VASILE TABR

Administraie public

Sibiu

1

2

CUPRINS

3

Capitolul 1. Locul administraiei publice ntre puterile publice . 1. Noiunea de administraie public . 2. Noiunea de stat i putere de stat 3. Noiunea de autoritate a administraiei publice . 4. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice . 5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice .. 6. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative . Capitolul 2. Sistemul i structura autoritilor administraiei publice .. 1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice 2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ .. 3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative .. 4. Structura autoritilor administrative . 5. Clasificarea organelor i structurilor administrative .. Capitolul 3. Serviciile publice .. 1. Caracteristicile serviciilor .. 2. Specificitatea serviciilor publice 3. Sfera serviciilor publice . 4. Organizare i funcionare ... Capitolul 4. Preedintele romniei .. 4. 1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn 2. Atribuiile efului statului .. 3. Actele de natur administrativ ale efului statului .. Capitolul 5. Guvernul .. 1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice . 2. Constituirea (nvestitura) guvernului . 3. Organizarea Guvernului . 4. Funcionarea Guvernului 5. Atribuiile Guvernului 6. Actele Guvernului .. 7. Rspunderea Guvernului 8. Raporturile dintre Parlament i Guvern . Capitolul 6. Administraia public central de specialitate . 1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative 2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale 3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale . 4. Actele autoritilor centrale de specialitate 5. Rspunderea minitrilor . Capitolul 7. Consiliile locale i judeene . 1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice .. 2. Formarea consiliilor locale i judeene .. 3. Constituirea consiliilor locale i judeene .. 4. Compunerea consiliilor locale i judeene . 5. Organizarea consiliilor locale i judeene .. 6. Funcionarea consiliilor locale i judeene . 7. Atribuiile consiliilor locale i judeene . 8. Actele consiliului local i ale consiliului judeean . 9. Rspunderea consiliilor i consilierilor .. Capitolul 8. Primarul 1. Alegerea i durata mandatului 2. Atribuiile primarului . 3. Actele primarului 4. Aparatul de specialitate al primarului i al consiliilor judeene . 5. Secretarul unitii administrativ-teritoriale .

5 5 7 9 10 11 13 16 16 17 19 21 23 27 27 27 30 36 42 42 43 45 46 46 47 56 58 59 62 63 64 67 67 68 71 73 73 75 75 79 80 81 84 85 88 93 95 97 97 101 103 104 1064

Capitolul 1 Locul administraiei publice ntre puterile publice1. Noiunea de administraie publicStatul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate , adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate 1 care contribuie n mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile corespunztoare. n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai. La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din: la nivel central sau naional: - guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ; - ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrele de specialitate dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; la nivel local sau teritorial: - prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu; - serviciile publice deconcentrate aparinnd autoriti-lor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc., inclusiv instituii descentralizate ale acestora; - consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative ale colectivitilor locale; - primarii, organe executive ale consiliilor locale.

1

Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 2 Cu privire la evoluia istoric a principiului Separaiei puterilor n stat, a se vedea Gheorghe Gheorghin Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-59. 5

n dreptul administrativ i n tiina administraiei,3 ca de altfel i n tiina dreptului constituional,4 noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional. a) n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri, inclusiv normative, de genul: puterea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. b) n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul Guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7 Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ nfptuiesc, ca necesitate funcional n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile instanelor judectoreti i ale parchetului, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin prin aceasta sistemului de autoriti ale administraiei publice. Pe de alt parte la, la rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de ctre autoritile financiare, primari, cele de protecie social). Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9

3

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 4 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 5 Alex Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.5. 6 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. 7 Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, abrogat (folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 8 Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966, pag. 6469, etc. 9 Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 6

Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian, 10 juridic, administrativ11 i continund cu dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil, comercial, penal, etc. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul dreptului administrativ i cel al tiinei administraiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem. Administraia public are urmtoarele caracteristici generale.13 - reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de prescriere sau de dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional, necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.14 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:15 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei;10 11

Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975, pag. 12 Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag. 21 12 A se vedea Alex. Negoi, op. cit., pag. 12-14 13 Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40. 14 Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 15 Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44. 7

- funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin; - funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei, respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului.

2. Noiunea de stat i putere de statStatul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene. Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al acesteia. Statul nu se confund cu societatea i cu ntreaga populaie, prin modul de compunere i structura autoritilor sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i nu trebuie s fie deasupra sau n afara societii nici opusul acesteia sau individului, exercitnd conducerea social att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct i a membrilor ei luai n parte. Anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de pild, caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv). Puterea de stat are i o serie de nsuiri proprii care o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice, organizaiilor sindicale, diverselor asociaii, etc.) prin caracterul unic, deplin i suveran al acesteia.16 Aceste caracteristici sunt: Caracterul politic17 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei acest caracter se reflect n modul de compunere i organizare a guvernului, a consiliilor, n alegerea primarilor i desemnarea prefecilor, ca i n programul (politic) de guvernare a executivului. Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea de stat. La nivelul executivului competena teritorial a organelor centrale i locale, organizarea administrativ-teritorial, autonomia local, caracterul unitar sau compus al statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter reflectate n constituirea, organizarea, funcionarea i atribuiile administraiei. Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau16

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiii date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., pag. 50-51. 17 Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele. 8

centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi administrativ-teritoriale a acestuia. Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.). Caracterul unic al puterii publice const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese social-politice fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea puterii vzut ca ansamblu omogen organizat n promovarea unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare prin diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice numite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc). Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei. Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri publice externe fa de care este independent. Aceasta nseamn c orice putere social intern este limitat n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public, iar pe plan extern alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina intervenind n afacerile altui stat ce respect normele unanim admise ale dreptului internaional i prevederile tratatelor la care este parte. Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de ctre o singur autoritate de stat dat fiind dimensiunea teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din mai multe organe de stat sau autoriti publice, ce realizeaz multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a vieii sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor distingem aa-numitele puteri ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ, executiv i judectoreasc. Autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma organizatoric distinct de constituire i manifestare a puterii publice alctuit din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume propriu la nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc autoritile de stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i alte caliti, de pild, consilieri), fiind, de regul, numite sau alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul). Organizarea de stat reprezint modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitile existenei i nfptuirii acesteia.18 Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoriti presupune: - cunoaterea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc organele publice; - cercetarea modului de funcionare i a raporturilor n care se afl autoritile de stat ntre ele; - analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor organelor n cauz. Teoria organizrii administraiei publice reprezint n ansamblul ei o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.19

18 19

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele. Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, n Drept administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat), T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108. 9

3. Noiunea de autoritate a administraiei publiceAutoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o activitate continu, nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participare n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal determinate. Din aceast definiie rezult trsturile organelor executive: - Organe executive sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de stat (Parlament, Preedinie, etc., aa este de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR, Consiliile Locale), funcionnd ca autoriti autonome. - Autoritile executive sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinat de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.20 - Organele administrative dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei, n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal sau auxiliar)21 motiv pentru care unele dintre ele nu pot participa n nume propriu ci doar n numele altuia la realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o anumit competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean, biroul executiv al guvernului, conform legilor anterioare nr. 69/1991, i nr. 37/1990). - Prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public22 sau funcie esenial a acestuia. Din aceast cauz orice organ de stat care desfoar n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din sistemul ierarhic al administraiei publice23, precum i organele care sunt n subordinea altor categorii de puteri ale statului s fie, totui, i autoriti24 administrative sau, dup caz, numai autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura actelor de putere emise.

4. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publiceLocul pe care-l ocup administraia25 n sistemul autoritilor publice este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti.

20

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificrile ulterioare. 21 De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat care se nfiineaz potrivit legii (art. 12 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, modificat i completat prin Legea nr. 23/2004). 22 Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251. 23 De pild organele de conducere n cadrul parlamentului emit acte administrative de autoritate nesupuse controlului judectoresc (art. 2 lit. a teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. 24 Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti administrative ce vatm un drept (art. 1 din Legea nr. 29/1990). 25 R. Ionescu, op. cit., pag. 100 i urmtoarele 10

Organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese26 n funcie, spre deosebire de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Apoi, funcionarii acestor organe sunt subordonai ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii27 care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i inamovibili n funcii, iar procurorii dispun de stabilitatea funciei. Prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel adoptarea de acte normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu mbrac, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc, aspectul de soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr local sau de autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin lege, judecarea unor nclcri ale legii n cadrul jurisdiciilor administrative speciale organizate n interiorul su (de exemplu, n materie fiscal, electoral, etc.). Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial se aseamn. Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun,28 dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit. Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare.

5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publiceSarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.29 Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat, corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin administrativ specific. n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune administraia30 sau sfera de autoritate ori mputernicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului.

26 27

De exemplu, primarii, conform art. 61 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. A se vedea art. 124 (3), 125 (1) din Constituie. 28 R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovna, op. cit., pag. 173; Al. Negoi, op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag. 26-27. 29 I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale le puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91. 30 Idem, op. cit. 11

ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint nvestirea conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul organului executiv chemat s le realizeze. De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera competenei materiale (general sau special) a organului determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini. Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur economic, guvernul are ca atribuie, printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de pia, n condiiile prevzute de lege,31 n timp ce la nivel local, aceleai atribuii au caracter aplicativ pentru i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea liberei iniiative, n condiiile legii.32 Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n exemplul dat, guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i societile comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii administrative pentru ntreprinztori. Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n art. 2, lit. c), definete competena ca un ansamblu de atribuii legale stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate o activitate de natur administrativ. Competena are urmtoarele trsturi:33 - are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte ntemeiate pe ea; - are un caracter propriu (distinct) sau personal, aparinnd numai autoritii creia i-a fost conferit, neputnd fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui altuia, dect excepional n cazurile expres prevzute (de pild, cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau a nlocuirii sau suplinirii n funcie); - competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare34 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, chiar un drept de apreciere legal recunoscut; - competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c, odat ncredinat, ea este exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar sau ale organelor temporare ce au o competen similar. Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice. n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care-i determin coninutul i limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia interdiciilor expres prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite.31 32

Art. 14 lit. f. Din Legea nr. 37/1990 abrogat prin Legea nr. 90/2001. Art. 20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001. 33 I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622-624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.34

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei. 12

Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz de o alt autoritate public, i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ. Legea cadru a descentralizrii, nr. 195/2006, n art. 2, lit. b), definete n sens managerial capacitatea juridic administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale i umane de care dispun autoritile administrativ-teritoriale, precum i aciunile pe care le desfoar pentru exercitarea competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n condiiile legii. Capacitatea administrativ are unele trsturi:35 - este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor care-i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac parte, dar subsumate acestora; - capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat, spre deosebire de competen, pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la care nu se poate renuna; - ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca subiect, competena nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n numele altuia. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al autoritii publice respective. Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan juridic sau de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile sau de munc. Nu este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i asemenea capaciti distincte, dar din moment ce o autoritate public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea executiv. Situaia contrar nu este ns obligatorie, adic faptul c un organ nzestrat cu capacitate administrativ s trebuiasc s aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, el putnd avea, de pild, doar unele elemente ale acestora (de pild, poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate desface contractul de munc, poate ncheia anumite contracte civile i pn la o anumit valoare, etc.). Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd au n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).36 Personalitatea juridic civil poate fi expres consacrat prin norme sau poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civil, 37 respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul autoritilor executive se realizeaz prin existena unui plan propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de creditele bugetare acordate (art. 26 lit. a din Decretul nr. 31/1954). n unele situaii speciale autoritile administrative pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a succesiunilor vacante), de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, precum i organele sale teritoriale, iar la nivelul local, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public avnd deplin capacitate, posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ - teritoriale stabilite (art. 19 din Legea nr. 215/2001).

6. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative Dup natura lor38 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini de prestaie, pe de alt parte. Sarcinile de conducere se realizeaz prin aciuni de organizare a35 36

R. Ionescu, op. cit., pag. 145 i urmtoarele. Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 (abrogat) i art. 19 din Legea nr. 215/2001. 37 Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice. 38 Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele. 13

executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte normative sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Sarcinile de execuie sunt cele privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea de contracte), ori fapte juridice materiale sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general), etc.; Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.39 Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.40 Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare. Activitatea de informare vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative. Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti de pild, de informare, de studii, de sintez, etc. i se ntemeiaz pe diverse surse cum sunt solicitrile adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii sesizri, propuneri, etc.), pe semnalrile din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti, anchete sociologice, etc.. Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia demografic, gradul de ocupare al populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei demografice, construcia de locuine, etc. Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze soluii n vederea realizrii obiectivelor. Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i variante, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive pentru nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor abandonai). Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de orientare a acesteia asigurndu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al executrii dispoziiilor. Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete, precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n sarcini economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale. Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale). Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n grupa sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor publice (nvmnt, sntate, cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau companiilor naionale sau locale autonome (a transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei energiei electrice, termice, gazului metan, apei, transportului urban n comun, salubritate, etc.). n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup diverse criterii.4139 40

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 55 i urmtoarele. R. Drago, Les missions de ladministration, Traite de science administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele 41 R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovna, op. cit., pag.123-125; A. Iorgova, op. cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op. cit., pag. 66-68, 106-107. 14

Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere incidena i durata ei, competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere natura raporturilor sociale intra-te n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen poate fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice, att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale i judeene. Competena special reprezint situaia n care organul poate aciona ntr-un mod foarte limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i locale riguros determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice, precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale administraiei publice n teritoriu. Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau teritoriale). Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o competen central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R. delimitate pe criterii interjudeene). Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar, etc.). Astfel, de pild, n materia sanciunilor contravenionale calitatea de militar n termen42 este hotrtoare n modul de aplicare a sanciunii care nu se dispune de organul administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind trimis comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul verbal este ntemeiat, msuri disciplinare. Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se stabilesc asemenea limite, cazul majoritii organelor executive, i temporar cnd exist asemenea limite fixate n activitatea unui organ. Competena temporar nu se confund cu organele temporare i nici cu actele temporare. n acest sens o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene temporare. Exist i organe administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor sarcini provizorii, care au ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi de pild, cazul co-misiilor locale constituite n scopul stabilirii dreptului de proprietate n materie funciar,43 ori diversele comisii de recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz activitatea la realizarea sarcinilor pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege. Actele administrative normative cu caracter temporar produc efecte limitate n timp pn la intervalul de timp sau data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea consecinelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea (calamiti naturale, de pild) dup care i nceteaz efectele ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu activitate permanent ct i de organe cu caracter temporar (de pild, diverse comandamente constituite pe plan local n situaii de calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act normativ nu este determinat de caracterul permanent sau temporar al competenei autoritii care l-a emis, deoarece manifestarea de voin odat produs are o existen independent de autorul ei, fie el i organ temporar. De aceea este42 43

Art.44 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Art.11 din Legea fondului funciar nr.18/1991 (republicat), n redactarea sa iniial. 15

posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil44 s provin de la un organ tempo-rar. O situaie special se ridic n cazul autoritilor administrative alese (primari, consilii locale) sau desemnate (guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare a organului, ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care au fost alei membrii ce l compun. Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative poate fi contencioas sau jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti, i competen nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i limitat la organizarea aplicrii legii. Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, mai distinge ntre competene exclusive, delegate i partajate (paralele sau concurente).

Capitolul 2 Sistemul i structura autoritilor administraiei publice1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publicePrin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente reunite i aflate n relaii de interdependen. Prin structura unui sistem desemnm modul de organizare sau de dispunere intern a elementelor componente ale sistemului. Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul formelor organizatorice prin care se manifest sau se exteriorizeaz puterea public, aflate ntr-o strns unitate i relaii de interdependen determinate de modul de exercitare al acestei puteri. ntre organele statului exist i deosebiri determinate de forma specific n care contribuie la realizarea puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaz dup forma fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri. Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al administraiei publice se prezint ca o grupare ce nfptuiete activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice n care se afl autoritile componente unele fa de altele avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoriti sunt elemente structurale ale ntregului a crui unitate este asigurat i de trsturile lor comune reieite din modul de alctuire, funcionare i atribuii, precum i din activitile desfurate. Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit nivelelor de competen material i teritorial diferit a respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan vertical pe cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup poziia unui organ fa de altul n cadrul relaiei ierarhice distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare. Relaiile de supraordonare definesc poziia specific a unui organ superior fa de altul inferior prin puterile conferite n cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se afl un organ ierarhic inferior dependent fa de un organ ierarhic superior. Aprecierea poziiei unui organ n raport de altul depinde de sistemul de referin utilizat. Astfel, de pild, un organ judeean dei poate fi ierarhic supraordonat fa de unul municipal, poate fi subordonat unui organ central care i este ierarhic superior. n general, cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai nalt a organizrii sistemului administrativ cu att crete numrul organelor

44

Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate de comisiile prevzute de Legea nr.18/1991, modificat prin Legea nr.1/2000 16

supra i subordonate, iar cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai joas numrul organelor subordonate scade. Existena ierarhiei administrative n care se cuprind autoriti supra i subordonate, centrale i locale, de conducere i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i centralizat al organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc (direct sau indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii executive ca sistem i aciune. Ceea ce asigur existena i desfurarea omogen a relaiilor ierarhice este att unitatea ct i diferena, n aceast unitate, a competenei materiale i a celei teritoriale a respectivelor autoriti.45 ntr-adevr, dou organe avnd aceeai competen material (un minister i organul su din teritoriu), dar o competen teritorial diferit n sensul c una o subsumeaz pe cealalt de pild, una naional i alta local, se vor afla n raporturi ierarhice. Pe de alt parte, un organ de acelai nivel teritorial, avnd o competen material mai larg, de pild, general, apare supraordonat fa de un alt organ de nivel teritorial similar, dar avnd o competen material mai ngust, special (de exemplu, guvernul n raport de ministere). Sub aspectul competenei materiale distingem competena general i competena special, prima avnd o sfer mai larg de cuprindere dect cea de a doua pe care o subsumeaz, i de regul, o subordoneaz, iar sub aspectul competenei teritoriale se constituie dou nivele, unul central sau naional i altul teritorial sau local subsumat celui dinti, iar cel din urm nivel cunoscnd, la rndul su, n cazul rii noastre, corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, dou trepte ierarhice i anume treapta judeean (a municipiului Bucureti) i treapta localitilor centre administrative, respectiv municipiile (i sectoarele municipiului Bucureti), oraele i comunele. Rezult c, n principiu, la identitatea de competen teritorial diferenierile de competen material stau la baza raporturilor ierarhice, n timp ce n cazul similitudinii de competen material distinciile de competen teritorial determin aceleai raporturi.

2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativSupra i subordonarea desemneaz raporturile dintre dou organe n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt inferioar i care are anumite obligaii fa de organul superior tocmai datorit poziiei n care se afl.46 Raporturile ierarhice administrative opereaz ntre autoritile executive deoarece aceasta nu se subordoneaz altor categorii de organe ale statului. Coninutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de a controla activitatea organului subordonat care, la rndul su, are obligaiile corelative de a ndeplinii dispoziiile organului supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia este rspunztor.47 Dup unele opinii n coninutul acestor raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a nfiina i de a organiza autoriti subordonate.48 Obiectul acestor raporturi l reprezint conduita prilor organe publice corespunztoare drepturilor i obligaiilor ce le revin. Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe este expresia cea mai deplin a raporturilor de subordonare deoarece autorul acestei aciuni devine ierarhic superior celeilalte pri, dar o asemenea atribuie este conferit n mod cu totul excepional, limitativ i expres executivului, ntruct, de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea, Guvernul poate nfiina, potrivit legii,49 diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe lng el, altele dect ministerele. Mult mai frecvent este atributul executivului de organiza autoriti subordonate,50 determinndu-le structura, unele atribuii, raporturile cu alte autoriti, prin norme de45 46

R. Ionescu, op. cit., pag. 122. M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor Constituiei, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1967, pag. 15 47 Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259. 48 I. Iovna, op. cit., pag. 106. 49 Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 50 De pild, Hotrrea Guvernului nr. 983/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Mediului (abrogat). 17

detaliere a reglementrilor legislative. n acelai atribut se cuprind i alte prerogative cum ar fi, de pild, numi-rea conductorilor sau efilor organelor subordonate i a structurilor lor interne, aprobarea regulamentelor de organizare i funcionare a acestora, etc.51 Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt component derivnd din raporturile ierarhice. Dreptul de conducere reprezint acea facultate conferit unui organ ierarhic superior n temeiul cruia el poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i pe care aceasta din urm trebuie s le ndeplineasc, verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur unitatea de aciune a sistemului. Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de ndrumare, de coordonare i de control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai puin dreptul de decizie, care este chintesena conducerii putnd subzista independent i n afara raporturilor ierarhice, putnd fi ncredinate, n mod distinct, i altor autoriti executive nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele se exercit. De aceea este de fcut meniunea c din dreptul de conducere ierarhic decurg toate celelalte drepturi mai reduse ca i prerogative ce formeaz coninutul raporturilor ierarhice, chiar dac o lege de organizare i funcionare nu le-ar mai enumera. Pe ct vreme aceleai drepturi pentru a fi exercitate de alte autoriti neaflate n raporturi ierarhice cu organele fa de care le-ar manifesta vor trebui ncredinate ntotdeauna expres i limitativ conferite (de pild, unor inspecii i inspectoare). n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor inferioare menionm:52 1. Cu privire la sfera atribuional a organului subordonat, vizat de exerciiul acestui drept, se impune precizarea c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate aspectele activitii autoritii inferioare, comparativ cu atributul de ndrumare ce poate fi conferit altei autoriti executive neierarhice n raport cu organul de ndrumat i care vizeaz numai anumite aspecte strict determinate, aa cum este cazul unor inspecii i inspectorate, grzi care, de pild, pot da, n urma verificrii, ndrumri obligatorii de urmat n activitatea organului controlat (n materie financiar, sanitar-veterinar, de protecie a muncii, etc.). 2. ndrumarea se realizeaz pe calea emiterii indicaiilor sau ndrumrilor operative curente cu privire la modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc atribuiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz competena acestuia din urm (de pild, precizri sau interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n materie), ct i pentru cazuri concrete deduse spre rezolvare autoritii sau funcionarului din subordine i fa de care organul sau funcionarul superior sesizat sau din oficiu i exprim punctul de vedere sau opinia. ndrumarea operativ curent i ndatorirea realizrii ei nu este identic cu obligativitatea respectrii normelor juridice cu for superioar deoarece acest din urm aspect nu deriv din raportul de subordonare. ntr-adevr, organele executive sunt inute s respecte i s realizeze i prevederile juridice ale actelor altor organe fa de care nu se afl n raporturi ierarhice, dar a cror competen vizeaz relaiile sociale, din domenii sau ramuri de activitate, avnd tangen i cu atribuiile unor organe din sisteme diferite. Aa, de pild, normele metodologice de elaborare i de execuie a bugetelor locale stabilite de Ministerul Economiei i Finanelor53 trebuie respectate de toate autoritile executive a cror activitate are tangen cu realizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti publice, indiferent de competena lor material prin care se includ sau nu n sistemul financiar-bancar sau de cea teritorial (de nivel naional, central sau de nivel local, teritorial) i nu numai de ctre organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui minister. n mod similar, normele Ministerului Sntii i Familiei viznd igiena i salubritatea locurilor de munc trebuie respectate i aplicate de ctre toate autoritile administrative, nu numai de cele fcnd parte din reeaua sanitar.

51

De pild, consiliul local aprob regulamente de organizare i funcionare a serviciilor publice (art. 38/2 lit. e din Legea nr. 215/2001). 52 I. Iovna, op. cit., pag 107 i urmtoarele. 53 Art. 56 alin. 2 din Legea privind finanele publice nr. 10/1991 (abrogat) 18

3. Se pune problema limitelor n i pn la care dreptul de ndrumare se poate exercita, ntruct exerciiul su derivnd din coninutul raporturilor de subordonare este totui limitat de independena operativ de care trebuie cel puin s dispun un organ executiv, ca subiect distinct de drept, ceea ce nseamn c organul superior dei poate interveni n activitatea celui inferior, totui, de regul, nu poate s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n atribuiile sale. De la acest principiu exist unele excepii.54 - posibilitatea normativ a organului superior de a abroga acte de reglementare cu for juridic inferioar i, eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul raporturilor de subordonare operaiunea desfiinrii unui act emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public) poate viza i acte individuale ntr-o gam larg prin intermediul suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori revocrii (ca desfiinare definitiv a actului juridic). - situaia n care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumit atribuie comun att lui ct i organului subordonat, ea nefiind numai de competena exclusiv a acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru situaii individuale, concrete, autoritatea superioar va putea modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit rezolvare cazului respectiv. Asemenea situaii se pot ivi frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cilor administrative de atac sau a recursului ierarhic cnd la nivel superior se d o anumit soluie pe care n mod obinuit o putea emite i autoritatea a crei msur sau act au fost contestate, de pild pentru c au vtmat drepturi legal recunoscute, pe calea reclamaiei.55 - se pune problema rspunderii juridice n cazul msurilor dispuse n urma ndrumrii ierarhice, dac prin ele s-au produs vtmri ale drepturilor legal recunoscute persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ prin care un organ superior i exprim un punct de vedere cu privire la aplicare unei dispoziii legale nu constituie un act susceptibil de cenzurare judiciar pe cale contenciosului administrativ.56 Dimpotriv, n cazul aciunii judiciare ndreptate mpotriva unui act administrativ individual care a vtmat un drept aceasta va putea fi formulat i mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul, dac se solicit despgubiri, iar persoana astfel acionat poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate este supus judecii.57 Dreptul de control general este un atribut conferit n cadrul raporturilor ierarhice asupra activitii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente pentru eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai ales a celor juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din funcie a celor vinovai de abatere. Caracterul general al controlului denot cuprinderea n verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonat (acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei social-economice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i verificri limitate sau forme speciale cu un obiect determinat, fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora. Astfel, respectivele verificri se disting de atributul de control special conferit anumitor organe specializate, de genul organe-lor cu rol coordonator ntr-un domeniu sau ramur de activitate ori a inspeciilor specializate, neaflate n raporturi ierarhice cu subiectele verificate. n aceast situaie activitatea de control se desfoar asupra autoritii verificate numai prin prisma specializrii competenei, cu excluderea altor aspecte, i numai n baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca n exemplele precizate, autoritile sanitare nu pot controla, n afara sistemului lor, respectarea54 55

I. Iovna, op. cit., pag. 108 De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute lege nainte de a se adresa justiiei cu o cerere de chemare n judecat a autoritii executive emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o reclamaie la acel organ sau cel ierarhic superior acestuia i numai dac nu este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar (art. 5 alin. 1, 2 i 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990). 56 Decizia nr. 2129/1979 a Tribunalului Suprem Secia civil n Culegere de decizii pe anul 1979, pag.305. 57 Art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 19

metodologiei financiare, iar organele financiar-bancare nu pot verifica tot n exteriorul lor respectarea normelor igienico-sanitare i de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autoriti administrativeSubordonarea administrativ poate fi deplin i limitat. Este deplin atunci cnd se realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd din dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz autoritatea subordonat de a o organiza sub aspectul condu-cerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a dependenei ierarhice. Subordonarea funcional este mai limitat i are, de regul, n vedere doar simpla coordonare a activitii organului din subordine fa de care se exercit drepturi limitate. Aceast din urm subordonare poate fi atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n vreme ce subordonrii organice exercitate n paralel i se recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice deconcentrate judeene se subordoneaz organic i funcional fa de minister i numai funcional fa de prefect). Dup modul de exercitare subordonarea poate fi direct, atunci cnd ntre cele dou pri ale raportului ierarhic nu se interpune nici o treapt intermediar (de pild, guvern-minister, guvernperfect) i subordonare indirect, cnd ntre acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce mijlocete relaia ierarhic (de pild, minister organ teritorial judeean i organ municipal). Dup numrul subordonrilor, avem subordonare unic i subordonare multipl (dubl, tripl, etc.). Dup felul sau natura autoritii fa de care opereaz subordonarea aceasta poate fi exclusiv, respectiv fa de o singur autoritate sau de un singur sistem i subordonare neexclusiv sau mixt, fa de mai multe autoriti, de regul, diferite ca i competen material sau teritorial (de pild, organic fa de una i funcional fa de alta, de exemplu, serviciul public judeean, fa de propriul minister i fa de prefect). Dup poziia subordonrii distingem subordonarea orizontal, de regul, fa de o autoritate de la acelai nivel teritorial (de pild, guvern-minister) i vertical, ntre competene teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild, organ central i serviciul teritorial sau organ local specializat). Desigur, toate aceste criterii se pot combina ntre ele dat fiind diferena dintre acestea i finalitatea urmrit. Astfel, de pild, ministerul se subordoneaz organic, direct, unic, exclusiv i orizontal fa de guvern. De asemenea, felul subordonrii influeneaz coninutul raporturilor de subordonare. Aa, de exemplu, subordonarea vertical d expresie conducerii centralizate a statului asigurnd unitatea de comand i de aciune a sistemului n ntregul su, de la primul la ultimul organ, pe cnd cea orizontal asigur doar unitatea la un anumit nivel sau profil teritorial, marcnd latura descentralizatoare a sistemului. n sfrit, avnd n vedere modalitatea direct sau indirect a subordonrii constatm c cu ct urcm pe treptele ierarhiei administrative prevaleaz aciunile (actele) de condu-cere i organizare, mai ales pe cale normativ, n timp ce pe treptele inferioare predomin activitile de execuie cu caracter concret realizate prin acte individuale i fapte materiale nejuridice. Dup lrgimea atribuiilor proprii conferite distingem o subordonare centralizat (n formele ei strict centralizate i deconcentrate) i subordonarea necentralizat (n formele ei descentralizate). n administraia public romneasc se mai cunotea i aa-numita dubl subordonare,58 n conformitate cu autoritile sau organele de specialitate locale ale administraiei se subordonau consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice,59 sau cazul Direciilor pentru cultur, culte i patrimoniu ale judeelor i58

Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art. 82 din Legea de organizare i funcionare a consiliilor populare nr. 57/1968, abrogat. 20

municipiului Bucureti, aflate n subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i Ministerul Culturii i a Cultelor.60 La ora actual pe plan local funcioneaz consiliile locale i judeene, iar prefectul numit de Guvern este reprezentantul acestuia din urm avnd atributul de conducere i supraveghere a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale.61 n aceste condiii i innd cont de faptul c majoritatea ministerelor au n subordine exclusiv autoritile similare din teritoriu (finane, 62 nvmnt, sntate, etc.), noiunea de organ local de specialitate al administraiei publice a fost eliminat. Singura dubl subordonare teritorial existent opereaz fa de serviciile publice deconcentrate aflate n subordinea ministerelor de specialitate i a prefectului care le conduce (art. 133/1 din Legea nr. 215/2001). Conform legii cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n perspectiva imediat o serie de instituii de nvmnt, cultur, sntate, etc, vor trece treptat n subordine local, a consiliilor locale sau judeene.

4. Structura autoritilor administrativeSistemul autoritilor administraiei publice este un ansamblu unitar avnd o structur determinat, respectiv orga-ne executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul lor, din structuri menite a le permite funcionarea i ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Probleme de structur nu se ridic n cazul autoritilor sau mai bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de ctre o singur persoan (ministru, prefect, primar) chiar dac reprezint organul sau funcia de conducere i care poate emite acte juridice n nume propriu, cu efecte interne sau n afara organului condus, inclusiv pe plan normativ. n acest sens distingem n mod net ntre organul unipersonal de conducere i funcia exercitat fa de aparatul sau organul ori autoritatea subordonat i cu privire la care opereaz anumite atribuii ale celui care conduce, dup cum i cea dinti are atribuii i competene distincte (de exemplu, ministru-minister, prefect-prefectur, primar-primrie, etc.). Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite din mai multe persoane constituind o colectivitate organizat n mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de alctuire, definete organizarea sau structura instituiei, funcio-narea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor ce i revin. Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural alctuit din una sau mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n ansamblul su, exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen,63 interesnd funcionarea i reali-zarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast unitate structural sau compartiment are o serie de trsturi: - se poate compune dintr-o singur persoan (de pild, oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori din mai multe (de pild, serviciul sau direcia). - fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct cu un ef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.64 - compartimentele exercit atribuii de natur omogen, adic apropiate, nvecinate sau comune, ceea ce determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai componente structural organizatorice. Aceste atribuii sunt fie necesare asigurrii funcionrii autoritii respective (n59

Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat (abrogat prin Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea nr. 5/1990). 60 Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti. 61 Art. 26/1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. 62 Art. 12 (1) din Hotrrea Guvernului nr. 978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor. 63 A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag.74. 64 Astfel, n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor unele departamente i direcii au organizate consilii militare ca organe consultative ale comandanilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990). 21

cazul compartimentelor funcionale, de pild, cele de administraie, personal, salarizare, financiar, etc) sau ndeplinirii sarcinilor i competenelor proprii (n cazul compartimentelor de specialitate care difer de la organ la organ) manifestndu-se mai ales n exteriorul organului, n relaiile cu terii. - structurile interne dei dispun de competene proprii n realizarea atribuiilor ce le revin nu au, de regul, capacitate juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea sa. - n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele ce compun compartimentele i conductor, n sensul c acestea sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple i compartimente complexe.65 Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structural intern n care ntre conductorul ei i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. De pild, biroul este compartimentul elementar de baz i cea mai mic diviziune structural n cadrul creia eful de birou este singurul care dispune de autoritatea direct asupra subordonailor neexistnd o alt autoritate n acelai sens. Compartimentul complex reprezint o reunire de compartimente elementare sau chiar complexe supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. Aceast autoritate are n subordine ierarhic direct pe efii diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflai n subordinea efilor nemijlocit subordonai conductorului autoritii respective. n structura autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i direcia, iar n cazul celor centrale (ministere) se mai adaug direcia general i departamentul care au, de regul, urmtoarele caracteristici i anume: - birourile se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogene care impune o delimitare organizatoric minimal distinct; - serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea unor activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare pentru care se cere o conducere unitar; - direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri care desfoar activiti ce necesit o coordonare; - direcia general se organizeaz pentru delimitarea unui grup de activiti ce reprezint un domeniu sau un sector de activitate; - departamentul se organizeaz n scopul desfurrii unor activiti care sintetizeaz funcii ale mai multor compartimente inferioare sau care vizeaz coordonarea i orientarea lor de manier global. Fiecare compartiment superior are n compunerea sa structuri inferioare sau mai simple (de pild, departamentul le poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funciona independent n sensul c se subordoneaz direct unei alte structuri, mai precis conducerii acesteia, dect celei imediat superioare. De pild, dei directorul direciei are n subordine efii serviciilor componente, iar acetia pe efii de birou, totui un birou se poate subordona direct directorului de direcie (mai ales dac are atribuii de control). Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a personalului care compune un compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pild, 6 pentru birou, 8 pentru servicii, 20 pentru direcie), raportul dintre personalul de conducere i cel de execuie, i chiar crearea de structuri atipice (de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu sau chiar n strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele. n cazul organelor administrative cu mai multe compartimente complexe prin sistemul delegrilor interne succesive de autoritate se stabilesc relaii sau linii ierarhice ntre conductorii anumitor compartimente. De pild, n cadrul unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de stat ce conduce departamentul la directorul general al direciei generale, continund cu eful de serviciu i terminnd cu eful de birou. Cum ntr-un organism complex se65

C. Hido, op. cit., pag. 116. 22

stabilesc mai multe linii ierarhice, conductorii compartimentelor de aceeai mrime i avnd acelai grad de subordonare fa de condu-cerea autoritii administrative n ansamblul ei, se vor afla la acelai nivel ierarhic. De pild, efii tuturor departamentelor din cadrul unui minister se afl la acelai nivel ierarhic fa de ministru sau efii de birou fa de eful de serviciu. Nivelul ierarhic al unui conductor de compartiment i deci al compartimentului, dei este identic cu cel al structurilor similare (de pild, serviciile ntre ele i fa de birouri) se pot situa pe aceeai linie ierarhic cu al altor compartimente sau diviziuni diferite, mai mici sau mai mari dac exist aceeai poziie de subordonare direct sau pe acelai plan (nivel ierarhic). Aa, de pild, eful unei direcii generale independente poate fi pe acelai plan ierarhic fa de ministru cu eful departamentului din aceeai autoritate executiv, dei, n mod obinuit, direcia ntr n compunerea departamentului. Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i verticale, organice i funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram. Aceasta reflect locul, pe care fiecare persoan i postul pe care-l ocup, l dein n ierarhia administrativ, corespunztor atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar activitatea. 66 Organigrama este o reflectare grafic a structurii i posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7. Funcionarul din organele administrative ndeplinete o funcie public, adic un complex de drepturi i obligaii cu care este nvestit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului din care face parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ executiv, corespunztoare structurii sale organizatorice (organigramei), reprezint statul de funcii al autoritii respective n care se reflect numrul efectiv al persoanelor care pot funciona pe posturile existente. Cnd sunt nominalizate i persoanele care ocup efectiv posturile respective avem statul de personal. Atunci cnd aceast schem reflect i retribuia personalului suntem n prezena statului de salarii (sau de plat). Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe care trebuie s le ndeplineasc persoana care-l ocup, ct i a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer titularului su i cunoaterea locului n cadrul compartimentului su de activitate precum i a legturilor sale ierarhice directe i indirecte. Aceast fi este o reflectare particularizat a prevederilor cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare a autoritii respective i care, la rndul su este o ilustrare normativ a structurii organizatorice i atribuionale, precum i acelei relaionale interne fiind un act administrativ intern esenial pentru buna funcionare i organizare a autoritii executive.

5. Clasificarea organelor i structurilor administrative Dup criteriul competenei materiale67 organele executive se clasific n organe cu competen general i organe cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n toate ramurile i domeniile, de la respectivul nivel teritorial, categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile locale (judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii de jude i primarii de localiti. Organele cu competen special sau organele de specialitate ale administraiei publice sunt acele autoriti ale cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de activitate. n categoria lor intr ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice (de pild, Banca Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite denumiri, precum i organele n teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile deconcentrate de specialitate. La rndul lor, organele de specialitate se clasific n organe de ramur i organe de domeniu. Distincia dintre ele const n faptul c primele conduc activitatea dintr-un sector executiv deosebit de limitat, n vreme ce ultimele au atribuii n mai multe ramuri sau atribuii tangente cu sfera de aciune a mai multor organe. n organele de ramur se cuprind, de regul, ministerele i organele subordonate lor, iar n a doua o mare diversitate de organe, de regul, neministeriale (de pild, Serviciul Romn de Informaii).66 67

C. Hido, op. cit., pag 79. I. Iovna, op.cit., pag. 114. 23

Organele de domeniu pot fi, la rndul lor, organe de sintez de coordonare i de control. Aceast clasificare are mai multe consecine: - organele cu competen special se subordoneaz, de regul, celor cu competen general de la acelai nivel teritorial, acestea din urm exercitnd conducerea coordonarea, ndrumarea i controlul celor dinti. - organele cu competen general pot, n principiu, hotr n probleme de competen special, de ramur sau de domeniu, n vreme ce autoritile cu competen limitat nu pot proceda la fel. - dei ntre organele de ramur i cele de domeniu nu exist raporturi ierarhice, totui primele sunt legal obligate s prezinte ultimelor situaii i date necesare activitilor de sintez, coordonare i control. Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe centrale i organe locale, respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul ntregii ri sau la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n prima categorie intr guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua consiliile locale, organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau direciile judeene de cultur) sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale de specialitate purtnd diverse denumiri (Inspectoratul colar judeean, direcia judeean a finanelor publice) constituite la anumite nivele ale organizrii administrativ-teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate precum i organe ce nu reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean (Regionale C.F.R., organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii (militare). Consecinele acestei clasificri sunt dou: - autoritile centrale au n subordine, potrivit competenei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu pe care le conduc, ndrum i controleaz, dup cum i organele de nivel superior al organizrii administrativ-teritoriale exercit aceleai atribuii fa de nivelul ierarhic inferioare din unitile administrative. - organele superioare pot hotr n probleme de competena organelor subordonate, n timp ce acestea din urm nu au o asemenea atribuie n raport cu primele. Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe temporare, diverse comisii create pentru situaii determinate (calamiti, recensmnt, alegeri, mproprietrire funciar) cu existen limitat n timp. Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur persoan, i organe colegiale alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i primarul, guvernul i consiliul local). Dup modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonal (ministerele), organe cu conducere colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete conducerea (este cazul autoritilor executive avnd un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului, de pild guvernul, consiliile locale). Dup natura activitii desfurate se disting autoriti de administraie activ, nejurisdicional, i autoriti administrative jurisdicionale care soluioneaz litigii derivnd din nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile (de pild, comisiile judeene de reconstituire a dreptului de proprietate funciar). Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competen deplin, decizional, i organe cu competen auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfoar activiti de pregtire a emiterii, de punere n executare i de control a realizrii actelor juridice, funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin. Dup modul de exercitare a competenei distingem organe cu competen proprie sau exclusiv i organe cu competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i competena n nume propriu, iar ultimele n numele altei autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup necesiti.24

Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive se pot grupa: n funcie de poziia lor n ierarhia administrativ n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare ierarhic; dup puterea deinut, organe de decizie i de execuie; dup modul de constituire avem organe alese i numite; dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile i militare, etc. n privina clasificrii structurilor administrative i ea se realizeaz dup numeroase i variate criterii. Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al naturii i rspndirii (diseminrii) structurilor n care sens distingem structura funcional i structura teritorial a administraiei,68 ceea ce ar corespunde, n linii mari, criteriul competenei materiale i celei teritoriale din dreptul administrativ. Prin structur funcional se nelege starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei publice corespunztor divizibilitii sau indivizibilitii sarcinilor specifice executivului n strns legtur cu modul de distribuire a lor ntre organe sau compartimente.69 n acest sens, sub aspectul structurilor funcionale se pune problema dac n funcie de sarcinile revenite administraiei acestea necesit prin specificitatea lor i o form organizatoric distinct i de sine stttoare care s le duc la ndeplinire, iar n caz afirmativ ce form instituionalizat trebuie utilizat, respectiv de tip ministerial sau neministerial. Printre considerentele sau criteriile care stau la baza crerii unei structuri funcionale s-au avut n vedere70 urmtoarele: - ce sarcini trebuie rezolvate i n conformitate cu care se vor dobndi sau nu i atribuii noi; - care este volumul i ponderea sarcinilor i noilor atribuii; - dac acest volum i natura lui permite rezolvarea i, respectiv, ncredinarea sa structurilor deja existente sau dac se impune crearea de noi structuri; - utilizarea i a altor criterii avnd n vedere modul de rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdicional sau nu) ori obiectul acestora (de pild, n materia delincvenei juvenile conlucrarea dintre nvmnt, organele de ocrotire a minorilor, autoritatea tutelar, polie sau crearea de autoriti sau instituii specializate, distincte). Structurile teritoriale ale administraiei au n vedere faptul c diversitatea sarcinilor de realizat de ctre organele executive fac imposibil dat fiind dimensiunea demografic i cea teritorial ca o singur autoritate s le poat realiza pe toate, motiv pentru care se constituie n teritoriu, n strns corelaie cu organizarea administrativ-teritorial, organe locale i teritoriale ale administraiei publice, destinate a contribui la satisfacerea intereselor colectivitilor locale i a membrilor lor. Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei corespunztoare modului de realizare a sarcinilor n profil spaial. Condiiile71 necesare pentru realizarea structurii teritoriale: - existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins) asupra cruia urmeaz s fie exercitat o competen spaial, de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial; - existena unei colectiviti umane locale i stabile cu nevoi proprii grupat pe considerente geografice, economice, politice, etc.; - modul de gestionare specific nevoilor sociale locale s impun satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau teritoriale; - acest cadru s fie constituit i s funcioneze n teritoriu dispunnd, dup caz, de independen operativ i funcional sau chiar de autonomie local, dup ntinderea prerogativelor conferite autoritilor centrale asupra celor din teritoriu. n acest sens exist cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul naional (de pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci).68 69

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 62 i urmtoarele. Idem, pag. 67. 70 J. Starosciak, op. cit., pag. 75, 80-81. 71 Al. Negoi, op. cit., pag. 64-65. 25

Pe de alt parte, n numeroase cazuri ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizeaz n teritoriu sau nfiineaz organe n subordinea lor, dac legea le recunoate aceast competen,72 care pot acoperi toate sau aproape toate unitile administrativteritoriale (de pild, cele de poliie sau cele financiare73). Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de complexitate n structuri simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se interpune o alt persoan sau funcie) i structuri complexe reprezentnd o reunire de compartimente simple cu multiple relaii ierarhice, directe i indirecte. Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n afara autoritii respective structurile pot fi funcionale i de specialitate. Structura funcional reprezint acea component organizatoric intern prin a crei activitate se asigur, alturi de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i crearea condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a atribuiilor legale. Astfel, n orice organ executiv vom gsi compartimente de personal, nvmnt, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fr de care nu se poate concepe nsi existena respectivei autoriti. Structura de specialitate este compartimentul constituit dup necesitile de rezolvare a sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material desigur ntro parte a ei a autoritii respective. Astfel, de pild, ntr-un minister al nvmntului trebuie s existe dou mari diviziuni interne: una viznd nvmntul universitar, alta pe cel preuniversitar, dup cum