Administración de activos físicos: Nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura hidráulica en México

Administración de activos físicos: nuevos paradigmas para la conservación de infraestructura de México.

Especialidad: Ingeniería Municipal y Urbanística, Subespecialidad: Administración de infraestructura.

Gran Reto de la Ingeniería Mexicana: Políticas públicas para conservación de infraestructura.

,1

ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS FÍSICOS:

NUEVOS PARADIGMAS PARA LA

CONSERVACIÓN DE INFRAESTRUCTURA

HIDRÁULICA EN MÉXICO

Especialidad: Ingeniería Municipal y Urbanística

Subespecialidad: Administración de infraestructura

Gran Reto de la Ingeniería Mexicana: Políticas públicas para

conservación de infraestructura

Juan Carlos García Salas

Doctor en Ingeniería Civil

Fecha de ingreso: 28 de junio de 2017

Ciudad de México




,2

Contenido.

Resumen ejecutivo 3

1. Introducción 4

2. Bases institucionales para el desarrollo de infraestructura hidráulica 6

3. Evolución de la infraestructura hidráulica en México 10

3.1 Periodo 1926 – 1946 10

3.2 Periodo 1947 – 1976 11

3.3 Periodo 1977 – 1988 17

3.4 Periodo 1989 – 2016 20

4. Política pública para conservación de infraestructura 22

4.1 Caracterización del gasto público 23

4.2 Programa Nacional de Infraestructura 24

4.3 Gasto público destinado a conservación 26

4.4 Necesidad de una nueva estructura programática 26

5. Administración de activos físicos 29

5.1 Definiciones 29

5.2 Estándares internacionales 30

6. Administración de activos en el Sistema Cutzamala 34

6.1 Sistema Cutzamala 34

6.2 Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala 36

7. Conclusiones 42

Referencias 45

Bibliografía 47




,3

RESUMEN EJECUTIVO.

El presente trabajo pone en evidencia conceptos y metodologías de las mejores prácticas

internacionales en la administración de la infraestructura y presenta los resultados obtenidos

en un caso práctico aplicado al Sistema Cutzamala.

Se realiza un análisis diacrónico de los procesos de construcción de la infraestructura

hidráulica mediante la relación de un indicador económico, con indicadores técnicos que

caracterizan la evolución de la infraestructura desde 1926 hasta 2016. Se hace una revisión

de las políticas de estado orientadas a la conservación y, de las programáticas de la autoridad

hacendaria, orientadas hacia su financiamiento.

Se demuestra que la conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de

aprovechamiento de los recursos hidráulicos, es una necesidad real en México y que el diseño

de políticas, estrategias y acciones orientadas a la conservación, es un imperativo

impostergable para las siguientes administraciones publicas federales. Se demuestra también

que el concepto Administración de Activos es el que debe regir el proceso transitivo hacia

un nuevo un nuevo paradigma en conservación, y que el estado, junto con las escuelas de

ingenieros, son los encargados de acelerar dicho proceso.

ABSTRACT.

This document exposes the best international concepts and methodologies on infrastructure

management and shows the results obtained after a specific practical case ran on the

Cutzamala System.

A diachronic analysis is carried out for processes of hydraulic infrastructure construction,

throughout the relation amongst economic data and technical information which characterize

the evolution on the infrastructure matter since 1926 to 2016. It is developed a review of

State policies oriented to conservation and finance authority strategies for their financing.

It is proved that the conservation and reinforcement of the current capacities of water

infrastructure is a real need in Mexico. Furthermore, the design of policies, strategies and

actions forwarded to conservation is a duty for following federal public administrations. It is

also proved that the Asset Management concept must be the one ruling the transitive process

towards a new paradigm on conservation matters. Thereby, the state along with engineering

colleges must be responsible for accelerating this process.

Palabras clave: Conservación, infraestructura hidráulica, administración de activos, política

pública, Sistema Cutzamala.




,4

1. INTRODUCCIÓN.

La construcción de la infraestructura de México durante el periodo Post Revolucionario, no

fue coincidencia ni ocurrencia de los actores que permitieron realizarla. Esta, respondió a

estrategias claras de desarrollo económico, político y social. Cada una de ellas se formuló de

manera gradual y se aplicaron de forma articulada desde su inicio (Huerta et al., 2003).

En este proceso de construcción de país, la infraestructura hidráulica ha jugado un papel

fundamental. La participación directa del estado mexicano en la economía, el centralismo y

el uso del gasto público, para financiar grandes proyectos, permitió alcanzar niveles de

desarrollo insospechados al final de la Revolución Mexicana.

En tan solo 90 años, México construyó infinidad de bordos y presas para controlar el régimen

de escurrimientos de los ríos y disponer del recurso en tiempo, espacio y calidad. Se

construyeron obras de irrigación, centrales hidroeléctricas y acueductos. Destaca la

construcción de 182 grandes presas, que actualmente están en operación y que en su conjunto

generan un potencial de almacenamiento de 127,000 Hm3. Con ello, se pueden irrigar 6.5

millones hectáreas para producción de alimentos, generar energía mediante centrales

hidroeléctricas cuya capacidad efectiva alcanza 11,500 MW y, entregar agua en bloque a

cerca de 23 millones de personas, a través de 2,000 Km de acueductos principales.

El esfuerzo político, económico, técnico y social para alcanzar esta base de desarrollo, ha

sido de gran envergadura. Así, entre 1926 y 1946, se destinó al sector hidráulico 0.39% del

PIB Nacional y 0.84% para el periodo 1947 – 1982. Sin embargo, en los últimos 35 años, el

gasto público ejercido en el sector, ha decrecido respecto a los niveles de crecimiento

económico hasta niveles promedio del 0.30% del PIB Nacional. Restricciones económicas,

rechazo a la construcción de grandes proyectos y presión sobre los recursos hídricos, hacen

necesario el replanteamiento de la política hídrica nacional para eficientar el recurso en todos

sus usos consuntivos, promover el reúso y el intercambio en aquellos en donde no se necesite

agua de primer uso y, combatir los rezagos en comunidades marginadas.

Dos estrategias parecen resultar evidentes. La primera, que no se aborda en este trabajo, parte

del diseño y puesta en marcha de metodologías innovadoras de gestión de cuencas. La

segunda estrategia, se basa en el replanteamiento de políticas, estrategias y acciones

orientadas a la conservación de la infraestructura existente que permitan, mediante modelos

pertinentes de administración de infraestructura, optimizar el gasto público. La finalidad es

alargar su vida útil para garantizar su confiabilidad. Entonces, la conservación y

reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento de los recursos hidráulicos,

es una necesidad imperativa que debe reflejarse, de manera inteligible y ordenada en las

estrategias programáticas de la autoridad hacendaria. Por lo tanto, debe estar declarada desde

el Plan Nacional de Desarrollo del ejecutivo federal.

En tal virtud, el presente trabajo tiene como objetivo fundamental poner en evidencia

conceptos y metodologías, que reúnen las mejores prácticas internacionales, en la

administración de la infraestructura y presentar los resultados obtenidos en un caso práctico




,5

aplicado al Sistema Cutzamala, mediante el análisis diacrónico de los procesos de

construcción de la infraestructura hidráulica, de las políticas de estado orientadas a la

conservación y de las programáticas de la autoridad hacendaria.

Para ello, se realizó un análisis de la evolución del gasto público, ejercido desde las

instituciones encargadas de poner en marcha la política hidráulica / hídrica del país y, se

relacionó con la evolución del PIB Nacional. Dicha relación se asoció a los principales

indicadores técnicos que caracterizan el desarrollo de la infraestructura hidráulica de México,

en los sub sectores hidroagrícola, hidroeléctrico y agua potable.

Para articular la información generada a partir del análisis diacrónico, mencionado en el

párrafo anterior, y con la finalidad de poner en evidencia la necesidad de nuevas políticas y

estrategias programáticas, se efectuó el análisis del Programa Nacional de Infraestructura

2014 – 2018 así como del Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 y 2017.

Enseguida, se realizó una descripción de los conceptos y mejores prácticas metodológicas

orientadas a la administración de infraestructura (administración de activos físicos), con

énfasis a la infraestructura hidráulica.

Finalmente, se presenta el Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala, con

la finalidad de demostrar la aplicación efectiva y pragmática de nuevos paradigmas de

conservación de infraestructura.

El trabajo establece una problemática real, basada en información oficial, que puede servir

de ayuda para el (re)diseño de una estrategia de gobierno inteligible y que atienda, como

prioridad nacional, las necesidades en conservación de las capacidades físicas construidas a

lo largo de 90 años. Además, se demuestra que el cambio de paradigma es posible, pero que

dicho cambio no sucede como resultado de una coyuntura, sino como la consecuencia de un

proceso transitivo, que sin duda debe acelerarse.




,6

2. BASES INSTITUCIONALES PARA EL DESARROLLO DE

INFRAESTRUCTURA HIDRÁLICA.

El México moderno inició su construcción a finales del siglo XIX y a principios del XX con

la puesta en marcha de una política de apoyo a la agricultura, dentro de un contexto de

modernidad insipiente en los sectores industrial, financiero, comercial y de comunicaciones.

Es así, que los esfuerzos por impulsar el desarrollo económico del país, se apoyaron en el

fomento y creación de sistemas de riego. La realización de esta empresa presuponía dos

condiciones básicas: capital y técnicos capaces de asegurar el trabajo. Para dar respuesta, el

gobierno crea en 1908, la Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la

Agricultura, como una sociedad anónima con el respaldo, en la emisión de bonos, del

gobierno federal. Para Aguirre, (2004), este hecho aparece como uno de los primeros pasos

de un proceso de intervención del estado en materia económica, que ya se dibujaba desde el

régimen porfirista, que la Revolución aceleró o definió de manera más radical y que se

perennizo durante prácticamente todo el siglo XX.

En 1910, las circunstancias políticas, sociales y económicas del país frenaron el proyecto de

fomento y modernización del campo. Sin embargo, esta iniciativa prevaleció durante los

gobiernos revolucionarios, por lo que la Caja de Prestamos se transformó en una institución

de gobierno sin intervención del sector financiero, situación que la llevó a una profunda crisis

de cartera vencida y de improductividad de tierras de su propiedad. En 1926, inicia su

liquidación y sus funciones se transfieren a dos nuevas instituciones; al Banco de Crédito

Agrícola y a la Comisión Nacional de Irrigación (CNI). La política de modernización del

campo y de su industria, como piedra angular del desarrollo de México, se articularía con la

también recién creada, Comisión Nacional de Caminos (Aguirre, 2004 y Huidobro, 2012).

Debido a su carácter técnico y a las políticas de intervención del estado mexicano en la

economía, las funciones de la CNI1 fueron las de asegurar la planeación, formular y ejecutar

proyectos de obras hidráulicas para riego, a través de recursos fiscales o mediante el

financiamiento mixto con particulares, (CNI, 1930). Por su parte, para la CNI resultaba

evidente que los aprovechamientos construidos o en fase de planeación, podían servir para

efectos de generación eléctrica, siempre y cuando no comprometieran el uso del agua para

irrigación y se demostrara su factibilidad económica. Ante esta perspectiva, resultaba

interesante que capitales privados intervinieran en proyectos destinados a la irrigación, en

contraparte de la concesión de un “subproducto” altamente rentable, (Herrera y Lasso, 1930).

Entre 1926 y 1945, las obras hidráulicas para irrigación se extendieron fundamentalmente en

el centro y noroeste del país. Sin embargo, como consecuencia de su crecimiento y

trascendencia en el desarrollo regional, a partir de 1940 la CNI planteo la necesidad de

disponer de proyectos integrales de desarrollo, abarcando regiones hidrológicas más grandes;

está fue una de las principales razones de carácter técnico, que elevaron a la CNI a nivel de

1 En la revista Irrigación en México, Tomo I, Número 4, agosto 1930, se leía: “El programa que el Gobierno

Mexicano está desarrollando con la ejecución de obras hidráulicas y la administración de sistemas de riego,

tiende a resolver un problema económico de índole nacional, que influye directamente en beneficio de la

colectividad, aumenta la riqueza del país y por consecuencia mejora la economía general de la Nación.”




,7

secretaría de estado. La estrategia del estado iba en el sentido de garantizar un centralismo

político-económico, acorde a la política general de desarrollo (Aguirre, 2004 y Carrillo,

2011). En ese contexto, en 1947 la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) se crea con el

objetivo de estructurar una política para el aprovechamiento integral de los recursos

hidráulicos. Cómo se verá más adelante, el trabajo de la SRH en las dos décadas siguientes

dibujará el mapa de la infraestructura hidráulica del país.

En lo que refiere a las obras hidráulicas destinadas a la generación de energía eléctrica,

México fue considerado desde un inicio como pionero en la construcción de este tipo

instalaciones. Sin embargo, en este sector y a diferencia de la producción tecnificada de

alimentos y modernización del campo mediante infraestructura hidráulica, el origen de las

inversiones que se realizaron, desde finales del siglo XIX hasta la década de 1930, fue

primordialmente privado. La apertura que se dio durante la etapa final del Porfiriato permitió

la entrada de compañías canadienses, inglesas y americanas con grandes capitales que

rápidamente orillaron a los empresarios mexicanos a retirarse del negocio.

La laxitud del marco regulatorio, el complicado entorno político económico de la segunda

década del siglo XX, la incapacidad de las empresas para responder a mercados con bajos

ingresos, la ausencia de normas técnicas unificadas, así como la poca confiabilidad de los

sistemas, prevaleció en la industria eléctrica, prácticamente desde finales del Porfiriato hasta

1934. Ante la imposibilidad de lidiar con los empresarios del ramo, el estado mexicano sentó

las bases para legislar sobre el tema: después de analizar varias alternativas, la creación de

una nueva institución de generación de energía, para responder a tal problemática, resultaba

la opción más viable.

La Comisión Federal de Electricidad se crea en 1937, dos años más tarde el estado mexicano

asume la regulación de la energía eléctrica, su transformación, transmisión, distribución,

importación, exportación, uso y compraventa “en beneficio de la comunidad” mediante la

publicación de la Ley de la Industria Eléctrica, (Ramos et al., 2012). El primer gran proyecto

hidroeléctrico de la CFE se inició en 1938 con la construcción de los canales, caminos y

carreteras de lo que después se convirtió en el Sistema Hidroeléctrico Ixtapantongo, en el

Estado de México, que posteriormente fue nombrado Sistema Hidroeléctrico Miguel

Alemán. Para 1946, la CFE tenía una capacidad instalada de 46 MW, de los cuales 10

provenían de sus propias centrales hidroeléctricas, y se presentaba una importante

perspectiva de crecimiento debido a que atendía las zonas periféricas de las principales

ciudades del país, a las zonas rurales y al suministro que otorgaba a empresas privadas para

su reventa.

En cuanto a la construcción de infraestructura de agua potable y drenaje, ésta se limitó, entre

1900 y 1930, en dotar de esos servicios solamente a las capitales de los estados, así como a

los puertos de altura de mayor movimiento comercial. Esas obras fueron financiadas por los

gobiernos estatales o directamente por el gobierno federal. En poblaciones de menor

envergadura política y comercial, la construcción de infraestructura hidráulica para los

servicios públicos de agua potable y drenaje, quedó estancada fundamentalmente por dos

aspectos concomitantes: si bien, los municipios disponían de autonomía técnica y financiera




,8

para diseñar, construir y operar dichos sistemas, su precaria economía e incipiente

organización, los alejaban de las fuentes de crédito. Además, la carencia de técnicos

especializados propició que las obras se construyeran, sin dirección técnica y en muchos

casos, sin elementos que evitarán su contaminación.

Aquellos sistemas financiados y construidos hasta 1910, por cuenta y cargo de la iniciativa

privada, rápidamente entraron en crisis a causa de los movimientos armados que se

registraron a lo largo del país y que, a su vez, generaron animadversión de la autoridad hacia

la iniciativa privada. Aunado a ello, el riesgo de incautación, expropiación y abandono de los

particulares consagrados a esta actividad, relegó a la conservación de los sistemas y por

consecuencia, a la suspensión del servicio. Entre 1930 y 1940, los estados financiaron y

construyeron sistemas mínimos para el abastecimiento de agua a pequeñas y medianas

localidades mediante el uso de fuentes públicas; dichos sistemas fueron financiados

únicamente con recursos fiscales. Para el caso de centros de población con influencia

regional, los estados recurrieron a la banca de desarrollo para el financiamiento de obras

hidráulicas destinada al agua potable y drenaje, (Villafuerte, 1948).

Las consecuencias debidas a la desarticulación de las acciones locales y, la ausencia de una

política pública en materia de agua potable y drenaje, fueron casi catastróficas por sus

implicaciones en la salud pública. Así, para 1946 la cobertura de agua potable alcanzaba el

33% de la población, para drenaje la cobertura era de esperarse, sensiblemente menor. En ese

sentido, la mortalidad asociada a las enfermedades de origen hídrico alcanzaba el 6.5%. SRH,

(1947) reportaba que la construcción de obras de abastecimiento de agua potable evitaría

ceca de 90 mil decesos anuales.

Ante el reto de incrementar coberturas, en 1947, el gobierno federal, desarrolló y puso en

marcha políticas públicas para atender el rezago en materia de agua potable y alcantarillado.

Bajo la premisa “la mayor fuente de recursos económicos para la ejecución de las obras de

agua potable, debe provenir de la capacidad de pago de las propias poblaciones”, la SRH

agrupó en tres categorías económicas a las poblaciones de México, lo que permitió definir su

estrategia de colaboración con los gobiernos municipales y estatales. En la primera categoría,

se clasificó a las ciudades con capacidad de financiar las inversiones en infraestructura; en

este escenario la SRH colaboraría con la revisión de los proyectos para impulsar la obtención

de créditos ante la banca de desarrollo. En una categoría intermedia, es decir poblaciones

capaces de financiar solo una parte de las obras, la participación de la SRH estaría consagrada

a la elaboración de los proyectos y, junto con los gobiernos estatales, a financiar las

inversiones restantes. La tercera categoría, consideró a aquellas localidades que no podían

aportar, por la vía del financiamiento, ninguna parte del costo de las obras que se realizarían,

en ese sentido las obras serían realizadas o en cooperación con el gobierno estatal, o

directamente por la SRH.

Además, se planteó la necesidad de resolver los problemas de agua potable de manera

integral, de manera en disminuir rápidamente el rezago mediante: estímulos de cooperación

entre particulares y gobiernos estatales, formación de agrupaciones locales integradas por

particulares que se encargarían de reunir fondos y de vigilar la inversión de ellos; estudios




,9

financieros acordes con la capacidad económica de cada localidad, elección adecuada del

orden en que deben ejecutarse los estudios técnicos y construirse las obras correspondientes,

elaboración de planes financieros para la aplicación de cuotas de recuperación, por concepto

del servicio proporcionado por las obras construidas y vía la plusvalía en las propiedades

beneficiadas.

Ilustración 1. Variación del Producto Interno Bruto PIB en Miles de Millones de Pesos constantes de 2016 y relación del

Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 por la Comisión Nacional de

Irrigación (1926-1946), Secretaría de Recursos Hidráulicos (1947-1976), Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos

(1977-1988) y Comisión Nacional del Agua (1989-2016). Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente

información oficial: Informes de Actividades varios años de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas históricas

de México INEGI, Comisión Nacional del Agua varios informes, Centro de Estudios de Finanza Públicas varios informes.

Este enfoque de participación del estado en la economía, como se verá más adelante, sentó

las bases para transitar a la industrialización del país; la extensión de las fronteras agrícolas,

la participación en la generación de energía y la seguridad hídrica, que, junto con la

construcción de caminos y el aseguramiento de la producción y transformación de

energéticos, llevaron a México a niveles de desarrollo económico sostenido hasta finales de

la década de 1970, ver Ilustración 1.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

PIB

(m

iles

de

mil

lon

es d

e p

eso

s)

Año

PIB

GTE / PIB




,10

3. EVOLUCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA EN MÉXICO.

3.1 Periodo 1926 - 1946.

Entre 1926 y 1946 el porcentaje del gasto público federal, que se destinó fundamentalmente

en obras para irrigación, representó en promedio el 0.39% del PIB, con un máximo de 0.61%

en 1945 y un mínimo de 0.14% en 1935, ver Ilustración 1. Este periodo se caracterizó por un

incremento promedio del gasto público federal, en el ramo de la infraestructura hidráulica,

en aproximadamente 22.5% anual. Con base en datos publicados por INEGI2 y por la SRH3,

el gasto total ejercido, en pesos corrientes de 2016, pasó de 820 millones en 1926, a 4,700

millones en 1946.

Ilustración 2. Evolución de la capacidad de almacenamiento en grandes presas de México y relación del Gasto Total

Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico. Fuente: Elaboración

propia con base en la siguiente información oficial: Informes de Actividades varios años de la Secretaría de Recursos

Hidráulicos, Sistema Nacional de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del

Agua.

En este periodo, el gobierno federal a través de la Comisión Nacional de Irrigación, privilegió

la construcción de obras de obras hidráulicas para tecnificar el campo mexicano a partir de

la construcción de obras de cabeza para regular la disponibilidad del recurso. Así, el volumen

de almacenamiento generado por la construcción de presas, pasó de 3,500 Hm3 en 1926, a

7,300 Hm3 en 1946; es decir, en el periodo se incorporó un volumen de almacenamiento

promedio, igual a 293 Hm3/año, ver Ilustración 2. La Comisión Nacional del Agua, a través

del Sistema Nacional de Información del Agua, reporta que entre 1926 y 1946, entraron en

operación 25 grandes presas4, que al día de hoy continúan funcionando.

2 Estadísticas Históricas de México, 2014, tomo 16: Finanzas Públicas. Instituto Nacional de Estadística y

Geografía. 3 Informe de Actividades de la SRH varios años publicados en la Revista Ingeniería Hidráulica en México. 4 Con base en la clasificación de la Comisión Internacional de Grandes Presas. Según la CONAGUA, el

volumen de almacenamiento de estas presas representa cerca del 80% del potencial nacional de

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0

16,500

33,000

49,500

66,000

82,500

99,000

115,500

132,000

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Cap

acid

ad d

e al

mac

enam

ien

to

(10

6m

3)

Año

Almacenamiento

GTE (CNI, SRH, SARH, CNA) / PIB

GTE (CFE) / PIB




,11

La construcción de nuevas presas, así como la construcción de canales de conducción y de

distribución, permitieron ampliar la frontera agrícola para grande y pequeña irrigación. En

1926, la superficie asociada a la primera alcanzaba apenas 19,500 hectáreas, mientras que la

superficie asociada a la segunda era de 1,000 hectáreas aproximadamente. En 1946, la

superficie para grande irrigación con nueva infraestructura hidroagrícola alcanzó 410 mil

hectáreas y 22,400 para pequeña irrigación. En tal virtud, la frontera agrícola del periodo,

creció en razón de 21 mil hectáreas por año. A luz de estas estadísticas, se observa que la

política irrigación puesta en marcha en 1926, privilegió marginalmente el desarrollo rural

mediante obras hidráulicas con presupuestos federales.

Ilustración 3. Superficie incorporada con nueva infraestructura hidro agrícola para grande y pequeña irrigación y relación

del Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico.

Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Informes de Actividades varios años de la

Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas históricas de México INEGI, Plan Nacional Hidráulico. Sistema Nacional

de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del Agua.

Además, la CNI integró en sus proyectos la posibilidad de usar el agua de los

almacenamientos construidos para generación de energía eléctrica, como medio para

financiar obras de hidráulicas para irrigación, Sin embargo, el impacto de dichos proyectos

comenzará a apreciarse a partir de 1947, tal como se analizará más adelante.

3.2 Periodo 1947 - 1976.

La política de aprovechamiento de los recursos hídricos, orientada fundamentalmente a la

irrigación, se transforma en 1946 con la creación de la Secretaría de Recursos Hidráulicos

(SRH) que privilegió el aprovechamiento integral, en función de las necesidades de

desarrollo regional del país en materia de agricultura, de abastecimiento de agua a la

almacenamiento. El otro 20% se almacenan mediante pequeñas obras de contención que se estiman en 5,000

bordos y pequeñas presas.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0.0

0.4

0.8

1.2

1.6

2.0

2.4

2.8

3.2

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Su

p. h

idro

agrí

cola

(1

06

Ha)

Año

Grande irrigación

Pequeña irrigación

GTE / PIB




,12

población, alcantarillado y generación de energía eléctrica mediante la fuerza motriz del

agua. Gracias al crecimiento económico experimentado en el periodo, caracterizado por un

incremento anual del 6.16% del PIB Nacional, el gasto público federal del sector se

incrementó considerablemente.

Así, en el periodo de 1947 – 1976 el porcentaje del gasto público federal, ejercido por la

SRH, representó en promedio 0.77% del PIB nacional, con un máximo de 1.19% en 1973 y

un mínimo de 0.54% en 1958. Es de destacar, que durante este periodo se experimentó un

crecimiento sostenido del gasto, en materia hidráulica, en cada una de las administraciones

federales. En ese sentido, la relación del gasto público respecto del PIB nacional pasó del

0.64% en el periodo 1947 – 1952, a 1.01% en el periodo 1971 – 1976, ver Ilustración 4. El

gasto ejercido por la SRH en este periodo, en pesos corrientes de 2016, pasó de 5,700

millones en 1947, a 47,800 millones en 1976.

Ilustración 4. Evolución de la relación del Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional por periodo específico de

administración federal. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Informes de Actividades

varios años de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas históricas de México INEGI, Comisión Nacional del

Agua varios informes, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.

Entre 1947 y 1976 entraron en operación 89 de las 188 grandes presas, que sumadas con las

construidas en el periodo 1926 – 1946, representan 70% de las obras de contención más

importantes de México. Estas obras de cabeza, permitieron incrementar la capacidad de

almacenamiento en 64,000 Hm3, alcanzando en el periodo 1926 – 1976 un total de 71,300

Hm3. Es de destacar, lo realizado en la administración federal 1964 – 1970; en este periodo

se adicionaron 35,000 Hm3, lo que significa 50% de la capacidad total de almacenamiento

alcanzado 6 años más tarde.

0.39%

0.64%

0.73% 0.71%0.78%

1.01%1.12%

0.45%

0.24% 0.22% 0.21%

0.36%0.32%

0.00%

0.15%

0.30%

0.45%

0.60%

0.75%

0.90%

1.05%

1.20%

192

6-1

946

194

7-1

952

195

3-1

958

195

9-1

964

196

5-1

970

197

1-1

976

197

7-1

982

198

3-1

988

198

9-1

994

199

5-2

000

200

1-2

006

200

7-2

012

201

3-2

016

GT

E /

PIB

(%

)

Periodo




,13

Este gran esfuerzo técnico, se tradujo en la puesta en operación de nuevas obras hidráulicas

que permitieron incorporar 1.3 millones de hectáreas para grande irrigación y 800 mil

hectáreas para pequeña irrigación, alcanzando en el periodo 1926 – 1976 un total de 1.7

millones de hectáreas y casi 820 mil hectáreas respectivamente, ver Ilustración 5. Además,

las políticas de aprovechamiento de los recursos hidráulicos de México, permitieron

incrementar la frontera agrícola mediante dos estrategias adicionales. La primera de ellas,

fue a través de la construcción de nuevas obras hidráulicas ejecutadas, de manera

descentralizada, por diferentes Comisiones Hidrológicas; la segunda estrategia mediante el

mejoramiento de tierras y construcción de pequeñas obras hidráulicas con la visión de

aprovechar las obras hidráulicas de cabeza ya existentes.

En el periodo 1946 – 1976, el mejoramiento de tierras y las acciones llevadas a cabo desde

las Comisiones Hidrológicas, permitieron incrementar la frontera agrícola total de México.

Al inicio del periodo, la superficie incorporada por mejoramiento de tierras alcanzaba una

superficie de 445 mil hectáreas, que representaban 46% de la frontera agrícola total, estimada

en 970 mil hectáreas. En 1976, la incorporación de tierras por mejoramiento y desde las

Comisiones Hidrológicas, representó 32% de la frontera agrícola total, que alcanzaba una

superficie de 3.7 millones de hectáreas, ver Ilustración 5.

Ilustración 5. Evolución de la frontera agrícola en México, evolución de la superficie de irrigación con nueva

infraestructura hidroagrícola y relación del Gasto Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo

1926 y 2016 en el sector hidráulico. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Informes de

Actividades varios años de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, Estadísticas Históricas de México INEGI, Plan

Nacional Hidráulico. Sistema Nacional de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión

Nacional del Agua.

Las obras de almacenamiento concebidas, diseñadas y construidas por la SRH con visión de

usos múltiples, impulsaron también el desarrollo del sector eléctrico en México, así como el

desarrollo urbano y por consiguiente el industrial. Este último no se considera para su análisis

en el presente trabajo.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Su

p c

on

in

fra.

hid

roag

ríco

la (

10

6H

a)

Año

Total: con infraestructura hidroagrícola nueva +

tierras mejoradas

Con infraestructura hidroagricola nueva para DR y

UR




,14

Ilustración 6. Evolución de la capacidad efectiva instalada para generación de energía hidroeléctrica y relación del Gasto

Total Ejercido GTE respecto del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico y en la Comisión

Federal de Electricidad para el periodo 1970 - 1985. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información

oficial: Comisión Federal de Electricidad varios informes, Estadísticas Históricas de México INEGI, Centro de Estudios

de las Finanzas Públicas varios informes.

En 1947, ya con la reforma primera gran reforma del sector eléctrico de México en marcha,

la capacidad efectiva instalada para generación de electricidad por medio de la fuerza motriz

del agua, era de tan solo de 430 MW que representaba el 54% de la capacidad efectiva

instalada total del país.

A lo largo del periodo 1947 – 1976 la capacidad efectiva instalada presentó un crecimiento

sostenido medio de 9.8%. Así, para 1976, el país contaba con una capacidad de generación

hidroeléctrica de 4,613 MW que representaba el 36% de la capacidad total del país. Este

crecimiento se explica, desde el punto de vista de la infraestructura, porque 89 de las grandes

presas que entraron en operación en el periodo de análisis, 17 fueron construidas para

aprovechamiento hidroeléctrico, entre otros. Además, la Comisión Federal de Electricidad

reporta 44 centrales hidroeléctricas, que entraron en operación entre 1947 y 1976, de las

cuales 40 continúan generando (CFE, 2007, 2013).

Es de destacar, primero, que en el periodo 1965-1976, la capacidad efectiva instalada se

incrementó en 2,750 MW. Es decir, en solo 12 años se alcanzó el 70% de la potencia efectiva

instalada del periodo. Segundo, que el gasto total ejercido de la CFE representó solo en 1975,

el 3.29% del PIB Nacional, que explica en gran parte el equipamiento que se logró en ese

momento, ver Ilustración 6.

Por otra parte, las coberturas de agua potable en 1940, eran tan solo del 40% que

fundamentalmente se asociaban al entorno urbano. A partir de la intervención de la SRH,

dicha cobertura se incrementó hasta alcanzar 52% en 1950. Sin embargo, ésta cayó al 50%

en 1970, ver Ilustración 7. La estagnación experimentada durante ese periodo, se debe

fundamentalmente al acelerado crecimiento demográfico que se experimentó en el país, que

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Cap

acid

ad E

fect

iva

Inst

alad

a (M

W)

Año

Hidroeléctricas

GTE (CNI, SRH, SARH, CNA) /

PIB

GTE (CFE) / PIB




,15

fue cercano al 3.5% anual en promedio. Así, la población pasó de 19.7 millones de habitantes

en 1940, a 48.2 millones de habitantes en 1970. Además, en ese periodo, el porcentaje de la

población urbana respecto de la población total, pasó del 68% al 40%. Esta población, se

concentraba fundamentalmente en el Distrito Federal, Guadalajara, Monterrey y sus zonas

conurbadas. El trasvase entre cuencas, para atender la brecha entre la oferta y la demanda,

resultó entonces, ser parte de una nueva estrategia que permitiría incorporar nuevas fuentes

de agua potable a los principales centros de población de México, ver Ilustración 8.

Ilustración 7. Evolución de la cobertura de agua para consumo humano y relación del Gasto Total Ejercido GTE respecto

del PIB Nacional ejercido en el periodo 1926 y 2016 en el sector hidráulico. Fuente: Elaboración propia con base en la

siguiente información oficial: Estadísticas Históricas de México INEGI, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII Censos de

Población y Vivienda INEGI. Plan Nacional Hidráulico. Sistema Nacional de Información del Agua URL

htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del Agua varios informes.

En 1971 la Comisión de Aguas del Valle de México, inició los proyectos para construir un

sistema regional de aprovechamiento de las aguas subterráneas del norte y oriente del Valle

de México que se denominó Plan de Acción Inmediata, y que debería servir como una medida

temporal para satisfacer la demanda de agua en la Ciudad de México y Área Metropolitana,

hasta en tanto no se construyeran las obras hidráulicas para el aprovechamiento de fuentes

externas (SRH-CAVM, 1976). En 1975 entra en operación este sistema, que incorpora cerca

de 200 Km de acueductos divididos en 7 ramales y, que podías suministrar hasta 7.5 m3/s al

Distrito Federal y municipios conurbados. Además de estas obras, se incorporó, en ese mismo

año, el acueducto Lerma, con un potencial de conducción de 14 m3/s y 60 Km de longitud y

el acueducto Chicbul - Ciudad del Carmen, con una capacidad de diseño de 390 l/s y 122 Km

de longitud. Es de destacar que, en solo 5 años, se construyó infraestructura hidráulica capaz

de beneficiar directamente a cerca de 7.5 millones de habitantes5. Con ello la cobertura de

agua pasó de 50% en 1970 a cerca del 60% en 1975.

5 Dotación de 250 l/hab/día para cálculo de población.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0.0

0.1

0.3

0.4

0.5

0.6

0.8

0.9

1.0

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Co

ber

tura

de

agu

a p

ota

ble

Año

Coberturas registradas

GTE / PIB

Tendencia de cobertura




,16

Ilustración 8. Evolución de la población en México. Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información

oficial: Estadísticas Históricas de México INEGI

V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIII Censos de Población y Vivienda INEGI.

La dinámica demográfica, entre otros aspectos que van más allá del alcance de este trabajo,

replanteó la política de aprovechamiento hidráulico de México. La presión sobre el recurso

era ya evidente. En ese sentido, el gobierno federal respondió con medidas legislativas y

administrativas para hacer frente al nuevo reto.

La primera medida consistió en la promulgación Ley Federal de Aguas en 1971, cuyo

objetivo fue el de regular el aprovechamiento de las aguas nacionales, para realizar una

distribución equitativa de los recursos hidráulicos y poner en marcha las acciones necesarias

para su conservación. La segunda medida consistió en elevar a la Unidad de Programación,

a nivel de Subsecretaría cuyo mandato fue la elaboración del Plan Nacional Hidráulico, SRH,

(1975).

La elaboración del Plan Nacional Hidráulico (PNH), se inició en septiembre de 1972 con el

siguiente objetivo de largo plazo: “Formular e instituir un proceso sistemático de planeación

del aprovechamiento de los recursos hidráulicos para la selección racional de programas,

proyectos y políticas en esta materia, que coadyuven al logro de los objetivos del desarrollo

socioeconómico nacional”. SHCP, (1985).

Los objetivos de muy corto plazo serían (SHCP, 1985):

• Formular políticas relacionadas con el aprovechamiento y control del agua,

recomendando las medidas institucionales pertinentes.

• Formular programas alternativos de desarrollo hidráulico a corto, mediano y largo

plazos, incluyendo una identificación preliminar de proyectos.

• Diseñar un sistema de información que cubra las necesidades inmediatas y asegure

el flujo de datos para una planeación sistemática.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.0

15.0

30.0

45.0

60.0

75.0

90.0

105.0

120.0

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

Po

b. u

rban

a, r

ura

l /

Po

b to

tal

x 1

00

Pb

laci

ón

(m

illo

nes

de

hab

itan

tes)

Año

Datos de Población

% de población urbana




,17

• Establecer un programa sistemático de capacitación y adiestramiento que cubra las

necesidades complementarias de personal en todas las áreas y actividades

comprendidas en los planes, programas y proyectos para el aprovechamiento de los

recursos hidráulicos.

El Plan Nacional Hidráulico se presentó en 1975. Su puesta en marcha permitió, como se

verá más adelante, continuar de manera sistematizada, con la construcción de nueva

infraestructura hidráulica, no obstante las profundas crisis financieras de 1983, 1986 y 1995.

3.3 Periodo 1977 - 1988.

Los primeros 5 años de este periodo, el crecimiento económico experimentado en México se

caracterizó por un incremento anual del PIB nacional en 7.96%. Así, el porcentaje de gasto

público federal, ejercido por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH)6

entre 1977 y 1982 representó en promedio 1.12% del PIB Nacional7, con un máximo de

1.59% en 1981, que fue el máximo histórico observado desde 1926. Sin embargo, en 1982 y

1983 el PIB Nacional decreció 2.00% y en 1985, el decrementó llegó hasta 3.08%. Esta

desaceleración económica, la pérdida de valor del peso y el cambio de las políticas

económicas nacionales, incidió en una caída sistemática del gasto federal ejercido, en el

sector, hasta 1989. Los niveles del gasto respecto del PIB Nacional, cayeron de 1.06% en

1982, a 0.17% en 1989. Este último, inclusive menor al observado en 1926 que fue del 0.18%

y apenas superior al de 1935, que alcanzó 0.14%. Con ello, el porcentaje de gasto público

federal, ejercido por la SARH, representó en promedio 0.45% del PIB Nacional, que significó

una caída de casi 60% respecto del periodo 1983 – 1988. El gasto ejercido, en pesos corrientes

de 2016, pasó de 105,922 millones de pesos en 1981, a 12,300 millones en 1989, ver

Ilustración 1 e Ilustración 4.

No obstante lo anterior, entre 1977 y 1988 entraron en funcionamiento 30 de las 188 grandes

presas que actualmente continúan en operación. Estas obras de cabeza permitieron incorporar

un volumen de almacenamiento de 27,000 Hm3, para alcanzar un total de 91,300 Hm3 desde

1926. Es decir, en solo 12 años se incorporó casi el 30% del potencial de almacenamiento de

las grandes presas del país. La capacidad de almacenamiento medio incorporado, entre 1926

y 1946, fue de 304 Hm3/año; para el periodo 1947 – 1976 dicho valor fue de 719 Hm3/año,

mientras que para el periodo 1977 – 1988, la tasa de crecimiento de la capacidad de

almacenamiento alcanzó una magnitud de 909 Hm3/año, ver Ilustración 2 e Ilustración 9.

El incremento de la capacidad de almacenamiento, se tradujo en la puesta en operación de

nuevas obras hidráulicas que permitieron incorporar en el periodo 600 mil hectáreas para

grande irrigación y 602 mil hectáreas para pequeña irrigación, alcanzando en el periodo 1926

6 La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, se crea a finales de 1976 como producto de la fusión de

atribuciones de la Secretaría de Recurso Hidráulicos y la Secretaría de Agricultura y Ganadería y Desarrollo

Rural. 7 Con base en información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas y en las Estadísticas Históricas de

México públicas por INEGI, se estimó que el gasto ejercido por la SAHR para cumplir con las funciones

hidráulicas representó el 60% de su gasto asignado.




,18

– 1988 un total de 2.3 millones de hectáreas y 1.4 millones de hectáreas respectivamente, ver

Ilustración 3.

Ilustración 9. Evolución del número de grandes presas actualmente en operación. Fuente: Elaboración propia con base en

la siguiente información oficial: Sistema Nacional de Información del Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina,

Comisión Nacional del Agua varios informes.

En términos relativos, la superficie media incorporada para grande irrigación, entre 1926 y

1946 fue de 19.5 mil hectáreas/año y de 43 mil hectáreas/año para el periodo 1947 – 1976,

mientras que para el periodo 1977 – 1988, fue de 52 mil hectáreas/año. En lo que refiere a la

pequeña irrigación, la tasa media de nuevas tierras incorporadas fue de 1,000 hectáreas/año

para el periodo 1926 – 1946, 26 mil hectáreas/año y 52 mil hectáreas/año para los periodos

1947 – 1976 y 1977 – 1988 respectivamente. La incorporación de nuevas tierras a la frontera

agrícola, por construcción de nueva infraestructura hidroagrícola, caerá drásticamente a partir

de 1989.

En 1977, la superficie incorporada por mejoramiento de tierras alcanzaba una superficie de

1.19 millones de hectáreas, que representaban 31% de la frontera agrícola total, estimada en

3.9 millones de hectáreas. En 1988, la incorporación de tierras por mejoramiento representó

0.27% de la frontera agrícola total, estimada en 5.1 millones de hectáreas, ver Ilustración 5.

Por otra parte, el sector eléctrico no escapó a los efectos de las crisis de la primera mitad de

la década de 1980 y a la competencia por el agua, planteada ya como una restricción técnica.

En efecto, la relación del gasto total ejercido por la CFE, respecto del PIB Nacional, cayó del

3.29% en 1975, a 1.50% en 1985. Si embargo, a lo largo del periodo 1977 – 1988 la capacidad

efectiva instalada presentó un crecimiento medio de 4.6%, menor en 5.2 puntos porcentuales

que en el periodo 1947 – 1976. Esto se debe fundamentalmente a la caída de la capacidad

efectiva instalada entre 1978 y 1980 debido, entre otros aspectos, al cambio de vocación del

Sistema Miguel Alemán, que dejo de operar para dar paso al Sistema Cutzamala, ver

Ilustración 6.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0

30

60

90

120

150

180

210

240

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Núm

ero

de

gra

nd

es p

resa

s

Año

Número de grandes presas

GTE / PIB




,19

Así, para 1977, el país contaba con una capacidad de generación hidroeléctrica de 4,795 MW

que representaba el 35% de la capacidad total. Para 1988, la capacidad instalada alcanzó

7,749 MW. Este crecimiento se explica, desde el punto de vista de la infraestructura, porque

30 de las grandes presas que entraron en operación en el periodo de análisis, solo 8 fueron

construidas para aprovechamiento hidroeléctrico, entre otros. Sin embargo, 3 presas

construidas por CFE para uso exclusivo de generación, Chicoasén (1500 MW), Peñitas (420)

y El Caracol (600 MW) incorporaron 2,520 MW, es decir 85% de la capacidad efectiva

instalada durante el periodo.

Ilustración 10. Evolución del gasto potencial de conducción de agua para consumo humano a través de grandes

acueductos: Fuente: Elaboración propia con base en la siguiente información oficial: Sistema Nacional de Información del

Agua URL htpp://sina.conagua.gob.mx/sina, Comisión Nacional del Agua varios informes.

Respecto al agua potable, el gobierno federal inició desde 1975 una gran cruzada para poder

reducir la brecha entre la oferta y la demanda de agua, mediante la construcción de grandes

acueductos. Ello permitió incrementar las coberturas a nivel nacional en casi 20 puntos

porcentuales en 1980, respecto de aquellas estimadas en 1970. Al final del periodo, la

cobertura de agua a nivel nacional era cercana al 80%, ver Ilustración 7.

Así, entre 1982 y 1987 entraron en operación los acueductos Río Colorado – Tijuana, Linares

– Monterrey, Yurivia – Coatzacoalcos y Minatitlán y Armería- Manzanillo, con un potencial

de conducción de agua de 11.25 m3/s capaz de atender a una población de 3.9 millones de

personas. Es de destacar que en 1985 entró en operación el acueducto Uxpanapa – La

Cangrejera8 para abastecer a industrias ubicadas al sur de Veracruz, con una capacidad de 20

m3/s y 40 Km de longitud, ver Ilustración10.

8 Este acueducto no se considera en el análisis para abastecimiento a centros de población.

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

0.0

9.0

18.0

27.0

36.0

45.0

54.0

63.0

72.0

81.0

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

GT

E /

PIB

x 1

00

Cau

dal

(m

3/s

)

Año

Nuevas fuentes de agua potable

GTE / PIB




,20

3.4 Periodo 1989 - 2016.

En 1989, el sector comienza su descentralización, con la creación de la Comisión Nacional

del Agua (CNA) como un organismo desconcentrado de la SARH. La CNA sería la

responsable de las grandes obras hidráulicas, así como de la creación de una nueva política

del agua, basada, entre otros aspectos, en la recaudación para el redimensionamiento del

Estado y, en la participación de la iniciativa privada en la construcción y operación de los

sistemas de agua como parte del impulso del libre mercado, Collado, (2008).

En 1989 el gasto ejercido por la CNA fue de 12,300 millones de pesos corrientes a 2016,

35% menor que en el año anterior, lo que representó 0.17% del PIB Nacional. A partir de

1990, el gasto ejercido se incrementó de manera marginal durante los 10 años siguientes,

para llegar a niveles de gasto que fluctuarían entre el 0.21% y 0.30% respecto del PIB

Nacional. En el periodo 2001-2006, el porcentaje medio del gasto público ejercido fue del

0.21% que fue el más bajo registrado desde 1926. Entre 2007 y 2012 el gasto ejercido por la

CONAGUA9 tuvo incrementos significativos que llevaron a casi duplicar la relación gasto

ejercido PIB Nacional, respecto del periodo anterior. En la administración actual, la

CONAGUA ha ejercido hasta 2016, un gasto promedio de 45,000 millones de pesos por año,

que representan 0.32% del PIB Nacional, ver Ilustración 4.

Así, entre 1989 y 1996 entrarán en operación 14 grandes presas, y 6 más hasta 2016. El

potencial de volumen de almacenamiento generado por estas obras de cabeza, pasó de

102,600 Hm3 en 1988, a 115,000 Hm3 en 1996; es decir, en el periodo se incorporó un

volumen de almacenamiento promedio, igual a 1,550 Hm3/año, ver Ilustración 2. Para el

periodo 1997-2012, la tasa promedio de crecimiento de la capacidad de almacenamiento

medio, cayó a solo 333 Hm3/año. El Sistema Nacional de Información del Agua, reporta que

al 2016, el volumen potencial de almacenamiento en las grandes presas del país se incrementó

a 127,300 Hm3/año.

En relación a la nueva infraestructura hidroagrícola, el periodo 1989 – 2016 se ha

caracterizado por un incremento marginal de nuevas tierras, respecto de periodos anteriores.

Así, en 1989 se contaban 2.3 millones de hectáreas con nueva infraestructura para grande

irrigación, y para pequeña irrigación 1.5 millones de hectáreas. Las estadísticas disponibles

en este rubro, indican que se incorporaron 10 mil hectáreas/año para grande irrigación hasta

2012, mientras que para pequeña irrigación 6 mil hectáreas/año. Muy por debajo de las tasas

experimentadas en los periodos anteriores.

Sin embargo, la frontera agrícola total se incrementó sensiblemente, gracias a la

incorporación de nuevas tierras mejoradas, mediante el aprovechamiento de obras de cabeza

ya existentes. En ese sentido, la frontera agrícola total pasó de 5.1 millones de hectáreas en

1988 a 6.4 millones hectáreas en 2012, experimentando una tasa de crecimiento cercana a 60

mil hectáreas/año. Este incremento también se vio favorecido por la entrega de los Distritos

de Riego, que el gobierno federal realizó a los usuarios a partir de 1992.

9 Acrónimo empleado, a partir del año 2004 para identificar a la Comisión Nacional del Agua.




,21

No obstante la tendencia a la baja del gasto ejercido en la CFE, las tasas de crecimiento de la

capacidad efectiva instalada para generación de energía hidroeléctrica, aumentaron con tasas

similares a las que se experimentaron durante los periodos anteriores. Así pues, entre 1989 y

2012 se construyeron 8 grandes centrales hidroeléctricas que permitieron incrementar la

capacidad efectiva en 3,700 MW para llegar a 11,500 MW en 2013, ver Ilustración 6.

Destacan por su importancia las C.H. de las presas de Aguamilpa, El Cajón, La Yesca, Huites,

Zimapán entre otras. Durante este periodo de transformación del estado mexicano, la CFE

instaló el 32% de la capacidad efectiva del país. El sostenimiento de las tasas de crecimiento

de la capacidad efectiva instalada para generación hidroeléctrica, se debe fundamentalmente

a modelos de participación privada para el financiamiento de la construcción de la

infraestructura, que CFE adoptó a partir de la década 199010.

En agua potable, durante los primeros años de este periodo, se continuó con la construcción

de grandes acueductos para abastecimiento de agua a poblaciones. Entre 1989 y 2015 se

incorporaron cerca de 1,200 Km de líneas de conducción, con un potencial para transportar

34.3 m3/s de agua en bloque y atender a una población cercana a 12 millones de personas.

Destacan por su importancia los acueductos Cuchillo – Monterrey con una longitud de 91

Km y capaz de conducir 5 m3/s, el Sistema Cutzamala con una longitud de 162 Km y

capacidad de 19 m3/s y el acueducto Chapala – Guadalajara con 42 Km de longitud y

capacidad de 7.5 m3/s. El impacto de estas grandes obras se vio reflejado en el incremento

de las coberturas de agua a nivel nacional que pasaron del 80% en 1988, a coberturas cercanas

al 95% para 2015, ver Ilustración 7.

Al igual que en la CFE, durante este periodo, la participación privada en la construcción de

infraestructura hidráulica para captación, conducción y entrega de agua en bloque, contribuyó

de manera sustancial para alcanzar estos niveles de equipamiento que, con los niveles de

gasto ejercido desde las cabezas sectoriales respectivas, no hubiera sido posible.

10 En CFE se adoptó un modelo de participación en el financiamiento de obra pública denominado PIDIREGAS.

El acrónimo significa "Proyecto de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto

Público" el cual es la denominación genérica con la que se hace referencia a los proyectos de obra pública

financiada por el sector privado o social y construidos por un privado o un tercero.




,22

4. POLÍTICA PÚBLICA PARA CONSERVACIÓN DE INFRAESTRUCTURA.

La construcción del México que hoy conocemos, es el resultado de diferentes procesos de

planeación nacional iniciados a partir de 1920, en donde la infraestructura hidráulica ha

jugado un papel fundamental. Tal como se analizó en el apartado anterior, la participación

directa del estado mexicano en la economía, el centralismo y el uso del gasto público para

financiar grandes proyectos, permitió alcanzar niveles de desarrollo insospechados al final

de la Revolución Mexicana.

En tan solo 80 años, México construyó 182 grandes presas, que actualmente tienen un

potencial de almacenamiento de 127,000 Hm3, para irrigar 6.5 millones hectáreas de tierras,

generar energía con instalaciones cuya capacidad alcanza 11,500 MW y, entregar agua en

bloque a cerca de 23 millones de personas, a través de 2,000 Km de acueductos principales.

Con las tendencias de gasto público aplicado al sector en los últimos 20 años, hoy en día se

necesitarían:

• 40 años para incrementar el volumen potencial de almacenamiento en 25 Hm3.

• 45 años para incrementar en 10 m3/s la capacidad para trasvasar agua para consumo

humano.

• 50 años para construir nueva infraestructura hidroagrícola que permitan incorporar

500 mil hectáreas de nuevas tierras para grande irrigación.

Además, la presión sobre los recursos hídricos necesita de un replanteamiento de la política

hídrica nacional que permita eficientar el recurso en todos sus usos consuntivos, promover el

reúso y el intercambio en aquellos en donde no se necesite agua de primer uso y combatir los

rezagos en comunidades marginadas. Lo anterior, con la diversificación de la naturaleza de

los financiamientos necesarios. Este reto es mayúsculo, porque las inversiones de fuentes

privadas, deben responder a estrategias de desarrollo regional y al mismo tiempo, garantizar

los retornos financieros para su viabilidad.

La conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento de los

recursos hidráulicos emerge entonces, como una necesidad imperativa para no comprometer

el desarrollo del país. Dos parecen resultar evidentes. La primera, que no se aborda en este

trabajo, parte del diseño y puesta en marcha de metodologías innovadoras de gestión de

cuencas. Para profundizar en el tema, el lector podrá encontrar mayor información en

González, (2015) y BM (2015). La segunda se basa en el diseño de políticas, estrategias y

acciones orientadas a la conservación de la infraestructura existente, que permitan optimizar

el gasto público con la finalidad de incrementar su vida útil.

Con la finalidad de entender las políticas públicas de gasto en el sector, y en especial en temas

de conservación de infraestructura, se presentan a continuación, algunos conceptos relativos

al gasto público, tomados de Gutiérrez, (2015) e IMCO, (2010).




,23

4.1 Caracterización del gasto público.

El gasto público se define como el conjunto de erogaciones que efectúan los Poderes de la

Unión y las entidades gubernamentales en el ejercicio de sus funciones. Así, la política de

gasto es la que orienta al presupuesto gubernamental hacia el cumplimiento de los objetivos

de cada administración pública, mismos que se declaran desde el Plan Nacional de

Desarrollo. Es decir, les da a las entidades públicas un orden de prioridad en su gasto y, sobre

todo, la capacidad de ejecución de acciones encaminadas a hacer realidad los programas

comprometidos.

Para identificar el destino del gasto y sus objetivos, se cuenta con distintitas formas de

clasificación. Una de las clasificaciones es la de gasto programable y gasto no programable.

El gasto programable, refiere a las erogaciones plenamente identificables con cada uno de

los programas del Presupuesto de Egresos de la Federación. Incluye las erogaciones que

realiza la administración pública central en la prestación de servicios (educación, salud,

seguridad, etc.) y en inversión pública (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.), así como las

asignaciones que las entidades paraestatales de control presupuestario directo destinan a la

producción de bienes y de servicios que contribuyen a la oferta global de los mismos, por

ejemplo electricidad, petróleo, agua, etc.

El gasto no programable son todas aquellas erogaciones que no se identifican con un

programa específico; se trata de recursos que se destinan al cumplimiento de las obligaciones

y apoyos determinados por ley, como la deuda pública, las participaciones a entidades

federativas y municipios, entre otros. Es decir, es una erogación que no se vincula

directamente con la operación del gobierno federal.

Otra forma de caracterizar al gasto es a través de sus dimensiones, a saber:

• Dimensión funcional (para qué se gasta).

• Dimensión Administrativa (quién gasta)

• Dimensión Económica (en qué se gasta).

La dimensión económica, que la que interesa a los objetivos de este trabajo, registra los

recursos que van al gasto corriente y al gasto de capital. El primero lo define la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, como una erogación que realiza el sector público y que no tiene

como contrapartida la creación de un activo, sino que constituye un acto de consumo. Es

decir, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y a la compra de

los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.

Este tipo de gasto, se utiliza para realizar actividades ordinarias o de prestación de servicios

de carácter regular y permanente, de conservación y mantenimiento menor. Además, incluye

los gastos destinados a la investigación y desarrollo debido a que no producen beneficios

concretos y generalmente no están incorporados en los activos físicos de las dependencias y

entidades.




,24

El gasto de capital o gasto de inversión está destinado a la creación de bienes de capital

(activos) y conservación de los ya existentes, a la adquisición de bienes inmuebles y valores,

así como a los recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines, que contribuyen

a acrecentar y preservar los activos físicos patrimoniales o financieros de la nación. También

se incluye el gasto destinado a cubrir la amortización de la deuda derivada de la contratación

de créditos o de financiamientos al gobierno federal por instituciones nacionales o

extranjeras.

Así pues, la conservación y mantenimiento menores de infraestructura, que garanticen la

prestación de servicios públicos de carácter regular y permanente, se asocia a gasto corriente.

Sin embargo, el gasto destinado a preservar y alargar la vida útil de los activos físicos

patrimoniales de la nación, está asociado a un gasto de inversión.

4.2 Programa Nacional de Infraestructura.

El Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018 asume como condición rectora que la

infraestructura hidráulica existente, aún no es suficiente para atender las necesidades

crecientes en el país, debido fundamentalmente a aspectos técnicos y al contexto económico,

político y social. En el primero, la problemática se plantea por obsolescencia del

equipamiento, bajas eficiencias en la distribución de agua para diferentes usos, brecha

existente en coberturas de agua potable y saneamiento, mantenimiento inadecuado de las

obras, así como por las presiones que actualmente se tienen sobre los recursos hídricos. En

el segundo, la problemática se plantea por la prevalencia de un sistema financiero del agua

no acorde a la realidad económica del país, así como por un mayor cuestionamiento social y

político frente al desarrollo de nuevas obras hidráulicas de gran envergadura.

En ese sentido, en la presente administración, la política pública del sector11 se articuló con

el Plan Nacional de Desarrollo a través del Objetivo 3 del Programa Sectorial de Medio

Ambiente y Recursos Naturales en el que se declara fortalecer la gestión integrada y

sustentable del agua, garantizando su acceso a la población y a los ecosistemas, mediante

el Objetivo 3 del sector en el que se declara incrementar la infraestructura hidráulica, tanto

para asegurar agua destinada al consumo humano y riego agrícola, como para saneamiento

y protección contra inundaciones.

El PNI plantea dos estrategias: La primera se orienta a la construcción de nueva

infraestructura para reducir las brechas de cobertura en agua potable e incrementar la

capacidad de drenaje y saneamiento, mediante las siguientes acciones:

• Construir obras para aprovechar nuevas fuentes de abastecimiento para consumo

humano.

11 Graglia, (2012) afirma que las políticas públicas son proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona

a través de un gobierno y una administración pública con la finalidad de satisfacer necesidades de una sociedad.

Además, sostiene que la razón de ser de las políticas públicas, es el bien común y que, consecuentemente, la

satisfacción social y la aprobación ciudadana son sus fines. Es decir, son herramientas del Estado al servicio de

la sociedad.




,25

• Construir nueva infraestructura para el incremento en las coberturas de agua potable

y alcantarillado.

• Construir nueva infraestructura de tratamiento de aguas residuales municipales.

• Construir nueva infraestructura para ampliar la capacidad de desalojo de las aguas

pluviales en centros urbanos.

La segunda estrategia se orienta a la modernización y construcción de infraestructura con la

finalidad de incrementar la oferta de agua destinada a la agricultura, mediante las siguientes

acciones.

• Modernizar la infraestructura hidroagrícola en distritos y unidades de riego.

• Ampliar la infraestructura para almacenar aguas superficiales para la agricultura.

• Ampliar la superficie de riego y de temporal tecnificado en zonas con disponibilidad

de agua.

En el sector eléctrico, la problemática planteada por el PNI, se orienta a la transmisión,

interconexión y transmisión de fluido eléctrico y a la necesidad de incrementar la capacidad

efectiva instalada para generación. Lo anterior dentro del contexto de la Reforma Energética

que privilegia la participación del sector privado y la competencia en actividades de

generación y comercialización de energía eléctrica.

La política pública del sector eléctrico se articuló con el Programa Nacional de

Infraestructura, a través del Objetivo 2 del Programa Sectorial de Energía en el que se declara

Optimizar la operación y expansión de infraestructura eléctrica nacional, mediante el

Objetivo 2 del sector en el que se declara asegurar el desarrollo óptimo de la infraestructura

para contar con energía suficiente, con calidad y a precios competitivos.

El PNI plantea siete estrategias para el sector. Sin embargo, en lo que respecta a la

infraestructura hidroeléctrica, solo una fue planteada y consiste en desarrollar infraestructura

de generación eléctrica para el aprovechamiento de combustibles eficientes, de menor costo

y con bajo impacto ambiental, mediante las siguientes acciones.

• Convertir las centrales térmicas a base de combustóleo para usar gas natural.

• Construir nuevas centrales de ciclo combinado y de nueva generación limpia.

• Desarrollar proyectos de generación que permitan el aprovechamiento de recursos

renovables hídricos, eólicos y solares.

• Desarrollar proyectos de mantenimiento para las centrales generadoras existentes.

Es de hacer notar que, en la lista de principales proyectos de inversión, plasmados dentro del

marco de las líneas arriba indicadas, no se pudieron identificar proyectos encaminados a la

conservación de la infraestructura existente.




,26

4.3 Gasto público destinado a conservación.

El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados12, reporta que los

recursos asignados a Programas y Proyectos de Inversión PPI’s, dentro del Presupuesto de

Egresos de la Federación 2016, se aprobaron recursos para la ejecución de 1,748 PPI’s, por

un monto total de 467,000 millones de pesos, de los cuales 302,000 millones de pesos, es

decir, 65% de los recursos asignados, se concentrarían en 43 PPI’s más importantes.

A su vez, de los 302,000 millones de pesos, 7,550 millones de pesos serían destinados a la

Comisión Federal de Electricidad para el financiamiento de nuevas obras de generación

térmica; y 6,946 millones de pesos a la Comisión Nacional del Agua para la construcción del

Túnel Emisor Oriente e inversión en infraestructura para la modernización y rehabilitación

de riego y temporal tecnificado.

Por su parte, del 35% de los recursos a asignados a Programas y Proyectos de Inversión PPI’s,

es decir 165,000 millones de pesos; 15,277 millones de pesos se destinarían a Programas y

Proyectos de Inversión en el Ramo 16 a cargo de la Secretaría del Medio Ambiente. De éstos,

443 millones serían destinados al Programa de Rehabilitación y Modernización de Presas y

Estructuras de Cabeza y 12 millones de pesos a estudios de preinversión. Adicionalmente, la

CONAGUA recibiría 2,600 millones de pesos, clasificado en gasto corriente, para la

Operación y mantenimiento de Infraestructura Hídrica,

Para el año 2017, el Programa de Rehabilitación y Modernización de Presas y Estructuras de

Cabeza se incrementó de manera marginal, para alcanzar 445 millones de pesos. Sin

embargo, el programa en Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y

temporal tecnificado, disminuyó en 1,370 millones de pesos respecto de 2016. Además, para

ese año, los estudios de preinversión no tuvieron recursos. En gasto corriente, el presupuesto

para la operación y mantenimiento de Infraestructura hídrica fue prácticamente el mismo que

en el año 2015, no obstante, el incremento de los precios al consumo y el crecimiento del

PIB Nacional.

En el año 2017, la Comisión Federal de Electricidad, recibiría 5,600 millones de pesos en su

programa K027 Mantenimiento de Infraestructura, 20% menos que en 2016. De las

asignaciones de gasto para el año 2017, 2,680 millones de pesos estarían destinados a la

conservación de infraestructura hidroeléctrica, en específico a su refaccionamiento, a la

restitución de la instrumentación de grandes cortinas para seguridad geotécnica y estructural,

así como a la construcción de obras para mitigación de riesgo hidrológico.

4.4 Necesidad de una nueva estrategia programática.

Tal como se ha comentado, las asignaciones de gasto público a programas y proyectos de

inversión responden a una estrategia programática que, se articula con los programas de

gobierno, mismos que se plasman en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, desde

12 Disponible en http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2016/enero/notacefp0022016.pdf

http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2016/enero/notacefp0022016.pdf




,27

1983, la planeación se concibe, en esencia, como un ejercicio sectorial, con una componente

fuertemente económica, en donde la unidad básica de planeación abarca todo el territorio

nacional.

Entonces, la problemática planteada en cada uno sectores económicos, políticos y sociales

definen las estrategias, líneas de acción y proyectos específicos cuyos resultados se integran

a nivel nacional, para poder desagrégalos por región y medir así su desarrollo.

En este trabajo, se ha evidenciado también que la mayor parte de la infraestructura hidráulica

con la que actualmente contamos, se construyó en un periodo donde la intervención del

estado mexicano en la economía, permitió financiar grandes proyectos, bajo una perspectiva

de desarrollo regional, que actualmente continúan en operación y que representan la base de

una parte importante de la economía nacional. La necesidad de conservación de la

infraestructura existente, planteada desde las grandes regiones geográficas, sociales y

demográficas del país, es fundamental para comprender, que su falla implicaría grandes

impactos económicos, políticos y sociales, además que incrementarían la brecha existente en

los servicios que proporcionan. Por tal motivo la conservación, de la infraestructura

hidráulica existente en el país, como medio para alargar su vida útil, y por consecuencia

disminuir el impacto de su falla, deben plantearse como una estrategia inteligible en los

programas sectoriales, de manera que existan programas presupuestarios, con programas y

proyectos específicos para tal fin.

Si bien, tales programas y proyectos pueden encontrarse dentro de los programas

presupuestarios sectoriales, hoy en día existen prácticas que impedirían la integración de una

estrategia especifica dentro de los planes de gobierno. A continuación, se plasman los que se

consideran dentro del contexto de este trabajo, los más importantes.

En la Comisión Nacional del Agua, existe un programa presupuestario que estaría destinado

a la intervención de infraestructura existente (conservación, rehabilitación, mantenimiento,

etc.), a saber: K141 Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal

tecnificado. Sin embargo, contienen programas y proyectos para nueva infraestructura. Por

ejemplo, en 2016, este programa presupuestario registró los siguientes programas y

proyectos:

• Construcción de infraestructura para la Zona de Riego de la Zona Citricola, Yuc.

• Construcción de infraestructura faltante en el proyecto de temporal tecnificado,

Zanapa-Tonalá, Tabasco.

• Construcción de la presa de almacenamiento Turuachi y zona de riego.

• Construcción de la presa de almacenamiento y zona de riego El Chihuero, municipio

de Huetamo, estado de Michoacán.

Además, existen otros dos programas que están vinculados fundamentalmente a la

construcción de nueva infraestructura, pero que contienen programas y proyectos destinados

a la intervención de la infraestructura existente (conservación, rehabilitación, mantenimiento,

etc.), a saber:




,28

• K007. Infraestructura de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

• K129 Infraestructura para la protección de centros a población.

Así, en 2016 los programas arriba indicados registraron los siguiente programas y proyectos:

• (K007) Estudios electromagnéticos en el sistema Cutzamala de la Presa Colorines a

la Planta Potabilizadora Los Berros.

• (K007) Conservación y mantenimiento de acueductos mediante la instalación de

cruceros intermedios de seccionamiento y desfogue en las líneas de conducción del

Sistema Cutzamala para el abastecimiento de agua en bloque.

• (K129) Rehabilitación y Mantenimiento de los Ríos, Presas y Canales del Sistema

Hidrológico de la zona oriente, así como las Plantas de Bombeo en el Estado de

México.

• (K129) Rehabilitación y Mantenimiento de los Ríos, Presas y Canales del Sistema

Hidrológico en la Zona Poniente, Estado de México

Además, en los programas presupuestarios, así como en los programas y proyectos

registrados por la Comisión Nacional del Agua y la Comisión Federal de Electricidad, se

manejan conceptos, que deberían estar estandarizados, desde la perspectiva de la definición

de activos físicos, en el “Glosario de términos más usuales en la Administración Pública

Federal” publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a saber:

• Mantenimiento.

• Operación.

• Modernización.

• Rehabilitación.

• Refaccionamiento.

• Reforzamiento.

El manejo de un vocabulario unificado, debidamente definido por la autoridad hacendaría e

integrado de manera pertinente en los programas presupuestario permitiría, sentar las bases

para definir una nueva estructura programática. Esta debería focalizarse en la conservación

de los activos físicos, como medio para alargar su vida útil y cumplir con los mandatos de

las instituciones en lo que refiere a la provisión confiable de los servicios públicos que

proveen, en especial en temas de agua.




,29

5. ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS FÍSICOS.

5.1 Definiciones.

La palabra “Activos” proviene del latín ad satis que significa suficiencia. Fue en el entorno

financiero donde se empleó por primera vez para indicar una propiedad real con suficiente

valor (activo) que permite compensar una deuda (pasivo). En este orden de ideas, el término

activos puede asociarse a un concepto más amplio: patrimonio. Éste involucra el conjunto de

relaciones pertenecientes a una persona (física o moral), que tiene una utilidad económica y

que es susceptible de estimación monetaria. Administrar los activos es entonces la acción

que permite generar valor para alcanzar utilidad económica.

Para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un activo está formado por todos los valores

propiedad de la empresa o institución, cuya fuente de financiamiento originó aumentos en

las cuentas pasivas. Define al activo fijo como las propiedades, bienes materiales o derechos

que, en el curso normal de los negocios no están destinados a la venta, sino que representan

la inversión de capital o patrimonio, de una dependencia o entidad, en las cosas usadas o

aprovechadas por ella, de modo continuo en la producción de artículos o la prestación de

servicios.

La International Organization for Standardization (ISO) define el termino activo, como todo

aquello que tiene valor potencial y/o valor actual. Esta misma organización define a la

administración de activos, como el conjunto de acciones coordinadas de una organización

para generar valor de sus activos (ISO 2014a). Este proceso se fundamenta en cuatro

componentes fundamentales:

• La evaluación de costos.

• La identificación y valoración de riesgos

• La identificación de oportunidades

• La valoración de los beneficios esperados.

En los países industrializados se reconoció, a lo largo de la década 1980, que la

infraestructura construida después de la 2ª Guerra Mundial, estaba envejeciendo. En ese

sentido, ésta debía ser reemplazada en el futuro cercano para cumplir con las exigencias en

los niveles de servicio exigidos, dentro de un contexto económico de restricción. Para

afrontar el reto, emerge un cambio en el paradigma de inversión en infraestructura, que, de

estar centrado en la construcción de nuevas obras, pasó a un enfoque de reemplazo y de

rehabilitación con costos óptimos. Lo anterior con la finalidad de llevar a la sustentabilidad

financiara, en el largo plazo, a las instituciones encargadas del aprovisionamiento de

infraestructura. Este cambio requirió de nuevas habilidades y competencias para integrar

planes técnico-financieros, alineados a los objetivos estratégicos de las organizaciones.

En el ramo de la infraestructura, la administración de activos se define como el proceso que

permite cumplir sosteniblemente con los niveles de servicio para los que fue construida, de




,30

una forma económica mediante acciones de conservación, sustitución, mantenimiento y

rehabilitación de sus componentes. (NMSG, 2015).

Para la Agencia Federal de Autopistas, FHWA por sus siglas en inglés, la Administración de

Activos es el proceso sistemático para mantener, actualizar, y operar activos físicos de una

manera económicamente eficiente. Combina principios de ingeniería, con buenas prácticas

comerciales y de teoría económica. Proporciona, además, herramientas para facilitar un

enfoque organizado y lógico en la toma de decisiones (FHWA, 2004).

Para el Departamento del Agua y Asuntos Ambientales de Sudáfrica, DWEA-RSA por sus

siglas en inglés, la administración de activos físicos es un proceso integral de toma de

decisiones, planificación y control para la adquisición, uso, salvaguarda y retiro de los

activos, con el objetivo de maximizar la calidad de los servicios proporcionados por la

infraestructura y los beneficios que proveen, minimizando los costos y riesgos de falla

durante su vida útil. Para la DWEA-SA, la administración de activos:

• Toma una perspectiva de toda la organización y se basa en los principios y técnicas

aplicables en la gestión, ingeniería, contabilidad y ciencias sociales (incluyendo

recursos humanos).

• Se enfoca en los resultados, es decir, en la maximización del potencial de la entrega

del servicio, efectividad y eficiencia en los costos.

• Confiere a los administradores y a los líderes políticos, la atribución de custodia de

la infraestructura, de su estado de salud y de la sostenibilidad de su operación. Este

mandato confiere, a los administradores, el aseguramiento del servicio, no solo a los

usuarios actuales de la infraestructura, sino también a los futuros usuarios.

• Debe tomar en cuenta las expectativas de todos los interesados: usuarios finales,

políticos, entes financieros, etc.

En ese sentido, la administración de activos orienta a los procesos en la toma de decisiones

encaminados en alargar la vida útil de la infraestructura. Proporciona también, las bases de

trabajo sistemático para la programación de acciones de conservación, mediante la

optimización de los recursos, DWAF, (2007).

En el área de la infraestructura, existen a nivel internacional tres documentos relativos a

administración de activos, que han servido como guías metodológicas de base en los últimos

25 años. A continuación, se realiza una breve descripción de ellos.

5.2 Estándares internacionales.

A nivel internacional no existe un estándar único que guíe el diseño y puesta en marcha de

un modelo de administración de activos en infraestructura. Sin embargo, se reconoce al

Manual Internacional de Administración de Infraestructura (IIMM, 2015), como el

documento maestro de otros estándares. Este fue desarrollado conjuntamente por la

Dirección Nacional de Gestión de Activos de Nueva Zelanda y por el Instituto de Ingeniería

de Obras Públicas de Australia, NAMS y IPWEA por sus siglas en inglés respectivamente.




,31

El IIMM es una guía metodológica (ver Ilustración 11) para el desarrollo y puesta en marcha

de un programa integral de administración de la infraestructura. Ésta se focaliza en la toma

de decisiones con la finalidad de asegurar estratégicamente la vida útil de los activos. Lo

anterior con base en la definición de los requerimientos y en el diseño y puesta en marcha de

planes operativos, procesos diversos y herramientas que garanticen la mejora continua, ver

Ilustración 1.

Ilustración 11. Guía metodológica para el desarrollo y puesta en marcha de un programa integral de administración de la

infraestructura. Fuente original (IMM, 2015).

Otro de los estándares empleados internacionalmente es la “Especificación Disponible al

Público No 55”, (IAM, 2008). Fue elaborado por el Instituto de Administración de Activos,

IAM por sus siglas en inglés, en respuesta a la necesidad de disponer de una guía

metodológica que permitiera alinear las buenas prácticas en administración de activos en

infraestructura. Fue concebida en Inglaterra para responder a las necesidades de

organizaciones públicas y privadas en sectores estratégicos de su economía: gas, agua y

transporte.




,32

La Especificación Disponible al Público No 55 (IAM, 2008), se focaliza en la aplicación de

los principios de la administración de activos en infraestructura, como medio para el

desarrollo de una política organizacional que permita el desarrollo de valores y estándares de

funcionamiento dentro de la organización, ver Ilustración 12. Este modelo, prevé procesos

orientados en la renovación, operación, mantenimiento, sustitución y puesta fuera de servicio

de la infraestructura. Además, considera procesos que permiten la evaluación del desempeño

de los activos y el monitoreo del estado de su funcionamiento. Lo anterior, para establecer

mejoras continuas en todo el proceso, mismas que están alineadas a las políticas y

procedimientos prestablecidos.

Ilustración 12. Sistema de administración de activos en infraestructura. Fuente original IAM, (2008)

Otro de los estándares metodológicos es el propuesto en 2014, por la Organización

Internacional para la Estandarización (ISO por sus siglas en inglés). La metodología ISO se

plasma en los siguientes documentos:

• ISO 55000 Asset Management: Descripción general, principios y tecnologías.




,33

• ISO 55001 Asset Management: Requisitos del sistema de administración. Define los

requerimientos para el establecimiento, puesta en marcha, mantenimiento y mejora

de un sistema de gestión de activos.

• ISO 55002 Asset Management: Directrices de aplicación. Guías para la aplicación de

ISO 55001.

Los requerimientos establecidos en el ISO 5500X, proporcionan un enfoque estructurado

para desarrollar un sistema de administración de activos, facilita a la organización alcanzar

sus objetivos y establece los controles necesarios para garantizar que así sea.

Las normas ISO 5500X y el PAS 55, tienen la misma finalidad: proporcionar los elementos

que inciden en las buenas prácticas dentro del contexto de la gestión de activos. La estructura

de ambos estándares es análoga y se fundamentan en el ciclo de mejora continua. A su vez,

proporcionan una estructura que permite la combinación óptima de costos, riesgos

relacionados con los activos, desempeño y contexto en el que funcionan a lo largo de todo su

ciclo de vida. Es importante mencionar que mientras el PAS 55 se centra principalmente en

los activos físicos, la ISO 5500X se centra en los objetivos organizacionales en todos sus

niveles: estratégico, táctico y operativo. Lo anterior con la finalidad de optimizar costos-

riesgos en cualquier sector de la industria.




,34

6. ADMINISTRACIÓN DE ACTIVOS EN EL SISTEMA CUTZAMALA

En el Valle de México, el tema del agua es un asunto que tiene carácter de urgente. Si bien

la población del Distrito Federal ha permanecido casi constante, con 8.2 millones de

habitantes entre 1990 y 2015, la población del Área Metropolitana pasó de 15.5 millones de

habitantes a cerca de 22.8 millones de habitantes en el mismo periodo. De tal suerte, la

disponibilidad natural media per cápita del Valle de México disminuyó hasta 101 m3/año,

valor que resulta ser el menor a nivel nacional. En consecuencia, la demanda de agua en la

región, ha crecido de manera proporcional y la oferta ha crecido en detrimento de la

sobreexplotación del acuífero.

Después de 40 años, la demanda de agua potable en la metrópoli no ha podido ser satisfecha,

se estima que existe un déficit de aproximadamente de 10 m3/s y una sobre explotación

evaluada en 20 m3/s. Además, los hundimientos regionales han provocado la desarticulación

de los sistemas de distribución e incrementado los niveles de fugas. Aunado a ello, la

infraestructura existente de abastecimiento de agua está llegando al final de su vida útil, lo

que implica tener costos de operación, conservación y mantenimiento cada vez mayores.

Todo ello dentro de un contexto de escasez de recursos económicos, de pérdida de

capacidades institucionales y de conflictos por el uso de los recursos hídricos.

Ante los cambios que el país ha experimentado en los últimos 25 años, es necesario establecer

nuevos paradigmas que permitan hacer frente a la problemática del agua en la región. En tal

virtud, en el Valle de México se han planteado cuatro estrategias de acción, a saber:

• Disminución de fugas de las redes primarias de distribución mediante acciones de

fomento de sustitución y conservación.

• Aprovechamiento y manejo de fuentes internas de agua superficial y subterránea

mediante captación de agua de lluvia en las tres presas más importantes del poniente

del Valle de México, Madín, Guadalupe y Concepción.

• Prospección de nuevas fuentes de agua mediante la actualización de los estudios de

gran visión y elaboración de proyectos ejecutivos de los sistemas del Alto Amacuzac,

Tecolutla, Temascaltepec y Valle de Mezquital.

• Conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento

mediante el diseño de metodologías innovadoras de gestión de cuencas y

administración de activos.

6.1 Sistema Cutzamala.

El Sistema Cutzamala es la fuente de agua superficial más importante para la Ciudad de

Toluca y Zona Metropolitana del Valle de México. Fue construido y puesto en operación en

sus diferentes etapas, entre 1982 y 1992 sobre la base del Sistema Hidroeléctrico Miguel

Alemán construido por CFE entre 1944 y 1957. Su extensión abarca los estados de

Michoacán, México y Distrito Federal e intercepta, mediante infraestructura hidráulica, las

cuencas de los ríos Tuxpan, El Bosque, Ixtapan del Oro, Villa Victoria, Chilesdo-Colorines

y Valle de Bravo, con una superficie total de 3,400 Km2, ver ilustración 13.




,35

Ilustración 13. Circunstancia geográfica del Sistema Cutzamala. Tomado de BM, (2015).

Los componentes principales del sistema son:

• 7 presas principales con capacidad útil de 790.9 Hm3.

• 6 plantas de bombeo con capacidad para elevar el agua en 1,100 m.

• 322.3 km de conducciones primarias, de las cuales, 205.8 km corresponden a tuberías

de concreto reforzado y acero, 72.5 km de canales revestidos y 44 km de túneles,

incluido el túnel Analco-San José.

• 1 planta potabilizadora con capacidad de diseño de 20 m3/s para la entrega de agua

en bloque a la Comisión del Agua del Estado de México (CAEM) y al Sistema de

Aguas de la Ciudad de México (SACMEX).

La conservación del Sistema Cutzamala, frente al envejecimiento que experimenta, es una

de las más altas prioridades de la Comisión Nacional del Agua, para garantizar la seguridad

hídrica del Valle de México; no sólo porque aporta el 22.7% del caudal ocupado por sus

habitantes, sino también porque el funcionamiento de las redes locales, dependen de la

presión que aporta el Sistema para su correcto funcionamiento.

Como parte de una estrategia clara de desarrollo hídrico regional, el Organismo de Cuenca

Aguas del Valle de México inició desde 2013, trabajos encaminados optimizar los recursos

económicos destinados a su conservación, a través de un nuevo enfoque metodológico,

basado en las mejores prácticas de administración de activos.




,36

Ante la restricción presupuestal, la metodología se aplicó únicamente en las líneas 1 y 2, que

actualmente están en operación, desde la torre de oscilación 5 al túnel Analco San José.

6.2 Sistema de Administración del Sistema Cutzamala

El Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala SAA-SC, tiene seis

componentes principales, que se plasman en la Ilustración 14. El modelo empleado y los

principales resultados se explican a continuación:

Ilustración 14. Modelo conceptual del Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala.

Inventario y registro de activos. Su función principal es conocer con detalle la condición que

guardan los activos del sistema, y el entorno en el que funcionan.

En ese sentido, el SAA-SC dispone de un levantamiento topográfico de detalle de todos los

componentes que conforman la línea 1 y 2, asociado a un Sistema de Información Geográfica

que almacena y representa la información sobre 22,500 tubos. Además, estudios de

resistividad y análisis de suelos a lo largo de la Línea de conducción permitieron caracterizar




,37

la agresividad del suelo hacia las tuberías de concreto presforzado. Así, entre 1992 y 1993 se

instalaron 103 estaciones de monitoreo sobre la Línea 1, y 33 sobre la Línea 2, para el

monitoreo de potenciales que permitieron establecer las condiciones de envejecimiento de

los tubos. En octubre de 2001, se realizaron estudios forenses en un tubo que presentó fugas

y se concluyó que la falla fue por causa del fenómeno de la corrosión.

Evaluación de la condición. Refiere a la caracterización del estado actual de los activos

físicos, es decir el diagnóstico de su estado de salud. Para establecerlo es necesario realizar

trabajo de ingeniería mediante inspecciones físicas, pruebas de laboratorio, monitoreo,

modelación matemática, entre otras técnicas.

Es importante mencionar que, las líneas 1 y 2 del Sistema Cutzamala, fueron construidas con

tuberías de concreto presforzado. Estas tuberías se conforman de un cilindro fabricado con

hojas de acero de calibre pequeño, que sirven como una membrana hermética y proveen

soporte axial y de flexión al tubo, ver Ilustración 15.

El cilindro de acero está embebido en concreto estructural para conformar dos núcleos, uno

interno y otro externo al cilindro. El núcleo de concreto externo es reforzado helicoidalmente

con acero de presfuerzo, para inducir compresión al concreto. El acero se recubre de una capa

de mortero de hasta 3 cm de espesor. En este tipo de tuberías, su resistencia depende

fundamentalmente del refuerzo helicoidal de acero y del espesor del núcleo de concreto.

Ilustración 15. Estructura de una tubería de concreto presforzado.

Una vez que se determinó, que el fenómeno de corrosión de las espiras (cables de acero)

condicionaba la resistencia de las tuberías de las líneas 1 y 2, se evaluó, entre 2011 y 2014 el

estado de salud en 22,500 tubos. Para ello, se aplicaron técnicas inspección electromagnética

continua.

Esta tecnología consiste en un dispositivo emisor/receptor que navega al interior de un tramo

del acueducto funcionando en carga. El dispositivo genera un campo electromagnético cuya

señal es amplificada por la presencia de los componentes de acero. Cuando existen espiras




,38

rotas, el campo magnético se distorsiona. Las señales, al ser registradas en el espacio y en

tiempo, permiten identificar la posición de las zonas dañadas en un tubo.

Paralelamente a los trabajos de diagnóstico inicial, y con el objetivo de evaluar en tiempo

real el deterioro, se instaló un sistema para monitorear la ruptura de espiras en cada uno de

los 22,500 tubos. El sistema se conforma de dos cables de fibra óptica que son instalados,

dentro de los tubos, a lo largo de un tramo especifico en cada una de las líneas, y que están

conectados a un centro de control. El centro de control emite continuamente una señal que

viaja dentro de los cables. Esta se altera en el momento en que se rompe una espira, gracias

a la energía liberada durante la ruptura. El sistema registra y almacena la posición, así como

el instante del evento.

Evaluación del riesgo

La etapa de evaluación del riesgo la conforman 4 componentes; el modelo de deterioro, el

modelo de comportamiento del sistema, el manejo del riesgo y la priorización de activos.

El modelo de deterioro se construye a partir de los mecanismos de falla del activo. Tiene

como objetivo, evidenciar las causas de su deterioro y sirven para controlar los elementos

que comprometen los objetivos para los que fue construido el activo. A partir de ello, es

posible pronosticar, con un cierto nivel de incertidumbre, el tipo y la temporalidad de las

fallas de los activos del sistema.

Por otro lado, es necesario contar también con un modelo que describa el comportamiento

del sistema, y evidentemente, de las interacciones entre activos y entre los agentes externos

que solicitan el sistema. Esencialmente este debe ser un modelo flexible y robusto, con la

finalidad de que sirva como herramienta de soporte, no solo para la evaluación del riesgo

sino también que sea posible simular una gran cantidad de escenarios. La integración de los

resultados en información, se usa en la toma de decisiones de intervención en el sistema.

En las líneas 1 y 2 del sistema Cutzamala se elaboró un modelo numérico para analizar el

estado de esfuerzos de las tuberías, frente a solicitaciones internas, ejercidas por la presión

interna de trabajo y, por sobre presiones debidas a golpe de ariete. La carga debida a la altura

de tierra, se consideró como solicitación externa.

En el modelo se representaron las diferentes capas que conforman una tubería de concreto

presforzado, así como el refuerzo helicoidal. La campaña de simulaciones se realizó,

mediante un análisis de sensibilidad, en función de la variación del número de espiras rotas,

ubicadas en cada uno de los tercios en que se dividió la tubería, así como de las solicitaciones

mecánicas.

Este modelo permitió crear curvas de deterioro en función del número de espiras rotas, de la

presión interna, asociadas a un conjunto de tuberías caracterizadas por su clase y altura

promedio de tierra sobre su lomo, ver Ilustración 16.




,39

Ilustración 16. Ejemplo de una curva de deterioro para un tramo característico de la línea 2 del Sistema Cutzamala.

El sistema de monitoreo, que se explicó líneas arriba, envía dos tipos de mensaje de alerta.

• Para los tubos con actividad inusual. Es decir, aquellos que presentan la ruptura de

varias espiras en una zona específica, en un lapso corto de tiempo.

• Para los tubos con un acumulado de rupturas tal que un umbral determinado, se ve

rebasado.

Los resultados del monitoreo están asociados a un sistema de representación, de fácil

entendimiento, a través de un código de colores de semáforo que permite distinguir el nivel

de deterioro de cada tubo.

La jerarquización, se realiza de manera automática, con base en el número de espiras rotas

en cada tubo y la zona de deterioro en que se encuentran.

Toma de decisiones. En etapa de toma de decisiones, el modelo transforma los datos en

información. Esta es analizada para evaluar el ciclo de vida de los activos lo que permite

plantear las estrategias de conservación.

Con los datos obtenidos a partir del monitoreo del comportamiento de las espiras en cada

tubo, así como con la información de los modelos de deterioro, se realiza un análisis

trimestral en donde se determina el ciclo de vida de tramos específicos de las líneas 1 y 2,

mediante la evaluación del riesgo de falla, de los tramos, en función de su criticidad respecto

del Sistema Cutzamala. Estos análisis, permiten establecer las estrategias de conservación:

reforzamiento y/o sustitución.




,40

Dichas estrategias son evaluadas constantemente y son función de los recursos económicos

disponibles, de la criticidad del sistema (líneas 1 y 2) y del manejo de la demanda del servicio,

de tal suerte que los impactos de las acciones de conservación, sean mínimos y estén

conciliados con los clientes.

Las decisiones sobre las intervenciones se efectúan con el visto bueno de la Alta Dirección.

Con ello, se procede a la planeación para la puesta en marcha de las estrategias y para la

elaboración de los programas de ejecución de los trabajos de conservación.

Mantenimiento, reparación, rehabilitación y reemplazo. Una vez que se conoce a detalle el

comportamiento del sistema, es posible identificar el riesgo de falla de cada uno de los activos

que lo componen. Se dispone también, de una estrategia en la toma de decisiones. Con ello,

es posible elaborar los programas de ejecución para la conservación. El SAA-SC prevé en

esta componente, el desarrollo y actualización de los manuales de operación. Una parte

fundamental de esta etapa del modelo, es la elaboración de planes de respuesta a emergencias.

El Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala encuentra su principal

materialización, en la ejecución de las acciones de conservación de las líneas 1 y 2 que fueron

programadas, éstas son:

• Reforzamiento externo pasivo mediante abrazaderas de acero.

• Reforzamiento externo activo mediante tendones.

• Sustitución.

El reforzamiento externo activo mediante tendones, se realiza en tubos cuyas espiras

presentan una tasa de ruptura casi constante, esto sucede en zonas donde el ataque químico

del suelo es poco significativo. Este comportamiento sugiere que el tubo no presenta daño

por corrosión evidente en su superficie.

El reforzamiento externo pasivo mediante abrazaderas de acero, se ejecuta principalmente en

zonas con baja presión.

Por su parte, la sustitución se realiza en aquellos tubos que presentan incrementos abruptos

en la ruptura de sus espiras. Esto sugiere, concentración del ataque corrosivo y posibilidad

de encontrar espiras a punto de llegar a su límite de resistencia, que se rompen durante el

descubrimiento del tubo. En la Ilustración 17 se presentan tres fotografías que ilustran, las

acciones de conservación que se ejecutan en el Sistema Cutzamala.

Por otra parte, desde que entraron en operación las líneas 1 y 2, se han presentado 5

estallamientos. Dos, se presentaron en la misma zona en agosto de 2013 y en abril de 2016.

Del trabajo de ingeniería forense que se realizó para el primero, se observó la existencia de

corrosión interna en el alma de acero que se comprobó en la ingeniería forense del segundo.

Esto fue de suma importancia, porque hoy en día no existe tecnología que permita evaluar

dichos procesos de deterioro y mucho menos monitorearlos a lo largo del tiempo.




,41

Ilustración 17. Fotografías de acciones intervención en las líneas 1 y 2 del Sistema Cutzamala: (a) Reforzamiento externo

pasivo mediante abrazaderas de acero; (b) reforzamiento externo activo mediante tendones; (c) Sustitución.




,42

Sin embargo, las curvas de deterioro de esa zona se modificaron con base los resultados de

la ingeniería forense. Hoy, esa zona está particularmente vigilada tanto por los niveles de

riesgo, como por su criticidad dentro del Sistema Cutzamala.

Priorización para análisis futuros

En esta etapa, se elabora un análisis a largo plazo del comportamiento del sistema, y de la

eficiencia de la implementación del modelo de administración de activos. Para esto es

necesario revisar los niveles de servicio, con lo cual se priorizará la inspección de los activos

esenciales para mantener o mejorar dichos niveles. El otro aspecto fundamental es realizar

una correcta planificación financiera tomando en cuenta dicho largo plazo, es decir, se

elabora un análisis donde se priorice la inversión en los activos del sistema.

El SSA-SC ha probado su eficacia. Gracias a este sistema, el Organismo de Cuenca Aguas

del Valle de México, ha reducido sustancialmente el riego de falla en las líneas 1 y 2 del

Sistema Cutzamala. Desde sus inicios, se identificaron 160 tubos con alto riesgo de falla, de

los cuales 100 han sido sustituidos y 60 se han reforzado.

Hoy existe una planeación financiera de largo plazo gracias a al registro de carteras de

inversión, dentro del programa K007 Infraestructura de agua potable, alcantarillado y

saneamiento, que garantizarían el financiamiento de las acciones de conservación en todo el

Sistema Cutzamala.




,43

6- . CONCLUSIONES

La construcción del México que hoy conocemos, es el resultado de diferentes procesos de

planeación nacional iniciados a partir de 1920, en donde la infraestructura hidráulica ha

jugado un papel fundamental. Tal como se analizó en el apartado anterior, la participación

directa del estado mexicano en la economía, el centralismo y el uso del gasto público para

financiar grandes proyectos, permitió alcanzar niveles de desarrollo insospechados al final

de la Revolución Mexicana.

En tan solo 90 años, México construyó 182 grandes presas, que actualmente tienen un

potencial de almacenamiento de 127,000 Hm3, para irrigar 6.5 millones hectáreas de tierras,

generar energía con instalaciones cuya capacidad alcanza 11,500 MW y, entregar agua en

bloque a cerca de 23 millones de personas, a través de 2,000 Km de acueductos principales.

Con las tendencias de gasto público aplicado al sector en los últimos 20 años, hoy en día se

necesitarían:

• 50 años para incrementar el volumen potencial de almacenamiento en 20 Hm3.

• 45 años para incrementar en 10 m3/s la capacidad para trasvasar agua para consumo

humano.

• 50 años para construir nueva infraestructura hidroagrícola que permitan incorporar

500 mil hectáreas de nuevas tierras para grande irrigación.

La conservación y reforzamiento de las capacidades actuales de aprovechamiento de los

recursos hidráulicos emerge entonces, como una necesidad para no comprometer el

desarrollo del país. El diseño de políticas, estrategias y acciones orientadas a la conservación

de la infraestructura hidráulica existente, es un imperativo impostergable para las siguientes

administraciones publicas federales.

Sin embargo, esto debe acompañarse de un replanteamiento profundo de las instituciones

encargadas de la infraestructura hidráulica sustancial para el desarrollo de las regiones, pero

también de la hacendaria, para garantizar el financiamiento de esas tareas. En este trabajo, se

ha evidenciado que el Estado Mexicano, supo responder a las exigencias de desarrollo en

infraestructura del país. Se transformó y creo instituciones, en momentos en que socialmente

aún no se encontraba estable, intervino en la economía para financiar grandes proyectos y

fue resiliente frente a momentos de crisis económica.

Desde el estado, pero también desde las escuelas de ingenieros, se deben internalizar

conceptos innovadores que lleven a la transición del paradigma actual que rige las prácticas

de conservación de la infraestructura. No es posible continuar aplicando recursos para

conservación en un contexto de restricción financiera, sin hacer ingeniería, sin evaluar la

criticidad de los sistemas, sin contar con información que permita caracterizar su ciclo de

vida. Es decir, sin optimizar los recursos disponibles.




,44

Esta transición debe impulsarse desde las mismas estrategias de gobierno, que se plasman en

el Plan Nacional de Desarrollo para que puedan integrarse, de manera ordenada e inteligible,

a las estrategias programáticas, con un vocabulario unificado entre economistas, ingenieros

y tomadores de decisiones.

Las escuelas de ingenieros, deben transformar sus planes de estudio para formar especialistas,

con enfoque moderno y pertinente, hacia la conservación de la infraestructura. Este reto no

es nuevo, porque las instituciones académicas supieron responder a las necesidades del

momento en que inició la construcción del México moderno. Hoy no debe ser la excepción.

La administración de activos físicos, es el concepto que debe regir el proceso transitivo a un

nuevo paradigma. Así se entendió en la Comisión Nacional del Agua para administrar uno

de los sistemas hidráulicos más complejos del mundo, del que dependen varios millones de

personas.

El Sistema de Administración de Activos del Sistema Cutzamala, es el resultado de un trabajo

que ha llevado más de 15 años de esfuerzo técnicos y financieros. Es el resultado del trabajo

de muchos funcionarios, que han sabido entender el valor que agrega el Sistema Cutzamala

al desarrollo del Valle de México y de Toluca. El SAA-SC ha contribuido en transformar los

objetivos organizacionales del operador, porque ha integrado planes y programas de trabajo

estructurados para la conservación de la infraestructura. En él participan funcionarios que

han desarrollado capacidades técnicas que aseguran su prevalencia en el tiempo. Hoy en día

las decisiones de conservación del Sistema Cutzamala, se toman bajo criterios técnicos, con

niveles de incertidumbre manejables, pero sobre todo con la certeza que la ejecución del

gasto público se está realizando de manera óptima, en el lugar indicado.

Lo anterior representa entonces, un cambio de paradigma constatado.




,45

REFERENCIAS

Aguirre, C. (2004). Gonzalo Robles y los afanes de su generación hacia la ingeniería.

Reporte de Investigación Postdoctoral. Facultad de Filosofía y Letras, UNAM. México,

2004, 72 p.

BM, (2015). Cutzamala: diagnóstico integral. CONAGUA – Banco Mundial. Washington,

2015, 200 p.

Carrillo, A. (2011). Doscientos años de administración pública en México: Tomo II, volumen

1, Génesis y evolución de la administración pública federal descentralizada. Instituto

Nacional de Administración Pública, A.C. México, 2011, 304 p.

CFE (2007). Programa de obras e inversiones del sector eléctrico 2007 – 2016. Comisión

Federal de Electricidad. México, México, 2017, 195 p.

CFE (2013). Programa de desarrollo del sector Sistema Eléctrico Nacional 2017 – 2031.

Comisión Federal de Electricidad. México, 2013, 379 p.

CNI, (1930). La política de irrigación y las autoridades locales. Irrigación en México. Tomo

I, número 3, julio 1930, pp. 5-6.

Collado, J. (2008). Entorno de la provisión de los servicios públicos de agua potable en

México. In El Agua Potable en México: historia reciente, actores, procesos y propuestas.

Olivares R y Sandoval, R. Coord. Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento

de México A.C. México, D.F., 2008, pp. 3-28.

DWAF (2007). Infrastructure Asset Management – Improvement Plan. Department of Water

Affairs and Forestry – Republic of South Africa, DWAF WP9233.

FHWA, (2004). FHWA Asset management position paper. Office of Asset Management,

Federal Highway Administration. USA; 2004, 23 p.

GAO (2004). Water Infrastructure – Comprehensive Asset Management has potential to help

utilities better identify needs and plan future investments. General Accounting Office, United

States, GAO-04-461.

González, F. (2015). Gestión integral de cuencas desde una perspectiva de aprovechamiento

sustentable. Academia de Ingeniería. México, 2015

Graglia, J. E. (2012). En la búsqueda del bien común: manual de políticas públicas. Konrad

Adenauer Stiftung. Buenos Aires, 2012, 208 p.

Gutiérrez, A. (2015). Gasto público y Presupuesto Base Cero en México. El Cotidiano. No.

192, julio-agosto, 2015, pp. 13-32.




,46

Herrera y Lasso, J. (1930). Los aprovechamientos hidroeléctricos en los proyectos de

irrigación: lo que significa en el financiamiento de las obras. Irrigación en México. Tomo I,

número 1, mayo 1930, pp. 22-26.

Huerta, H. y Chávez, M. (2003). Tres modelos de política económica en México durante los

últimos sesenta años. Análisis Económico, Vol XVIII, No.37, primer semestre, 2033, pp. 55-

80.

Huidobro, M. (2012). Breve historia de la banca de desarrollo mexicana. Análisis

Económico. Núm. 65, vol. XXVII, primer cuatrimestre de 2012, pp. 17-206.

IAM (2008). PAS 55 - Asset management, Part 1: Specification for the optimized

management of physical infrastructure assets (PAS 55-1); Institute of Asset Management &

British Standards Institution - Business Information.

IMCO, (2010). El dilema del presupuesto: gasto corriente vs gasto en inversión. In. La caja

negra del gasto público. Instituto Mexicano para la competitividad, México, 2010, pp. 77-92.

IIMM, (2015). International Infrastructure Management Manual. Institute of Public Works

Engineering Australia.

ISO, (2014a). ISO 55000 Asset management — Overview, principles and terminology,

ISO/TC 251/WG 1

ISO, (2014b). ISO 55001 Asset management — Management systems — Requirements,

ISO/TC 251/WG 2

ISO, (2014c). ISO 55002 Asset management — Management systems — Guidelines for the

application of ISO 55001, ISO/TC 251/WG 2

Malano, H., V. Chien, N., y Turral, H. (1999). Asset management for irrigation an drainage

infrastructure. Irrigation and Drainage Systems, No. 13, pp 10-129.

NMSG, (2015), International infrastructure management manual, 5th Edition, Australia:

National Asset Management Steering Group.

Ramos, L. y Montenegro, M. (2012). Las centrales hidroeléctricas en México: pasado,

presente y futuro. Tecnología y Ciencias del Agua, vol. III, núm. 2, abril-junio de 2012, pp.

103-121.

SHCP, (1985). Antología de la planeación en México. 5 Plan Nacional Hidráulico. Fondo

de Cultura Económica. México, 1985. 598 p.




,47

SRH, (1947). Informe de labores de la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Ingeniería

Hidráulica en México. Núm. 4, octubre-noviembre-diciembre, Vol. 1, 1947, pp. 54-147.

SRH, (1975). Plan Nacional Hidráulico: resumen. Secretaría de Recursos Hidráulicos.

México, 1975, 60 p.

SRH-CAVM (1976). Plan Inmediato para el Abastecimiento de Agua Potable del área

metropolitana del Valle de México. México: Secretaría de Recursos Hidráulicos – Comisión

Aguas del Valle de México.

Villafuerte, C., (1948). La operación, administración y conservación de las obras de

abastecimiento de aguas potables en México. Ingeniería Hidráulica en México. Núm. 2,

abril-mayo-junio, Vol. II, 1947, pp. 54-147.

BIBLIOGRAFÍA

Anaya y Sorribas, M. (1947). La construcción de nuevas obras de provisión de aguas y

drenaje en la República Mexicana. Núm. 1, enero-febrero-marzo, Vol. 1, 1947, pp. 42-44.

CEFP, (2016). Presupuesto de Egresos de la Federación, recursos asignados a programas

y proyectos de inversión (PPIs). Nota informativa. Centro de Estudios de las Finanzas

Públicas. México 2016, 8 p.

CEFP, (2006). Evolución y estadística de Gasto Público Federal en México, 1980-2006.

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. México 2006, 97 p.

CEFP, (2000). Análisis de la distribución del gasto público, 1994-2000. Centro de Estudios

de las Finanzas Públicas. México 2000, 60 p.

CFE (2015). Informe anual 2015. Comisión Federal de Electricidad. México, 2015, 112 p.

CONAGUA, (2016a). Situación del subsector agua potable, drenaje y saneamiento, edición

2016. Comisión Nacional del Agua. México 2016, 93 p.

CONAGUA, (2016b). Estadísticas del Agua en México, edición 2016. Comisión Nacional

del Agua. México 2016, 276 p.

CONAGUA (2012a). Programa Hídrico Regional Visión 2030. Región Hidrológico-

Administrativa XIII. Aguas del Valle de México. Comisión Nacional del Agua. México 2012,

227 p.

CONAGUA (2012b). Informe de Rendición de Cuentas 2006 - 2012. Comisión Nacional del

Agua. México 2016, 227 p.




,48

CONAGUA-GRAVMSM (2005). Sistema Cutzamala: Agua para millones de mexicanos.

México: Comisión Nacional del Agua – Gerencia Regional de Aguas del Valle de México y

Sistema Cutzamala.

IMTA, (2014). Políticas públicas para la implementación del Programa Nacional Hídrico.

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. México, 2014, 45 p.

INEGI, (2014). Estadísticas históricas de México. Instituto Nacional de Estadística y

Geografía. Varios Tomos. Población. México, 2014. Paginación múltiple.

SEMARNAT, (2014). Programa Nacional Hídrico 2014-2018. México: Secretaría del

Medio Ambiente y Recursos Naturales – Gobierno de la República.

SHCP (2017). Presupuesto de Egresos de la Federación, Ejercicio Fiscal 2017. Secretaría

de Hacienda y Crédito Público. México, 2017. Varios Tomos.

SHCP (2016). Presupuesto de Egresos de la Federación, Ejercicio Fiscal 2016. Secretaría

de Hacienda y Crédito Público. México, 2016. Varios Tomos.

SHCP (2015). Presupuesto de Egresos de la Federación para Ejercicio Fiscal 2015.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México, 2015. Varios Tomos.

SHCP (2014). Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018. México: Secretaria de

Hacienda y Crédito Público.

SHCP, (S/A). Glosario de términos más usuales en la Administración Pública Federal.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México, 440 p.

Solís Rojas, (2012). La generación eléctrica en México: una aproximación cuantitativa,

1880-1930. In Simposio Internacional Globalización, innovación y construcción de redes

técnicas urbanas en América y Europa, 1890-1930. Universidad de Barcelona, Facultad de

Geografía e Historia, 23-26 de enero de 2012, 19 p.

SRH, (1976). Secretaría de Recursos Hidráulicos, Informe de Labores del 1 de septiembre

de 1975 al 31 de agosto de 1976). Recursos Hidráulicos. Vol. V, Núm. 3, 1976, pp. 222-531.

SRH, (1970). Informe de Labores de la S.R.H. (1 de septiembre de 1969 a 31 de agosto de

1970). Ingeniería Hidráulica en México. Vol. XXIV, Núm. 4, 1970, pp. 395-497.

SRH, (1964). Sinopsis del Informe de labores de la Secretaría de Recursos Hidráulicos del

1 de septiembre de 1963 al 31 de agosto de 1964. Ingeniería Hidráulica en México. Vol.

XVIII, Núm. 3, julio-agosto-septiembre, 1964, pp. 11-63.




,49

SRH, (1958). Síntesis del Informe de labores realizada por la Secretaría de Recursos

Hidráulicos del 1 de septiembre de 1957 al 31 de agosto de 1958. Ingeniería Hidráulica en

México. Vol. VI, Núm. 4, octubre-noviembre-diciembre, 1958, pp. 5-149.

SRH, (1958). Breve resumen del sexenio. Ingeniería Hidráulica en México. Vol. VI, Núm. 3,

julio-agosto-septiembre, 1958, pp. 150-152.

SRH, (1952). Informe de labores de la Secretaría de Recursos Hidráulicos del 1 de

septiembre de 1951 al 31 de agosto de 1952. Ingeniería Hidráulica en México. Vol. VI, Núm.

4, octubre-noviembre-diciembre, 1952, pp. 5-205.

SRH, (1947). Informe de labores de la Secretaría de Recursos Hidráulicos del 1 de

septiembre de 1946 al 31 de agosto de 1947. Ingeniería Hidráulica en México. Vol. I, Núm.

4, octubre-noviembre-diciembre, 1947, pp. 54-147.

SRH, (1947). La tarea de la Secretaría de Recursos Hidráulicos en materia de Nuevas

Hectáreas. Ingeniería Hidráulica en México. Vol. I, Núm. 1, enero-febrero-marzo, 1947, pp.

13-33.

US-EPA. (2012). Condition Assessment Technologies for Water Transmission and

Distribution Systems, Publication No. EPA/600/R-12/017.

Villafuerte, C., (1948). La operación, administración y conservación de las obras de

abastecimiento de aguas potables, en México. Ingeniería Hidráulica en México. Núm. 2,

abril-mayo-junio, Vol. II, 1947, pp. 54-147.




,50