Embed Size (px)
Citation preview
1
YÖNETİŞİMİN FELSEFESİ , ANLAMLANDIRMA VE UYGULAMA
Prof.Dr.Zerrin Toprak, Karaman1
A- Yönetişim Kavramı ve Türkiye’de İlk Farkındalık
Yönetişim(governance) geleneksel kullanımında, devlet yönetimi ile ilişkilendirilmektedir.
Katılımcılığa önem veren, demokrasinin unsurlarının güçlendirilmesine hizmet eden bir
yönetim tipini anlatmaktadır. Kuşkusuz bir felsefesi vardır. Kamunun karar alma sürecinde,
toplumun katılımına açık ve kamu tarafından izlenebilir ve kontrol edilebilir bir sürece işaret
etmektedir. Yönetişim felsefesinin; kamu, özel ve sivil aktörlerin katılımına izin veren ve
stratejik ortak kabul eden bu anlayışına dayalı devlet yönetiminin bütünlüğü ilkesi içinde,
“kamu” kuşkusuz özel bir öneme sahiptir. Neticede kamu yönetimi, nihai karar alan ve
hizmetlerin sürekliliğini sağlayan yürütme organlarını da kontrol etmektedir.
Bu durumda kamunun, “olmazsa olmazlığı”, ülkeye göre değişen idari düzenlemelere ve
demokratik yapılanmalara bağlı olarak yönetişimin “iyi” olup olmadığının
değerlendirilmesine yol açmaktadır.
Türk Dil Kurumu Sözlüğü ve Büyük Türkçe sözlük, yönetişim kelimesini, “Resmî ve özel
kuruluşlarda idari, ekonomik, politik otoritenin ortak kullanımı” olarak tanımlamıştır. Dikkat
edilirse bu tanımda “sivil toplum” unsuru yer almamaktadır.
Oysa özellikle 1996 Habitat İstanbul toplantısı sonrasında, Türkiye’de bir demokrasi projesi
olarak Yerel Gündem 21 çalışmaları aracılığıyla, “yönetişim” felsefesini toplumda
içselleştirecek çalışmalar yapılırken, yerel mevzuat düzenlemelerinde de, özellikle belediye
örgütlenmelerinde; kamu, özel ve sivil ortaklığında yerel siyasetin biçimlenmesine hizmet
edecek kent konseyleri ve belediye ihtisas komisyonları gibi kurumsal yapılanmalar 2004’lü
yıllardan itibaren Türkiye’de geliştirilmiştir. 1982 Anayasasına göre, İl Özel İdareleri,
Belediyeler ve Köyler yerel yönetim birimleridir. Anayasal olarak, yerel yönetim tiplerinin bir
garantisi bulunmamaktadır. Yerel seçimlerin garantisi vardır ve etik yasal düzenlemeler önem
1 Dokuz Eylül Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Buca, İzmir _TÜRKİYE, 35160
2
taşımaktadır. Bununla birlikte yönetişim pratikleri, gerek 2005 tarihli 5393 sayılı Belediye
Kanunu ile 2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununda yer almaktadır.
Türkiye’nin de üyesi olduğu Avrupa Konseyi, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi
anlaşma ve sözleşmelerinde desteklenen, “yerel halkın karar organlarını bizzat kendisinin
seçmesi”, “katılım ve demokrasi göstergelerinin oluşturulması” gibi konular yerel
yönetimlerin demokratik işleyişine katkı vermektedir. Türkiye’de demokratikleşme
göstergeleri, idari olarak oluşturulmamıştır ve bilimsel olarak rakamsal ölçülememektedir.
Türkiye’de merkezi yönetim, bilgi toplayan konumundadır. Gerek yerel ve gerekse merkezi
düzeyde bilgi toplama uygulaması, idarenin “yönetişim” felsefesine uygun hareket ettiğini
göstermemektedir. Yerel yönetimlerdeki yukarıda sözü edilen demokrasiyi güçlendiren ve
halkın katılımını sağlamaya yönelik mekanizmalar da, bürokratik toplum yapılanmasına bağlı
olarak, belediye başkanının tutum ve davranışlarıyla doğrudan etkilenmekte, yönetişimin iyi
uygulamaları bölgeden bölgeye değişmemekte aslında çoğu kere, “başkanlara” göre
uygulanabilmektedir. Bu durum, Türkiye’de toplumda yerleşmiş olan, otoriteye kayıtsız
şartsız itaat kültürü ile izah edilebilir. Ayrıca, bireyler Cumhuriyet tarihi içinde, demokrasinin
araçlarını kullandığında, etik ve meşru taleplere yöneldiğinde, zaman zaman hukuk dışı
davranış içindeymiş gibi tanımlanarak cezalandırılmıştır. Bu nedenle ceza korkusu
yaşamaktadır.
Siyasi kurumlar, toplumun demokratikleşmesine hizmet etmelidir (Arend, 2002: 107-108),
oysa Türkiye’de kurumların güçlü merkeziyetçi yapısı, siyasi partiler dahil önemli bir sorun
alanıdır. Toplumsal işbirliğini merkeziyetçi yaklaşımlar engellemektedir. Buna karşılık, kamu
güvenliği gibi konularda ise, katılımcı demokrasinin işlevselliğinin sağlanması önem
taşımaktadır. Yönetim stratejilerinin yeni duruşu, bireyin “katılımının” yer aldığı modellerdir.
Bu durum bizi doğrudan “toplumsal sermaye” kavramına yöneltmektedir. Toplumsal
sorumluluk ve toplumsal sorumlulukta işbirliği ise yönetişim terimi içinde birlikte
adlandırılmaktadır.
B- YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE TEMEL İLKELERİ
Yönetişim sözcüğü(governance) “kelime adlandırması yönüyle” geleneksel olarak
“government” “yönetim/ idare” sözcüğünden türetilmekle birlikte “felsefesi yönüyle”,
yönetenlerin tek başına merkezde karar alması ve uygulaması eylemlerine odaklı geleneksel
3
anlamından çok uzaktır. Bu nedenle “demokratik yönetimden” bahsedildiğinde(Toprak ;
Altay, 1997: 78–87) dışta bırakılabilecek bir olgu değildir.
Yönetim terminolojisinde, “yöneten” ve “yönetilen” keskin ayrımı tam olarak ortadan
kalkmasa da, yönetilen grup lehine geleneksel güç dengesi zayıflamıştır. Aslında yönetime
referandum, oy verme gibi doğrudan katılım dışında müzakere metotlarıyla da ilgi duyarak
katılanların sayısı artıkça, “yönetim grubu” ile yasal karar alıcılara toplumsal sermaye olarak
düşünce ve eylem gücü sağlayan “yönetişim grubunun” giderek birleşeceği düşünülmektedir.
Bu süreç, bilgi toplumunun hedeflenen seviyeye erişmesi ile gelişebilecektir.
Belirtilen gelişme sürecini tamamlamak en azından geliştirebilmek için, demokratik devlet
yönetimi desteğine ihtiyaç duyulmaktadır. Kamu yönetiminde, yönetişimin felsefesinde yer
alan evrensel insan hakları ve özgürlükleri değerlerine bağlı olarak, yönetişim kavramı izah
edilirken, yerel ve merkezi düzeyde hatta uluslar arası toplumsal ve hükümetlerarası
işbirliğini destekleyen “sosyal yönetişimde işbirliği” ifadesi bu nedenle sıkça
kullanılmaktadır. Yönetişim kavramı, felsefesini kavramak istemeyenlerce değiştirilmekte ve
eleştirilmektedir. Asıl hareket noktasının yönetişim ilkelerini, tek başına karar alma hevesinde
olanların, uygulamak istememelerinde görmek gerekir.
Yönetişimin temel ilkelerinde; Aktif katılım, Katılımın tüm araçlarının kullanılması, Tepki
Gösterme, İzlenebilirlik ve Sorumluluk, Etik Kurallar (Bevir, 2010:7-8) ile Kadın ve
Erkeğiyle birlikte Toplumun Güçlendirilmesi unsurları yer almaktadır.
Yönetişim çalışmalarının incelenmesi bir bakıma Hükümetlerin icraatlarının yakından ve
zamanında kamusal kontrole açmak gibidir. Hükümetin uyguladığı kamu politikalarında,
rasyonel tercih teorileri, anlamlandırmalar ile desteklenmiş yorumlamalar, monolog ve
diyalog ayrımlarıyla somutlaştırılmış yönetim süreçleri anlatılırken, her çeşit sosyal ilgi ile
kamu, özel ve sivil aktörler arasındaki ilişkiler ağı ve birlikteliklerine yönelik uygulamalar
değerlendirilmektedir (Bang ve Esmark, 2013:3-5). Bu konular bir yönüyle kent güvenliği
konularında da öne çıkmaktadır. Kentsel sürdürülebilirlik, idari ve sosyal işbirliği ile
mümkündür. Teknolojinin gelişmesiyle ortaya çıkan yeni durumlara yönelik yeni refleksler de
“e–demokrasi” gibi (Toprak, 2010: 73–106), bu çalışmaların gelişmesini sağlamaktadır.
4
C- YÖNETİŞİMİN UYGULANABİLİRLİĞİ
Politik-demokratik akılcılık, tarihten gelen “eşitlik, özgürlük ve kardeşlik” ruhunun
yönetimde korunması ile önem kazanmaktadır. Toplumda yasal karar alıcıların da dâhil
olduğu adaletin sağlanması ve etik hukukun korunmasını gerçekleştiren bir ilişkiler ağı
yönetişimin uygulanabilirliğini sağlamaktadır.
Yönetişimi engelleyen genel sorun alanları bilinmektedir. Toplum yönüyle: politik
yabancılaşma, ideolojik bölünme, koordine olamama, bürokrasinin egemenliği nedeniyle
etkin olamama endişesi ana unsurlardır. Buna karşılık yönetim/memurlar yönüyle ise;
kurumsal iç çatışmalar ve örgüt içinde bürokratik sabotaj kurallarının işlemesidir.
Yönetişimi küresel ilişkiler ağında engelleyen sorun alanları içinde ayrıca; kültürel
karşılıklılık (culture of reciprocity)(Bang; Esmark, 2013:16)sağlanamaması veya kültürel
zıtlıkların engelleyici rolleri, insan davranışını etkileyen inançlar, soy- sopa dayalı gelecek
nesillere taşınan ve sürdürülen değerler, ritueller ve modeller ile bulunulan ortamdaki değişen
koşullara uyum sağlayamama, ortak hareket edememe de toplum içindeki topluluklar ile ilgili
önemli bir sorun alanıdır.
Değerler üzerinde sosyal uzlaşma ve idari kuruluşların kararlarının meşruluğu ve etik
yöntemler, etkili yönetişim için önemli unsurlardır. Aksi takdirde duruma göre “sivil
itaatsizlik”(yönetim/idare haklı) veya “ekolojik sivil mukavemet” ya da “ekotaj” (toplum
haklı ve meşru) tepkileri ortaya çıkabilecektir.
Yönetişim, idarenin katı ve hakimiyetçi yönetim tarzını sürdürmekte kullandığı bir araç
mıdır?. Yönetişim olgusu demokratik hukuk devletinin temel alındığı devlet yönetimlerinde
uygulanabilir. Toplumsal sermayeyi dikkate alan demokratik yönetimi benimseyen ülkeler
için, yönetişim uygulamaları, iktidarın sürdürülebilirliği sağlamada bir araçtır. Yönetişimin
uygulandığı ülkelerde, eğer iktidar, yönetim tipini siyasal –idari bir tercih olarak değiştirmek
ve yönetişimden uzaklaşmak veya iyi yönetişimi sağlamak için hiç adım atmamak yönünde
bir uygulamaya gittiğinde, nihai tahlilde bu model, demokratik olma kaygısı taşımama
anlamına gelmektedir. Bu nedenle kötü uygulamalara bakarak yönetişim tipi bir yönetimi,
yönetimin klasik katı hâkimiyetçi tavrını gizleme için arkasına saklandığı bir maske olarak
5
düşünmemek gerekmektedir. Felsefesine uyulmaması, yönetişimi eleştirme sonucunu
doğurmaz. Yönetişimin uygulanmadığından bahsedilebilir.
Türkiye’de “yönetişim” sözcüğünün kullanılması aslında yaygın değildir. Demokrasi söylemi
ile beraber kullanılan katılım sözcüğü insanlık tarihinden bu yana kullanılagelen, alışılmış ve
daha çok tercih edilen bir ifadedir. Yönetişim sözcüğü genelde tercih edilmemektedir. Katılım,
işbirliği sözcükleri özellikle seçim dönemlerinde her zaman hangi partiden (siyasi
düşünceden) olursa olsun veya bağımsız aday olsun başkan adaylarının tercih ettiği ortak
terminolojidir. Halkla birlikte yönetme söylemi, anahtar sözcük olarak yerel siyasetin genel
çerçevesinin belirlendiği Parti Programlarında yer almaktadır.
Özetle; Yönetişim sözcüğü Türkiye’de nadiren kullanılmakta ve çoğu kere uygulamada
anlamını tam olarak içermemektedir. Akademik olarak da benimsenmemiştir. Felsefesinin
doğru anlaşıldığı da genelde söylenemez. Bürokratik bir toplum için bu konu belki şaşırtıcı
olmayabilir. Cumhuriyet Türkiye’sinde yönetişim olgusuna, daha sözcük olarak red, bir
karşıtlık edebiyatı içinde sürdürülürken, Avrupa’nın Krallıklarında özellikle yerel yönetimler
anlatılırken “yönetişim” sözcüğünün olmazsa olmaz kullanımı da kamuoyunun pek fazla
dikkatini çekmemektedir. Herhalde bir taraftan etkili olamama endişesi içinde yönetime
katılma ile ilgili pratiklerden uzak kalma, diğer taraftan da kapalı kapılar ardında karar verme
ve halkı onu ilgilendiren kararlara katmamayı biçimlendiren anlayışın sürdürülebilirliği, itaat
kültürü ve eskimemiş otokratik gelenekler içinde yetişmiş olma, ekonomik özgürlük ve yeterli
mali güç kazanamama ile ilişkilendirilebilir.
D- İYİ YÖNETİŞİM VE SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİ
Yönetişim genelde; Toplumsal eşgüdüm ve işbirliğine ve bu ilişkiler ağını sağlamaya yönelik
“etik kurallara “ işaret ederken; özelde de yönetim pratikleri ile ilgili uzlaşma veya çatışma
yaratan değerleri gösteren yeni yeni stratejiler üreten teorilere işaret etmektedir. Yerel ve
merkezi düzeyde devlet hiyerarşisi, piyasa ve sektörel ilişkiler ağları araştırmaları “yönetişimi
anlama” sürecinde giderek önem kazanmaktadır. İyi yönetişim ise Avrupa Belgelerinde,
kurallar, karar süreçleri, yöntemleri ve etik uygulanabilir davranışlar ile ilişkilendirilmiştir.
Nihai tahlilde uluslar arası literatürde, felsefesine uygun yönetişim pratikleri, “iyi yönetişim”
anlamına gelmektedir.
6
Toplumsal çalışmaları sağlayan ilgili aktörlerin(sosyal sermaye), toplumsal çalışmalara
katılımına kuşkusuz kurumlar aracılığı ile izin verilecektir. Bu nedenle, yerel ve merkezi
düzeyde demokrasinin içselleştirilmesi için öncelikle nihai karar alıcıların, hükümetin,
demokrasiye inancı olması, çalışmaları desteklemesi ve demokrasiye olan inancını sürdürmesi
ve uygulamada göstermesi gerekmektedir. Bu süreci özetlemek gerekirse, (iyi) yönetişimin
olmazsa olmazları,
Merkezi yönetimin siyasi kararlılığı ile yerelde yönetişimi destekleyecek yasal
düzenlemeleri-kuralları oluşturması,
Yerel özerkliği sağlayacak uygulamaları teşvik etmesi,
Güçler ayrılığına özen göstermesi,
Seçim sistemlerinin yönetişime uygunluğunun sağlanması,
Uygun yerelleşme politikaları,
Mali yapılanmalar,
Kanunların kurallarına karşı sorumluluk olarak belirtilebilir.
Kamu, özel ve sivil beraberlik kolaylıkla gelişmemektedir. Türkiye’de kamu-özel, kamu-sivil,
özel ve sivil arasında işbirliği programları öteden beri uygulanmakta ve mevzuat
düzenlemelerinde teşvik edilmektedir. Hatta Türkiye’de belediye mevzuatı, ortaklık, işbirliği
sözcüklerine sıkça yer vermektedir. Karma bir uygulama olarak da bahsedilen “kamu, özel ve
sivil” işbirliği Türkiye’de Avrupa Birliğinin organize ettiği AB projeleri teşviki/ zorlamaları
ile uygulamaya girmiştir. Yerel Gündem 21 felsefesinde gelişen ortaklığa dayalı projeler de
bu çalışmaların pratiğini yaygınlaştırmıştır. Projelerde aranan sınır ötesi ortak konusu hâlâ
“sıkıntılı gündem” dir. Yerel, bölgesel, ulusal ve uluslar arası seviyede işbirliği çalışmalarında
özellikle “para-diplomasi” olarak da literatürde yer alan yerel ve bölgesel yönetimlerin sınır
ötesi işbirliği, kardeş şehir uygulamalarının desteklenmesi, gönüllü çalışmaları kolaylaştırıcı
idari düzenlemeleri gerektirmiştir (Karaman Toprak, 2009:324–342).
Türkiye’nin de üye olduğu Avrupa Konseyi’nin Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresinin
yerel yönetimler için geliştirilen, yönetişim konusunun vurgulandığı ve özellikle Türkiye’nin
de imzaladığı, anlaşma ve sözleşmelerinin (Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Peyzaj
Sözleşmesi, Sınır ötesi Çerçeve Sözleşmesi vb) uygulamaya ne kadar girdiği konusu
tartışmaya değerdir. En önemli göstergeleri ilgili ek protokollerin hala imzalanmamış
olmasında görmek gerekir.
7
Kamu yönetiminde, yönetişim araçlarının kullanılması yönetici tipinin tanımını da kuşkusuz
etkilemiştir. Tarihi olarak geleneksel yönetici tanımlamasında, hiyerarşi terimleri
kullanılmıştır. Bu tanımlama duruma göre zimnen veya açıkça yönetici ile liderlik
fonksiyonunu örgütün gelişmesindeki vizyonu, eylemleri, kontrol yetkisi, değişikliklere
mukavemeti, zor kullanması ve egemenlik kelimeleri ile yapılmaktadır. Oysaki yeni
yönetişim anlayışında kullanılan sözcüklerde yöneticinin rolleri anlatılırken, kurum ve
kuruluşlar arasındaki işbirliğini cesaretlendirmek, güçlendirmek, esnek yapılanma, otorite ve
güç gösterisi ile öne çıkmamak, kapasite artırıcı, sorun çözücü ve diyalog kültürünü
kullanarak uzlaşmacı politikalarla yerleşikler için etik çözümler üretmek konuları öne
çıkmaktadır.
Özetle, tehditkâr ve bireysel yapılanmalar yerine, toplumu bütünleştirici projelerde
buluşturmak önem taşımaktadır. Özellikle büyük kamu projeleri, toplumun
demokratikleşmesi ve kapasitelerinin kullanımında yönetişim, katılım yönüyle (Çevresel Etki
Değerlendirmeleri), kent güvenliği (Toprak, 2008:29, 259, 284–298), projeleri önemli bir
uygulama aracıdır.
Kamuda yönetişimi kolaylaştıran yeniden yapılanma ile sağlanabilecek reformlar yerel
mevzuatta özellikle 2004 yılından itibaren sağlanmış ise de, İçişleri Bakanlığının teşkilat
kanununda değişiklik yapan yeni düzenlemeler ile(3152 sayılı kanun, Değişik, md.28), yerel
yönetimler üzerinde ağırlaştırılmış vesayete açık olma özelliği taşıdığından bahsedilebilir.
Kamu, özel ve sivil birliktelik ve toplumsal işbirliği felsefesini öğreten ve 1980’li yıllardan bu
yana 30 yılı aşan çalışmalarla geliştirilen uygulamalar, kurumsal-toplumsal sorumluluk
konularını ve düzenleyici standartları (SA-8000 gibi) gündeme getirmiştir. Neo-liberal
politikalar ile yönetişim arasındaki ilişkiler ağı da literatürde temel ekonomik unsurlar olarak
yer alırken, burada yazarın ekonomik analizlerden çok önemsediği durum, özel sektörün,
kurumsal sorumluluk, ve işbirliği projelerine ilgi göstermesi gerektiğini hatırlatmaktır. Yaşam
kalitesini geliştirmek kuşkusuz önemlidir. Yaşam kalitesi göstergeleri içinde siyasi katılım,
kentsel güvenlik, siyasi istikrar, sosyal aktiviteler, toplumsal cinsiyet eşitliği, mezarlıkların
durumu gibi konular yer almaktadır. Bu konular, uzlaşma ve başarı sektörel işbirliğini gerekli
kılmaktadır.
8
Avrupa Konseyinde geliştirilen çalışmalar, yönetişim ve demokratik devlet konularında
tasarlanmış kurumsal iyi çerçeve örnekler sunmaktadır. Avrupa Konseyi, Bakanlar Komitesi
Tavsiye Kararı Rec (2004) 15 ile elektronik yönetişim(e-governance), Tavsiye Kararı Rec
(2004) 11 ile yasal, operasyonel ve teknik standartlar için e-oylama (on legal, operational and
technical standards for e-voting) ve e-demokrasi(e-democracy) Rec(2009)1 yapılabilirliği için
uzun bir yol almıştır. Elektronik demokrasi çalışmaları Avrupa Konseyi Ad Hoc Komitesince
(CAHDE) gerçekleştirilmektedir. Yeni bir çalışma alanı olarak aşağıda yer alan “internette
yönetişim” ilkeleri açıklanmıştır (Avrupa Konseyi, 2011). Bu ilkeler aşağıda yer almaktadır;
1. İnsan Hakları, Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü
2 . Çoklu – Paydaşlı Yönetişimin Eşit Katılımı
3 . Devletlerin Sorumlulukları
4 . İnternet Kullanıcılarının Güçlendirilmesi
5 . İnternetin Evrenselliğinin Sağlanması
6 . İnternet Bütünlüğü
7 . Yerinden Yönetimin Öncü Rolünün Korunmasına Özen
8 . Mimari İlkeler
9. Açık Ağ ve ağlara erişebilme
10. Kültürel-Dilsel Çeşitlilik
Bir daha vurgulamak gerekirse, toplumun örgütlenmesinin yansıması olarak sivil toplum
örgütleri(NGOs) önemlidir. Bilgili toplumun bir üyesi olarak, yönetime katılma isteği
kuşkusuz “idare” tarafından her zaman hoş karşılanmamaktadır. Yönetişim sürecindeki
büyüyen rolleri kadar uluslar arası farkındalıkların da artmasına bağlı olarak, bir taraftan
kendilerine karşı kabalaşılmakta diğer taraftan da adeta lanetlendiği (Bevir, 2010:10) tespiti
yapılmaktadır. Bu bakımdan özellikle yukarıda bahsedilen yerel yönetim yapılanmalarındaki
müzakereci ortamların yönetişim felsefesine uygun, etik kullanılması, demokrasinin
sahiplenmesi yönüyle de önem taşımaktadır.
E- SONUÇ
Eğitimli bilgili bir toplumun idareyi yönlendirmesi ve yönetim hatalarında ilgili birimleri
uyarması ve demokrasiye sahip çıkması gerekmektedir. Çünkü kötü yönetim, tüm kurum ve
kuruluşların çalışmasını olumsuz etkileyerek, uluslar arası politik arenada da itibar kaybı
9
yaratabilecek bir çoğaltan etkisi doğurmaktadır. Yönetişimin önemsenmesinin temel
dayanağı, idarenin tek başına yapamayacağı çalışmaları toplum desteği ile yapabilmesinin
daha etkili olmasıdır. Aralarında güven bağı olmayan toplumlarda işbirliği yapılamayacağı
açıktır. Yönetişim konusunun önemi, özellikle son yıllarda kent güvenliği, doğal afet yönetimi
süreçlerinde ihtiyaç duyulan organize insan gücü ihtiyacı ve toplumsal birlikteliği gerektiren
çalışmalarda belirginleşmiştir. Bu çalışmalar, etik kurallara dayanmaktadır.
Toplumun katılımcılığa özen göstermesi, yönetişim ilkelerini uygulamayı bir yaşam biçimi
haline getirmesi, ister korku ister çıkar nedeniyle gelişen Makyavelist yaklaşımın bahsettiği
“toplumu tüketen canavarı”, şimdilik öldürmese bile anestetik etki yaratarak “uyuşturacağı”
kanaatindeyim.
KAYNAKÇA
Arend, Lijphart, (2002); “Negotiation Democracy Versus Consensus Democracy: Parallel
Conclusions and Recommendations”, European Journal of Political Research.
Bang, Henrik ; Esmark, Anders, (2013); “A systems theory of Good Governance” ICPP,
Grenoble .Pane 45/session 1 access to 22 February 2014 :
//www.google.com.tr/#q=Henrik+Bang%26Anders+Esmark+
Bevir, Mark, (2010); Governance as Theory, Practice and Dilemma, access to 22 February
2014 :http://www.sagepub.com/upm-data/36847_Bevir_Chap_01.pdf
Council of Europe (2011), 22 February 2014: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1835773
Karaman, Zerrin Toprak, (2009), "Democratic Gains in Public Administration at Local Level
in terms of CSR: Theory- and Practice-Based Approaches- Turkey and Izmir Metropolitan
City” , Idowu, Samuel O.; Leal Filho, Walter (Edit.), Professionals´ Perspectives of
Corporate Social Responsibility, Springer- Social Policy Book,
Karaman, Zerrin Toprak ; Altay, Asuman(1997); “Global Governance Caused By New World
Order”, Marmara Journal of European Studies, M.Ü. Avrupa Topluluğu Enstitüsü, Cilt:5,
S:1-2, İstanbul.
Toprak, Zerrin (2010), “E-Yönetişim&E- Devlet”, (Edit.) M. Akif Çukurçayır, H.Tuğba
Eroğlu, Hülya Eşki Uğuz, Yönetişim: Kuram, Boyutlar, Uygulama, Çizgi Yayınevi, Konya.
Toprak, Zerrin (2008); Kent Yönetimi ve Politikası, Birleşik Matbaa, İzmir.
10
Kanunlar:
1982 Anayasası
2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu
2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu
1985 tarihli ve 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun
GOVERNANCE AS A PHILOSOPHY, SENSE AND PRACTICE
Prof.Dr.Zerrin Toprak, Karaman2
A- DEFINITION OF GOVERNANCE AND THE FIRST AWARENESS IN
TURKEY
In its conventional use, governance is related to the state. It describes a type of government
which attaches importance to participation and serves the reinforcement of the elements of
democracy. There is no doubt that it has an ethical philosophy. It is a process which is open to
the participation of the society and which is monitorable and controllable by the public in the
decision-making process of the public administration.
“The public” doubtlessly has special importance within the principle of integrity of the state
government based on this understanding of the philosophy of governance that allows the
participation of public, private, and nongovernmental actors and accepts them as strategic
partners. Consequently, public administration also controls the executive bodies which take
the final decisions and ensure the continuation of services.
In this case, “the sine qua non status” of the public leads to the evaluation of whether
governance is “good” or not depending on the administrative regulations and democratic
structures which vary by country.
2 University of Dokuz Eylül, Dep, Public Administration, Buca,İzmir _Turkey, 35160
11
However, the new stance of modern government strategies is the models which involve the
“participation” of the individual. This directly takes us to the concept of “social capital”. On
the other hand, social responsibility and cooperation in social responsibility are called
together with the term “governance” (Toprak; Altay, 1997: 78-87).
The Dictionary by the Turkish Language Association and the Great Turkish Dictionary define
the word “governance” as “the joint use of administrative, economic, and political authority in
official and private institutions”. When attention is paid, it is seen that the “nongovernmental”
element is not contained in this definition.
The use of the word “governance” is not common in Turkey. The word “participation”, used
together with the discourse of democracy, is an expression which has been used since the
history of humanity and which is usual and preferred more. Generally, the word “governance”
is not preferred. However, the words “participation” and “cooperation” are the common
terminology that presidential nominees always prefer particularly in election periods,
regardless of which party (political thought) they belong to or whether they are independent
nominees. The discourse of governing together with the public is contained as a key word in
the Political Party Programs in which the outline of local politics is determined.
However, while carrying out studies to internalize the philosophy of “governance” in the
society by means of the studies of Local Agenda 21 as a democracy project in Turkey
especially after the 1996 Habitat II Conference held in İstanbul, institutional structures such
as city councils and municipal specialization commissions that would serve the formation of
local politics under public, private, and nongovernmental partnerships were also developed in
local legislation regulations, particularly in municipal organizations, as of 2004.
The reforms which might be provided through restructuring that facilitated governance in the
public were provided in the local legislation particularly as of 2004. However, with the new
regulations amending the organization law of the Ministry of Internal Affairs (Law No. 3152,
Amended, Article 28), it became far more important to pay attention to the practices of good
governance and the subsidiarity.
12
B- DEFINITION AND GENERAL PRINCIPLES OF GOVERNANCE
The use of the instruments of governance in public administration has doubtlessly affected the
definition of the type of governor. Historically, the terms of hierarchy were used in the
conventional definition of a governor. According to the occasion, this definition (governor) is
implicitly or explicitly made with the words “his/her actions, authority of control, resistance
to changes and use of force as well as sovereignty”. Nevertheless, the issues of encouraging
and reinforcing the cooperation between institutions and organizations, flexible structuring,
not standing out with authority and tour de force, and producing ethical solutions for residents
with capacity building, problem solving, and reconciliatory policies by using the dialogue
culture stand out among the words used to describe the roles of a governor in the new
governance understanding as a strategic leader. Instead of threatening and individual
structures, it is essential to make the society meet in integrating projects. Especially large
public projects are important means of implementation in terms of governance and
participation (Environmental Impact Assessments, security policies, etc.) in the
democratization of the society and the use of its capacities.
The implementations which taught the philosophy of public, private, and nongovernmental
alliances and of social cooperation and which have been developed with studies of more than
30 years since the 1980s have brought forward the issues of corporate social responsibility
and regulatory standards (e.g. SA-8000).
To emphasize once more, nongovernmental organizations (NGOs) are important as the
reflection of the organization of the society. There is no doubt that their participation in
government as a knowledgeable society is not always welcomed by the Administration.
However, depending on the increase in international awareness as much as their growing roles
in the process of governance, they are both treated rudely and almost damned (Bevir,
2010:10). In this respect, the ethical use of the negotiating media particularly in the above-
mentioned local government structures in agreement with the philosophy of governance is
also essential to protect democracy.
The examination of variables such as the right to elect and to be elected (voting right),
participants’ satisfaction, participation intensity and representation, and public confidence are
the first elements that come to mind in participatory democracy (Arend, 2002: 107-108).
13
In fact, when the actions of the government are examined, whether the decisions actually have
a value in terms of the society can be measured depending on how much it is able to
implement the criteria for good governance. In public administration, decision-makers pay
considerable attention to issues such as meeting the public, private, and nongovernmental
partners convenient for the philosophy of governance and attaching importance to the
dialogue culture and the networks of social relationships. The new reflexes for the new
circumstances that occur also provide the development of these studies as e-government
practices (Toprak, 2010: 73-106).
The Participation Indicators can be summarized as follows:
1. Adoption of new techniques and making use of services and facilities;
2. Use of local resources and foreign aids in order to solve community problems;
3. Development of local entrepreneurship and leadership;
4. Participation of the local community in elections and their voluntary attendance in working
groups.
Furthermore, monitoring all interest groups in society and their preference for participating in
decision mechanisms demonstrate various dimensions of governance. These dimensions of
governance can be stated as follows:
-An effective, independent and transparent ‘administrative governance’ capable of being
monitored.
-‘Social governance’ preserved and shaped by the political and socio-economic interest of
citizens and surrounded by the cultural and moral values for environmental health, freedom,
security and a better social life.
-The administrative procedures, developed to enable interest groups to gather and increase
their effectiveness and performance in public services, are included among governance
indicators. The broad extension of social cooperation indicators can be listed as follows:
• Informing the public and exchanges of opinion;
• ‘Performance Monitoring and Evaluation Committees’ institutionalized by Functioning
Local Development Council and members of technical nongovernmental organizations;
• Programmes and activities made up by the participation of the private sector
The six dimensions of governance were listed as accountability, control of corruption,
14
political stability, and absence of violence in the country, government effectiveness, and
regulatory quality for the formation of the sustainable democratic state. The issues mentioned
are directly connected with the necessity for structuring in the institutional supervision of the
sustainable democratic state government (Bang; Esmark, 2013:3-5). This phenomenon is also
related to the urban security policy (Toprak, 2008: 29, 259, 284–298). Urban sustainability
is closely related to local human capital and social –administrative cooperation
There have been numerous determinants of factors on quality of life, and the indicators used
to represent these factors are: material well-being, purchasing power, economic climate,
health, political participation, urban security, political stability, social activities, gender
equality, cemeteries, etc. The model of quality of life examines not only personal and socio-
cultural and economic-political aspects but also the natural environment.
In the basic approach of international agreements, the connection of the feasibility of these
rules with the sectoral and interest groups is put forward on the network of global relations.
The gains for social development by the implementation of integrated action plans targeted by
international agreements or targeted outputs are as follows:
• Creating political determination and administrative facilitation of central and local
governments;
• Forming innovative and creative strategies envisaging effective participation to ensure
monitorability;
• Forming and sustaining social and economic development as well as integrating government
and action plans which also include other sectors;
• Enhancing social sensitivity by creating awareness;
• Sharing information for developing inter-institutional and inter-organizational cooperation,
making citizens conscious and informed and involving them in dialogues;
• Strengthening local administrative units and local service units by participatory mechanisms
and local, regional and cross-border cooperation;
• Strengthening public, civil-academic-private sector relationship networks and ensuring that
they trust each other;
• Looking at the Concepts of Youth, Children, the Handicapped and Senior citizens (the
elderly) and introducing the expectations of these groups to society;
• Attaching importance to individualism with all its social and cultural aspects
15
for the sound sustainability of society; preparing the public for a productive and peaceful life
and establishing social partnerships for good government;
• Developing the social dynamics of participation in government at local level.
The relationship between the sustainability of urban life and democratic sustainability leads to
the willingness to create common action plans for the development of common strategies by
countries and for their applicability. Citizens’ satisfaction is associated with the integration of
democratic participation and the provision of service effectiveness. For creating sustainable
and sound cities, access to city-dweller rights and the ownership of rights and obligations are
being made widespread to the settled foreigners just as they are available to citizens.
C- GOOD GOVERNANCE
Democratic governance is crucial for human development: institutions, rules of procedure and
process and democratic standards, and participatory inclusive political processes play an
important role in whether countries experience economic growth, whether governing
structures are responsive and whether women are empowered.
Democratic governance comprises the mechanisms, processes and institutions, through which
citizens and groups articulate their interests, exercise their rights, meet their obligations and
mediate their differences. Its basic principles are inclusive participation, responsiveness,
transparency and accountability, and empowerment.
The approaches in new government strategies, interpreted under the headings of good
government and/or governance based on participation in the decision-making process and
execution mechanisms at both central and local levels in state administration, direct us to the
concept of ‘social capital’. In addition, issues relating to social responsibility have to be
evaluated holistically along with negotiation democracy. Briefly, successful sustainability of
the Corporate Social Responsibility (CSR) activities in society is closely related to the
development of the components of social capital and negotiation democracy.
Making social cooperation widespread, joining uninformed and disconnected practices,
preventing the waste of labour, time and money and attaining peace underlie all these
objectives outstandingly. International agreements bring ‘local participation’ and ‘national
and international cooperation’ to a partnership, the ownership of which is required to be
16
acknowledged at state/national and local levels. In local governments, the philosophical
approach of ‘subsidiarity’ is undoubtedly structured depending on the pre-acceptance of state
and government powers. This makes it important to train legal decision-makers for the
development of good governance practices.
The sine qua nons of good governance can be stated as:
Central Government's formation of legal regulations/rules to support governance at the local
level with its political determination,
To encourage applications to provide local autonomy,
Special attention to the separation of powers,
To ensure the congruence of election systems with governance,
Appropriate decentralization policies,
Monitorable and controllable financial structures,
Responsibilities to the rule of law,
The Declaration by the Committee of Ministers on Internet governance principles is
shown below (Council of Europe, 2011) .
1. Human rights, democracy and the rule of law
2. Multi-stakeholder governance
3. Responsibilities of states
4. Empowerment of Internet users
5. Universality of the Internet
6. Integrity of the Internet
7. Decentralised management
8. Architectural principles
9. Open network
10. Cultural and linguistic diversity
17
Motivation of integrated action (coordination and provision of consensus in objectives) with
the support of legislation is also important. For the applicability of legislative regulations, it
should be planned to revise the job definitions of administrators, directing their dialogues with
local citizens, in accordance with daily conditions and needs. Since participation also means
rapid access to information and the control of decisions and activities of the administration, it
is probable that administrators may behave hesitantly towards participators. However,
provided that the benefits of working together are perceived properly, this can result in a
positive outcome claiming ownership of administration by the public. The training programs
for the internalization of roles required by the philosophy of governance in legal decision-
makers are expected to contribute positively.
D-LOCAL POLITICS AND DEMOCRATIC PRACTICES IN TURKEY
The participation of people in services directly concerning urban space is ensured by means of
local governments in Turkey. The 1982 Constitution of the Republic of Turkey has shaped
Local Governments in three ways, namely, Special Provincial Administrations, Municipalities
or Villages. Such a definition does not constitutionally guarantee the definition of local
authorities. However, it is guaranteed that the bodies will be composed through elections in
local authorities. Legal regulations are essential. The instruments necessary for democratic
Municipalities to be able to implement “governance practices” are worth examining first in
terms of Municipality Law No. 5393 dated 2005 as well as Metropolitan Municipality Law
No. 5216 dated 2004.
The performance of city councils formed by voluntary participation other than elections, apart
from municipality councils formed through election in provincial and municipal
administrations, is undoubtedly important in the evaluation of cooperation in social
responsibility. Nevertheless, it has not been examined administratively in the whole country
nor been a subject for performance indicators in Turkey (Karaman Toprak, 2009:324–342). It
is the phenomenon of protectionism or favoritism developed over time within the practices of
politics that drags down representative and pluralist democracy in Turkey.
The word “governance” is rarely used in Turkey and mostly does not fully contain its
meaning. It has not been adopted academically either. Generally, it cannot be stated that its
philosophy has been understood correctly. For a bureaucratic society, this matter may not be
18
surprising. Nevertheless, while the rejection of the phenomenon of governance only as a word
is being carried on in some opposition literature in Republican Turkey, the sine qua non use of
the word “governance” particularly when describing local authorities in the Kingdoms of
Europe does not attract the attention of the public opinion so much either. Presumably, the
sustainability of the understanding that shapes on the one hand staying away from the
practices about the participation in government with the concern over being unable to be
influential, but on the other, making decisions behind closed doors and not including the
public in the decisions concerning it may be related to having grown up in the compliance
culture and the autocratic traditions that have not become old as well as the inability to
acquire economic freedom or sufficient financial power.
Doubtlessly, public, private and nongovernmental alliances do not develop easily. In Turkey,
public & private, public & nongovernmental and private & nongovernmental cooperation
programs have been implemented for a long time and encouraged in legislation regulations.
Furthermore, the municipal legislation frequently includes the words “partnership” and
“cooperation”. However, the “public, private and nongovernmental” cooperation, also
mentioned as a hybrid practice (Bevir, 2010:8), was put into practice upon the
incentives/forces of the EU projects organized in Turkey by the European Union. The projects
based on partnership that developed in the philosophy of Local Agenda 21 also made the
practice of these studies widespread. The issue of a cross-border partner sought in projects is
still a “troublesome agenda”. The supporting of cross-border cooperation and sister city
applications of local and regional authorities, also mentioned particularly as “paradiplomacy”
in literature, in the studies of cooperation at local, regional, national, and international levels
has entailed administrative regulations which facilitate voluntary studies.
Issues such as “election of the decision bodies by the local people themselves” and “formation
of indicators of participation and democracy” that are supported in the agreements and
conventions of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe – of
which Turkey is also a member – contribute to the democratic operation of local authorities.
Nevertheless, the indicators of democratization have not been administratively formed in
Turkey nor can be scientifically measured empirically/numerically.
It is worth discussing the issue of how much those agreements and conventions by the
Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe which were developed
19
for local authorities, where the subject of governance is emphasized, and particularly which
Turkey signed as well (e.g. the European Charter of Local Self-Government, the European
Landscape Convention, and the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation)
have been put into practice. One must see the most important indications in the fact that the
additional protocols concerned have not been signed yet.
In Turkey, the central government is in a position as an information collector. The practice
of collecting information at both local and central levels does not show that the administration
acts in agreement with the philosophy of “governance”. The above-mentioned mechanisms
which reinforce democracy and are intended to ensure the participation of the people in local
authorities are also directly affected by the attitudes and behaviors of the mayor depending on
the structuring of the bureaucratic society, and good governance does not vary by region and
indeed can mostly be implemented according to “mayors”.
This may be accounted for by the culture of unconditional compliance with the authority,
which has been established in the society in Turkey. Moreover, from time to time, when
individuals used the instruments of democracy and inclined to ethical and legal decisions in
the history of the republic, they were defined within the illegal behavior and penalized;
therefore, they experience the fear of being penalized.
For social cooperation, overcoming the bureaucratic social structuring in Turkey is an urgent
problem which requires an urgent solution. To eliminate this problem, legislators and public
administrators in their decision-making process should take into consideration public opinions
based on deliberative democracy. In support of this, the roles and responsibilities of
citizens/interest groups/sectors in enhancing both democratic participation and the efficiency
of urban services should be ‘diagnosed’. The confidence of the members of society should
hopefully be enhanced. For this change, the social cooperation activities including negotiation
models bear a feature that will play an important role in the related issues.
FINALLY
Developing and sustaining society’s ability to decide and work together by means of ongoing
learning tools and developing social capacities and the democratic gains are regarded as good
strategies for an ideal society. For the political and administrative authorities running decision
mechanisms, an administrative approach which continuously controls and monitors social
20
benefit and which always takes measures in sustaining social security without being
oppressive seems ideal. Solidarity brought about by democracy bears a strong emotional
profile. The role played by citizens in the development of cities is of importance in providing
integration brought about by solidarity. We can state that the process of encouraging
administrative structuring towards participation will strengthen democracy by creating an
alleviating effect on psychological tensions and stresses in society.
To sum up, the presence of negotiation democracy in a society demonstrates a characteristic
of a ‘political atmosphere’ that anesthetizes ‘interest and fear’ indicated by the Machiavelli’s
approach.
BIBLIOGRAPHY
Arend, Lijphart, (2002); “Negotiation Democracy Versus Consensus Democracy: Parallel
Conclusions and Recommendations”, European Journal of Political Research.
Bang, Henrik and Esmark, Anders, (2013); “A systems theory of Good Governance” ICPP,
Grenoble .Pane 45/session 1 access 22 February 2014 :
//www.google.com.tr/#q=Henrik+Bang%26Anders+Esmark+
Bevir, Mark, (2010); Governance as Theory, Practice and Dilemma, access 22 February 2014:
http://www.sagepub.com/upm-data/36847_Bevir_Chap_01.pdf
Council of Europe (2011), 22 February 2014: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1835773
Toprak, Karaman Zerrin, (2009), "Democratic Gains in Public Administration at Local Level
in terms of CSR: Theory- and Practice-Based Approaches- Turkey and Izmir Metropolitan
City”, Idowu, Samuel O.; Leal Filho, Walter (Eds.), Professionals´ Perspectives of
Corporate Social Responsibility, Springer- Social Policy Book.
Toprak Karaman, Zerrin and Altay, Asuman(1997); “Global Governance Caused By New
World Order”, Marmara Journal of European Studies, M.Ü. Avrupa Topluluğu Enstitüsü,
Cilt:5, S:1-2, İstanbul.
Toprak, Zerrin (2010), “E-Yönetişim&E- Devlet”, (Edit.) M. Akif Çukurçayır, H.Tuğba
Eroğlu, Hülya Eşki Uğuz, Yönetişim: Kuram, Boyutlar, Uygulama, Çizgi Yayınevi, Konya.
Toprak, Zerrin (2008); Kent Yönetimi ve Politikası, Birleşik Matbaa, İzmir.
1982 Constitutional Law
21
Municipality Law No. 5393 dated 2005
Metropolitan Municipality Law No. 5216 dated 2004
The Organization And Duties of The Ministry of Interior Law No. 3152 dated 1985
