USTAV KAO NAJVIŠI PRAVNI AKT DRŽAVE

DIPLOMSKI RAD USTAV KAO NAJVIŠI PRAVNI AKT DRŽAVE

SADRŽAJ

2


UVOD

Ideja da sve ustavne norme treba skupiti i po jednom redoslijedu izložiti u jednom svečanom

normativnom aktu kojem bi se dala nadzakonska pravna snaga, potekla je s kraja XVIII vijeka.m

Nezavisno od tipa ustavnosti, smisao te ideje uvek je bio isti da se ustavom propišu pravna

pravila za vršenje državne vlasti, kako bi se ova onda vršila prema tim pravilima, unaprijed

propisanim, a ne prema subjektivnoj volji vladajućih. Cilj ustava je, isto tako, da obezbijedi da se

vlast vrši za dobro cijele društvene zajednice, a ne samo vladajućih ili, kako su isticali autori

prirodnopravne orijentacije, da pretoči u pravni akt originerni društveni ugovor, prema kojem se

ima vršiti državna vlast u zajedničkom interesu svih građana.

Ustav je i prvi simbol nezavisnosti države. Suverenost jednog naroda i pisana forma ustava,

isticao je Levenštajn, postali su, ideološki i politički, sinonimi. Putem ustava država se pred

spoljnim svijetom legitimiše kao najviša vlast na svom području, koja ima pristanak naroda da

nad njim na tom području vlada, i da u njoj građanin uživa individualne slobode i prava.

U ovom radu zadatak nam je da objasnimo, prikažemo i defenišemo ustav kao najviši pravni akt

jedne suverene države. Rad je podijeljen na pet djelova u skladu sa obimnom materijom koja je

obuhvaćena izabranom temom i koju smo obradili u radu. U prvom dijelu rada obradićemo

pojam ustava kao „zakona nad zakonima“, obratiti pažnju na njegov značaj i sagledati njegove

funkcije i prirodu njegovog nastanka. U drugom poglavlju rada prezentovaćemo klasifikaciju

ustava, u kojoj ćemo povući vremensku granicu razlikujući klasičnu i modernu podjelu ustava. U

trećem poglavlju govorićemo o načinu donošenja ( konstituisanja) ustava, kao i njegovoj kasnijoj

dopuni i reviziji. U četvrtom poglavlju objasićemo ciklične promjene ustavnosti, koje se

poklapaju sa promjenama društveno-političkih sistema i uređenja država. U petom poslednjem

poglavlju na primjeru Ustava Crne Gore, pokazaćemo sadržinu i strukturu ustava, i objasniti

njegove osnovne odredbe.

3


1. POJAM, ZNAČAJ, FUNKCIJA I PRIRODA USTAVA

1.1 POJAM USTAVA

Da bismo došli do saznanja o nastanku ustava prvo trebamo utvrditi pojam, uslove i vrijeme

nastanka ustavne materije, treba pratiti evoluciju samog naziva (termina) ustav, i treba posmatrati

nastanak savremenih pisanih ustava.

Ustavna materija – bila je prvo nepisana, a zatim i pisana. Stara je koliko i država. Prvo su bile

odluke rodovskog i plemenskog starješine, a kasnije se javljaju i pisani akti čije sadržina ima

elemente ustavne materije. Tu spadaju pojava ustava Atine i Sparte, pa rimskih konstitucija,

srednjevjekovnih povelja, a ustavna materija (što predstavlja ustav u materijalnom smislu)

naročito se umnožava pojavom savremenog političkog predstavništva (parlamenta), posebno u

Velikoj Britaniji.

Još u staroj Grčkoj mnoge države su imale svoje statute, Aristotel ih je proučavao... Ali tada

posmatranje ustava nije bilo u današnjoj koncepciji tj. pogledu.

Evolucija naziva ustava – datira još iz antičkog doba. Nije baš sigurno da su ustavi Atine i Sparte,

kao i drugi grčki ustavi baš tako nazivani u svom originalu. Poznati rimski folozof Ciceron, u

prvom vijeku prije nove ere, prvi je izrekao i upotrijebio riječ ustav, čije se značenje zadržavalo

sve do današnjeg dana.

Prvi moderni pisani ustavi – nastali su u drugoj polovini XVIII vijeka u Švajcarskoj i Engleskoj.

Tad se uspostavlja moderni parlamentarni sistem, počinje se afirmisati pravna država i javna vlast

se stavlja pod kontrolu. Tako postaju aktuelna pisana pravila koja se javljaju u formi jedinstvenog

ustavnog akta (američki ustavi, francuski ustav itd...).

Nakon Bečkog kongresa 1815. na kome je zaključeno da sve zemlje svjeta treba da imaju ustav,

počeli su se donositi ustavi u svim evropskim, a zatim i ostalim zemljama. Jedan od prvih ustava

je Cromvelov ustav.

4


Ustav je pravni akt o uređenju države – prije svega, ustrojstvu najviših državnih organa, njihovoj

nadležnosti, međusobnim odnosima njaviših državnih organa i odnosima ovih organa prema nižim

organima, a zatim i o osnovnim pravima i slobodama čovjeka i građanina. 1

Ustav, kao najviši normativno pravni akt u pravnom sistemu države, ima materijalni i formalni

smisao. U materijalnom smislu, ustav je skup pravnih normi kojima se uređuje državna

organizacija, način uređenja državne vlasti i granice ovlašćenja državne vlasti, koja je limitirana

proklamovanim slobodama i pravima građana i kolektiviteta. U formalnom smislu, Ustav se

definiše kao najviši pisani normativno pravni akt, sa kojim moraju biti usklađeni ostali opšti

pravni akti-zakoni i podzakonski opšti akti.2

Ustav se određuje u materijalnom i u formalnom smislu. To je normativni pojam ustava, koji

polazi od toga da je ustav skup normi. Pod ustavom u materijalnom smislu (u širem smislu)

podrazumijeva se skup normi (pravila) kojima se uređuju osnovi društvene organizacije u jednoj

političkoj zajednici, način vršenja državne vlasti u njoj, kao i granice državne vlasti.

Takve granice su slobode i prava pojedinaca i kolektiviteta. Ustav, dakle, obuhvata norme kojima

se uređuju odnosi između pojedinca i države i između državnih vlasti međusobno. Pod ustavom u

formalnom smislu (u užem smislu) podrazumijeva se formalni, pisani opšti pravni akt najjače

pravne snage. Kako se u razvijenoj državi društveni odnosi u pravnom obliku uređuju zakonima,

kojih ima mnogo, a ustav je samo jedan, za pisani ustav se još i kaže da je osnovni zakon, čime se

ukazuje i na njegovu nadzakonsku pravnu snagu.

Pojmove ustava u materijalnom i ustava u formalnom smislu ne treba bukvalno shvatiti. U

zemljama u kojima ne postoji ustav u formalnom smislu postoje pisani propisi koji su u

materijalnom smislu od ustavnog značaja. Takvi su, na primjer, Zakon o pravima od 1689. ili

Zakon o Parlamentu od 1911. i od 1949. u Velikoj Britaniji. Zemlje koje nemaju formalni, imaju

materijalni ustav.

1 Marija Kostić: „Ustavno pravo “, Univerzitet Sinergija, Novi Sad, 2008, str. 112 Miraš Radović : „ Osnovni pojmovi i principi u okviru ustavnog sistema i ljudskih prava “,UZK, Podgorica, 2008. str.14

5


S druge strane, ustav u formalnom smislu, po prirodi stvari, ne može obuhvatiti sva pravila koja

se tiču društvene organizacije, državne organizacije i sloboda i prava pojedinaca i kolektiviteta.

Na primjer, pravila o izboru narodnih predstavnika u parlament u većini zemalja sa ustavom u

formalnom smislu ustanovljavaju se običnim zakonom. A to znači da zemlje koje imaju formalni,

imaju i materijalni ustav.

Kao širi pojam, ustav u materijalnom smislu obuhvata ustav u formalnom smislu. Nerealno je

očekivati da jedan pisani akt obuhvati sve norme sa područja ustavne materije. Pored pisanog

ustava, ustavna materija uređuje se i zakonima i mnoštvom običajnih pravila koji omogućavaju

prilagođavanje ustava promjenjivim društvenim uslovima. Zakone i običajna pravila lakše je

promijeniti od formalnog ustava, čime se smanjuju potrebe za formalnim promjenama ustava, a

time i političke napetosti koje mijenjanje ustava u formalnom smislu povlači za sobom.

Pored normativnog, u upotrebi je i politički pojam ustava. U političkom smislu ustav postoji kad

je onemogućena subjektivnost, samovolja i zloupotreba nosilaca državne vlasti. Ustav je akt

institucionalizacije i objektivizacije vršenja državne vlasti. Njime se kao najviša volja u državi

uspostavlja apstraktna volja objektivnog prava, a isključuje kao najviša volja lična volja

vladajućih.

Prema Karlu Fridrihu (Carl J. Friedrich),3 jedna zemlja ima ustav u političkom smislu ukoliko je

u njoj djelotvorno ograničena državna vlast. Ustav u političkom smislu je politički proces

djelotvornog ograničenja državne vlasti. Postojanje pisanog ustava nije garancija postojanja

ustava kao političkog procesa djelotvornog ograničenja državne vlasti. Zbog toga Karl Fridrih

govori o konstitucionalizovanim i nekonstitucionalizovanim ustavima. Proces djelotvornog

ograničenja državne vlasti kristališe se u manje više poznatim pojmovima kakvi su

„zakonodavna, izvršna i sudska vlast", „prava federalnih jedinica", „zakonom propisani

postupak" i sl. To su pojmovi modeli koji postaju simboli ustavnog poretka u kojem je ustav

politička snaga. Oni su sastavni djelovi cjelokupnog „sindroma ustavnosti" bez kojeg nema

ustava kao političkog procesa.

3 Carl J. Friedrich: “Man and His Government: An Empirical Theory of Politics”, McGraw-Hill, New York, 1993. str.147

6


Pokazatelji „sindroma ustavnosti" su funkcionalna podela vlasti, kao protivteža apsolutizmu, koji

znači koncentraciju vlasti, uspostavljanje i garantovanje ljudskih prava, federalizam i teritorijalna

podjela vlasti, lokalna samouprava, sudska kontrola uprave.

Pod funkcionalnom podjelom vlasti Fridrih podrazumijeva preciznu, pravom sprovedenu podjelu

ovlašćenja za stvaranje, izvršavanje i primjenjivanje prava, kao i za rješavanje sporova koji

nastanu u vezi sa tumačenjem pravila o takvoj podjeli. A pošto se ta pravila moraju propisivati, to

je i postojanje posebne vlasti donošenja i promjene ustava sastavni dio „cjelokupnog sindroma

ustavnosti".

Na raskoraku između stvarnog i normativnog, u smislu pisanog ustava, nastao je sociološki

pojam ustava. Najpoznatiji pobornik takvog shvatanja ustava bio je Ferdinand Lasal (Ferdinard

Lassalle). On razlikuje stvarni od pisanog ustava. Stvarni ustav su realni, faktički odnosi sila koji

postoje u jednom društvu. Za razliku od stvarnog, Lasal pisani ustav naziva listom hartije.

Stvarne ustave imala je svaka zemlja u svako doba istom onom nužnošću kojom svako tijelo ima

dobru ili rđavu konstituciju.

Ustav, kao osnovni zakon jedne države, sadrži osnovne norme iz ustavno pravne materije, jer se

ne može očekivati da u njemu budu sadržana sva pravila koja se odnose na organizaciju države,

ovlašćenja njenih vlasti i ljudska i kolektivna prava i slobode. Za takvu koncepciju ustava postoji

više razloga. Oni se u bitnom ogledaju u potrebi da ustav figurira kao konzistentan akt, koji ne

treba podvrgavati čestim promjenama, već njime treba urediti osnove pravnog sistema na duži

vremenski period. Time se ostavlja prostor, da se zakonima bliže reguliše organizacija i

nadležnost državnih organa i način ostvarivanja temeljnih ljudskih prava i sloboda i da se kroz

koncipiranje zakona, čije donošenje podliježe jednostavnijoj proceduri, odgovori na promjene

društvenih prilika i odnosa.

S druge strane, bilo bi zaista nemoguće očekivati da se jednim normativnim aktom uredi tako

široka lepeza pitanja u oblasti državne organizacije, vršenja vlasti i ostvarivanja i zaštite ljudskih

i kolektivnih prava, jer ustav ne smije biti glomazan opšti pravni akt, već takav akt koji na

racionalan i koncizan način uspostavlja temelj za ukupnu normativno-pravnu infrastrukturu u

državi.

7


Treba naglasiti, da mnogi autori ustavu pridaju i značaj pravno-političkog akta. Ovo zbog toga,

što njegovo suštinsko uobličavanje predstavlja izraz odnosa političkih snaga u vrijeme njegovog

donošenja i što ustav kroz predviđenu podjelu vlasti i propisane mehanizme za njeno limitiranje

predstavlja garanciju da se u državi onemogući arbitrernost i zloupotreba vlasti, kao i nasilje od

strane potencijalnih destruktivnih društvenih grupa i kolektiviteta.

Sve u svemu, ustav, kao odraz društvene realnosti u vremenu njegovog važenja, u svakom

demokratskom društvu treba da pruži garanciju za djelotvorno vršenje vlasti i ostvarivanje prava i

sloboda priznatih u skladu sa opšteprihvaćenim standardima savremenog svijeta.

1.2. FUNKCIJA I PRIRODA USTAVA

1.2.1. Pojava ustava

Ideja ustava potiče iz tri izvora. Prvi je postojanje glavnog, svetovnog višeg zakona. Nekada je

suveren vladao po svojoj volji ili, što je u osnovi isto, putem božijeg prava. Njegova se vlast

mogla ograničiti i on postaviti na svoje mjesto samo u ime zakona koji bi bio iznad njega. Drugi

izvor su lična prava. Nekada su pojedinci uživali privilegije ili trpjeli odricanja po milosti jačih i

volji božijoj. Kada su se ljudi oslobodili svevlasti svojih vladara, prava koja su od njih otrgli

trebalo je zaštititi, kako bi ona trajno postala njihova svojina. Treći izvor je povelja (charter),

pisani dokument.

Ustav nije ništa drugo do viši i glavni zakon o državnoj vlasti, kojim se štite prava i slobode

pojedinaca, izložen u pisanoj formi .

Pojavu ustava obilježavaju prvi pisani i svečani tekstovi kojima se počela ograničavati dotle

neograničena državna vlast, odnosno organ koji je tu vlast oličavao. Svrha tih tekstova bila je

trojaka:

prvo, da utvrde prava i slobode bilo za određene staleže plemstva bilo za sve ljude

(ljudske slobode i prava), koje će monarh, kao dotad neograničeni vladalac, poštovati;

8


drugo, da zajemče prava i povlastice parlamenta, kao i da omoguće izvjesnim društvenim

grupama, koje su dotle bile isključene iz vršenja državne vlasti da preko svojih

predstavnika učestvuju u njenom vršenju;

treće, da poboljšaju vršenje državne vlasti, obezbjeđenjem nove i punije osnove

legitimnosti države.

1.2.2. Materija (sadržina) ustava (materia constitutionis)

Ustav se odnosi na dvije vrste pitanja. Prva grupa pitanja vezuje se za državnu vlast, a druga za

društvo i njegove pripadnike, građane. Obje grupe pitanja čine tzv. ustavnu materiju, sadržinu

ustava. Grupa pitanja vezana za državnu vlast obuhvata različite načine formiranja vlasti (izbor,

postavljenje), podjelu vlasti na različite državne organe, odnose između državnih organa, akte

koje oni donose.

Prema prvoj grupi shvatanja, materiju ustava čini organizacija i funkcionisanje državnih organa,

kao i granice državnoj vlasti koje se uspostavljaju ljudskim slobodama i pravima. Kako je

organizacija i funkcionisanje državnih organa prostrano područje odnosa, pojedini autori

sužavaju materiju ustava na organizaciju i funkcionisanje najviših državnih organa.

Drugo gledište materiju ustava vezuje za stvaranje prava u jednoj zemlji, znači opštih pravnih

normi, posebno zakona. Konkretnije određeno, tu materiju čini označavanje zakonodavnog

organa, zakonodavnog postupka, a u izvjesnoj mjeri i sadržine budućih zakona. Ustav obuhvata

norme kojima se uređuju ova pitanja, pa je zbog toga on neophodna logička pretpostavka

postojanja cjelokupnog pravnog poretka.

Prema trećoj grupi shvatanja, materiju ustava čini područje organizacije i rada političkih činilaca

i institucija, tj. proces vršenja vlasti. Konkretnije kazano, materija ustava svodi se na odnose

između nosilaca vlasti i onih nad kojima se vrši vlast, kao i na međudjelovanje nosilaca vlasti

prilikom stvaranja državne volje.

9


Posebno, četvrto shvatanje materije ustava, ističu pristalice političkog pojma ustava, ustava kao

političkog procesa ograničenja državne vlasti. Oni smatraju da materiju ustava čini sistem

stvarnog ograničenja političke, odnosno državne vlasti. Sve što nije vezano za takva ograničenja

nije ustavna materija nego je zakonska materija koja se uređuje zakonima.

1.2.3. Struktura i sistematika ustava

Poslije nepisanog, običajnog ustava, preovlađujući oblik izražavanja ustava jedne zemlje postaje

pisani ustav. Pisani ustav je pravni akt, znači u njemu preovlađuje normativni govor i način

izražavanja. On se sastoji od pravnih normi, čija je sadržinska osobenost u području odnosa koji

se ustavnim normama uređuju, a formalna osobenost u stepenu pravne snage (najveća pravna

snaga). Stoga je udarni i osnovni dio u ustavu onaj koji se sastoji od pravnih normi (normativni

dio), bez kojeg ustav nije ustav, bez kojeg nema ustava.4

Pravne norme se formulišu u članovima ili paragrafima. U članu se, po pravilu, uređuje jedno

konkretno pitanje s područja ustavne materije na apstraktan i načelan način, kako priliči

ustavnom normiranju. Ako se to pitanje uređuje iz različitih uglova ili se sadržinski raščlanjuje,

član obuhvata stavove. Svaki stav je posebna norma. Član u kojem se nešto nabraja, po pravilu,

poslovi u nadležnosti državnog organa, ili političko-teritorijalne jedinice ili načini (modaliteti)

uređivanja jedne pojave ili jednog odnosa dijeli se na tačke. Tačka se od stava razlikuje po tome

što ona, po pravilu, slijedi posle interpunkcijskog znaka dvije tačke, dok stav slijedi poslije tačke,

kao nov red. To znači da tačka nikada ne počinje, kao stav, velikim slovom, nego naprotiv malim

slovom. Tačka se prepoznaje i po tome što ispred nje dolazi crtica (diviz), kao interpunkcijski

znak.

Članovi se po tematskoj srodnosti grupišu u odjeljke ili u glave, kao jedinice sistematizacije

ustava. Za razliku od člana koji uređuje jedno posebno pitanje, odeljak ili glava obuhvataju

članove kojima se uređuju pitanja iz istog područja odnosa. Ovde je izuzetak stari Ustav SAD.

On ima svega sedam članova, koji su obilježeni rimskim brojevima. Ali, za bar prva četiri

njegova člana je jasno da su to u suštini odjeljci ili glave u kojima su uređena pitanja sa istog

područja društvenih odnosa koje čini materiju ustava.

4 Đorđević Jovan: „Ustavno pravo“, Savremena Administracija, Beograd,1989. str. 84

10


Ti članovi su podijeljeni na odsjeke, što je opet posebnost američkog ustava, a ti odsjeci bi bili

najviše nalik članovima u smislu uobičajene ustavnopravne tehnike. Za razliku od članova koji,

no pravilu, nemaju poseban naslov (rijetki su u svijetu ustavi koji pored člana imaju ispisani i

rubrum, tj. naziv instituta koji se uređuje odnosnim članom), glave i odjeljci imaju, no pravilu,

posebne naslove.

S obzirom na značaj ustava kao pravnog akta, u njemu, po pravilu, postoji jedan tekst koji

prethodi normama, koji nije stilizovan u obliku članova i u kojem je dikcija slobodnija, više

oratorska i svečana. Taj dio prethodi naslovu ustava ( Ustav Republike Srbije, Ustav Republike

Crne Gore, Ustav Republike Slovenije, Ustav Republike Makedonije) ili slijedi ispod naslova

ustava, a prethodi normama ustava (Ustav SAD, Ustav Švajcarske, Ustav Republike Francuske,

Ustav Češke Republike, Ustav Rusije). U prvom slučaju on nije sastavni dio ustava, dok u

drugom jeste. Taj dio najčešće nosi naziv „preambula". Preambula je, kako joj i ime kazuje,

predgovor za ustav tj. uvod u ustav.

Osnovni pravni problem u vezi s preambulom ustava je da li je ona puka politička deklaracija ili

je pravna norma. U prvom slučaju, ona nije pravno obavezna, u drugom, jeste. Opštevažeći

odgovor nije moguće dati. Ali, ako preambula ne propisuje nikakvo pravilo ponašanja, ona nije

pravna norma, znači nema ni pravu obaveznost. Ona je, svakako, u tom slučaju, od pomoći u

utvrđivanju smisla pravnih normi, tj. u njihovom tumačenju, kao i u popunjavanju ustavnih

praznina, ali ona sama nije ustavni propis.

Sasvim je jasno da ustavni propis ne može biti preambula koja prethodi naslovu ustava, koja ni

fizički nije sastavni dio ustava.

Uobičajena sadržina preambule je utvrđivanje motiva za donošenje ustava, ciljeva novog

ustavnog uređenja, izlaganje osnovnih političkih akcenata iz istorijske prošlosti zemlje,

utvrđivanje načela na kojima se zasniva cijelo ustavno uređenje, navođenje donosioca ustava i sl.5

5 Smiljko Sokol, Branko Smerdel : „Ustavno pravo“, Pravni fakultet, Zagreb, 2006. str. 128

11


Ilustrativan je primjer preambule najstarijeg ustava na svijetu, Ustava SAD od 1787, koja glasi:

„Mi, narod Sjedinjenih Država, imajući za cilj da obrazujemo savršeniji savez, uvedemo pravdu,

osiguramo unutrašnji mir, postaramo se za zajedničku odbranu, unaprijedimo opšte blagostanje i

obezbijedimo blagodeti slobode sebi samima i svom potomstvu, tvrđujemo ovaj ustav za

Sjedinjene Države Amerike."

Ustavi koji se mijenjaju putem ustavnih amandmana obuhvataju i ustavne amandmane, iako se

oni donose poslije ustava, kao svoj sastavni dio. Ustavni amandmani se dodaju na kraju ustava,

kao njegovo produženje, umjesto da se kao izmjene i dopune ustava unose u ustavni tekst i time

mijenja prvobitni tekst ustava. To znači da ustavni amandmani moraju koncepcijski i logički biti

u skladu sa ustavnim sistemom utvrđenim prvobitnim tekstom ustava. Oni su više akti razvijanja,

poboljšanja i dopune načela i institucija sadržanih u osnovnom tekstu ustava, nego akti promjene

tih načela i institucija ili uvođenja novih.

Ustavni amandman ima snagu ustava, jer je to akt vlasti koja je u ustavu označena kao

ustavotvorna vlast. Amandmani zajedno sa osnovnim tekstom ustava čine pozitivni ustav.

Najprikladnije pojmu ustavnog amandmana je da bude čista dopuna, tj. da ustavna odredba koju

unosi amandman u ustav sadržinski ne stoji ni u kakvoj vezi sa postojećim ustavnim tekstom, u

tom smislu što se njome uređuje nešto što dotad, odredbama postojećeg ustava, uopšte nije bilo

uređivano. Smisao ustavnih amandmana je da obezbijede dugovječnost ustavu, umjesto njegovo

zamenjivanje novim ustavom.

U prirodi ustavnog amandmana je da razrađuje i dopunjuje ustav, da ga dopisuje, a ne da ga

mijenja. Zato se u tekstu ustavnog amandmana, po pravilu, i ne govori o tome šta se u

prvobitnom tekstu ustava mijenja ili šta prestaje da važi. Takav je slučaj sa ustavnim

amandmanima na Ustav SAD od 1787 (premda se u amandmanu XXI kaže da se ukida

amandman XVIII). Ako je isti odnos ili pitanje ustavni amandman uredio drukčije od prvobitnog

teksta ustava, onda važi interpretativno pravilo lex posterior derogat priori6, dakle važi rješenje

iz ustavnog amandmana kao kasnijeg ustavnog propisa, pošto je riječ o odnosu stare i nove

ustavne odredbe.

6 Kasniji zakon derogira (ukida) predhodni

12


Ukoliko se ustavnim amandmanima mijenja prvobitni tekst ustava, štaviše, uvode i elementi

novog i drukčijeg ustavnog sistema od onog utvrđenog u prvobitnom tekstu ustava, u ustavnim

amandmanima se izričito navodi koja se odredba iz prvobitnog teksta ustava mijenja ili

dopunjuje.

Tada su to ustavni amandmani samo po imenu, a ne i u suštini. Takav je slučaj bio s mnogim

amandmanima na Ustav SFRJ od 1963. i Ustav SFRJ od 1974, kada se preteralo kako sa brojem

amandmana (na Ustav SFRJ od 1963. doneseno je 42, a na Ustav SFRJ od 1974. doneseno je 48

amandmana), tako i sa njihovom sadržinom, u smislu udaljavanja tim amandmanima od

koncepcije i logike osnovnog teksta ustava. 7

Rijetki su ustavi koji pod istim naslovom „ustav" obuhvataju dva akta, pogotovo ako između njih

postoji vremenski diskontinuitet. Primjer takvog ustava je Montanjarski ustav Republike

Francuske od 1793. godine, koji obuhvata Deklaraciju prava čovjeka i građanina i Ustavni zakon

Republike. Da je riječ o dva akta vidi se i po tome što svaki od njih ima svoju sopstvenu

numeraciju članova. Deklaracija Montanjarskog ustava ostala je čuvena po svom članu 28, koji

glasi: „Narod uvjek ima pravo da popravlja, preinačuje i mijenja svoj ustav. Jedna generacija na

može potčinjavati svojim zakonima buduće generacije." Ustav RSFSR (Russian Soviet

Federative Socialist Republic) od 10. jula 1918. inkorporiše u svoj prvi deo Deklaraciju prava

radnog i eksploatisanog naroda od 12. januara 1918, a Ustav Republike Francuske od 1958. u

preambuli proglašava privrženost francuskog naroda „pravima čovjeka i načelima narodne

suverenosti kako su bila utvrđena Deklaracijom od 1789, potvrđenom i dopunjenom Preambulom

Ustava od 1946".

1.2.4. Svojstva ustava

Ustav u formalnom smislu ima jedan par pravnih i jedan par nepravni svojstava. Pravna svojstva

ustava su da je osnovni zakon i da je najviši opšti pravni akt. Nepravna svojstva ustava su da je

ideološko politički i programsko deklarativni akt.

7 Ratko Marković, „Ustavno pravo i političke institucije“, IPD Justinijan, Beograd, 2008. str.122

13


Ustav je kao svaki zakon sastavljen od opštih pravnih pravila, ali je, ipak, osnovni zakon. Ustav

je osnovni zakon u sledeća četiri osnovna značenja: 8

to je akt koji je donio poseban ustavotvorni organ ili običan zakonodavni organ, ali no

postupku težem od običnog zakonodavnog postupka;

to je akt kojim se predviđaju zakonodavni organ i zakonodavni postupak;

to je akt koji sadrži osnovnija (apstraktnija, načelnija) pravna pravila od onih koja sadrži

zakon;

to je opšti pravni akt, tj. zakon koji obuhvata najširu materiju pravnog normiranja (materia

constitutionis).

Ustav je najviši opšti pravni akt, jer iz njega proizlazi pravni sistem zemlje u cjelosti i što

uslovljava važenje svih drugih propisa. On stoji na vrhu piramide opštih pravnih akata. Ustav to

svojstvo ima zato što je izraz i djelo pravno suverene vlasti. Njegov donosilac je pravno suveren,

pravno slobodan, nevezan pravom. To je ustavotvorna vlast, koja je originerna i pravom

neograničena vlast, u tom smislu što nije obavezna da se povinuje nikakvim ranijim važećim,

ranije donesenim normama, pa bile one i ustavnog karaktera. Ustavom otpočinje stvaranje prava,

a posle ustava, pravo koje se donosi mora biti u saglasnosti sa ustavom a ono već donoseno mora

se sa njim usaglasiti.

Jača pravna snaga ustava u odnosu na zakone ogleda se u aktivnom i u pasivnom smislu. U

aktivnom smislu, kao svojstvo ustava da uspostavi poredak ustavnih normi, da im odredi pravnu

snagu, a u pasivnom smislu kao svojstvo nepovredivosti (imunosti) ustava u odnosu na norme

nižeg stepena, koje ga ne mogu izmijeniti niti ukinuti .

Državna vlast koja stvara ustav je, prema opatu Sjejesu (Emmanuel Joseph Sieyes), ustavnom

ideologu francuske revolucije, ustanovljavajuća vlast, dok su sve druge državne vlasti

ustanovljene ustavom. Ustav je jedini pravni akt koji određuje vlastitu pravnu snagu, ali on

određuje pravnu snagu i drugih opštih pravnih akata. Najjača pravna snaga ustava ima i svoju

sankciju, koja se sastoji u mehanizmu za lišavanje pravne snage onih pravnih akata koji nijesu

saglasni sa ustavom.

8 Slađan Ajvaz : „Ustavno pravo”, Vitez, Travnik, 2011. str. 26

14


U teoriji, ali i u praksi, postoji shvatanje da su sudovi, po prirodi sudske funkcije, dužni da odbiju

primjenu zakona nesaglasnih sa ustavom prilikom rješavanja konkretnih sudskih sporova, i u

slučajevima kad ih ustav na tako nešto izričito ne ovlašćuje. Tako nešto ne mogu činiti samo ako

im je ustavom izričito zabranjeno.

U većini zemalja najjača pravna snaga ustava sankcionisana je tako što je ocjena ustavnosti

propisa institucionalizovana izričitim ustavnim odredbama. Ona se pri tom vrši ili kao ocjena

ustavnosti propisa u apstraktnom sporu, u sporu između normi nezavisno od konkretnog sudskog

spora, od strane posebnih ustavnih sudova (Austrija, Italija, Nemačka, Španija), ili od strane

posebnih nesudskih državnih organa (Ustavni savjet u Petoj francuskoj republici), ili kao ocjena

ustavnosti propisa u konkretnom sporu, u vezi a konkretnim sudskim sporom, od strane redovnih

sudova (SAD, Švajcarska, Kanada, Australija).

Nepravna svojstva ustava utoliko su izraženija ukoliko se ustav po osnovnoj zamisli i sadržini

svojih odredaba udaljuje od pravnog akta. Ustav je upravo zbog karaktera ustavne materije

(sadržine), podložan uticajima filozofskih mišljenja i političkih teorija i ideologija. Zbog toga,

premda je ustav pretežno pravni akt, on je istovremeno i ideološko politički akt, pošto su rješenja

data u ustavnim normama često inspirisana različitim teorijama o ulozi države u društvu, o

odnosu pojedinca prema državi i kolektivu, o broju i međusobnim odnosima pojedinih funkcija

državne vlasti i sl. Nije rijedak slučaj da teorijske stavove koji su poslužili kao inspiracija za

norme ustava, ustavi sadrže u sopstvenom tekstu, posebno ustavi koji imaju preambulu, čija je

svrha da bude uvod u ustav, tj. u normativni tekst ustava.

Sa svojstvom ustava kao ideološko političkog akta u tijesnoj vezi je svojstvo ustava kao

programsko deklarativnog akta. Premda je ustav u osnovi pozitivnopravni tekst kojim se

propisuje sadašnje ustavno uređenje, on je zbog toga što se od njega očekuje da važi dugo u

budućnosti, često iznad stvarnih mogućnosti datog društva, pa je u tom smislu, pored važeće

norme, ustav i program za budućnost. Kao svaki program, i program u ustavu je skup određenih

zahtijeva čijem ostvarivanju treba težiti u budućnosti.9

9 Ratko Marković: „Ustavno pravo i političke institucije“ ,IPD Justinijan, Beograd, 2008. str. 128

15


Nijesu rijetki slučajevi da ustavi u sopstvenom tekstu određuju krajnje ciljeve ustavnog uređenja

koje utvrđuju i da potom na osnovu obilježja tog uređenja predstavljaju razvoj države i društva

odnosne zemlje u budućnosti. Takvim odredbama najčešće je mjesto u preambuli ustava.

U teoriji se pravi razlika između ustava bilansa i ustava programa. Prvi su okrenuti sadašnjosti i

imaju za cilj da pravno uobliče postojeću realnost, dok drugi teže promjeni realnosti, određuju

ciljeve koje treba dostići, kao i instrumente pogodne za postizanje tih ciljeva (kao primjer takvog

ustava pominje sa Ustav Republike Italije od 1947).

16


2. VRSTE USTAVA

2.1. KLASIČNE PODJELE USTAVA

U teoriji postoje klasične i moderne podjele ustava. Klasične podjele ustava izvedene su prema

formalnim mjerilima. Takve su podjele ustava na pisane i nepisane, kodifikovane i

nekodifikovane i čvrste i meke. Njihov tvorac je, uglavnom, britanski konstitucionalista Džems

Brajs (James Bryce). U klasične podjele ustava spada i podjela ustava prema donosiocu.

Pisani su ustavi oni koji čitavu materiju izlažu u pisanom obliku. Takvi su, po pravilu, ustavi u

formalnom smislu. Nepisani, ili običajni, ili istorijski ustavi su sastavljeni od ustavnih običaja,

pošto pravila koja ih čine nijesu izražena u pisanom obliku. To su ustavi u materijalnom smislu.

U daleko najvećem broju zemalja u svijetu najvažnije materijalne ustavne norme su u pisanom

obliku. Međutim, danas nema zemlje u svijetu koja bi u cjelosti imala pisani ustav, kao ni

obrnuto, nema zemlje koja bi u cjelosti imala nepisani ustav.

Kodifikovani ustavi su formalni ustavi izraženi u jednom aktu, dok su nekodifikovani ustavi

izraženi u nekoliko akata. U istoriji najpoznatiji primer nekodifikovanog ustava bio je ustav

Treće francuske republike od 1875, dok danas takvo svojstvo ima ustav Izraela.

Ustavi se dijele na čvrste (rigid) i meke (flexible) prema pravnim režimima (Brajs je za čvrste

ustave upotrebljavao još i izraze stationary solid, a za meke moving fluid) za njihove promjene.

Ukoliko se mogu promijeniti putem običnih zakona, ustavi su meki, a ako je za njihovu promjenu

potreban poseban postupak, teži od običnog zakonodavnog, ustavi su čvrsti. Nepisani ustavi su

meki ustavi, ali nijesu svi pisani ustavi čvrsti ustavi. Ustav Singapura je pisan, ali mek, a ustavi

australijskih federalnih jedinica su isto tako pisani ali uglavnom meki.10 Kod čvrstih ustava

poseban revizioni postupak obuhvata složenije uslove za pokretanje postupka za promjenu ustava

(ne jedan nego znatno više poslanika, a ukoliko je riječ o obliku narodne inicijative onda

nekoliko hiljada nosilaca biračkog prava više u odnosu na broj potreban za zakonodavnu

inicijativu) i teže uslove za usvajanje akta o promjeni (kvalifikovana većina u zakonodavnom

tijelu, poseban kvorum prisutnih, odluka posebne ustavotvorne skupštine, obavezno iznošenje

odluke na narodno glasanje referendum).

10 O. Hood Phillips, Paul Jackson : „Constitutional and Administrative Law“, Sweet&Maxwell, London, 2001. str. 154.

17


Premda se formalno može govoriti samo o pisanom ustavu kao o čvrstom ustavu, u suštini i meki

i nepisani ustavi prave razliku između običnih i ustavnih pravila (normi) od kojih se sastoje.

Formalno se meki ustavi određuju kao akti čiji se postupak promjene ne razlikuje od postupka

promjene običnih zakona, pa otuda, formalno, nema posebne suprematije ustavnih normi u

odnosu na obične zakonske norme. Međutim, čak i u mekim ustavima uvek postoji razlika u

vrednosti i značaju normi koje sadrže, koja odgovara razlici između običnih zakona i ustava.

Promjenom normi koje imaju ustavni karakter u mekom ustavu mijenjaju se suštinski ustavne

norme, koje se od drugih normi mekog ustava razlikuju ne prema formi kojom su zaodjenute

nego prema svojoj materijalnoj sadržini.

Drugim riječima, podjela ustava na čvrste i meke relativnog je karaktera, pošto u svakom ustavu

postoji materijalna superiornost u suštini ustavnih pravila, koja proizlaze iz činjenice da se pravni

poredak svake zemlje zasniva na ustavu, koji je izvor svake pravne aktivnosti u državi, iz kojeg

vuku svoju pravnu valjanost svi pravni propisi u zemlji.

S tim u vezi, u teoriji se govori o razlici između suštinske čvrstine (rigidita sostanziale) ustava,

svojstvene svakom ustavnom poretku, koja podrazumijeva da se njegovi osnovni principi mogu

promijeniti samo revolucionarnim putem i formalne čvrstine (rigidita formate) ustava, koja

dopušta ustavne promjene samo ako se vrše po otežanom postupku u odnosu na običan

zakonodavni postupak, što je jemstvo očuvanja osnovnih principa odnosnog ustavnog poretka.11

Stepen čvrstine ustava ne koincidira u stvarnosti sa stabilnošću (trajnošću) ustava. Otežan

postupak za promjenu ustava neće po sebi u stvarnosti učiniti rijetkim promjene ustava, kao što ni

postojanje slabijih prepreka ustavnim promjenama, odnosno nepostojanje ikakvih prepreka

ustavnim promjenama, u slučaju mekog ustava, neće u stvarnosti po sebi dovesti do čestih

promjena ustava. To je zbog toga što stvarne promjene ustava ne zavise samo od pravnog

postupka za promjene ustava nego i od mnogobrojnih političkih i socioloških činilaca, kao i od

osetljivosti naroda u određenom istorijskom trenutku.

11 Vera C. Lavagna, „Le Costituzioni rigide“, Edizioni Ricerche, Roma, 1964.str .64

18


Zapaženo je još kako je mnogo teže promijeniti nepisani ustav koji se zasniva na ukorijenjenim

ustavnim običajima nego formalno čvrsti ustav. To je zbog toga što se ustavni običaj formira u

dužem vremenskom periodu. Nije dovoljno nekoliko mjeseci da se promijeni takav običajni ustav

koliko je potrebno za pisani ustav, pošto je za promjenu običaja potrebno stalno ponavljanje u

dužem vremenskom periodu, kako bi jedno ponašanje bilo shvaćeno kao pravno obavezujuće.12

Nijesu rijetki ustavi koji ograničavaju mogućnosti za svoju promjenu. Ta ograničenja mogu biti

dvojaka, s obzirom na vrijeme i s obzirom na predmet. S obzirom na vrijeme, tako što se

zabranjuje svaka promjena ustava prije isteka dužeg ili kraćeg vremenskog perioda (Ustav

Francuske od 1791. zabranjivao je svoju promjenu prije isteka deset godina) ili što se zabranjuje

promjena ustava u posebnim vremenima u kojima se nalazi zemlja (Ustav Španije od 1978.

zabranjuje promjenu ustava za vrijeme rata). S obzirom na predmet, tako što se zabranjuje

promjena određenih ustavnih institucija ili ustavnih odredaba (savremeni Ustav Republike Italije

od 1947. i Ustav Republike Francuske od 1958. isključuju mogućnost promjene republikanskog

oblika vladavine). Pravna teorija je jedinstvena u ocjeni da su ovakve odredbe bez pravnog

dejstva, pošto svi ustavotvorci imaju isti rang, odnosno pošto je svakom od njih ustavotvorna

vlast pravno neograničena (neuslovljena). Stoga je karakter ovakvih odredaba čisto platonski „jer

nad ustavotvornim organima ne postoji nikakva viša vlast koja bi ih mogla sprečiti u potpunoj

promjeni ustava".13

2.2. MODERNE PODJELE USTAVA

Najoriginalnije modernije podjele ustava su one koje su izvedene prema tzv. ontološkom mjerilu,

tj. prema odnosu ustava i društvene stvarnosti. U teoriji tvorac takvih podela je Karl Levenštajn.

On, prema tom mjerilu, dijeli ustave na normativne, nominalne i na semantičke.

Normativni ustavi polaze od konkretne društvene stvarnosti, oni se prave po mjeri konkretnog

društva, pa se zbog toga u tom društvu i ostvaruju. Tu se društvena stvarnost i ustav podudaraju.

Takvi su ustavi autohtoni.

12 Marijana Pajvančić, Mladen Vukčević : „Ustavno pravo”, Univerzitet Mediteran, Podgorica, 2009. str. 4213 Slobodan Jovanović:”Ustavno pravo Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca”, Službeni list, Beograd, 1995. str. 64

19


Nominalni ustavi su to samo no imenu, a ne i u stvarnosti. To su ustavi pravljeni za neku drugu

stvarnost, realno postojeću ili imaginarnu, s kojom se ne podudara stvarnost društva u kojoj oni

treba da važe. Nominalni ustavi su pravno važeći, ali se ne ostvaruju, jer je kod njih društvena

stvarnost u raskoraku sa njima. To nijesu ustavi prilagođeni narodu za koji su doneseni, nego

ustavi kojima se narod mora prilagođavati. Takvi su ustavi alohtoni.

Semantički ustavi su sa ontološkog stanovišta normativni ustavi. Oni se ostvaruju u društvenom

životu, ali ne dopuštaju nikakvu sopstvenu, pa time ni društvenu promjenu, promjenu političke

vlasti. Oni konzerviraju postojeću vlast. Ova treća vrsta ustava ne pridržava se doslijedno

ontološkog mjerila kao prethodne dvije, čime napušta jedinstveno mjerilo diobe. U odnosu na

prethodne dvije, ona je dobijena drukčijim mjerilom diobe, što je u logici neodrživo. Zbog toga

Levenštajnova podjela ustava prema ontološkom mjerilu podliježe kritici.

20


3. DONOŠENJE I PROMJENA USTAVA

3.1. DONOŠENJE USTAVA

Državna vlast koja donosi ustav zove se ustavotvorna vlast, dok se državna vlast koja mijenja

važeći ustav zove reviziona vlast. Obje su podvrste zakonodavne (normativne) vlasti. Danas se u

većini ustava ne pravi razlika između ustavotvorne i revizione vlasti (klasični suprotni primer je

Švajcarska, i noviji Ustav Bugarske od 1991), u tom smislu što se od strane istog organa (istih

organa) i po istom postupku kako donosi nov, tako i mijenja važeći ustav.

Ustavotvorna vlast je originerna i neograničena vlast, u tom smislu što nema pravila (normi) koja

postoje prije nje i koja bi je obavezivala. Zato se ona i zove ustanovljavajuća vlast, dok se vlasti

koje je ona ustanovila nazivaju ustanovljenim vlastima.

U stvari, ovaj zaključak odnosi se na, (kako ga naziva većina autora ustavnog prava), originerni

društveni ugovor kojim se stvara država ili, jednostavnije rečeno, napravi ustav.

Rečeno je da je ustavotvorna vlast ona koja ustanovljava novi ustavni poredak. Reviziona vlast

mijenja već ustanovljeni ustavni poredak, no čijem revizionom postupku i postupa. Postoje autori

koji smatraju da se reviziona vlast, budući da je izvedena iz ustavotvorne vlasti, mora kretati u

ustavnim granicama kad je riječ o osnovnim načelima koja se odnose na oblik države, jer bi se

ova mogla promijeniti samo potpuno novim ustavom ili samo faktičkim revolucionarnim putem.

Procedura donošenja novog ustava treba da bude takva da, s jedne strane, poštuje stabilnost

važećeg ustavnog poretka a, s druge, da omogući prilagođavanje ustava, bez preteranih teškoća,

društvenim promjenama, u slučajevima kada je to neophodno.

3.2. PROMJENA (REVIZIJA) USTAVA

Vlast promjene važećeg ustava najčešće se dodjeljuje zakonodavcu. Ali, kad mijenja važeći ustav

zakonodavac ne postupa po običnom zakonodavnom, nego po posebnom postupku, težem od

zakonodavnog postupka. Uz to, moguće je da promjena izglasana u parlamentu postane konačna

tek pošto od strane građana bude potvrđena na referendumu. Referendum u revizionom postupku

može biti obavezna faza, bez koje nema promjene ustava.

21


Takav primjer pruža Ustav Republike Srbije od 2006, jer se u njemu navedene odredbe ne mogu

promijeniti bez ustavotvornog referenduma. Ali, referendum može u revizionom postupku biti

samo mogućnost, što znači da je promjena ustava moguća i bez referenduma. Takav primjer

pruža Ustav Republike Italije od 1947 (referendum sospensivo).

Ukoliko se kao mjerilo uzme osobenost organa koji vrši revizionu vlast, različite postupke

revizije onda možemo svrstati u sedam grupa i to:14

1. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ, po uobičajenom zakonodavnom postupku

(obilježje mekog ustava), ali uz obavezu traženja prethodnog mišljenja, koje nije obavezujuće, od

drugog organa (slučaj Italije, na osnovu Zakona od 1928, kojim je uvedena kategorija ustavnih

zakona).

2. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ u dva uzastopna glasanja preduzetim u

vremenskom razmaku često unaprijed određenom (Ustav Republike Francuske od 1946. i Ustav

Republike Italije od 1947, pri čemu oba zahtijevaju minimalni razmak od tri mjeseca između

prvog i drugog glasanja).

3. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ u dvije uzastopne legislature (saziva). U takvim

slučajevima izbor parlamenta koji treba da donese odluku o reviziji ustava dobija značenje

referenduma (Ustav Švedske od 1809, Ustav Norveške od 1814, Ustav Belgije od 1831, Ustav

Holandije od 1877, Ustav Kraljevine SHS od 1921. i Kraljevine Jugoslavije od 1931, Ustav

Grčke od 1952, Ustav Španije od 1978).

4. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ, s tim što je predviđeno i odlučivanje naroda

putem referenduma, koji može biti obligatoran ili fakultativan, prethodan ili naknadan, uz

pristanak ili zahtjev parlamenta (Ustav Švajcarske od 1874, Ustav Danske od 1953, Ustav Japana

od 1946. koji zahtijevaju obaveznu podložnost usvojene revizije referendumu, Ustav Republike

Francuske od 1946. i 1958, Ustav Republike Italije od 1946, a sa različitim modalitetima i Ustav

Španije od 1978, koji predviđaju referendum samo u određenim situacijama)

14 Nenad Dimitrijević: “Ustavna demokracija shvaćena kontekstualno,” Fabrika knjiga, Beograd 2007,. str. 415

22


5. O reviziji odlučuju zakonodavni domovi, ali sjedinjeni u zajedničku skupštinu (Ustav

Francuske od 1875). Ovakav oblik promjene ustava mogućan je samo u državama koje imaju

dvodomni parlament.

6. Najzad, o reviziji odlučuje jedino za to, posebno obrazovan ustavotvorni organ (Ustavi

Argentine i Kostarike, dok Ustav SAD predviđa sazivanje ustavotvorne skupštine za predlaganje

amandmana na savezni ustav samo u slučaju kad to zahtijevaju dvije trećine zakonodavnih tijela

država ali je u praksi do danas korišćen samo onaj način promjene ustava kad o promijeni

odlučuju Kongres i zakonodavna tijela država).

4. USTAVNI CIKLUSI U SVIJETU

23


4.1. PREDISTORIJA USTAVA

Pisani ustavi i ustavi u formalnom smislu pojavljuju se tek krajem XVIII vijeka. Ali je ideja da

pravila o organizaciji i radu države i o ličnim slobodama treba skupiti u jednom aktu i zaštititi ih

od olakih promjena nastala još u starom vijeku i postepeno je sazrevala do kraja XVIII vijeka,

kada su se pojavili prvi ustavi u formalnom smislu.

Zameci ideje o nužnosti razlikovanja običnih i ustavnih zakona nalaze se u staroj Grčkoj i u

Rimu. U staroj Grčkoj takvoj razlici odgovarala je Aristotelova razlika između pravila tipa

politeia i pravila tipa nomoi. Pojam politeia obuhvatao je skup pravila na kojima se zasniva

državno uređenje i društveni poredak, nomoi su obuhvatali pravila kojima su se razrađivali

institucije i načela ustanovljeni prvim tipom pravila.

I Rimljani su razlikovali dvije vrste najviše vlasti: vlast koja ustanovljava državu (rem publicam

constituere) i vlast koja donosi zakone (leges scribere). Iz starog Rima potiče i ime constitutio,

kojim su se označavali akti (edikti) imperatora, iz kojeg vodi jezičko i pojmovno porijeklo

savremeni ustav (constitutio — uređenje, ustrojstvo, sastav, stanje). Ovaj naziv kasnije se koristio

i u Engleskoj za vladavine Henrika II „za izrazito svečane i važne zakone". Tako su se, na

primjer, „Klarendonovim ustavom" regulisali odnosi između kralja i sveštenstva. Prije usvajanja

pisane forme ustava, u srednjovjekovnoj Francuskoj se za osnovna pravna pravila, koja su u

većoj mjeri bila nepisana, koristio naziv „zakoni kraljevstva" (lois du gouaite) i „osnovni zakoni"

(les lois fondamentales), koji će se kasnije koristiti za označavanje ustava u formalnom smislu.

Ta pravila odnosila su se uglavnom na pitanja vezana za ustanovu monarhije nasleđivanje

prijestola, neotuđivost kraljevskog imanja i sl. Ona su se razlikovala od „kraljevih zakona"(bis du

roi). Naime, već tada se smatralo da „zakone kraljevstva" monarh nije mogao mijenjati

jednostrano, nego samo uz saglasnost skupštine triju staleža, dok je „kraljeve zakone" mogao

mijenjati samostalno.15


24


Ipak, u nauci ustavnog prava kao akti iz kojih je izveden ustav u formalnom smislu obično se

uzimaju povelje o ljudskim pravima donesene u srednjovijekovnoj Engleskoj. Prvi takav akt bila

je Velika povelja o slobodama (Magna carta libertatum) od 1215, kojom je plemstvo od dotle

apsolutnog monarha (kralja Džona „bez zemlje") uspjelo da za sebe otrgne jedan krug sloboda i

prava koje je, u obliku posebnog ugovora zaključenog sa monarhom, proglasilo i zaštitilo.

Plemstvo je ovom poveljom dobilo i pravo da se odupre monarhu ukoliko on povredi Povelju.

Ovakvim aktima se dalje smatraju Peticija prava (Petition of Rights, 1628), Sporazum naroda

(Agreement of the People, 1647), Habeas Corpus Act (1679) i Zakon o pravima (Bili of Rights,

1689). Svi ovi akti bili su doneseni u XVII vijeku. Sredinom tog vijeka, posle pogubljenja Čarlsa

I (1649) i zavođenja Kromvelovog protektorata, propao je Kromvelov pokušaj donošenja (1653)

prvog potpunog pisanog ustava, koji je nosio naziv Instrument vlasti (Instrument of

Government), jednostavno zbog toga što je vlast i bez pomoći ovakvog instrumenta bila na putu

da konačno pređe u ruke buržoazije. Iz tih istih razloga Engleska (kasnije Velika Britanija, a

potom Ujedinjeno Kraljevstvo) ni do danas nije donela pisani ustav.

Ideju pisanog i formalnog ustava iznijela je buržoazija. Ona je imala, prije svega, ekonomski

interes da ruši stari feudalni poredak. Pisani ustav pokazao se kao moćno sredstvo za ostvarenje

tog cilja. Svrha ustava je, kao što je poznato, da ograniči apsolutnog vladaoca i da vlast podvede

pod unaprijed propisana pravila. Bez pisanog ustava, monarh je apsolutni vladalac koji se ponaša

po maksimi: Quod principi placuit legis habet vigorem (u francuskoj apsolutnoj monarhiji

odgovarajuća izreka bila je: si veut le roi, si veut la loi — hoće kralj, hoće i zakon, odnosno: se

que veut le roi c est la loi). Ali, svrha ustava je i da se zaštite lična prava pojedinaca od

arbitrernog posezanja vlasti. Sve je to obezbjeđivala pisana forma ustava.

4.2. USTAVNOST KAO KONSTITUCIONALIZACIJA VLASTI

Kraj XVIII i prva polovina XIX vijeka su u znaku borbe za donošenje ustava, za pisanu

ustavnost, koja se izjednačuje s poretkom demokratije i političke slobode. U Sjevernoj Americi

cilj ove težnje bio je da se pruži najviša pravna zaštita neotuđivim pravima pojedinaca i naroda, u

Evropi uvođenje ustavnih i ograničenih umjesto dotad postojećih apsolutnih monarhija, a u

25


Latinskoj Americi propisivanje pravila po kojima će funkcionisati nacionalna vlast stvorena u

borbi za nezavisnost protiv kolonijalne vlasti.

Ovaj prvi ciklus u razvoju pisane ustavnosti proizišao je bilo iz konkretnih istorijskih događaja

(sticanje nezavisnosti, revolucije u kojima je promijenjen nosilac vlasti i sl.) bilo iz posebnih

političkih prilika u jednom dijelu svijeta (smenjivanje vladajućih političkih struja u toku

francuske revolucije, jaki inostrani uticaji i sl.).

Nezavisno od toga da li je riječ o već postojećim ili novostvorenim državama, ustave donesene u

ovom periodu karakteriše nastojanje da se konstitucionalizuje vršenje državne vlasti. Ustavnost je

posledica borbe protiv neodgovorne vlasti i ona je proizvod vizije nove slobode.

Konstitucionalizacija vlasti je ograničenje vlasti u interesu slobode (Friedrich). Ta vizija nove

slobode izložena je u američkoj Deklaraciji nezavisnosti od 1776. i francuskoj Deklaraciji prava

čovjeka i građanina od 1789.godine.

Koristeći se pravom iz Deklaracije o nezavisnosti, svih 13 bivših kolonija na tlu Sjeverne

Amerike su, po proglašenju nezavisnosti, donijele svoje ustave. One su se najpre 1778. godine

udružile posebnim aktom pod imenom Članovi (Paragrafi) o konfederaciji (Articles of

Confederation) u konfederalni savez, da bi 1787 godine, „radi stvaranja savršenijeg saveza"

donijele ustav, kojim su stvorile federalnu državu. Premda potiče iz vremena „konja i kočija"

(horseandbuggy age) ovaj ustav je, zahvaljujući svojoj elastičnosti, bio od strane američkih

vrhovnih sudova prilagođavan promijenjenim društvenim prilikama tako što je značenje njegovih

uopštenih odredaba utvrđivano prema novim društvenim potrebama. Uz to, amandmanskom

pravnom tehnikom, ustav je samo dopunjavan, tako da je očuvan integritet prvobitnog teksta.

Tako je ista odredba po kojoj nijedna država ne može „lišiti neko lice života, slobode ili imovine

bez zakonom propisanog postupka" (without due process of law) u vrijeme kada je bila unesena u

ustav imala strogo proceduralno značenje da natjera državne zvaničnike da postupaju u skladu sa

pravilima postupka (spreči samovoljno lišenje slobode, lišenje imovine i sl.) i time isključi

postupanje po svom nahođenju.

26


Već posle građanskog rata u SAD, ova odredba dobija i jedno materijalno značenje njome se štite

prirodna prava pojedinca od monopola udruženja, da bi se početkom XX vijeka pretvorila u

“pravilo” za zaštitu privatne inicijative od posezanja države. U tom “pravilu” bila je sabijena

cjelokupna ekonomska laissezfaire doktrina. Imajući, vjerovatno, sve to u vidu, Brajs tvrdi da

nijedna knjiga na svijetu izuzev Svetog pisma, Korana i Digesta, nije svojim naknadnim

tumačenjima bila tako iz osnova prerađena kao američki Ustav od 1787. Do danas je na taj ustav

donešeno 27 amandmana, od kojih su prvih deset usvojeni “u bloku” već 1791. godine i

predstavljaju sastavni dio prvobitnog teksta ustava. Tako je Ustav SAD sačuvao posebno mjesto

među ustavima u svijetu time što nije zamijenjen novim od proglašenja nezavisnosti SAD-a do

danas .

Osnovna obilježja sjevernoameričkog Ustava su: predsjednički sistem vlasti, federalno državno

uređenje i izrazita formalna čvrstina. Gotovo svim ustavima Latinske Amerike taj ustav je služio

kao prototip, ali kao ni u slučaju imitacije nepisanog britanskog ustava, nigdje nijesu ponovljeni

rezultati i iskustva koje je on dao u primjeni u zemlji u kojoj je bio donesen. Od evropskih

zemalja delimično su se inspirisale predsedničkim sistemom vlasti iz američkog ustava zemlje

koje su nastojale da ojačaju egzekutivu u okviru u osnovi parlamentarnog sistema vlasti (tzv.

ustavi s predsjedničkim ili polupredsedničkim tendencijama, među kojima je najpoznatiji Ustav

Republike Francuske od 1958. godine).

Konstitucionalizacija vlasti u Evropi bila je izvršena najpre u obliku ustavne, a zatim ustavne

parlamentarne monarhije. Prototip ustavne monarhije su francuski Ustav od 1791.godine i

Ustavna povelja od 1814 godine. Ustavna monarhija je sistem vlasti u kojem pored monarhijske

egzekutive postoji i izabrana predstavnička skupština. To je, prema Milovanu Milovanoviću,

monarhija „u kojoj narod ili jedan njegov dio ima veća ili manja udjela u upravi državnoj ili u

kojoj on bar ima utvrđeno pravo da vodi izvjesnu kontrolu nad vršenjem državnih poslova".

Prototip ustavne parlamentarne monarhije izgrađen je putem ustavnih konvencija u Velikoj

Britaniji. U obliku pisanog ustava on je najpotpunije izražen u Ustavu Švedske od 1809 godine

Ustavu Francuske od 1830.godine (kojim je uveden dvojni ili orleanski parlamentarni sistem, sa

dvostrukom odgovornošću vlade, i monarhu i parlamentu) i Ustavu Belgije od 1831. godine .

27


U sistemu ustavne parlamentarne monarhije monarh se svodi na funkciju šefa države, a ulogu

aktivne egzekutive preuzima vlada, koja proizlazi iz parlamentarne većine i odgovara joj za rad.

Dakle, za razliku od ustavne monarhije, pored monarha i narodnog predstavništva postoji i vlada

kao državni organ, koja je samo emanacija parlamentarne većine. Za parlamentarnu monarhiju je

bitno da monarh ne može svoja zakonodavna ovlašćenja vršiti samostalno nego samo zajednički

sa parlamentom, samo u parlamentu dok svoja ovlašćenja nosioca izvršne vlasti vrši formalno,

pošto vlada prethodno donese suštinsku odluku.

Glavna teorijska inspiracija ustava kojima je konstitucionalizovana državna vlast bila je Lokova i

Monteskjeova teorija o podeli vlasti. Ona je u Evropi bila najmoćnije sredstvo ograničavanja

monarhovog apsolutizma, s obzirom na preovlađivanje monarhijskog oblika vladavine krajem

XVIII i u prvoj polovini XIX vijeka.

4.3. LIBERALNODEMOKRATSKA USTAVNOST

Ovaj tip ustavnosti karakterističan je uglavnom za zapadnoevropske zemlje kroz koje je

protutnjala revolucionarna 1848. godina, kao i za bivše britanske kolonije kojima je britanski

parlament u drugoj polovini XIX vijeka podario ustav (Novi Zeland, Kanada, Australija, Južna

Afrika). On je na istorijskoj sceni dominirao sve do Prvog svjetskog rata, poslije kojeg su,

izazvani novim društvenim prilikama, nastali novi tipovi ustavnosti.

Na liberalnodemokratsku ustavnost presudno je uticala revolucija koja se 1848/49. odigrala u

Zapadnoj Evropi. Njen cilj bio je da se likvidiraju poslednji ostaci feudalnih odnosa i da se

uspostavi pravedniji društveni poredak. Do izraza je došlo i raslojavanje u okviru buržoazije.

Politička afirmacija krupne i srednje buržoazije dobila je granicu i protivtežu svom širenju u

sitnoj buržoaziji i radničkoj klasi. Pokreti od 1848/49. imali su naglašeno kako socijalno tako i

nacionalno obilježje. Sitna buržoazija, radnici i seljaci težili su demokratizaciji političkog života i

poboljšanju svog ekonomskog položaja. Sa tim interesima poklapao se interes krupne buržoazije

da taj društveni sloj preuzme u potpunosti političku vlast i istisne iz države i poslednje ostatke

feudalnog državnog uređenja ili, ako ih zadrži, da njihovo učešće u upravljanju državom učini

simboličnim.

28


Nacionalno obeležje ovih pokreta došlo je do izražaja u težnjama naroda za samoopredjeljenje,

što se ispoljilo u višenacionalnim državama (Austro-Ugarska, Turska), ili u težnjama za

ujedinjenje više država istog naroda u jednu državu (Njemačka, Italija).

Takve društvene težnje bile su obuhvaćene u novom tipu liberalnodemokratske ustavnosti.

Njegovo polazno načelo bilo je načelo narodne suverenosti, kojim je sasvim potisnuto načelo

monarhove suverenosti. To načelo najpotpunije je izraženo u Ustavu francuske Druge republike

od 1848. godine, u kojem u članu 1. stoji: „Suverenost se nalazi kod francuskih građana kao

cjeline. Ona je neotuđiva i nezastariva. Nijedan pojedinac niti dio naroda ne mogu prisvojiti sebi

njeno vršenje." Formulacija o narodnoj suverenosti iz ovog ustava postala je gotovo klasična, a

njome je taj pojam određen i u važećem francuskom Ustavu od 1958 godine.

Liberalnodemokratske ustave karakteriše nastojanje da se vlast svih državnih organa, čak i

monarha, opravdava suverenošću naroda, kojom se opravdava i obaveznost ustava. To je dovelo

do proširenja primjene načela izbornosti. S tim u vezi je i proširenje biračkog prava, tako što su

jedan za drugim otpadali različiti osnovi njegovog ograničenja (cenzusi) po osnovu imovine, po

osnovu godina starosti (spuštanje donje granice za sticanje aktivnog biračkog prava), po polu, po

obrazovanju i sl.

Osnovu idejne inspiracije liberalnodemokratski ustavi nalaze u učenju Žan Žak Rusoa

(JeanJacques Rousseau) o narodnoj suverenosti, odnosno o društvenom ugovoru. Prema toj

teoriji, državna vlast nad pojedincima zasniva se na ugovoru, kojim se oni odriču prvobitne

potpune slobode, da bi se podvrgli spoljnoj vlasti. Jedina legitimna vlast je ona koja se zasniva na

pristanku podvlašćenih. Izbori za organe vlasti su svojevrsni društveni ugovor koji birači

zaključuju međusobno.

Društveni ugovor je, mada u osnovi pravna konstrukcija, na i fikcija (Krbek), akt legitimacije

državne vlasti. Čak i ograničenja slobode pojedinca opravdavaju se, prema teoriji društvenog

ugovora, njihovim pristankom. Teorija društvenog ugovora bila je negacija koncepcija o

božanskom pravu kao osnovu i izvoru državne vlasti, ali i koncepcija o monarhijskoj suverenosti,

prema kojima monarh no samosvojnom pravu vrši vladalačku vlast.

29


Tipičan predstavnik liberalnodemokratske ustavnosti je francuski Ustav od 1848. godine, kao i

nekodifikovan (sastavljen od tri organska zakona) Ustav Treće republike od 1875. godine, ali ne i

francuski Ustav od 1852. godine, koji je bio oktroisan, poslije kojeg se tadašnji predsednik

Republike, Napoleonov sinovac, Luj Napoleon Bonaparta, proglasio carem Francuza pod

imenom Napoleon III.

Na osoben način istu ideju narodne suverenosti, koja je bila podstrek liberalnodemokratske

ustavnosti, razrađuju oba federalna ustava Švajcarske, od 1848. i 1874, od kojih je ovaj drugi, sa

brojnim izmjenama bio na snazi sve do 1999. godine, kada je u Švajcarskoj donesen nov ustav. U

njima su posebno razrađeni oblici vršenja narodne suverenosti putem referenduma i narodne

inicijative, dok je sistem vlasti inspirisan kolegijalnim ili direktorijalnim načelom, svojevremeno

primjenjenim u francuskom Ustavu Direktorijuma od 1795. godine.

Izraz autoritarne ustavnosti, koja je antipod liberalnodemokratskoj ustavnosti perioda druge

polovine XIX vijeka, bilo je ustavno uređenje Austro-Ugarske od 1867.godine. Nedemokratski

tip ustavnosti postojao je i u Ustavu Njemačkog Carstva od 1871. godine.

4.4. SOCIJALISTIČKA I AUTORITARNA USTAVNOST

Prvi svetski rat izremetio je tokove liberalnog kapitalizma. U zemlji u kojoj državna vlast nikada

nije bila konstitucionalizovana, u Carskoj Rusiji, izbija socijalistička revolucija, koja proizvodi

novi društveni poredak i novi tip ustavnosti, u to vrijeme uglavnom sveden na jednu, premda po

prostranstvu najveću, zemlju svijeta. Kriza liberalnog kapitalizma kulminira u ekonomskoj krizi,

koja je imala posljedice ne samo u ekonomiji nego i u politici. Ekonomski život se racionalizuje,

tako što kontrolu i učešće u ekonomskim tokovima preuzima država.

Politički život se isto tako racionalizuje, posebno u zemljama sa parlamentarnim sistemom vlasti,

u kojima se pravila tog sistema vlasti utvrđuju u pisanim ustavnim normama. Socijalistička

ustavnost i racionalizovani parlamentarni sistem su novi tipovi ustavnosti između dva svjetska

rata. No, nastavlja da postoji i autoritarna ustavnost u poznatom, ali i u novom i drugačijem ruhu.

30


I za vrijeme između dva svjetska rata karakteristična je antinomija između slobode i vlasti. I dalje

koegzistiraju demokratski i autokratski politički režimi. Socijalistička ustavnost proizišla je iz

socijalističke revolucije u Rusiji 1917.godine. Temelji novog društvenog poretka stvorenog u

revoluciji bili su zapisani u Deklaraciji prava radnog i eksploatisanog naroda, koja je postala

sastavni deo Ustava RSFSR od 1918. godine, kao njegov prvi dio.

Prema Deklaraciji, ti temelji su: likvidiranje privatne svojine na sredstvima za proizvodnju,

diktatura proletarijata, odnosno sovjetska vlast i federativno državno uređenje, kao izraz prava

naroda na samoopredeljenje. To je bio program nove revolucionarne sovjetske vlasti, koji je bio

razrađivan u svim sovjetskim ustavima, kako u ustavu Rusije, tako i u tri ustava kasnije nastalog

Sovjetskog Saveza (1924, 1936. i 1977 godine).

Sovjetska ustavnost biće šire prihvatana i podražavana tek posle Drugog svjetskog rata od strane

zemalja u kojima je došlo do promjene kapitalističkog društvenog poretka i njegovog

zamenjivanja socijalističkim. Kao “ustav uzor” poslužio je Staljinov Ustav od 1936. godine , koji

je u Sovjetskom Savezu bio zamijenjen Ustavom od 1977 godine.

Dok je prvi ustav Sovjetskog Saveza od 1924. godine bio po polaznim idejama i normativnim

rješenjima bliži Ustavu RSFSR od 1918 godine, Ustav SSSR od 1977. nije suštinski mnogo

odmakao od Staljinovog Ustava SSSR od 1936. godine. Prije Drugog svjetskog rata uticaj

sovjetske ustavnosti bio je ograničen, što je u vezi s brojem socijalističkih zemalja u svijetu.

Pod uticajem te ustavnosti bili su ustavi Mongolije od 1921. godine (revidiran 1924. godine) i

Ustav Mađarske Sovjetske Republike od 1919. godine , koja je trajala svega 133 dana. U članu 1.

Ustava Mađarske Sovjetske Republike se, između ostalog, kaže: „Diktatura proletarijata je samo

sredstvo za ukidanje eksploatacije i klasne vladavine svih vrsta i pripreme takvog društvenog

poretka koji ne poznaje klase i u kojem će nestati najvažnije sredstvo klasne vladavine, državna

vlast."

31


4.5. USTAVNOST SOCIJALISTIČKIH ZEMALJA, DEMOKRATSKOSOCIJALNA

USTAVNOST I USTAVNOST TREĆEG SVETA

Poslije Drugog svjetskog rata izvršena je tripartitna podjela svijeta: na socijalističke zemlje, na

kapitalističke zemlje i na zemlje Afrike, Azije i Latinske Amerike, koje su zaista bile nešto treće

u poređenju s prvim dvema grupama zemalja, pa su stoga i bile nazvane zemljama “trećeg

svijeta”.

Svaka od ovih grupa zemalja svoju posebnost izražavala je i posebnim tipom ustavnosti. Tip

socijalističke ustavnosti oblikovan je još poslije Prvog svjetskog rata u Deklaraciji prava naroda

Rusije, Deklaraciji prava radnog i eksploatisanog naroda i u Ustavu RSFSR od 1918.godine.

Osnovna obeležja te ustavnosti razrađivali su kasnije ustavi Sovjetskog Saveza, od kojih je

posebno jak uticaj imao Ustav od 1936.godine. Pod uticajem tog ustava bile su ne samo evropske

socijalističke zemlje nego i azijske (Mongolija, Kina, DR Vijetnam, NDR Koreja), kao i jedina

socijalistička zemlja u zapadnoj hemisferi, Kuba (Ustav Republike Kube od 1976. godine).

Drugi talas socijalističke ustavnosti obuhvata razdoblje 1948- 1954. godine i u njemu je imitacija

Staljinovog ustava od 1936.godine našla najširu primjenu. Riječ je o Ustavu Bugarske od 1947,

Rumunije 1948, Čehoslovačke 1948, Mađarske 1949, DR Nemačke 1949. i drugom Ustavu

Rumunije od 1952. Od svih ovih ustava, jedino je u Ustavu Čehoslovačke od 1948. ostalo

tragova „od zapadnjačkih tendencija" u oblasti ustavnosti, a donekle i u Ustavu SR Njemačke od

1949. godine , koja je sve do 1952. bila federacija, a od tada je unitarna država.

Socijalistička ustavnost u FNR Jugoslaviji je konačno napustila sovjetski model, 1953. godine,

kada je bio donesen Ustavni zakon, kojim je došao do izražaja novi tip socijalističke

samoupravne ustavnosti, koji će biti izgrađivan sve vrijeme postojanja SFR Jugoslavije.

Sovjetskom tipu ustavnosti pripadaju i ustavi azijskih socijalističkih zemalja doneseni posle

Drugog svetskog rata DR Vijetnama od 1946, NDR Koreje 1948. i Kine 1954. godine.

32


Treći talas socijalističke ustavnosti u vezi je sa „kopnjenjem" poststaljinizma koje otpočinje

1954. godine, a doveo je do donošenja nacionalnih socijalističkih ustava, kakvi su bili Ustav

Rumunije od 1965. godine (mijenjan više puta, sa posebno značajnim izmenama 1968. i 1974),

Ustav SR Njemačke od 1968.godine (znatnije izmenjen 1974), Ustav Čehoslovačke od 1960. i

1968 (ustavni zakoni), Ustav Bugarske od 1971, Ustav Albanije od 1976. Mađarska i Poljska su

pijre sloma socijalističke ustavnosti (1989-1991) redigovale svoje stare ustave, ugrađujući u njih

sve bitne promjene. Mađarska je to učinila 1972, a Poljska 1976, da bi još 1980. otpočela sa

liberalnodemokratskim revizijama važećeg ustava. Od azijskih socijalističkih zemalja u ovaj talas

uključuju se Ustav Mongolije od 1960, Ustav DR Vijetnama od 1959. godine, i Ustav CP

Vijetnama od 1980, Ustav DR Koreje od 1972, kao i tri uzastopna ustava Kine od 1975, 1978. i

1982 godine. Ovdje spada i pomenuti Ustav Kube od 1976. Na kraju, i sam SSSR je 1977.godine.

donio nov ustav, učinivši time kraj četrdesetogodišnjoj vladavini Staljinovog ustava od 1936.

Kapitalistički svijet ostaje vjeran tradicionalnom liberalnodemokratskom modelu ustavnosti. Taj

se model osavremenjuje posebno u socijalnoj oblasti i u okviru njega uspostavlja se

uravnoteženija racionalizacija parlamentarnog sistema vlasti. U osnovi, riječ je o novom tipu

ustavnosti, koji dobija naziv demokratskosocijalna ustavnost (Biscaretti di Ruffia Sostituzioni di

tipo democraticosociale).Većina ustava kapitalističkih zemalja posle Drugog svetskog rata unosi

u definiciju države obilježje „socijalna", koje treba da označi promjenu tradicionalnog političkog

bića države. To obilježje je u kasnijoj normativnoj razradi povlačilo za sobom garantovanje

građanima prava posebnih kvaliteta socijalnih prava („diritti sociali"), kao i intervenciju države u

socijaln oj, posebno u ekonomskoj oblasti, radi postizanja socijalne pravde. Tako već u Ustavu

Republike Francuske od 1946. stoji: „Francuska je Republika nedjeljiva, laička, demokratska i

socijalna." Po Ustavu Republike Italije od 1947. godine „Italija je demokratska republika,

zasnovana na radu." Dalje se kaže: „U svrhu ekonomskog i društvenog razvoja rada i u skladu sa

potrebama proizvodnje, Republika priznaje pravo radnicima da sarađuju, na način i u granicama

utvrđenim zakonom, u upravljanju preduzećima." Osnovni zakon SR Njemačke, koji je posle

ujedinjenja Njemačke 1990. ustav jedinstvene njemačke države, određuje Nemačku kao

„demokratsku i socijalnu federalnu državu".16


33


4.6. SLOM SOCIJALISTIČKE USTAVNOSTI

Krajem osamdesetih godina radikalno je izmenjena politička karta svijeta sa nje je izbrisan

socijalizam kao društveni poredak u Evropi na čelu sa zemljom prethodnicom takvog društvenog

uređenja, SSSR. Do sloma socijalizma u Evropi došlo je u vremenskom razdoblju 1989-1991

godine.

Sa stanovišta ustavnosti, bivše socijalističke zemlje bilo je moguće, neposredno posle sloma

socijalističkog režima u njima, podijeliti u više grupa zavisno od karaktera društvenih promjena

koje su u tim zemljama nastupile. Prvu grupu činile su zemlje koje su prestale da postoje kao

države, na prema tome i u starom ustavnom obliku. Ovu grupu činile su bivše države SR

Nemačka, SSSR, SFRJ i ČSR (Češkoslovačka).

Poslednje tri bile su višenacionalne federacije, a čak je i DR Njemačka do 1952. godine, bila

federativno uređena. DR Njemačka, koja je posle Drugog svetskog rata nastala od okupacione

sovjetske zone, ujedinila se sa SR Nemačkom, koja je posle Drugog svetskog rata nastala od

američke, engleske i francuske okupacione zone, u jedinstvenu njemačku državu federalnog

oblika državnog uređenja, kakva je postojala prije Drugog svetskog rata. SSSR se dezintegrisao

na 15 bivših saveznih republika, koliko ih je bilo u bivšoj sovjetskoj federaciji, koje su postale

nezavisne države. Njih 12 (Rusija, Ukrajina, Belorusija, Moldavija, Gruzija, Jermenija,

Azerbejdžan, Kazahstan, Uzbekistan, Kirgistan, Tadžikistan i Turkmenstan) obrazovale su

međusobno labavu zajednicu nezavisnih država (ZND).

Po strani ove zajednice ostale su tri pribaltičke zemlje (Letonija, Litvanija i Estonija), koje do

Drugog svjetskog rata nijesu ni bile u sastavu sovjetske federacije. Bivše sovjetske savezne

republike, koje su postale nezavisne države u okviru Zajednice nezavisnih država, uglavnom, za

prvo vrijeme, revidirale su svoje važeće sovjetske ustave. Najveća i najznačajnija među njima

Ruska federacija (Rusija) donela je na referendumu nov ustav decembra 1993. Dvije pribaltičke

zemlje, Litvanija i Letonija, donijele su nove ustave kojima su napustile sovjetski ustavni model,

dok je treća, Estonija, vratila na snagu svoj stari Ustav od 1938, koji je donela pre sovjetske

aneksije od 1940.godine.

34


5. USTAV CRNE GORE KAO NAJVIŠI PRAVNI AKT DRŽAVE

Donošenje ustava u svakoj državi determinisano je raznovrsnim okonostima, a naročito

istorijskim, kulturnim, društveno-ekonomskim uslovima, kao i odnosom društveno-političkih

snaga u državi. S obzirom da se ovi uslovi razlikuju od države do države, može se govoriti i o

raznim vrstama ustava. Shodno tome Crna Gora je počela sa pripremama novog ustava odmah

poslije svoje nezavisnosti.

Međutim, pravni teoretičari i eksperti, uglavnom, govore o podjeli Ustava prema obliku u kome

se donose i prema postupku donošenja. Kao što smo već rekli, prema obliku u kome se donose,

ustave dijelimo na: pisane i nepisane ustave. Pa tako u Crnoj Gori imamo pisani ustav, koji kao i

svaki ustav na svijetu u sebi sadrži oblasti regulisanja društvenog života, državnog uređenja i

garancije ljudskih prava i sloboda. Takođe u pravnom tumačenju ovog ustava postoje nepisana

(običajna) pravila i norme koja se podrazumijevaju ili su regulisana zakonom ili drugim pravnim

aktom. Kao što je praksa većine zemalja da imaju ustav kao pisani, odnosno kodifikovani opšti

pravni akt i Crna Gora je donijela moderan ustav koji odgovara potrebama i zahtjevima

savremenog društva . Ali, postojale su države koje ustavnu materiju ne regulišu u jedinstvenom

normativnom aktu, već imaju više dokumenata ustavnog karaktera (povelje, zakoni, pravni

običaji, sudske odluke). interesantno je da takva praksa postoji i danas u Velikoj Britaniji, državi

razvijene pravne tradicije i kulture sa visokim demokratskim kapacitetom.

Takođe smo rekli da prema načinu donošenja i mogućnostima primjene, ustave dijelimo na:

čvrste i meke. Ova podjela ustanovljena je zavisno od toga da li je predviđen složeniji postupak

nego za donošenje običnog zakona.

Ustavi većine zemalja, polazeći od njihovog značaja kao osnovnog zakona, pretpostavljaju teži

postupak od onog koji je predviđen za donošenje običnog zakona. Procedura njihovog donošenja

podrazumijeva drugačiji oblik i podnosioce inicijative i kvalifikovanu većinu za odlučivanje o

donošenju ili promjeni ustava, a u nekim slučajevima i referendumsku potvrdu ustava, što

značajno odudara od postupka za donošenje običnog zakona.

35


Za razliku od ovakve procedure donošenja ili promjene koja karakteriše čvrste ustave, meki ustav

se donosi po istom postupku kao i obični zakon i od njega se razlikuje po sadržaju materije

ustavno-pravnog karaktera, koja je predmet uređenja ustava. Ovakva vrsta ustava zastupljena je u

manjem broju država.

Treba napomenuti, da u savremenom svijetu kod najvećeg broja država, ustavotvorna nadležnost

pripada predstavničkom tijelu (parlamentu), koje čine slobodno izabrani predstavnici naroda i u

takvim slučajevima ustav se tretira kao jednostrani akt naroda.

5.1. PROMJENE USTAVA

U pravnoj teoriji promjena ustava podvodi se pod termin »revizija ustava«. Otuda potiče i pojam

revizione vlasti, koja podrazumijeva državnu vlast koja mijenja važeći ustav, za razliku od

ustavotvorne vlasti koja donosi ustav. U Crnoj Gori i jedna i druga vlast pripada istoj grani vlasti

- zakonodavnoj (normativnoj vlasti), odnosno Skupštini Crne Gore i isti postupak predviđen je

kako za donošenje novog, tako i za mijenjanje važećeg ustava, s tim što se ustav izjasnio da se

promjena pojedinih odredbi ustava vrši amandmanima, a ne u obliku ustavnog zakona o

izmjenama i dopunama ustava, kakav slučaj poznaje ustavotvorna praksa nekih država.

Ustav Crne Gore , kao moguće promjene ustava predviđa izmjenu i dopunu pojedinih odredbi

Ustava ili donošenje novog ustava. Kao što smo rekli, za oba predviđena oblika promjene ustava

propisana je ista procedura koja se sastoji iz više faza i to:17

podnošenja predloga za promjenu Ustava;

razmatranja predloga i odlučivanja o predlogu;

sačinjavanja i razmatranja nacrta akta o promjeni Ustava;

utvrđivanja predloga akta o promjeni Ustava i usvajanja istog i

potvrde na referendumu.

Prijedlog za promjenu Ustava može podnijeti predsjednik Crne Gore, Vlada ili najmanje 25

poslanika. U predlogu mora biti naznačeno da li se predlaže donošenje novog ustava ili izmjena i

17 Mladen Vukčević: „Promjene Ustava (teorijsko-normativni modeli i problemi u praksi“), Podgorica, 2004. str. 34

36


dopuna pojedinih odredbi Ustava uz navođenje odredbi ustava čija se promjena traži i uz

obrazloženje takvog predloga.

O podnijetom predlogu odlučuje Skupština Crne Gore i ako za njega glasa dvije trećine svih

poslanika predlog je usvojen. Ako predlog nije usvojen, on se ne može ponoviti prije isteka jedne

godine od dana kada je predlog odbijen.

Ukoliko Skupština usvoji predlog za promjenu Ustava, nadležno skupštinsko radno tijelo

sačinjava nacrt akta o promjeni Ustava, koji razmatra Skupština i ako za njega glasa dvije trećine

svih poslanika nacrt akta je usvojen. Usvojeni nacrt akta Skupština stavlja na javnu raspravu koja

ne može trajati kraće od mjesec dana.

Nakon završene javne rasprave nadležno skupštinsko radno tijelo utvrđuje predlog akta o

promjeni Ustava i ostavlja ga Skupštini na razmatranje. Akt o promjeni Ustava je usvojen ako za

njega glasa dvije trećine svih poslanika.

Ako se promjena ustava odnosi na državnopravni status, oblik vladavine, suverenost, državnu

teritoriju, državne simbole, crnogorsko državljanstvo, ustavne odredbe o jeziku i pismu, odnos

države sa drugim državama i međunarodnim organizacijama, biračko pravo i na samu odredbu

koja predviđa referendumsku potvrdu kao uslov za promjenu ustava, promjena ustava može biti

konačna samo ako se na državnom referendumu za nju izjasne tri petine svih birača.

Ovakvo ustavno određenje bilo je neophodno radi učvršćivanja stabilnosti i društvenog poretka

mlade crnogorske države, nakon ostvarene nezavisnosti i samostalnosti izglasane na

demokratskom referendumu crnogorskih birača.

Proceduri promjene Ustava ne može se pristupiti u vrijeme ratnog ili vanrednog stanja.

5.2. USTAVNI ZAKON

37


Ustavni zakon za sprovođenje ustava je sprovodbeni akt, čije donošenje je nužno radi rješavanja

određenih pitanja kada se prelazi iz ranijeg u novo ustavno stanje. Naime, sa donošenjem novog

ustava u ustavnopravni sistem uvode se novi instituti ili se mnogi od njih drugačije regulišu.

Nijedna ozbiljna i organizovana država ne smije dozvoliti postojanje diskontinuiteta u svom

pravnom poretku, što kod donošenja novog ustava zahtijeva da se donese

Zakon o njegovom sprovođenju, koji će kod prelaska iz jednog u drugi ustavnopravni system

osigurati funkcionisanje državne vlasti i ostvarivanje temeljnih prava i sloboda i istovremeno

oročiti usaglašavanje zakona i drugih propisa sa ustavom. Ovo je naročito nužno, ako se ima u

vidu da se ustav, po pravilu, ne primjenjuje neposredno, jer on sadrži načelna rješenja, čija

konkretna normativna razrada je prepuštena zakonima, kako bi mogla biti praktična i djelotvorna

u radu državnih organa i drugih institucija.

Zbog toga se Ustavnim zakonom 18za sprovođenje ustava mora urediti način realizacije ustava do

potpunog usklađivanja zakona i podzakonskih akata sa novim ustavnopravnim sistemom.

Navedeni razlozi uslovili su da Skupština Crne Gore, poštujući ustavnu obavezu, istovremeno sa

donošenjem i proglašenjem Ustava, donese i proglasi Zakon o sprovođenju Ustava Crne Gore

koji je stupio na snagu istovremeno sa Ustavom.

Ustavni zakon sadrži odredbe koje se odnose na primjenu Ustava, trajanje mandata nosilaca

funkcije izabranih prije donošenja Ustava, obaveze i rokove za konstituisanje Savjeta za odbranu

i bezbijednost i za usklađivanje propisa sa Ustavom, na određena pitanja statusa dvojnog

državljanstva i na pitanja primjene međunarodnih ugovora o ljudskim pravima na pravne odnose

nastale prije donošenja Odluke o proglašenju nezavisnosti Republike Crne Gore (03. jun 2006.

godine).

Prema tome, Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava regulišu se pitanja prelaska iz ranijeg u

novi ustavni sistem čija dalja realizacija će biti ostvarena kroz dalju normativnu aktivnost,

donošenjem zakona i podzakonskih akata koji će razraditi ustavne odredbe, propisujući konkretna

18 Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore (Sl.list Crne Gore br.65/08)

38


pravila ponašanja, prilagođena relevantnim društvenim prilikama i okolnostima, ali u granicama

ustavnih ovlašćenja.

5.3. STRUKTURA, PREAMBULA I OSNOVNE ODREDBE USTAVA CRNE GORE

Ustav Crne Gore se sastoji od preambule i pravnih normi. Preambula je predgovor za Ustav,

odnosno uvod u Ustav, kojim su na najopštiji način utvrđeni principi za ustavnopravna rješenja

oblikovana u normativnom dijelu.

Normativni dio Ustava se sastoji od pravnih normi sistematizovanih u osam djelova, kao najširih

tematskih područja Ustava po sljedećem redosljedu:19

dio prvi - Osnovne odredbe;

dio drugi – Ljudska prava i slobode;

dio treći – Uređenje vlasti;

dio četvrti – Ekonomsko uređenje;

dio peti – Ustavnost i zakonitost;

dio šesti – Ustavni sud Crne Gore;

dio sedmi – Promjena Ustava i

dio osmi – Prelazna i završna odredba.

Dio drugi i treći Ustava su podijeljeni na odjeljke, s obzirom da oni sadrže norme koje regulišu

pitanja u različitim područjima odnosa u okviru tematske širine pojedinih djelova. Odjeljci u

dijelu o ljudskim pravima i slobodama naslovljeni su kao: Zajedničke odredbe; Lična prava i

slobode; Politička prava i slobode; Ekonomska; socijalna i kulturna prava i slobode; Posebna –

manjinska prava i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda.

Treći dio ima osam odjeljaka i to: Skupština Crne Gore; Predsjednik Crne Gore; Vlada Crne

Gore; lokalna samouprava; sud; Vojska Crne Gore; Savjet za odbranu i bezbijednost i Državno

tužilaštvo. Pravne norme Ustava su formulisane u članovima, kojima se na načelan način uređuje

19 Ustav Crne Gore (Sl.list Crne Gore br.1/07)

39


jedno konkretno pitanje iz ustavne materije. Svaki od članova ima ispisan naslov (rubrum), koji

određuje naziv instituta koji uređuje odnosni član.

5.3.1. PREAMBULA USTAVA

Kao što smo već naveli, preambula ustava je uvod u ustav, koji prethodi njegovom normativnom

sadržaju. Tekst preambule nije stilizovan u obliku pravne norme, već je slobodnije forme. On

obično sadrži motive i ciljeve donošenja ustava, upečatljive prinicipe iz istorijske tradicije, načela

na kojima se zasniva ustavno određenje, opredjeljenja, potrebe, htjenja, stremljenja članova

državne zajednice, privrženost najvišim društvenim i civilizacijskim vrijednostima, navođenje

donosioca ustava i sl.

Slično navedenom, formulisana je i preambula Ustava Crne Gore, kojom se eksplicitno navodi da

je donošenje Ustava motivisano „ Odlukom građana Crne Gore da žive u nezavisnoj i suverenoj

državi Crnoj Gori, donesenom na referendumu od 21. maja 2006. godine“.20

U preambuli Ustava, kao osnovni princip novog ustavnog uređenja navedeni su: demokratska i

građanska država, država socijalne pravde, poštovanje ljudskih prava i sloboda, multikulturalnost

i vladavina prava. Akcentirana je potreba saradnje sa drugim narodima i državama i stremljenje

ka evropskim i evroatlantskim integracijama, privrženost Crne Gore i njenih građana najvišim

ljudskim vrijednostima-slobodi, miru, toleranciji i odlučnost pripadnika svih naroda i nacionalnih

manjina da u demokratskoj i građanskoj Crnoj Gori žive slobodno i ravnopravno, kao i

opredjeljenje da država svoj ekonomski razvoj ostvaruje uz očuvanje prirode, zdrave životne

sredine, održivog razvoja i uravnoteženog regionalnog razvoja.

Na kraju, u preambuli Ustava se navodi da ga je donijela Ustavotvorna Skupština Republike Crne

Gore, dana 19. 10. 2007. godine.

20 Ustav Crne Gore (Sl.list Crne Gore br.1/07)

40


Preambula Ustava, kao njegov uvodni dio, dala je povoda za suprotstavljena mišljenja o njenoj

pravnoj prirodi. Jedna grupa teoretičara je polazeći pretežno od toga da tekst preambule nema

formu pravne norme, negirala njenu pravnu snagu, pridajući joj deklarativni ili ideološki karakter,

dok su drugi pravni mislioci mišljenja da odgovor na pitanje da li preambula ima pravnu snagu

treba tražiti na osnovu njene sadržine, tj. polazeći od toga da li su njome određena naznačajnija

načela ustavnog uređenja jedne države.

Skloniji smo da se pridružimo drugoj grupi mišljenja i da onim načelima iz preambule na koja se

naslanja cijelo ustavno uređenje priznamo da imaju pravnu snagu, jer ona ne predstavljaju samo

pomagalo pri interpretaciji ustavnih normi, već osnovne postulate kada treba sa ustavom uskladiti

pravni sistem i ponašanje pravnih subjekata u skladu sa propisima.21

5.3.2. OSNOVNE ODREDBE USTAVA

“Osnovnim odredbama” započinje normativni sadržaj Ustava. Za razliku od ostalih djelova

Ustava koje karakteriše jedinstvenost, s obzirom da njihove norme pripadaju istom tematskom

području, dio „Osnovnih odredbi “, kao prvi u redosljedu ustavnih normi, je tematski

raznovrstan.22

Takav je slučaj i sa Ustavom Crne Gore, koji u svojim “Osnovnim odredbama” ne uređuje

pitanje iste tematske prirode, već ustanovljava načela ustavnog uređenja i sadrži odredbe koje su

imanentne državnom biću Crne Gore.

Tako, prvom dijelu Ustava pripadaju odredbe o osnovnim svojstvima države, o nosiocu

suverenosti, o državnoj teritoriji, o državnim simbolima, o Glavnom gradu i Prijestonici, o zaštiti

i nepovredivosti ljudskih prava, o zabrani izazivanja mržnje i zabrani diskriminacije, o značaju

međunarodnih ugovora za pravni poredak Crne Gore, o granicama sloboda, o podjeli vlasti, o

crnogorskom državljanstvu, o jeziku i pismu, o pravnom položaju vjerskih zajednica, o odnosu

21 Mladen Vukčević, Promjene Ustava (teorijsko-normativni modeli i problemi u praksi), Podgorica, 2004. str 4322 Miraš Radović : „ Osnovni pojmovi i principi u okviru ustavnog sistema i ljudskih prava “,UZK, Podgorica, 2008. str

41


Crne Gore sa drugim državama i o međunarodnim organizacijama i o pitanjima koja se uređuju

zakonom.

Određenost države Crne Gore u ustavu

Ustav daje osnovna svojstva države Crne Gore, određujući je kao nezavisnu i suverenu državu

republikanskog oblika vladavine, te kao građansku, demokratsku, ekološku i državu socijalne

pravde, zasnovane na vladavini prava.

Pod suverenošću države podrazumijeva se državna vlast nad stanovništvom u okviru cijele

državne teritorije, iznad koje nema druge vlasti. Drugačije rečeno, to je vlast koja ne zavisi ni od

kakve spoljne vlasti i najviša je na državnoj teritoriji. Dakle, suverenost države je u korelaciji sa

njenom nezavisnošću, što znači da je država u punom smislu riječi ona koja je suverena i

nezavisna.

Oblik vladavine u Crnoj Gori je republikanski i u skladu je sa ustavnim principima o podjeli

vlasti, predstavničkoj demokratiji i građanskoj državi.

Ustav Crne Gore je opredijeljen na koncept građanske države i takvo njeno svojstvo razrađuje u

brojnim svojim odredbama, a naročito u onim koje definišu građanski suverenitet i određuju da

vlast ostvaruju građani, u onim koje proklamuju ravnopravnost građana, u odredbama kojima se

zabranjuje izazivanje mržnje i diskriminacija po bilo kom osnovu, kao i u ustavnim određenjima

koja uređuju garancije ljudskih prava i sloboda, što je sve u korespodenciji sa opštim principom

ravnopravnosti građana bez obzira na njihovu nacionalnost, iskazanu u preambuli Ustava.

Definišući osnovna svojstva crnogorske države, Ustav naglašava da je Crna Gora i demokratska

država. Demokratija podrazumijeva politički sistem u kome vlast pripada većini građana, sistem

u kome postoje normativne i realne mogućnosti da građani neposredno ili preko slobodno

izabranih predstavnika u demokratskim institucijama vrše vlast, odnosno utiču na odluke

državnih organa i kontrolišu njihov rad. Dostizanje demokratskog kapaciteta u državi pruža

mogućnost da svi njeni građani imaju jednake uslove i jednake šanse u svim oblastima

42


društvenog života, da su slobodni i ravnopravni i podređeni samo demokratski donijetim

zakonima.

Dalje, Ustav navodi da je Crna Gora ekološka država, što nameće obavezu relevantnim državnim

organima i institucijama da preuzmu odgovornost za očuvanje prirode, zdrave životne sredine i

održivog razvoja, naglašenu i u preambuli Ustava. Ustav navodi i da je Crna Gora država

socijalne pravde. Ovo državno svojstvo podrazumijeva da država ima određene socijalne funkcije

u smislu socijalnog staranja i socijalne zaštite i njenog angažovanja na priznanju i zaštiti

socijalnih prava njenih građana.

I na kraju, Ustav proklamuje da država Crna Gora počiva na vladavini prava. Načelo vladavine

prava nalaže dužnost svim pravnim subjektima (državnim organima, pravnim i fizičkim licima) u

državi da se pridržavaju demokratski ustanovljenih pravila ponašanja, da prava ostvaruju i štite u

skladu sa Ustavom i zakonom, da poštuju prava drugih i, da su odgovorni za kršenje pravila

ponašanja. Kraće rečeno, vladavina prava podrazumijeva da je zakon iznad svih subjekat u državi

i da su svi jednaki pred zakonom.

Nosilac suverenosti

U skladu sa demokratskim i građanskim svojstvom države Ustav Crne Gore odredjuje da je

nosilac suverenosti građanin koji ima crnogorsko državljanstvo i koji vlast ostvaruje neposredno

ili preko slobodno izabranih predstavnika. Prema tome, Ustav preferira građansku suverenost na

kojoj se temelji svako savremeno demokratsko društvo, s obzirom da se pod pojmom demokratije

smatra vlast utemeljena na volji većine građana. Dakle, građanska suverenost i demokratija su

međusobno uslovljeni, jer se demokratija temelji na većinskoj volji građana, a građanska

suverenost može biti ostvariva samo u društvu koje je sređeno po demokratskim standardima.

Upravo zbog toga, Ustav Crne Gore propisuje: “Ne može se uspostaviti ili priznati vlast koja ne

proističe iz slobodno izražene volje građana na demokratskim izborima, u skladu sa zakonom”.

U kontekstu građanskog suvereniteta, Ustav imenuje građanina kao nosioca vlasti, u skladu sa

konceptom građanske države. Pri tome, kao oblike vršenja vlasti poznaje: neposrednu i

predstavničku demokratiju. Neposredna demokratija je vid neposrednog vršenja vlasti od strane

43


građana, kao što su referendumsko izjašnjavanje i građanska zakonodavna inicijativa, dok se pod

predstavničkom demokratijom podrazumijeva vršenje vlasti preko slobodno izabranih

predstavnika, odnosno prenošenjem dijela suverenosti građana na parlament i druge

predstavničke ograne.

Državna teritorija

Ustav propisuje da je teritorija države jedinstvena i neotuđiva. Time izražava integritet državne

teritorije koja je uz stanovništvo i državni suverenitet jedan od tri atributa svake države. U tom

smislu, Ustav poznaje i neka ograničenja ljudskih prava i sloboda, ukoliko je njihova zloupotreba

usmjerena protiv teritorijalnog integriteta Crne Gore.

Proklamovana neotuđivost državne teritorije i Ustavom iskazano opredjeljenje da Crna Gora

ravnopravno sarađuje sa drugim državama, uslovili su da ne postoji potreba da se bilo kojem

organu povjeri nadležnost da donosi odluku o promjeni državnih granica, kao što je to bio slučaj

sa nekim ranijim ustavima.

Državni simboli

Ustav Crne Gore je utvrdio da Crna Gora ima tradicionalne državne simbole-grb, zastavu i

himnu. Ranijim crnogorskim ustavom nijedan od simbola nije bio uređen. imajući u vidu da

državni simboli uživaju posebnu zaštitu, da na njihov izgled i sadržinu dominantan uticaj imaju

tradicionalne vrijednosti i da oni legitimišu državu i van njenih granica, Ustavom su državni

simboli uređeni na sljedeći način:

Grb Crne Gore je zlatni dvoglavi orao sa lavom na prsima.

Zastava Crne Gore je crvene boje sa grbom na sredini i zlatnim obrubom.

Himna Crne Gore je “Oj svijetla majska zoro.”

Glavni grad i Prijestonica

44


Prema Ustavu, glavni grad Crne Gore je Podgorica, a prijestonica Cetinje. Pod glavnim gradom

podrazumijeva se glavno administrativno sjedište, odnosno sjedište centralnih državnih organa. S

druge strane, razlozi državne tradicije koja je i nastajala, razvijala se i vjekovima trajala u

vremenima postojanja crnogorskog prijestola, čije je sjedište bilo na Cetinju, opredijelili su

ustavotvorca da ovaj grad nominuje za prijestonicu Crne Gore.

Načelo zaštite i nepovredivosti ljudskih prava i sloboda

Iako je najveći dio Ustava (drugi dio) posvećen ljudskim pravima i slobodama, koji sadrži i

zajedničke odredbe za to tematsko područje, u Osnovnim odredbama Ustava sadržano je načelo o

garantovanju, nepovredivosti i poštovanju ljudskih prava i sloboda. Ovo načelo naslanja se na

proklamovani atribut pravne države.

Naime, Ustav utvrđuje da Crna Gora jemči i štiti prava i slobode i na osnovu takvog određenja

stvorena je obaveza za državu i njene organe da svima na njenoj teritoriji garantuju ljudska prava

i slobode, koje predstavljaju tekovinu civilizovanog svijeta i da uvede djelotvorne mehanizme za

njihovo ostvarivanje i zaštitu uz obezbeđenje njihove praktične primjene.

Dakle, Ustav govori o nepovredivosti ljudskih prava i sloboda i na taj način apostrofira njihov

integritet, što čini titulare ovih društvenih vrijednosti neprikosnovenim u njihovom uživanju.

Ustav određuje i to da je “svako obavezan da poštuje prava i slobode drugih”.Time ukazuje na

granice sloboda i prava, koje po svojoj prirodi nijesu apsolutne, već ograničene jednakim

slobodama i pravima drugih. To znači, da se nosilac prava i sloboda može njima koristiti samo u

mjeri kojom neće narušiti jednaka prava i slobode drugog. Ovo je opšta dužnost svih pravnih

subjekata u državi.

Zabrana izazivanja mržnje

45


U “Osnovnim odredbama” Ustava uvedena je opšta zabrana izazivanja i podsticanja mržnje ili

netrpeljivosti po bilo kom osnovu, koja se dalje razrađuje u odredbama o ljudskim pravima i

slobodama kroz propisivanje osnova za legitimno ograničenje nekih prava i sloboda, ako se pod

plaštom njihovog korišćenja ili vršenja odvijaju aktivnosti usmjerene na propagiranje rasne,

nacionalne, vjerske ili druge mržnje.

Ova zabrana mora imati svoju konkretizaciju u zakonskim odredbama koje sankcionišu njene

prekršioce i koje na pravi način ovlašćuju državne organe da u samom korijenu obuzdaju aktere

izazivanja mržnje i pravovremeno osiguraju mir, toleranciju i multikulturalnost kao osnovne

vrijednosti.

Zabrana diskriminacije

U skladu sa opredjeljenjem da je Crna Gora građanska država, komplementarno garanciji

jednakosti građana, Ustav izričito propisuje zabranu diskriminacije, navodeći: “Zabranjena je

svaka neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu”.

Poštovanjem zabrane diskriminacije obezbjeđuje se da niko ne može imati preimućstvo u sticanju

prava ili u vršenju dužnosti ili biti privilegovan pred organima državne vlasti zbog toga što

posjeduje neko lično svojstvo, odnosno osigurava se da ljudi ne budu dovedeni u nepovoljniji

položaj u odnosu na druge, samo zbog svojih ličnih svojstava.

U ustavnoj odredbi o antidiskriminaciji taksativno se ne navode lična svojstva koja ne mogu biti

povod ili razlog za nejednak položaj, ali prema drugim odredbama, ratio Ustava zabranjuje

diskriminaciju s obzirom na rasu, pol, jezik, vjeroispovijest, zanimanje, nacionalnu pripadnost,

boju kože, porijeklo, politička uvjerenja, društveni položaj, obrazovanje, ekonomsko stanje i sl.

Međutim, Ustav određuje da se neće smatrati diskriminacijom propisi i mjere usmjereni na

stvaranje uslova za ostvarivanje nacionalne, rodne i ukupne ravnopravnosti i zašitite lica koja se

nalaze u nejednakom položaju. Ovakvim određenjem stvorena je obaveza za organe državne

vlasti da preduzimaju antidiskriminatorne mjere.

Pravni poredak

46


U odredbi koja je nominovana rubrumom »pravni poredak«, Ustav propisuje da su međunarodni

ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni dio unutrašnjeg pravnog poretka,

imaju primat nad domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju

drugačije od unutrašnjeg zakonodavstva.

Čini nam se da naziv ove odredbe nije u potpunosti adekvatan njenoj sadržini, jer se pod pravnim

poretkom podrazumijevaju svi važeći pravni propisi u državi i njihova djelotvorna primjena. To

su, svakako, uz nacionalno zakonodavstvo i međunarodni ugovori kojima je Crna Gora pristupila

i koji obavezuju pravne subjekte u Crnoj Gori da se ponašaju u skladu sa njihovim odredbama, a

što utvrđuje ova ustavna odredba. Imajući u vidu značaj i pravno dejstvo prihvaćenih

međunarodnih ugovora, odredba pomenute sadržine ima neizostavno mjesto u Ustavu. Ona ne

samo da verifikuje pravno dejstvo međunarodnih ugovora, time što određuje da su oni dio

unutrašnjeg pravnog poretka i da imaju suprematiju u odnosu na domaće zakonodavstvo, već

podsjeća državne organe i druge institucije na potrebu harmonizacije nacionalnog zakonodavstva

sa međunarodnim pravom.

Granice sloboda

Već je bilo riječi o tome da su slobode i prava ograničene slobodama i pravima drugih, ali Ustav,

u skladu sa principom vladavine prava ističe da je u Crnoj Gori slobodno sve što Ustavom i

zakonom nije zabranjeno i da je svako obavezan da se pridržava Ustava i zakona.

Ovaj princip imanentan je ljudima kada ostvaruju svoja prava i slobode, a za državne organe važi

obrnut princip prema kome je državnim organima zabranjeno sve ono što im izričito nije

dozvoljeno, jer na to upućuje smisao ustavne odredbe o ograničenosti vlasti Ustavom i zakonom.

Kada bi i za državne organe važio princip da je za njih slobodno sve što Ustavom i zakonom nije

zabranjeno bio bi nemoguć balans između državnog monopola fizičke prinude i ljudskih prava i

sloboda.

47


U tom slučaju garancije ljudskih prava i sloboda ostale bi na nivou teorijske proklamacije i bez

praktične i djelotvorne zaštite. S druge strane, pri zaštiti svojih prava i sloboda svako je obavezan

da se pridržava Ustava i zakona, ne dovodeći u pitanje prava drugih, koja im propisi garantuju.

Podjela vlasti

U Ustavu je iznijeto opredjeljenje za parlamentarni sistem podjele vlasti kroz promociju uređenja

vlasti po načelu podjele na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Zakonodavna vlast je povjerena

Skupštini, izvršna Vladi, a sudska sudovima.

U načelnim odredbama Ustava o podjeli vlasti ističe se da Crnu Goru predstavlja predsjednik

Crne Gore, da ustavnost i zakonitost štiti Ustavni sud i da su Vojska i bezbjedonosne službe pod

kontrolom države, kao i principi ograničenja vlasti Ustavom i zakonom, i međusobnog odnosa

vlasti koji počiva na ravnoteži i međusobnoj kontroli.

Prema nekim autorima na navedenim određenjem nije dosljedno izvedena podjela vlasti, jer se ne

pominje tzv. ustavotvorna vlast, a uz to izvršna vlast se smatra jedinstvenom i cjelovitom i njeno

vršenje je povjereno Vladi, iako i predsjednik države ima određena izvršna ovlašćenja.

Sem toga, ovdje se utvrđuje nadležnost Ustavnog suda da štiti ustavnost i zakonitost, iako se ova

kontrolna funkcija vlasti ne može smatrati posebnom funkcijom vlasti.

Princip ograničenja vlasti Ustavom i zakonom predstavlja element vladavine prava i ograničava

vlast u statusnom i funkcionalnom smislu. Principu podjele vlasti imanentan je i princip

ravnoteže i međusobne kontrole pojedinih vlasti. Naime, princip podjele vlasti predstavlja

organizacioni i strukturni princip pravne države, koji doprinosi konstituisanju, racionalizaciji i

stabilizaciji vlasti i odgovarajućoj srazmjeri između količine vlasti i odgovornosti. S druge strane,

princip podjele vlasti ne znači da postoji apsolutno razgraničenje vlasti, jer krajnji cilj podjele

vlasti je ravnoteža vlasti, a zahtjev za odgovornim vršenjem vlasti nalaže potrebu međusobne

kontrole i uzajamne saradnje vlasti. Otuda je u Ustavu Crne Gore mjesto principu ravnoteže i

međusobne kontrole vlasti.

48


Crnogorsko državljanstvo

Ustav utvrđuje postojanje crnogorskog državljanstva, a prepušteno je zakonu da propiše pravila o

sticanju, prestanku ili otpustu iz državljanstva, kao i druga pitanja koja se odnose na pravnu vezu

između građanina i države.

Ustav državi stavlja u obavezu da štiti prava i interese svojih državljana. Ovakvo određenje

Ustava ne treba shvatiti na način da su aktivnosti države na zaštiti prava ograničene samo na

sopstvene državljane, jer je država dužna da obezbijedi osnovna ljudska prava svakome ko je na

njenoj teritoriji, odnosno u njenoj nadležnosti. Međutim, osim prava koja pripadaju čovjeku, kao

ljudskom biću, postoje i prava kojima se može koristiti samo državljanin određene države, kao

što su npr. izborna prava. Zbog toga, navedeno određenje Ustava treba shvatiti u smislu da je

država dužna da štiti ona prava i interese svojih državljana koja su u vezi sa državljanstvom ili iz

njega proističu.

Navedenom korespondira i ustavna odredba o zabrani izručenja crnogorskog državljanina, osim u

slučaju, kada to nalaže međunarodna obaveza, koja je u skladu sa Evropskom konvencijom o

ekstradiciji.

Jezik i pismo

Ustav utvrđuje da je službeni jezik u Crnoj Gori crnogorski, da su ćirilično i latinično pismo

ravnopravni i da su u službenoj upotrebi i srpski, bosanski, albanski i hrvatski jezik.

Prema tome, službeni jezik je nominovan prema nazivu države, a imajući u vidu i

multinacionalnu strukturu stanovništva u Crnoj Gori ustavotvorac se opredijelio i za to da su u

službenoj upotrebi i pomenuta četiri jezika. Ravnopravnost ćiriličnog i latiničnog pisma kod

upotrebe službenog jezika pripada tradiciji dosadašnjih crnogorskih ustava.

49


Odvojenost vjerskih zajednica od države

Kod nesumnjivog opredjeljenja da je Crna Gora sekularna država, Ustav ustanovljava princip

odvojenosti vjerskih zajednica od države i načelo ravnopravnosti vjerskih zajednica i njihove

slobode u vršenju vjerskih obreda i vjerskih poslova.

Princip odvojenosti vjerskih zajednica od države podrazumijeva podjelu državnih i crkvenih

poslova i njegova realizacija je od značaja za stabilnost države i za zaštitu slobode

vjeroispovijesti. Ovo načelo podrazumijeva neutralnost države u vjerskim poslovima, s jedne

strane, te da vjerske zajednice priznaju svjetovnu vlast države i njen suverenitet u vršenju

državnih poslova.

Načelo slobodnog vršenja vjerskih poslova i vjerskih obreda podrazumijeva autonomiju vjerskih

zajednica da samostalno uređuju svoje poslove, uključujući i svoju unutrašnju organizaciju i da

slobodno vrše vjerske poslove, ali u granicama pravnog poretka.

Odnos sa drugim državama i međunarodnim organizacijama

Utvrđujući da Crna Gora na principima i pravilima međunarodnog prava sarađuje i razvija

prijateljske odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama i da Crna Gora može

stupiti u međunarodne organizacije, Ustav verifikuje privrženost Crne Gore svestranoj saradnji i

razvijanju dobrih odnosa sa drugim državama i sa međunarodnim organizacijama, koje baštine

najviše civilizacijske vrijednosti kao što su demokratija, vladavina prava, zaštita ljudskih prava i

druge vrijednosti čije poštovanje i zaštita vodi napretku i prosperitetu.

Ustav na posebnom mjestu stavlja u nadležnost Skupštini da odlučuje o načinu pristupanja

Evropskoj uniji, za koje se opredjeljenje iznosi već u preambuli Ustava. Ova odluka i realno

pripada Skupštini, jer pristupanje Evropskoj uniji vodi progresu, ali i ograničavanju državnog

suvereniteta u određenom smislu, pa je na predstavništvu svih građana da odluči o tako važnom

pitanju.

50


Ustav zabranjuje stupanje u savez sa drugom državom kojim bi Crna Gora gubila nezavisnost i

puni međunarodni subjektivitet.

Zakonodavstvo

Ustav određuje da se zakonom u skladu sa Ustavom uređuju:

način ostvarivanja ljudskih prava i sloboda, kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje;

način ostvarivanja posebnih manjinskih prava;

način osnivanja, organizacija i nadležnost organa vlasti i postupak pred tim organima, ako

je to neophodno za njihovo funkcionisanje;

sistem lokalne samouprave;

druga pitanja od interesa za Crnu Goru.

Ovakvim ustavnim uređenjem na određeni način se limitira materija koja se može urediti

zakonom. ipak, u zadnjoj tački ove ustavne odredbe otvoren je širok prostor za zakonodavnu

regulativnu, time što se navodi da se zakonom mogu urediti i “druga pitanja od interesa za Crnu

Goru, ali u svakom slučaju granice zakonodavca su smisao i razum Ustava”.

51


ZAKLJUČAK

Još od antičkih vremena prepoznato je da mora postojati jedan “vrhovni zakon” kojim bi bio

regulisan društveno-politički život u državi. Znači pojam ustav star je koliko i pojam država. U

antičkoj filozofskoj misli kod Platona i Aristotela sreću se razmatranja o ustavima grčkih

državica – Polisa. Izraz „ustav“ upotrebljava se prvenstveno u značenju osnovnih obilježja

političkog uređenja konkretnog Polisa. Ovim nazivom ne označava se pravni akt, već konkretan

sistem državnog i društvenog uređenja Polisa. I Aristotel razlikuje pravila o državnom i

društvenom uređenju i pravila kojima se uređuju ovlašćenja koja pripadaju pojedinim organima

vlasti(nomoi).

Ustavi se najčešće pojavljuju u obliku pisanih akata kojima se jamče slobode i prava pojedinaca,

ograničava javna vlast i uređuju odnosi između organa vlasti. Ideja ustava potiče iz tri izvora.

Prvi je postojanje jednog izvornog, višeg zakona – prirodnog ili božanskog. Drugi izvor jesu

lična prava koja je trebalo zaštititi jednim, posebno jakim zakonom ili ustavom. Treći izvor

predstavlja povelje(charter) ili pisani dokumenti.

Ustavi se tako pojavljuju u funkciji pisanih pravnih akata kojima se jamče slobode i prava

pojedinaca, ograničava javna vlast i uređuju odnosi između javnih vlasti. U pogledu pojma

ustava, pravim razliku između ustava u materijalnom i ustava u formalnom smislu. Pod ustavom

u materijalom (ili širem) smislu podrazumijeva se: Skup normi (pravila) kojima se uređuju odnosi

društvene organizacije u jednoj političkoj zajednici, način vršenja državne vlasti u njoj, kao i

granice državne vlasti. Mogu se razlikovati dva stanovišta o pojmu ustav u materijalnom smislu.

Prva stanovište vezuje pojam materije ustava za državu, a drugi za društvo.

Pod ustavom u formalnom (užem) smislu podrazumijeva se: Formalni pisani opšti pravni akt

najjače snage. Za pojam ustava u formalnom smislu bitno je da je sadržaj ustava pismeno

fiksiran, da ga je donio ustavotvorni organ po ustavotvornoj proceduri. Ustav u materijalnom

smislu (kao širi pojam) obuhvata i ustav u formalnom smislu (kao uži pojam).

52


U ustavnoj teoriji postoje različite klasifikacije ustava (izvedena prema formalnim

kriterijumima): pisani i nepisani ustavi; kodifikovani i nekodifikovani ustavi; čvrsti i meki ustavi

i sl.

Ustav kao najviši pravni akt u svakom slučaju sadrži: norme o osnovnim političkim i socijalnim

pravima i slobodama čovjeka i građanina; osnovne norme o ekonomskom sistemu (vlasništvo,

novac, tržište, planiranje); norme o ustanovljavanju (konstituisanju) državne organizacije. Sa

ustavom kao pravnim aktom najviše pravne snage, normativnim temeljem države (nazvanim još i

„najvišim zakonom“), svi ostali pravni akti, prema „principu ustavnosti“, moraju biti saglasni,

formalno i materijalno. Budući da je ustav najviši pravni akt, on se donosi u jednoj složenoj

procedure i, za razliku od svih drugih opštih pravnih akata (formalnih izvora prava), po jednom

složenijem postupku. Iz tog razloga, u samim ustavima postavlja se teži postupak za njegovu

promjenu, nego što je postupak za promjenu zakona.

Odmah po obnovi državnosti Crna Gora je krenula sa izradom novog Ustava, što nije bio nimalo

lak zadatak, sa obzirom na sve njene specifičnosti, kao države koja svoje strateške ciljeve i svoj

prosperitet vide u evroatlanskim integracijama i izgradnji modernog demokratskog društva.

Međutim iz ovog rada možemo vidjeti da je Crna Gora dobila praktičan, moderan i demokratski

ustav, uprkos mnogim nesuglasicama i problemima pri njegovom konstituisanju. To je ustav

pravljen po ugledu na ustave demokratskih zemalja Evrope, a opet specifičan i prilagođen

društveno-političkim, kulturnim i ekonomskim prilikama u Crnoj Gori.

53


LITERATURA

1. Carl J. Friedrich: “Man and His Government: An Empirical Theory of Politics”, McGraw-Hill, New York, 1993.

2. Đorđević Jovan: „Ustavno pravo“, Savremena Administracija, Beograd,1989.

3. Marija Kostić: „Ustavno pravo “, Univerzitet Sinergija, Novi Sad, 2008.

4. Marijana Pajvančić, Mladen Vukčević : „Ustavno pravo”, Univerzitet Mediteran, Podgorica, 2009.

5. Miraš Radović : „ Osnovni pojmovi i principi u okviru ustavnog sistema i ljudskih prava “,UZK, Podgorica, 2008.

6. Mladen Vukčević: „Promjene Ustava (teorijsko-normativni modeli i problemi u praksi“), Podgorica, 2004.

7. Nenad Dimitrijević: “Ustavna demokracija shvaćena kontekstualno,” Fabrika knjiga, Beograd 2007.

8. O. Hood Phillips, Paul Jackson : „Constitutional and Administrative Law“, Sweet&Maxwell, London, 2001.

9. Ratko Marković, „Ustavno pravo i političke institucije“, IPD Justinijan, Beograd, 2008.

10. Slađan Ajvaz : „Ustavno pravo”, Vitez, Travnik, 2011.

11. Slobodan Jovanović:”Ustavno pravo Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca”, Službeni list, Beograd, 1995.

12. Smiljko Sokol, Branko Smerdel : „Ustavno pravo“, Pravni fakultet, Zagreb, 2006.

13. Vera C. Lavagna, „Le Costituzioni rigide“, Edizioni Ricerche, Roma, 1964.

14. Ustav Crne Gore (Sl.list Crne Gore br.1/07)

15. Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore (Sl.list Crne Gore br.65/08)

54

Documents

USTAV KAO NAJVIŠI PRAVNI AKT DRŽAVE