Članak - Modeli Javno-privatnog Partnerstva u Finansiranju Infrastrukturnih Projekata

V I I I S k u p p r i v r e d n i k a i n a u n i k a

489

MODELI JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA U

FINANSIRANJU INFRASTRUKTURNIH PROJEKATA

PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP MODELS IN INFRASTRUCTURE PROJECTS FINANCING

Slaana Benkovi, Slaana Barjaktarovi Rakoevi

Fakultet organizacinih nauka u Beogradu Apstrakt: Javno-privatno partnerstvo je dinamian i razvojni proces finansiranja infrastrukturnih projekata, i predstavlja oblik saradnje izmeu tela vlasti i privatnog sektora sa ciljem modernizacije izgradnje infrastrukture i stratekih javnih usluga. U nekim sluajevima, javno-privatno partnerstvo ukljuuju finansiranje, nacrt, konstrukciju, obnovu, upravljanje ili odravanje infrastrukturalne imovine. U nekim drugim sluajevima, ono ukljuuje pruanje usluga koju tradicionalno pruaju javne institucije. Iako bi u sreditu javno-privatnog partnerstva trebalo biti unapreenje efikasnosti u javnim uslugama kroz delenje rizika i iskoritavanje strunosti privatnog sektora, mora se istai da ono takoe smanjuje i neposredni teret sa javnih finansije pruanjem dodatnog izvora kapitala. Radom se eli ukaati na mogunosti javno-privatnog partnerstva, kao koncepta finansiranja infrastrukturnih projekata, i na razliite organizacione modele koje ovaj vid finansiranja podrava. Kljune rei: modeli finansiranja, javno-privatno partnerstvo, infrastruktura Abstract: Public-private partnership is a dynamic and developing process of infrastructure projects financing, and presents form of cooperation between government bodies and private sector with aim of infrastructure modernization and strategic public services. In some cases, public-private partnership involves the financing, designing, constructing, reconstracting, management of infrastructure asset. In some other cases, public-private partnerships are including the provisions of services traditionally delivered by public institutions. Although, the principal focus of public-private partnership should be enhance of efficiency in public services through risk spreading and harnessing private sector expertise, it has to be pointed out that also reduces the immediate burden of public finances by providing an additional source of capital. This paper attempts to indicate at all possibilities of public-private partnership, as a concept of financing infrastructure projects, and at the different organizational models that support this type of financing infrastructural projects, as well. Key words: financing models, public-private partnership, infrastructure 1. UVOD Poslednjih decenija je koncept javno-privatnog partnerstva postao atraktivan nain finansiranja, izgradnje i odravanja infrastrukture javnog sektora, kao i izgradnje industrijskih kapaciteta. Dugoronan poslovni aranman privatnog sektora i javnih institucija, ima za cilj iskorienje rasposloivih upravljakih i finansijskih resursa

Operacioni menadment u funkciji odrivog ekonomskog rasta i razvoja Srbije 2011-2020.

490

privatnog sektora, koji predstavljaju znaajno ogranienje sa aspekta Vlade ili lokale samouprave. Organizaciona struktura takvog partnerstva predstavlja formalni sistem odgovornosti kojim su definisane pojedinane pozicije subjekata, i njihove uzajamne obaveze. Time dolazi do distribucije odgovornosti vezanih za obezbeenje potrebnih resursa, alokacije rizika meu subjektima, i konano, realizacije projekta namenjenog zadovoljenju potreba javnog sektora. U svetu postoje razliiti sinonimi za pojam definisan ugovorom spregom izmeu javnog i privatnog sektora. Svi potiu iz engleskog jezika. Tako su esti termini: 7 Privatno uee u infrastrukturi (Private Participation in Infrastructure) koji su

nametnuli eksperti Svetske banke, a koji se slabo koristi van finansijsko-razvojnog sektora osim u junokorejskim programima projektnog finasiranja.

Uee privatnog sektora (Private-Sector Participation), termin koji je najee korien u razvojno-bankarskom sektoru.

Privatno finasirani projekti (Privately Financed Projects), termin koji su najee koristili australijski eksperti, te se na tom podruju najee i susree.

Privatna finansijska incijativa (Private Finance Initiative), termin koji potie iz Velike Britanije, a koji se sada vrlo esto koristi u Japanu i Maleziji.

Javno-privatno partnerstvo (Public-Private Partnerships, PPP ili P3), termin koji je karakteristian za podruje Sjedinjenih Amerikih Drava. Prvobitno je bio vezan za zajednike javno-privatne fondove namenjene razvoju obrazovanja, da bi se zatim od 50-tih odnosio i na finansiranje javnih komunalnih usluga. Od sredine 60-tih godina prolog veka, uao je u iru upotrebu, te poeo da se koristi i za zajednika javno-privatna partnerstva u obnavljanju i unapreivanju urbanih sredina.

Javno-privatno partnerstvo je mogue definisati u uem i irem smislu. Ue posmatrano, centralna ideja partnerstva sadrana je u saradnji, pri emu partneri zadravaju nezavisne identitete, ali uestvuju u realizaciji zajednikih ciljeva i rezultata poslovanja. 5 U isto vreme, ira definicija, podrazumeva ne samo zajednike, ve i komplementarne ciljeve interesnih strana u projektu ili programu, profiliui partnerski odnos. Kao primer bi mogla posluiti koncesija, budui da za izgradnju i upravljanje autoputem ima drugaije ciljeve i znaenje za privatni, a drugaije za javni sektor. Sve definicije javno-privatnog partnerstva imaju odreene zajednike karakteristike, kao to su: (1) javno-privatno partnerstvo se uvek odnosi na kooperaciju dva ili vie subjekata (od kojih je najmanje jedan subjekat javnog karaktera), (2) svaki subjekat je principal, (3) odnos je dugoroan, stabilan i zasnovan na obostranim ili komplementarnim koristima, (4) subjekti prenose materijalne ili nematerijalne resurse na partnerstvo i (5) rizik i odgovornost se distribuiraju na sve uesnike u partnerstvu. 1


491

2. UEE PRIVATNOG KAPITALA U FINANSIRANJU INFRASTRUKTURE Ideja da se privatni kapital ukljui u realizaciju javnih projekata infrastrukture uslovila je pojavu javno-privatnog partnerstva. Javno-privatno partnerstvo kao model finansiranja se najee primenjuje pri finanisiranju kapitalnih projekta od javnog znaaja kao to su: auto-putevi i putni objekati (mostovi, tuneli) sa moguom naplatom korienja, zatim eleznike pruge, luke, aerodromi, gasovodi, rafinerije, postrojenja za proizvodnju elektrine energije, drutvena infrastruktura (bolnice, kole, zatvori, drutveni objekti sa razliitim namenama za odreene kategorije stanovnitva), komunalna infrastruktura (vodovodna mrea, tretman otpadnih voda, odlaganje otpada) i objekti korieni od strane vladinih institucija i drugih specijalizovanih uslunih sektora. 9 Motiv uea privatnih subjekata u realizaciji infrastrukturnih projekata je odgovarajua finansijska stopa povraaja na investirani kaptial, koja treba da je proporcionalna onom to je mogue zaraditi ulaganjem u alternativne projekte slinog rizika. Shodno tome, moe se rei da partnerstva dravnog i privatnog kapitala predstavljaju zajednika ulaganja u kojima investitori privatnog kapitala i drava sarauju, doprinosei zajednikim snagama da realizacija infrastrukturnih projekata bude bra i efikasnija. 2 Partnerstvo javnog i privatnog sektora predstavlja sporazum izmeu dravnog i privatnog subjekta u kojem je privatnom partneru povereno obavljanje pojednih funkcija u realizaciji projekta (projektovanje i planiranje, izgradnja, finasiranje, upravljanje i odravanje, naplata prihoda). Ulaskom u ovakav vid ugovora ostvaruju se koristi poput mogunosti privatnog sektora da obezbedi pogodnije opcije dugoronog finansiranja te osiguranja takvog finansiranja na mnogo bri i fleksibilniji nain. Ugovori javno-privatnog partnerstva se sainjavaju na dugoronoj osnovi, 25 do 30 godina. Utvrivanje adekvatne strukture javno-privatnog finansiranja je kompleksan zadatak, budui da postoji potreba da se istovremeno pomire i usklade ciljevi velikog broja uesnika. Na strani privatnog sektora su to obino investitori, zajmodavci, preduzea ukljuena u izgradnju objekata ili pruanje operativne usluge. Na strani javnog sektora obino se nalaze institucije vlasti koje kreiraju i primenjuju razliite politike javno-privatnog partnerstva. Konano tu je i javnost, odnosno budui korisnici objekata izgraenih javno-privatnim partnerstvom. Projektni aranmani nastali po osnovu ulaganja javnog i privatnog kapitala variraju od iskljuivog uea privatnog kapitala, ali uz odobrenje i garancije Vlade, pa sve do ulaganja u kojima su partneri iz privatnog sektora prepoznati kao finansijska potpora dravi u sponzorisanju projekata. Shodno prethodno navedenom, ukljuivanje privatnog sektora postaje sve uestalije naroito u oblasti infrastrukturnih projekata, gde je oblast transportnih projekata moda najogledniji primer takve forme partnerstva. Naplatne rampe, mostovi, aerodromi i eleznica po prirodi stvari akumuliraju dovoljno prihoda od provizija koje plaaju korisnici da su dovoljno atraktivni privatnom sektoru, a od krucijalnog su znaaja za razvoj jedne drutveno-ekonomske zajednice.


492

3. MODELI JAVNO-PRIVATNIH PARTNERSTAVA Osnovni model javno-privatnih partnerstava, gde su direktno ukljuene investicije privatnog sektora je ugovor o koncesiji. Ovaj ugovor omoguavaju privatnom investicionom partneru da finansira, izgradi i koristi poboljanje infrastrukture koja proizvodi prihod i da za uzvrat ima pravo da naplauje povezane prihode u odreenom vremenskom periodu. 3 Obino ovaj period nije dui od 30 godina, nakon ega se vraa u vlasnitvo drave, odnosno javnog sektora. Koncesije imaju dugu istoriju, i mogu se dodeliti za izgradnju novih objekata ili za modernizaciju ili proirenje postojeih: 12 puteva, mostova, tunela za koje se plaa putarina, puteva, mostova, tunela za koje se ne plaa putarina, ve drava plaa nadoknadu

na osnovu iskorienosti, transportna infrastruktura (eleznica, metro) gde sistem plaanja moe

funkcionisati kao u prethodna dva sluaja, vodovod i kanalizacija gde nadoknadu plaaju krajnji korisnici ili lokalna

samouprava, luke i aerodromi, gde nadoknadu plaaju prevoznici, javne zgrade (bolnice, kole, zatvori) za koje nadoknadu plaa javni sektor na

osnovu korienja. Najvanija prednost koncesija je prenoenje potpune odgovornosti za investiranje i upravljanje na privatni sektor, zbog ega koncesija predstavlja atraktivnu opciju kada postoji potreba za znaajnim investicijama u proirenje kapaciteta, ili unapreenje kvaliteta usluga. Greenfield projekti podrazumevaju da privatni partner izgradi potpuno novu infrastrukturu i postrojenja, ili zajedniko ulaganje privatnog i javnog sektora. Najee se u realizaciji ovih projekata koriste ugovori BOT (build-operate-transfer), BOO (build-operate-own) ili DBO (design-build-operate). Tehnike modernog finansiranja kod koncesija, pod uticajem BOT modela, otpoelo je uspenim projektnim finansiranjem tunela ispod morskog kanala izmeu Velike Britanije i Francuske 1987. godine. Kasnije se upotreba razliitih modela javno-privatnog partnerstva proirila i na putnu infrastrukturu, gde je plaanje bilo zasnovano na samom korienju dnevnog broja vozila, po vozilo-kilometru, kroz fiksni raspored plaanja od strane javne vlasti. Ovaj model je korien za izgradnju i korienje onih infrastrukturnih objekata gde se rizik korienja direktno ne moe preneti na privatni sektor, kao to su kole, bolnice, zatvori i sl. Prema ovom modelu privatni partner finansira, gradi, odrava i upravlja objektom u skladu sa zahtevanim specifikacijama javnog sektora tokom perioda trajanja ugovora, a za to je redovno plaen od strane predstavnika javnog sektora. Ova plaanja mogu biti fiksna ili u skladu sa upotrebom objekta, odnosno usluge ili nivoa korienja. 12 Osnovni elementi ove strukture su: 11 projektna kompanija u vlasnitvu investitora iz privatnog sektora, finansiranje kapitalnih izdataka projekta kroz glavnicu i dug,


493

ugovor o dizajnu i izgradnji, na osnovu kojeg ugovaratelj pristaje izgraditi kolu u skladu sa zahtevnim specifikacijama, po fiksnoj ceni i prema rasporedu plaanja,

ugovor o odravanju mekih sadraja, prema kojem usluna kompanija koli prua usluge poput obezbeenja, ienja i ugostiteljstva,

ugovor o odravanju tvrdih objekata, prema kojem kompanija za odravanje prua usluge odravanja zgrade,

ugovor o projektu sa javnom vlasti, novani tok nakon operativnih trokova, koji sadri uglavnom plaanja po

ugovorima o odravanju. Javno-privatna partnerstva se mogu klasifikovati prema ueu privatnog kapitala u partnerstvu. Prema ovoj klasifikaciji najea skupina modela je ona koja ukljuuju ugovore gde privatni investitor projektuje, finansira i izgrauje objekat (prema specifikaciji javnog sektora), upravlja njime, a posle ugovornog perioda vraa ga u vlasnitvo dravi. Po isteku ugovora moe se sklopiti novi ugovor sa istim, ili drugim privatnim partnerom koji objekat uzima u najam. Najei modeli koji se ubrajaju u ovu skupinu su: 10 1. Izgradi-upravljaj-prenesi (BOT) gde privatni investitor po zahtevu javnog sektora,

gradi infrastrukturni objekat, to ukljuuje finansiranje, projektovanje, implementaciju projekta i upravljanje projektom, i koristei ga prua usluge. Privatni partner (pod kontrolom predstavnika javnog sektora) prima naknadu za pruene usluga od krajnjih korisnika, predstavnika javnog sektora, ili/i od krajnjih korisnika i predstavnika javnog sektora.

2. Izgradi-poseduj-upravljaj-prenesi vlasnitvo (BOOT) je forma javno-privatnog partnerstva gde privatni investitor za potrebe javnog sektora, gradi javno dobro, zadrava ga u vlasnitvu za ugovoreno vreme trajanja aranmana i koristei ga prua uslugu. Naknadu za pruanje usluga privatni investitor naplauje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika, a nakon isteka ugovora, bez naknade, vraa ga javnom partneru.

3. Projektuj-izgradi-finansiraj-upravljaj (DBFO) gde privatni sektor projektuje, osmiljava, gradi i finansira realizaciju projekta i uzima ih u dugoroni najam, upravlja pruanjem usluge i koristi javno dobro ugovoreni broj godina. Svrha DBFO ugovora je objedinjavanje razliitih ugovora, koji u sprovoenju slede jedan za drugim, ime se ukupan rizik vezan za poslovanje prenosi na preduzee, a to omoguava jeftinije sprovoenje celokupnog ugovora uz zadravanje dravnog vlasnitva nad objektom. Primena ovog modela ugovora esta je u Velikoj Britaniji i to najvie u izgradnji puteva.

Pored navedenih, u ovu skupinu se ubrajaju i modeli: BROT/BLOT (izgradi-iznajmi-upravljaj-prenesi vlasnitvo), BTO (izgradi-prenesi vlasnitvo-upravljaj), BOR (izgradi upravljaj-obnovi koncesiju), DCMF (projektuj-izgradi-upravljaj-finansiraj). Druga grupa modela, takoe, se odnosi na izgradnju novog objekta prema specifikacijama javnog sektora, gde privatni partner projektuje, finansira, gradi, odrava i upravlja objektom i naplauje usluge, ali nema obavezu da vrati objekat u vlasnitvo javnog sektora. Karakteristian model koji pripada ovoj skupini je model: Izgradi-poseduj-upravljaj (BOO), gde privatni investitor gradi i upravlja javnim dobrom u svom


494

vlasnitvu, bez obaveze da se imovina transferie javnom sektoru. Javni sektor najee vri kontrolu nad uslugama privatnog sektora. Trea grupa modela zasnovana je na ulaganju privatnog sektora u obnovu, modernizaciju ili proirenje postojeeg objekta koji se privatnom partneru prodaje ili iznajmljuje. Privatni partner upravlja objektom tokom ugovorenog perioda, a nakon toga ga vraa javnom sektoru. U ovu grupu najee se ubrajaju sledei modeli: 12 1. Izgradi-razvij-upravljaj (BDO) je model kod koga privatni partner izgradi objekat,

tehnoloki i funkcionalno ga razvija i unapreuje i upravlja njegovim korienjem. 2. Zakupi-razvij-upravljaj (LDO) je model gde privatni partner zakupi ve postojee

objekte i zemljite koje se nalazi u dravnom vlasnitvu, koristi ga, tehnoloki i funkcionalno razvija i upravlja njegovim korienjem tokom odreenog vremenskog perioda.

3. Model dodatnog podeavanja (WAA) je model gde privatni partner projektuje i gradi dodatne sadraje na postojeem, nedovoljno iskorienom objektu u dravnom vlasnitvu, a zatim upravlja celokupnim objektom tokom ugovorenog perioda, ili doprinosa sredstava i ostvarenja prihvatljivog prinosa na uloeni kapital. 8

4. Modernizuj/obnovi - Poseduj/upravljaj - Prenesi vlasnitvo (MOT/ROT) gde privatni partner preuzima rad i odravanje nekog dravnog objekta (npr. mosta koji zahteva rekonstrukciju), obnavlja ga ili modernizuje, koristi ga i prikuplja naknade sve dok ne pokrije svoje trokove i ne dostigne neku zaradu, ili dok ne istekne licenca, a nakon toga vraa objekat dravi.

Konano, u etvrtoj skupini modela javno-privatnih partnerstava, privatni partner ulae u kupljeni objekat kojim zatim upravlja bez obaveze prenosa vlasnitva na javni sektor. Tipini modeli su: 12 1. Kupi-izgradi-upravljaj (BBO) gde privani sektor kupuje objekat, unapreuje ga i

njime upravlja, pruajui usluge javnom sektoru ili direktno korisniku. 2. Obnovi-poseduj-upravljaj (MOO/ROO) gde privatni partner kupuje objekat u

dravnom vlasnitvu, obnavlja ga ili modernizuje i njime upravlja, pri emu cenu za pruene usluge naplauje od javnog sektora ili direktno od korisnika.

4. OEKIVANJA INVESTITORA JAVNO-PRIVATNIH PARTNERSTVA Javno-privatna partnerstva zahtevaju aktivnu participaciju svih uesnika. Svaki od uesnika u ovim projektima ima svoje odreene zahteve i ciljeve koje ele ostvariti i kako se poveava broj uesnika u partnerstvu, tako se poveava i sloenost postavljanja fair play podloge za razliite ugovore. Prema Smernicama Evropske komisije uesnici iz privatnog sektora, za ulazak u partnerstvo sa javnim sektorom, imaju sledee zahteve: dobijanje razumnog profita, srazmerno uveanje profitnog potencijala, usled visoke izloenosti riziku, jasne pravne i regulatorne strukture, potencijal rasta, i konano politiku podrku i stabilnost. 3 Sa druge strane, zahtevi javnog sektora ogledaju se u: uticaju na finansiranje projekta u cilju unapreenja njegove realizacije, ubrzanje sproveenja projekta, unapreenja nivoa usluga, unapreenja pokrivenosti usluga, koristima koje proizilaze iz efikasnosti


495

projekta, kao i olakanja izvoenja projekta u situacijama kada koriste spoljna ili donatorska sredstva. 3 Ukoliko Evropska komisija uestvuje u razvoju i implementaciji infrastrukturnih projekata, onda i ona ima svoje zahteve kao to su: postizanje evropskih standarda, maksimiziranje drutvene dobiti, transparentnost (otvorena komunikacija), razumna kontrola odobrenih sredstava, izbegavanje preteranog privatnog profita, dobici efikasnosti projekta, kao i uticaj na finansiranje projekta. 3 Za partnerstva koja ukljuuju privatne investicije mogue je da trae zajmove i garancije od meunarodnih finansijskih institucija i komercijalnih banaka. Takve institucije e pre odluke o ueu u finansiranju infrastrukturnih projekata zahtevati: rigoroznu finansijsku analizu projekta, jasan dokaz o sigurnosti odobrenih sredstava, dokaz tehnike opremljenosti privatnih partnera i sposobnost javnog sektora da nadgleda sprovoenje i realizaciju projekta, jasnu regulatornu i pravnu strukturu, koja je u stanju da upravlja investicionim partnerstvom, generalnu stabilnost politikog okruenja nacije korisnika. 3 Meunarodne finansijske institucije i komercijalne banke su dobro obuene da prepoznaju mogue zamke, pa su razvile opseno finansijsko modeliranje na osnovu dosadanje prakse, tako da moraju biti zadovoljeni svi kriterijumi kako bi njihovo uee u finansiranju projekta bilo osigurano. ZAKLJUAK Uspeno odabran model javno-privatnog partnerstva je onaj kod koga je izvrena distribucija obaveza, odgovornosti i rizika prema onom subjektu koji njime moe najefikasnije upravljati. Zbog toga je potrebno briljivo osmisliti i definisati ugovor te obezbediti adekvatan nadzor i regulaciju obaveza preuzetih ugovorom. Vladin sektor koji razmatra mogunosti za pokretanje javno-privatnog partnerstva treba da razmotri tehniku, finansijsku, ekonomsku i pravnu izvodivost projekta uz usaglaavanje ciljeva Vlade sa interesima privatnog investitora. Zadovoljavanjem ovih preduslova postie se kranji cilj partnerstva, a to je poveanje efikasnosti projekta angaovanjem resursa koji su u vlasnitvu privatnog sektora. Tu se prvenstveno misli na kapital i specifian know-how zasnovan na iskustvu u odreenoj poslovnoj oblasti. Smatra se da je privatni sektor bolji u voenju poslova, te se lake nosi sa teinom upravljanja rizikom, kao to su rizik izgradnje ili rizik odravanja standarda kvaliteta, dok je regulatorni rizik pogodniji za upravljanje od strane javnog sektora. Ispravna procena mogunosti svake od ukljuenih strana i menaderskih sposobnosti, ima direktan uticaj na izbor modela javno-privatnog partnerstva, kao i na uspeh celokupnog projekta. LITERATURA [1] Akintoye A, Beck M, and Hardcastle C: Public Private Partnerships: Managing

Risks and Opportunities, Blackwell Publishing Company, 2003.


496

[2] Benkovi S, Milosavljevi M, Barjaktarovi Rakoevi S: Partnerstvo javnog i privatnog kapitala u finansiranju infrastrukturnih projekata, Megatrend revija, Vol. 7 (2), 2010.

[3] European Commission: Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, Brisel January 2003,

[4] Finerty J: Project Financing-Asset Based Financial Engineering, Wiley & Sons Inc, New Jersey, 2007.

[5] Jupp B: Working Together: Creating a Better Environment for Cross-sector Partnership, Demos, London, 2000, pp. 13-14.

[6] Miller J. B: Applying Multiple project Procurement Methods to a Portfolio of Infrastructure Projects, Procurement Systems: A Guide to Best Practice in Construction, E&N Spon, 1999.

[7] Mullin S: Public-Private Partnerships and State Economic Development, US Economic Development Administration, Philadelphia, 2004.

[8] Savas E.S: Privatization and Public-Private Partnerships, Seven Bridges Press, New York, 2007.

[9] The World Bank and the International Finance Corporation: Investing in the Environment, The World Bank, Washington, D.C, 1992.

[10] Wiliams T.P: Moving to Public-Private Partnerships: Learning from Experience around the World, Arlington; IBM Endowement for the Business of Government, Washington, DC, 2003.

[11] Yescombe E.R: Javno-privatna partnerstva-naela politike i financiranje, MATE, Zagreb, Croatia, 2010.

[12] Yescombe E: Principles of project finance, Academic Press, London, 2002.

Documents

Članak - Modeli Javno-privatnog Partnerstva u Finansiranju Infrastrukturnih Projekata