Decentralizarea sistemului de protecie social din Romnia

O analiz focusat pe asistena social n beneficiul celor mai vulnerabili copii i familiile lor

2010

Descentralizarea sistemului de protecie social n Romnia

O analiz focusat pe asistena social n beneficiul celor mai vulnerabili copii i familiile lor

Mihai MAGHERU Ofier Program Septembrie 2010

Elementele identificate i analiza prezentat n materialul de fa reprezint punctul de vedere

al autorului i nu n mod necesar pe cel al Reprezentanei UNICEF

Lista acronimelor

AJPS Agenia Judeean de Prestaii Sociale

ANES Agenia naional de Egalitate de anse

ANPDC Agenia Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului

ANPFDC Agenia Naional pentru Protecia Familiei i a Drepturilor Copilului

ANPH Agenia naional pentru Persoanele cu Handicap

ANPS Agenia Naional de Prestaii Sociale

BMPS Baza Minim de Protecie Social (iniiativa)

CBS Community Based Services

CE Comisia European,

CJ Consiliul Judeean,

CL Consiliul Local

DGASPC Direcia General de Asisten Social i Protecia Copilului,

IM Inspecia Muncii

IS Inspecia Social

MMFPS Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale

PFIAS Politici Familiale, Incluziune i Asisten Social (direcie)

SPAS Serviciul Public de Asisten Social

UE Uniunea European

Cuprins

REZUMAT

PREAMBUL

I. PREMISELE ANALIZEI .................................................................................................................................... 1

II. SCOP, ARIE I METODOLOGIE ....................................................................................................................... 5

III. ANALIZ LEGISLATIV CU PRIVIRE LA PROTECIA SOCIAL .......................................................................... 6

III.1. CADRUL INSTITUIONAL I MECANISMELE REGULATOARE ............................................................................................... 6 III.2. ANSAMBLUL RESURSELOR ALOCATE PROTECIEI SOCIALE ................................................................................................ 9 III.3. SCHEMA LEGISLATIV A PROTECIEI SOCIALE.............................................................................................................. 11

IV. PRINCIPALII ACTORI IMPLICAI N PROTECIA SOCIAL .............................................................................. 12

IV.1. ABORDAREA PE ORIZONTAL ................................................................................................................................. 12 IV.2. ABORDAREA PE VERTICAL .................................................................................................................................... 13 IV.3. AUTORITATE, DECIZIE I CAPACITATE DE ACIUNE ....................................................................................................... 14 IV.4. SCHEMA INSTITUIONAL A PROTECIEI SOCIALE ........................................................................................................ 16

V. RESURSELE ALOCATE PROTECIEI SOCIALE .................................................................................................. 17

V.1. SERVICII I PRESTAII SOCIALE .................................................................................................................................. 17 V.2. FINANARE I CIRCUITE FINANCIARE ......................................................................................................................... 19 V.3. PROFESIONALIZAREA PROTECIEI SOCIALE .................................................................................................................. 21 V.4. SCHEMA DE ALOCARE A RESURSELOR FINANCIARE N PROTECIA SOCIAL ......................................................................... 22 V.5. SCHEMA DE ALOCARE A RESURSELOR UMANE N PROTECIA SOCIAL ............................................................................... 23

VI. MECANISMELE DE CONTROL SOCIAL ........................................................................................................... 24

VI.1. MONITORIZARE VERSUS EVALUARE ......................................................................................................................... 24 VI.2. CONTROL VERSUS INSPECIE .................................................................................................................................. 25 VI.3. AUTORITATE VERSUS RESPONSABILITATE I RSPUNDERE ............................................................................................. 26 VI.4. PRINCIPALELE CONSTATRI .................................................................................................................................... 26 VI.5. SCHEMA DE CONTROL SOCIAL MONITORIZARE ......................................................................................................... 29 VI.6. SCHEMA DE CONTROL SOCIAL EVALUARE................................................................................................................ 30 VI.7. SCHEMA DE CONTROL SOCIAL CONTROL I INSPECIE ................................................................................................ 31

VII. CONCLUZII I RECOMANDRI ................................................................................................................. 32

VII.1. O REFORM MAI EFICACE N DOMENIUL PROTECIEI SOCIALE ....................................................................................... 32 VII.2. MBUNTIREA CALITII I EFICIENEI SERVICIILOR SOCIALE DE BAZ .......................................................................... 34 VII.3. CTEVA EXEMPLE CONCRETE DE ACIUNE ................................................................................................................ 34

Scheme ilustrative ale proteciei sociale:

Schema legislativ: 11 Schema instituional: 16 Schema de alocare a resurselor: financiare 22

umane 23

Schema de control social: monitorizare 29

evaluare 30

control i inspecie 31

Rezumat Romnia se afl ntr-un context n care accentul se pune, printre alte prioriti, i pe o reform a statului care vizeaz descentralizarea. Protecia social a celor mai vulnerabile grupuri urmeaz i ea schema descentralizrii, accentul punndu-se din ce n ce mai mult pe rolul actorilor de la nivel local n implementarea celor mai adaptate i eficiente msuri. Analiza de fa i propune s identifice lipsurile i breele existente la nivelul sistemului de asisten social, cu focus pe comunitile locale, urmrind totodat s gseasc poteniale soluii la problemele identificate i modalitile prin care s fie implementare. Principiile de baz ale analizei sunt cel al echitii, eficacitii i eficienei i, mai ales, cel al drepturilor celor mai vulnerabili, cu precdere ale copiilor i familiilor lor. Dintre elementele constituente ale sistemului de protecie social (serviciile sociale de baz, prestaiile sociale i asigurrile sociale) analiza de fa s-a axat pe cele caracteristice asistenei sociale respectiv serviciile de prevenire i protecie i prestaiile sociale. Pentru a nelege i identifica principalele minusuri ale sistemului de protecie social cu focus pe asistena social este nevoie ca analiza s ia n considerare anumite palierele conceptuale i organizaionale pe care acest sistem este constituit. Aceste paliere sunt reprezentate de

i) ansamblul legislativ care reglementeaz, ii) ansamblul instituional i de actori care implementeaz, iii) ansamblul de resurse alocat funcionrii sistemului i iv) ansamblul de mecanisme cu rol regulator (funcionarea eficient a sistemului prin

mecanismele de monitorizare, evaluare, control i inspecie). Se intenioneaz ca la un moment dat, aria actual de analiz (asistena social) s fie extins i la domeniile sntii i educaiei, ca i ingrediente eseniale ale unui sistem de protecie social coerent i adaptat nevoilor complexe. n plus de acest aspect se va ine cont i de faptul c analiza de fa va fi completat cu o analiz calitativ de teren, pentru a documenta ct mai realist modul n care sistemul de asisten social funcioneaz concret pe teren. Principalele constatri ale analizei de fa conduc la ideea c pe fiecare palier de analiz este nevoie de mbuntiri nu doar n termeni e eficien ci i de eficacitate. Disfuncionalitile privesc att construcia instituional ct i schemele de rspundere, responsabilitate i autoritate. Resursele au tendina s fie gestionate, dincolo de insuficiena lor, n mod inechitabil. Mecanismele cu rol regulator, att cele de monitorizare i evaluare ct i cele de control i inspecie funcioneaz teoretic bine ns n practic se ciocnesc de aceleai scheme de distribuie a autoritii i rspunderii, motiv pentru care ameliorrile pe care aceste mecanisme le-ar propune nu sunt ntotdeauna uor sau posibil de implementat. Toate aceste elemente conduc la ideea c sistemul de protecie social are nevoie s fie reconsiderat, att din perspectiv legislativ ct i funcional, motiv pentru care experiene din teren, exemple de bune practici precum i noi tendine de regndire a sistemelor la nivel global trebuie s constituie ingredientele acestui proces de regndire. Ca i recomandri i poteniale soluii la problemele identificate se propun anumite practici i concepte dezvoltate de UNICEF mpreun cu partenerii si: i) pachetul minim de servicii sociale de baz i ii) iniiativa pentru o baz minim de protecie social, ambele avnd focus pe identificarea grupurilor celor mai vulnerabile i asigurarea echitii sociale. Modalitile prin care se urmrete implementarea acestora sunt att asistena tehnic ct i susinerea unor proiecte strategice, dublate de stimularea dezbaterii despre i regndirea sistemului de protecie social n mod ct mai adaptat realitilor concrete din teren.

Preambul Avnd probabil unul dintre cele mai centralizate sisteme societale din estul Europei n vremea comunismului, Romnia a nceput timid in anii 90 s i pregteasc terenul pentru ceea ce, nc n prezent, este denumit descentralizare nefinalizat sau parial. Eficientizarea organizrii administraiei publice, ncepnd cu nivelul central i terminnd cu cel local a constituit leit-motivul unei legislaii stufoase care, funcie de domeniul de reprezentare (administraie, interne, finane, etc.), a ncercat, n diverse reprize, s avanseze fiecare etap a descentralizrii n Romnia. Ca i momente importante care merit trecute n revist se pot meniona anul 1991 cnd Constituia Romniei menioneaz pentru prima dat descentralizarea i anul 2003 cnd Constituia revizuit stipuleaz faptul c administraia public din unitile administrativ teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. ntre aceste dou momente se poate meniona i Legea administraiei publice locale 215/2001. Pe acest fond s-a realizat nceputul procesului de descentralizare n Romnia la sfritul anilor 90 i mai accentuat dup anul 2000. Aceasta pe de o parte datorit necesitii ndeplinirii unor prevederi din acquis-ul comunitar, ndeosebi cele din capitolul de dezvoltare regional i cel privind justiia, administraia i internele, dar i dintr-o serie de alte capitole cum au fost cele cu privire la mediu sau la protecia social, etc. Un alt moment important l constituie anul 1997 cnd Romnia a ratificat prin Legea 199/1997 Carta european a autonomiei locale care apreciaz c autoritile administraiei publice locale reprezint unul dintre principalele fundamente ale oricrui regim democratic i prin intermediul crora dreptul cetenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice se poate exercita la modul cel mai direct.

Aceasta presupune existena de autoriti ale administraiei publice locale nzestrate cu organe decizionale, constituite democratic i beneficiind de o larg autonomie n ceea ce privete competenele, modalitile de a le exercita i mijloacele necesare pentru ndeplinirea misiunii lor.

Rnd pe rnd au trecut n sarcina administraiei publice locale atribuii privind sistemul de nvmntul precolar i preuniversitar, mai nti patrimoniul, apoi salarizarea personalului didactic i nedidactic, sntate, protecia copilului, protecia social, evidena informatizat a persoanei, poliia comunitar etc. n ceea ce privete furnizarea de servicii un moment important l constituie OUG 26/1997 care marcheaz nfiinarea primelor componente descentralizate furnizoare de servicii publice n structura consiliilor judeene care pleac astfel din subordinea ministerelor de resort (servicii deconcentrate) n cea a autoritilor judeene. Momentul, poate cel mai important din acest scurt istoric, l constituie Legea Cadru nr. 195/2006 privind descentralizarea care definete, printre multe alte concepte dar i principii pe baza crora se desfoar acest proces, i pe cel de descentralizare ca fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.

Cu toate acestea, n domeniile nvmntului, sntii i al socialului, suntem n situaia unei descentralizri pariale, n care ntlnim att atribuii exclusive ale administraiei publice locale ct i atribuii partajate cu administraia central i chiar unele delegate (cf. legii sus-menionate) ceea ce conduce la suprapuneri de autoritate dar i la lipsuri cnd este vorba de finanare.

!

!

1

I. Premisele analizei Pentru a nelege care sunt principalele lipsuri n descentralizarea proteciei sociale sunt necesare cteva precizri terminologice, inclusiv enunarea unor definiii care s stabileasc nc de la nceput cadrul teoretic n care analiza de fa este realizat. Principalele concepte abordate n capitolul de fa sunt cel de protecie social i cel de servicii sociale de baz. Aceste concepte sunt considerate centrale ntruct nelegerea lor capt valene diferite funcie de domeniul n care sunt abordate iar documentul de fa se va adresa unui public variat din domenii i instituii complementare de activitate care nu au neaprat aceeai nelegere asupra lor, motiv pentru care definiiile vor contribui la coerena i unitatea mesajului diseminat.

Protecia social, n accepiunea documentului de fa, se refer la un ansamblu de elemente caracteristice i cuprinse n urmtoarele trei arii sau domenii de interes: i) asigurrile sociale (incluznd cele de via i de bunuri, dar n special cele de sntate), ii) prestaiile sociale (incluznd att cele n bani ct i cele n natur) i iii) serviciile sociale de baz, definite ulterior.

n ceea ce privete serviciile sociale de baz, este de precizat nc de la nceput faptul c denumirea este mprumutat din limba englez basic social services, termen care cuprinde dincolo de aria asistenei sociale i pe cea a educaiei i cea a sntii. O precizare important se impune vizavi de caracterul social al serviciilor i anume faptul c acestea reprezint totalitatea serviciilor oferite de ctre stat populaiei n mod gratuit sau la un tarif redus1. n mod evident serviciile oferite de stat n mod gratuit sau la tarif redus ating i alte arii dect cele enunate mai sus, printre ele putnd fi enumerate cea cultural-artistic, transportul, educaia fizic i sportul iar unele dintre acestea pot avea inclusiv caracter de protecie social (cum ar fi n cazul vrstnicilor asigurarea gratuit a transportului n comun).

Serviciile sociale de baz, n accepiunea documentului de fa, reprezint ansamblul de servicii de asisten social, educaie i sntate menite s asigure, conform Conveniei ONU cu privire la Drepturile Copilului, ndeplinirea drepturilor de dezvoltare2 pentru toi copii din Romnia, depindu-se3 sfera serviciilor sociale primare, denumite generic servicii sociale de prevenire.

Dac cele dou definiii sus-enunate sunt unanim acceptate, putem vorbi deja de un cadru complex de analiz care i propune s prezinte stadiul n care se afl protecia social n Romnia. Pentru aceasta, aa cum va fi enunat n capitolul metodologic, mai multe paliere de analiz sunt considerate, tocmai pentru a putea rspunde unor ntrebri aparent simple, dar cu implicaii foarte complexe n realitate:

a) Exist un cadru legislativ necesar i coerent pentru protecia social n Romnia? b) Exist actorii responsabili i cu capacitatea necesar pentru a implementa acest cadru? c) Exist resursele necesare pentru asigurarea punerii n aplicare a acestui cadru? d) Exist mecanismele de control social4 necesare asigurrii eficacitii i eficienei? e) Exist modele de bun practic de luat n considerare n scopul diseminrii i replicrii?

1 Mai multe informaii pot fi gsite n documentul Locul i rolul organizaiilor neguvernamentale pe piaa de servicii

sociale din Romnia (ediie revizuit i completat), FDSC, 2007. 2 Mai multe informaii pot fi accesate la: http://www.anpfdc.ro/content.aspx?id=114

3 Din motive obiective, ce in de organizarea administraiei publice, analiza de fa va include i serviciile sociale

specializate (meninere, refacere sau dezvoltare a capacitii de funcionare social a indivizilor i familiilor). 4 (...) desemneaz procesul prin care o instan (persoan, grup, instituie, asociaie sau organizaie) reglementeaz, orienteaz, modific sau influeneaz comportamentele sau aciunile altei instane (...), mai multe informaii pot fi accesate la: http://www.dictsociologie.netfirms.com/C/CTermeni/control_social.htm

!

!

2

Prin urmare, analiza de fa pornete de la premisa c fiecare dintre ntrebrile de mai sus implic o serie de condiionaliti interdependente care, la ora actual, dau impresia c protecia social n Romnia funcioneaz incomplet i inechitabil. Dac acest lucru este valabil i va fi demonstrat prin sintezele prezentate n acest raport, va fi nevoie de o regndire i o readaptare a sistemului de protecie social n aa fel nct s fie capabil s rspund n mod eficient i eficace nevoilor tuturor cetenilor rii i n mod special nevoilor grupurilor celor mai vulnerabile, mai ales ale copiilor i familiilor lor. Ceea ce primeaz pe moment este un ansamblu de ipoteze de la care am pornit n analizarea proteciei sociale n Romnia i care vor fi dezbtute n capitolele urmtoare. Aceste ipoteze au luat natere n cadrul diverselor evenimente, activiti sau proiecte n care UNICEF a fost i este implicat i dintre care merit menionate:

- ntlnirile dintre reprezentanii DGASPC i autoritile centrale organizate cu susinere UNICEF n decursul anului 2009, axate pe rolul DGASPC n eficientizarea descentralizrii serviciilor sociale,

- Evalurile de teren i consultrile cu actorii relevani de la nivel local-comunal, judeean i central n decursul anilor 2008 i 2009, din cadrul Programului CBS Community Based Services,

- Constatrile i recomandrile unor lucrri i rapoarte eseniale din domeniu dintre care merit menionate n primul rnd: Rapoartele de ar ctre Comitetul ONU pentru Drepturile Copilului precum i recomandrile acestuia precum i Raportul Comisiei Prezideniale pentru Analiza Riscurilor Sociale i Demografice.

Dei de-a lungul timpul constatrile i ipotezele au aprut ntr-un mod neorganizat sistematic, n cadrul raportului de fa ele urmeaz schema palierelor de analiz sus-menionate, i anume:

a) Legislaia privind protecia social Beneficiind de susinere constnd n asisten tehnic, financiar i expertiz pe toat durata procesului de pre-aderare la Uniunea European, Romnia a reuit s-i creeze un cadru legislativ complex, bazat pe modele i experiene occidentale, i care, cel puin teoretic, corespunde tuturor exigenelor n materie pe care Europa Social le poate avea la ora actual. Ca i element cheie al acquis-ului comunitar, este incontestabil faptul c legislaia n domeniul social s-a dezvoltat semnificativ n ultimii ani. n urma consultrilor a rezultat c textele legislative, pe ct de cuprinztoare i complexe, nu rspund anumitor exigene pe care le enunm i noi, ca prime ipoteze al acestei analize:

Nu toate instituiile i mandatelor lor sunt clar definite, Cadrul necesar pentru asigurarea complementaritii i coerenei ansamblului de actori

i a rolurilor pe care acetia le au nu beneficiaz ntotdeauna de cele mai adaptate proceduri i mecanisme de cooperare ntre acestea,

Resursele, cu precdere financiare i umane, posibilitile de accesare a acestora, nu sunt ntotdeauna clar explicitate,

Mecanismul de finanare a serviciilor sociale, nu este suficient explicitat, Principiului obligativitii i a sistemului de sanciuni pozitive i negative corespunztor

care acompaniaz acest principiu rmne un deziderat n domeniul asistenei sociale, Principiului respectrii drepturilor tuturor celor n nevoie nu este suficient consolidat

genernd dificulti la nivel de acces universal i nediscriminatoriu la servicii.

b) Instituiile de protecie social Conform legislaiei n vigoare i mai ales n urma angajamentelor pe care Romnia i le-a luat n procesul de aderare la UE, la ora actual o serie de instituii sunt create pentru a servi n mod optim principiilor de protecie social.

3

Printre aceste instituii se afl, pe de o parate, cele care ofer servicii i prestaii sociale iar pe de cealalt parte sunt instituiile nsrcinate cu evaluarea, controlul i inspecia, avnd astfel un rol regulator n funcionarea ansamblului de elemente ce constituie protecia social. Toate aceste instituii sunt poziionate pe diverse nivele5 ale administraiei publice, n baza a dou principii de delegare a autoritii: deconcentrarea i descentralizarea. Astfel avem:

La nivel central, ministere i agenii/autoriti cu rol regulator i finanator, La nivel judeean, consilii judeene i prefecturi cu rol regulator i finanator,

o Tot la nivel judeean, agenii/autoriti/direcii, descentralizate sau deconcentrate, cu rol regulator i de furnizor de servicii i prestaii,

La nivel local, n baza principiului autonomiei locale i alegerii cetenilor, primarul i consiliul local au rolul regulator i finanator,

o Ei devin actori implementatori, respectiv furnizori de servicii prin intermediul instituiilor special create n acest sens.

Ipoteza de la care pornete analiza noastr este c, att pe vertical ct i pe orizontal, ansamblul instituional sufer de o anumit incongruen tradus mai ales prin incoeren i/sau redundan. Astfel se poate ajunge la situaii de conflicte sau suprapuneri de competen i atribuii sau la situaii n care lipsa unor atribuii explicite pentru anumite instituii genereaz goluri de autoritate, decizie i aciune.

c) Resursele alocate proteciei sociale Resursele proteciei sociale, ca de altfel ale oricrui domeniu al societii, sunt constituite din ansamblul de bunuri materiale i financiare necesare funcionrii concrete ale unui sistem dat. Aceste resurse pot fi mprite n trei mari categorii, fa de care enunm urmtoarele ipoteze:

Resursele financiare, dincolo de insuficiena lor deja consacrat, sunt alocate inechitabil ntre diversele nivele i domenii ale proteciei sociale. Acest lucru este caracteristic mai ales intre nivelele judeean i local al proteciei sociale i ntre domeniul proteciei specializate de la nivelul judeului i cel al prevenirii de la nivel local.

Resursele umane implicate n protecia social sunt concentrate majoritar la nivelul instituiilor judeene n special n domeniul asistenei sociale i al sntii, situaie care face ca nivelul local s sufere de lipsa profesionitilor din cele dou domenii. n plus, pregtirea i specializarea resurselor umane este adesea neadaptat posturilor ocupate.

Resursele materiale urmeaz modelul sus-enunat, att n ceea ce privete patrimoniul imobiliar ct i dotrile necesare implementrii activitilor.

d) Mecanismele de control social sau cu rol regulator

n cazul de fa, mecanismele de control social se refer att la capacitatea diverselor instituii de a asigura implementarea legislaiei prin intermediul unui sistem just i coerent de sanciuni pozitive i negative ct i la capacitatea lor de a contribui la justeea dar i la evoluia sistemului de protecie social prin mecanismele de monitorizare, evaluare i inspecie de care dispun. n ceea ce privete aceste mecanisme, ipotezele de la care pornim n analiza de fa se refer la dou arii: cea a definiiilor i nelegerii sensului termenilor utilizai i cea a ndeplinirii efective a activitilor necesare asigurrii controlului social n mod constructiv. Ar mai fi de completat faptul c experiena de teren indic o percepie subiectivist a autonomiei locale, n sensul c aciunile de inspecie i control de la nivel central nu se concretizeaz ntotdeauna n masuri concrete de redresare a unei situaii de nerespectare a legilor, mai ales dac acestea nu presupun sub o forma sau alta i sanciuni.

5 n ce privete protecia social nu exis organizare regional la ora actual (cum ar fi de exemplu cazul Ageniilor

Regionale de Dezvoltare) dei n trecut Inspectoratele pentru Persoane cu Handicap aveau organizarea regional.

4

O prim ipotez ar fi c termenii nii de monitorizare, evaluare, inspecie, dei foarte des utilizai n practica i legislaia curent, nu sunt ntotdeauna nelei n adevrata lor valoare sau semnificaie, motiv pentru care activitile realizate pentru ndeplinirea obiectivelor au cel mai adesea caracter tautologic (e.g. monitorizare prin activiti de monitorizare6 fr a dispune de instrumentele i metodele necesare i adesea confundate cu activitile de simpl raportare birocratic a unor cifre),

Probabil datorit trecutului comunist n care controlul i inspecia erau instrumente de opresiune, la ora actual aceti termeni au cptat o bivalen cel puin curioas: pe de o parte sunt termeni hulii sau evitai datorit trecutului iar pe de cealalt parte sunt invocai ca necesari ntr-o ar n care respectarea regulii nu mai e la ordinea zilei,

n mod concret acestea se pot traduce prin: redundana aciunilor, activiti incomplete sau superficiale, viduri de autoritate sau prea mult autoritate, lipsa de impact a unor aciuni, viduri de rspundere i/sau de responsabilitate.

e) Exemple de bun practic

n fine, exemplele de bun practic pot constitui o piatr de temelie n construcia oricrui sistem, cu condiia s fie reflectate n modul cel mai obiectiv cu putin i s includ leciile nvate prin practica specific i concret din teren. Aceste exemple aparin att sectorului public iniiative locale sau chiar parte a unor Programe de Interes Naional ct i sectorului privat, respectiv ceea ce diverse ONG au experimentat i reuit de-a lungul timpului. Ipoteza de la care pornim n acest caz este c nu tot ceea ce a fost bun a fost i valorificat (respectiv preluat n noi abordri, proiecte, inclusiv legislative) iar eforturile depuse n mod disparat merit o abordare mai cuprinztoare care n final s se difuzeze la scara ntregii societi i s vin n beneficiul tuturor celor care au nevoie.

6 Lucru constatat n evalurile din teren (2008/2009) cu privire la funcionarea programului CBS derulat de UNICEF

Romnia, mai ales la nivelul activitilor SPAS din cele 20 de comuniti rurale evaluate.

5

II. Scop, arie i metodologie Obiectivul acestei analize este de a identifica, ntr-o prim etap teoretic, pe baz de analiz legislativ i documentar, cele mai semnificative lipsuri ale sistemului de protecie social din Romnia, n termeni de prevederi legislative, construcie i funcionalitate instituional, resurse alocate i mecanisme de control social necesare asigurrii eficienei i eficacitii. n plus de acestea, documentul de fa dorete s ia n considerare i o serie de experiene deja ntreprinse n teren, prin intermediul diverselor proiecte ncadrate n categoria de bune practici la care se adaug o serie de demersuri epistemologice ale unor curente de gndire actuale, bazate pe o regndire a spaiului socio-economic i a modului n care acesta se pliaz pe nevoile grupurilor sociale, n special a celor mai defavorizate. Prin urmare, scopul final al acestui document este de a identifica cele mai pertinente strategii i modaliti de implementare a acestora pentru a corecta lipsurile sistemice i a reduce breele existente n actualul cadru de protecie social, avnd la baz principiile echitii, eficacitii i eficienei i, n mod special, cel al respectrii drepturilor celor mai vulnerabili, cu precdere a copiilor i familiilor lor. Aria asupra creia se refer prezentul raport este cea a asistenei sociale, definit ca acea componenta non-contributiv a sistemului de protecie social i care reprezint ansamblul de instituii i msuri prin care statul, autoritile publice ale administraiei locale i societatea civil asigur prevenirea, limitarea sau nlturarea efectelor temporare sau permanente ale unor situaii care pot genera marginalizarea sau excluderea social a unor persoane7. Pentru a putea aborda aceste aspecte, s-a pornit ntr-o prim etap de la delimitarea elementelor de analizat, att din perspectiv legislativ ct i conceptual, urmnd ca ntr-o etap ulterioar s fie identificate i tipurile de expertiz necesare elaborrii unei astfel de analize, respectiv juridic, tiine sociale i practic n domeniul asistenei sociale. Prin urmare, cadrul de referin al analizei de fa este cel al asistenei sociale, ca i componenta a sistemului naional de protecie social, i care cuprinde serviciile sociale i prestaiile sociale acordate n vederea dezvoltrii capacitilor individuale sau colective pentru asigurarea nevoilor sociale, creterea calitii vieii i promovarea principiilor de coeziune i incluziune social8. Cu privire la acest cadru de referin urmtoarele etape au fost parcurse:

a) Identificarea, inventarierea i analizarea tuturor prevederilor legislative cu privire la protecia social, n termenii definiiilor de mai sus,

b) Analizarea principalelor prevederi legislative cu privire la descentralizare, lundu-se n considerare stadiul actual al descentralizrii i aplicabilitatea concret a lor,

c) O analiz documentar a unei serii de rapoarte i studii disponibile la ora actual n materie de protecie social, cu focus asupra asistenei sociale,

d) Realizarea de rapoarte de analiz, per domenii de interes, organizarea de grupuri de lucru i analiz ntre experii implicai n proiect,

e) Sintetizarea final a documentelor disponibile i formularea de recomandri. n fine, pentru a consolida pertinena recomandrilor, exemple de bun practic dar i noi tendine de abordare a sistemelor de protecie social n lume au fost luate n considerare, din dorina de a optimiza ct mai eficient sistemul romnesc dar i de a deschide noi piste de dezbatere i analiz care vor conduce la ameliorri necesare, n special n perioade de criz economico-social, precum cea pe care o parcurgem ncepnd cu finele anului 2008.

7 Planul Strategic Instituional 2007 2009, Componenta de Management, Ministerul Muncii, Familiei i Egalitii

de anse, http://www.mmuncii.ro/pub/imagemanager/images/file/Domenii/Politici%20publice/090707plan_strategic.pdf 8 Analiz legislativ cu privire la asistena social la nivelul comunitilor locale, T. Coman, UNICEF, 2009

6

III. Analiz legislativ cu privire la protecia social Analiza legislativ cu privire la protecia social i propune, ntr-o prim etap, s abordeze ansamblul constituant at asistenei sociale, respectiv serviciile i prestaiile sociale legiferate la ora actual, prin analizarea prevederilor legate de ansamblul instituional, de mecanismele regulatoare i de resursele alocate proteciei sociale pe acest palier de analiz. Ceea ce s-a urmrit prin analiza de fa este msura n care ansamblul de legi care guverneaz asistena social este coerent, complet i nu sufer de redundane sau de lipsuri care s conduc la inaplicabilitatea lui. Astfel s-au putut identifica principalele bree legislative cu privire la i) definiii clare, ii) atribuii i responsabiliti, iii) mecanisme regulatoare i de inter-relaionare instituional i iv) ansamblul de resurse alocate.

III.1. Cadrul instituional i mecanismele regulatoare Prezumpii 1. Sistemul naional de asisten social beneficiaz de o lege unitar nc din anul 2006, iar aceast lege cadru nr 47/2006 ar fi de ateptat ca prin caracterul su unitar s aduc armonizare i clarificare n ceea ce privete definirea instituiilor i mandatelor lor, att la nivel central ct i la nivel local, pentru a putea asigura o implementare coerent a politicilor de protecie social. 2. Mai mult dect att, este de ateptat ca acest cadru unitar s asigure, pe lng existena n sine a unor instituii absolut necesare, i complementaritatea i coerena ansamblului de actori i a rolurilor pe care acetia le au, n aa fel nct s se evite sincope sistemice adesea traduse prin viduri de rspundere i responsabilitate sau, la polul opus, redundana unor atribuii similare n sarcina unor instituii adesea prea diversificate.

3. Nu n ultimul rnd, cadrul legal trebuie s pun bazele mecanismului de control social care face ca ansamblul s funcioneze, nu doar n mod eficace i eficient ci i n spiritul echitii, al corectitudinii i al respectrii drepturilor tuturor, n special a celor cel mai n nevoie. Constatri 1. n linii mari, ansamblul de actori implicai n asistena social sunt bine definii, ncepnd cu ministerul i ageniile aferente de la nivel central, continund cu actorii de la nivel judeean, att cei deconcentrai ct i descentralizai i terminnd cu nivelul local. n acest fel asistena social beneficiaz de un ansamblu instituional complex, n care, cel puin teoretic, funciile cu caracter strategic (i.e. politicile sociale) dar i cele cu caracter funcional (i.e. implementare efectiv, monitorizare, etc.) sunt ndeplinite de instituii specializate pe fiecare nivel al descentralizrii. Unele confuzii pot fi generate de preluarea unor denumiri din vechile prevederi legislative, cum ar fi cazul SPAS de la nivel judeean care este practic inexistent i care la ora actual este reprezentat de Direcia General de Asisten Social i Protecia Copilului. Aceast confuzie este totui improbabil cu att mai mult cu ct termenul de SPAS este asociat autoritii de la nivel local, fie el municipiu, ora sau comun. Excepie face capitala Romniei unde DGASPC de sector asigur i rolul autoritilor locale i al celor de nivel de jude i unde Direcia Generala de Asisten Social a municipiului Bucureti se suprapune n furnizarea unor servicii primare.

7

Pe lng actorii cu rol implementator (furnizeaz servicii, gestioneaz o parte a procesului de acordare a prestaiilor sociale), la nivel judeean i local mai exist actorii cu rol finanator, cei cu rol coordonator i cei cu rol regulator. n ceea ce privete aspectele legate de finanare, att a prestaiilor ct i a serviciilor sociale, acestea vor fi tratate n capitolul urmtor, axat pe resursele alocate proteciei sociale, ns rolurile de coordonare i de regularizare a asistenei sociale merit analiza lor amnunit n cadrul capitolului de fa, motiv pentru care o prim schem legat de aceste roluri este prezentat n continuare i va servi ca baz de analiz tuturor disertaiilor din prezentul raport. Rol

coordonator Rol

regulator Rol

implementator

Niv

el

cen

tra

l

MMFPS

Politici Familiale, Incluziune i Asisten Social (PFIAS)

ANPFDC

ANPH

ANPS

ANES

Inspecia muncii (IM) Inspecia social (IS)

Niv

el

ju

dee

an

Consiliul Judeean (CJ) / Preedintele CJ

DGASPC + servicii + prestaii (descentralizare) *

Prefectur

AJPS + prestaii (deconcentrare) *

IM IS J (deconcentrare)

Niv

el L

ocal

Consiliul Local (CL) / Primarul

SPAS + servicii + prestaii (descentralizare) *

Not: bifrile n albastru deschis cu privire la rolul de implementator se refer la responsabilitile legate de implementarea politicilor sociale din domeniul asistenei sociale, pe cnd restul bifrilor se refer la implementarea efectiv a unor servicii sau prestaii sociale. * situaie ce va fi detaliat n cadrul capitolelor legate de actori i mecanisme de control social.

2. n ceea ce privete complementaritatea i coerena ansamblului de actori se poate constata un anumit dezechilibru ntre nivelurile local judeean naional, n termeni de distribuie a instituiilor necesare pentru asigurarea asistenei sociale. Astfel, pe msur ce coborm nspre nivelul local, numrul lor se reduce, n timp ce numrul de roluri crete. Acest dezechilibru poate fi perceput ca i o inechitate n special n termeni de responsabiliti, atta timp ct puinii actori locali, n spe SPAS sau persoana cu atribuii de asisten social, au de ndeplinit o multitudine de sarcini care la nivel judeean sunt ndeplinit de cel puin dou instituii majore: DGASPC i AJPS. Acestui lucru i se poate aduga i colaborarea defectuoas ntre DGASPC i SPAS (sau primria sau persoana cu atribuii de asisten social). Dei n termeni absolui nu ar fi problematic faptul c structurile locale puine ca numr, sunt ncrcate cu roluri multiple multe ca numr, analiza concret arat c asupra structurilor cu rol n asistena social de la nivel local apas o presiune imens generat n special de lipsa resurselor de tot felul dar i de lipsa unor prevederi legale explicite.

8

n ceea ce privete rolurile pe care aceste instituii le au, se poate constata o specializare din ce n ce mai mare pe msur ce ne apropiem de nivelul central iar la polul opus o generalizare din ce n ce mai mare, pe msur ce ne apropiem de nivelul local. Asistm astfel la o segregare a atribuiilor i responsabilitilor i la o specializare a instituiilor, cu precdere la nivel central i parial la nivel judeean pe cnd n ce privete nivelul local se ateapt ca acesta s fie capabil s rspund prin puinele sale structuri solicitrilor plurivalente de la nivelurile superioare. Mai precis nivelul local ar trebui, conform prevederilor legale, s asigure n mod unitar ceea ce toi actorii de la nivel judeean i central asigur n mod segregat, pstrnd n acelai timp calitatea serviciilor dar dispunnd de un numr limitat de resurse, fie ele umane, materiale sau financiare. n ceea ce privete rolul de implementatori efectivi al serviciilor i prestaiilor sociale, se constat din nou c structurile de asisten social de la nivelul local sunt cele mai vitregite, cu att mai mult cu ct rolurile de coordonare i regularizare sunt preponderent n sarcina structurilor de la nivel judeean i central. Astfel se creeaz o nou inechitate, n termeni de responsabilitate, ntre nivelurile de descentralizare, situaie n care o multitudine de roluri cu puin responsabilitate n implementare efectiv vin n contrabalana rolului major de implementator al structurilor de asisten social de la nivelul local. 3. Un aspect extrem de important al analizei de fa l constituie regularizarea proteciei sociale printr-un ansamblu de msuri i mecanisme apte s asigure un control social eficient, bazat pe principiile eficacitii, corectitudinii i echitii sociale. O prim constatare ar fi c sistemul de protecie social n domeniul asistenei sociale sufer de o lips de coeren a mijloacelor care s asigure un control social eficient. Acest lucru este valabil att n termeni de rspundere instituional ct i n termeni de mecanisme regulatoare ale sanciunii, fie aceasta de natur pozitiv (recompensatoare) sau negativ (constrngere). Aseriunea legat de lipsa de coeren a mijloacelor necesare asigurrii unui control social eficient pornete de la premisa c, pe de o parte, pentru a putea vorbi de rspundere, este nevoie ca obligaia de a ndeplini o anumit sarcin s fie clar explicitat n lege. Pe de alt parte, dincolo de explicitarea clar n lege, este nevoie i de mecanismul regulator al sanciunii, adaptat situaiilor concrete din teren, i care determin o implementare efectiv a obligativitii. Concret se disting ca i lipsuri majore:

Formularea ca i obligaie dar neasigurarea sistemului de control i sanciuni n caz de nerealizare pentru Consiliile Locale de a crea servicii sociale, inclusiv SPAS, la nivelul comunitilor locale, adaptate nevoilor locale identificate. Aceeai afirmaie este valabil i n ceea ce privete Consiliile Judeene care trebuie s creeze servicii sociale,

Lipsa unor cadre generice pentru asigurarea funcionalitii uniforme: lipsa unor organigrame / structuri minime obligatorii9, att la nivel local ct i judeean care s asigure necesarul de servicii conform tuturor prevederilor legale,

Confuzii generate de rolul de inspecie, att la nivelul decidenilor locali (Primari, Preedini de Consilii Judeene) ct i la nivelul actorilor specializai (Inspecie social),

Lipsa unor mecanisme regulatoare ntre nivelurile descentralizrii, determinate n special de statutul autonomiei locale10: lipsa de resurse poate fi invocat i n situaii reale i n situaii n care (dei resursele exist) voina politico-administrativ nu exist.

9 Legislaia prevede reglementri cadru (atribuii, regulament cadru de organizare i funcionare) att n ce privete

DGASPC ct i SPAS ns acestea nu sunt organigrame cadru i implicit definirea organigramelor se face la nivel de CL i CJ. Acest lucru nu constituie o problem n sine ns realitatea din teren indic o diversitate att de mare a acestora nct anumite prevederi legislative sunt implementate diferit de la un jude la altul: un exemplu ar fi crearea unui departament de relaie cu SPAS n cadrul DGASPC, existent n foarte puine locaii din ar. 10

Cu titlu anecdotic, unele evaluri de teren (CBS) au artat c unele primrii dispun de fondurile necesare asigurrii de servicii specifice asistenei sociale (adesea fiind invocate considerentele politice) iar n acelai timp, alte primrii, ale unor comuniti similare n termeni de indicatori socio-economici pretind ca nu dispun de nici un fel de resurs financiar, acesta fiind i motivul lipsei de servicii de asisten social.

9

III.2. Ansamblul resurselor alocate proteciei sociale Prezumpii 1. Avnd o dezvoltare att de intens n ultimii ani i beneficiind de un suport substanial din partea UE, att n perioada de preaderare ct i dup, este de ateptat ca sistemul naional de asisten social s beneficieze de prevederi clare, explicite i ferme cu privire la principalele resurse pe care le utilizeaz pentru o funcionare optim, att n termeni de surse i modaliti de accesare a acestora ct i n termeni de calitate. 2. n aceste condiii este de ateptat ca mecanismele de asigurare a resurselor s fie suficient de bine dezvoltate pentru a nu antrena sincope: att n termeni de mecanisme financiare ct i n termeni de resurse umane adaptate nevoilor reale i concrete din teren. Constatri 1. Cnd vine vorba de resurse, se pot distinge dou tendine ce caracterizeaz legislaia din domeniul asistenei sociale: pe de o parte structurile centrale beneficiaz de o descriere amnunit a resurselor pe care le utilizeaz i a surselor pe care le acceseaz iar pe de cealalt parte structurile judeene (ntr-o mai mic msur) i cele locale (ntr-o mare msur) nu beneficiaz dect de prevederi orientative, care n cele mai multe cazuri nu ofer un rspuns concret la ntrebrile de unde? i ct?. O alt distincie care se creeaz prin prevederile legislative se refer la sursa major de venituri respectiv de unde provine efectiv finanarea structurilor de asisten social. n cazul instituiilor centrale este vorba de bugetul de stat n totalitate (cu excepia programelor din fonduri externe rambursabile i nerambursabile) pe cnd n privina structurilor judeene (mai puin) i a celor locale (mai mult) prevederile fac apel la bugetele locale (respectiv sumele atrase din taxele i impozitele locale) care de cele mai multe ori sunt foarte reduse (mai ales n mediul rural), i implicit tot alocarea bugetar de la bugetul de stat va fi cea care va acoperi sau nu necesarul local. Dei cu impact mai mare asupra construciei instituionale, delimitarea cadrelor de organizare i funcionare ale instituiilor cunoate aceeai tendin enunat n exemplele precedente i are efect direct asupra mecanismului de asigurare a resurselor. Mai precis orice instituie de la nivel central va avea o organigram bine definit, cu roluri i responsabiliti explicitate, inclusiv calitatea resurselor umane care va ocupa posturile respective. La polul opus, structurile locale de asisten social pot angaja diveri profesioniti, pot avea un anumit numr de specialiti, etc. ceea ce determin o inechitate clar n modul de repartizare a resursei umane n asistena social la nivel naional, cu att mai mult cu ct i resursa financiar de la nivel local este mult mai inconsistent dect cea de la nivel central. 2. n termeni de resurse umane adaptate nevoilor din teren se constat (asemenea modelului instituional) o mare specializare a acestora la nivel central dar i la nivel judeean, att n cadrul instituiilor coordonatoare ct i a celor cu rol regulator i implementator, pe cnd n cazul structurilor de la nivel local legislaia nu prevede explicit i ntotdeauna necesitatea de a angaja specialiti n domeniul asistenei sociale. Legislaia, cu precdere legea cadru a descentralizrii este de srac n reglementarea mecanismelor de finanare, rezumndu-se n general la principii i fcnd trimitere la legea finanelor publice locale i la legile bugetare anuale. La rndul su legea finanelor publice locale este cea care face referiri la mecanismele de finanare care pstreaz totui un caracter foarte general.

10

Probabil acest aspect este cel mai edificator n a argumenta c politicile sociale nu se pot implementa eficace i eficient pn la nivelul comunitilor locale. Mai precis, aceste politici sociale nu au propriul lor mecanism de finanare ci pe cel instituit de reglementrile specifice ale finanrii publice. Motivul principal pentru care apar aceste probleme l constituie faptul c legislaia specific finanelor publice este, pe ct de precis n termeni de finane publice, pe att de generic n definirea ariei asistenei sociale i a modului n care aceasta este finanat. n acest fel se ajunge la situaia n care finanarea prestaiilor sociale este asigurat coerent de la nivel central, spre judeean i pn la nivel local pe ct finanarea serviciilor sociale, mai ales a c elor de prevenire, depinde de o serie de factori ce vor fi detaliai n analiza de resurse. Rmne deci de reinut faptul c prevederile legislative din domeniul finanelor publice i cele (cu caracter financiar) din domeniul asistenei sociale nu acioneaz neaprat ntr-un mod convergent. Acest lucru constituie i marea provocarea a specialitilor care lucreaz n domeniul bugetrii asistenei sociale, fie c este vorba de politicile financiare de asigurare a resurselor funcionrii sistemului de asisten social, fie c este vorba de politicile financiare de eficientizare a cheltuirii fondurilor alocate asistenei sociale. Cu titlu indicativ merit menionate dou demersuri ale UNICEF convergente cu aceste principiile:

- n primul rnd UNICEF dorete s se asigure c statul garanteaz un pachet minim de servicii sociale de baz la nivel comunitar, pentru care i asigur necesarul resurselor pentru o funcionare optim. Scopul acestui pachet de servicii, dincolo de impactul direct asupra beneficiarilor i accesul echitabil al acestora, este de a se asigura de o alocare bugetar adecvat i uniform pe care statul i-o asum independent de capacitile i caracteristicile autoritilor locale din comunitile att de diferite pe care Romnia le are,

- n al doilea rnd se dorete o bugetare eficient a sistemului de servicii, pornind de la un buget zero pe baza cruia, respectnd standardele de calitate i implicit de eficien, n mod transparent sunt alocate fondurile necesare asigurrii echitabile a drepturilor..

nainte de a trece la schema legislativ a proteciei sociale mai sunt necesare cteva explicaii suplimentare cu valoare de concluzie care s faciliteze lectura acesteia:

La nivel central: La nivel judeean La nivel local

Instituiile sunt clar definite i delimitate,

Instituiile sunt clar definite i delimitate

Instituiile pot fi primria / SPAS / persoana cu atribuii

Fiecare palier de protecie social / asisten social are o instituie responsabil,

Idem, mai puin DGASPC care reunete domeniile familie / copil / handicap

Toate palierele converg ctre o singur entitate responsabil: SPAS, nsrcinat att cu servicii ct i cu prestaii sociale

Atribuiile i responsabilitile sunt distincte, la nivelul fiecrei instituii,

Idem, Primria / SPAS / persoana cu atribuii i responsabiliti n toate domeniile,

Rolurile pentru care instituiile sunt responsabile sunt cele de coordonare i regularizare,

Idem i DGASPC furnizeaz servicii i prestaii i AJPS gestioneaz prestaii

Primria / SPAS / persoana cu atribuii sunt responsabile cu furnizarea de servicii i prestaii

Resursele i sursele de finanare sunt bugetul de stat care apare ca fiind sigur. Specializarea profesionitilor explicitat

Idem, plus bugetele judeene. Specializare profesioniti explicitat

n general bugetele locale, bazate de colectarea de taxe i alocrile de la bugetul e stat, mai puin sigure. Specializarea profesionitilor neexplicitat.

Organigrame explicitate, roluri specifice,

Organigrame / regulamente cadru, roluri specifice,

Organigrame / regulamente cadru, roluri generice,

Control exercitat asupra nivelurilor urmtoare prin intermediul inspeciei

Idem

Nu exist rspundere dect n cadrul nivelului

Instituiile deconcentrate sunt rspunztoare n fa de nivelului central

Nu exist rspundere dect n cadrul nivelului

11

III.3. Schema legislativ a proteciei sociale

Direcia din cadrul MMFPS precum i autoritile sunt direct subordonate ministerului / ministrului

Modificrile legislative cele mai recente (hotrrea de guvern 728/2010 din 21/07/2010) prevd transformarea autoritilor n direcii, transformare care n principiu nu afecteaz n nici un fel nivelele judeean i local,

Liniile continue semnific raportul de subordonare direct.

Conform legislaiei ANPS are uniti (AJPS) deconcentrate la nivel judeean, (linie continu). Acelai lucru e valabil i pentru IM-IS

n ce privete ANES, la nivel judeean este vorba doar de o persoan cu atribuii n domeniu (linie punctat).

Subordonrile de la nivel judeean se refer la DGASPC, care este subordonat direct CJ (linie continu) i la unitile deconcentrate care nu sunt subordonate prefecturii dar intr n coordonarea acesteia ca i reprezentant al guvernului n teritoriu (linie punctat).

De remarcat c n virtutea principiului descentralizrii, instituiile de la nivel local beneficiaz de autonomie (nu exist linii de subordonare).

Singura subordonare de la nivel local este cea a SPAS fa de primar i consiliul local.

Niv

el l

oca

l

Niv

el n

ai

on

al

Niv

el j

ud

eea

n

MMFPS PFIAS

ANPFDC

ANPH

ANPS

ANES

IM IS

SPAS

Primar

CL

Preedinte

CJ

DGASPC

Prefectur

AJPS

IM IS J

12

IV. Principalii actori implicai n protecia social Odat stabilite liniile directoare n cadrul capitolului precedent, este de precizat faptul c, ncepnd cu capitolul de fa, analiza se va centra pe detalierea i analizarea n profunzime a tuturor aspectelor enunate cu titlu generic n cadrul analizei legislative. Prin urmare i lund n considerare ipoteza iniial care enuna c att pe vertical ct i pe orizontal, ansamblul instituional sufer de incongruen tradus prin redundana atribuiilor sau lipsa lor (care la rndu-i genereaz goluri de autoritate, decizie sau aciune), ne propunem ca prin analiza din capitolul de fa s ilustrm principalele lipsuri n ansamblul instituional care pot antrena sau care au antrenat efectiv disfuncionaliti pe dou paliere funcionale:

i. Cooperare i relaionare pe orizontal (n interiorul unui nivel de descentralizare) i pe vertical (ntre nivelurile de descentralizare) sub-capitolele IV.1 i IV.2,

ii. Scheme de distribuie a capacitii de aciune funcie de autoritatea i puterea de decizie de care fiecare instituie beneficiaz sub-capitolul IV.3.

IV.1. Abordarea pe orizontal Prezumpii Abordarea pe orizontal i propune s analizeze modul n care instituiile aflate pe acelai nivel de descentralizare coopereaz ntre ele sau, ntr-un limbaj neacademic, coopereaz ele efectiv pe picior de egalitate? Un exemplu consacrat n domeniul proteciei copilului ar fi cel al fostei ANPDC care, datorit poziionrii sale instituionale (autoritate de stat condus de ministru secretar de stat), nu putea coopera pe picior de egalitate cu Ministerul Educaiei sau cel al Sntii (ambele conduse de minitri). n al doilea rnd trebuie precizat c o analiz pe orizontal este mult mai pertinent cnd se compar instituii aparinnd sectoarelor diferite ale proteciei sociale, respectiv asistena social, educaia i sntatea. Cu toate acestea, chiar dac la nivel central analiza este mai puin relevant, la nivel judeean instituiile din domeniul asistenei sociale se supun unor reguli diferite de funcionare, de unde i interesul pentru o analiz pe orizontal. Constatri Pe nici unul dintre nivelurile de descentralizare, respectiv central, judeean i local cooperarea interinstituional nu se poate realiza pe baze echitabile n special datorit segregrii atribuiilor i responsabilitilor i lipsei unei capaciti sau viziuni cu rol de armonizare. Mai precis, la nivel central, ageniile, autoritile, direciile i inspecia sunt toate plasate sub coordonarea ministerului muncii. Organizarea lor este diferit, mai ales inndu-se cont de domeniul lor de aciune. Totui cooperarea dintre ele poate fi uor influenat de bunvoina actorilor i nu de mecanisme concrete determinate de coroborarea politicilor sociale, atta timp ct legislaia nu prevede o coroborare efectiv a acestora. La nivel judeean, DGASPC este implementator att al politicilor ct i al serviciilor i prestaiilor, rol care se suprapune parial cu cel al AJPS, odat cu modificrile legale care au desfiinat DMPS. Astfel ambele instituii sunt nsrcinate cu gestionarea politicii sociale, prestaiilor, evalurii, monitorizrii i controlului n timp ce numai AJPS11 acrediteaz serviciile sociale i numai DGASPC le implementeaz. n plus se creeaz suprapuneri cu IS (evaluare, control).

11

Cf. HG 1285/2008 AJPS realizeaz activitatea de acreditare a furnizorilor de servicii sociale i asigura activitatea secretariatului tehnic al comisiei de acreditare a furnizorilor de servicii sociale.

13

La nivel local, singura instituie cu atribuii n domeniul asistenei sociale este SPAS. Problema apare n momentul n care primriile nu creeaz SPAS iar responsabilul de asisten social rmne primria nsi. Legea permite ca SPAS s fie nlocuit cu persoan cu atribuii de asisten social, persoan care n general este responsabil cu gestionarea prestaiilor sociale. n plus apar redundane n termeni de elaborare i implementare a politicii sociale asemntoare cazului DGASPC, de data aceasta ntre SPAS i primrie.

IV.2. Abordarea pe vertical Prezumpii Avnd n vedere existena instituiilor deconcentrate i descentralizate la nivel judeean i local, o abordare pe vertical permite mai ales s se urmreasc n ce msur exist coeren de la un nivel la altul, n termeni de rspundere i responsabilitate dar i de capacitate de aciune efectiv (lucru ce va fi detaliat n capitolul urmtor). Constatri n mod cert deconcentrarea pstreaz relaia ierarhic i implicit relaionarea interinstituional funcioneaz bine ntre nivelurile central i judeean. Principiile descentralizrii sunt diferite i implicit autoritile de la nivel judeean, n spe DGASPC, subordonat CJ, ies din sfera relaiei ierarhice cu orice instituie de la nivel central. Acest lucru nu se traduce, n mod cert, ca o relaie care nu funcioneaz bine ci doar ca o relaie care funcioneaz altfel, nefiind asimilat aceluiai principiu. Ar mai fi de precizat c relaia ierarhic dintre structurile deconcentrate i cele centrale duce la respectarea solicitrilor ad integrum de ctre primele, dar face ca masurile luate de ctre structurile centrale sa nu fie neaprat adaptate nevoilor locale i s nu existe n fapt, politici sociale locale / judeene n domeniul prestaiilor de exemplu. n ceea ce privete IS, chiar daca inspectorii judeeni lucreaz n teritoriu, ei sunt angajai ai IS care n fapt este o structura centrala, iar organizarea judeean nu are n fapt personalitate juridic. n termeni de politici sociale se disting mai multe situaii, funcie de palierul de descentralizare: Politicile sociale naionale, gestionate la nivel central de MMFPS, ANPFDC i ANPH vor fi

implementate la nivel judeean de ctre DGASPC, i la nivel local de SPAS, La rndul su DGASPC dezvolt la nivel judeean politici sociale adaptate contextului i

care vor trebui s fie implementate att judeean ct i local de ctre SPAS, La rndul su SPAS dezvolt, mpreun cu primria, la nivel local politici sociale adaptate

contextului pe care le i implementeaz. Din succesiunea de responsabiliti de mai sus, rezult nc o dat c la nivel local, conform legii, instituiile de asisten social au o serie de atribuii, numeroase i complexe i care ar trebui s fie gestionate de o resurs organizaional i uman extrem de redus. Dincolo de acest aspect, o multitudine de factori care acioneaz concomitent: Strategia naional n domeniul proteciei copilului, de exemplu, dezvoltat de ANPFDC, va

trebui asumat de DGASPC la nivel judeean, adaptat contextului, pentru ca n cele din urm nivelul local, respectiv SPAS s fie capabil s-i adapteze interveniile pentru a rspunde att cerinelor proprii ct i cele ale DGASPC i ale ANPFDC,

n termeni de resurse implicate n proces situaia se prezint la fel: n exemplul de mai sus, un grup de specialiti de la nivel central vor elabora strategia, alocnd i mijloace pentru implementare i implicnd i ali actori din domeniul proteciei sociale; la nivel judeean, specialitii locali vor elabora la rndul lor strategia local i vor aloca resursele necesare;

14

La nivel local, persoana care de cele mai multe ori nu este specializat, va trebui nu doar s tie cum s implementeze elementele principale ale strategiilor de mai sus dar va trebui s identifice o strategie local, adaptat nevoilor i creia s-i asocieze i mijloacele necesare pentru implementare,

Avnd n vedere c, din considerentele enunate anterior, capacitatea de aciune este redus la nivel local, nici rspunderea nu poate fi asumat n totalitate, crendu-se astfel premisele unor riscuri considerabile de imposibilitate de implementare a politicilor.

Mai mult dect att (vezi i capitolul legat de mecanismele de control social), nu exist nici prghiile necesare de responsabilizare chiar dac realitatea vine cu exemple care ar putea constitui motorul unor transformri la scar mai larg: mai precis, dac primria X poate aloca fondurile Y pentru Z servicii, cum se poate influena o primrie similar A s aloce fondurile B pentru C servicii, n situaia n care aceasta susine c nu dispune de nici un fel de fonduri? Care este mecanismul efectiv de influenare care s asigure alocarea efectiv?

O ultim idee care merit reinut n cadrul capitolului de fa este disproporionalitatea numrului de instituii ntre nivelele descentralizrii, (n fiecare domeniu al proteciei sociale exist cte o instituie la nivel central i judeean ns la nivel local doar o singur instituie este nsrcinat cu gestionarea problematicii din toate domeniile). Neexistnd i prghii concrete de influenare ntre nivelele descentralizrii, se creeaz din nou premizele imposibilitii de a implementa concret politicile sociale la nivel local. n mod normal monitorizarea, evaluarea i controlul ar trebui s constituie aceste prghii de influenare ns realitatea demonstreaz c aceste sisteme i proceduri sunt deficiente.

IV.3. Autoritate, decizie i capacitate de aciune Prezumpii Desigur c relaionarea interinstituional, att pe vertical ct i pe orizontal este direct legat de autoritatea i puterea de decizie a instituiilor dar i de capacitatea lor de aciune. neleas ca i putere legitim12, autoritatea instituiilor i, implicit, puterea lor de decizie ntr-un domeniu dat ar trebui s beneficieze de acompanierea unui sistem de sanciuni care ncurajeaz i ntresc acceptarea ei13. n acest context este de ateptat ca fiecare dintre instituiile sociale s beneficieze de suficient autoritate, att pe orizontal ct i pe vertical, dublat de puterea de decizie n domeniul dat, i care s se reflecte concret n capacitatea de a aciona coerent i armonios, pornind de la nivelul decidenilor de politici sociale i pn la nivelul beneficiarilor acestora. Constatri La nivel central protecia drepturilor copilului i a familiei se afl n sarcina ANPFDC care din pcate i-a pierdut funcia de reglementare, aceasta fiind transferat direct MMFPS. n plus, funciile cu caracter regulator sunt n sarcina MMFPS prin direcia de PFIAS. Aceste evidene conduc la concluzia c autoritatea i decizia n domeniul proteciei familiei i drepturilor copilului sunt difuze la nivel central, neexistnd un for unic cu rol coordonator i responsabil de implementarea politicii sociale n domeniu. Mai mult de att recentele schimbri legislative (OUG 68/2010) prevd c cele patru autoriti ale MMFPS se desfiineaz, devin direcii n cadrul ministerului i implicit autoritatea n domeniile respective va reveni ministerului. Acest lucru nu face obiectul analizei de fa, motiv pentru care i menionarea lui este succint.

12

http://www.dictsociologie.netfirms.com/A/Termeni/Autoritate.htm 13

Ibid.

15

Nu acelai lucru este valabil n domeniul egalitii de anse sau cel al persoanelor cu handicap unde ANES respectiv ANPH beneficiaz de autoritate i putere de decizie n domeniu. Cu toate acestea este de menionat faptul c activitile de protecia copilului cu handicap intr n sarcina i coordonarea ANPFDC. n acelai timp mai trebuie precizat c n termeni de prestaii sociale i de inspecie social, lucrurile sunt bine reglementate dei s-ar putea imputa legiuitorului o prea mare aglomerare de atribuii la nivel de ANPS sau o oarecare disoluie a atribuiilor de inspecie social la nivel de IM-IS, inclusiv suprapuneri n atribuiile de control cu ANPH i ANPFDC. n termeni concrei ANPS / AJPS au primit, odat cu desfiinarea DMPS o serie de atribuii care nu au nici o legtur14 cu gestionarea prestaiilor, scop pentru care au fost create. Aceast organizare se va transpune direct peste cea de la nivel judeean i local, suportnd n plus efectele enunate n analiza pe orizontal i vertical din capitolele precedente: Disoluia autoritii n domeniul proteciei familiei i a drepturilor copilului se va rsfrnge

asupra capacitii de aciune de la nivel judeean unde autoritatea primar revine CJ iar implementatorul este DGASPC. Acelai lucru se va produce i la nivel local unde Primarul este cel care decide, SPAS este cel care implementeaz iar n plus primarul este puternic influenat n deciziile sale de prioritile stabilite la nivel de CJ i de CL.

n domeniul egalitii de anse se poate vorbi mai degrab de o entitate aproape unic la nivel central, deoarece reprezentarea acesteia la nivelul AJPS este mai degrab simbolic iar la nivelul comunitilor locale este total inexistent.

n ceea ce privete persoanele cu handicap situaia central se va reflecta direct asupra nivelului judeean unde aceeai DGASPC va trebui s asocieze activitile de protecia familiei i copilului cu cele de protecie copilului i a adultului cu handicap.

n termeni de prestaii sociale mecanismul este destul de bine funcional atta timp ct politica central va fi implementat de AJPS la nivel judeean care la rndul su gestioneaz procesul de la nivel local prin monitorizarea direct a SPAS / primrii ceea ce nu nseamn neaprat c funcioneaz corelat cu sistemul de servicii sociale.

n fine, n ceea ce privete inspecia social, se poate vorbi de o veritabil coeren atta timp ct recomandrile inspeciei sunt i implementate efectiv pentru a contribui la ameliorarea sistemului. Acest aspect va fi abordat n capitolul legat de controlul social.

14

HG 1285/2008 modificat i completat prin HG 1384/2009 prin care atribuii precum dialogul social, contractele colective de munc, acreditarea furnizorilor de servicii, autorizarea furnizorilor de formare profesional i multe altele, au fost adugate atribuiilor iniiale ale ageniei.

16

IV.4. Schema instituional a proteciei sociale

Niv

el l

oca

l

Niv

el j

ud

eea

n

Preedinte

SPAS

Primar

CL

CJ

DGASPC

Prefectur

AJPS IM IS J

Strategii, Strategii,

Politici, Politici

DESECENTRALIZAR

E

Strategii, Politici Strategii, Politici, Strategii, Politici

D E C O N C E N T R A R E

Control

guvernamental

Strategii, Strategii,

Politici, Politici

Niv

el n

ai

on

al

PFIAS

ANPFDC ANPH ANPS ANES IM IS

MMFPS

Segregarea atribuiilor ntre instituii fr mecanisme oficiale i reale de influenare ntre ele, Roluri de control multiple, inclusiv suprapunerea rolurilor de control

Disoluia autoritii n domeniul familiei

i copilului,

Suprapunere de autoritate

Disoluie rol de inspecie social n cadrul IM

Supra-

aglomerare cu

roluri

Entitate

izolat auto-

suficient

Copil Handicap Servicii

Furnizare servicii i prestaii

Strategii, Politici

Acreditare furnizori de servicii i furnizare prestaii

Inspecie

furnizori, servicii i

prestaii

DESECENTRALIZAR

E

Strategii, Strategii,

Politici, Politici

Strategii, Strategii, Strategii, Strategii, Strategii,

Politici, Politici, Politici, Politici, Politici

Furnizare servicii i prestaii

Insp

eci

e se

rvic

ii

i fu

rniz

ori

Mo

nit

ori

zare

ges

tio

nar

e

pre

sta

ii, a

cre

dita

re f

urn

izo

ri

Co

ord

on

are,

ev

alu

are,

mo

nito

riza

re

ONG

17

V. Resursele alocate proteciei sociale Resursele, fie ele financiare, umane sau materiale sunt cele care determin, funcie de cantitatea i calitatea lor, funcionarea mai bun sau mai slab a oricrui sistem dat, cu att mai mult a celui de protecie social care are menirea de a sprijini i apoi de a schimba i ameliora statusul grupurilor celor mai vulnerabile. Experienele de teren precum i anumite cercetri15, inclusiv la nivel european, arat c ara noastr aloc procentul cel mai mic din PIB pentru cheltuielile sociale (16,4% comparativ cu media european de 31,9%). Procentul alocat strict pentru protecia social este de 13% comparativ cu o medie european de 26,7%. Aceste constatri conduc la ideea c alocarea de resurse, cel puin financiare este insuficient iar plus de acest aspect, sistemul de protecie social din Romnia se confrunt i cu o alocare inechitabil a acestora ntre diversele paliere ale descentralizrii sau chiar ntre diverse domenii. Un exemplu consacrat ar fi alocarea de fonduri pentru prestaiile sociale i pentru serviciile de protecie dar nu i pentru serviciile de prevenire. Prin urmare n cadrul capitolului de fa ne propunem s analizm n ce msur alocarea de resurse per categorii (financiare, umane i materiale) i per nivele (central, judeean i local) se rsfrnge asupra funcionrii sistemului de protecie social, antrennd sincope la nivel de:

i. Funcionarea serviciilor i prestaiilor sociale, ii. Alocarea fondurilor ntre nivelele central, judeean i local, iii. Tipologia resurselor umane ca i atribut al profesionalizrii proteciei sociale.

V.1. Servicii i prestaii sociale NOT: Att ansamblul legislativ ct i construcia instituional, finanarea sistemului de protecie social i profesionalizarea acestuia sunt determinante pentru ansamblul de servicii i prestaii pe care statul le va pune la dispoziia beneficiarilor de msuri de protecie social. Este posibil ca unele abordri s doreasc s situeze serviciile i prestaiile sociale mai degrab n sfera construciei instituionale dect n cea a resurselor proteciei sociale. Premisa noastr, de a poziiona acest subcapitol n cadrul capitolului de fa, pornete de la o realitate concret i anume faptul c fr resurse nu se pot dezvolta nici servicii i nici prestaii sociale i c, dincolo de cele financiare, resursele umane joac, de asemenea, un rol foarte important. Totodat,calitatea acestor servicii i prestaii se va rsfrnge direct asupra calitii vieii celor care au nevoie de ele, motiv pentru care, n plus fa de aseriunea precedent, poziionarea n cadrul acestui capitol va facilita pasajul la capitolul urmtor (mecanismele de control social). Prezumpii Pentru a putea analiza efectiv cum a influenat descentralizarea att serviciile ct i prestaiile sociale, este necesar n primul rnd s ne raportm la instituiile de la nivel central. Fr nici o excepie acestea au fost create n cadrul procesului de preaderare la UE, iar presiunea cea mai mare din partea Comisiei Europene a fost n domeniul proteciei copilului, domeniu n care s-au i nregistrat cele mai semnificative progrese.

15

Raportul social al ICCV Dup 20 de ani: opiuni pentru Romnia, Academia Romn, 2010, pag.16

18

Acest lucru a determinat i o dezvoltare a unor servicii la nivelul urmtor de descentralizare, cel al judeului, unde sunt concentrate serviciile de protecie ale copiilor i adulilor, i unde domeniile precum protecia copilului, lupta mpotriva violenei sau ngrijirea persoanelor cu handicap sunt dezvoltate prin intermediul unei serii de instituii nfiinate n ultimii 13 ani. La nivelul urmtor, cel local, unde n mod explicit dezvoltarea de servicii ar trebui s se axeze doar pe cele de prevenire, dar respectnd domeniile susmenionate, lucrurile stau ns diferit. O funcionare optim a sistemului de protecie social ar trebui s fie bazat pe o anumit unitate i coeren, n care serviciile sociale, att cele de protecie ct i cele de prevenire precum i prestaiile sociale, s constituie elementele complementare ale msurilor de protecie social, asigurate n mod echitabil la fiecare nivel al descentralizrii i n special ct mai aproape de beneficiari, grupurile vulnerabile, cu precdere copii. Constatri n ceea ce privete serviciile sociale este de subliniat distincia ntre servicii de prevenire i servicii de protecie, primele fiind n sarcina SPAS iar cele din urm n sarcina DGASPC. Efectele concrete ale constatrilor din celelalte capitole se traduc prin: Slaba dezvoltare a serviciilor de prevenire la nivel local, determinat n special de lipsa

resurselor de orice natur i de incapacitatea local de a dezvolta servicii adaptate, Ca i efect direct, se exercit o presiune mare asupra serviciilor de protecie de la nivel

judeean, nemaiexersndu-se filtrarea necesar la nivelul local, Melanjul de tipuri de servicii (prevenire i protecie) att la nivel local ct i la nivel

judeean (conform prevederilor legislative), face s nu se mai poat distinge clar ntre atribuiile de protecie i cele de prevenire ale respectivelor instituii,

Actorii de la nivel judeean i local sunt att implementatori ct i dezvoltatori de politici sociale i de servicii sociale, fr un mecanism concret de legtur ntre nivelurile descentralizrii, att local judeean ct i judeean naional, i,

n fine, cu toate c va fi detaliat n capitolul legat de controlul social, trebuie menionat faptul c mecanismele de coordonare, n special ntre DGASPC i SPAS sunt la ora actual quasi-inexistente.

n ceea ce privete prestaiile sociale, pe lng cei doi actori sus-menionai se adaug i AJPS care este gestionarul principal al prestaiilor sociale i reprezentantul n teren al ANPS care efectueaz i plile aferente, ns nu n totalitatea lor16, aa cum ne-am fi ateptat odat cu crearea ageniei unice ci doar parial, chiar dac majoritar. Prin urmare situaia concret din teren este caracterizat fie de o concentrare de atribuii n cadrul anumitor instituii fie de o suprapunere a acestora ntre diverse instituii. Concret, la nivelul local, ntreaga gestiune a procesului legat de obinerea i monitorizarea prestaiilor se realizeaz la nivel de SPAS sau de primrie. Experienele din cadrul programului CBS indic faptul c personalul cu atribuii de asisten social din cadrul primriilor utilizeaz majoritatea timpului17 pentru gestionarea sarcinilor legate de prestaiile sociale (70% utilizeaz peste jumtate pn la n totalitate din timp pentru astfel de activiti) n detrimentul timpului alocat activitilor de teren sau celor legate de sericii. Pe de cealalt parte, la nivelul judeean, gestionarea plii diverselor alocaii se face, funcie de aceste prestaii i categoria de beneficiari, de ctre mai multe instituii, prin atribuii date de lege att DGASPC ct i AJPS.

16

Indemnizaia pentru cretere copilului cu handicap, Alocaia de plasament pentru copilul cu handicap, Ajutor lunar de cretere a copilului cu handicap, Alocaia pentru copiii cu handicap, inclusiv HIV/SIDA, Alocaia de hran pentru copii cu handicap, inclusiv HIV/SIDA, Indemnizaia pentru plata nsoitorului adultului cu handicap vizual grav i Indemnizaia i bugetul personal pentru adultul cu handicap sunt gestionate, inclusiv pltite prin DGASPC, cf. prevederilor Legii 448/2006, HG 268/2007 i Ordinului 432/2007. 17

Plan director de dezvoltare a serviciilor sociale de baz Programul CBS al UNICEF, Magheru, 2009, pag.16

19

V.2. Finanare i circuite financiare Prezumpii Unul dintre aspectele importante n legtur cu finanarea proteciei sociale l constituie sursa de finanare. Fie c este vorba de crearea, ameliorarea, ntreinerea i dezvoltarea de servicii sociale sau alocarea de fonduri pentru plata prestaiilor sociale, este necesar ca pentru fiecare dintre acestea sursa bugetar s fie menionat clar i explicit, pentru a nu genera confuzii sau disfuncionaliti ale sistemului. n paralel cu sursa de finanare a serviciilor i prestaiilor sociale, este necesar s fie explicitat i mecanismul prin care fondurile ajung efectiv acolo unde sunt destinate conform prevederilor legale. Prin urmare circuitele financiare sunt cele care asigur coerena finanrii sistemului de protecie social, eliminnd, cel puin teoretic, riscul unor posibile blocaje. Constatri n ceea ce privete prestaiile sociale, acestea sunt preponderent asigurate din fonduri de la bugetul de stat prin intermediul MMFPS. Acesta la rndul su aprob bugetele de prestaii sociale care sunt gestionate de ANPS, care la rndul su deleg autoritatea AJPS care gestioneaz efectiv prestaiile sociale la nivel judeean. Mecanismul invers (bugetele anuale n termeni de nevoi concrete) urmeaz aceeai schem. O parte dintre prestaiile sociale sunt gestionate de DGASPC, inclusiv plata acestora fcndu-se din bugetele judeene. Prestaiile care sunt astfel finanate i gestionate sunt cele destinate exclusiv beneficiarilor direci ai sistemului de protecie specializat, fie c e vorba de copii, familii sau persoane cu handicap. ntreg procesul de gestionare a accesului18 la prestaii are loc la nivel local prin intermediul SPAS sau persoanei cu atribuii de asisten social, sau direct de primrie. Concret nseamn c interfaa ntre sumele alocate i beneficiarii acestora este SPAS, acesta gestionnd ntregul proces de identificare, monitorizare i verificare cu privire la beneficiarii de prestaii sociale. Procesul legat de administrarea prestaiilor sociale, funcioneaz coerent ntre nivelurile central i judeean n baza principiului deconcentrrii (AJPS este subordonat direct ANPS). Acelai lucru se ntmpl i ntre nivelele judeean i local, lucru ce poate fi confirmat inclusiv de evidenele din teren cu privire la activitile SPAS. n general activitatea SPAS sau a persoanei cu atribuii de asisten social, din mediul rural cu precdere, este axat pe gestionarea dosarelor de acces la sau n plat a prestaiilor sociale. Funcionarea acestui sistem nu este echivalent cu funcionarea sa eficient: nu dispunem la ora actual de date care s indice c prestaiile i intesc cel mai bine pe cei mai vulnerabili sau c sunt coroborate cu servicii sociale adaptate. Acest lucru ar trebui identificat printr-o analiz de impact dar i de verificare a modului n care aceste drepturi au fost acordate. Un alt element important este i faptul c sursa de finanare a acestor ajutoare este bugetul de stat n care se prevd anual sumele necesare plii prestaiilor. n plus, aa cum a fost menionat mai sus, circuitul financiar este bine explicitat ceea ce nu genereaz (cu excepia unor rare situaii19), blocaje n procesul de plat a prestaiilor.

18

Cu excepia prestaiilor gestionate de DGASPC pentru care aceasta este i gestionarul proceselor de accesare efectiv a prestaiilor, respectiv punerea n drepturi a beneficiarilor. 19

Cu ocazia evalurilor din teren n anul 2008 i 2009 ale programului CBS s-a menionat, n diverse ocazii, faptul c, datorit numrului mare de beneficiari de ajutor social n baza legii 416/2001 privind venitul minim garantat, uneori fondurile de la bugetul de stat nu sunt suficiente, pentru a fi pltite tot anul, motiv pentru care unele primrii emit hotrri ale CL pentru plata ajutoarelor pe perioada sezonului rece, spernd c pe perioada celui cald persoanele n cauz pot gsi mai uor de lucru, inclusiv ca zilieri n uncile agricole.

20

Nu aceleai lucruri pot fi afirmate ns n legtur cu serviciile sociale, mai ales c diversitatea de situaii este generat pe de o parte de tipologia lor (responsabilitatea local pentru serviciile de prevenire i cea judeean pentru cele de protecie), iar pe de cealalt parte sursele de finanare sunt extrem de diversificate. Dei avnd rol explicit n serviciile de protecie, DGASPC dezvolt adesea i servicii de prevenire, lucru ce se poate realiza mai ales din cauza disponibilitii de resurse financiare dar i din cauza unor inadvertene legislative. n ceea ce privete SPAS, dezvoltarea de servicii de prevenire se rezum adesea la centre de zi, create cu precdere n mediul urban. Se poate vorbi astfel de o inechitate n dezvoltarea de servicii, inclusiv de o slab contribuie de la nivel judeean pentru dezvoltarea de servicii la nivel local. Nebeneficiind, ca n cazul prestaiilor sociale, de alocri bugetare clare de la bugetul de stat, serviciile sociale pot fi dezvoltate prin accesarea unor surse precum: bugetele locale sau diverse proiecte. Problemele pot aprea n legtur cu ambele surse: fie bugetele locale sunt srace sau nu prevd sume pentru asistena social fie capacitatea de a redacta proiecte pertinente este sczut sau quasi inexistent. Mai trebuie precizat c din bugetul de stat se poate asigura o finanare n totalitate sau parial, lucru ce poate fi valabil i pentru nivelul judeean i pentru cel local. Alt modalitate de finanare poate fi prin: Programe de Interes Naional, Subvenii de stat, inclusiv a unor Proiecte Pilot i finanarea direct a funcionrii i administrrii instituiilor din subordine (n cazul deconcentratelor). La fiecare nivel de descentralizare mai pot fi utilizate i alte surse, nsemnnd venituri proprii, donaii, sponsorizri, etc. Chiar dac aparent sursele de finanare sunt multiple, n realitate, finanarea de la bugetul de stat prin bugete anuale clare i ferme rmne cea mai sigur finanare. Cei ce dispun de puine resurse obinute pe aceast cale, vor fi, cel mai probabil, n situaia de a nu dispune de fondurile necesare pentru dezvoltarea de servicii sociale, deoarece obinerea de fonduri este condiionat i de abilitile de a le accesa, (prin proiecte, prin diverse contracte) i de dorina efectiv de a dezvolta servicii sociale.

21

V.3. Profesionalizarea proteciei sociale Prezumpii Problematica resurselor umane i a tipologiei acestora este destul de complex, cu att mai mult cu ct n domeniul social resursa uman specializat n profesiunile sociale va fi mai necesar la nivel de acordare de servicii i prestaii dect la nivel decizional. Pentru a nelege aceast complexitate este necesar ca abordarea resurselor umane s ia n calcul cel puin trei componente sau paliere de analiz care se refer la: i) descriere i definire clar a resurselor umane, ii) un ansamblu funcional, de organigrame explicitate n termeni de roluri i responsabiliti i, nu n ultimul rnd, iii) o tipologie a resurselor umane adaptat nevoilor, susinut de o specializare consecvent a profesionitilor. Constatri Profesionalizarea proteciei sociale face referire direct la termenul de profesiune, neles ca i ndeletnicire cu caracter permanent, pe care o exercit cineva n baza unei calificri corespunztoare; un complex de cunotine teoretice i de deprinderi practice care definesc pregtirea cuiva20. Profesiunile din domeniul proteciei sociale sunt diversificate, ns n cadrul de fa, accentul se pune pe ansamblul de profesioniti precum asistenii sociali, psihologii, sociologii, adic profesionitii care lucreaz mai mult sau mai puin direct cu beneficiarii, respectiv la baza sistemului de protecie social care n cazul de fa este cel local. O prim idee care se desprinde este legat de supra-ncrcarea cu roluri i responsabiliti a profesionitilor de la nivel local. Acest lucru decurge din faptul c fiecare dintre prevederile legislative, indiferent de domeniul de interes, va face apel la acea resurs uman de la nivel local, care n cele mai mute cazuri, n mediul rural, se reduce la o singur persoan (tendinele identificate n alte studii21 arat c marea majoritate a comunelor din Romnia respectiv peste 65 de procente, au un singur angajat cu rol i atribuii de asisten social). Profesionalizarea proteciei sociale este, n acelai timp, condiionat de resursa financiar alocat, care n cazul comunitilor locale este din nou deficitar. Probabil c din acest motiv nici nu este de mirare faptul c prevederile legislative fac referire la profesioniti specializai la nivelul serviciilor judeene i la persoane cu atribuii de asisten social la nivelul serviciilor locale. Acest lucru conduce la o slab calitate a resurselor umane la nivel local, determinat mai ales de o slab specializare a profesionitilor, n opoziie cu situaia de la nivel judeean sau naional22. n fine, un element definitoriu pentru profesionalizarea proteciei sociale l constituie cadrul organizaional. Acesta este reflectat de organigramele instituiilor din domeniul proteciei sociale care, aa cum s-a artat n analiza legislativ, tind s fie bine definite i s fac referiri la roluri i responsabiliti explicitate la nivel central, ns la nivel judeean i local sunt substituite de regulamente cadru, cu roluri prea generice. n plus trebuie remarcat c organigramele DGASPC, stabilite i aprobate la nivel de fiecare CJ, sunt destul de diversificate n comparaie cu, de exemplu, organigramele instituiilor deconcentrate care sunt uniforme. n ce privete organigramele SPAS, cele din orae i municipii se supun relativ acelorai reguli ca cele ale DGASPC ns n mediul rural, nsui termenul de organigram este impropriu, fiind adesea vorba despre o singur persoan.

20

http://www.dictio.ro/dex/dex-profesie 21

Identificarea la nivel de SPAS a practicilor din domeniul prevenirii abuzului, neglijrii i exploatrii copilului prin munc, USAID, ChildNet, MMFES, aut: tefan & Daniela Cojocaru, 2007. pag. 88. 22

Ibid. 72,83% dintre resursele umane implicate n activiti de prevenire la nivel local nu au studii superioare n domeniul asistenei sociale.

22

V.4. Schema de alocare a resurselor financiare n protecia social N

ivel

loca

l

Niv

el n

ai

on

al

Niv

el j

ud

eea

n

Preedinte

SPAS

Primar

CL

DGASPC

AJPS IM IS J

PFIAS

ANPFDC ANPH ANPS ANES IM IS

MMFPS

ONG

Servicii de protecie i prevenire

Prestaii

Servicii de protecie i prevenire

Prestaii

Bun dezvoltare i diversificare de servicii

Melanj de tipuri de

servicii

Gen

erea

z p

resi

un

e

Slab dezvoltare i diversificare de servicii

Melanj de tipuri de

servicii

ntreaga gestiune a

procesului de acordare a prestaiilor

sociale

ntreaga gestiune a

procesului de plat a prestaiilor sociale

Aprobarea bugetelor

judeene i a bugetului naional de prestaii

sociale,

Centralizarea datelor contabile i cu privire

la beneficiarii de prestaii sociale,

Stabilirea prioritilor

din domeniu i contribuie la

formularea de politici n domeniul proteciei

sociale

PIN, Subvenii, Proiecte pilot (durat limitat fr garania asigurrii

finanrii dup aceast perioad)

BUGETUL DE STAT

CJ

Sursa principal de finanare a bugetelor judeene

Accesare n funcie de capacitile tehnice de la nivel judeean i sustenabilitatea financiar post

proiecte

Sursa principal de finanare a bugetelor locale

Depinde de relaia cu CJ

Rar accesat din lips de capacitate tehnico-financiar

23

V.5. Schema de alocare a resurselor umane n protecia social N

ivel

loca

l

Niv

el n

ai

on

al

Niv

el j

ud

eea

n

Preedinte

SPAS

Primar

CL

DGASPC

AJPS IM IS J

PFIAS

ANPFDC ANPH ANPS ANES IM IS

MMFPS

ONG

Servicii de protecie i prevenire

Prestaii

Servicii de protecie i prevenire

Prestaii

Bun dezvoltare i diversificare de servicii

Melanj de tipuri de

servicii

Gen

erea

z p

resi

un

e

Slab dezvoltare i diversificare de servicii

Melanj de tipuri de

servicii

ntreaga gestiune a

procesului de acordare a prestaiilor

sociale

ntreaga gestiune a

procesului de plat a prestaiilor sociale

CJ

Organigrame bine definite, clar explicitate n termeni

de roluri i responsabiliti ns foarte diversificate n peisajul naional.

Resurse umane de calitate, profesioniti formai i specializai n domeniile respective de

competen, dublate de o descriere clar a acestora funcie de nevoile organizaionale

Organigrame bine definite, clar explicitate n termeni de roluri i responsabiliti. Resurse umane de calitate, profesioniti formai i specializai n domeniile de competen ale respectivelor autoriti, dublate de o descriere clar a acestora

funcie de nevoile organizaionale

Organigrame bine definite, clar explicitate n termeni

de roluri i responsabiliti, uniforme la nivel naional.

Resurse umane de calitate, profesioniti formai i specializai n domeniile respective de

competen, dublate de o descriere clar a acestora funcie de nevoile organizaionale

Organigrame slab definite (sau inexistente) n mediul rural. Bine definite, clar explicitate n termeni

de roluri i responsabiliti, n mediul urban i, datorit autonomiei locale, foarte diversificate n peisajul naional.

Resurse umane nepregtite n domeniu sau fr studii superioare, n mediul rural, lips de profesioniti formai i specializai, supraaglomerare cu roluri i responsabiliti, adesea

neadaptate nevoilor organizaionale.

Concentrarea cea

mai mare a

serviciilor

Lips de servicii i

accent

preponderent

asupra

acordrii de

prestaii

24

VI. Mecanismele de control social Aa cum a fost precizat nc de la nceputul acestui raport, mecanismele de control social sunt cele care au rol regulator asupra funcionrii sistemului de protecie social. Fie c este vorba de mecanisme menite s asigure o funcionare optim a sistemului cum ar fi mecanismele axate pe mbuntirea calitii prin demersuri de monitorizare, evaluare, control i inspecie, fie c este vorba de mecanismele care contribuie la coerena sistemului cum ar fi mecanismele care asigur gradul necesar de autoritate i responsabilitate / rspundere al actorilor din sistem, mecanismele de control social contribuie la o mai mare eficacitate i eficien a acestuia.