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Noviembre 2015
Charles Muller
Aeropuerto El Dorado, mediación en conflictos, eficiencia en
resultados.
“Hablando se llega a un acuerdo en el que el Estado gana más seguramente. Se están
ejecutando las obras, vamos bien, al reprogramar descubrimos nuevas falencias. La
negociación permitió el crecimiento del Dorado. Opain quedo contento, el Estado
cumplió su objetivo y los pasajeros y usuarios no se vieron afectados.” Pablo Romero, Funcionario de la ANI
El aeropuerto internacional El Dorado Luis Carlos Galán Sarmiento, en la ciudad de Bogotá,
capital de la República de Colombia, es quizás una de las obras de infraestructura del país más
visibles para la comunidad internacional. La creciente movilización de los nacionales y de los
diferentes visitantes provenientes de distintas partes del mundo, quienes requerían su traslado
hasta la capital del país y otros centros de interés local para adelantar sus actividades
económicas principalmente, así como el incremento del turismo nacional derivado de la mejora
en las condiciones generales del mismo, llevaron al gobierno nacional a considerar la necesidad
de mejorar las condiciones de la principal vía de acceso aéreo al país, por lo que comprendió la
necesidad e importancia de transformarlo en uno de los mejores aeropuertos del continente y
del mundo, por lo que en el año 2006 adjudicó una concesión para su expansión y mejora. El
Copyright © 2015, Agencia Nacional de Infraestructura, Colombia.
Caso elaborado por Charles Muller, para la Agencia Nacional de Infraestructura, como base de discusión y no como ilustración de la
gestión de una situación determinada.
Prohibida la reproducción, total o parcial en cualquier medio, sin autorización escrita de la ANI.
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Ingeniero Pablo Romero, asistente del supervisor de proyectos de la vicepresidencia de gestión
contractual de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) recordaba cómo habían logrado
sortear los obstáculos que se habían presentado durante la concesión otorgada para la
ampliación, remodelación y mejora del aeropuerto El Dorado. Bladimir Castilla Nieto, Asesor del
Vicepresidente de Gestión Contractual para Aeropuertos, le había comentado tiempo atrás:“La
modernización del Dorado debería haberse acabado el 31 de Julio de 2014, hay que encontrar
una solución”. ¿Qué podía proponer Pablo desde su conocimiento técnico y experiencia en
interventoría para poder sacar el proyecto de El Dorado adelante? ¿Podría sortear la discusión
legal dentro de la nueva cultura de acuerdo y no litigio establecida por el Ingeniero Luis
Fernando Andrade Moreno, presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI?
El Aeropuerto Internacional el Dorado
El Aeropuerto Internacional El Dorado Luis Carlos Galán Sarmiento es el aeropuerto que
sirve a la ciudad de Bogotá y sus alrededores. Siendo el principal aeropuerto del país, se
encuentra en el occidente de la ciudad, aproximadamente a 15 kilómetros del centro de Bogotá,
encasillado por el sur con Fontibón, al norte por Engativá, al occidente con el municipio de
Funza y al oriente por el Río Bogotá.
Para el 2015, el Dorado era el tercer aeropuerto más representativo de Latinoamérica
en cantidad de pasajeros transportados al año, únicamente por debajo de Ciudad de México y
Sao Paulo. En cuanto a carga, el volumen de toneladas manejadas al año por El Dorado lo
convertían en el aeropuerto más importante de esta región. (En el Anexo 1 se encuentran
algunos datos y la ficha técnica del aeropuerto El Dorado.)
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Gráfico 1: Panorámica Aérea Aeropuerto el Dorado 2007
1
Fuente de la foto: Web de OPAIN
El crecimiento de la economía del país de la última década vino acompañado de un
mayor poder adquisitivo del ciudadano colombiano y una necesidad e interés en viajes de
negocios hacía, desde, y tanto al interior y fuera del país, aunado a las crecientes actividades de
negocios con el extranjero, por lo cual la demanda de infraestructura de aeropuertos era
creciente. Bladimir Castilla recalcaba “Habíamos pasado de 6 o 7 millones de pasajeros al año
(Sep. 2006) a más de 27 millones (Dic. 2014), y el aeropuerto tiene una capacidad máxima de 40
a 45 millones de pasajeros al añoi.
El Origen, La Concesión de 2006
El Contrato
1 http://eldorado.aero/sobreelaeropuerto/galerias/hitosdeobras/panoramicas/
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El 24 de Noviembre de 2005, la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil
(Aerocivil) inicia proceso de licitación 05197 para buscar aquel contratista que cumpliera con las
condiciones óptimas para llevar adelante los proyectos planteados para el Aeropuerto
Internacional El Dorado. El objeto original de la concesión era la administración, operación,
explotación comercial, mantenimiento, modernización, y expansión del Aeropuerto
Internacional El Dorado en la Ciudad de Bogotá en la República de Colombia.
El 12 de Septiembre de 2006, una vez elegido el contratista que fue escogido en el
proceso de licitación para la referida obra, la Aerocivil firma contrato de concesión 6000169OK
con OPAIN S.A. La concesión, además de las obras exigidas directamente por el Estado, incluía
en su Cláusula 33 (Anexo 2) la posibilidad de OPAIN S.A para realizar obras voluntarias,
propuestas a su cargo, voluntad y riesgo que una vez son aprobadas por la Agencia se vuelven
obligatorias, como por ejemplo la construcción del nuevo Edificio en sí mismo del Dorado. Sin
embargo, aun en las obras voluntarias, el Estado evaluaba la viabilidad de las mismas para ver si
eran o no convenientes para el Interés del País y así mismo debía autorizar su realización. La
Cláusula 34 (Anexo 3) de la concesión incluía también obras complementarias en las que el
Estado tenía participación tanto a nivel económico como de riesgos.
Las Partes
La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil La Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil es una agencia adscrita al Ministerio
Colombiano de Transporte, tiene como principal tarea regular y controlar las políticas de
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aviación civil en Colombia. Para el 2006 era la encargada de las gestiones contractuales de
cualquier clase de obra o concesión que el Estado realizara en sus espacios aeródromos. OPAIN S.A
OPAIN S.A es una empresa creada exclusivamente para administrar, modernizar,
desarrollar comercialmente, expandir, operar y mantener el Aeropuerto Internacional El
Dorado. (En el Anexo 4 encontraran un mensaje propositivo de la página web de OPAIN.)
La ANI como nueva plataforma para el desarrollo del Dorado
El Decreto Ley 4165 de 2011 transformó el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) en
la ANI con el propósito de generar confianza y transparencia en los procesos de contratación
pública de obras de infraestructura concesionada. Se entendía la necesidad de mejorar la
imagen de la entidad y atraer a privados para la gerencia de megaproyectos de infraestructura
bajo un esquema de concesiones. La ANI, ejerciendo funciones del Estado debería garantizar el
buen manejo de recursos.
La ANI con el artículo 1° del mismo Decreto Ley 4165 de 2011, recibe el encargo de
tomar las riendas de los procesos de celebración y gestión contractual de proyectos de
concesión en áreas de aeródromos, y es así como a partir de ese momento entra como
subrogado legal a ser parte del contrato de concesión en lugar de la Aerocivil.
Uno de los cambios más relevantes en el proceso de transformación del INCO a la ANI
fue la contratación de funcionarios altamente calificados, de gran experiencia en el sector
público y gerencia de proyectos. Esto se veía también en situaciones como la negociación con
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OPAIN, que según Pablo Romero no hubieran sido posibles en otras entidades; Pablo
comentaba: “La ANI tiene una fortaleza en unos grupos muy específicos y de la mejor calidad
técnica. La gente que se contrata es la mejor, de otras entidades como el Ministerio de
Transporte o la misma Aerocivil, se han traído personas y formado grupos muy fortalecidos”.
Los Problemas de la Concesión
La concesión de 2006 estaba vigente, pero al poco tiempo se vio como el crecimiento de
la demanda aumentaba dramáticamente, como recordaba Bladimir Castilla: “En 2006 se dio la
concesión pero ya al año el gobierno nacional se había dado cuenta que se iban a quedar cortas
las obras para atender la demanda que el país estaba teniendo en materia de transporte aéreo,
entonces decide hacer un ´Delta’ qué consistía en reformar el contrato para ampliar su
contenido”.
Como consecuencia de lo anterior, se pidió a la Universidad Nacional de Colombia que
realizara un estudio de CAPEX Y OPEX , para preparar una modificación contractual con OPAIN 2
S.A. y así poder continuar con más y mejores obras para el Aeropuerto Internacional El Dorado.
En Febrero de 2010 La Universidad Nacional de Colombia entregó este informe, el cual sirvió
como base de análisis y estructuración para poder firmar el 8 de Mayo de 2012 el Otro Si N°7 3
con el cual se implementaba un “Delta” en el desarrollo del contrato de concesión a una mayor
cantidad de recursos y para la demolición total del antiguo aeropuerto y adicionar nuevas obras
que pudieran atender las necesidades que se proyectaban.
2 Del inglés Capital Expenditures & Operational Expenditures (Gasto de Capital y Operacional) 3 Es un documento legal accesorio (corre la suerte del principal) que complementa, modifica o adiciona cláusulas de un contrato
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La Aerocivil en años anteriores ya había tenido ciertas circunstancias de pleito con
OPAIN S.A. por diferencias derivadas de los términos de la concesión, sin embargo se había
logrado manejar todo a través de Mecanismos Alternos de Solución de Conflictos (MASC),
particularmente el arbitraje. El tribunal había ejecutado la Cláusula 24 de la concesión, la cual
obligaba a OPAIN a cancelar un 4% adicional de contraprestación si se atrasaban en el
cumplimiento de la misma, con lo cual ya no debía entregar al Estado el 46% de
contraprestación pactada sino que esto aumentaría al 50%.
El ya reformado contrato de concesión (Ver Anexo 5 para encontrar los principales
cambios o reformas al contrato) tenía una característica legal particular, que era su concepción
como un contrato de resultados, esto generaba que para el Estado, el interés era que OPAIN S.A.
concluyera las obras, siendo ese el principal criterio de cumplimiento. Pablo Romero explicaba:
“El contrato es un contrato de resultados. A nosotros no nos molesta que OPAIN empiece a
ejecutar las obras el día antes de la entrega, lo que importa es que el día pactado las obras estén
listas”. Para el 2014, algunos incumplimientos en la entrega de las obras por parte de OPAIN S.A.
prendieron las alarmas dentro de la ANI. La entidad disponía ya de una cultura que buscaba el
cumplimiento de los concesionados y veía con desgano el tener que entablar una confrontación
jurídica por el incumplimiento. Al respecto y sobre las posibles fallas Pablo Romero recordaba:
“Se estaban revisando algunos temas de Capex y de Opex porque el problema se daba
con las obras, algunas veces incluso por temas de terceros pero que OPAIN tenía que
manejar. Igualmente la postura de la ANI era que también OPAIN había fallado
directamente en algunas cosas (…) Hasta el momento, las obras incumplidas eran
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realmente muy pocas, nuestra preocupación era más que se vislumbraba que podía
llegar a existir retrasos en otras. (…)Otro problema por ejemplo era la dificultad de
OPAIN para construir algunos muelles, ya que no habíamos podido demoler la torre de
control antigua”.
Pablo Romero tenía que pensar cómo lograr sacar adelante lo proyectado para el
Aeropuerto Internacional El Dorado. Para refrendar un posible acuerdo, la ANI“había instalado
un tribunal de arbitramento en el que participaban personas de la procuraduría, lo cual trasmitía
total seguridad y confianza en el proceso; pero se quería llegar mejor a un acuerdo técnico, legal
y financiero y que el tribunal al final solo lo avalara. OPAIN ya había pagado cerca de 13 mil
millones de pesos al Estado, OPAIN siempre renunció a cualquier saldo que se encontrase en
favor del Estado”. En su visión y la de la ANI, terminar en otro tribunal era un gasto de recursos
sin sentido. El pleito lo que generaría sería más demoras, que era en realidad el problema base
de todo”.
Negociando un acuerdo
Con su experiencia, Pablo encontraba que la mejor solución para él, y alineado con las
políticas de la ANI, era buscar un camino negociado a través de un acuerdo de conciliación con
OPAIN S.A y así se hizo. Se inició un proceso de“acuerdo conciliatorio que buscaba armonizar y
poder llevar un desarrollo ordenado del aeropuerto el Dorado”. Como parte del proceso se
inició en palabras de Pablo Romero con “un principio de acuerdo en el que cada uno, la ANI y
OPAIN buscaba dejar claras sus pretensiones y se hizo un ejercicio financiero encargado a la
Universidad Nacional trayendo a valor presente el neto el costo de las obras”.
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Para Pablo Romero: “La ANI veía que OPAIN no iba a lograr cumplir algunos plazos, pero
no veía sentido en litigiar, esto no haría que se terminara la obra. Entonces acordó reprogramar
la etapa de modernización y expansión del aeropuerto”. Como resultado del acuerdo:“Opain se
comprometió a ir con estas obras hasta el 1 de Enero de 2017”. Esto se incluiría en el Otro Si
N°12 al contrato de Concesión. (Ver Anexo 5)
La negociación estuvo visiblemente plasmada de buena voluntad por ambas partes,
recordaba Pablo: “Opain siempre reconoció las multas, lo cual era perfecto porque la ANI no
estaba abierta a renunciar a ellas.”, igualmente la ANI respondió, en palabras de Bladimir
Castilla: “Se decidió aplicar el Fastrac que es una metodología en la cual los diseños se van
aprobando conforme van quedando listos, de tal manera que no sea necesario esperar tener
todos los diseños para poder iniciar a ejecutar las obras”. Con esto OPAIN vería una gran
facilidad en la ejecución de las obras Voluntarias, luego de la firma del Otro Si N°13 al contrato
de 2006 sobre Obras Voluntarias, suscrito el tres de julio de 2015, y próximamente esperaban
firmar el Otro Si N°16 de Obras Complementarias.
Estos acuerdos que buscaban la realización efectiva de las obras necesarias, han
permitido el avance de los diseños necesarios para tal fin, evitando como ha sido el propósito de
la ANI, que la presencia de múltiples enfrentamientos jurídicos derivados de los
incumplimientos parciales a la concesión, desvíen la atención de los participantes, en
situaciones que lejos de favorecer la finalización de las obras, generan y propenden a las
relaciones tensas entre los intervinientes, lo que sin duda alguna afecta la mejor ejecución de la
misma.
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Anexo 1 Datos y Ficha Técnica del Aeropuerto Internacional el Dorado
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Anexo 2 Clausula 33 Contrato de Concesión 2006
Anexo 3 Clausula 34 Contrato de Concesión 2006
Anexo 4 Estamento de OPAIN S.A en su Portal Web
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Anexo 4 Otro Si N° 12
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