Javno-privatno partnerstvo u Srbiji, propisi i prakse nov. 2014

PREDAVAČProf. dr Predrag Cvetković, Pravni fakultet

Univerziteta u Nišu(email: [email protected])

mailto:[email protected]

Sadržaj radionice1. OPŠTE PRETPOSTAVKE JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA

(JPP)

2. JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE

3. JPP KAO OKVIR REALIZACIJE PROJEKATA IZ OBLASTI ENERGETSKE EFIKASNOSTI

I Opšte pretpostavke javno-privatnog partnerstva

Kао kоncеpt - pоslеdnjе dеcеniје XX vеkа -Public-Private Partnership (ЈPP) ili “Јаvnо-privаtnо pаrtnеrstvо” (ЈPP)

Kоmplеksаn i multidisciplinаrаn kоncеpt

I ЈPP koncept

• Zеlеnа knjigа Еvrоpskе kоmisiје (European Commission: Green Paper on PPPs and Community Law on Public Contracts and Concessions (2004)):

• ЈPP је pаrtnеrstvо kоје sе оdnоsi nа оblikе sаrаdnjе izmеđu јаvnоg i privаtnоg sеktоrа sа cilјеm dа sе оsigurа finаnsirаnjе, izgrаdnjа, оbnоvа, uprаvlјаnjе i оdržаvаnjе nеkе infrаstrukturе ili pružаnjе uslugа.

• Bitni еlеmеnti:- Dugi rоk trајаnjа pаrtnеrstvа- Finаnsirаnjе оbаvlја privаtni sеktоr- Аdеkvаtnа аlоkаciја оdgоvоrnоsti izmedju puno aktera- Pоdеlа rizikа - prеuzimа gа оnа strаnа kоја imа аdеkvаtаn kаpаcitеt zа uprаvlјаnjе njimе, оd slučаја dо slučаја

I Razlozi primеne JPP koncepta

• Prednost u odnosu na:• Koncept “In house” realizaciju velikih projekata (budžetska

ograničenja javnog sektora kao ograničavajući faktorrealizacije kapitalnih projekata)

• Koncept realizacije projekata kroz kreditni kapital

I Oblast primene JPP koncepta

• Еkоnоmska infrastruktura: saobraćaj (putеvi, žеlеznicа,lukе, аеrоdrоmi, mostovi, itd), energetika

• Sоciјаlna infrаstruktura: bоlnicе, škоlе, zаtvоri, spоrtskiоbјеkti, vоdоsnаbdеvаnjе, itd.

I Faktori uspeha JPP koncepta na nacionalnom nivou

• Što je zemlja bliže članstvu u EU, zainteresovani investitori sa medjunarodnog tržišta (kompanije, finansijeri) su spremniji da učestvuju u JPP projektima usled poznatih standarda poslovanja

• Sredine koje imaju proaktivan pristup i politiku za JPP projekte, imaju daleko veće izglede za uspeh implementacije

• Okruženja čiji pravni okvir pruža adekvatan tretman privatnom sektoru uopšte, aktivne su u implementaciji JPP projekata

II JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO U PRAVNOM SISTEMU

REPUBLIKE SRBIJE

• Zakon o JPP i koncesijama i osvrt na Zakon o javnimnabavkama

• Zakon o javnim nabavkama• JPP i Zakon o stranim ulaganjima• JPP i Zakon o javnoj svojini• JPP i Zakon o komunalnim delatnostima• JPP i Zakon o energetici• JPP u svetlu medunarodnih obaveza Republike

Srbije: CEFTA i EU

II ZAKON O JPP I KONCESIJAMA-PREDMET

Zakon uređuje (ilustrativno): • uslove i način izrade, predlaganja i odobravanjaprojekata javno-privatnog partnerstva; • subjekte JPP;• prava i obaveze partnera• pravni osnov (javni ugovor);• postupak davanja koncesije; • zaštitu prava učesnika....•ČITANJE U “KLJUČU” ZAKONA O KOMUNALNIM DELATNOSTIMA, ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA, ZAKONA O JAVNOJ SVOJINI

II ZAKON O JPP I KONCESIJAMA-PREDMET

PREDMET JPP NE MOŽE BITI ISKLJUČIVO KOMERCIJALNOKORIŠĆENJE DOBRA U OPŠTOJ UPOTREBIKONSTITUTIVNI ELEMENTI JESU (ALTERNATIVNO):1. FINANSIRANJE, IZGRADNJA, REKONSTRUKCIJA,

UPRAVLJANJE,ODRŽAVANJE INFRASTRUKTURNIHOBJEKATA;

2. PRUŽANJE USLUGA OD JAVNOG ZNAČAJA.

II ZAKON O JPP I KONCESIJAMA-AKTERI

JAVNI PARTNER (ZAKON: JAVNO TELO).državni organjavno preduzećepravno lice koje ispunjava jedan od alternativnopostavljenih kriterijuma:

• više od polovine članova organa upravljanja dajejavno telo;• više od 50% glasova u upravljačkim organima imajupredstavnici javnog tela• više od 50% finansiranja ide na teret javnog tela


PRIVATNI PARTNER• Fizičko ili pravno lice, domaće ili strano, sadomaćim ili stranim učešćem ili bez njega, ilikonzorcijum jednog ili više takvih fizičkih ilipravnih lica• Izjednačavanje stranih i domaćih subjekata-nacionalni tretman u Zakonu o stranimulaganjima


• Javno telo; • Privatni akter: javlja se kroz različite modalitete 1. modalitet „sponzora“

2. modalitet „vlasnika“ (eng. shareholder) projekta (pri čemu

je mogućno preklapanje funkcije sponzora i vlasnika)

3. modalitet „upravljača-operatera“ (subjekta koji upravlja i

održava postrojenje ili objekat koji je predmet JPP;

upravljač je obično subjekt različit od sponzora i vlasnika);

4. modalitet „građevinskog preduzimača“ (eng. construction

contractor); učesnik projekta koji ima obavezu

projektovanja, gradnje i predaje objekta;

5. modalitet „kreditora-finansijera“ (eng. lender); reč je o telu

koje finansijski podržava projekat.

II ZAKON O JPP I KONCESIJAMA - SAVETNIK

• SAVETNIK je jedno ili više pravnih, odnosnofizičkih lica koja poseduju specijalistička znanjaneophodna za pripremu, ugovaranje i realizacijuprojekata javno-privatnog partnerstva.• Postupak angažovanja savetnika sprovodi se uskladu sa pravilima o javnim nabavkama• Pretpostavka uspešnog “savetovanja”: jasnavizija šta se očekuje od JPP-a• Javno telo formira projektni tim sa ciljempraćenja realizacije projekta i sa dužnostimakonkursne komisije.

II KOMISIJA ZA JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

Zakon: stručno telo Vlade Republike SrbijeIma kapacitet konačnog odlučivanja:• “Za sprovođenje svakog projekta javno-privatnog partnerstva neophodno je pribavitipozitivno mišljenje Komisije...” (stav 5. Odluke oobrazovanju Komisije za javno-privatnapartnerstva, “Sl. glasnik RS”, br. 13/2012).• Pripremljen “Nacrt metodologoije o dobijenojvrednosti u odnosu na uložena sredstva”

II ZAKON O JPP I KONCESIJAMA-TIPOVI

• UGOVORNO JPPrealizacija javnog ugovora (sa ili bezelemenata koncesije)

• INSTITUCIONALNO JPP (korporizacija JPP)javni i privatni partner članovi suzajedničkog privrednog društva-DRUŠTVOZA POSEBNE NAMENE (DPN; “SPV”)

II INSTITUCIONALNO JPP

Institucionalno JPP se zasniva na odnosu javnogi privatnog partnera kao članova zajedničkog privrednogdruštva koje je nosilac realizacije projekta JPP (društvo zaposebne namene-DPN).

Dva modaliteta u praksi:1 - osnivanje nove kompanije2 - participacija privatnog partnera u vlasništvupostojećeg javnog preduzeća koje je obavljalodelatnost ili pružalo usluge od javnog interesa

• Osnivačka i upravljačka prava uređuju se slobodnoizmeđu članova DPN uskladu sa zakonom kojim seuređuje položaj privrednih društava.• Postupak izbora privatnog partnera za bilo koji odmodaliteta sprovodi se prema pravilima postupka zadodelu javnog ugovora (isto važi i za nadzor i registracijujavnih ugovora)vora o institucionalnom JPP).

II JAVNI UGOVOR

• Ključni instrument pravnog regulisanja iugovornog i institucionalnog JPP• Obavezna pisana forma• Ugovarači: javno telo i privatni partner (DPN)• Predmet: prava i obaveze ugovarala u vezi ipovodom realizacije projekta javno-privatnogpartnerstva

II JAVNI UGOVOR

1. Dvadeset i osam (28) obaveznih elemenata (čl. 46.Zakona).

2. Javni ugovor sadrži sve odredbe, uslove i drugeklauzule koje javni partner smatra korisnim zaispunjavanje zadatka privatnog partnera i za odnosprivatnog partnera sa drugim učesnicima koji igrajuznačajnu ulogu u realizaciji JPP.• karakter i obim radova i/ili usluga• raspodela rizika• standard kvaliteta i/ili usluga• forma, karakteristike, svojinski odnosi DPN; • pravni režim nadoknade (način obračunavanja,

dinamika etc). efekte tih ugovora• mehanizmi zaštite prava javnog pertnera (mogućnost

ulaska u odnos sa finansijerima privatnog partnera, uključujući i prenos prava na javni ugovor na treće lice)

• obezbeđenje kontinuiranog vršenja radova ili usluga. • saglasnost vlade u slučaju da javni ugovor angažuje

odgovornost Republike Srbije ili njenog budžeta (deplasirano, s obzirom na ovlašćenja Komisije za JPP).

II JAVNI UGOVOR

• ROK NA KOJI SE ZAKLJUČUJE JAVNI UGOVOR: • ne kraće od 5, ne duže od 50 godina• kriterijum amortizacija ulaganja privatnog partnera i

rizik povezan sa komercijalnim korišćenjem predmeta ugovora

• rok teče od momenta potpisivanja javnog ugovora (rizik početka eksploatacije na privatnom partneru).

• KONSTITUTIVNO DEJSTVO PRETHODNE SAGLASNOSTINA JAVNI UGOVOR.• saglasnost daje javnopravni organ (u zavisnosti da li se

radi o jPP saili bez elemenata koncesije).• saglasnost u roku od 30 dana od dana dostavljanja.• davanje saglasnosti Vlade na konačni nacrt

javnog ugovora u kome Republika Srbija nijeugovorna strana, ne podrazumeva odgovornostRepublike Srbije za sporove koji nastanu iz togugovora između javnog i privatnog partnera.

II Ostali zakoni

• Zakon o javnim nabavkama (“Sl. Glasnik RS” 124/12)• Zakon javnoj svojini Republike Srbije („Službeni

glasnik Republike Srbije“, br. 72/11);• Zakon o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik

Republike Srbije“, br. 88/11)• Zakon o energetici Republike Srbije („Službeni glasnik

Republike Srbije“, br. 57/2011; 124/12)• Zakon o stranim ulaganjima• Zakon o javnim preduzećima ((„Službeni glasnik

Republike Srbije“, br. 119/12).

II Tipovi JPP ugovora u praksi

• Struktura javno-privatnog partnerstvaopredeljena je nivoom prava i odgovornostipartnera

• ugovori o uslugama;• ugovori o upravljanju;• ugovori o zakupu;• BOT (eng. Build, Operate, Transfer)

III PODELA RIZIKA KOD JPP PROJEKATA

• KLJUČNA FAZA ZAŠTITE OD RIZIKA ZA JAVNOG PARTNERA JE PRE NEGO ŠTO DOĐE DO ZAKLJUČENJA UGOVORA

• Priprema adekvatne dokumentacije, procena sopstvenog interesa, kompetentne analize zasnovane kako na generalnim političkim, privrednim i socijalnim razmatranjima, tako i na realnoj proceni konkretnog javnog interesa

• Nakon zaključenja ugovora, privatni partner je u boljem položaju jer je njegova pozicija konsolidovana.

III TIPOVI RIZIKA

• rizik razvoja projekta;• rizik dovršenja projekta;• rizik rasta troškova izgradnje i upravljanja projektom;• rizik neodgovarajućeg učinka projekta;• rizik upravljanja;• politički rizici;• rizik poremećaja ugovorne ravnotežeRizici moraju biti:• prepoznati i analizirani;• kvantifikovani• alocirani/raspoređeni• eliminisani/smanjeni

III Alokacija rizika

• Zlatno pravilo: prilikom preraspodele rizika, načelnoje pravilo da uspeh projekta JPP pretpostavlja da serizik usmeri na učesnika koji ima:

• mogućnost i interes da otkloni ili smanji verovatnoćunastupanja rizika, odnosno eliminiše njegoveposledice;

• resurse (tehnološke, ekonomske, ekspertske,političke) da u najkraćem roku i uz najmanje mogućetroškove odgovori na pojavu ili opasnost nastajanjakonkretnog rizika.

III Nekompletnost ugovora

• Nekompletan sporazum je naziv za ugovorekoji ne mogu u trenutku zaključenja dapredvide sve okolnosti koje prate njihovurealizaciju.

• Javni partner zna šta hoće od ugovora ali nezna kako da to ostvari.

III Asimetričnost ugovora

• „Asimetričnost“ ugovora odraz je asimetričnosti informacija:

• javni partner je u prednosti u odnosu na privatnog jer raspolaže znanjem o kvalitetu postojećeinfrastrukture

• privatni partner poseduje posebna znanja u pogledunačina finansiranja i tehnoloških aspekata projekta.

III “Hold up” problem kao posledica asimetričnosti ugovora

• “Hold up” problem nastaje s obzirom da projektiinfrastrukture nemaju alternativnu upotrebnuvrednost, izvan svrhe za koju su građeni.

• U momentu kada je izgrađen objekat, položajprivatnog partnera može biti značajno povoljniji (jerje teško naći alternativu za slučaj da javni partner nijezadovoljan).

III Posebne okolnosti od značaja za upravljanje rizikom

• JPP projektom ne upravlja se kao klasičnimpreduzećem

• Klasično preduzeće ima za cilj povećanje njegovevrednosti u slučaju prodaje.

• JPP mora da ostvari javni interes i da istovremenoobezbedi profit.

• Različiti ciljevi aktera: finansijer ima za ciljpovraćaj kredita.

• Sponzor ima za cilj ostvarivanje profita• Javni partner ima za cilj odgovarajući nivo

kvaliteta delatnosti od javnog interesa.

III Posebne okolnosti od značaja za upravljanje rizikom

• Priprema tendera:• izbegavanje agresivnih ponuda• projekat isuviše veliki da propadne (hold up

problem• perspektiva novih pregovora i očekivanja javnog

tela (grantor) od projekta uzrokuju oportunističkuponudu

• pre realizacije projekta nije uvek mogućeverifikovati istinitost podataka (asimetričnostinformacija).

• perspektiva subvencija• espertska dominacija privatnog partnera

III “Signali” privatnog partnera

• Dugoročno i kratkoročno orijentisani ponudlac• Dugoročno orijentisani ponudilac šalje signal time što

obezbeđuje visok nivo sopstvenog investiranja u projekat (“high equity ratio”).

• Niski troškovi projekta nisu uvek dobar “signal” zbog asimetričnosti informacija.

• Činjenica da se privatni partner ne bavi delatnošću koju hoće da realizuje signal je da nije dugoročno orijentisan, već da očekuje kratkoročnu dobit (npr. iz ugovora o građenju).

III “Tumačenje signala”

• Opcije javnog partnera: • isključenje subvencija: time se oportuni ponudioci eliminišu.• finansijska održivost ponderisana u visokom procentu• visoki stepen učešća sopstvenih sredstava ne znači

bezuslovno da se radi o povoljnoj ponudi: troškovi koršćenja sopstvenog kapitala suštinski se prebacuju na troškove projekta, a konačno na korisnike.

• Problem odgovarajućeg „tumačenja“ signala: država sporo uči, uz vezivanje za političke ciljeve

III Metodologije dobijene vrednosti za uloženi novac (Value for Money)

http://www.ppp.gov.rs/

•„Утврђивање добијене вредности у односу на уложена средства (утврђивање "вредностиза новац"; енг. value for money, VfM) је примена аналитичког поступка у оквиру кога сенастоји квантитативним путем утврдити да ли је за пореске обвезнике од веће користи дасе примени традиционални модел инвестирања у коме се јавно тело појављује у улозиинвеститора, преузимајући све или претежан део ризика јавне инвестиције, или им севише исплати да набаве услугу од понуђача из приватног сектора, преносећи(алоцирајући) већину ризика на њега, када се ради о јавно- приватном партнерству(ЈПП)“....

• „Дакле, у основи идеје максимизације добијене вредности за јавни новац (средства)је пренос одређених ризика јавне инвестиције на приватног партнера“.

IV Primeri iz prakse: JPP u oblasti vodosnabdevanja

Karakteristike:-voda kao strateški resurs=politička senzitivnost-javni interes prvog reda-odsustvo konkurencije kao permanentna karakteristika

IV JPP u oblasti vodosnabdevanja

JPP mora da omogući: -formiranje cena u sluga u skladu sa interesima svih aktera (potrošača i snabdevača)-pravo pristupa vodnom snabdevanju-održavanje kvaliteta vode


Opredeljujući faktori za strukturu JPP u oblasti vodosnabdevanja-fiksni troškovi po pravilu iznose više od 80% troškova projekta (kapitalni troškovi)-nekompletnost sporazuma kao karakteristika-asimetričnost sporazuma kao karakteristika-prihod privatnog partnera koji nije zasnovan samo na ekonomskim razlozima, već i na monopolskom položajuPotreba ravnoteže između socijalnog cilja i rasta kvaliteta usluga


• Objekti za vodosnabdevanje nemaju alternativu nupotrebnu vrednost

• Privatni partner teži ostvarenju dobiti, ali ne i povećanju vrednosti investicije (nakon isteka roka, vraća se javnom partneru)


Rizik neulaganja u objekat na način koji će omogućitifunkcionisanje i nakon prestanka JPP.Rizik se prevazilazi:garancijama privatnog partnera za funkcionisanje posleodređenog roka ili angažovanjem privatnog partnera daodržava objekat i po isteku određenog perioda vremena;subvencionisanjem dela troškovaeliminisanje klauzula poput take or pay u ugovorima sprivatnim partnerom (radi se o klauzuli kojom se javnipartner obavezuje da plati vodu ili garantuje subvencijubez obzira da li je voda isporučena ili nije).

IV JPP u oblasti upravljanja otpadom

• Karakteristike• Viši nivo rizika u odnosu na druge projekte

(tehnološki, ekološki, rizici učinka)• Posledica: teže nalaženje finansijera i oštriji uslovi za

dobijanje kredita• Utiče na raspodelu rizika• Nezrelost tržišta (neispitanost tehnologija, nesigurnost

u pogledu učinka)

I VAŽNI PREDUSLOVI U POSTUPKU IZBORA PRIVATNOG

PARTNERA

• Načela i kriterijumi dodele javnih ugovora i sprovođenje postupka utvrđenog Zakonom o JPP i koncesijama i Zakonom o javnim nabavkama;

I ZAKON O JPP I KONCESIJAMA-NAČELA

• Primat javnog interesa nad privatnim• Obaveza javnog tela• Javni interes ograničen je na “zakonom

definisan” domen i sadržinu.• Izvan toga ravnopravnost javnog i

privatnog interesa-važan iskorak• Načelo proporcionalnosti u zaštiti javnog

interesa i načelo autonomije volje strana

I NAČELA

• Načelo zaštite javnog interesa (čl. 6. st. 1. JPP; videti i čl. 10. Zakona o javnoj svojini)

• Načelo efikasnosti (čl. 6. st. 2. Zakona o JPP)• Načelo transparentnosti (čl. 6. St. 3. Zakona o JPP i

član 11. Zakona o javnim nabavkama). • Načelo zabrane diskriminacije (čl. 6. st. 4. Zakona o

JPP; čl. 12. Zakona o javnim nabavkama-„načelojednakosti ponuđača)

• Načelo slobodne tržišne utakmice (čl. 6. st. 5. Zakonao JPP)/načelo obezbeđivanja konkurencije (čl. 10.Zakona o javnim nabavkama).

• Načelo proporcionalnosti (čl. 6. st. 6. Zakona o JPP)• Načelo zaštite životne sredine (čl. 6. st. 7. Zakona o

JPP)/načelo zaštite životne sredine i obezbeđenjaenergetske efikasnosti (čl. 13. Zakona o javnimnabavkama

3. Postupak dodele javnih ugovora

•Postupak uređen Zakonom o koncesijama iJPP i Postupak uređen Zakonom o javnimnabavkama (“Sl. Glasnik124/12).

•Zakon o javnim nabavkama predstavljaindirektnu sadržinu Zakona o JPP

•Iz formulacije zakona proizilazi da se za JPPbez elemenata koncesije primenjuje Zakon ojavnim nabavkama

• Postupak iz Zakona o JPP primenjuje sekada je reč o koncesijama

3. Pokretanje postupka

RAZLIKOVANJE JPP BEZ ILI SA ELEMENTIMA KONCESIJE

JPP BEZ ELEMENATA KONCESIJE: Postupak pokreće javno telo i dostavlja PREDLOG PROJEKTA JPPradi davanja prethodne saglasnosti

a. Vladi Republike Srbije (javni partner: RS ili drugo javno teloRS);

b. Vladi autonomne pokrajine;c. Skupštini jedinice lokalne samouprave (javni partner:

lokalna samouprava ili drugo javno telo lokalnesamouprave)

Ukoliko u roku od tri meseca navedena tela ne odobreProjekat, smatra se da predlog nije odobren.

3. POSTUPAK DODELE JPP BEZ ELEMENATA KONCESIJE

SADRŽINA PREDLOGA•predmet predloženog JPP, naznaku geografskog područja na kojem bi se obavljala delatnost JPP i ciljevi u okviru javnih zadataka koje treba ostvariti projektom;• poslovni plan, uključujući uslove JPP,• procena troškova i analizu dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva (value-for-money, u skladu sa Metodologijom koju donosi Komisija za JPP),• specifikacije o finansijskoj prihvatljivosti JPP za javno telo,

specifikacije u pogledu finansiranja projekta;• planirana raspodela rizika;• analiza ekonomske efikasnosti predloženog projekta i

sredstva obezbeđenja, dinamika realizacije, pregledinfrastrukture za korisnike, način određivanja cene

• Kriterijumi za dodelu javnog ugovora

3. POSTUPAK DODELE JPP BEZ ELEMENATA KONCESIJE

KOMISIJA ZA JPP I KONCESIJE: dostavlja se predlog projekta na mišljenje i ocenuPo odobrenju projekta od strane nadležnog tela i Komisije, aktivira se Zakon o javnim nabavkama i pokreće postupak za odabir privatnog partnera u skladu sa njegovim odredbama.

3. POSTUPAK DODELE JPP BEZ ELEMENATA KONCESIJE:

ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA

• Ključne novine Zakona

• potpunija i jednostavnija definicija naručioca;

• jasnije određivanje predmeta

• javne nabavke radova;

• smanjivanje broja izuzetaka od primene zakona;

• mehanizam prethodne kontrole primene pregovaračkih

postupaka koji se najčešće koriste;

• mehanizmi za sprečavanje sukoba interesa i korupcije u

javnim nabavkama;

• delimična centralizacija javnih nabavki;

• podsticanje i uvođenje konkurentnog dijaloga i propisivanje

dva nova oblika postojećih

• postupaka – sistem dinamične nabavke i okvirni sporazum;


ZAKON O JAVNIM NABAVKAMAPostupci javne nabavke su (čl. 31. Zakona o JN):1) otvoreni postupak;2) restriktivni postupak;3) kvalifikacioni postupak;4) pregovarački postupak sa objavljivanjem poziva zapodnošenje ponuda;5) pregovarački postupak bez objavljivanja poziva zapodnošenje ponuda;6) konkurentni dijalogOtvoreni postupak je postupak u kojem sva zainteresovana lica

mogu podneti ponudu (čl. 32. Zakona o JN).


ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA

Propisano je da se otvoreni i restriktivni postupak mogu uvekkoristiti, a ostali postupci kada su za to ispunjeni posebni uslovipropisani zakonom.Restriktivni postupak određen je kao pravilo (čl. 31. st. 2-3:“Dodela ugovora se vrši u otvorenom ili restriktivnompostupku; dodela ugovora može da se vrši i u drugimpostupcima javne nabavke, ako su za to ispunjeni uslovipropisani ovim zakonom.Otvoreni postupak je postupak u kojem sva zainteresovana licamogu podneti ponudu (čl. 32. Zakona o JN).

3. ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA-restriktivni postupak

Restriktivni postupak je postupak koji se sprovodi u dve faze i ukojem sva zainteresovana lica mogu da podnesu prijavu.U prvoj fazi, naručilac poziva sva zainteresovana lica dapodnesu prijavu i priznaje kvalifikaciju podnosiocima prijava zakoje utvrdi da ispunjavaju prethodno određene uslove zakvalifikaciju.Nakon priznavanja kvalifikacije naručilac objavljuje obaveštenjeu zakonskoj formi.

3. ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA-restriktivni postupak

• U drugoj fazi restriktivnog postupka, naručilac pozivasve podnosioce prijava kojima je priznao kvalifikaciju(kandidati) da podnesu ponudu.

• Drugu fazu restriktivnog postupka naručilac može dapokrene ako ima najmanje tri kandidata (uslovljenost)u roku ne dužem od šest meseci od konačnosti odlukeo priznanju kvalifikacije.

3. ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA-kvalifikacioni postupak (čl. 34.

ZJN)

• Naručilac može sprovoditi kvalifikacioni postupakkada javnu nabavku nije moguće unapred planirati sastanovišta obima, količina i vremena

• Predmet nabavke: povremene usluge, radovi ipotrošna dobra sa standardnim specifikacijama

3. ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA: pregovarački postupak sa

objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda(čl. 35ZJN)

Tri osnova za sprovođenje pregovaračkog postupka:- kada naručilac u otvorenom, restriktivnom ili postupku naosnovu konkurentskog dijaloga ne dobije prihvatljivu ponudu(ne menjaju se prvobitno određeni uslovi za učešće utvrđeni uprethodnim postupcima);- ukoliko zbog prirode dobara, usluga ili radova, kao i rizikavezanih za njih, nijemoguće unapred proceniti vrednost javnenabavke.- u slučaju javne nabavke usluga, ako je priroda tih usluga takvada se njihove specifikacije ne mogu dovoljno precizno utvrditida omoguće primenu otvorenog ili restriktivnog postupka, a nepostoje uslovi za sprovođenje konkurentnog dijaloga.

3. ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA: konkurentni dijalog (čl. 37

ZJN)

• preuzet iz prava EU; sprovodi se kod naročito složenihnabavki (neophodna saglasnost Uprave za javnenabavke)

• naručilac ima mogućnost da zadovolji svoje potrebekada nije u mogućnosti da precizno odredi ili opišepredmet ili cilj javne nabavke.

3. ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA: konkurentni dijalog (čl. 37

ZJN)

Faza 1: sva zainteresovana lica podnose prijave;Faza 2: naručilac vodi dijalog sa svim kandidatima (kojima je prethodno priznaokvalifikaciju; ne manje od tri) u cilju pronalaženja rešenja.Naručilac može organizovati dijalog u više faza u cilju smanjenja broja rešenja okojima se vodi dijalog. Nakon što prepozna jedno ili više rešenja kao odgovarajuće,naručilac poziva kandidate da podnesu svoje konačne ponude. Pri tom naručilacne može otkriti kandidatima rešenje koje nudi drugi kandidat.Faza 3: Pregovori sa odabranim kandidatom

3. POSTUPAK DODELE JPP SA ELEMENTIMA KONCESIJE

KONCESIONI AKT UMESTO PREDLOGA PROJEKTA

• Obaveza javnog tela da imenuje stručni tim za izradu konkursne dokumentacije sa zadatkom procene vrednosti koncesije,izrade STUDIJE O OPRAVDANOSTI koncesije, preduzimanje radnji koje prethode postupku davanja koncesije.

• Kriterijumi: ekonomski, socijalni, finansijski, ekološki i drugi uticaj koncesije.

• Dostavlja se istim organima kao i JPP bez elemenata koncesije, uključujući i Komisiiju za JPP.

• Sadržina koncesionog akta slična sadržini predloga projekta kod JPP bez elemenata koncesije.

3. POSTUPAK DODELE JPP SA ELEMENTIMA KONCESIJE-SPECIFIČNOSTI

BLIŽE DEFINISANJE ZADATKA STRUČNOG TIMA JAVNOGTELA (u komparaciji sa Projektnim timom kod JPP bezelemenata koncesije):1) pružanje stručne pomoći javnom telu pri pripremipotrebnih analiza, odnosno studija opravdanosti davanjakoncesije, pripremi i izradi uslova i konkursnedokumentacije, pravila i uslova za ocenu ponuđača iprimljenih ponuda, kao i kriterijuma za izbor ponude;2) pregledanje i ocena pristiglih ponuda;3) utvrđivanje predloga odluke o izboru najpovoljnijeponude za davanje koncesije.JAČANJE ODGOVORNOSTI: zapisnike i dokumentapotpisuju svi članovi stručnog tima.

3. POSTUPAK DODELE JPP SA ELEMENTIMA KONCESIJE-KRITERIJUM

NAJPOVOLJNIJE PONUDE

Dva kriterijuma (preuzeto iz Zakona o javnimnabavkama):1. Ekonomski najpovoljnija ponuda (kriterijum vezan za predmet koncesije:kvalitet, nadoknada, cena, funkcionalnost, servisiranje, rokovi isporuke etc)2. najniža ponuđena cena (čl. 85. Zakona o javnimnabavkama);

3. SAMOINICIJATIVNI PREDLOG

• Samoinicijativni predlog označava predlogzainteresovanog lica nadležnom javnom telu zasprovođenje, odnosno realizaciju projekta javno-privatnog partnerstva koji se ne podnosi kao odgovorna javni poziv naručioca u okviru postupka dodelejavnog ugovora.• Predlagač pri podnošenju samoinicijativnogpredloga, obaveštava javno telo o vrednosti izrađenedokumentacije, koju će javno telo, odnosno privatnipartner biti dužan da nadoknadi, u slučaju dodeleugovora licu koje nije podnosilac samoinicijativnogpredloga.• Ako se smatra da je samoinicijativni predlog ujavnom interesu to telo postupa u skladu sapostupkom pribavljanja javnog ugovora.• Predlagač ima pravo da učestvuje u postupkudodele ugovora ako njegovo učešće u pripremipredloga projekta ne narušava konkurenciju-nemakonkurentsku prednost• Obaveza je javnog tela da konkurentsku prednostneutrališe.

JPP KAO OKVIR INVESTICIJA U OBLASTI ENERGETSKE EFIKASNOSTI (ključna regulativa i ESCO model)

• Zakon o efikasnom korišćenju energije (“Sl. glasnik RS”br. 25/13)•Načelo energetske efikasnosti predviđeno je Zakonomo javnim nabavkama (čl. 13).•ESCO PROJEKT: Investiranje u rekonstrukciju, sanaciju,zamenu ili modernizaciju postojećih objekataprimenom mera energetske efikasnosti uz povraćajinvesticije iz ušteda.

JPP KAO OKVIR INVESTICIJA U OBLASTI ENERGETSKE EFIKASNOSTI (ključna regulativa i ESCO model)

• ESCO kompanije: preduzeća koja klijentima pružaju mogućnost da

širokim rasponom energetskih usluga smanje potrošnju energije i troškovevezane za ovu potrošnju.•Usluge ESCO uključuju energetsku analizu, obračun, upravljanjepotrošnjom energije (energy management), projektovanje i realizacijuprojekata, održavanje, upravljanje, proizvodnju i dovod energije,nadgledanje, upravljanje rizikom.•ESCO kompanija garantuje uštedu energije i/ili nabavu iste količineenergije za manju cenu.• Novčana nadoknada isplata ESCO firmi je direktno povezana sostvarenom uštedom energije;•ESCO kompanija može u potpunosti ili delimično finansirati ESCO projekat

ESCO UGOVORI

• Ugovor o energetskom učinku (e. EnergyPerformance Contract-EPC).

• Ugovor o snabdevanju energijom (ESC)• “Chauffage “ugovor (komforni ugovor, ugovor o

funkcionisanju)

ESCO UGOVORI: UGOVOR O ENERGETSKOM UČINKU

• “Ugovor o energetskom učinku je ugovorni sporazum između

korisnika i izvršioca energetskih usluga, verifikovan i praćen

tokom čitavog trajanja, pri čemu se investicija u radove,

opremu i usluge za sprovođenje mera za poboljšanje energetske

efikasnosti obuhvaćenih energetskom uslugom otplaćuje prema

ugovorenom stepenu poboljšanja energetske efikasnosti, uz

normalizaciju prema referentnim uslovima”

• Fokusira se na efikasnije korišćenje postojećih energetskih

resursa (“strana potrošnje”)


• Vrste EPC ugovora: ugovor sa garantovanim uštedama i

ugovor sa podeljenim uštedama• Kod ugovora sa GARANTOVANIM UŠTEDAMA ESCO nudi

klijentu implementaciju projekta energetske efikasnosti s ugovorenom

garancijom ušteda za vreme trajanja ugovora. U slučaju da su uštede

manje od ugovorenih, ESCO plaća klijentu negativnu razliku između

ugovorenih i ostvarenih ušteda za celokupno razdoblje trajanja

ugovora.

• Projekat finansira klijent preko banke ili (ređe) svojim sredstvima

(mogućnost obezbeđenja potraživanja banke putem garancije učinka

ESCO)

• Klijent je vlasnik ugovorene opreme.

• ESCO snosi rizik ostvarenja ušteda (e. „performance risk“), što

zahteva opsežne aktivnosti u pripremnoj fazi projekta (energetski

pregled, utvrđivanje postojećeg nivoa energetske potrošnje – e „energy

baseline“, izrada investicione studije)

• ESCO se naplaćuje na osnovu obavljene usluge, a moguće je da

ugovori učešće u uštedama koje prevazilaze okvir garancije učinka

(načelno ovaj višak ušteda ostaje klijentu).

• Po završetku ugovorenog odnosa sve ostvarene uštede ostaju klijentu.


• Kod ugovora sa “PODELJENIM UŠTEDAMA” ESCO se

naplaćuje isključivo na osnovu učešće u ostvarenim uštedama.

• Učešče u ostvarenim uštedama se ugovara između ESCO i

klijenta.

• Finansiranje u celini ili delimično obezbeđuje ESCO (razlika

od ugovora sa garantovanim uštedama).

• Stepen učešća u ostvarenim uštedama zavisi od mere u kojoj

ESCO učestvuje u finansiranju projekta.

• Ukoliko ESCO finansira projekt energetske efikasnosti u celini,

najvećim delom učestvuje u ostvarenim uštedama (po pravilu

maksimalno od 90%)

• Ukoliko ESCO finansira isključivo svoje troškove u projektu (a

ne i troškove klijenta; reč je o modalitetu “ESCO inžinjering”),

nivo učešća je manji.

• Višak ušteda se deli između ESCO i klijenta.

• Nakon isteka roka trajanja ugovora uštede pripadaju klijentu.


• Kod ugovora o garantovanoj uštedi garancija se meri kroz “nivouštede energije” (npr. kilovat sati).

• Kod ugovora o podeljenoj uštedi, garancija ima monetarnuformu obračunatu na osnovu troškova ušteđene energije (zbogkreditnog rizika koji preuzima ESCO).

• Kod ugovora o garantovanoj uštedi, ESCO ima prostora zapreduzimanje dugoročnije isplativih mera (nema teretfinansiranja i povraćaja kredita).

• Kod ugovora o podeljenoj uštedi, ESCO će biti rezervisan uodnosu na dugoročna rešenja i promovisaće kratkoročnoisplativa rešenja (zbog potrebe povraćaja korišćenogfinansiranja).


• Varijanta “first out”: ESCOs dobija 100% za uštedu energije svedok se troškovi projekta (uključujući i marginu profita) upotpunosti isplate. Što je veća ušteda, ugovor je kraći.

• ECP je ugovorni koncept pogodan za velike (e. “large scale”)projekte). Reč je o “ključ u ruke” varijanti .

• Nivo ušteđene energije (da bi se ostvarila isplativost) trebalo bida bude na nivou od 20-50% od potrošnje pre implementacijeprojekta.

• Teškoće: kompleksna ugovorna forma; adekvatan za većeprojekte

• Procenjena minimalna vrednost troškova za energiju uobjektima koji su predmet projekta (pre njegove realizacije) ne

bi trebalo da bude manja od 100 000 €.• Period povraćaja od 10-15 godina.

ESCO UGOVORI: CHAUFFAGE UGOVOR (komforni ugovor; Ugovor o

funkcionisanju)

• Kod ovog tipa ugovora ESCO je uobičajeno odgovoran za sve aspekte

razvoja, pripreme i realizacije projekta energetske efikasnosti.

• ESCO obezbeđuje i ukupno finansiranje.

• Učinak se određuje garantovanjem određenog nivoa energetske usluge

(npr. grejanje stambenog prostora, snabdevanje postrojenja

tehnološkom parom, gradska rasveta).

• ESCO osigurava optimalan rad postojećeg sistema i garantuje

određeni nivo konfora (temperatura, vlažnost) po nižoj ceni za klijenta

u poređenju sa cenom koja je plaćanja pre realizacije projekta.

• Uobičajeno se ugovara smanjenje za 5 do 10 %. od postojećeg utroška

• Izvođač može povećati svoj profit ulaganjem u opremu za štednju

energije ili nabavljajući jeftinije gorivo, čime smanjuje troškove.

• Trajanje ugovora je duže u odnosu na ugovore o energetskom učinku.

• Nakon isteka roka čitav projekat prelazi u vlasništvo klijenta.

ESCO UGOVORI: UGOVOR O SNABDEVANJU ENERGIJOM (e. “Energy Supply

Contract”)

•Predmet ugovora je snabdevanje energijom od strane ESCO kompanije.•Fokus je na indirektnoj uštedi energije kroz isporuku jeftinije energetskeusluge (“strana snabdevanja”; e. “supply side”).•Ušteda energije se ostvaruje kroz optimizaciju postojećih i/ili izgradnjunovih postrojenja za pružanje energetske usluge.•Klijentu se garantuje pružanje energije po garantovanoj ceni . ESCO vraćainvesticiju iz razlike u ceni primarnih snabdevača i ceni energije iz ESPpostrojenja koja je manja (proizvedena iz biomase, npr).•ESCO snosi rizike održavanja, finansiranja i funkcionisanja.•ESP postrojenje instalira se na toplovodnim mrežama i decentralizovanimobjektima.•ESP postrojenja pogodna su za alternativne izvore poput solarne energije.•Akcenat je na rezidencijalnom sektoru a ne na privrednim subjektima(zbog rizika bankrota).

ESCO UGOVORI: MERLJIVOST I VERIFIKABILNOST

•Pretpostavka adekvatne podele rizika između klijenta i ESCO (Fraza: M&V-Measurement and Verification).

•Merenje ušteda kao “odsustva korišćenja” energije zasnovano je naformuli “Avoided Energy Use”.

•Prema ovom pristupu, ušteda je smanjenje u korišćenju energijepotrošene u “referentnom periodu” i odnos ovog nivoa potrošnje sanivoom potrošnje koji je postojao pre nego što je započeta realizacija EPC.

ESCO UGOVORI I JPP

•JPP je omogućio ulaz privatnog kapitala u energetski sektor.•JPP je krovni pojam .•Omogućeno je plaćanje bazirano na indikatorima učinka utvrđenihugovorom, a ne na osnovu prihoda.•Zakon o javnim nabavkama omogućava da uslov učinka (uštede)bude relevantan kriterijum nabavke.•Zakon o efikasnom korišćenju energije izričito dozvoljava ugovoreo energetskom učinku (EPC ugovori) sa podeljenim uštedama(insistira na finansiranju od strane ESCO ili trećeg lica, ali ne ikorisnika).•Čini se da Zakon ostavlja prostor za ugovore o snabdevanjuenergijom (ESP ugovore).

ESCO UGOVORI I JPP: RIZICI

•PREVAZILAŽENJE ASIMETRIJE INFORMACIJA•USLOVI UČINKA (UŠTEDA) KAO KRITERIJUM IZBORANAJPOVOLJNIJEG PARTNERA•ADEKVATNA I POTPUNA ANALIZA STANJA POTROŠNJE ENERGIJE UPERIODU KOJI PRETHODI IMPLEMENTACIJI JPP PROJEKTA•ULOGA MEĐUNARODNIH ORGANIZACIJA (Svetska banka, EBRD,nacionalna tela).•POČETI SA PROJEKTIMA MANJEG OBIMA (TEŠKOĆA OKOISPLATIVOSTI EPC)•IZGRADNJA EKSPERTSKE BAZE JAVNIH TELA ZA REALIZACIJU

Government & Nonprofit

Javno-privatno partnerstvo u Srbiji, propisi i prakse nov. 2014