UNIVERSITATEA „DANUBIUS" din GALAŢI FACULTATEA DE DREPT FORMA DE ORGANIZARE: MASTERAT SPECIALIZAREA: DREPT ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ EUROPEANĂ

Drept administrativ

european

Lect. univ. dr. Gina Livioara GOGA

Masterant : Minciuna Mihai - Daniel

Conceptul de administraţie şi de drept administrativ în UniuneaEuropeană

Dreptul administrativ european este strâns legat de noţiunea administraţiei publice europene. Astfel, administraţia publica europeană formează obiectul decercetare ştiinţifică al ştiinţei dreptului administrativ european. . După crearea Comunităţilor Europene mulţi autori de drept administrativşi-au pus problema dacă asistăm la naşterea unei noi administraţii sau numai a unuimecanism vizând asigurarea cooperării între administraţiile naţionale .Astăzi Uniunea Europeană trece printr-o fază în care nu se mai poate spunecă vechile state suverane mai există în forma lor clasică, dar nici nu se poate vorbide o reală integrare. A fost creat un sistem în devenire, situat din punct de vedere juridic undeva între organizaţie internaţională şi stat federal. De altfel, LéontinJean Constantinesco (specialist francez în drept comunitar de origine română)caracteriza juridic Comunitatea Europeană ca fiind: „o organizaţie integrată cucaracter evolutiv”. Dreptul administrativ european

Tradiţional, dreptul administrativ, ca ramură a dreptului şi ca disciplinăştiinţifică s-a limitat aproape în întregime la aspectul teoretic al ordinii legaleadministrative exclusiv interne, fiind studiat ca un sistem şi o sursă închise decunoştinţe. Dreptul administrativ a apărut din „sâmburele” izolării sale la nivelnaţional .Poziţia actuală a dreptului administrativ naţional în Uniunea Europeană esteaceea a integrării într-un sistem global de îndepliniri de sarcini, în condiţiile în carenu mai operează prezumţia competenţei exclusive a statului în privinţa îndepliniriisarcinilor faţă de populaţie. Principiul subsidiarităţii joacă un rol esenţial înrepartizarea competenţelor între diversele niveluri de realizare a sarcinilor autorităţilor. Suntem astfel martorii dezvoltării conceptului de „stat constituţionaldeschis”, ale cărui caracteristici, în opinia lui Stefan Hobe, sunt: inexistenţa uneicompetenţe exclusive privind îndeplinirea sarcinilor; intercondiţionarea dintreacţiunea internaţională de restructurare a

profilului intern al statului şi directivelestatale privind configurarea profilului organizaţiilor internaţionale; monopolulforţei („monopolul exercitării violenţei legitime” rămâne în continuare în mânastatului), crearea identităţii (crearea unui sentiment al apartenenţei la comunitateaeuropeană) şi „deschiderea” ca scop al statului .În interiorul ordinii juridice europene a apărut necesar să se priveascădincolo de frontierele naţionale şi să se încerce să se răspundă la întrebarea: caresunt punctele comune şi diferenţele de soluţii reţinute de sistemele de dreptadministrativ naţionale, nu doar din interes teoretic şi de drept comparat, ci şi dinnecesităţi practice. S-a afirmat că, „ordine juridică în devenire, dreptul comunitar european are nevoie de a fi completat şi dezvoltat într-o manieră pertinentă” .J. Schwarze arată că dreptul comunitar este format în primul rând din normede drept administrativ, în particular de drept administrativ economic şimanagement public. Aceasta deoarece vizează pe de o parte organizarea şifuncţionarea instituţiilor comunitare, actele emise de acestea şi conformitatea lor cu tratatele de bază ale comunităţii şi reglementările derivate iar, pe de altă partevizează rolul de mijlocitor al administraţiilor publice naţionale în realizarea politicilor comunitare. Din această perspectivă, în opinia aceluiaşi autor, sintagma„comunitate de drept” folosită de Curtea Europeană de Justiţie pentru a desemnacomunităţile europene ar putea avea semnificaţia de „comunitate de dreptadministrativ”.Trebuie subliniat faptul că nu putem disocia, în principiu, dreptuladministrativ european într-un drept administrativ aplicabil doar instituţiilor comunitare şi un drept administrativ propagat în exterior şi aplicabil instituţiilor administrative din ţările membre. Dezbaterea publică europeană creează curente şiopinii care străbat întreaga Uniune. AstfelCodul bunei conduite Administrative adoptat de Parlamentul European la 6 septembrie 2001 la propunerea Mediatoruluieuropean cuprinde reguli şi principii pe care instituţiile comunitare trebuie să lerespecte în raporturile cu cetăţenii europeni.Dar graţie colaborării Mediatorului european cu mediatorii naţionali sau cuorganele similare din ţările membre aceste principii se aplică în întreaga uniune.Dacă prin drept administrativ european am înţelege doar dreptul care guverneazăorganizarea şi funcţionarea instituţiilor Uniunii Europene, ne-am limita la viziuneaclasică a organizaţiei internaţionale (vezi Consiliul Europei) care nu poate săimpună deciziile sale statelor membre decât prin instrumentul tratamentului şinecesitatea ratificării lui pentru a produce efecte în dreptul intern . Or,regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct ă în dreptul intern alstatelor membre.Exista un bogat conţinut legislativ, cutumiar şi jurisprudenţial referitor laaspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constituie aşa-numitulacquis comunitar. Acquis-ul comunitar formalizat şi neformalizat contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative dezvoltate deguvernele naţionale conducând treptat la crearea unui Spaţiu administrativeuropean. Atunci când un stat membru eşuează în implementarea legislaţieiComunităţii Europene, există importante consecinţe legale. Statul este acuzat deresponsabilitate non-contractuală, prin inegalitatea săvârşită în nereuşitatranspunerii unei directive a Comunităţii Europene sau în aplicarea unuiregulament al acestuia. Acest lucru creează o motivaţie suficientă oricărei persoaneindividuale pentru a solicita statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judecătorească .Unele principii esenţiale,cum ar fi dreptul la verificare juridică a deciziilor administrative,obligaţia de motivare a actelor juridice comunitare sau motivele derecurs incluse în dispoziţiile care asigură, după modelul francez, o protecţie jurisdicţională împotriva actelor comunitare neconforme cu tratatele,

sunt prevăzute în textele tratatelor de bază ale Uniunii Europene .Un număr apreciabil de reguli scrise de drept administrativ au apărut întretimp în dreptul derivat - reglementări adoptate în temeiul şi în conformitate cutratatele de bază. Aceste reglementări atribuite administraţiilor europene cu undublu rol: acela deInstrument sau de interfaţă prin intermediul căreia se derulează programe de asistenţă financiară, de aplicare a acquis-ului comunitar, şi deeducaţie în spirit civic comunitar, precum şi acela de entitate autonomă dotată cumijloace de acţiune şi de personal. Sub primul aspect se vorbeşte deseori desprecreşterea capacităţii administraţiei publice pentru a răspunde cerinţelor tot maidiversificate pe care le presupune integrarea. Sub cel de al doilea aspect sevorbeşte despre creşterea eficienţei şi coerenţei actului administrativ şi despredemocratizarea funcţiei publice.Însă o importanţă covârşitoare pentru dezvoltarea dreptului administrativeuropean a avut-o componenţa jurisprudenţială. Astfel, imensa majoritate a principiilor juridice generale recunoscute azi în dreptul comunitar ca fiindaplicabile actelor administrative au fost elaborate de Curtea de Justiţie a UE pecale pretoriană. Curtea de Justiţie a UE acţionează, în primul rând, ca o curteadministrativă - în sensul dreptului continental – pentru Comunităţi, în scopul de a proteja subiectele de drept, statele membre, precum şi personale . Aceasta asigura respectarea dreptului in interpretarea si aplicareatratatelor. Statele membre stabilesc caile de atac necesare pentru asigurarea unei protectii jurisdictionale efective in domeniile reglementate de dreptul Uniunii.Curtea de Justitie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justitie, Tribunalul si tribunalele specializate.

Întrunite sub sintagma de „Curte deJustitie a Uniunii Europene” îndeplineşte funcţia puterii judecătoreşti, inacceptiunea clasica a separării puterii in stat .Punctul de plecare al jurisprudenţei administrative comunitare esteconsiderat a fi hotărârea Algera din 12 iulie 1957 în care Curtea Europeană deJustiţie a statuat că lipsa din tratatele de bază a dispoziţiilor necesare pentrurezolvarea unui litigiu cu caracter administrativ nu împiedică soluţionarea acestuia,urmând a se avea în vedere legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa statelor membre.Pornind de la o dublă restricţie – inexistentă unei norme comunitare şi interdicţiadenegării de dreptate

– Curtea, prin bogata ei jurisprudenţă, a stabilit principii pecare toate statele membre trebuia să le respecte. Se pot menţiona astfel: principiuladministraţiei prin lege, principiul proporţionalităţii, al certitudinii legale, protecţiasolicitărilor legitime, nediscriminarea, dreptul la o audienţă în cadrul procedurilor decizionale din administraţie, rapoarte interimare, condiţii egale de acces la curţileadministrative, responsabilitatea non–contractuală a administraţiei publice. Însă, decele mai multe ori se observă că instanţa europeană nu a oferit o bază comunitarăsau naţională de drept pentru principii ca încrederea, certitudinea legală sau proporţionalitatea. Din contră, ea şi-a asumat autenticitatea lor sau a stabilitcaracteristicile lor speciale ca principii de drept comunitar în cele mai scurteformule.Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, dar şireglementările europene în materie, dorim să descifrăm în cadrul acestui curs,măsura în care se poate spune că dreptul administrativ european(mai recent dreptul administrativ in UE) există şi ce posibilităţi şi limite condiţioneazăevoluţia sa ulterioară.Aşa cum există anumite probleme care necesită reglementarea în cadruldreptului administrativ naţional şi la nivel european, principiile

administrării prindrept, conducerea administrativă non–discriminatorie şi echitabilă, proporţionalitatea, siguranţa legală, protecţia drepturilor legitime şi menţinereaunui proces administrativ corect şi echitabil au ieşit la iveală, au apărut problemeesenţiale. Ele reprezintă miezul şi începutul cristalizării dreptului administrativeuropean . Prin cursul nostru vom căuta să ilustrăm cât de departe se poate extindeacum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european.Cercetarea o vom extinde şi la cadrul problemelor dezvoltării teoretice cu privire ladreptul administrativ european, dat fiind că, fără o dezvoltare doctrinară în acestdomeniu, nu va fi posibilă garantarea nici a eficienţei măsurilor administrative, nicia nivelului de transparenţă şi compatibilitate a acţiunilor administrative, cerute deasigurarea protecţiei cetăţenilor.O inventariere sistematică a elementelor esenţiale ale dreptului administrativin UE înseamnă analiza stabilităţi lui actuale şi descoperirea posibilităţilor deevoluţie. O abordare mult mai precisă a căilor de dezvoltare poate fi întreprinsădoar pe baza unei studieri riguroase a situaţiei juridice existente. Cunoaştereamecanismelor de funcţionare a sistemului juridic european presupune analiza principiilor supremaţiei şi efectului direct al dreptului comunitar precum şi amodalităţilor de asigurare a unui tratament echitabil pentru toţi cetăţenii Uniunii.Urgenţa demersului studierii dreptului administrativ in UE derivă şi dinaceea că dreptul comunitar este în fapt aplicat direct doar într-o mică măsură deComisie, ca instituţie comunitară, şi mai curând este aplicat în mod special deautorităţile administrative naţionale.Pe de altă parte, investigarea urmăreşte să clarifice nu numai influenţa principilor de drept administrativ naţional asupra dreptului comunitar european,dar, în parte, şi efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asuprasistemelor juridice administrative naţionale. În acest fel, problema creării şievoluţiei unui drept administrativ in UE nu trebuie înţeleasă simplist, în sensulîngust al izolării într-un sigur drept administrativ unificat al Uniunii Europene înaplicarea dreptului comunitar, ci într-un sens mai larg, de a urmării dezvoltareaulterioară şi convergenţa sistemelor de drept administrativ în Europa. În viitor,sistemele juridice naţionale vor rămâne capabile să reziste unificării tendinţelor ,chiar dacă cerinţe şi dificultăţi similare acţionează asupra administraţiei publiceatât în statele membre cât şi în comunitate, împreună cu cerinţele la nivel naţional,care, în cele din urmă, sunt la fel de presante ca cele ale comunităţii.În aceste condiţii trebuie pusă următoarea întrebare fundamentală: cât dedeparte au evoluat principiile conducerii administrative în statele europenemembre ale Uniunii şi în ce măsură sistemul a creat o balanţă adecvată între oadministraţie reală şi eficientă şi drepturile indivizilor. Nu trebuie în nici un caz săneglijăm restricţiile şi rezistenţa care în viitorul apropiat vor continua să atace toateîncercările de a efectua o unire a tuturor faţetelor dreptului administrativ european,aşa cum a fost definit. Rezistenţa clasică a dreptului administrativ la toateîncercările de unificare este de notorietate, dat fiind flexibilitatea redusă şiidentitatea conservatoare ancorată în reflexul istoric . Cu toate acestea necesitateademocratizării administraţiei şi apropierea ei de cetăţean este un deziderateuropean împărtăşit de toate ţările membre. Observăm astăzi că, deşi expresia şiconceputul de lege (drept) al administraţiei publice diferă de la un sistem naţionalla altul, este posibil un acord asupra unei definiţii comune a legii administrative, cafiind un set de principii şi reguli care se referă la organizarea şi managementuladministraţiei publice şi la relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni.În încercarea de a desprinde o serie de principii pentru dreptul administrativin UE , trebuie avut în vedere că nu există o doctrină strict recunoscută, bazată peun raţionament deductiv,

în centrul dreptului judecătoresc al Curţii de Justiţie alUE. Acest lucru este o consecinţă a poziţiei legale speciale şi a funcţiei Curţii. Pede altă parte, hotărârile Curţii de Justiţie, cel puţin în ceea ce priveşte efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.Din aceste motive trebuie să înţelegem că un set de principii sau doctrine pentru dreptul administrativ in UE poate fi dezvoltat treptat prin asocierea,examinarea şi diferenţierea proceselor individuale. În acest sens Avocatul–GeneralGand (al poporului) concluziona în faţa Curţii: „că în orice studii juridice, teoria poate fi construită numai prin acţiuni succesive şi reconcilierea raţionamentelor;atunci se ajunge la un punct culminant”.

Structura politico – administrativă a Uniunii Europene. Tratatul de la Lisabona

Ne obişnuisem sa vorbim despre Constituţia europeana, dar de la Consiliul dinvara trecuta de la Bruxelles nu mai menţionam cuvântul Constituţie, atât de temutde britanici. Vorbim doar despre amendarea tratatului pe baza căruia funcţioneazăceea ce este acum Uniunea Europeana, tratat care exista de 50 de ani. Deci ceea cese va numi Tratatul de la Lisabona este diferit de vechea Constituţie prin forma incare sunt făcute reformele. Fiind o amendare a vechiului tratat limbajul textuluieste foarte juridic. Convenţia Europeana realizase Constituţia in ideea de a înlocuitoate vechile texte legislative de baza ale Uniunii, si astfel textul era mult mai‘prietenos’.In plus, in Tratatul de la Lisabona intrau noi opţiuni pe care statele membrele-au negociat, si care nu erau incluse in Constituţie. Aceasta este principaladiferenţa de fond, pentru ca, deşi scris mai complicat, Tratatul de reforma faceacelaşi lucru – adaptează arhitectura UE la situaţia extinsa, UE-27 de statemembre.Elementele de noutate introduse de Tratatul de la Lisabona sunt: -UE-persoana juridica;Una dintre cele mai importante afirmaţii ale Tratatului de la Lisabona este faptulca Uniunea Europeana va avea personalitate juridica – la fel ca un stat, si nu ca oorganizaţie internaţionala. Comunitatea Europeana semnează tratate de câţiva ani buni si este membra a Organizaţiei Mondiale a Comerţului, de exemplu. La felcum s-au semnat tratate internaţionale cu numele de Uniune Europeana. Totuşi, personalitatea juridica a UE nu era explicit recunoscuta in propriile sale actefundamentale pana acum. Declaraţia politica ataşata Tratatului afirma, din nou,clar faptul ca daca are personalitate juridica nu da Uniunii Europene dreptul de ase substitui statelor membre in chestiuni pentru care nu a primit mandat sa o facă.-Transfer de suveranitateTratatul de la Lisabona constituie un pas înainte in transferul de suveranitate dela statele membre la Uniunea Europeana, dar este unul limitat. Au fost extinse puterile Comisiei, Parlamentului si Curţii de Justiţie in domeniul justiţiei siafacerilor interne.A fost înlăturata, de asemenea, din anumite domenii puterea de veto a statelor membre. Statele au putere de veto pe politicile care cer decizii unanime. Cel maiimportant domeniu scos de sub incidenta unanimităţii este Justiţia si afacerileinterne. UE va lua decizii cu majoritate simpla in ceea ce priveşte in domeniulcooperării poliţieneşti si al cooperării judiciare in materie penala. De asemenea, totin domeniul Justiţie si afaceri interne, noul Tratat conferă Curţii de Justiţie dreptulde a judeca cazuri pe baza legislaţiei

UE JAI, ca azilul, vizele, imigraţia ilegala saucooperarea in materie juridica.Tratatul mai scoate de sub incidenta unanimităţii câteva zeci de politici, numericmai multe decât celelalte tratate, dar mai puţin importante. Un exemplu suntregulile de strângere a datelor statistice in zona euro.Mai important este ca noul Tratat permite votul majoritar pe propunerileÎnaltului Reprezentant UE pentru Afaceri Externe si Politica de Securitate privindimplementarea politicilor externe. Unanimitatea este înlăturata si in ceea ce priveşte legislaţia privind securitatea sociala a emigranţilor, cu o clauza care permite unui guvern naţional sa ceara votul unanim intr-o reuniune a ConsiliuluiEuropean daca legislaţia pe cale a fi adoptata contravine flagrant intereselor sale.- Sistemul de vot in ConsiliuTratatul introduce un nou sistem de vot in Consiliu, ceva mai simplu decâtactualul. O decizie trece daca 55% din statele membre (15 din 27) sunt in favoareaei sau daca statele care votează pentru formează 65% din populaţia UE. In prezentstatele membre au fiecare un număr de voturi in Consiliu direct proporţional cunumărul de cetăţeni. Astfel, o decizie este aprobata daca 255 sin 345 de voturi suntvoturi pentru.-Simplificarea amendării Tratatul de la Lisabona introduce prevederi prin care Tratatul UE si politicileeuropene sa fie mai uşor de modificat de acum înainte, eventual fara convocareaConferinţei Interguvernamentala(CIG). Aşa-numita “ratchet clause” care permitestatelor membre ca pe viitor, sa modifice chestiunile care pana acum erauamendate prin unanimitate, doar prin majoritate.Totuşi, clauza nu se aplica pentru reforme instituţionale fundamentale aleTratatului, pentru care CIG va trebui in continuare convocata. De asemenea,modificările textului tratatului rămân in aria de decizii unanime a statelor membre,iar parlamentele naţionale trebuie sa le aprobe.-Uniunea păstrează cinci competente exclusiveDe asemenea, noul tratat stabileşte si competentele UE si pentru prima data apar competente exclusive ale Uniunii in raport cu cele naţionale. Sunt cinci domeniiunde competentele Uniunii vor transcende celor naţionale:uniunea vamala, stabilirea regulilor de concurenta necesare funcţionarii pieţei interne, politicamonetara pentru statele membre din zona euro, conservarea resurselor biologiceale marii in cadrul politicii comune de pescuit si, nu in ultimul rând, politicacomerciala comuna.Printre domeniile cu competente partajate intre conducereaUE si statele membre se afla domeniile aparerii, energiei, dar si justiţia oriagricultura. Un mesaj fundamental al summit-ului de la Lisabona, care va trebui sase finalizeze printr-un document oficial al Uniunii, in martie 2008, este legat dedeterminarea Consiliului si, implicit, a UE ca in procesul de globalizare Uniunea sa nu mai aibă poziţia unei structuri politice care reacţionează la efectele globalizării,ci sa se implice in modelarea procesului de globalizare. La summitul de laLisabona s-a concluzionat deja ca UE trebuie sa impună sau sa propună partenerilor, pana când sunt acceptate, seturi de reguli care sa pună pe picior deegalitate cele doua parţi: Uniunea Europeana si partenerii acesteia, fie ca sunt puteri globale sau nu. Direcţiile majore pe care trebuie acţionat si care trebuie saaibă acelaşi set de reguli sunt mediul, energia, concurenta, standardele de evaluarea activelor, transparenta in ceea ce priveşte operaţiunile financiare, precum si protejarea proprietarii intelectuale. Pe aceste zone, Uniunea isi va axa efortul

derealizare a setului de reguli valabile nu doar pentru sine, ci si pentru partenerii sai,fie ca se vor numi Statele Unite ale Americii, China sau India.- Consiliul UE Statele membre au convenit pentru o redistribuite a voturilor statelor membre inconsiliu, care va fi realizata in mai multe faze in perioada 2014 – 2017.- Mini Comisia Europeana Tratatul micşorează numărul de comisari care vor activa in Comisie din următorulmandat. Din 2014, comisarii vor ramane doua treimi din numărul de state membre,cu o regula de rotaţie corespunzătoare. Aceasta decizie este salutara in interesuleficienţei decizionale.-Parlamentul European UE27Tratatul de la Lisabona redistribuie locurile din Parlamentul European conformunei formule proporţionale. Nici unul din Statele Membre nu va putea avea maimult de 96 locuri sau mai puţin de şase. Numărul maxim de deputaţi europeni va fi750. In lumina acestui Tratat vom analiza atât instituţiile noi cat si noua arhitectura juridica a Uniunii Europene.

Izvoarele scrise

Curtea de Justiţie , fără a avea pretenţia realizării unei ierarhizări absolute, astabilit o ordonare logică a sistemului izvoarelor dreptului comunitar în funcţie de baza juridică a adoptării lor şi de relaţia dintre ele. Sunt, astfel, enumerateurmătoarele izvoare: tratatele constitutive şi cele subsecvente (dreptul primar),acordurile internaţionale încheiate de CE, dreptul comunitar derivat şi surselecomplementare. Într-o manieră generală, putem distinge între sursele scrise şisursele nescrise ale dreptului comunitar. Sursele scrise cuprind, pe de o parte,sursele fundamentale, adică dreptul comunitar primar şi dreptul comunitar convenţional, şi, pe de altă parte, dreptul comunitar derivat. Articolul care conţinenomenclatura oficială a actelor comunitare derivate este art. 249 TCE (regulament,directivă, decizie, recomandare, aviz).A. Dreptul comunitar originar sau primarcare cuprinde tratateleconstitutive ale comunităţilor şi tratatele de modificare a acestora:Tratatul de constituire a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului(CECO) - 18 aprilie 1951Tratatul de constituire a Comunităţii Economice Europene (CEE) - intrat învigoare la 1 ianuarie 1958Tratatul de constituire a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (CEEA) -intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958Tratatul de fuziune, care a constituit un Consiliu şi o Comisie unice pentrutoate cele trei Comunităţi (8 aprilie 1965)Actul Unic European (intrat în vigoare la 1 iulie 1987)Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht la 7 februarie 1992şi intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993Tratatul de la Amsterdam (2 octombrie 1997)Tratatul de la Nisa (deschis spre ratificare la 26 februarie 2001)Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa . Tratatul de instituire aConstituţiei va intra în vigoare la 1 noiembrie 2006, cu condiţia ca toateinstrumentele de ratificare să fi fost depuse, sau în prima zi a celei de a doua lunice urmează depunerii instrumentului de

ratificare de către ultimul stat semnatar care îndeplineşte această formalitate (art. IV-447 din Constituţie). La data intrării în vigoare vor fi abrogate Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE) şiTratatul privind Uniunea Europeană (TUE), precum şi actele şi tratatele care le-aucompletat sau modificat (art. IV-437, par. 1), majoritatea prevederilor din acestetratate fiind preluate în fapt de către Constituţie.Tratatele de adeziune ale ţărilor care au aderat ulterior la ComunităţiTratate de modificare a statutelor instituţiilor europene (de exemplu Tratatulde modificare a statutelor Băncii Europene de Investiţii (10 iulie 1975)Fiecare tratat conţine un preambul şi dispoziţii preliminare (scopul încheieriitratatului), clauze instituţionale, clauze materiale şi clauze finale (modalitatea deangajare a părţilor, intrarea în vigoare şi revizuirea).Clauze instituţionale importante pentru dreptul administrativ european sereferă la organizarea structurilor administrative (Comisia europeană), la instituţiilecare veghează la realizarea unei ,,bune administraţii europene" (Mediatoruleuropean), la funcţionarea Curţii Europene de Justiţie pentru soluţionareacontenciosului administrativ etc.Clauzele materiale care conturează un drept administrativ european, pe de o parte, schiţează un cadru general de acţiune administrativă, iar, pe de altă parte,vizează punerea în executare şi executarea în concret a politicilor sectorialecomunitare. Cadrul general de acţiune administrativă se circumscrie dreptului la o bună administraţie, dreptul de petiţionare, dreptul la verificarea juridică a deciziilor administrative, egalitatea de tratament a cetăţenilor în relaţia cu administraţia,dreptul la repararea prejudiciului produs de instituţii şi agenţi comunitari etc.-Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana sia Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13decembrie 2007.B. Dreptul comunitar derivat (legislaţia secundară).În conformitate cuart. 189 din Tratatul de constituire a C.E.E., izvoarele derivate sunt: regulamentul,directiva, decizia, recomandările şi avizele.

Regulamentele

sunt principalul izvor al dreptului derivat. Regulamentele auun caracter general, forţă obligatorie şi aplicabilitate directă. Ele devin în modautomat valide în ordinea juridică a statelor membre, fără a mai fi nevoie de măsurispeciale ca publicarea sau încorporarea în dreptul naţional. Rolul regulamentelor ede a stabili un drept uniform pentru toată comunitatea. Deşi neprevăzută de art.249 TCE, practica instituţiilor confirmată de Curte a făcut o distincţie întreregulamentele de bază (drept derivat de nivelul I) şi regulamentele administrative (drept derivat de nivelul II), de executare. Regulamentele de executare pot fiadoptate de către Consiliu sau de către Comisie, cu abilitarea dată de acesta, şi elesunt subordonate, din punct de vedere al interpretării şi validităţii, regulamentuluide baza faţă de care trebuie să fie conforme . Regulamentele de executare par a fiveritabile acte administrative cu caracter normativ. Însă şi regulamentele de bază pot impune reguli obligatorii pentru activitateaadministrativă. Aşa este de exemplu Regulamentul nr. 3664/93 privind aplicareainterdicţiei accesului privilegiat din partea autorităţilor publice la instituţiile publice comunitare şi naţionale prevăzute de art. 104 A din Tratatul Comunităţilor Europene (în prezent art. 102 TCE).Directivele , spre deosebire de regulamente, nu au o influenţă generală, ci seadresează numai anumitor state, nu tuturor membrilor U.E. Directiva, în general,nu are aplicabilitate

directă. Din dispoziţiile înscrise în articolele 189 alin. 3 dinTratatul CEE, art. 161 alin. 3 din Tratatul CEEA şi art. 14 din Tratatul CECOreiese că directiva leagă orice stat membru destinatar cu privire la rezultatul cetrebuie atins lăsând instanţelor naţionale competenţa referitoare la formă şimijloace. Directiva este un act obligatoriu care stabileşte o obligaţie de rezultat,absolută, în sarcina statelor membre destinatare. În principiu, alegerea formelor şimijloacelor de a o realiza este lăsată la latitudinea statelor destinatare. Astfel, pentru a atinge obiectivele fixate într-o directivă, statele membre trebuie să adopteo nouă legislaţie naţională sau să modifice ori să abroge dispoziţii legislative,regulamentare sau administrative existente. Directivele reprezintă astfel principalametodă de armonizare a cadrului normativ intern al ţărilor membre (conform art.100 CEE) prin care disparităţile între normele naţionale sunt gradual eliminate,aliniind astfel politicile guvernamentale la standarde comune. Conform jurisprudenţei constante a Curţii Europene de Justiţie, un stat membru nu poateinvoca dispoziţii, practici sau situaţii din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligaţiilor rezultând din directivele comunitare. În situaţiaîn care statele membre nu transpun pe plan intern obiectivele stabilite în directivă,Curtea Europeană de Justiţie s-a pronunţat în favoarea dreptului cetăţenilor Uniuniide a se prevala în mod direct de dispoziţiile directivelor (cazul Van Duyn, nr.41/74). Aceasta se va face însă cu condiţia ca termenul de transpunere în dreptulnaţional a prevederilor directivelor să se fi scurs şi ca dispoziţiile acestor actecomunitare sa fie suficient de clare pentru a nu lăsa statelor membre nici un dubiucu privire la conţinutul lor. Netranspunerea unei directive sau a unui regulament în dreptul naţionalexpune statele membre la proceduri comunitare de impunere a lor. În ambelecazuri statul respectiv va fi considerat vinovat de încălcarea art. 5 al TratatuluiCEE (,,statele membre vor lua măsurile necesare, generale sau particulare, pentrua asigura îndeplinirea obligaţiilor ce rezultă din acest Tratat sau din acţiuneainstituţiilor Comunităţii. Ele vor facilita realizarea sarcinilor Comunităţii. Ele sevor abţine de la orice măsură care ar putea periclita atingerea obiectivelor acestuiTratat") şi al regulamentului sau directivei respective.Există numeroase directive care compun dreptul administrativ european.Putem menţiona Directiva 93/36EEC pentru coordonarea procedurilor de încheierea contractelor de achiziţii publice sau Directiva 92/50/EEC referitoare lacoordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de servicii publice. Numeroşi autori au cercetat modul de aplicare a directivelor administrativeîn dreptul intern. Astfel Eugenio Picozza cercetează efectele directivelor referitoarela achiziţii publice 89/665 şi 92/13asupra procesului administrativ în Italia, înspecial modul în care prevederile directivelor au fost transpuse în legislaţiaitaliană . Modificări importante în dreptul naţional au fost puse în evidenţă lanivelul disciplinei acţiunii administrative, la nivelul condiţiilor de exercitare arecursului administrative, precum şi a conţinutului procesului administrativ.Directivele pot fidirective cadru şi directive de executare (administrative). Directivele de executare sunt adoptate de Comisie şi pun înaplicare un regulament sau directivă cadru adoptată de Consiliu.Deciziile reprezintă acte cu forţă obligatorie (art. 189 din Tratatul C.E.E.) pentru cei cărora le sunt destinate, ele neavând o influenţă generală. Deciziavizează, în mod deosebit, aplicarea prevederilor tratatelor la situaţii particulare, eafiind echivalentă actelor administrative individuale din dreptul intern. Deciziareprezintă un instrument de excepţie comunitar . Se face deseori distincţie înliteratura de specialitate între deciziile cu caracter comercial, referitoare laconcurenţa, şi deciziile administrative, care sunt pur de executare,

fiind adoptate cudeosebire în contextul politicilor comunitare şi în materie de numire şi promovarea funcţionarilor . O decizie importantă pentru configurarea dreptului administrativeuropean este Decizia Consiliului Nr. 1999/468 din iunie 1999 cu privire lastabilirea modalităţilor de exercitare a competentelor de execuţie conferiteComisiei.

Recomandările şi avizele

nu au forţă obligatorie deoarece ele solicită numaiadoptarea unei anumite conduite de către statele comunitare. Ele îndeplinesc unrol de apropiere a legislaţiilor naţionale, reprezentând instrumente utile deorientare a legislaţiilor interne. Putem menţiona Recomandarea nr. 85/612 din 20decembrie 1985 a Consiliului privind coordonarea prevederilor legale şiadministrative în legătură cu întreprinderile pentru investiţii colective îhdocumente transferabile sau Avizul Comisiei nr. 95/532 din 30 noiembrie 1995adresat guvernului belgian privind proiectele de ordine ministeriale relative la procedurile de navlosire, pentru transportul de mărfuri în navigaţia interioară (J.Of. L. 302/39 din 15 dec. 1995).Neavând forţă obligatorie, aceste acte nu pot fi atacate in justiţie. Spaţiul administrativ European componentă a Spaţiului PublicEuropean .După François Guizot, civilizaţia europeană este caracterizată de câtevatrăsături care o disting net de toate celelalte – dreptate, legalitate, spaţiu public şilibertate. Prin spaţiu public Guizot înţelege existenta intereselor generale, a ideilor publice, pe scurt a societăţii.Spaţul public european este în construcţie sub aspectul descopeririilegitimităţilor şi resorturilor interne care să-l guverneze. Conceptul de „spaţiu public european”, încă neconturat teoretic in terminologia specifică integrăriieuropene, va îngloba şi descrie într-o maniera sistemică, mecanismele, procesele şifenomenele complexe ce guvernează dezvoltarea sectoarelor publice şi aleadministraţiilor europene, evidenţiind conexiunile şi determinările de naturăadministrativă, economică, socială sau politică.Astăzi se observă că, la nivelul Uniunii Europene, se doreşte crearea unuispaţiu public transnaţional care să permită legitimarea instituţiilor europene şi fondarea unei identităţi colective europene. Cu siguranţă însă definiţia conceptualăa spaţiului public trebuie descoperită în lumina procesului de unificare politică aEuropei, voinţa politică având un rol decisiv.Condiţiile pentru existenţa unui Spaţiu Public European pot fi rezumate la: existenţa unei Uniuni fondate pe drept existenţa instituţiilor comunitare care să funcţioneze de o manierădemocraticăexistenţa unui cadru organizat de dezbateri în viaţa publică bazat peexistenţa mijloacelor care să permită tuturor cetăţenilor din Uniune să se exprime public. Căile privind dezbaterea publică şi obţinerea solidarităţii publice europenerămân încă de inventat existenta cadrului care să permită conceptelor conturate în urma dezbaterilor din viaţa publică să fie legiferate prin intermediul dreptului public.Cadrul dezbaterilor publice europene şi al iniţiativelor cetăţeneşti a fost creatde art. I-47 din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa. Principiuldemocraţiei participative impune ca instituţiile Uniunii să acorde cetăţenilor şiasociaţilor reprezentative posibilitatea de a-şi face cunoscute opiniile şi de a faceschimb de opinii în mod public în toate domeniile de acţiune ale Uniunii.Instituţiile Uniunii sunt obligate de Constituţie să menţină un dialog deschis,transparent şi constant cu asociaţiile reprezentative şi cu societatea civilă. Învederea asigurării coerenţei şi transparenţei acţiunilor Uniunii, Comisia trebuie

să procedeze la ample consultări ale părţilor interesate. La iniţiativa a cel puţin unmilion de cetăţeni ai Uniunii dintr-un număr semnificativ de state membre,Comisia poate fi invitată să facă o propunere corespunzătoare referitoare lachestiuni pentru care cetăţenii consideră că este necesar un act juridic al Uniunii pentru punerea în aplicare a Constituţiei europene.Dreptului public european îi revine rolul de a include conceptele conturate lanivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constituţional şi pe celadministrativ, rămâne de referinţă pentru Spaţiul public european, unii autoridescoperind o adevărata convergenţă între administraţiile europene bazată peelementele dreptului public: sistemele politice europene au rămas fidele parlamentarismului, existenţa unor majorităţi parlamentare întemeiate pe disciplinade vot, practica referendară exercitată la nivel naţional, descentralizarea, existenţaunei administraţii „de carieră” şi, mai ales, modelul european al controlului deconstituţionalitate .Şansele unei unificări transnaţionale a dreptului public sunt maxime în cazulunor comunităţi apropiate de state care demonstrează, în general, aceeaşi structurăeconomică, socială, culturală şi politică. Aceste condiţii fiind tot mai prezente îninteriorul Uniunii Europene ar fi legitimă speranţa că mişcarea către o „iuscommune” de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine şi în domeniuldreptului public.Comunităţile europene au fost create pentru a conjuga eforturile mai întâi îndirecţia unui Spaţiu economic european. Aşa cum arată istoria, Comunităţileeuropene s-au implicat mai întâi în crearea unei pieţe economice comune, evoluândapoi în crearea Uniunii Europene, instituţie care nu este condusă numai de intereseeconomice, ci mai ales de dorinţa de a construi legături sociale şi politice între popoarele europene (aşa cum îşi doriseră iniţial şi semnatarii Tratatului de laRoma). Astăzi Uniunea Europeană nu înseamnă numai o piaţă de bunuri şi servicii.Astfel, Tratatul stabilind o Constituţie pentru Europa vorbeşte în Capitolul IV dinTitlul III, Partea a III-a despre „Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie”, iar unelelucrări doctrinare vorbesc despre un „Spaţiu social european”. În ultimul timp sevorbeşte în doctrină tot mai mult despre un „Spaţiu administrativ european”.Acesta este o creaţie exclusivă a doctrinei, termenul neexistând ca atare înlegislaţie.Realitatea arată că este foarte dificil să vorbim în Europa despre un mod saumodel de administraţie publică. Referitor la, dezvoltarea conceptului european deadministraţie publică, Rutgers and Schreurs notează că administraţia publică segăseşte încă la stadiul primar al conceptualizărilor şi întreprinderilor naţionale. Pelângă acestea, aproape că nu există nici un studiu despre administraţia publicăeuropeană. Ce fel de administraţie publică se adresează Spaţiului european rămâneîncă a fi descoperită. Noţiunea de Spaţiu administrativ european este mai mult ocreaţie a doctrinei bazată pe anumite principii relevate de legislaţia primară şisecundară a UE.Administraţiile publice din statele membre UE deşi au o structură foarteveche, ele s-au adaptat continuu la condiţiile moderne, inclusiv aderarea laUniunea Europeană. Contactul constant dintre funcţionarii publici ai statelor membre UE si Comisie, solicitarea de a dezvolta şi implementa acquis-ulcomunitar la standarde echivalente de încredere în toată Uniunea, necesitatea unuisistem de justiţie administrativă unic pentru Europa şi împărtăşirea principiilor şivalorilor administraţiei publice au dus la o anumită convergenţă întreadministraţiile naţionale. Acest lucru a fost descris ca „spaţiul administrativeuropean”.Spaţiul administrativ european poate fi înţeles în sens larg ca spaţiu aladministraţiei publice europene şi poate forma obiectul ştiinţei administrative, ştiinţă cu caracter multidisciplinar, în preocupările sale intrând elementeleconceptului clasic de

staatswissenschaften: drept public, economii publice şi ştiinţe politice. Structura europeană poate fi analizată din perspectiva acestor domeniicare sunt studiate în proporţii diferite şi în curricula universitară naţională. În sensrestrâns putem vorbi despre dreptul administrativ care reglementează acest spaţiueuropean . Noţiunea de spaţiu administrativ european poate fi gândită după modelulspaţiului economic şi social european, fiind în legătură cu vastul sistem alcooperării juridice. În mod tradiţional, un spaţiu administrativ comun este posibilatunci când un set de principii legale, norme şi regulamente sunt uniformrespectate într-un teritoriu acoperit de o constituţie naţională. Astfel putem vorbidespre dreptul administrativ al fiecărui stat suveran. Problema unei legi aadministraţiei publice unice pentru toate statele suverane integrate în UE a fostdezbătută foarte intens, încă de la înfiinţarea Comunităţii Europene, fără a seajunge însă la un consens .Sistemele legislative ale statelor membre UE se află într-un proces constantde apropiere, în multe domenii diferite, sub îndrumarea legislaţiei Comunităţii, prin activitatea legislativă a instituţiilor Comunităţii şi prin cazurile CurţiiEuropene de Justiţie. Conceptele legale ale CE sunt introduse în sistemelenaţionale prin regulamente direct aplicabile sau prin directive care determinăadaptarea legislaţiei naţionale la specificul Uniunii. Aceste reglementări pot aveaun impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre şi pot duce laimportante schimbări în principiile legale aplicabile în administraţia publică.Hotărârile Curţii Europene de Justiţie pot genera principii cu caracter general care să guverneze un drept administrativ european. Jurgen Schwarze aratăcă în multe cazuri interpretarea actelor legislative ale Comunităţii Europene, decătre Curtea Europeană duce la modificări în felul în care principiile dreptuluiadministrativ sunt aplicate într-un stat membru UE..Suntem astfel martorii europenizării dreptului administrativ.

Reglementări privind mijloacele Juridice de acţiune aleadministraţiei europene (actele administrative) Actele administrative unilaterale Actele administrative unilaterale emană de la instituţii ale UE, în temeiul puterii cu care au fost învestite, pe baza şi în vederea executării tratatelor, aregulamentelor şi directivelor. Paul Negulescu arată că organismele internaţionaleeditează acte administrative Normative , regulamentare (generale, obiective şiimpersonale) aşa cum sunt statule interne de personal (se poate da ca exempluStatutul personalului Băncii Europene de Investiţii sau Regulamentul de personalal Institutului de Studii de Securitate al Uniunii Europene – J.O.L. 039 du09/02/2002). De asemenea aceste organisme pot emite subiective, adică acteadministrative . Individuale , care fac aplicarea individuală a unei norme generale.Prin aceste din urmă acte se pot stabilii, modifica sau suprima situaţii juridiceindividuale. Aşa sunt: actele de numire, de avansare, de luare a unor măsuridisciplinare sau de revocare a funcţionarilor din aceste organisme, proceseleverbale de constatare a contravenţiilor şi prin care se aplică amenzi de cătrefuncţionarii competenţi.La nivelul UE nu există deocamdată o reglementare de ansamblu a actelor administrative unilaterale. Cadrul general de existenţă a actului administrativ esteţesut în jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justiţie Europeană.Deciziile adoptate de Comisie sau Consiliu, izvoare ale dreptului comunitar derivat sunt considerate „acte administrative” ale Uniunii Europene pentru căadoptarea lor corespunde situaţiilor în care administraţiile naţionale stabilesc înmod obligatoriu pentru cetăţeni - adoptând un act administrativ - condiţiile deaplicare a unei legi la un caz particular . Printr-o astfel de decizie, instituţiilecomunitare pot cere unei ţări membre sau unui cetăţean să acţioneze sau să nuacţioneze, conferindu-le drepturi sau

impunându-le obligaţii.Decizia vizează îndeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situaţii particulare. Ea este asimilată actelor naţionale şi constituie, în mâinile autorităţilor comunitare, un instrument de executare concretă prin mijloace administrative adreptului comunitar. O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiva cărui realizare trece prin edictarea de măsuri naţionale cu influenţă internaţională(de exemplu decizia de accelerare a suprimării unor impozite vamale). Decizia se prezintă ca un instrument de legislaţie indirectă care nu există fără directivă. Dar,spre deosebire de directivă, decizia este obligatorie în toate elementele ei, nu numai în ce priveşte rezultatul de atins, statele având posibilitatea să aleagă numaiforma juridică a punerii în aplicare în cadrul ordinii juridice naţionale.Curtea Europeană de Justiţie a considerat că principalul criteriu de distincţieîntre actele (deciziile) administrative şi regulamentele normative trebuie căutat îngradul de generalitate a actului în chestiune. Astfel deciziile administrative conţindispoziţii care privesc în mod direct şi individual subiecte determinate (anumite persoane fizice sau juridice), trăsătura lor esenţială fiind limitarea destinatarilor cărora li se adresează. Regulamentele normative nu se adresează unor destinatariindividualizaţi, desemnaţi sau identificabili, ele conţinând dispoziţii generale şiabstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane. O asociaţie carereprezintă o categorie de persoane fizice sau juridice (sindicat, patronat etc.) nu poate fi privită în mod individual de un act care afectează interesele generale aleacestei categorii (deci actul care i se adresează va avea un caracter normativ). Regulamentele de executare adoptate de Consiliu sau de Comisie, cuabilitarea dată de acesta, edictate în vederea punerii în aplicare a regulamentelor de bază , pot fi echivalate actelor administrative cu caracter normativ.În aprecierea naturii juridice a actelor emise de Consiliu sau Comisie nu seţine seama numai de denumirea oficială a actelor (regulament, directivă, decizieetc.) ci în primul rând trebuie ţinut cont de obiectul şi conţinutul concret al actului.În ceea ce priveşte procedura de elaborare a actelor administrative, regulilereferitoare la formarea şi exprimarea voinţei instituţiilor comunitare sunt stabilite prin tratate şi prin interpretările Curţii Europene de Justiţie şi nu sunt lăsate ladispoziţia nici unui stat membru şi nici a instituţiilor ca atare.În elaborarea actului administrativ o parte importantă o constituie motivareamanifestării de voinţă a administraţiei. Indiferent de caracterul normativ sauindividual actul trebuie motivat de o manieră explicită, succintă, clară şi pertinentă pentru ca destinatarul sau destinatarii să poată înţelege raţionamentele care audeterminat emiterea sa (Hotărârea nr. 24/62 a Curţii).Actului administrativ, odată adoptat de autoritatea competentă, i se aplică principiul intangibilităţii, ceea ce constituie un factor esenţial pentru securitatea juridică şi stabilitatea situaţiilor juridice în ordinea comunitară. Respectareariguroasă şi absolută a acestui principiu permite obţinerea certitudinii că, posterior adoptării, actul nu poate fi modificat decât cu respectarea regulilor de competenţăşi procedură şi că, pe cale de consecinţă, actul notificat sau publicat constituie ocopie exactă a actului adoptat, reflectând fidel voinţa autorităţii competente.Actele administrative cu caracter normativ se semnează de către preşedinteleinstituţiei care le adoptă, se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene şi intrăîn vigoare la data prevăzută în textul lor sau, în absenţa acesteia, în a douăzecia zide la publicare conform art. 254 TCE şi art. I-39 din Constituţia europeană.Actele administrative cu caracter individual sunt notificate destinatarilor şi produc efecte de la data notificării. Notificarea se consideră realizată de la data lacare actul a fost comunicat destinatarului iar acesta a fost în măsură să iacunoştinţă de el.Actele administrative ale instituţiilor europene

beneficiază de prezumţia delegalitate în absenţa oricăror indicii de natură a pune în discuţie această legalitate. Prin hotărârea Algera din 12 iulie 1957 jurisprudenţa europeană consacrăprincipiul proporţionalităţii efectelor nulităţii în dreptul administrativ, în raportcu finalitatea legii. Astfel se arată că „ilegalitatea parţială a unui act administrativnu justifică retragerea actului în întregime [ci doar a părţii care produce, efecte carecontravin legii], decât în cazul când retragerea părţii ilegale ar avea ca efect pierderea justificării actului astfel emis”.Anularea prin hotărâre de către Curtea Europeană de Justiţie a deciziei uneiinstituţii pe motivul existenţei unui viciu de procedură cu privire la modalitatea deadoptare a acesteia nu afectează actele preparatorii (operaţiile administrative prealabile emiterii actului) realizate de alte instituţii. Aceste acte pregătitoare pot fiutilizate la emiterea unui alt act administrativ.Actelor administrative li se aplică prezumţia de validitate . Toate subiectelede drept comunitar au obligaţia de a recunoaşte deplina eficacitate a actelor instituţiilor comunitare atâta timp cât nevaliditatea lor nu a fost stabilită de CurteaEuropeană de Justiţie şi de a respecta forţa executorie a actelor atâta timp câtCurtea nu a decis amânarea execuţiei lor. Cu toate acestea un act administrativlovit de vicii grave şi evidente îşi pierde prezumţia de validitate şi este consideratca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act administrativ carenu fixează cu suficientă certitudine data exactă de la care este susceptibil să producă efecte juridice (data de la care se consideră încorporat în ordinea juridicăcomunitară), un act care datorită modificărilor succesive cărora le-a făcut obiectulsi-a pierdut conţinutul obligatoriu al motivării, un act care nu poate fi definit şicontrolat fără a ne lovi de ambiguitatea întinderii obligaţiilor pe care le impunedestinatarilor săi, un act care nu identifică cu certitudine care a fost autorulversiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice şi pot fi contestate în afara termenului de recurs administrativ sau jurisdicţional.Administraţia nu poate suspenda validitatea unui act emis decât printr-omanifestare scrisă a voinţei sale clară şi neechivocă.Retragerea unui act administrativ al unei instituţii comunitare nu poaterezulta decât dintr-un act al aceleiaşi instituţii care, fie desfiinţează în mod expres odecizie anterioară, fie se substituie precedentei. Curtea a apreciat că retragerea cutitlu retroactiv a unuiact legal care conferă drepturi subiective sau avantajesimilare este contrar principiilor generale de drept. Retragerea actului illegal este permisă dacă intervine în anumite condiţii strict precizate de Curte: retragereaactului să intervină într-un termen rezonabil (un termen de două luni sau mai multde la emitere trebuie considerat rezonabil, iar un termen mai mare de doi anitrebuie considerat excesiv - Hotărârea T-20/96), respectarea principiului securităţii juridice şi respectarea principiului încrederii legitime a beneficiarului actului care acrezut în aparenţa de legalitate a acestuia. Momentul determinant de la care se prezumă că există formată încrederea în aparenţa de legalitate a actului înconştiinţa destinatarului este momentul notificării actului şi nu data adoptării sauretragerii acestuia.Modificarea sau abrogarea actului administrativ se face de organulcompetent să îl emită, cu excepţia cazului în care o reglementare expresă conferă această competenţă unui alt organ (Hotărârea T-251/00 a celei de a treia camere aTribunalului de primă instanţă). Noţiunea de act administrativ unilateral nu este înţeleasă în acelaşi mod înţările membre UE. Astfel, în Franţa, Spania, Portugalia, Italia etc. ea înglobeazăactele

regulamentare ca acte individuale, pe când în Germania, acteleregulamentare nu sunt considerate acte administrative.

Contractele publice

Legislaţia comunitară in acest domeniu are ca scop deschiderea spreconcurenţă a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toateîntreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene.

Contractul de concesiune.

Contractul de concesiune este considerat în general o specie a contractelor publice. La nivel naţional concesiunea nu este utilizată in toate statele membre aleUE, iar acolo unde se întâlneşte prezintă abordări diferite. Astfel în unele ţăricomunitare concesiunea este înţeleasă ca un privilegiu oarecare, în altele ca uncontract de ocupare domenială sau ca un contract de delegare a unei activităţi publice.În dreptul comunitar retribuirea concesionarului are loc fie prin dreptul deexploatare a lucrării, fie prin acest drept, asociat unui preţ .Comunicarea de interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile în dreptulcomunitar din 29.04.2000 pune accentul în mod deosebit pe respectarea în procedura de alegere a contractantului a principiilor nediscriminării , egalităţii detratament, asigurării transparenţei, principiul proporţionalităţii şi încheiereacontractuluiintuitu personae . Un alt principiu consacrat este cel al recunoaşteriimutuale (mutual recognition) care constă în faptul că statele membre trebuie săaccepte produsele şi serviciile furnizate de către operatorii economici în alte ţăricomunitare, dacă produsele şi serviciile se găsesc la standardele statului care lerecepţionează. Aplicarea acestui principiu la concesiuni implică, în particular, căstatul membru în care serviciul este furnizat trebuie să accepte specificaţiiletehnice, atestatele, diplomele, certificatele şi recunoaşterile profesionale obţinuteîntr-un alt stat membru dacă sunt echivalente cu cele din statul unde serviciul estefurnizat.Interpretarea Comisiei precizează că legislaţia UE nu interzice statelor membre să încheie concesiuni după metode proprii, dar care trebuie să fiecompatibile cu dreptul Comunitar. La nivel naţional s-a pus de multe ori problemadelimitării frontierelor dintre logica pieţei comune şi regimul public intern alfiecărui stat, sau cu alte cuvinte delimitarea frontierei dintre interesele comunităţiişi interesele naţionale. În jurisprudenţa franceză s-a subliniat faptul că nu orice concesiune intră în câmpul de referinţă al Tratatului CEE – „fiind vorba de ooperaţiune ce priveşte o activitate naţională la care ia parte, pe deasupra şi oautoritate publică, regimul său ţine de dreptul intern. Nu va exista nici ointerferenţă cu dreptul comunitar, decât atunci când concesiunea dă naştere unor relaţii susceptibile de a pune în cauză regulile Pieţei comune” , în special condiţiileimpuse pentru protecţia mediului concurenţial în Uniune. În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Europeană de Justiţie în Hotărârea din 18 iunie 1991 privindconcesiunea de drepturi exclusive în materie de radiodifuziune şi televiziune – „dreptul comunitar nu se opune atribuirii unui monopol asupra televiziunii dinconsiderente de interes public, de natură neeconomică. Totuşi, modalităţile deorganizare şi exerciţiu a unui asemenea monopol nu trebuie să creeze vreun prejudiciu dispoziţiilor Tratatului în materie de liberă circulaţie a mărfurilor şi aserviciilor, ca şi regulile

concurenţei”.Unele state consideră că prevederile Directivei 93/37/EEC nu se aplicăcontractelor încheiate între autorităţile publice şi alte persoane legale guvernate dedreptul public (contractorul nu poate fi decât o persoană privată). Comisia atrageatenţia prin interpretarea sa că potenţialul concesionar poate fi atât o persoană privată cât şi o persoană guvernată de dreptul public (stabiliment public), lucrucare rezultă din coroborarea art. 3(3) cu art. 3(1) din Directiva 93/37/EEC. Însprijinul acestei interpretări se poate invoca principiul egalităţii de tratament aoperatorilor publici şi privaţi, în virtutea căruia regulile comunitare se aplică înaceleaşi condiţii întreprinderilor publice şi private. Curtea de Conturi a Comunităţilor Europene analizează legalitatea şicalitatea managementului financiar (deci inclusiv oportunitatea angajării unor cheltuieli) bazat pe fondurile UE, în legătură cu formalităţile prealabile, încheiereacontractului şi monitorizarea executării acestuia. În raportul menţionat mai sus(Joint Research Centre), Curtea critică procedura subconcesionării, considerând cănu este în concordanţă cu filosofia legală a contractelor publice (deşi directivele nuinterzic expres subcontractarea, se consideră că selecţia făcută de autoritatea publică este intuitu personae , în considerarea calităţilor personale ale autorităţiicontractante) şi în plus, atrage costuri adiţionale. În general se observă că un principiu de drept public în ţările europene, imposibilitatea subcontractării fărăacordul expres al autorităţii subcontractante

Achiziţiile publiceLegislaţia în materie operează o distincţie între contractele publice defurnizare de mărfuri, cele de furnizare de servicii şi cele de lucrări .Contractele publice de furnizare de mărfuri sunt reglementate de Directiva93/36 (O.J. LJ99/1) intrată în vigoare la 14 iunie 1994 şi modificată ulterior deDirectiva 97/52 (O.J. L328/1). Această directivă are în vedere acordareacontractelor de acest tip şi nu execuţia lor care rămâne în continuare sub incidenţa dreptului naţional. De asemenea directiva are ca obiect doar contracteleimportante, a căror valoare depăşeşte suma de 130.000 Euro, în cazul în care esteimplicat statul sau de 200.000 Euro, în restul cazurilor. Directiva mai solicităevitarea discriminărilor în acordarea contractelor precum şi publicarea intenţiei decontractare a autorităţii publice în Jurnalul Oficial al Comunităţii . Contractele de servicii publice sunt reglementate de Directiva 92/50 cu privire la coordonarea procedurilor de acordare a contractelor de servicii publice(O.J. L209/1) care a intrat în vigoare la 1 iulie 1993 şi care a fost amendată in 1998(O.J. L101/1). Această directivă se aplică contractelor cu valoare de cel puţin200.000 Euro. Este necesar să se realizeze o distincţie între serviciile prioritate -cărora li se aplică toate cerinţele prevăzute în Directivă - şi serviciile neprioritare(ca de exemplu serviciile de formare culturală), care sunt acoperite doar de unsistem de supraveghere .Contractele de lucrări publice sunt reglementate de două directive -Directiva 71/305 (O.J. L185/5) modificată de Directiva 89/440 (O.J. L210/1) şiDirectiva 93/4 (O.J. L38/31) - care au fost modificate în 1993 .. Acestereglementări se aplică numai contractelor de lucrări publice a căror valoare estemai mare de 5 milioane Euro.Domeniile cu privire la apă, energie, transporturi şi telecomunicaţiiconstituie sectoare separate care se bucură de o reglementare proprie, distinctă deregulile analizate mai sus. Pentru contractele publice de furnizare de mărfuri, deservicii şi de lucrări publice în aceste domenii există Directiva 93/38 asupra procedurii de achiziţii a entităţilor care operează în sectoarele de apă, energie,transporturi şi telecomunicaţii (O.J. L 199/89). Sub incidenţa acestei directive caddoar contractele a căror

valoare este mai mare decât pragul de aplicabilitatemenţionat în cuprinsul reglementării (astfel de exemplu în sectorul detelecomunicaţii pragul pentru furnizarea de mărfuri este de 600.000 Euro, iar încelelalte sectoare este de 300.000 Euro). În aceste domenii de excepţie, care beneficiază de o reglementare specială regulile sunt mai puţin stricte: nu esteobligatorie publicarea fiecărui contract şi există mai multe posibilităţi de acordarea contractelor: licitaţie deschisă, contracte restricţionate şi negociate .În 1987, prin Decizia 87/305 (O.J. L152/32) Comisia a înfiinţat un ComitetConsultativ cu privire la procedura de deschidere a achiziţiilor publice. În 2001Comisia a publicat o Comunicare interpretativă asupra dreptului comunitar aplicabil achiziţiilor publice şi asupra posibilităţilor de integrare a aspectelor sociale în achiziţiile publice (O.J. C 333/27) precum şi o Comunicare referitoare laintegrarea aspectelor de mediu (O.J. C 333/12) .La nivelul ţărilor membre, tehnica contractuală este utilizată ca mod deacţiune administrativă, în diferite variante. În unele state precum Franţa, Italia,Spania, Portugalia, noţiunea de contract administrativ permite administraţiei să-şiconserve prerogative de putere publică. În aceste state administraţia şi-a creat propriile jurisdicţii administrative, scăpând de sub tutela curţilor ordinare.Promotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de Stat din Franţacare prin jurisprudenţa sa de la sfârşitul sec XIX (avizul Consiliului de Stat din 18martie 1888, hotărârea Therond din 4 martie 1910) a subliniat caracterulexorbitant, derogatoriu de la dreptul comun al unor clauze din unele contracteîncheiate de administraţie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre contracte sui generic în care elementul contractual era dublat şi chiar dominat de elementulde putere publică. Doctrina franceză, începând cu Laferriere („Traite de la juridiction administrative et du recours contencieux” din 1886) beneficiind deaportul deosebit al lui Gaston Jeze („Les contrats administratifs de l'Etat, desdepartements, des communes et des etablissementes publics” din 1927) şi delucrarea excepţională a lui Andre de Laubadere („Traite theorique et pratique descontrats administratifs”, 1956) a dezvoltat permanent această teorie căutând sagândească mereu criterii cât mai adecvate pentru delimitarea acestor contracte şiautonomizarea lor în raport cu contractele de drept civil sau comercial.În alte ţări primează contractul de drept privat, administraţia nebeneficiind înmod tradiţional de prerogative derogatorii de la dreptul comun şi fiind supusă judecătorului ordinar (Marea Britanie).Pe ansamblu se poate observa că, cu toate că dezvoltarea procedeuluicontractual apare inegală de la o ţară la alta, asistăm astăzi la o expansiunecontinuă a tehnicii contractuale, chiar şi între persoanele juridice de drept public. Aceasta în contextul general în care se vorbeşte despre trecerea de la „OldPublic Administration” (bazat pe modelul clasic weberian) la „New PublicManagement” (NPM), ca factor de convergenţă între administraţiile europene, bazat externalizarea activităţilor cu caracter comercial prin contracte administrativesau de drept comercial.B. Reglementări privind mijloacele de personal: funcţia publică dininstituţiile comunitareStatutul funcţionarilor comunitari se aplică desigur doar în instituţiilecomunitare. Vom discuta câteva idei legate de acesta, dat fiind rolul său de potenţial model, de structurare asupra unor cerinţe minime pe care trebuie să leîndeplinească funcţia publică din ţările candidate la aderare. Anticipăm astfelconturarea unei convergenţe în funcţia publică din ţările membre, împărtăşireaunor principii comune de organizare care să contureze în viitor un Spaţiuadministrativ comun al funcţiei publice.Statutul funcţionarilor comunităţilor europene a fost adoptat prinRegulamentul comun CEE, CECA şi CEEA nr. 259/68 din 29

februarie 1968(publicat în J.O.C.E nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori până în prezent. Anterior fiecare comunitate avea un statut propriu. Acest Statut esteformat din patru părţi o primă parte este consacrată Statutului funcţionarilor comunitari şi are unnumăr de unsprezece anexe. Se prevăd aici drepturile şi obligaţiile funcţionarilor,elementele carierei funcţionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea, modalităţile de încetare a funcţiei), condiţiile de muncă alefuncţionarului (durata lucrului, concediile), regimul pecuniar şi avantajele socialeale funcţionarului (remuneraţia, rambursarea cheltuielilor, securitatea socială, pensiile, recuperarea sumelor încasate pe nedrept, subrogarea Comunităţilor),regimul disciplinar şi căile de recurs. A doua parte este consacrată regimului aplicabil altor categorii de agenţieuropeni a treia parte cuprinde alte reglementări aplicabile funcţionarilor şi agenţilor Comunităţilor Europene a patra parte cuprinde reglementari luate de comun acord de instituţiileComunităţilor Europene şi aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi comunitari.Intervenţia unei reglementari cu valoare de statut a avut ca efect faptul că a plasat funcţia publică comunitară în categoria funcţiilor publice aşa-zis închise ,funcţionarul public având astfel o situaţie legală şi reglementară bazată pe premisele permanenţei funcţiei şi existenţei unei ierarhii administrative. Seconsacră astfel sistemul de „carieră” în funcţia publică europeană.La nivel naţional, trebuie observat că noţiunea de „carieră” prevalează îndiverse state europene (Franţa, Spania, Germania, Italia etc.). Ea comportă ideeacă funcţionarul public aflat în serviciul statului sau al unei colectivităţi locale segăseşte într-o situaţie statutară (legală şi impersonală) care îi asigură şanserezonabile de promovare de-a lungul vieţii sale profesionale şi garanţii suficiente privind securitatea activităţii sale. Astfel avansările se fac după anumite reguli(concurs intern, tabele de avansare) şi sancţiunile disciplinare sunt reglementate curigoare. Din contră, în alte ţări (Marea Britanie, Olanda, Belgia etc.), noţiunea deactivitate o domină pe aceea de carieră organizată (sistemul de tip „post”). Astfelagentul este recrutat pentru a ocupa un loc de muncă determinat şi nu pentru arămâne în sânul unei ierarhii de-a lungul căreia ar urma să urce. De altfel unelestate nici nu reţin concepţia de „funcţie publică”, ci o preferă pe aceea decivil service sau civil servant (Marea Britanie).