1471 leia algumas paginas

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  • 3 8 8 Lucas dos santos Pavione

    C APTULO III

    ORGANIZA O DA ADMINISTR A O PBLIC A

    E TERCEIRO SETOR

    1. NOES

    Conforme visto no captulo I, o termo administrao pblica admite dois sentidos, um objetivo e outro subjetivo. No presente estudo, analisaremos a organizao da Admi-nistrao Pblica (grafada com letras maisculas), ou seja, em seu sentido subjetivo.

    A organizao administrativa refere-se, assim, estruturao da Administrao Pblica, identificando seus elementos constitutivos e a forma como se inter-relacionam.

    Neste processo de estruturao, temos que ter em mente a principal tcnica organi-zacional utilizada, qual seja, a distribuio de competncias administrativas necessrias ao pleno desempenho da funo administrativa. Tais competncias so atribudas, normalmente por meio de lei, aos agentes pblicos, aos rgos pblicos e s entidades polticas e administrativas.

    A atuao de todos estes atores refletir o maior ou menor grau de autonomia que lhes conferido pela norma no exerccio de suas competncias, mas todos sempre contribuindo para o funcionamento harmnico da Administrao Pblica na consecuo de seus objetivos.

    Afastando-se um pouco mais da estrutura organizacional da Administrao Pblica, atua o chamado terceiro setor, composto de entidades da iniciativa privada que desem-penham relevantes servios sociais no exclusivos do Estado. Tais entidades no fazem parte da Administrao Pblica, mas muitas vezes recebem importantes subsdios estatais para seu funcionamento.

    Neste captulo estudaremos os rgos pblicos, assim como as entidades polticas e administrativas (Administrao Direta e Indireta), reservando captulo apartado aos agentes pblicos.

    2. RGOS PBLICOS

    2.1 Conceito: Segundo dispe o art. 1, 2 da Lei 9.784/99, rgo a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta. Conforme lies de HELY LOPES MEIRELLES (2004, pp. 67-68), rgos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao com

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    O

    atribuies especficas na organizao estatal. Exemplos de rgos: Presidncia da Repblica, Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados, Receita Federal etc.

    MUITA

    ATENO!

    Os rgos no possuem personalidade jurdica prpria, so destitudos de legitimi-dade para atuar em Juzo. Excepcionalmente os Tribunais admitem a legitimidade do rgo para a defesa de competncias, atribuies e prerrogativas prprias. Ainda, o Cdigo de Defesa do Consumidor admite uma espcie de legitimao extraordinria dos rgos criados especificamente para a defesa do consumidor, visando tutela dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas das relaes de consumo.

    2.2 Teoria do rgo: a teoria do rgo surgiu na doutrina para tentar explicar a relao existente entre a vontade do rgo e a do agente pblico, substituindo as teorias do mandato e da representao. O precursor da teoria do rgo foi Otto Von Gierke, segundo quem as pessoas jurdicas expressam sua vontade atravs de seus prprios rgos, titularizados por seus agentes (pessoas humanas), na forma de sua organizao interna. Consequentemente, existe entre o agente pblico e o rgo uma relao de imputao, tambm designada como princpio da imputao objetiva, ou seja, a atuao dos agentes pblicos imputada diretamente ao Estado.

    ? QUESTO: O que ensinavam as teorias do mandato e da representao? RESPOSTA: De acordo com a teoria do mandato o agente atuaria como mandatrio da pessoa

    jurdica. A principal crtica a esta teoria no conseguir explicar quem outorgaria o mandato ao agente. J a teoria da representao considerava que o agente atuaria como representante da pessoa jurdica, muito se assemelhando figura do tutor e do curador de incapazes. A principal crtica a esta teoria relaciona-se impossibilidade de a pessoa jurdica, na situao assemelhada a de um incapaz, outorgar validamente a sua prpria representao, bem como se no lhe poderia atribuir responsabilidade em caso de excesso de poder.

    FIQUE POR

    DENTRO:

    Teoria do rgo e Funcionrio de FatoA teoria do rgo bastante til na caracterizao do chamado funcionrio de fato ou funo de fato, em que ocorre a prtica de atos por parte de agente que no possui investidura legtima em seu cargo ou emprego (Ex: agente empossado no cargo ou emprego com base em liminar judicial, que posteriormente revogada). Neste caso, existindo a aparncia da investidura, os atos praticados pelo agente sero imputados (atribudos) ao rgo.

    2.3 Classificao: o seguinte quadro contm as principais classificaes doutrinrias dos rgos pblicos e as mais cobradas no Exame de Ordem:

    Quanto posio estatal

    independentesso representativos dos Poderes de Estado, recebendo suas atribui-es diretamente da Constituio e no mantendo entre si relao de hierarquia. Ex: Legislativo, Executivo e Judicirio.

    autnomosso rgos superiores, de cpula, e geralmente possuem autono-mia administrativa, financeira e tcnica, porm, atuam conforme diretrizes do rgo central. Ex: Ministrios, Secretarias de Estado etc.

    superiorespossuem poder de direo na sua esfera de competncia, mas sem autonomia administrativa e financeira; so subordinados hierarquicamente. Ex: gabinetes, departamentos, etc.

    subalternos geralmente possuem atribuies de mera execuo, com reduzido poder decisrio. Ex: sees de pessoal, expediente etc.).

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    Quanto estrutura

    simples ou unitrios

    constituem-se em um nico centro de competncia, no haven-do subdiviso de atribuies em sua estrutura. Ex: Conselho da Repblica (art. 89 da CF/88).

    compostosmais de um rgo exerce, de forma desconcentrada, as com-petncias. Ex: Ministrio da Fazenda, Secretaria e Delegacias da Receita Federal.

    Quanto atuao

    funcional

    singulares ou unipessoais atuam por um nico agente. Ex: Presidncia da Repblica;

    colegiados ou pluripessoais

    atuam por manifestao conjunta de vontade de seus membros. Ex: Conselho Nacional de Justia.

    Quanto esfera de atuao

    Centrais atuao em todo o espao territorial do ente federativo. Ex: Mi-nistrios, Secretaria de Governo Estadual e Municipal;

    Locais atuam em parte do territrio. Ex: Delegacias Regionais, Subpre-feituras etc.

    2.4 Criao e extino de rgos: a criao ou extino de rgos depende de lei (art. 48, XI, CF), podendo sua estruturao e fixao de suas atribuies ocorrerem por decreto do Chefe do Executivo (art. 84, VI, a, da CF). Na Administrao Pblica, os projetos de lei nesta matria so de iniciativa privativa do chefe do Executivo (arts. 61, 1, II, e, da CF), ressalvada a transformao (desde que no implique em extino ou criao) de rgos pblicos por ato privativo do Chefe do Executivo (e, portanto dispen-sada lei) quando tais fatos administrativos se inclurem no mero processo de organizao da administrao pblica.

    2.5 Concentrao e desconcentrao: tanto a concentrao quanto a desconcentra-o so processos internos de distribuio de competncias no mbito da Administrao Pblica Direta ou Indireta.

    A concentrao existe quando ocorre uma agregao de competncias administrativas, antes dispersas, em um nico centro, que passa a ter a natureza de rgo concentrador. Assim, possui natureza restritiva. Ex: fuso de dois Ministrios.

    A desconcentrao um processo de natureza ampliativa, pela qual h uma distri-buio de competncias que anteriormente eram conferidas a um ou mais rgos a outros integrantes da mesma estrutura administrativa, geralmente com o objetivo de aperfeioar a gesto administrativa. Ex: criao da Secretaria da Receita Federal do Brasil no mbito do Ministrio da Fazenda.

    De acordo com CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (2006, p. 146), a des-concentrao pode se dar em razo: a) da matria ou assunto (Ex: Ministrio da Justia, da Sade, da Educao, etc.); b) do grau ou hierarquia, ou seja, do nvel de responsabilidade decisria conferido aos distintos escales que correspondero aos diversos patamares de autoridade (Ex: diretor de Departamento, diretor de Diviso, chefe de Seo, encarregado de Setor) e; c) do critrio territorial ou geogrfico (Ex: delegacia regional da Sade em So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro etc.).

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    3. ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA

    3.1 Noes: Inicialmente, temos que reiterar alerta feito no Captulo I, qual seja, a necessidade de se dissociar as noes de Administrao Pblica e de Poder Executivo. No faa esta confuso: apesar de o Executivo exercer precipuamente a funo administrativa isso no o faz sinnimo de Administrao Pblica!

    Observe que o art. 37, caput, da CF/88, com bastante pertinncia, faz meno ad-ministrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, podendo-se extrair duas concluses iniciais: a) os Poderes Legislativo e Judicirio sero considerados Administrao Pblica Direta quando seus rgos e agentes estiverem atuando no exerccio da funo administrativa; b) pelo menos em tese e observados os seus objetivos constitucionais, no h bices para que exista uma Administrao Indireta vinculada Administrao Direta de tais Poderes, sempre tendo em mira o exerccio da funo administrativa. O tema ainda desperta alguma polmica, mas certo que a redao literal do dispositivo em anlise permite esta interpretao.

    Feitas tais consideraes, prossigamos no estudo do tema.

    A Administrao Direta representada por uma entidade poltica que, por sua vez, composta por um conjunto rgos. Estas entidades polticas recebem suas atribuies e autonomia da prpria CF/88. So a Unio, os Estados, Distrito Federal e Municpios (e