ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 3/2004

5

Descentralizarea in Romania

Conf. univ. dr. Marius PROFIROIU

In conformitate cu Constitutia Romaniei republicata, „Administratia publica din unitatile

administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice”. Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza

autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii.

In acelasi timp, legea fundamentala considera Consiliul Judetean drept "autoritatea administratiei

publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii

serviciilor publice de interes judetean" (art. 122 alin.1).

• In decursul ultimului deceniu, Romania a facut pasi importanti in planul descentralizarii

financiare (vezi anexa), dar procesul de implementare a acestei politici a intampinat multe probleme

din cauza inexistentei unei strategii nationale a descentralizarii. In cadrul acestui proces au putut fi

identificate trei cicluri:

� In primul ciclu (1991-1994)1 au fost initiate schimbari importante in structura si

finantarea autoritatilor publice locale, care au inclus si introducerea sistemului de taxe

si impozite locale.

� In ciclul al doilea al politicii de reforma (1998-2000) s-au facut noi pasi pentru

realizarea descentralizarii administrative si financiare (vezi Anexele 1-4). In acest

sens, pe baza noii legislatii privind finantele publice locale2, a crescut nu numai partea

din PIB destinata bugetelor locale, dar si proportia corespunzatoare a cheltuielilor

locale din totalul cheltuielilor publice (intre 1998-2001 procentul din PIB a crescut de

la 3,6 la 6,5% si cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%).

� In timpul celui de-al treilea ciclu (2001 – pana in prezent), prin noile legi adoptate,

s-au stabilit noi reguli pentru anumite functii ale autoritatilor publice locale3, in

special privind serviciile publice4.

• In intervalul 1991-2003 au existat tendinte de centralizare si de descentralizare. Astfel,

cateva prevederi legale noi au intarit controlul autoritatilor centrale asupra functiilor autoritatilor publice

locale, in timp ce altele au actionat in directia descentralizarii5. In iulie 2003, a fost adoptata o noua lege

1 Legea administratiei publice locale nr. 69/1991, Ordonanta Guvernului nr. 15/1992 privind impozitele locale,

Legea nr.27/1994 privind impozitele locale. 2 Au fost facute cateva amendamente la Legea nr.69/1991 si la Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale.

3 Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala.

4 De exemplu: Legea nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, Ordonanta Guvernului nr.86/2001

privind serviciile de transport public local de calatori, Ordonanta Guvernului nr.84/2001 privind serviciile publice

comunitare de evidenta a persoanelor, Ordonanta Guvernului nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru

situatii de urgenta, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 202/2002 privind gospodarirea integrata a zonei costiere,

Ordonanta Guvernului nr. 21/2002 privind gospodarirea localitatilor urbane si rurale, Ordonanta Guvernului nr. 32/2002

privind serviciile publice de alimentare cu apa si de canalizare, Ordonanta Guvernului nr.71/2002 privind infiintarea de

servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public si privat de interes local. 5 Legea administratiei publice locale nr. 215/2001

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 3/2004

6

privind finantele publice locale, care contine prevederi corelate cu cele ale Legii Finantelor Publice nr.

500/2002 (armonizata cu prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr. 1605/2002). Procentul din

impozitul pe venit aplicat individual (IPP) care se aloca autoritatilor publice locale6 a crescut.

• Echilibrarea este o alta problema importanta in domeniul finantelor publice locale ce

trebuie luata in considerare. Acest lucru se realizeaza prin utilizarea unei formule ce redistribuie

veniturile comunitatilor locale mai prospere catre cele mai sarace. Dificultatea consta in a mentine

transparenta sistemului si in a stimula comunitatile locale pentru a-si fructifica propriile surse de venit.

• Analizele efectuate au scos in evidenta urmatoarele disfunctionalitati si aspecte negative

inregistrate in derularea procesului de descentralizare si deconcentrare, precum si in functionarea

serviciilor publice descentralizate si deconcentrate:

- capacitate limitata a administratiei publice locale de a organiza eficient oferta de servicii;

- posibilitati limitate de planificare si previziune financiara la nivel local din cauza

persistentei mecanismelor de control direct si a deciziilor discretionare, din partea

autoritatilor centrale;

- preponderenta alocarilor cu destinatie precisa ce limiteaza libertatea de decizie a

autoritatilor publice locale;

- lipsa claritatii si predictibilitatii in transferul platilor;

- incertitudinea aspectelor legate de formula alocarii acestor transferuri;

- transferul unor competente fara a fi insotite de un transfer echivalent de resurse

financiare si de autoritate de management adecvata la nivel local;

- capacitate limitata de generare a veniturilor la toate nivelurile;

- lipsa consensului intre nivelurile administratiei publice cu privire la chestiuni legate

de finantele publice si obiectivele majore in general;

- mecanismele de echilibrare existente nu asigura echitatea sistemului;

- transferul incomplet de proprietate, care este un obstacol in gestionarea efectiva a

patrimoniului colectivitatilor locale;

- insuficienta instruire specializata pentru autoritatile publice locale privind gestiunea

financiara si managementul serviciilor publice descentralizate.

• In prezent, institutia prefectului nu asigura pe deplin conducerea serviciilor deconcentrate.

Pentru cresterea coerentei reformei administratiei publice, este necesar ca institutia si competentele

prefectului sa fie redefinite. Trebuie sa fie clar definit rolul prefectilor in coordonarea serviciilor

deconcentrate, in monitorizarea calitatii serviciilor oferite catre cetateni, precum si resursele si

mijloacele de care dispun. In acelasi timp, este necesara o crestere a competentelor profesionale ale

prefectilor, astfel incat, incepand cu 2006, acestia sa devina inalti functionari publici. Un program de

pregatire specializata va asigura atingerea acestui obiectiv.

Cu toate progresele inregistrate, procesul de descentralizare si deconcentrare nu a atins

parametrii scontati, in principal datorita lipsei unei strategii integratoare, precum si datorita

dificultatilor financiare intampinate de administratia publica locala ca urmare a necorelarii intre

responsabilitatile transferate si sursele de finantare asigurate.

Procesul de apropiere a administratiei publice de cetateni si de sensibilizare a

Guvernului fata de nevoile locale se regaseste in descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice.

La nivel strategic, se va avea in vedere redefinirea obiectivelor, tinand seama de calitatea si eficacitatea serviciilor furnizate.

6 Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 45/2003 privind finantele publice locale.

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 3/2004

7

Continuarea procesului de descentralizare si deconcentrare a serviciilor publice se realizeaza

prin proiectarea unor masuri pe termen scurt, in primul rand, care sa pregateasca suportul unui cadru

coerent pentru derularea unui proces pe termen lung.

In cadrul strategiei de reforma a administratiei publice au fost identificate urmatoarele

obiective specifice:

Obiectiv 1: Crearea unui cadru adecvat al descentralizarii/deconcentrarii serviciilor publice

Intr-o prima etapa, Strategia de reforma intentioneaza sa identifice schimbarile de politici

necesare imbunatatirii sistemului de furnizare a serviciilor publice descentralizate si deconcentrate. Pe

baza directiilor analitice si conceptuale dezvoltate in cadrul strategiei pot fi elaborate solutii alternative

care sa conduca la imbunatatirea procesului in diferite sectoare si domenii. In cadrul procesului de

descentralizare, noul sistem si relatiile intre structurile responsabile pot fi redefinite, evidentiindu-se:

• crearea Comitetului tehnic inter-ministerial care va asigura coordonarea implementarii

strategiei – componenta de descentralizare;

• crearea unor mecanisme necesare asigurarii comunicarii directiilor principale de actiune

catre societatea civila si catre alti beneficiari ai procesului de descentralizare (rapoarte

periodice de monitorizare, forumuri pentru dezbaterea publica a diverselor optiuni in

procesul de descentralizare a serviciilor publice etc.);

• infiintarea grupurilor de lucru pentru componentele esentiale ale strategiei;

• adoptarea legii-cadru a descentralizarii care va asigura coerenta procesului de

descentralizare;

• elaborarea unui sistem de indicatori de masurare a performantelor pe parcursul derularii

procesului de descentralizare.

Obiectiv 2: Clarificarea competentelor la diferitele niveluri si structuri ale administratiei publice

In cadrul reformei administratiei publice, descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice

trebuie sa fie tratate ca procese complementare. In fiecare din sectoarele si domeniile in care se

desfasoara aceste procese, trebuie sa se realizeze o distributie rationala a responsabilitatilor pentru a

imbunatati utilizarea resurselor, calitatea serviciilor oferite si orientarea catre cererile beneficiarilor.

In acest sens, se vor derula proiecte-pilot incluzand negocierile, identificarea resurselor si transferul

efectiv al competentelor la nivel local conform mecanismelor si procedurilor standard stabilite, inainte

de generalizarea sistemului propus. Obiectivele amintite mai sus pot fi realizate in conditiile

desfasurarii unei activitati analitice si conceptuale bazate pe strategii sectoriale stabilite de comun

acord cu beneficiarii. In acest sens se va urmari:

• crearea grupurilor specifice de lucru pentru elaborarea strategiilor sectoriale;

• stabilirea de structuri de implementare la nivel central si local, cu responsabilitati si relatii

bine definite;

• coordonarea si armonizarea strategiilor sectoriale;

• stabilirea unui sistem standard de masurare a performantelor serviciilor descentralizate.

Obiectiv 3: Intarirea autonomiei financiare a autoritatilor publice locale

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 3/2004

8

Pentru implementarea masurilor prioritare din cadrul reformei, trebuie sa fie intarita

autonomia locala si capacitatea de management prin cresterea cuantumului veniturilor proprii la nivel

local si prin intarirea predictibilitatii sistemului de alocare. Trebuie sa fie stabilite reguli si proceduri

stricte de alocare si trebuie revizuite periodic mecanismele de echilibrare, astfel incat sa fie garantat un

nivel minim al serviciilor in conformitate cu standardele nationale. O autonomie financiara crescuta

trebuie sa fie insotita de constrangeri bugetare severe, de o transparenta sporita si o mai buna aplicare

a reglementarilor privind utilizarea resurselor si raportarea. Totodata se va urmari:

• cresterea ponderii veniturilor proprii la nivelul administratiilor locale la peste 50%;

• introducerea sistemului de calcul bazat pe alocarea subventiilor operationale;

• elaborarea de proceduri si reguli stricte privind derularea finantarilor pentru investitii;

• imbunatatirea sistemului de predictibilitate a alocarilor de la nivel central;

• imbunatatirea sistemului de echilibrare a distributiei resurselor pe orizontala;

• imbunatatirea sistemului de management al bugetului si de raportare la nivel local.

Atingerea acestui obiectiv se va realiza si prin actiunile care se vor derula in cadrul proiectului

din programul PHARE 2002, concentrat pe probleme de descentralizare fiscala in care sunt implicate

Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul Finantelor Publice cu principalii beneficiari,

autoritatile administratiei publice locale.

Obiectiv 4: Redefinirea competentelor prefectilor

Pentru cresterea coerentei reformei administratiei publice, se impune redefinirea institutiei si

competentelor prefectului. Trebuie sa fie clar stabilite rolul acestuia in conducerea serviciilor

deconcentrate, resursele si mijloacele de care acesta dispune. In acelasi timp, este necesara o crestere a

competentelor profesionale ale prefectului, astfel incat, incepand cu 2006, acesta sa devina inalt

functionar public, pe baza unui concurs national, conform noii legi privind institutia prefectului. Un

program de pregatire specializata va asigura atingerea acestui obiectiv. Realizarea acestuia presupune:

• definirea atributiilor prefectului printr-o lege organica;

• dezvoltarea unor programe de pregatire specializata a prefectilor.

Obiectiv 5: Intarirea capacitatilor administratiei publice locale necesare implementarii strategiei de descentralizare si pregatirea pentru gestionarea fondurilor structurale

In implementarea strategiei o atentie speciala trebuie acordata pregatirii specializate a

personalului implicat in implementarea reformei. Trebuie dezvoltate cunostintele despre procesul de

descentralizare si deconcentrare, despre noile responsabilitati si relatii intre diferitele structuri si

organisme, despre monitorizarea procesului de implementare, astfel incat aplicarea masurilor de

reforma sa conduca la o mai buna calitate a serviciilor publice oferite. In paralel cu derularea etapelor

reformei, trebuie avuta in vedere cresterea capacitatii de elaborare si implementare a politicilor la

nivelul structurilor locale:

• elaborarea unui sistem standard de proceduri si norme care sa sprijine implementarea

Strategiei;

• intarirea capacitatii autoritatilor publice locale in gestionarea si furnizarea noilor servicii

publice descentralizate. La nivelul fiecarui judet, se constituie Comitetul tehnic judetean

pentru descentralizare, care va efectua analize de impact si propuneri cu privire la

descentralizarea anumitor competente; acest comitet va participa la negocierile directe

ADMINISTRAłIE ŞI MANAGEMENT PUBLIC ���� 3/2004

9

privind transferul de competente si responsabilitati de la nivel central la nivel local.

Comitetele tehnice judetene pot constitui, de asemenea, Comitete inter-judetene, care se

intrunesc ori de cate ori este necesar, la solicitarea expresa a acestora, in cazul in care

exista o problema comuna la nivelul mai multor judete;

• pregatirea resurselor umane necesare sustinerii procesului de descentralizare/deconcentrare a

serviciilor publice;

• crearea cadrului institutional la nivelul administratiei publice locale necesar derularii

fondurilor structurale;

• pregatirea specializata a personalului din administratia publica locala implicat in derularea

fondurilor structurale.

Referinte bibliografice

1. PROFIROIU, M. Managementul strategic al colectivitatilor locale, Editia a II-a, Editura

Economica, Bucuresti, 2000

2. * * * Strategia actualizata privind accelerarea reformei in administratia

publica, Unitatea Centrala de Reforma in Administratia Publica, 2004

3. * * * Studiu privind evolutia descentralizarii financiare in Romania in perioada

1991-2003, Uniunea Nationala a Consiliilor Judetene din Romania, 2003