Daseinsvorsorge durch Wettbewerb –

der öffentliche Verkehr zu Lande im Markt

Inauguraldissertation

zur Erlangung der Doktorwürde der Juristischen Fakultät

der Ruprecht-Karls Universität Heidelberg

vorgelegt von

Felix Berschin

Rechtsreferendar aus Heidelberg

2000

Berichterstatter:

Prof. Dr. Peter Hommelhoff

Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann

II Inhaltsübersicht

Inhaltsübersicht

§ 1 Einführung ................................ ................................ ................................ ................................ 1

§ 2 Grundlagen der Daseinsvorsorge im Wettbewerb................................ ................................ .......6

§ 3 Gewachsene Strukturen................................ ................................ ................................ ...........75

§ 4 Europäischer Binnenmarkt................................ ................................ ................................ .....104

§ 5 Europäisches Wettbewerbsrecht ................................ ................................ ............................ 145

§ 6 Grundrechte des Wettbewerbs ................................ ................................ .............................. 215

§ 7 Subventionen und Leistungseinkauf ................................ ................................ .......................239

§ 8 Das neue Konzept der Daseinsvorsorge ................................ ................................ .................274

§ 9 Wettbewerb und Regulierung im öffentlichen Verkehr ................................ ........................... 286

§ 10 Planung des Marktrahmens................................ ................................ ................................ ....391

§ 11 Wettbewerb und Unternehmenskooperation im öffentlichen Verkehr ................................ ....419

§ 12 Das Ende öffentlicher Unternehmen................................ ................................ ......................437

§ 13 Steuern und Wettbewerb ................................ ................................ ................................ ......468

§ 14 Zusammenfassung................................ ................................ ................................ .................475

§ 15 Bewertung und Ausblick................................ ................................ ................................ ........487

Inhaltsverzeichnis III

Inhaltsverzeichnis

Vorwort................................ ................................ ................................ ................................ ............ XVII

§ 1 Einführung................................ ................................ ................................ ................................ 1

I. Problemstellung................................ ................................ ................................ ......................... 1

II. Zielsetzung................................ ................................ ................................ ................................ 3

III. Forschungsansatz und Vorgehensweise ................................ ................................ ...................... 3

§ 2 Grundlagen der Daseinsvorsorge im Wettbewerb ................................ ................................ ...... 6

I. Daseinsvorsorge ................................ ................................ ................................ ........................ 6

1. Klassisches Konzept ................................ ................................ ................................ .............. 6

2. „Service Public“................................ ................................ ................................ .................... 8

3. Neue Konzeption ................................ ................................ ................................ ................. 9

4. Mobilität als Daseinsvorsorge ................................ ................................ .............................. 10

II. Wettbewerb................................ ................................ ................................ ............................ 11

1. Funktionen des Wettbewerbs................................ ................................ .............................. 11

2. Formen des Wettbewerbs ................................ ................................ ................................ ... 13

3. Wettbewerb und Daseinsvorsorge................................ ................................ ....................... 13

III. Gesellschaftliche Anforderungen öffentlicher Verkehre................................ ............................. 13

1. Garantie des privaten Verkehrs ................................ ................................ ........................... 14

2. Räumliche Verfügbarkeit und Raumentwicklung................................ ................................ .. 14

3. Soziale Zugänglichkeit ................................ ................................ ................................ ........ 14

4. Gesellschaftliche Integration und Städtebau................................ ................................ ......... 15

5. Menschenschutz................................ ................................ ................................ ................. 15

6. Umweltschutz und Schonen der Ressourcen ................................ ................................ ....... 15

7. Mobilität................................ ................................ ................................ ............................. 15

8. Normierte Ziele ................................ ................................ ................................ .................. 16

IV. Politische Steuerung ................................ ................................ ................................ ................ 19

1. Politische Ökonomie ................................ ................................ ................................ .......... 19

a) Eigenschaften von ökonomischen Gütern ................................ ................................ ........ 19

a) Öffentliche Güter ................................ ................................ ................................ ....... 19

b) Private Güter ................................ ................................ ................................ .............. 20

c) Klubgüter................................ ................................ ................................ .................... 21

d) Meritorische Güter................................ ................................ ................................ ...... 21

e) Folgerung für den öffentlichen Verkehr................................ ................................ ........ 22

b) Marktversagen als Rechtfertigung von wettbewerblichen Ausnahmebereichen.................. 23

a) Externalitäten................................ ................................ ................................ .............. 23

IV Inhaltsverzeichnis

b) Natürliches Monopol................................ ................................ ................................ ...26

c) Entwicklungsrisiko ................................ ................................ ................................ .......28

d) Ruinöser Wettbewerb ................................ ................................ ................................ .28

e) Hohe Transaktionskosten................................ ................................ ............................. 30

f) Gemeinwirtschaftliche Leistungen und Versorgungssicherheit ................................ .......31

g) Ungenügende Verkehrssicherheit und begrenzte Infrastruktur ................................ ......32

h) Zusammenfassung: Marktversagen im öffentlichen Verkehr................................ ..........32

c) Regulierungsversagen ................................ ................................ ................................ ......33

d) Regulierungseffizienz................................ ................................ ................................ .......34

2. Steuerungsebenen................................ ................................ ................................ ...............36

3. Staatliches Regulieren................................ ................................ ................................ ..........38

a) Monopole und Staatsvorbehalt ................................ ................................ ........................38

b) Öffentliche Verteilungslenkung als Wirtschaftssteuerung................................ ...................39

a) Klassische Marktzugangsbeschränkungen ................................ ................................ .....39

b) Wettbewerb um den Markt als neue Chance ................................ ............................... 41

c) Trennung von Infrastruktur und Betrieb ................................ ................................ .......43

d) Kartellfreistellungen................................ ................................ ................................ .....44

c) Begleitende Marktaufsicht ................................ ................................ ............................... 44

d) Staatliche Wettbewerbsteilnahme................................ ................................ ....................45

e) Sicherheitsaufsicht und Nachtwächterstaat................................ ................................ .......46

f) Regulierung durch informelle Einwirkung................................ ................................ .........46

4. Regulieren am „goldenen Zügel"................................ ................................ .......................... 47

a) Infrastrukturbereitstellung als Verteilung von Wettbewerbschancen ................................ ..47

b) Kostenübernahme – ein klassisches Feld der Subventionen ................................ ..............48

c) Steuerbegünstigung als weitere klassische Subvention ................................ ......................49

d) Nachfragestimulation als indirekte Subvention ................................ ................................ .49

5. Planungssteuerung ................................ ................................ ................................ ..............50

a) Finanzplanung................................ ................................ ................................ .................50

b) Raum- und Fachplanung ................................ ................................ ................................ .50

6. Gesellschaftliche Entwicklungen als Ausgangs- und Endpunkt staatlicher Steuerung...............51

V. Der Markt im öffentlichen Verkehr................................ ................................ ........................... 51

1. Die Fahrgäste ................................ ................................ ................................ ......................51

a) Verkehrsmittelwahl als Auswahl ................................ ................................ .......................51

b) Preisempfindlichkeiten der Nachfrage................................ ................................ ..............54

c) Angebotseffekte und Nachfragereaktion................................ ................................ ...........55

d) Die Raumnutzung als Basis der Nachfrageentwicklung ................................ .....................56

e) Marktergebnis ................................ ................................ ................................ .................56

Inhaltsverzeichnis V

2. Die Nutznießer als mittelbare Kunden................................ ................................ ................. 57

3. Die Geldgeber als die wahren Kunden im öffentlichen Verkehr ................................ ........... 58

a) Subvention im ÖPNV ................................ ................................ ................................ ..... 58

b) Subvention der Eisenbahninfrastruktur ................................ ................................ ............ 60

c) Anreizsysteme als Markt................................ ................................ ................................ .. 60

d) Zuschußakquisition und Motivation ................................ ................................ ................ 61

e) Effizienz der Subventionen................................ ................................ .............................. 61

4. Die Wettbewerber................................ ................................ ................................ .............. 63

5. Die Unternehmen ................................ ................................ ................................ .............. 64

VI. Wettbewerb in Bestellermärkten................................ ................................ .............................. 66

1. Wettbewerb in deregulierten Märkten................................ ................................ ................. 67

2. Wettbewerb in regulierten Märkten ................................ ................................ .................... 67

3. Ausschreibungswettbewerb in regulierten Märkten ................................ .............................. 68

4. Der Streit um den Wettbewerb im ÖSPV ................................ ................................ ............ 68

§ 3 Gewachsene Strukturen ................................ ................................ ................................ .......... 75

I. Die Entwicklung des Schienenverkehrs bis zur Bahnreform................................ ....................... 75

1. Privater Netzbau................................ ................................ ................................ ................. 75

2. Verstaatlichung ................................ ................................ ................................ ................... 76

3. Deutsche Bundesbahn................................ ................................ ................................ ........ 76

4. Bahnreform ................................ ................................ ................................ ........................ 78

a) Systemwechsel der Leistungsstaatlichkeit ................................ ................................ ......... 78

b) Infrastrukturfinanzierung ................................ ................................ ................................ . 79

c) Allgemeine Regulierung ................................ ................................ ................................ .. 80

d) Umorganisation und Entschuldung der DB ................................ ................................ ...... 81

e) Offen gebliebene Fragen................................ ................................ ................................ . 82

II. Die Entwicklung des Straßenpersonenverkehrs bis zur Regionalisierung ................................ .... 83

1. Monopole und Regalien................................ ................................ ................................ ...... 83

2. Gewerberecht und Regulierung................................ ................................ ........................... 84

a) Örtliches Polizeirecht................................ ................................ ................................ ...... 84

b) Sicherheitsrecht und Regulierung ................................ ................................ .................... 84

c) Regulierung durch das PBefG 1934................................ ................................ ................. 85

d) Die Fortsetzung der Regulierung in der Bundesrepublik................................ ................... 86

3. Die Auswirkungen des alten Personenbeförderungsrechts ................................ .................... 87

4. Kritik und Reformversuche................................ ................................ ................................ .. 88

5. Die Regionalisierung als Auslöser der PBefG-Novelle ................................ ........................... 91

III. Europäische Erfahrungen des wettbewerblichen Wandels................................ ......................... 93

1. Schienenverkehr - das Ende der Staatsbahnen................................ ................................ ..... 93

VI Inhaltsverzeichnis

a) Großbritannien: Divisionalisieren und Franchise-Wettbewerb ................................ ..........93

b) Schweden: Vorbild für Deutschland................................ ................................ .................95

c) Niederlande: Verzicht auf Trassenpreise ................................ ................................ ..........96

d) Schweiz: Wettbewerb in Etappen................................ ................................ ....................96

2. Busverkehr - das Ende der Monopole ................................ ................................ ..................96

a) Großbritannien: Völlige Deregulierung ................................ ................................ ............97

b) Schweden: Vorreiter des Ausschreibungswettbewerbs................................ ......................99

c) Frankreich: Der Weg zum tatsächlichen Wettbewerb................................ .....................101

d) Dänemark und Norwegen: Das Skandinavische Modell ................................ .................102

e) Niederlande: Übergang im Konsens................................ ................................ ...............102

3. Fazit................................ ................................ ................................ ................................ ..103

§ 4 Europäischer Binnenmarkt................................ ................................ ................................ .....104

I. Marktwirtschaftliche Wirtschaftsverfassung im Binnenmarkt ................................ ....................104

II. Gemeinsame Verkehrspolitik................................ ................................ ................................ ..107

1. Das Verkehrskapitel des EG-Vertrags................................ ................................ ..................107

2. Der Binnenmarkt im Verkehr................................ ................................ ............................. 107

3. Das Untätigkeitsurteil ................................ ................................ ................................ ........108

4. Liberalisierungserfolge ................................ ................................ ................................ .......110

a) Grenzüberschreitender Verkehr................................ ................................ .....................110

b) Realisierung der Kabotage ................................ ................................ ............................. 113

c) Marktzugang ................................ ................................ ................................ .................115

d) Infrastrukturnutzung ................................ ................................ ................................ ......115

5. Harmonisierungserfolge................................ ................................ ................................ .....116

a) Berufszugang................................ ................................ ................................ .................116

b) Berufsausübung................................ ................................ ................................ .............117

c) Infrastrukturnutzung ................................ ................................ ................................ ......117

6. Angleichung der Wettbewerbsbedingungen ................................ ................................ .......118

7. Sicherung und Ausbau der Dienstequalität................................ ................................ .........119

8. Anwendung des Wettbewerbsrechts ................................ ................................ ..................119

III. Sicherstellung von allgemeinen Dienstleistungen................................ ................................ .....120

1. Das Konzept der Bürgerdienste................................ ................................ .......................... 120

2. Der neue Art. 16 EGV des Amsterdamer Vertrags................................ ............................... 121

IV. Die Realisierung der Grundfreiheiten ................................ ................................ .....................122

1. Niederlassungsfreiheit ................................ ................................ ................................ .......122

a) Umfang der Niederlassungsfreiheit ................................ ................................ ................123

a) Klassisches Diskriminierungsverbot ................................ ................................ ............123

b) Erweiterung zum Beschränkungsverbot?................................ ................................ .....123

Inhaltsverzeichnis VII

c) Rechtfertigung von Beschränkungen................................ ................................ .......... 126

b) Abgrenzung zur Dienstleistungsfreiheit ................................ ................................ .......... 127

c) Wirkung im öffentlichen Verkehr ................................ ................................ .................. 129

2. Dienstleistungsfreiheit ................................ ................................ ................................ ....... 130

a) Umfang der Dienstleistungsfreiheit ................................ ................................ ................ 130

a) Begriff der Dienstleistungsfreiheit ................................ ................................ .............. 130

b) Unbestrittenes Diskriminierungsverbot ................................ ................................ ...... 131

c) Erweiterung zum Beschränkungsverbot ................................ ................................ ..... 131

d) Rechtfertigung von Beschränkungen................................ ................................ .......... 132

b) Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit ................................ ................................ .......... 135

c) Anwendung im Verkehrstitel ................................ ................................ ......................... 135

d) Kabotage im ÖSPV ................................ ................................ ................................ ....... 137

3. Vereiteln der Freiheiten durch Abschottung nationaler Märkte................................ ........... 138

a) Dienstleistungsmonopole ................................ ................................ .............................. 139

b) Entscheidungen des EuGH im Spannungsfeld von Monopolen und Grundfreiheiten....... 140

c) Prüfung von Monopolen ................................ ................................ ............................... 141

d) Versorgungsauftrag................................ ................................ ................................ ........ 142

4. Inländerdiskriminierung ................................ ................................ ................................ .... 143

§ 5 Europäisches Wettbewerbsrecht................................ ................................ ............................ 145

I. Anwendung des Wettbewerbsrechts im Bereich des Verkehrs ................................ ................ 145

II. Vorrang der Grundfreiheiten................................ ................................ ................................ .. 146

III. EG-Beihilferecht ................................ ................................ ................................ .................... 146

1. Begriff der verbotenen Beihilfe................................ ................................ .......................... 146

a) Beihilfen gleich welcher Art................................ ................................ ........................... 147

b) Begünstigte................................ ................................ ................................ ................... 149

c) Aus staatlichen Mitteln................................ ................................ ................................ .. 149

d) Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige ................................ .. 151

e) Wettbewerbsverfälschung ................................ ................................ ............................. 154

f) Handelsbeeinträchtigung ................................ ................................ .............................. 155

g) Beihilfen und der Markt im öffentlichen Verkehr ................................ ........................... 157

2. Freistellung nach Art. 73 EGV................................ ................................ ............................ 159

a) Konkretisierung durch VO (EWG) 1107/70 und VO (EWG) 1191/69.............................. 160

a) Koordinierungsbeihilfen ................................ ................................ ............................ 161

b) Abgeltungsbeihilfen ................................ ................................ ................................ .. 161

b) Ausformung der Koordinierungsbeihilfen................................ ................................ ....... 162

c) Ausformung der Abgeltungsregelungen................................ ................................ .......... 162

d) Abgeltung aufgrund Auferlegung nach VO (EWG) 1191/69 ................................ ............ 163

VIII Inhaltsverzeichnis

a) Ausgleichsgrund ................................ ................................ ................................ ........163

b) Ausgleichstatbestände ................................ ................................ ............................... 164

c) Ausgleichshöhe und -berechnung ................................ ................................ ..............166

d) Abgrenzung der Leistungen ................................ ................................ .......................168

e) Verbot des Querverbundes? ................................ ................................ ......................169

f) Ausgleichsverfahren................................ ................................ ................................ ...170

g) Publizität................................ ................................ ................................ ...................170

e) Abgeltung aufgrund Vertrag?................................ ................................ .......................... 171

f) Sonstige Abgeltungen ................................ ................................ ................................ ....172

g) Abgeltung außerhalb der EG-Verordnungen................................ ................................ ...173

3. Gruppenfreistellung................................ ................................ ................................ ...........174

4. Freistellung aufgrund Art. 86 Abs. 2 EGV ................................ ................................ ...........174

5. Beihilfenaufsicht................................ ................................ ................................ ................175

a) Allgemeine Beihilfeaufsicht................................ ................................ ............................ 175

b) Beihilfeaufsicht bei Koordinierungs- und Abgeltungsbeihilfen ................................ .........177

c) Bestandsbeihilfen ................................ ................................ ................................ ..........177

6. Rechtsschutz ................................ ................................ ................................ .....................178

a) Gegen nicht notifizierte Beihilfen................................ ................................ ...................178

b) Bei Unbedenklichkeitsattest................................ ................................ ........................... 179

c) Bei Entscheidung im Hauptprüfungsverfahren................................ ................................ 179

d) Bei Untätigkeit der Kommission................................ ................................ .....................180

e) Endgültige Rückforderung................................ ................................ .............................. 181

IV. Wettbewerbsrecht als Schranke von Monopolen und Oligopolen................................ ............182

1. Billigung von geschlossenen Markstrukturen? ................................ ................................ .....182

2. Marktmachtmißbrauch der Unternehmen................................ ................................ ..........184

a) Unternehmen ................................ ................................ ................................ ...............184

b) Beherrschende Stellung ................................ ................................ ................................ .186

c) Wesentlicher Teil des Gemeinsamen Marktes ................................ ................................ 187

d) Mißbräuchliches Verhalten ................................ ................................ ............................ 189

e) Handelsbeeinträchtigung................................ ................................ ............................... 191

f) Verantwortlichkeit der Unternehmen................................ ................................ .............192

3. Marktstrukturmißbrauch - hervorgerufen von Staaten................................ ......................... 192

a) Betroffene Unternehmen................................ ................................ ............................... 193

b) Verbotene Maßnahmen................................ ................................ ................................ .195

c) Wettbewerbsverstoß durch Unternehmen oder Staaten? ................................ ................195

a) Bisherige Entwicklung................................ ................................ ................................ 195

b) Verzicht auf jedweden Wettbewerbsverstoß? ................................ ............................. 198

Inhaltsverzeichnis IX

c) Verhältnismäßigkeit von besonderen und ausschließlichen Rechten........................... 199

4. Rechtfertigung aufgrund Art. 86 Abs. 2 EGV ................................ ................................ ...... 201

a) Betrauung................................ ................................ ................................ ..................... 202

b) Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ................................ ......... 204

c) Reichweite der Sonderrechte ................................ ................................ ........................ 205

d) Ausfüllung Art. 86 Abs. 2 Satz 1 EGV................................ ................................ ............. 207

e) Schranken-Schranken Gemeinsamer Handelsverkehr ................................ .................... 207

f) Verhältnismäßigkeit ................................ ................................ ................................ ...... 208

g) Betrauung im öffentlichen Verkehr................................ ................................ ................ 209

5. Wettbewerbsaufsicht ................................ ................................ ................................ ........ 210

V. Unumgängliche Effizienzbewertung ................................ ................................ ....................... 211

VI. Spielräume der Mitgliedstaaten im öffentlichen Verkehr................................ ......................... 213

§ 6 Grundrechte des Wettbewerbs ................................ ................................ ............................. 215

I. Gemeinschaftliches Recht der Marktinitiative ................................ ................................ ......... 215

II. Eingeschränkte Grundrechtsgeltung? ................................ ................................ ...................... 215

1. Kein Grundrechtsschutz in der Daseinsvorsorge................................ ................................ . 215

2. Zur Fiskalgeltung der Grundrechte ................................ ................................ .................... 216

III. Verteilungsgrundrechte................................ ................................ ................................ .......... 218

IV. Die Berufsfreiheit als Recht der unternehmerischen Initiative ................................ ................. 221

1. Bedeutung................................ ................................ ................................ ........................ 221

2. Schutzbereich und Eingriff ................................ ................................ ................................ 221

3. Die Rechtfertigung objektiver Zugangsschranken ................................ ............................... 224

4. Zulassung und Auswahl................................ ................................ ................................ ..... 228

5. Subjektive Zugangsschranken und Berufsausübung................................ ............................ 232

6. Die Berufsfreiheit im öffentlichen Verkehr................................ ................................ ......... 233

V. Eigentumsschutz - Schutz von Regulierungsgewinnen? ................................ ........................... 234

1. Bestand und Chancen................................ ................................ ................................ ....... 234

2. Schutz von Unternehmen ................................ ................................ ................................ . 235

3. Schutz von öffentlich-rechtlichen Genehmigungen ................................ ............................ 236

§ 7 Subventionen und Leistungseinkauf ................................ ................................ ...................... 239

I. Subventionen versus öffentliche Aufträge ................................ ................................ ............... 239

II. Schranken der Subventionsgewährung................................ ................................ ................... 241

1. Grundrechtliche Begrenzungen................................ ................................ ......................... 241

2. Haushaltsrechtliche Beschränkungen................................ ................................ ................. 244

III. Der Leistungseinkauf und verwandte Formen................................ ................................ ......... 245

1. Submission und Konzession ................................ ................................ .............................. 245

a) Das Verhältnis im allgemeinen ................................ ................................ ...................... 245

X Inhaltsverzeichnis

b) Die Abgrenzung bei Verkehrsverträgen ................................ ................................ ..........247

2. Vertragliche versus hoheitliche Inanspruchnahme ................................ .............................. 250

3. Fremdbedarf und Eigenbedarf ................................ ................................ ........................... 251

4. Ergebnis ................................ ................................ ................................ ............................ 252

IV. Recht der öffentlichen Aufträge im öffentlichen Verkehr ................................ ......................... 252

1. Grundsätze der wettbewerblichen Vergabe................................ ................................ ........252

2. Einzelfragen der Vergabe im öffentlichen Verkehr ................................ .............................. 254

a) Vergabe an Eigenunternehmen................................ ................................ ......................254

b) Vergabe der Regieleistung ................................ ................................ ............................. 256

c) Vergabe im SPNV................................ ................................ ................................ ..........256

d) Zuschlagskriterien ................................ ................................ ................................ .........257

a) Zuschlagserteilung................................ ................................ ................................ .....257

b) Eignung als Zuschlagskriterium? ................................ ................................ .................257

c) „Vergabefremde Kriterien“ ................................ ................................ ........................258

3. Ausschreibung durch Sektorenauftraggeber................................ ................................ ........262

a) Anwendung der SKR auf den gesamten öffentlichen Verkehr................................ ..........262

b) Subunternehmerleistungen im ÖSPV ................................ ................................ .............263

c) Vergaben durch Infrastrukturbetreiber ................................ ................................ ...........263

4. Vergaberechtlicher Rechtsschutz nach GWB................................ ................................ ......264

5. Verfahren und Rechtsschutz unterhalb des Schwellenwertes................................ ...............267

6. Wettbewerbsrecht für öffentliche Auftraggeber ................................ ................................ ..268

a) Anwendbarkeit des Wettbewerbsrecht................................ ................................ ...........268

b) Folgen................................ ................................ ................................ ........................... 270

7. Preisrecht öffentlicher Aufträge ................................ ................................ .......................... 272

§ 8 Das neue Konzept der Daseinsvorsorge ................................ ................................ .................274

I. Telekommunikation................................ ................................ ................................ ...............274

II. Postdienste ................................ ................................ ................................ ............................ 276

III. Energie ................................ ................................ ................................ ................................ ..278

IV. Abfallwirtschaft ................................ ................................ ................................ ......................281

V. Luftverkehr ................................ ................................ ................................ ............................ 282

VI. Güterkraftverkehr................................ ................................ ................................ ...................283

VII. Banken................................ ................................ ................................ ................................ ..284

§ 9 Wettbewerb und Regulierung im öffentlichen Verkehr ................................ ........................... 286

I. Gemeinwohlbindung der Eisenbahnen des Bundes................................ ................................ .286

1. Die Gewährleistungsverantwortung als Fremdkörper einer Privatisierung ............................ 286

2. Eigentümerverantwortlichkeit für bundeseigene Verkehrsunternehmen .............................. 290

3. Eigentümerverantwortlichkeit für bundeseigene Infrastrukturunternehmen ......................... 292

Inhaltsverzeichnis XI

a) Gründe für eine gesteigerte Infrastrukturverantwortlichkeit ................................ ............ 292

b) Materielle Bestimmung der Bundeseisenbahninfrastruktur ................................ ............. 294

c) Eigentümerverantwortlichkeit................................ ................................ ........................ 296

4. Regulierungseinfluß ................................ ................................ ................................ .......... 296

5. Finanzierungsverantwortung................................ ................................ .............................. 297

6. Exkurs: Gewährleistung im Bereich von Post und Telekommunikation ............................... 298

II. Trennung von Infrastruktur und Betrieb ................................ ................................ ................. 298

III. Eisenbahninfrastruktur als Wettbewerbsvoraussetzung................................ ............................ 299

1. Genehmigung des Unternehmens ................................ ................................ ..................... 299

2. Bau- und Bewirtschaftungswettbewerb................................ ................................ .............. 300

3. Planfeststellung ................................ ................................ ................................ ................. 301

4. Wettbewerblicher Netzzugang ................................ ................................ .......................... 303

a) Ökonomische Konzepte der effizienten Trassenallokation................................ .............. 304

a) Ziele effizienter Allokation ................................ ................................ ........................ 304

b) Mittel effizienter Allokation ................................ ................................ ....................... 305

c) Regulierungsbedarf im Schienenmonopol................................ ................................ .. 307

b) Regeln der Trassenvergabe................................ ................................ ............................ 310

c) Die Preisregulierung und ihre Umsetzung................................ ................................ ...... 311

d) Diskriminierungsspielräume im zweistufigen Trassenpreissystem ................................ .... 313

e) Rechtsschutz................................ ................................ ................................ ................. 319

5. Netzzusammenschaltung ................................ ................................ ................................ .. 320

6. Auferlegung von Infrastrukturvorhaltung ................................ ................................ ............ 320

7. Stillegung................................ ................................ ................................ .......................... 320

8. Widmung und Entwidmung ................................ ................................ .............................. 324

IV. Eisenbahnbetrieb im Wettbewerb................................ ................................ .......................... 326

1. Genehmigung des Unternehmens ................................ ................................ ..................... 326

2. Vereinbarung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen ................................ ................... 327

3. Auferlegung von Verkehrsleistungen................................ ................................ .................. 328

V. Straßenpersonenverkehrsinfrastruktur als Wettbewerbsvoraussetzung ................................ ..... 329

1. Fehlende Trennung von Infrastruktur und Betrieb................................ .............................. 329

2. Planfeststellung ................................ ................................ ................................ ................. 330

3. Zugang zur Infrastruktur................................ ................................ ................................ .... 330

VI. Straßenpersonenverkehrsbetrieb im Wettbewerb ................................ ................................ ... 330

1. Subjektive Genehmigungsvoraussetzungen................................ ................................ ........ 331

2. Das öffentliche Verkehrsinteresse als Verteilung im Markt ................................ .................. 331

a) Der Regulierungsmaßstab ................................ ................................ ............................. 331

b) Befriedigende und ausreichende Bedienung als Angebotsstufen? ................................ ... 333

XII Inhaltsverzeichnis

c) Nahverkehrsplan ................................ ................................ ................................ ...........334

d) Planung................................ ................................ ................................ ......................... 334

e) Wertentscheidungen der Verfassung und des Europarechts ................................ ............335

3. Eigenwirtschaftlicher Genehmigungswettbewerb ................................ ................................ 336

a) Ausgangslage................................ ................................ ................................ .................337

b) Bisher vorherrschende Interpretation der Eigenwirtschaftlichkeit................................ .....338

c) Historische Auslegung nicht zwingend ................................ ................................ ...........340

d) EG-rechtskonforme Auslegung des PBefG ................................ ................................ ......341

a) Kritik an der Begriffsdefinition und ihrer Interpretation................................ ...............341

b) Rechtsprechung zu Eigen- und Gemeinwirtschaftlichkeit ................................ ............343

c) Bedeutung des § 8 Abs. 4 PBefG ................................ ................................ ...............343

e) Rechtsfolgen EG-rechtswidriger Finanzierung für Genehmigungen................................ ..344

a) Echte Eigenwirtschaftlichkeit als Genehmigungsvoraussetzung ................................ ....344

b) Rechtsschutzmöglichkeiten von Konkurrenzunternehmern ................................ .........345

c) Rechtsschutzmöglichkeiten von Aufgabenträgern ................................ .......................345

f) EG-rechtliche Bewertung bestimmter Zuschußarten ................................ .......................346

a) Der Beihilfecharakter der Finanzierungsleistungen ................................ .....................346

b) Betriebskostenzuschüsse................................ ................................ ............................ 347

c) Eigentümereinlagen und Querverbund ................................ ................................ ......348

d) Ausgleich sogenannter verbundbedingter Lasten ................................ ........................349

e) Bestandsschutz für Altverträge? ................................ ................................ ..................353

f) Tarifsubventionen ................................ ................................ ................................ .....354

g) Gesetzliche Tarifauferlegung................................ ................................ ......................355

h) Schülerbeförderung................................ ................................ ................................ ...357

i) GVFG-Fahrzeugförderung und Förderung von Betriebshöfen................................ ......357

j) Übernahme der Infrastrukturkosten ................................ ................................ ...........358

g) Wahlrecht des Unternehmers?................................ ................................ .......................358

h) Abgrenzung von Linien und Netzen................................ ................................ ...............361

i) Verteilungsgrundsätze................................ ................................ ................................ ....363

a) Öffentliches Verkehrsinteresse ................................ ................................ ...................363

b) Besseres Angebot ................................ ................................ ................................ ......364

c) Prioritätsprinzip................................ ................................ ................................ .........365

d) Besitzstandsschutz ................................ ................................ ................................ .....365

j) Sicherung von Transparenz und Nichtdiskriminierung ................................ ....................369

k) Marktzutritt bei laufenden Genehmigungen................................ ................................ ...370

l) Rechtsschutz im Genehmigungswettbewerb................................ ................................ ...372

4. Gemeinwirtschaftliche Verkehre: Chance auf Teilnahme................................ ....................374

Inhaltsverzeichnis XIII

a) Bestimmung des Marktrahmens ................................ ................................ .................... 374

b) Ausgeschriebene Verkehrsleistungen ................................ ................................ ............. 375

a) Ausschreibungspflicht durch die Geringste Kosten Verordnung................................ ... 375

b) Ausschreibungspflicht nach EG-Beihilfe- und Vergaberecht................................ ........ 376

c) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ................................ .............. 377

d) Exkurs: Ausschreibung von Verkehrsleistungen ................................ .......................... 377

e) Rechtsnatur der Verkehrsverträge................................ ................................ .............. 378

f) Rechtsfolgen unterlassener Ausschreibungen ................................ ............................. 379

c) Auferlegte Verkehrsleistungen ................................ ................................ ....................... 379

a) Grundlagen ................................ ................................ ................................ .............. 380

b) Rechtfertigung einer Auferlegung ................................ ................................ .............. 380

c) Gegenstand der Auferlegung ................................ ................................ ..................... 382

d) Höhe der Ausgleichszahlungen ................................ ................................ ................. 382

e) Laufzeiten ................................ ................................ ................................ ................ 383

f) Folgen für die Genehmigung................................ ................................ ..................... 383

5. Laufzeit der Genehmigungen ................................ ................................ ............................ 384

6. Pflichten des Ausschließlichkeitsrechtes................................ ................................ ............. 385

a) Betriebspflichten................................ ................................ ................................ ........... 385

b) Tarifpflicht ................................ ................................ ................................ .................... 385

c) Anpassungspflichten und -rechte................................ ................................ ................... 387

d) Qualitätspflichten ................................ ................................ ................................ ......... 389

7. Deregulierte freigestellte Verkehre ................................ ................................ .................... 389

§ 10 Planung des Marktrahmens ................................ ................................ ................................ ... 391

I. Planung der Infrastruktur ................................ ................................ ................................ ....... 391

II. Begriff der ausreichenden Verkehrsbedienung................................ ................................ ........ 391

1. Bedeutet “ausreichende Bedienung” weniger als befriedigender ÖPNV?............................ 391

2. EG-Recht: Ist eine “ausreichende” eine angemessene Bedienung? ................................ ..... 392

3. Bundesrecht: Ausreichende Bedienung als integriertes Angebot ................................ ......... 393

4. Die ausreichende Bedienung als vollwertige Alternative................................ ..................... 394

a) Verantwortung der Kreise und kreisfreien Gemeinden ................................ ................... 394

b) Ziele, Anforderungen und Bedienungsstandards ................................ ............................ 394

III. Nahverkehrsplan und ausreichende Verkehrsbedienung................................ ......................... 396

1. Festlegung der ausreichenden Verkehrsbedienung im Nahverkehrsplan ............................. 396

a) Rechtliche Funktion des Nahverkehrsplans................................ ................................ .... 396

b) Rechtliche Anforderungen an die Aufstellung des Nahverkehrsplans............................... 397

c) Bestandsschutz durch Mitwirkung?................................ ................................ ................ 397

2. Zulässiger Inhalt des Nahverkehrsplans (Konkretisierungsgrad) ................................ ........... 398

XIV Inhaltsverzeichnis

a) Meinungsstand – Nahverkehrsplan als „Rahmenplan“?................................ ...................398

b) Auslegung: Vorgaben für angemessene und integrierte Bedienung................................ ..399

3. Inhalt des Nahverkehrsplans und Bedienungsangebot im ÖSPV................................ ..........401

IV. Umsetzung der Nahverkehrsplaninhalte ................................ ................................ .................403

1. Verhältnis von Aufgabenträger zu Genehmigungsbehörde ................................ ..................403

a) Meinungsstand................................ ................................ ................................ ..............404

b) Planungskompetenz versus Beurteilungsspielraum................................ .......................... 404

2. Genehmigungsrechtliche Wirkungen des Nahverkehrsplans ................................ ...............406

a) Einfluß des Nahverkehrsplans auf Genehmigungsentscheidungen................................ ...406

a) Ausreichende Bedienung und eingeschränkter Ausgestaltungsvorrang......................... 406

b) Kein Besitzstandsschutz bei fehlender ausreichender Bedienung ................................ 407

c) Keine Genehmigungserteilung wegen Widerspruch zum Nahverkehrsplan .................408

d) Zustimmung zum Tarif ................................ ................................ .............................. 413

e) Zustimmung zum Fahrplan................................ ................................ ........................414

f) Laufzeit von Genehmigungen ................................ ................................ ....................415

b) Nahverkehrsplan und Unternehmerpflichten................................ ................................ ..415

a) Auflagen und Auferlegungen................................ ................................ ......................415

b) Antrag auf Entbindung von der Betriebspflicht................................ ............................ 416

c) Nahverkehrsplan und Linienbündelung................................ ................................ ..........417

3. Rechtsschutzmöglichkeiten des Aufgabenträgers ................................ ................................ 418

§ 11 Wettbewerb und Unternehmenskooperation im öffentlichen Verkehr ................................ ....419

I. Kartellverbote ................................ ................................ ................................ ........................419

1. Kartellverbot des § 1 GWB ................................ ................................ ................................ 419

a) Wettbewerbsbeschränkende Absprachen und Abstimmungen................................ ........419

b) Wettbewerbsbeschränkung ................................ ................................ ........................... 420

c) Spürbarkeit ................................ ................................ ................................ ...................422

d) Wirkung................................ ................................ ................................ ........................422

2. Nationale Kartellfreistellung im ÖPNV ................................ ................................ ...............423

a) Reichweite der Freistellung................................ ................................ ............................ 423

b) Zwecke der Freistellung................................ ................................ ................................ .424

c) Freistellung für Gebietsabsprachen ................................ ................................ ................424

d) Kooperation mit Aufgabenträgern ................................ ................................ ..................425

e) Verfahren................................ ................................ ................................ ......................426

3. Europäische Kartellfreistellung im Linienverkehr................................ ................................ .427

4. Sonstige Freistellungen ................................ ................................ ................................ ......429

a) Spezialisierungskartelle ................................ ................................ ................................ ..429

b) Mittelstandskartelle ................................ ................................ ................................ .......429

Inhaltsverzeichnis XV

II. Der Zugang zu „wesentlichen Einrichtungen“................................ ................................ ......... 430

1. Die “essential facility”-Doktrin ................................ ................................ .......................... 430

2. Infrastruktur des ÖSPV................................ ................................ ................................ ...... 433

3. Kundenbindungssysteme als “essential facility” ................................ ................................ .. 434

4. Verbünde als “essential facility”................................ ................................ ......................... 435

§ 12 Das Ende öffentlicher Unternehmen ................................ ................................ ..................... 437

I. Gründe für öffentliche Unternehmen................................ ................................ ..................... 437

II. Grundrechte der Wettbewerber öffentlicher Unternehmen ................................ .................... 441

1. Verfassungsrechtliche Legitimation öffentlicher Wirtschaft................................ .................. 441

2. Keine Subsidiarität öffentlicher Wirtschaft ................................ ................................ ......... 444

3. Eingriff durch Konkurrenz ................................ ................................ ................................ . 444

4. Rechtfertigung durch den öffentlichen Zweck................................ ................................ .... 447

III. Kommunalrecht als Schranke für öffentliche Unternehmen ................................ .................... 449

1. Erfüllen eines öffentlichen Zwecks................................ ................................ ..................... 449

a) Faßbarkeit des Begriffs ................................ ................................ ................................ .. 449

b) Öffentlicher Verkehr und öffentliche Zwecke ................................ ................................ 451

c) Rechtsschutz................................ ................................ ................................ ................. 452

2. Subsidiarität als Präzisierung des öffentlichen Zwecks ................................ ........................ 453

3. Defizite im demokratischen Einfluß................................ ................................ ................... 454

a) Sicherung des Einflusses ................................ ................................ ................................ 454

b) In der AG schwierige Sicherung des angemessenen Einfluß................................ ............ 455

c) Einflußnahme in der GmbH unproblematisch................................ ................................ 458

d) Mitbestimmung beschneidet demokratischen Einfluß ................................ .................... 458

IV. Zwischenergebnis................................ ................................ ................................ .................. 459

V. Rechtsschutz durch Wettbewerbsrecht................................ ................................ ................... 459

1. Anwendbarkeit auf öffentliche Verkehrsunternehmen................................ ........................ 459

2. Kontrolle des öffentlichen Zwecks durch § 1 UWG................................ ............................ 460

3. Marktbeherrschung durch öffentliche Unternehmen................................ .......................... 465

VI. Rechtfertigung der Beihilfenfinanzierung öffentlicher Unternehmen? ................................ ...... 467

§ 13 Steuern und Wettbewerb................................ ................................ ................................ ...... 468

I. Bedenkliche Finanzierung des ÖSPV im Querverbund Energie - Verkehr................................ 468

1. Die steuerrechtlichen Grundlagen................................ ................................ ..................... 468

2. Die betriebswirtschaftliche Begründung................................ ................................ ............. 469

3. Die Finanzierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge aus dem Querverbund ..................... 471

II. Liebhaberei und verdeckte Gewinnausschüttung ................................ ................................ ... 472

III. Umsatzsteuer wegen „bestellter“ Verkehrsleistungen................................ .............................. 473

§ 14 Zusammenfassung ................................ ................................ ................................ ................ 475

XVI Inhaltsverzeichnis

§ 15 Bewertung und Ausblick................................ ................................ ................................ ........487

I. Markt und Transparenz statt Monopol und Unverantwortlichkeit - eine kleine Bilanz ..............487

II. Verständlicher Rechtsrahmen................................ ................................ ................................ .487

1. Die unvollendete Reform des ÖSPV ................................ ................................ ..................487

2. Intransparenz zwecks Flankenschutz................................ ................................ ..................489

3. Hoffnungen auf einen europäischen Rechtsrahmen ................................ ........................... 489

III. Klare Planungskompetenz ................................ ................................ ................................ ......491

IV. Wettbewerbskonforme Finanzierung................................ ................................ ......................492

V. Abstimmung von Ausschreibung und Konzession................................ ................................ ....492

VI. Ausschreibungsrecht und ÖPNV................................ ................................ ............................. 493

VII. Ausschreibung im SPNV und das alte DB-Monopol ................................ ................................ 494

VIII. Fehlendes Ausschließlichkeitsrecht im SPNV und Fernverkehr................................ .................496

IX. Fehlender Wettbewerb der Infrastrukturbewirtschaftung................................ ......................... 497

X. Unzureichende Infrastrukturregulierung des Schienenmonopols................................ ..............498

XI. Unzureichender Infrastrukturerhalt der Eisenbahnen................................ ............................... 501

XII. Keine Zukunft für öffentliche Unternehmen ................................ ................................ ...........501

1. Der Wegfall des öffentlichen Zwecks ................................ ................................ .................501

2. Die „Fesseln“ der Gemeindewirtschaft................................ ................................ ...............502

3. Zurück zum Monopol? ................................ ................................ ................................ ......503

4. Neue Bürokratie? ................................ ................................ ................................ ..............503

Bibliographie................................ ................................ ................................ ................................ . XXVIII

Abkürzungsverzeichnis ................................ ................................ ................................ ......................... LI

Lebenslauf ................................ ................................ ................................ ................................ .......... LX

Vorwort XVII

Vorwort

Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche leiden oft daran, daß im Laufe ihres Bestehens Begründung

und Folgen nicht mehr auseinanderzuhalten sind. Charakteristisch mögen hierzu folgende rechtswissen-

schaftlichen (!) Äußerungen aus der jüngsten Zeit sein:

Wo kein Wettbewerb besteht, kann ein solcher aber auch nicht verfälscht werden. Sie [die privaten

Unternehmen] können darum nur dann an einer Betätigung im ÖPNV interessiert sein, wenn sie hierbei

staatlicherseits finanziell unterstützt werden. Wird aber eine Unternehmenssparte erst mit Hilfe finanzieller

Ausstattung durch den Staat attraktiv, so kann von schützenswertem Wettbewerb (...) nicht gesprochen

werden.1

Besondere Gründe, private Unternehmen [im öffentlichen Straßenpersonennahverkehr] auf Dauer zu

erhalten, bestehen im Verkehrsbereich mit seinen natürlichen [!!] durch das Personenbeförderungsrecht

geschützten Monopolen nicht.2

Aber auch die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts3, Eisenbahnen wären nur im Verwaltungs-

monopol zur Sicherung der Daseinsvorsorge zu betreiben und deswegen dürfe der Wettbewerb in der

gesamten Verkehrswirtschaft weitgehend beseitigt werden, hatten lange Konjunktur. Die öffentliche

Aufgabe der Daseinsvorsorge schloß also Wettbewerb a priori aus; nur soweit es die übertragene

öffentliche Aufgabe zuläßt, unterliegen öffentliche und in dessen Gefolge auch privilegierte Unternehmen

den Wettbewerbsregeln.4

Schlagwörter wie Defizit und Daseinsvorsorge schützen also vor Wettbewerb! Wenn dem so wäre, dann

wäre diese Untersuchung bereits hier zu Ende. Daß dem so nicht ist, verdanke ich der Spannung des

Themas, der Abwechslung der Praxis5 und der großzügigen geistigen und materiellen Förderung, die ich

von vielen Seiten erfahren habe. Zu nennen sind z.B. die Friedrich-Naumann-Stiftung oder der großzügi-

ge geistige und materielle Rückhalt von alter und neuer Familie. Meinem Doktorvater, Prof. Dr. Herrn

Peter Hommelhoff danke ich für die lange fachliche Begleitung, nicht nur in den Hallen der Universität.

Dem Zweitgutachter, Herrn Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann gebührt einen herzlichen Dank für die

schnelle Gutachtenerstellung und das Mitgehen bei zahlreichen neuen Ansätzen der vorliegenden Arbeit.

Mit beiden „Vätern“ dieser Arbeit durfte ich die spannenden Umbruchzeiten der Bahnreform anno 1993

hautnah miterleben, beide haben durch ihre Veröffentlichungen und Veranstaltungen zu den Verschrän-

1 Britz, Örtliche Energieversorgung, S. 285 f. Fn. 642.2 Rüfner, in: Isensee/Kirchhof, HbdStR III, § 80 Rn. 33. Ähnlich Grafberger, Der Öffentliche Personennahverkehr, S. 36;Stern/Püttner, Gemeindewirtschaft, S. 164. Siehe auch zu Auffassungen der frühen Nachkriegszeit, die öffentlichen Verkehr per sedem Staat als vorbehalten betrachteten und daher Private nur aufgrund Verleihung des Staates zum Zuge kommen konnten:Lange, Verkehr und öffentliches Recht, S. 167 Fn. 10 f.3 Bestand und Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbahn sei ein überragend wichtiges Gemeinschafts gut, vgl. § 6 Fn. 91.Worin dieser Bestand und Funktionsfähigkeit liegt, wurde aber niemals genauer dargelegt.4 Vgl. deutlich Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 173 f.5 Der Verfasser ist als Berater für Aufgabenträger im SPNV und ÖSPV, sowie für Verkehrsunternehmen tätig.

XVIII Vorwort

kungen von Wettbewerbsrecht und öffentlichem Wirtschaftsrecht wertvolle Hinweise für die Arbeit

gegeben und beide haben es sich zugemutet, den spannenden und umfassenden Ansatz „Daseinsvorsor-

ge durch Wettbewerb“ exemplarisch an einer Branche mitzugehen, die lange im Schatten einer

vermeintlichen Technologie von gestern, dem Arme-Leute-Image und der hohen Last für die Allgemein-

heit, über die man besser nicht laut spricht, stand.

Heidelberg, im Dezember 2000 und Juni 2003

Felix Berschin

§ 1 Einführung 1

§ 1 Einführung

I. Problemstellung

Die Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und die Bahnreform haben bei den

Betroffenen Unsicherheit ausgelöst. Wurde das Eisenbahnwesen mit Bestellerprinzip und Privatisierung

von Verkehrs- und Infrastrukturunternehmen in einem einfach nachvollziehbaren Wettbewerbsrahmen

gestellt, so blieb eine Strukturreform im öffentlichen Straßenpersonenverkehr (ÖSPV) aus.1 Der dortige

Rahmen ist durch eine Zwitterrolle der Unternehmen zwischen Staat und Wettbewerb, zwischen

Eigennutz und öffentlicher Aufgabe und zwischen Großvaterrechten und Anpassungsdruck gekennzeich-

net. Grundsätzlich ist eine Unsicherheit über den richtigen Standort zwischen Staat und Wirtschaft ist

feststellen.2

Die Liberalisierungs- und Harmonisierungsbestrebungen der europäischen Gemeinschaft tragen zu

weiterer Verunsicherung in der Branche bei. Nach Verwirklichung des Binnenmarktes in vielen Dienstlei-

stungsbranchen3 rückt der Binnenmarkt im Verkehrsbereich ins Blickfeld.4 Nun geht es um die Dienstlei-

stungen im Eisenbahnverkehr und im öffentlichen Personenverkehr auf der Straße, nachem schon ein

europäischer Markt im Luftverkehr5, im Straßengüterverkehr6, im Gelegenheitsverkehr auf der Straße7

und im Binnenschiffsverkehr8 und in dessen Folge die Liquidation des Ausnahmebereichs Verkehr im

Wettbewerbsrecht9 erreicht worden ist.

Auch Deregulierung10 und Privatisierung11 haben Spuren hinterlassen. Ihnen liegt ein neues Staatsver-

ständnis zugrunde, das den Staat in seinen Betätigungen und Steuerungsmechanismen als überbean-

1 Berschin/Hickmann, IV 1998, S. 600 ff.; Wissenschaftlicher Beirat beim BMV, ZfV 1998, S. 213, 221 f.; Ewers/Ilgmann, ZfV 2000,S. 133 ff.2 Vgl. zur parallelen Entwicklung in der Energiewirtschaft: Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 3 ff. Geschichtlichgesehen ist dies nichts Neues, eine ähnliche Diskussion im ÖSPV bestand bis in die dreißiger Jahre des 20. Jahrhunderts hinein:Ambrosius, in: Püttner, Der regionalisierte Nahverkehr, S. 11, 12.3 Siehe Banken, Versicherungen, Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüfer, Ärzte, Arbeitsvermittlung, Technische Überwachung.4 Siehe im Überblick: Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 93 ff.; Basedow/Dolfen, in: Dauses, Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, L Rn. 6 ff.5 Drittes Luftverkehrspaket mit den VOen (EWG) 2407 bis 2411/92 vom 23.7.1992, ABl. L 240, S. 1 mit umfassender Kabotage-freiheit und freier Preisbildung. Hierzu Jestaedt/Hohenstatt, EuZW 1992, S. 115 ff.; Schmid, TranspR 1993, S. 89 ff.; Base-dow/Dolfen, in: Dauses, Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, L Rn.315 ff.6 International freie Tarifierung durch die VO (EWG) 4058/89 vom 12.12.1990, ABl. L 390 S. 1; national freie Tarifierung durchTarifaufhebungsgesetz vom 13.8.1993, BGBl. I, S. 1489 ff., Kabotageverordnung VO (EWG) 3118/93 vom 25.10.1993, ABl. L 279,S. 1 sowie das neue deregulierte GüKG vom 22.6.1998, BGBl. I S. 1845. Siehe hierzu Steiner, in: Schmidt, ÖffentlichesWirtschaftsrecht BT II, § 10 Tz. 40 ff.; Gronemeyer, EuZW 1994, S. 523 ff.7 V.a. durch die Kabotageverordnung Busverkehr: VO (EWG) 12/98 vom 11.12.1997, ABl. 1998 L 4 S. 10.8 VO (EG) 1356/96 vom 8.7.1996 ABl. L 175 S. 7. Siehe Steiner, in: Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht BT II, § 10 Rn. 85.9 Die Streichung des ehemaligen § 99 GWB wurde durchgängig mit dem vorrangigen und inzwischen auch wirksamen (!)europäischen Wettbewerbsrecht begründet: BT Drs. 13/9720, S. 38 ff.10 Siehe hierzu die 97 Vorschläge der Deregulierungskommission, Marktöffnung und Wettbewerb; von Weizsäcker, Deregulierungund Privatisierung, S. 15 ff. Vgl. auch das harte Deregulierungsprogramm des Wettbewerbs: ", ... (welcher) statische Regeln undGrundsätze in Frage stellt, eine begrenzte Phantasie in Zweifel zieht und künstliche Bewertung menschlichen und sachlichenKapitals, die der Protektionismus geschaffen hat, ad absurdum führt." Windisch, in: Windisch, Privatisierung natürlicher Monopole,S. 1, 135; Kruse, in: Seidenfus, Deregulierung, S. 9, 29 ff.

2 § 1 Einführung

sprucht erachtet. Die private Rechtsformen der Eisenbahn und die Öffnung der Eisenbahnmonopole sind

hierfür erste Belege. Eine weitere Rückverlagerung der Aufgaben auf Private (materielle Privatisierungen)

und die Öffnung des Rechtsrahmens für neue unternehmerische Initiativen (Deregulierung12) werden

folgen.

Entscheidend in der Debatte ist das Verständnis über die Funktion des Staates und des Wettbewerbs.

Klassischerweise wird ein Widerspruch zwischen der öffentlichen Aufgabe der Daseinsvorsorge und der

wettbewerblichen Betätigung von Unternehmen gesehen.13 Die Leistung der Daseinsvorsorge wurde

gerade im öffentlichen Verkehr meist öffentlichen, von Wettbewerb befreiten Unternehmen übertragen.

Die Historie des öffentlichen Verkehrs zeigt nun, daß sich dort auch private Unternehmen betätigt und

überlebt haben. Von einer völligen Verstaatlichung des Sektors öffentlicher Verkehr konnte nie die Rede

sein.

Neue Konzepte erweisen einen Übergang von der Leistungsverwaltung zur Regulierungsverantwortung

der öffentlichen Hand.14 Staatliche Erfüllungsverantwortung wandelt sich zu Rahmen- und Auffangver-

antwortung15. An die Stelle von Eigenproduktion tritt Wettbewerbsproduktion; ein Wettbewerbsrahmen

ersetzt das informelle Einwirken auf eigene unternehmerische Einheiten, die spezifische Entgeltlichkeit

der einzelnen Dienstleistungen („Bestellerprinzip“), ggf. erweitert um Subventionen oder Fonds, löst die

Quersubventionierung aus der gemeinsame öffentlichen Kasse ab. Nach diesen Prinzipien konnten

zahlreiche Branchen zum Markt hin geöffnet werden. Gerade Bereiche, die mit dem Hinweis auf ihre

Daseinsvorsorge als wettbewerbsresistent galten, stehen nun der unternehmerischen Initiative offen:

Telekommunikation, Post, Energieversorgung und Abfallbeseitigung g sind aussagekräftige Beispiele.16

Der öffentliche Verkehr ist von diesen Denkansätzen nicht verschont geblieben. Während der Eisenbahn-

verkehr sich in der Dienstbereitstellung17 in das neue Konzept einfügt, fehlt im öffentlichen Straßenperso-

nenverkehr eine klare Regelung. Zwar besteht Konsens über die Eröffnung neuer wettbewerblicher

Zu Deregulierung und Wirtschaftsverwaltungsrecht siehe: Stober, Rückzug des Staates, S. 1 ff.; Koenig, Öffentlich-rechtlicheVerteilungslenkung, S. 109 ff., 289 ff.; Weber, Wirtschaftsregulierung, S. 595 ff. Zum damit propagierten „Rückzug des Staates":Basedow, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1991, S. 151 ff.; Schuppert, DÖV 1995, S. 761 ff.; Hoffmann-Riem, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Öffentliches Recht und Privatrecht, S. 261, 278 ff., 310 ff.11 Vgl. nur Windisch, in: Windisch, Privatisierung natürlicher Monopole, S. 1, 15 ff.; König/Benz in: König/Benz, Privatisierung undstaatliche Regulierung, S. 13, 14 ff.; Vitzthum, AöR 1979, S. 580 ff.; Schoch, DVBl. 1994, S. 962 ff.; Osterloh, VVDStRL, 1995,S. 204, 206 ff.; Burgi, Funktionale Privatisierung, S. 2 ff.; Hünnekens, Rechtsfragen der wirtschaftlichen Infrastruktur, S. 219 ff.;Möschel, in: FS Gernhuber, S. 905 ff. Siehe auch die Aufstellung der Monopolkommission, 9. Hauptgutachten 1990/91, BTDrs. 12/3031 Tz. 43 ff. und 11. Hauptgutachten 1994/95, BT Drs. 13/5309 Tz. 37. Zur hiermit verbundenen Staatsaufgabenkritikder Sammelband von Grimm, Wachsende Staatsaufgaben.12 Unter Deregulierung wird hier sowohl der Abbau überflüssiger Rechtsregeln (z.B. Marktzugangsbeschrän kungen), als auch derdirekte Abbau von staatlichen Regulierungen der Marktsteuerung verstanden.13 Vgl. BVerfG 20.3.1984, E 66, 248, 258; BGH 27.10.1972, DVBl. 1974, S. 558 ff. Forsthoff, Verwaltung als Leistungsträger,S. 33 ff. Noch sehr zurückhaltend aufgrund einer aktuellen Untersuchung von Privatisie rungen der Staatsmonopole: „Neben demBestreben um eine stärkere Trennung von Staat und Markt steht die staatliche, verfassungsrechtlich abgesicherte Gewährleistungjedenfalls einer Grundversorgung der Bevölkerung, die mit Wettbewerb nur zum Teil vereinbar scheint": Benz/König, in:König/Benz, Privatisierung und staatliche Regulierung, S. 606, 626.14 So Wieland, DV 1995, S. 315, 332. Vgl. auch das Gesamtwerk von Weber, Wirtschaftsregulierung, v.a. S. 595 ff.15 Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, S. 337 ff.; Schuppert, in: Ipsen, Privatisierung öffentlicher Aufgaben, S. 17, 29 f.Löwer, DVBl. 1991, S. 132, 138; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HbdStR III, § 57 Rn. 139.16 Näher hierzu S. 274.17 Die Infrastrukturbereitstellung erfolgt nicht ohne weiteres im wettbewerblichen Verfahren. Siehe hierzu S. 290 ff.

§ 1 Einführung 3

Spielräume und die bessere Trennung von unternehmerischer und politischer Verantwortlichkeit, jedoch

gehen die Meinungen über Laufzeit und Umfang der Übergangsphase deutlich auseinander.18

In diesem Kontext ist allerdings der öffentliche Verkehr nicht nur die Nachhut einer bereits gelaufenen

Rechtsentwicklung, in der sich noch manche Verbandsjuristen Rückzugsgefechte liefern; er ist vielmehr

ein Beispiel par excellence von besonders komplexen Zusammenhängen verschiedenster Regelkreise.

Das Leitthema der „Daseinsvorsorge durch Wettbewerb“ taucht in immer neuen Facetten auf und

verlangt nach Antwort.

II. Zielsetzung

Die Arbeit möchte belegen, daß die heute maßgeblichen Vorschriften im öffentlichen Verkehr die

Daseinsvorsorge durch Wettbewerb ermöglichen und auch erfordern. Überzeugung des Ansatzes ist, daß

der Wettbewerb ein tragendes ökonomisches Prinzip der freiheitlichen Gesellschaftsordnung ist. Führt der

„freie"19 Wettbewerb zunächst nicht zu den gewünschten gesellschaftlichen Ergebnissen, so können sie

bevorzugt durch Steuerung des Wettbewerbs und nicht erst durch dessen gänzliche Beseitigung erreicht

werden. Die individuelle Effizienz streitet hierbei für ein Höchstmaß an wettbewerblichen Teilsystemen.

Überzeugung ist weiterhin, daß den gesellschaftlichen Anforderungen an öffentliche Verkehrsysteme zu

Angebotsumfang, -qualität und Preis für eine soziale, umweltverträgliche und raumangemessene

Mobilität im Wettbewerbsmodell Rechnung getragen werden kann, so daß Wettbewerb nicht nur die

individuelle Komponente der Freiheitsentfaltung, sondern auch die kollektive Komponente zur Sicherung

gesellschaftlicher Effizienz garantieren kann. Die dazu notwendige Transparenz ist wiederum Voraus-

setzung für Dezentralisation und Demokratisierung der Entscheidungen des Gemeinwesens.

Schließlich sind de lege ferenda Schwächen und Mißverständnisse im gewonnenen Regulierungsrahmen

aufzudecken, um zu einem besser kodifzierten Recht der Daseinsvorsorge im wettbewerblichen Umfeld

beizutragen. Hierzu sollen europa- und verfassungsrechtliche Vorgaben ob ihrer besonderen Kontinuität

und Strukturmerkmale dem „einfachen" Recht dienen.

III. Forschungsansatz und Vorgehensweise

Nachfolgende Arbeit wird von der Maxime geleitet, Recht als Prozeß der Gesetzgebung, der Rezeption,

der realen Formung und der Deduktion aus der Rechtswirklichkeit zu begreifen. Aus diesem Grunde

werden historische Entwicklungen am Rande gestreift (§ 3 I und II), soweit sie zum Verständnis von

Gesetzgebung und Gesetzesauslegung vonnöten sind. Aus selbem Grund fließen immer dann Aspekte der

Rechtswirklichkeit ein, wenn und soweit Anlaß besteht, Gesetzesbefehl und Gesetzesziel in Widerspruch

18 So hat der zuständige Referatsleiter im Bundesverkehrsministerium mehrfach erklärt, daß eine bestimmte, besondersstreitanfällige Vorschrift des PBefG (§ 8 Abs. 4) geschaffen wurde, um den Unternehmen einen Übergangszeitraum zu gewähren.Allerdings ist diese Vorschrift ohne Gültigkeitsvorbehalt. Daher bleibt unklar, ob dieser Übergangszeitraum besteht und wenn ja,in: welchem Umfang.19 Ein solcher ist nur ein Gedankengebäude, jeder Wettbewerb erfordert zunächst die Definition von öffentlicher Gewalt undRechtsregeln als Teil derselben.

4 § 1 Einführung

zueinander zu stehen scheinen (z.B. § 2 V, VI, § 3). Begriffsbildungen sind nur soweit eingeführt, wie sie

zur Erschließung des Themas beitragen (§ 2 I, II). Ansonsten werden geläufige Definitionen herangezogen,

soweit sie als geklärt zu betrachten sind.

Konstitutionelle und EG-verfassungsrechtliche Fragen (§§ 4 bis 6) müssen insoweit Eingang finden, wie

sich aus ihrer Beständigkeit weitgehend unverrückbare Strukturen und Wertentscheidungen für die zu

behandelnde Frage der Daseinsvorsorge durch Wettbewerb im öffentlichen Verkehr ableiten lassen. Aus

diesen Prinzipien werden unmittelbar anwendbare Vorgaben entwickelt, um ihre Folgen auf die

Rechtsanwendung zu verdeutlichen.

Der Leitbegriff Wettbewerb (§ 2 II) setzt bereits außerrechtliche Maßstäbe. Wettbewerb ist auf Initiative,

Märkte und ökonomische Randbedingungen angewiesen. Eine eher philosophische Frage ist es, ob

gewisse Rechtsinstitute namentlich unter dem Aspekt der Rechtssicherheit hierfür notwendige Vorausset-

zung sind. Sicher ist nämlich, daß sich Wettbewerb nicht durch Recht, sondern eher trotz Recht

entwickelt und entfaltet. Aus Sicht der Ökonomie ist Recht eine Marktrandbedingung. Der Ökonom fragt

hierbei nach Rechtsrealität, nach Durchsetzungskosten, nach Risiken und Chancen. Gleichwohl hat das

Recht hohe Erwartungen an die Wirtschaft. So soll durch seine Mittel der Wettbewerb im Sinne

gemeinschaftlicher Erwartungen gelenkt, gesteuert und entwickelt werden. Aus diesen Erwägungen

kommt die Untersuchung nicht umhin, zentrale ökonomische Grundlagen des öffentlichen Verkehrs in

einer Wettbewerbswirtschaft aufzuzeigen (§ 2 IV und V). In diesem Kontext werden auch Erfahrungen

des wettbewerblichen Wandels im Rahmen der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft dargestellt (§ 3 III);

es leuchtet ein, daß in einem europäischen gemeinsamen Markt die nationalen Ansätze der Regulierung

aufgrund ihrer abschottender Wirkung an Bedeutung verlieren.

Von zentraler Bedeutung können sich hierbei die integrierenden Bestimmungen des europäischen Rechts

erweisen. Sowohl den Bestimmungen über individuelle Grundfreiheiten, als auch den Regeln des Verbots

privater bzw. staatlicher Wettbewerbsbeschränkungen scheint eine auflösende Kraft im Hinblick auf

überkommene Regulierungssysteme inne zu wohnen. Ob und inwieweit sich hieraus Folgen für die

nationalen Systeme des beschränkten Marktzugangs und der wettbewerbsfreien Finanzierung ergeben, ist

Gegenstand der §§ 4 und 5. Direkte Folge des EG-Rechts ist die Beschäftigung mit den nationalen

Grundlagen der Subvention bzw. des Leistungseinkaufs (§ 7), soweit angemessene öffentliche Verkehr-

sangebote und Infrastrukturen nur durch eine staatliche Kofinanzierung beauftragter Unternehmen

möglich ist.

Schwerpunkt der Arbeit ist die Ausarbeitung des öffentlichen Interesses (und seine Gewährleistung) an

angemessenen Verkehrsdienstleistungen und einer adäquaten Infrastrukturentwicklung durch die seit

1996 geltende Regulierungsordnung im Eisenbahnverkehr und im Straßenpersonenverkehr. Vorangestellt

wird das besondere Unternehmensrecht der Bundeseisenbahn im Spannungsfeld zum verfassungsrechtli-

chen Gemeinwohlauftrag (§ 9 I). Hierbei werden Infrastruktur (§ 9 III und V) und Betrieb (§ 9 IV und VI)

getrennt dargestellt, da wettbewerbliche Belebung vielfach eine Trennung von Infrastruktur und Betrieb

bzw. die Zulassung fremden Betriebs auf eigenen Infrastrukturen erfordert (§ 9 II). Soweit wettbewerbli-

§ 1 Einführung 5

che Spielräume auf Planung angewiesen sind, wird dies in § 10 dargelegt; Gegenstand ist hierbei nicht

das Planungsrecht der öffentlichen Verwaltung, das dazu neigt, alle Wirtschaftsbereiche zu überziehen;

vielmehr soll es darum gehen, inwieweit öffentliche Planung zur Eröffnung wettbewerblicher Spielräume

notwendig ist und umgekehrt wie durch Planung Marktinitiative gelenkt wird. Im Kontext mit anderen

Regulierungsordnungen zur Sicherstellung angemessener öffentlicher Dienstleistungen in verwandten

Bereichen (§ 8) wird sich zeigen, ob von einem neuen Konzept der Daseinsvorsorge durch (regulierten)

Wettbewerb gesprochen werden kann.

Soweit Wettbewerb staatlich frei ist, ist er durch private Wettbewerbsbesch