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ANÁLISIS DEL NUEVO ARTÍCULO 16 DE LA
LEY N 18.695, ORGÁNICA
CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES
División de Municipalidades
Subdivisión Jurídica
MARCO JURÍDICO
División de Municipalidades
Subdivisión Jurídica
Con fecha 1 de abril de 2014, se publicó en el
diario oficial, la ley N 20.742, que Perfecciona el
Rol Fiscalizador del Concejo; Fortalece la
Transparencia y Probidad en las Municipalidades;
Crea Cargos y Modifica Normas sobre Personal y
Finanzas Municipales.
El artículo 1 , numeral 1), reemplazó el artículo 16
de la ley N 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, por el siguiente:
“Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la organización interna de las municipalidades deberá considerar, a lo menos, las siguientes unidades: Secretaría Municipal, Secretaría Comunal de Planificación, Unidad de Desarrollo Comunitario; Unidad de Administración y Finanzas y Unidad de Control.
Para efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, en aquellas municipalidades cuyas plantas funcionarias no consideren en el escalafón directivo los cargos señalados en el inciso precedente, el alcalde estará facultado para crearlos, debiendo, al efecto, sujetarse a las normas sobre selección directiva que la ley dispone.
Dichos cargos tendrán dos grados inmediatamente inferiores a aquel que le corresponde al alcalde en la municipalidad respectiva, y aquellos señalados en el artículo 47 mantendrán la calidad de exclusiva confianza.
En aquellas comunas que tengan más de cien mil habitantes deberán considerarse, también, las unidades encargadas de cada una de las demás funciones genéricas señaladas en el artículo precedente”.
ARTÍCULO 16
Determina cuales son las unidades mínimas que cada
municipio necesita para la realización de las funciones que les
son propias.
Confiere al alcalde la facultad de crear cargos en su planta de
personal, a objeto que dirijan tales unidades mínimas
Establece el nivel remuneratorio de los referidos empleos
Precisa que las municipalidades con más de cien mil
habitantes requieren otras unidades adicionales (artículo 15)
No establece un sistema de selección directiva, por lo que
procede aplicar las reglas generales para la provisión de
cargos.
PARTICULARIDADES DEL ARTÍCULO 16
Creación de unidades y cargos (obligatoriedad, plazo y
procedimiento para proveer los nuevos cargos que se
creen)
Improcedencia de creación de cargos cuando ya están
contemplados en otro estamento.
Adecuación del nivel remuneratorio de los empleos que, a
la fecha de entrada en vigencia de la ley N 20.742, ya
estaban dirigiendo las unidades mínimas, y fecha a partir
de la cual rige dicha modificación.
TEMAS RELEVANTES
Situación de los jueces de policía local y administrador municipal.
Aplicación del inciso tercero del artículo 16 a las unidades que contempla el inciso final del artículo 15 de la ley N 18.695.
Procedencia de adecuar nivel remuneratorio de cargo directivo que está a un grado del alcalde.
Provisión de recursos y límite de gastos en personal.
TEMAS RELEVANTES
CREACIÓN DE UNIDADES Y CARGOS
Su creación es obligatoria en el caso que no se encuentren contempladas en su estructura interna.
Atendido que del tenor del inciso primero del art. 16, son las unidades mínimas que las
municipalidades requieren para su funcionamiento.
Concordante con la historia de la ley, el propósito fue dotar a los municipios de unidades básicas
para mejorar sus servicios.
1) Creación de unidades municipales a que alude el inciso primero del artículo 16 de la ley N° 18.695 (dictamen N° 41.047, de 2014)
CREACIÓN DE UNIDADES Y CARGOS
Resulta imperativo crearlas cuando no están contempladas
de forma nominada en la respectiva planta de personal,
no existe un derecho de opción.
Debe ser entendido como la potestad que el legislador le
otorgó al alcalde para implementar las plazas en
comento.
ART. 121 CPR: otorga la facultad a los municipios para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones. DISP. DÉCIMA TRANSITORIA CPR: dichas atribuciones, se aplicarán cuando se regulen en la ley respectiva modalidades, requisitos y limitaciones a su ejercicio.
2) Creación de cargos que dirigen las unidades mínimas
CREACIÓN DE UNIDADES Y CARGOS
La ley no estableció plazo, sin embargo cada municipio deberá arbitrar las medidas tendientes a su más pronta implementación, en un término prudencial.
La administración no puede dilatar excesivamente la creación de unidades y cargos, atentaría contra los principios de continuidad de la función pública y eficiencia, ley N° 18.575, arts. 3° y 5°.
3) Plazo que tienen los alcaldes para crear las unidades y cargos de que se trata.
CREACIÓN DE UNIDADES Y CARGOS
Acudir a las reglas generales sobre la materia, toda vez
que no hay un procedimiento especial y común de
selección y designación.
Para la selección y designación de secretario municipal y director de
administración y finanzas: Título II, Párrafo IV, artículos 51 y siguientes de la ley N° 18.883 (dictamen N° 86.418/14).
Secretario comunal de planificación y director de desarrollo comunitario:
designación discrecional, atendido el carácter de exclusiva confianza, artículo 47
ley N° 18.695.
4) Procedimiento para la selección de los funcionarios que servirán los cargos directivos de que se trata.
Director de control: por concurso de oposición y antecedentes, según el
artículo 29, inciso final, ley N° 18.695. (dictamen N° 14.980/15)
CREACIÓN DE UNIDADES Y CARGOS
Dichos empleados solo podrán ser designados en las plazas que se creen, acorde con las reglas generales, en la medida que reúnan los
requisitos previstos en el artículo 10 de la ley N° 18.883, y del artículo 12, N° 1, de la ley N° 19.280 (dictamen N° 41.047, de 2014)
En caso de no poder acceder a las nuevas plazas, deberán continuar ejerciendo el cargo genérico en el que se encontraban nombrados al
momento de dictarse la ley N° 20.742.
5) Situación en la quedan aquellos servidores que están desempeñando las funciones inherentes a los nuevos cargos que se deben crear
(encomendación de funciones)
Remuneraciones del personal que se encuentra en esta situación: diferencia de remuneraciones (dictamen N° 47.936, de 2015)
Calidad de suplente y subrogante
CARGO CONTEMPLADO EN OTRO ESTAMENTO
La mención al estamento directivo que efectúa el aludido artículo 16, inciso segundo, debe entenderse en sentido amplio y no solo acotada al
citado escalafón.
Improcedencia de crear cargo que dirige unidad mínima en el escalafón directivo, cuando está nominado en el estamento de jefatura
(dictámenes N°s. 41.047/14; 2.119 y 13.588/15)
La atribución conferida al alcalde se refiere a la creación de cargos, y no a la supresión de los contempladas en su estructura interna, lo contrario,
contraviene el artículo 121 y disposición décima transitoria de la CPR.
NIVEL REMUNERATORIO DE CARGOS CONTEMPLADOS EN LA
PLANTA DE PERSONAL
El dictamen N° 41.047, de 2014, concluyó que no procedía
aumentar el grado de quienes sirven dichos cargos.
Procedencia de aumentar el nivel remuneratorio de las plazas que a la fecha de entrada en vigencia de la ley se encontraban a cargo de las unidades mínimas, a fin de que tengan dos grados menos que el alcalde.
Al no ser necesaria su creación resulta improcedente alterar los grados asignados
a dichos empleos, por cuanto, la atribución entregada al alcalde está
relacionada únicamente con los nuevos cargos que se creen.
Dictamen N° 81.956, de 2014, reconsideró tal criterio.
Dictamen N° 87.350, de 2014, precisó la fecha de adecuación.
El legislador incorporó el nuevo artículo 16 como norma permanente a la ley N° 18.695, manifestando su intención en orden a que el nivel remuneratorio a que alude el inciso tercero de la norma, constituya la regla general aplicable a todos los empleos que están a cargo de las unidades mínimas a que alude su inciso primero.
Dictamen Nº 87.350, de 11 de noviembre de 2014.
La modificación de los grados de los empleos a cargo de las unidades municipales a que alude el inciso primero del artículo 16 de la ley Nº 18.695, que ya se encontraban contemplados en las pertinentes plantas de personal a la entrada en vigor de la ley Nº 20.742, debe efectuarse a partir del cambio de criterio jurisprudencial.
En el caso de nuevos estudios o antecedentes que autoricen una modificación interpretativa, como ocurrió con el dictamen Nº 81.956, de 2014, el nuevo criterio solo produce sus efectos a contar de la fecha de la emisión del pronunciamiento que da lugar al cambio de jurisprudencia.
Por ende, desde el 23 de octubre de 2014, deben entenderse modificados los grados de los empleos a cargo de las unidades municipales a que se refiere el inciso primero del citado artículo 16, que estaban contempladas en las pertinentes plantas de personal a la entrada en vigencia de la ley Nº 20.742.
SITUACIÓN DE LOS JUECES DE POLICÍA LOCAL Y
ADMINISTRADOR MUNICIPAL
Dictamen N° 84.772, de 2014: Procede que el nivel remuneratorio de los indicados cargos se modifique, por el solo ministerio de la ley, a objeto que tengan dos grados menos que el alcalde, manteniendo su jerarquía.
Respecto de las plazas de administrador municipal y juez de policía local, existen
normas especiales de carácter permanente que han establecido la
posición relativa y el nivel remuneratorio que deben tener esos empleos (art. 7° ley N° 19.602, y art. 5°, inciso quinto, ley N°
15.231).
La creación de las nuevas plazas, afectaría la posición jerárquica que los indicados funcionarios tienen en el estamento directivo.
Dictamen N° 22.029, de 2015: Precisó que la adecuación de su nivel
remuneratorio, se producirá a partir del momento en que se modifique la
planta de personal respectiva.
APLICACIÓN DEL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 16, A
LAS UNIDADES QUE CONTEMPLA EL ARTÍCULO 15
Considerando que el inciso tercero del artículo 16 se remite solo a los empleos encargados de dirigir las unidades contempladas en el inciso
primero del mismo precepto, por lo que no resulta procedente adecuar los grados de otros cargos directivos que no se refieran a las
citadas unidades mínimas.
Improcedencia de modificar el grado que posee un empleo directivo a cargo de una unidad municipal que no es de aquellas a que se refiere el
inciso primero del artículo 16 (dictamen N° 9.268, de 2015)
En el caso de las comunas de más de cien mil habitantes, la norma alude a la obligación de crear las unidades que realizan las funciones
genéricas del artículo 15, disposición que no faculta para crear el cargo que la dirigirá como tampoco el nivel remuneratorio que debe
tener, a diferencia de las unidades que el legislador considera mínimas.
ADECUACIÓN DEL NIVEL REMUNERATORIO DE CARGO
DIRECTIVO QUE ESTÁ A UN GRADO DEL ALCALDE
No es posible sostener que la modificación legal de que se trata pudiera afectar el nivel remuneratorio que posee un cargo directivo -de los mencionados- cuando su grado excede del que establece el
inciso tercero del anotado artículo 16.
Improcedencia de modificar el grado que posee un empleo directivo a cargo de una unidad municipal que está a solo un grado de diferencia con
el que posee el alcalde respectivo (dictamen N° 25.220, de 2015)
La adecuación de los grados que se produce por aplicación de lo dispuesto en la referida norma, solo procede en relación con los
empleos a cargo de las unidades que contempla el inciso primero de la misma, en la medida que tengan más de dos grados de diferencia
con el que posee el alcalde correspondiente.
PROVISIÓN DE RECURSOS Y LÍMITE DE GASTOS
EN PERSONAL
Subsecretaría de Hacienda señaló que según informe financiero N° 23, de 2012, la ley N° 20.742 “no implicará mayores costos fiscales, toda vez que los eventuales costos que se deriven deberán ser financiados por los propios municipios”.
En el evento de no contar con recursos suficientes, los municipios en virtud de la autonomía que poseen en materia de la administración de sus finanzas, deberán
arbitrar las medidas tendientes a modificar su presupuesto a fin de dar
cumplimiento a la creación de los cargos de que se trata.
Se deberá tener presente el art. 1°, inciso primero, de la ley N° 18.294, relativo al gasto anual máximo en personal de las
municipalidades, el que no podrá exceder del 35%.
Dictamen N° 84.772, de 2014 y dictamen N° 36.260, de 2015, que
atendió solicitud de reconsideración: Los municipios no pueden exceder el
límite de gastos en personal.
RECURSOS DE PROTECCIÓN
Se discutió la oportunidad en que corresponde efectuar al recurrente el pago de cambio de grado de que ha sido objeto a través de la
dictación del Decreto Alcaldicio N° 916 de la Municipalidad de Santa María, dictado a su vez, en cumplimiento de lo establecido en el
artículo 1° de la Ley N° 20.742.
Recurso de Protección N° 3.453-2014, Corte de Apelaciones de Valparaíso, en contra del oficio N° 18.926, de 2014 -que aplicó el criterio contenido del dictamen N° 87.350, de 2014-. Este recurso se rechazó, por sentencia de fecha 27 de enero de 2015.
“Segundo: Que de lo expuesto aparece que la materia discutida, se aparta de la finalidad del recurso de protección, cual es la de reaccionar contra una situación de acto anormal que de manera evidente vulnere una garantía constitucional, no encontrándose destinada a resolver conflictos o diferencias de aplicación o interpretación de una norma de rango legal, por lo que el recurso interpuesto no podrá prosperar”.
RECURSOS DE PROTECCIÓN
Se discutió el hecho de haber sido dejado sin efecto la creación de la unidad municipal denominada dirección de administración y finanzas y de la designación del funcionario seleccionado por concurso público
dispuesto por la autoridad edilicia de Panquehue
Recurso de Protección N° 11.459-2015, Corte de Apelaciones de Santiago, en contra del dictamen N° 2.119, de 2015. Este recurso fue rechazado por sentencia de 20 de marzo de 2015.
“CUARTO: Que de lo expuesto por las partes resulta claro que los hechos discutidos tienen su origen y se relacionan con la interpretación de una normativa legal por parte de Contraloría General de la República que no es compartida por la Municipalidad recurrente, por lo cual, esta Corte no se encuentra en posición de determinar quién tiene la interpretación correcta. Ello por lo demás importaría emitir un pronunciamiento sobre las facultades de la Contraloría General de la República, lo cual es completamente ajeno a la naturaleza y finalidad del recurso de protección”.
RECURSOS DE PROTECCIÓN
Interpuesto por directora de obras de la Municipalidad de Puente Alto, a objeto de obtener aumento de grado.
El recurso fue desestimado por extemporáneo.
Recurso de Protección N° 203-2015, Corte de Apelaciones de San Miguel, en contra del dictamen N° 9.268, de 2015. Este recurso fue rechazado por sentencia de 23 de julio de 2015.
