บทที่ 1 บทน ำ - Burapha...

บทท 1 บทน ำ

ควำมเปนมำและควำมส ำคญของปญหำ ดวยบรบทของสงคมไทยตามระบอบประชาธปไตยในปจจบนไดมการแบงการปกครองออกเปน 3 สวนคอสวนกลาง สวนภมภาคและสวนทองถน เพอมงมนในการพฒนาประเทศใหมความมนคงในทก ๆ ดานอาท ดานเศรษฐกจ สงคม การเมอง วฒนธรรมและขนบธรรมเนยมประเพณทองถน เพอใหประชาชนอยดมสขและมคณภาพชวตทดขน ซงเปนภารกจหลกของรฐ เพอวางรากฐานในการพฒนาประเทศใหสามารถพงตนเองไดในระยะยาว และมงสการเปนประเทศทพฒนาในทก ๆ ดานอยางยงยน ซงการปกครองสวนทองถนของไทยในปจจบนแบงออกเปนรปแบบทวไป ไดแก องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล (อบต.) และรปแบบพเศษ ไดแก กรงเทพมหานคร (กทม.) และเมองพทยา ส าหรบการปกครองสวนทองถน (Local government) ถอเปนการบรหารราชการรปแบบหนงทเปนพนฐานการพฒนาประเทศและการปกครองในระบอบประชาธปไตยของประเทศไทยทมความใกลชดกบประชาชนมากทสด โดยเฉพาะอยางยงในชมชนทองถนทมสภาพปญหาสงคม วฒนธรรม ความเปนอยและทรพยากรธรรมชาตทแตกตางกน หากมการหวงพงรฐบาลกลางในฐานะทตองดแลประชาชนโดยรวมทวประเทศ ยอมไมสามารถตอบสนองความตองการหรอแกไขปญหาไดอยางทวถง และตรงตามความตองการของประชาชนในแตละพนท องคกรปกครอง สวนทองถนจงมความส าคญอยางมากตอการพฒนา และเขาไปแกไขปญหาทเกดขนนนไดอยางทนทวงท โดยใหสทธแกชมชนในการตดสนใจด าเนนภารกจตาง ๆ ของทองถน การใหความส าคญตอการเรยนร และฝกปฏบตการปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวมโดยทองถน (โกวทย พวงงาม, 2550, หนา 11) ความส าคญขององคกรปกครองสวนทองถนเมอพจารณาถงความส าคญตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ในหมวด 5 วาดวยแนวนโยบาย ดานการบรหารราชการแผนดน มาตรา 78 ไดกลาวถงบทบาทของรฐทตองด าเนนการในสวนทเกยวของกบทองถน กลาวคอ “รฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานการบรหารราชการแผนดน การกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการทองถนไดเอง พฒนาระบบงานภาครฐโดยมงเนนการพฒนาคณภาพ คณธรรมและจรยธรรมของเจาหนาทของรฐควบคไปกบการปรบปรงรปแบบ และวธการท างานเพอใหการบรหารราชการแผนดนเปนไปอยางมประสทธภาพ

2

และสงเสรมใหหนวยงานของรฐใชหลกการบรหารกจการบานเมองทด เปนแนวทางในการปฏบตราชการ” และนอกจากนยงกลาวถงในหมวด 14 การปกครองสวนทองถน มาตรา 281-290 “องคกรปกครองสวนทองถนมความเปนอสระในการก าหนดนโยบาย การบรหาร การจดบรการสาธารณะ การบรหารงานบคคล การเงนและการคลงองคกรปกครองสวนทองถนยอมไดรบการสงเสรมและสนบสนน ใหมความเขมแขงในการบรหารงานไดโดยอสระและตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถนไดอยางมประสทธภาพ” ดวยเหตผลดงกลาวนนจะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนไดรบความคาดหวง ใหเปนกลไกการจดการตนเองของทองถน ในการพฒนาดาน ตาง ๆ ทจะตองสอดคลองกบบรบทของแตละทองถนบนการมสวนรวมของประชาชนเพอใหบงเกดผลส าเรจ แตในทางปฏบตยงมเพยงสวนนอยทใหประชาชนเขามามสวนรวมอยางแทจรง และการแกไขปญหาใหกบประชาชนในทองถนนนยงไมมประสทธภาพดวยขอจ ากดของทรพยากรทางการบรหารหลากหลายดานทงผบรหาร ขาราชการเจาหนาทและทส าคญกลไกการตรวจสอบ ทมระบบอปถมภ ไมมการรายงานผลตามสภาพความเปนจรงซงสงผลเสยหายตอการพฒนาและการแกไขปญหาทเกดขนในทองถนเปนอยางมาก (วฒสาร ตนไชย, 2550, หนา 25) ทงนจะเหนไดวาตงแตเรมมการด าเนนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน ภายใตพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 และแผนปฏบตการก าหนดแผนขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ตลอดจนการบญญตความส าคญขององคกรปกครองสวนทองถนทก าหนดไวในรฐธรรมนญของไทยแลวนน สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทและความรบผดชอบมากขน ซงจากการถายโอนภารกจดงกลาวสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมบทบาทเปนองคกรบรการสาธารณะเดนชดขนโดยมภารกจหลกแบงออกได 6 ดาน คอ ดานโครงสรางพนฐาน ดานการสงเสรมคณภาพชวต ดานการจดระเบยบชมชนและการรกษาความสงบเรยบรอย ดานการวางแผน การสงเสรมการลงทน พานชยกรรมและการทองเทยว ดานการบรหารจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม และดานศลปะ วฒนธรรม จารตประเพณและภมปญญาทองถน นอกจากนนนจากความส าคญของภารกจดงกลาวขางตนไมใชเพยงหนาททครอบคลมมากขนและมผลกระทบตอประชาชนในทก ๆ ดานเทานนหากยง หมายถง อ านาจอสระหรอดลยพนจในการตดสนใจของทองถนทเพมมากขน และองคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนมบทบาททหลากหลายเปนทงผออกและการบงคบใชกฎหมาย รวมถงเปนผจดการบรการสาธารณะและผใหเงนอดหนนองคกรตาง ๆ ทางสงคม อาทเชน การออกขอบญญตทองถน การออกหรอตอใบอนญาต การก าหนดเขตผงเมอง และการตดสนใจใหเงนอดหนนหรอท าโครงการ รวมทงการจดซอจดจางจะเปนอ านาจตดสนใจของผบรหารทองถนแทบทงสน (อรทย กกผล, 2547, หนา 3-5)

3

บทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนทมภารกจเพมขนหลากหลายดาน ซงเปนผลมาจากการกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถน ดวยภารกจทเพมขนจงสงผลใหเกดปญหาในการบรหารจดการ เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถนเองยงมขอจ ากด และมอปสรรคทเปนปญหาตอการพฒนาและกระบวนการในการแกปญหาใหกบประชาชนยงไมมประสทธภาพ ซงอาจจะเกดจากกระบวนการบรหารงานภายในองคกรเอง ไมวาจะเปนการขาดระบบงานทมประสทธภาพและประสทธผล หรอความไมชดเจนของบทบาทหนาทรบผดชอบของเจาพนกงานทองถน พนกงานขาดความตงใจและความกระตอรอรนในการท างาน ขาดการวางแผนงานและตดตามความคบหนาในการปฏบตงาน ไมมเทคนคในการบรหารและการท างาน ผบรหารขาดวสยทศนยดตดทางการเมองมากกวาการมงพฒนา ขาดจตสาธารณะ และบอยครงทมปญหาจากการขาดการประสานงานภายใน หรอเกดจากการขาดการแลกเปลยนขอมลขาวสารกนภายในหนวยงานและขาดการตรวจสอบตดตามผลส าเรจของการปฏบตงานทเกดจากการมสวนรวม ซงการบรหารเปนอปสรรคตอการพฒนาและ การแกปญหาใหกบประชาชนซงการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนมความซบซอนมากกวาในอดต อนเกดจากปจจยทงภายในและภายนอก เชน ขอจ ากดในเรองคณภาพของ การบรการ ปญหาความโปรงใสในการท างาน ความรวดเรวในการบรหาร ความตองการของผใชบรการทหลากหลาย การทประชาชนไมไดเขามามสวนรวมอยางแทจรงในการรวมคด รวมท า รวมก าหนดนโยบายตามแผนงานขององคการบรหารสวนต าบลวางแผนไว รวมทงขาด การประสานงานกบหนวยงานทเกยวของ ดวยผลจากการกระจายอ านาจใหกบองคกรปกครอง สวนทองถนสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนทไมมความพรอมเกดปญหาในการบรหารงานตามภารกจและสงผลกระทบตอประชาชนอยางหลกเลยงไมได การบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนภายใตความเปลยนแปลงทเกดขนในปจจบนจงเกดประเดนค าถามทมากขนวาองคกรปกครองสวนทองถน สามารถใหบรการประชาชนไดอยางมคณภาพและตอบสนองความตองการของประชาชนไดจรงหรอไม รวมถงองคกรปกครอง สวนทองถนทมขนาดเลกเกนไปจ านวนมาก รวมถงขอมลทเกยวของกบความไมโปรงใสและ ความขดแยงของผบรหารมใหเหนมากขน กอใหเกดความไมเชอมนตอองคกรปกครองสวนทองถน ดวยสถานการดงกลาวองคกรปกครองสวนทองถนจงจ าเปนทตองพสจนตนเองดวยการสรางผลงานและบรการประชาชนอยางมคณภาพและตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ ดงนนความสามารถทางการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถนในการจดบรการสาธารณะ และสรางความพงพอใจแกประชาชนจะเปนสงททกฝายเฝามองเพอประเมนความส าเรจของการปกครองสวนทองถน นอกจากนนความสามารถในการจดบรการสาธารณะหรอ

4

ผลงานจะเปนปจจยส าคญในการสรางความเชอมนและไววางใจของประชาชนตอการปกครอง สวนทองถน (อรทย กกผล, 2547, หนา 5) อยางไรกตามการบรหารงานตามภารกจทมากขนขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมจดมงหมายเพอใหภารกจในการใหบรการประชาชนเปนไปอยางมประสทธภาพ จะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนมความพยายามทจะตองแสวงหาแนวทางในการแกไขปญหาใหกบประชาชนใหได ถงแมวาการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถนมขอจ ากดในหลาย ๆ ดานกตาม ภายใตการบรหารทประสบผลส าเรจภายใตขอจ ากดขององคกรขององคกรปกครอง สวนทองถน ซงความส าเรจทเกดขนนนไดสรางความพงพอใจใหกบประชาชนนนมสาเหตมาจากหลายปจจย อาทเชน เกดจากคณะผบรหารขององคกรทใสใจปญหาของประชาชน ด าเนนการสรางการมสวนรวมกบประชาชนอยางแทจรง เพอใหเกดการแกไขปญหารวมกนอยางบรณาการ ประชาชนในทองถนมการตนตวในการรวมคด รวมท า รวมตดสนใจ เกดการรวมกลมเพอท ากจกรรมสาธารณะ อกทงประกอบกบการบรหารองคกรด าเนนการตามหลกธรรมาภบาล ภายใตขอจ ากดทางทรพยากร การจดบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนยคใหมเปนการบรหารภายใตทรพยากรทมอยอยางจ ากด และตองปฏบตหนาททท าเพอตอบสนองความตองการของประชาชนและเปนสงททาทายส าหรบผบรหาร (อรทย กกผล, 2547, หนา 11) ดวยบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถน ทเปนหนวยงานของภาครฐทอยใกลชดกบประชาชนมากทสดจงมการแสวงหา รปแบบหรอกระบวนการแนวทางใหมในการท างาน เพอน ามาปรบใชในการท างานเพอใหเกดการพฒนาสงใหม ๆ ใหเกดขนในองคกรอยางยงยนและกอใหเกดประโยชนตอประชาชนมากทสดอยตลอดเวลา อาทเชน การบรหารจดการองคกรโดยใชหลกธรรมาภบาลเชงรก การจดท าแผนยทธศาสตรการพฒนาโดยการมสวนรวมของชมชน การจดท าแผนเชงกลยทธ เพอการพฒนาโดยบคลากรขององคกร ตลอดจนการศกษาดงานองคกรองคกรปกครองสวนทองถนทประสบผลส าเรจในการบรหารองคกรเปนตน นวตกรรมการบรหารส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนถอวาเปนเรองใหม เนองจากนวตกรรมการบรหาร เปนการคดคน รเรม การพฒนารปแบบหรอการแสวงหาเทคนคการบรหาร รวมถงกลไกการบรหารองคกรโดยใชรปแบบใหม ๆ หรอเทคนควธการในการประยกตใชรปแบบการบรหารทมอยแลวเพอใหการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนประสบผลส าเรจโดยมการน ามาใชส าหรบการบรหารองคกรปกครองสวนทองถน เพอการพฒนาทยงยนซงในปจจบนมกระบวนการสงเสรมกระบวนการในการเรยนรเกยวกบนวตกรรมชมชนในทองถน ใหมการพฒนาอยางตอเนอง ดวยบทบาทและกลไกลการขบเคลอนขององคกรปกครองสวนทองถน โดยการสงเสรมและพฒนานวตกรรม เพอการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนซงการบรหารงานนน

5

ไมไดประสบผลส าเรจทกองคกร อกทงประกอบกบนวตกรรมทเกดขนปจจบนมการเกดขนอยในลกษณะทแตกตางกน ดวยบรบทของสงคมของการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนนอกจากนยงเกยวของกบปจจยทงภายในและภายนอกองคกร ตลอดจนสภาพแวดลอมทางการบรหารกม สวนส าคญทจะสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรทมการพฒนาอยางตอเนอง โดยภาพรวมทางการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนตองด าเนนการแสวงหาแนวทางในการบรหารจดการภารกจนน ๆ ใหมประสทธภาพมากทสด อาทเชน ดานงบประมาณ ดานบคลากรและดานการมสวนรวม เปนตน ปจจบนการบรหารงานทมการประยกตใชนวตกรรมไดเขามามบทบาทและมความส าคญอยางมากตอการบรหารจดการงานของภาครฐ ซงกระบวนการบรหารโดยใชนวตกรรมการบรหารนนเปนสงทสามารถถายทอดความร และการน าไปประยกตใชเพอกอใหเกดประโยชนกบหนวยงานหรอองคกรอน ๆ ทงภาครฐและเอกชนได ตองมการเรยนรในการปรบตวเพอใหทนตอความเปลยนแปลงในการตอบสนองความตองการของประชาชน นอกจากนจะเหนไดวาภารกจของภาครฐในปจจบนไดมการปรบเปลยนทงการถายโอนอ านาจการปกครองจากสวนกลางเพอลงสทองถนมากยงขน มภารกจทเพมขน โดยสงผลใหการท างานในยคของการเปลยนแปลงในปจจบนตองมการแสวงหาแนวทางการท างานน ามาซงแนวคดและวธการตาง ๆ ในรปแบบใหม ๆ อยเสมอเพอใหองคการสามารถปรบตวไดอยางมประสทธภาพ นวตกรรมจงมความส าคญอยางมากตอภาครฐในปจจบน ซงการแลกเปลยนเรยนรนวตกรรมระหวางองคกรสวนใหญเกดจากการประชม การศกษาดงาน รวมไปถงการมสวนรวมระหวางกนทงในระดบองคกรและระดบบคคลในดาน ตาง ๆ เพอน านวตกรรมไปสการประยกตใชกอใหเกดประโยชนกบองคกรอนได ดวยบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนจะมภารกจหลกประกอบดวย 6 ภารกจทตองด าเนนการจดหา แกไข และพฒนาใหกบประชาชนในทองถน ประกอบดวย ดานโครงสรางพนฐาน ดานการสงเสรมคณภาพชวต ดานการจดระเบยบชมชนและการรกษาความสงบเรยบรอย ดานการวางแผน การสงเสรมการลงทน พานชยกรรมและการทองเทยว ดานการบรหารจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอมและดานศลปะ วฒนธรรม จารตประเพณและภมปญญาทองถน ในการบรหารจดการดานตาง ๆ เพอใหประชาชนมความพงพอใจนนเปนประเดนทส าคญ ซงการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนในปจจบน มทงองคกรปกครองสวนทองถนทประสบความส าเรจและมทงองคกรปกครองสวนทองถนทการบรหารแลวเกดความลมเหลว และอยภายใตขอจ ากดของทรพยากรทคลายคลงกนประเดนทผวจยมความสนใจคอ องคกรปกครองสวนทองถนทประสบความส าเรจในการบรหารองคกรนน เกดจากการแสวงหาเทคนคการบรหารใหม ๆ มาประยกตใชกบการบรหารองคกร หรอทเราเรยกวา “นวตกรรม” ในสวนขององคกรปกครอง

6

สวนทองถนทประสบความลมเหลวนนมการบรหารตามระเบยบททางราชการก าหนดไมมการคดคนเทคนคใหม ๆ และไมไดรบความรวมมอจากขาราชการและประชาชนในทองถนอกทงประกอบกบความขดแยงทเกดขนในกลมผบรหารขององคกรเอง และสภาพแวดลอมภายนอกทเกยวของ การศกษานวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ผวจยมงศกษาเขตภาคตะวนออกเฉยงเหนอ เนองจากภาคตะวนออกเฉยงเหนอเปนพนทขนาดใหญ มงบประมาณทลงสองคกรปกครองสวนทองถนเปนจ านวนมาก ส าหรบนวตกรรมขององคกรปกครองสวนทองถน มกจะมความโดดเดนในสวนทเกยวของกบการสรางความใกลชดกบประชาชนเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการท างานใหไดมากทสด ซงผวจยเหนวาองคกรปกครอง สวนทองถนในเขตภาคตะวนออกเฉยงเหนอทมความโดดเดนในการบรหารงานจนประสบผลส าเรจ ไดรบการยอมรบจากสงคมและประชาชน สามารถเปนองคกรตนแบบในการศกษานวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ซงมความส าคญตอการพฒนาทองถนในภาพรวมไดเปนอยางด ดวยเหตผลดงกลาวขางตน ผวจยจงมความสนใจในการศกษาเกยวกบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอทประสบความส าเรจ ในการบรหารองคกร โดยมการน านวตกรรมการบรหารเขามาประยกตใชกบการบรหารงาน สงผลให การด าเนนงานประสบผลส าเรจ โดยมจดมงหมายเพอตองการทราบวานวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนนนเกดขนไดอยางไร และภายใตการแกไขปญหาทสงผลใหเกดความส าเรจนนมการด าเนนงานอยางไร องคกรปกครองสวนทองถนมกระบวนการคดทสงผลใหเกดนวตกรรมในการบรหารองคกรนนเกดขนไดอยางไร และมปญหา อปสรรคหรอไมเมอน านวตกรรมส าหรบการบรหารมาใชในองคกร และเมอเกดปญหาแลวทานแกไขปญหานนอยางไร แนวทางในอนาคตจะพฒนานวตกรรมการบรหารนนอยางไร เพอมงหวงใหองคกรปกครองสวนทองถนไดเรยนรการปรบตวเพอรองรบการเปลยนแปลงทจะเกดขนในอนาคต และไดมาซงนวตกรรมการบรหารตนแบบ ส าหรบการพฒนาองคกรปกครองทองถนของไทยโดยใชนวตกรรมการบรหาร เพอใหการพฒนาทองถนไทยในอนาคตเปนไปอยางมประสทธภาพกอใหเกดประโยชนสงสดตอประชาชนสวนรวมและการพฒนาทองถนอยางแทจรง

7

วตถประสงคกำรวจย 1. เพอศกษาลกษณะ ทมา กระบวนการกอเกด และปจจยทเกยวของกบกระบวนการ กอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 2. เพอศกษาสภาพปญหา และแนวทางการแกไขปญหาในการน านวตกรรมการบรหารไปปฏบตขององคกรปกครองสวนทองถนในเขตภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 3. เพอแนวทางการประยกตนวตกรรมการบรหารตนแบบไปสองคกรปกครอง สวนทองถนอน

กรอบแนวคดในกำรวจย การศกษาวจยเรอง “นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ” ผวจยไดมการสรางกรอบแนวคดเบองตนจากการศกษาเอกสารและทบทวนวรรณกรรม รวมถงงานวจยทเกยวของ โดยก าหนดกรอบแนวคดใหสอดคลองกบวตถประสงคการวจย ซงแบงออกเปน 3 ดานทส าคญ ดงน 1. ดานลกษณะ ทมา กระบวนการกอเกด และ ปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน แบงออกเปน 4 ประเดนยอย คอ 1.1 ลกษณะของนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน คอ การศกษาในประเดนทเกยวของกบลกษณะของนวตกรรมการบรหาร 1.2 ทมาของนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน 1.3 กระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ซงลกษณะนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนทใชในการศกษาเปนการน าเกณฑทก าหนดประเภทนวตกรรมโดยคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (กพร.) ซงมการก าหนดประเภทนวตกรรมการบรหารจดการภาครฐโดยภาพรวม แตยงไมไดมการก าหนดประเภทของนวตกรรมการบรหารส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนเปนการเฉพาะ ดงนนผวจยจงแบงประเภทนวตกรรมการบรหารออกเปน 5 ประเภท ตามการก าหนดประเภทนวตกรรมการบรหารจดการภาครฐโดยคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (กพร.) ทไดน ามาประยกตใชกบการวจยครงน ไดแก ดานนโยบายและยทธศาสตร ดานสนคาและการบรการ ดานรปแบบการใหบรการ/การสงมอบงาน ดานกระบวนการและการบรหารองคการ และดานการปฏสมพนธเชงกระบวนการ 1.4. ปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรการ ผวจยไดมการศกษาทบทวนเอกสารงานวจยตาง ๆ ในเรองปจจยทเกยวของกบการบรหารจดการขององคกรภาครฐทประสบความส าเรจ สามารถสรปออกเปน 2 ปจจยหลก ไดแก ปจจยภายใน คอ ภาวะผน า

8

การเปลยนแปลง วฒนธรรมองคการ และความรความสามารถของเจาหนาทผปฏบต ปจจยภายนอก คอ การมสวนรวมของประชาชน และการสนบสนนจากหนวยงานภาคนอก 2. สภาพปญหา และแนวทางการแกไขปญหาจากการน านวตกรรมการบรหารไปปฏบตขององคกรปกครองสวนทองถน เปนการศกษาสภาพปญหาและแนวทางการแกไขปญหาเกยวกบนวตกรรมการบรหารขององคกรนน ๆ เปนหลก รวมไปถงสภาพปญหาเกยวกบปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรการขององคกรปกครองสวนทองถน 3. แนวทางการประยกตนวตกรรมการบรหารตนแบบไปสองคกรปกครองสวนทองถนอน เปนการศกษาเพอหาแนวทางในการปฏบตอยางเปนรปธรรมส าหรบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนทเปนตนแบบ โดยแนวทางการประยกตดงกลาวนนเปนแนวทางทไดจากการศกษาและจากการวเคราะหของผวจยอยางละเอยด ผวจยไดมการก าหนดกรอบแนวคดในการวจยตามภาพท 1 ดงน

9

ปจจยทเกยวข

องกบ

กระบ

วนกำรกอเก

ด

นวตก

รรมก

ำรบร

หำรข

ององคก

รปกค

รองสวน

ทองถน

1. ปจจยภ

ายใน

- ภ

าวะผ

น าการเป

ลยนแ

ปลง

- ว

ฒนธรรม

องคก

ร - ค

วามร

ความสามารถขอ

งเจาหนา

ทผปฏ

บต

2. ปจจยภ

ายนอ

ก - ก

ารมส

วนรวมข

องปร

ะชาชน

- ลกษ

ณะขอ

งนวต

กรรม

การบ

รหารขอ

งองคกรปก

ครองสว

นทองถน

- ท

มาขอ

งนวต

กรรม

การบ

รหารขอ

งองคกรปก

ครองสว

นทองถน

- ก

ระบว

นการกอ

เกดนว

ตกรรมก

ารบร

หารขององคก

รปกค

รอง

สวน

ทองถน

นวตก

รรมก

ำรบร

หำรงำนภำครฐ

1. ดา

นนโยบายและ

ยทธศ

าสตร

2. ดา

นสนค

าและ

การบ

รการ

3. ดา

นรปแ

บบการใหบ

รการ/ การสง

มอบง

าน

4. ดา

นกระบว

นการแล

ะการบร

หารองคการ

สภำพ

ปญหำและแนว

ทำงกำรแกไขปญ

หำจำกก

ำรน ำนว

ตกรรมก

ำรบร

หำรไปป

ฏบต

แนวท

ำงกำรป

ระยกตใชน

วตกรรม

กำรบ

รหำรตน

แบบไปส

องคก

รปกค

รองสวน

ทองถนอ

น

ภาพท

1 กร

อบแน

วคด

10

ประโยชนทคำดวำจะไดรบ จากผลการศกษาวจยครงนท าใหทราบถงนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถนทเปนตนแบบในดานตาง ๆ และผลการศกษาคาดวาจะเปนประโยชนดงน 1. ท าใหทราบถงลกษณะและทมาของนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถนทเปนตนแบบ 2. ท าใหทราบถงกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถน 3. ท าใหทราบถงปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน 4. ท าใหทราบถงแนวทางการประยกตใชนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถน เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนอน สามารถน าไปปรบใชในการพฒนาองคกรของตนไดอยางมประสทธภาพ

ขอบเขตกำรวจย การศกษาวจยครงนเปนการมงศกษา นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถน มขอบเขตดงน ขอบเขตดำนเนอหำ การวจยครงนมงศกษาเกยวกบแนวคด ทฤษฎทเกยวของกบทองถน หลกการพฒนารวมทงบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถน ตลอดจนแนวคดทฤษฎทเกยวของกบนวตกรรมการบรหาร นวตกรรมภาครฐและการพฒนาศกยภาพการบรหารจดการขององคกรปกครอง สวนทองถน ขอบเขตดำนพนท การวจยครงนมพนทส าหรบการวจย คอ องคกรปกครองสวนทองถนในเขตภาคตะวนออกเฉยงเหนอ เนองจากภาคตะวนออกเฉยงเหนอเปนพนทขนาดใหญ มงบประมาณทลงสองคกรปกครองสวนทองถนเปนจ านวนมาก และมจ านวนองคกรปกครองสวนทองถนมากทสดในประเทศไทย มจ านวน 2,967 แหง โดยแบงออกเปน องคการบรหารสวนจงหวด 20 แหง เทศบาลเมอง 38 แหง เทศบาลนคร 4 แหง เทศบาลต าบล 727 แหง และองคการบรหารสวนต าบล 2,178 แหง ซงมองคกรปกครองปกครองสวนทองถนทไดรบรางวลนวตกรรมและเปนทยอมรบเปนจ านวนมาก ส าหรบการวจยครงนมพนทส าหรบการวจย คอ องคกรปกครองสวนทองถนในเขต ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ จ านวน 6 องคกร ประกอบดวย 1) องคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน

11

จงหวดขอนแกน 2) องคการบรหารสวนจงหวดนครพนม จงหวดนครพนม 3) เทศบาลนครนครราชสมา จงหวดนครราชสมา 4) เทศบาลต าบลดานซาย จงหวดเลย 5) องคการบรหาร สวนต าบลทานางแนว จงหวดขอนแกน 6) องคการบรหารสวนต าบลนาผอ จงหวดอ านาจเจรญ ซงผวจยเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนในเขตภาคตะวนออกเฉยงเหนอทคดเลอกส าหรบการวจยมความโดดเดนในการบรหารงานจนประสบผลส าเรจ ไดรบการยอมรบจากสงคมและประชาชน สามารถเปนองคกรตนแบบในการศกษานวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถน ซงมความส าคญตอการพฒนาทองถนในภาพรวมไดเปนอยางด ขอบเขตดำนหนวยวจยและผใหขอมลส ำคญ 1. หนวยวจยในการศกษาวจย คอ องคกรปกครองสวนทองถนตนแบบทด (Best practice) ทมนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ผวจยไดมการก าหนดกลมเปาหมายดานพนท โดยมการกระจายตามขนาดขององคกรทง 3 ระดบ ระดบละ 2 องคกร รวมทงหมด 6 องคกร ซงองคกรทคดเลอกนนเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมความโดดเดนในการบรหารงานดานตาง ๆ รวมถงไดรบรางวลดานการบรหารทเกยวของจากหนวยงานตาง ๆ และถอไดวาเปนองคกรตนแบบในการศกษาเกยวกบนวตกรรมการบรหารไดอยางชดเจน องคกรปกครองสวนทองถนทใชในการศกษาวจย ไดแก 1) องคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน จงหวดขอนแกน 2) องคการบรหารสวนจงหวดนครพนม จงหวดนครพนม 3) เทศบาลต าบลดานซาย จงหวดเลย 4) เทศบาลนครนครราชสมา จงหวดนครราชสมา 5) องคการบรหารสวนต าบลนาผอ จงหวดอ านาจเจรญ และ 6) องคการบรหารสวนต าบลทานางแนว จงหวดขอนแกน 2. ผใหขอมลส าคญ แบงออกเปน 3 กลม ไดแก 1) กลมผบรหาร แบงออกเปน 2 กลมยอย คอ 1) ขาราชการการเมอง จ านวน 6 คน และ 2) พนกงานสวนทองถน จ านวนรวม 16 คน 3) กลมผปฏบต จ านวนรวม 22 คน และ 4) กลมประชาชนในพนทจ านวนรวม 52 คน รวมทงหมด 96 คน ขอบเขตดำนระยะเวลำทใชในกำรวจย การศกษาวจยครงนด าเนนการระหวางวนท 25 เดอนพฤศจกายน พ.ศ. 2555-วนท 21 เดอนกมภาพนธ พ.ศ. 2557 รวมระยะเวลาในการวจยทงสน 1 ป 3 เดอน ขอจ ำกดกำรวจย ส าหรบการวจยครงนผวจยเลอกพนทในการด าเนนวจยเฉพาะองคกรปกครอง สวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอทมความโดดเดนในการบรหารงานและไดรบการยอมรบทางสงคมเทานน ซงอาจจะท าใหผลการศกษานวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง

12

สวนทองถน ในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ อาจจะไมสามารถน าไปปรบใชกบองคกรปกครอง สวนทองถนในภาคอนไดอยางมประสทธภาพ ดวยความแตกตางในบรบทสภาพสงคม วฒนธรรมทองถน ประเพณ วถชวตรวมไปสภาพแวดลอมตาง ๆ ทเกยวของ

นยำมศพทเฉพำะ ส าหรบการวจยครงนเพอใหมความเขาใจในความหมายทเกยวของกบสาระหรอประเดนส าคญทเกยวของกบการวจยผวจยไดก าหนดนยามศพทเฉพาะทเกยวของ ประกอบดวยดงน นวตกรรม หมายถง การรเรม ปรบปรง พฒนาการท างานใหมความแปลกใหม หรอ การน าแนวความคด เทคนควธการบรหารใหม ๆ หรอการใชประโยชนจากสงทมอยแลวน ามาประยกตใชส าหรบการบรหารองคกรปกครองสวนทองถน การบรหารงานทองถน หมายถง การบรหารอ านาจหนาทและความรบผดชอบตามภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนใหประสบผลส าเรจ ตามวตถประสงคทตงไวโดยค านงถงประโยชนของสวนรวมเปนส าคญ นวตกรรมการบรหาร หมายถง การคดคน รเรม การพฒนารปแบบหรอการแสวงหาเทคนคการบรหาร รวมถงกลไกการบรหารองคกรโดยใชรปแบบใหม ๆ หรอเทคนควธการในการประยกตใชรปแบบการบรหารทมอยแลวโดยท าใหดยงขน องคกรปกครองสวนทองถน หมายถง องคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ประกอบดวยองคกรปกครองสวนทองถน 3 รปแบบคอองคการบรหาร สวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล องคกรปกครองสวนทองถนตนแบบ หมายถง องคกรปกครองสวนทองถนทไดน าเอานวตกรรมการบรหารมาประยกตใชกบการท างานจนประสบผลส าเรจ ประกอบดวย 1) องคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน 2) องคการบรหารสวนจงหวดนครพนม 3) เทศบาลนครนครราชสมา 4) เทศบาลต าบลดานซาย 5) องคการบรหารสวนต าบลทานางแนว 6) องคการบรหารสวนต าบลนาผอ นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน หมายถง การคดคน รเรม การพฒนารปแบบหรอการแสวงหาเทคนคการบรหาร รวมถงกลไกการบรหารองคกรโดยใชรปแบบใหม ๆ หรอเทคนควธการในการประยกตใชรปแบบการบรหารทมอยแลวส าหรบ การบรหารงานตามภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนโดยท าใหดยงขนเพอใหการบรหารงานประสบผลส าเรจ

13

นวตกรรมการบรหารงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยทองถนทมประสทธภาพ หมายถง นวตกรรมการบรหารงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยทมการสรางเครอขายแบบ บรณาการในการปองกนและบรรเทาสาธารณภยทเขมแขงโดยการมสวนรวมของทกภาคสวนขององคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน ภายใตการด าเนนงาน “การปองกนและบรรเทาสาธาณภย” นวตกรรมการบรหารการทองเทยวตามแนวชายแดนอนภาคลมน าโขง หมายถง นวตกรรมการบรหารดานการทองเทยวทมการเปดเสนทางใหมส าหรบการทองเทยวตามแนวชายแดนทเชอมโยงประเทศเพอนบานและบรณาการระหวางกลมจงหวดสนกในเชงรกอยางตอเนองขององคการบรหารสวนจงหวดนครพนม ทไดมการด าเนนงานภายใตโครงการ “วนเดยวเทยวสามประเทศ” นวตกรรมการบรหารส านกทะเบยนเพอประชาชน หมายถง นวตกรรมการบรหาร ส านกทะเบยนทมการใหบรการทมความทนสมยดวยเทคโนโลย การจดเกบขอมลทรวดเรว สะดวก ของเทศบาลนครนครราชสมา ทไดมการด าเนนงานภายใต โครงการ “ส านกทะเบยนดเดน” นวตกรรมการบรหารตลาดทมมาตรฐาน หมายถง นวตกรรมการบรหารตลาดทมการบรหารตลาดโดยใหประชาชนและกลมแมคาเขามามบทบาทในการบรหารจดการตลาดทเขมแขงและสรางเครอขายทดมประสทธภาพของเทศบาลต าบลดานซาย ภายใตการด าเนนงาน “โครงการตลาดเยนนาซอ” นวตกรรมการบรหารกระบวนการแกไขหาและพฒนาทองถนอยางยน หมายถง นวตกรรมการบรหารกระบวนการแกไขหาและพฒนาทองถน ทมการแกไขปญหาทองถนรวมกบสภาองคการชมชนแบบบรณาการและสรางเครอขายภายในหมบานและชมชนอยางเขมแขงขององคการบรหารสวนต าบลทานางแนว ภายใตการด าเนนงาน “กระบวนการแกไขปญหาและพฒนาทองถน” นวตกรรมการบรหารธรกจชมชนทมประสทธภาพ หมายถง นวตกรรมการบรหารธรกจชมชนทเกดการรวมกลมทเขมแขง มการการสรางรายไดเนนชวยเหลอเกอกลซงกนมากกวาก าไรและรจกศรทธาไววางใจผน า ขององคการบรหารสวนต าบลนาผอ ภายใตการด าเนนงาน “ธรกจ คาสงชมชนต าบลนาผอ” ลกษณะนวตกรรมการบรหาร หมายถง ประเภทนวตกรรมการบรหารจดการภาครฐ ทก าหนดขนโดยคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร) ภายใตกรอบบทบาทและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน โดยการวจยครงนแบงออกเปน 5 ประเภท ไดแก 1) ดานนโยบายและยทธศาสตร 2) ดานสนคาและการบรการ 3) ดานรปแบบการใหบรการ/ การสงมอบงาน 4) ดานกระบวนการและการบรหารองคการ และ 5) ดานการปฏสมพนธเชงกระบวนการ

14

ทมาของนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน หมายถง การเกดนวตกรรมการบรหารทมาจากแนวคดของบคลากรระดบบนลงลาง TDI (Top down innovation) หรอจากระดบลางขนบน BUI (Bottom up innovation) กได ซงบคลากรระดบบน คอ ระดบผบรหารและระดบลาง คอผปฏบต ตลอดจนมาจากความตองการของประชาชนหรอหนวยงานทเกยวของทงภาครฐและเอกชน กระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน หมายถง กระบวนการสรางนวตกรรมตามแนวคดการจดการแบบเหตผลนยม มทงหมด 8 ขนตอนโดยกระบวนการเรมจากการระบปญหาของผลการปฏบตงานหรอชองวาง (Gap) ขององคการ เชน ความผดพลาดในการจดหาทพกอาศยในชนบทใหเพยงพอ (ขนตอนท 1) ซงน าไปสความตองการประเมนเหตผลของความผดพลาด (ขนตอนท 2) และพยายามระดมการสนบสนนจากองคการเพอพยายามสรางนวตกรรมเพอตอบสนองปญหาทระบ (ขนตอนท 3) หลงจากนนทมการจดการขององคการสรางทางเลอก เพอแกปญหาและเลอกทางเลอกส าหรบนวตกรรม (ขนตอนท 4 และ 5) ซงจะน าไปสการพฒนาแผนงานและน ามาใช (ขนตอนท 6 และ 7) สดทายกระบวนการจะถกประเมนผลกระทบทเกดขนและน าไปสการระบชองวางของผลการปฏบตงานอกครง (ขนตอนท 8) ปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครอง สวนทองถน หมายถง ปจจยหรอเงอนไขทสงผลตอกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหาร โดยแบงออกเปน 2 ปจจยหลก ไดแก 1) ปจจยภายใน แบงออกเปน 3 ดาน คอ (1) ดานภาวะผน าการเปลยนแปลง (2) ดานวฒนธรรมองคการ (3) ความรความสามารถของเจาหนาทผปฏบต และ 2) ปจจยภายนอก แบงออกเปน 2 ดาน คอ (1) การมสวนรวมของประชาชน และ (2) การสนบสนนจากหนวยงานภายนอก 1. ภาวะผน าการเปลยนแปลง หมายถง ผน าจะตองมความเขาใจและสามารถปรบตวใหสอดคลองกบความตองการและแรงจงใจของผตาม แสดงบทบาททเปนตวอยางทดแกผอน เปนผสรางวสยทศนและท าวสยทศนใหเกดความชดเจนไปสการปฏบตใหกบองคการ เปนผกระจายอ านาจการตดสนใจใหผตามเพอสามารถปฏบตไดมาตรฐานสง เปนผวางตนไดเหมาะสมจนเปนทไววางใจแกผอน และเปนผทสามารถสรางความเขาใจไดในทกประเดนทเกยวกบการด าเนนชวตขององคการ 2. วฒนธรรมองคการ หมายถง คานยม ความเชอของสมาชกในองคการเกยวกบหนาทความรบผดชอบ ในหนาทและภาระงานดานตาง ๆ ทท าในองคการ ซงประกอบดวยหลาย ๆ สงทบคคลสรางขนมา เชน สญลกษณ ประวตความเปนมาอนยาวนาน และสภาพทปรากฏอยในปจจบน และรปแบบของวฒนธรรมองคการทใชในการศกษาม 4 รปแบบ ไดแก 1) วฒนธรรมองคการทเนน

15

บทบาท 2) วฒนธรรมองคการทเนนงาน 3) วฒนธรรมองคการทเนนบทบาทอสระเฉพาะตวบคคล และ 4) วฒนธรรมองคการทเนนการเปนผน า 3. ความรความสามารถของผปฏบต หมายถง ความสามารถในการปฏบตงาน การมความรบผดชอบสง ความทมเท เสยสละ ความกระตอรอรนและตงใจในการปฏบตงาน ตลอดจนความรในเรองเกยวกบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนของตนและสามารถน าความรไปประยกตใชในการปฏบตไดอยางเปนรปธรรมทและมประสทธภาพ 4. ทนทางสงคม หมายถง รปแบบความสมพนธของคนในชมชนทมลกษณะส าคญ คอ มความไววางใจซงกนและกน มขอตกลงรวมกนอยางเปนระบบ และมลกษณะเครอขายทางสงคมทเขมแขง ซงจะสงผลใหกจกรรมทท ารวมกนในชมชนนนมประสทธภาพ มองคประกอบไปดวย 1)ความเชอถอไววางใจ 2)บรรทดฐานความรวมมอประชาชาคม และ 3) เครอขายความสมพนธทางสงคม 5. การมสวนรวมของประชาชน หมายถง ความสามารถแสดงออกของประชาชนไดหลายรปแบบ ซงการแสดงออกนนเกยวกบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน เชน การท ากจกรรมรวมกบชมชนหรอสงคม ตามระดบของการมสวนรวม หรอสวนทไดรบมอบหมาย ตามขนตอนของการมสวนรวม ไดแก การวางแผน การปฏบตงาน การประเมนผล และการรบผลประโยชนรวมกน 6. การสนบสนนจากหนวยงานภายนอก หมายถง การทองคกรปกครองสวนทองถนไดรบการสนบสนนและสงเสรมทงในดานการบรหารจดการ ดานนโยบาย ฯลฯ จากหนวยงานภายนอกทงของภาครฐและเอกชน ภายในจงหวดและระหวางจงหวด เชน องคกรพฒนาเอกชน หนวยงานในทองถน สถาบนการศกษา หนวยงานสาธารณสข ทมสวนชวยในการขบเคลอน การบรหารจดการองคกรในดานนวตกรรมการบรหารใหสามารถด าเนนงานไดอยางคลองตว สภาพปญหาและแนวทางการแกไขปญหาจากการน านวตกรรมการบรหารไปปฏบต หมายถง สภาพปญหาและแนวทางการแกไขปญหาเกยวกบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ตงแตกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหาร ทมาของนวตกรรม การบรหาร ตลอดจนปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนทเปนตนแบบในการศกษา แนวทางการประยกตใชนวตกรรมการบรหารตนแบบไปสองคกรปกครองสวนทองถนอน หมายถง รปแบบหรอแนวทางทไดจากการศกษาขอมลเกยวกบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนตนแบบ ทงในดานของทมา กระบวนการกอเกด ปจจยทเกยวของกบกระบวนการการกอเกดนวตกรรมการบรหาร สภาพปญหาและแนวทางการแกไขปญหาทเกดขน

16

โดยผานการวเคราะหการแสวงหาแนวทางทเหมาะสมในการประยกตใชนวตกรรมการบรหารไปสองคกรปกครองสวนทองถนอน