ESTUDIOS SOBRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA"

Introducci6n

Por el licenciado Carlos CORTÉS FIGUEROA.

Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM.

CAPÍTULO 1

l. En todo curso universitario de Derecho administrativo institucional, e inclusive en otra disciplina que tiene sobre esa rama del Derecho influen­cia marcada, esto es la Teoría sobre Administración Pública, usan un vocablo imprescindible como base de sus explicaciones: el Estado. Que simultáneamente requieren de dicha locución otras disciplinas es absolu­tamente innegable (según acontece con el Derecho constitucional, el Dere­cho político, el Derecho internacional, la Economía Política, etcétera); pero sucede que quienes fincan sus estudios en esas ejemplificadas disciplinas ya han superado, o están superando, otros niveles que propor­cionan los necesarios elementos de entendimiento en lo concerniente a conceptos y puntos de arranque, como acontece con la Teoría General del Derecho y la Teoría General del Estado.

En efecto, es precisamente la noción del Estado la que domina toda explicación de Administración Pública y todo desenvolvimiento de Derecho administrativo; de ello se desprende la necesidad de precisar -sobre todo' para estudiosos de otras carreras distintas a la de Derecho- cuál es el alcance, el contenido y aún los fines del Estado, que ya el análisis más

* Los parágrafos que ahora se publican, fonuan parte de los primeros capítu­los de un libro guía destinado a los estudiantes de la licenciatura cn Derecho, en lo que pudiera auxiliarles y facilitarles la tarea de consultar a los tratadistas, tanto mexicanos como extranjeros, en estudio conjunto de temas de Teoría General de la Administración Pública, Derecho financiero y administrativo, Derecho tributario y reexarnen de las principales aportaciones científicas y de las realizaciones practicas consumadas hasta la fecha en el medio mexicano. En razón de que el esfuerzo que esa obra significa, va encaminado a satisfacer las necesidades también de estudian­tes de Ja~ carreras de comercio, administración de empresas y aun de relacione" industriales, el titulo de estos ensayos no es definitivo.

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intrínseco e indagatorio queda al cuidado de los juristas. Esa es la razón que inclina a sentar algunos postulados para quedar de acuerdo en la extensión y contenido al cual se hace mérito.

El Estado -en una idea tan general corno sencilla- es el conjunto ·de individuos, con ciertas vinculaciones, que residiendo comúnmente en una porción territorial, y haciendo vida en forma colectiva bajo el maDw

dato de un gobierno por ellos elegido (o cuando menos soportado), se someten a reglas normativas de convivencia, imperativas y generales. La concepción así propuesta pennite ya sopesar alguna otra definición, como la que expresa que el Estado "es un organismo pennanente, unitario, CUw

yas ordenaciones, dirigidas por una voluntad colectiva, a la vez que sos­tenidas y ejecutadas por la fuerza común, tienen por objeto procurar la realización de los fines de la vida de una población dada".1.

De ahí en adelante, pueden proliferar las definiciones, tal y como acontece con cualquier figura u objeto de estudio, variando según el án­gulo de observación --o de conveniencia- en que se sitúe cada quien, por ejemplo cuando se dice que el Estado es "instrumento de fuerza o poder, que ejerce un hombre o un grupo de hombres para regir o dominar una sociedad política"2 o, como afirmaba ENGELs: "el Estado no es otra cosa que una máquina de opresión de una clase sobre otra clase".3

Como quiera que la palabra estado es multívoca, nótese la preocupa­ción de los autores en escribirla con mayúscula, para así deslindar al Es· tado (entidad mayor y de carácter político) del estado-entidad, estado­provincia, estado-situación, estado-como estatuto personal, etcétera. Ade­más, se debe tener cautela y advertir cuándo, equívocadamente, se emplea el término estado como sinónimo de nación, de gobierno, de poder cons­tituido, de comarca y aún de sociedad. Más adelante habrá oportunidad de esclarecer lao;¡ diferencias entre Estado y Nación o entre Estado y go­bierno, ya que las otras indebida aplicaciones caen a tierra por sí solas.

Para tal delimitación, conviene tener presentes los "elementos externos y visibles del Estado": un espacio territorial; una comunidad humana (ciudad, nación o mejor pueblo); y el poder o fuerza que reside en la comunidad y que pone de manifiesto la "capacidad" de la misma para vivir convenientemente organizada, con un sistema de actividades que atienden a la satisfacción de las necesidades comunes.4

1 Según palabras de R. VON MOHL, en sobretiro de conferencia Geschichte und littemtur deT staatswissenschaften, Berlín, 1935.

:2 POSADA, Adolfo: Tratado de Derecho político, Madrid, 1935, t. 1, p. 14. 3 En 10 q\~e se antojaría enmendarle la expresión y decir, que, en todo caso,

..es una máquina de opresión de un grupo reducido de privilegiados de un sistema -amén un poder increible- sobre todos los demás gnlpos e individuos.

4 POSADA, Adolfo, ob. )' t. cits. p. 78.

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También desde un punto de vista externo, pero al mismo tiempo esen­cial, hay que tomar en consideración las variantes que, según una espe­cial doctrina o tendencia dominante, adoptan los diferentes Estados en el devenir de la historia: monarquías, oligarquías, repúblicas, imperios, etcétera.

2. Es excelente ocasión para tratar de esclarecer ese aparente confu­sionismo, simple hecho de precisar algo de nomenclatura: en efecto, cen referencia a México se le suele mencionar como PAís, ESTADO, REP'ÚBLICA

y NACIÓN, cuando que ninguna de esas palabras es sinónima de las otras en estricto sentido. Esto es, la indistinta denominación es debida a una utilización ligera -y aún neófita--, popular; pero en muchas ocasiones las leyes supremas mismas dan pábulo a aplicaciones incorrectas de esos sustantivos. Por ejemplo, la Constitución mexicana, esto es, la política y federal (como siempre debe entenderse cualquier referencia escueta a "la Constitución", muy a pesar de que hay otras tantas constituciones como estados, federativos mexicancs) l habla de NACIÓN en los artículos 27 en en casi todos sus párrafos y fracciones, 37 fracción V, 54 fracción V, 55 fracción V, 73 fracciones VII, XXV, 76 fracción VIII, 9+, 95, 97, etcétera; utiliza las voces REPÚBLICA o REPÚBLICA MEXICANA en los artículos 30. fracción VIII, 80, 27, 29, 30 fracción I, 34, 35 fracción IV, 36, 40, 66, 69, 71, 73 fracciones IV, VI, X, 84, 86, etcétera; hace prolijas menciones de FEDERACIÓN en los artículos 30, 19 in fine, 27 en varias fracciones, 42 fracción I, 43, 49, 73 fracción V, 103, 104, 105, 106, etcétera; menciona al Estado en los artículos 30 al inicio y en las fracciones V y VII, 50 párrafo quinto, 27 en muchas de sus fracciones, etcétera; casos hay en que habla de la UNIÓN FEDERAL o UNIÓN a secas, como se advierte en los artículos 49, segundo párrafo, 69, 71 fracción II, 73 fracciones 1 y XXX, 79 fracción IIl, 80, 86, 88, 118, 122, 123, 133, etcétera; y. ade­más, se refiere al PAís en sus artÍculcs 11, 82 fracción III, 131 segundo párrafo, y así por el estilo.

Hay por ello urgente necesidad, en plan de estudio, de tratar de des­lindar connotaciones.

3. El ESTADO, según lo dicho antes, es un ente genérico que proviene de una manifestación de soberanía y con una organización determinada por ésta.

La FEDERACIÓN es una especial forma estatal que, al ser escogida, des­carta otras formas distintivas cerno pudieran ser las conff'deraciones, los imperios, los Estados centralistas o 10'\ totalitarios. Una fl'deración implica una unión, política de entidades diversas (provincias, comarcas, departa­mentos o estados) que, en un momento dado y por decisiones maycritarias y populares, resuelven crear un ente por encima de ellac:, ficticio pero­estimado necesario, al cual se le deleg-an una serie de facultades y, por ende cierta supremacía, como son las de unificación, representación en~

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el exterior, defensa y justicia (en beneficio inclusive de quienes están ,creando dicha federación) y aun se le supone fuerza y coerCIon para impedir que, los estados o provincias que decidieron unificarse, después 'quisieran o pretendieran separarse.

4. En esa virtud cuando la Fedenación es el resultado cierto, histórico y auténtico de que algunos estados aislados o provincias diseminadas se tornen en una figura agrupada y que nace de un pacto constitucional (lo cual no aconteció exacta y lógicamente en México, según opinión uná­nime de los más prestigiados constitucionalistas), el vocable UNIÓN es sinónimo y denotativo del Estado federal )', en cualquier otro caso, como es aquél en que la federación haya nacido artificiosamente, UNIÓN y FEDERACIÓN no son más que simples palabras.

5. La locución REPUBLICA sí denota una categoría gubernamental ~specífica y, por lo tanto define bastante más al Estado que la adopta. Por tradición histórica y política, una república se caracteriza en cuanto que los 'gobernantes y detentadores del poder tienen que ser renovados peri6dica­mente, lo cual impide, en principio, que se perpetúen según aconteciera en las monarquías hereditarias o en las dictaduras, en el entendido que ·""a periódica renovaci6n rige tanto para el titular ejecutivo como para toda otra clase de representantes directos de la voluntad general: gober­nadores de las provincias o estados particulares, miembros de las cámaras legislativas y aún presidentes municipales, regidores y síndicos en todos 10s casos que la estructura municipal es la base de una división política y territorial (artículo 115 de la Constitución mexicana). Pero cabe notar que el carácter republicano no es una fonna distintiva de Estado) sino una peculiar forma de gobierno y el gobierno -cuestión ésta bastante ex­plorada y repetida- es simplemente una fase del Estado, o si se quiere uno de sus elementos. No procede equiparar tampoco federación y repú­blica, porque si bien es exacto que la forma federal exige propiamente un gobierno republicano (pues en eso de la renovación periódica habrá opurtunidad para todos de regir los destinos comunes, esto es que todos los habitantes de las entidades federadas tienen igualdad de oportunida­des), no todas las repúblicas han tenido vida forzosamente previa adop­ci6n de la fonna federal, para lo que basta recordar que ha habido repú­blicas europeas, asiáticas y aún africanas que distan de ser unión de estados federados.

6. De mayor delicadeza es el aspecto de hablar de NACIÓN, ya sea como sin6nimo de la fonna estatal federaci6n o de la f6nnula guberna­mental Tepú'blica~' pero es equiparar la NACIÓN al país, pues éste hace mención mucho más a una demarcación geográfica que a cualquier otro concepto de los traídos a examen.

El sustrato de nación es singularmente impreciso, muy a pesar de que hasta el más modesto individuo supone entender lo que se quiere abarcar

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cuando de nación se habla. "Una nación es un alma, un principio espiri­tual. .. un resultado histórico producid.o por una serie de hechos que convergen en igual sentido", según dijo Renán5 en un discurso no supe­rado hasta ahora y en donde puntualizó que, al ser la nación un alma, un espíritu, una familia espiritual, "resulta~ en el pasado, de recuerdos, de sacrificios, de glorias, con frecuencia de duelos y penas comunes, en el presente, del deseo de continuar viviendo juntos". Y como se ha solido afirmar que los motivos determinantes de una nación son la lengua, la raza, la tradición y aún la religión comunes, ese pensador francés agregó que "lo que constituye una nación no es el hablar la misma lengua o el hecho de pertenecer al mismo grupo etnográfico; es haber hecho grandes cosas en el pasado y querer hacerlas en el pOIvenir". En tal virtud los mexicanos que tuvieron y tienen decisiones y motivos de unión cierta y pennanente, ya integraban nación, mucho antes quizá de formalizar una independencia estatal y política, muy independientemente de que unos cuantos de sus, posiblemente bien intencionados, individuos inventarán el surgimiento de una federación bastante extraña y un Estado republi­cano mucho más circunscrito, en idea, que la nación subexistente. De 10 anterior se advierte lo poco consistente que resulta ~por ejemplo en dis­cursos políticos- invocar los "intereses de la nación" cuando en el fondo se sabe que se trata de los interes~s de unos cuantos; y mientras que el vocablo país no pennite pensar en nada más allá de las porciones geográ­ficas correspondientes (extensión territorial y continental e islas adyacen~ tes), la palabra nación eS quizá más amplia, o más reducida o más indefi~ nida (para lo cual basta con ejemplificar los casos en que invocaba la "nación andina", la "nación balcánica", "la nación árabe", etcétera).

7. Por esa infinidad de motivos determinantes, cabe concluir que la nación es el pueblo, el pueblo auténtico y autóctono, ese depositario de la soberanía (al decir del artículo 39 constitucional) y al cual, en realidad poco ° nada se le consulta respecto a las decisiones fundamentales, en abuso acusado de la en muchos casos ficticia representación de sus gober­nantes o por aplastamiento resultante de partidos políticos, tan artificiales como poderosos. Y en el acontecer de la problemática cotidiana, en ese pueblo no deben quedar incluídos, en lo absoluto, los extranjeros residentes o de ocasional pennanencia; ellos forman parte de la población flotante, pero no del pueblo, política y nacionaIísticamente hablando; de ahí que les esté vedado inmiscuirse en las cuestiones estríctamente nacionales (V.,

r, RE:-;ÁN, Ernesto: Qué es una nación, Buenos rures, 1947, pp. 39 y 40. Y hay quien glosa lo anterior al decir: "el concepto, o mejor la idea de naci6n es de una comunidad secular, basada en un carácter "popular" especial, en una for­ma de vida homogénea en las costumbres, instituciones y formas culturales especia­les que surgen en la integración de estirpes populares específicas y la naturaleza de un país" (KAHLER, Erich: Historia universal del hombre", México, 1960, p. 298).

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ad exemplum, segundo párrafo del artículo 33 constitucional y 193 de la Ley Federal Electoral).

El pueblo mexicano es, por ende, el creador de ese Estado que constiw tucionalmente se llama "Estados Unidos Mexicanos", aunque esa fórmula tan completa sólo se lea en las bandas tricolores, en el gran sello de la nación (rectius, del Estado) y en el papel oficial. Si hubo y hay algu­na exageración sobre el particular, el propio pueblo ha consentido en cuanto a haberse creado y constituido una federación republicana y repre· sentativa; el propio pueblo es responsable único de que corno tal continúe su forma estatal y aun gubernamental (por ese tácito "plebiscito de todos los días" que señalara el ya citado Renán); y, además, el propio pueblo tiene que soportar, en ese su consenso, a los representantes que se dicen suyos (V. artículo 41 constitucional).

8. En efecto, del ejercicio de la soberanía originaria, se asegura taro .. bién que surgieron los PODERES de la Unión, entendidos mejor como PODERES ESTATALES derivados de un poder superior: el genérico federal, esto es. el que en principio se supone que tiene expedita la poten .. cia o facultad de gobernar, atentos los cánones señalados en el pacto cons­titucional. Ahora bien, por recomendaciones doctrinales -que arrancan de antecedentes griegos, con ciertas influencias romanas y aun francesas--, y por la bondad que acusan en una práctica decorosa, ese supremo poder conviene dividirlo y repartirlo entre órganos a los que se encomiendan tareas bien diversas, 'a manera de equilibrio, de independencia de actua­ción pero también en colaboración armoniosa, que en suma se habrá de traducir precisamente en lo denominado buen gobierno.

Ese designio tan loable fue recogido en la Constitución mexicana vigente (aunque también se encontrara en los pactos, actas y constituciones del siglo XIX), en el sentido de que "el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial" (artículo 49), eh la inteligencia de que cada uno de ellos tiene funciones y limita­ciones demarcadas en la propia Constitución. Ninguno de esos tres poderes es omnímodo y menos soberano, así es como resulta equívoca toda idea de considerarlos -a cualquiera de ellos y en cualquier momento--- poderes absolutcs. En rigor, por eso mismo, tanto es repugnante que uno de ellos tenga preponderancia sobre los otros dos --como es natural, cuando va más allá de lo previsto en los mandatos superiores o desnaturaliza a és­tos-, como es ignominioso que uno o dos de esos poderes abdiquen o claudiquen de su potestad igualitaria y se subordinen a otro.

Los órganos legislativos federales se compendian en un "Congreso Ge­neral o de la Unión" ° "Congreso de los Estados Unides Mexicanos", como lo denomina la propia Constitución (artículos 50, 59, 70, 84, 85 y otros) y se diversifica en una Cámara de Senadores y en una Cámara de Dipu:­tados -aparte de otras figuras secundarias, según pudiera calificarse a la

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Contaduría Mayor de Hacienda, a las comisiones legislativas, y aún a la comisión permanente que funciona cuando el Congreso está, en receso­(artículos 51, 56 Y 78 de la Constitución).

La potestad ejecutiva -yen ella radicada medulannente y de pro­porciones insospechadas la administración póblica, según se puntualiza más adelante- está depositada en el Presidente de los Estados U nidos Mexicanos, estricta denominación constitucional (artículo 80)) aunque inmediatamente la ley suprema torne a llamarlo "Presidente de la Repú­blica" (en los numerales 83, 86, 88, 96, 108) etcétera). Es harto frecuente --en especial en la doctrina administrativa argentina, uruguaya e italia­na- mencionar al titular del Ejecutivo como jerarca de la administra­ción, acerto conveniente por dos motivos de suma actualidad: porque está en la cúspide de la pirámide de jerarquías y por la supremacía práctica y política derivada de la excesiva cantidad de facultades reconocidas en la Constitución, en multitud de leyes secundarias y aun reglamentos y por la preponderancia que obviamente le resulta dentro del partido político al que pertenece (todo esto integrará al material de capítulos subsecuentes).

Los órganos judiciales federales ~y jurisdiccionales en género-, lo son la Suprema Corte de Justicia, los Tribunales Colegiados de Circuito, los Tribunales Unitarios de Circuito y les Juzgados de Distrito -y por una modulación que las leyes dan a estos últimos. para cirrtos pro('Rsos penales, deben agregarse los Jurados Populares-.

9. Esa tripartición de órganos de poder en la esfera federal tiene que ser observada en los estados que la integran, esto es en los estados federati­vos, por mecanismo annónico de acatar lo dispuesto en los artículos 41 (cuando anuncia las competencias estaduales), del 115, párrafos finales (que alude a gobernadores de esas entidades), de ese mismo precepto en sus penúltimos párrafos (que anuncian la existencia de órganos legisbti .. vos) y del 121 (que al referirse a procedimientos judiciales de esos estados miembros, detennina la existencia de órganos encargados de ellos, es de­cir, judiciales), artículos los tres de la Constitución federal. Cabe repetir, pue,.::, que tiene cada estado federativo un gobernador, un congreso legis­lativo estatal y un cierto número de tribunales de justicia.

10. A cada uno de esos sectores de poder de gobierno le incumben funciones públicas peculiares, según se quizo en épocas pretéritas cuando era un ideal la división de poderes. A la sazón, debe ser establecido como principio explicativo lo que ya viene siendo del dominio y conocimiento públicos, por profusión de noticias periodísticas y por exceso de discursos políticos: no hay división de poderes, sino colaboración en el com(m desig­nio de gobernar y, por ende. tampoco hay división estricta de funciones constitucionales y legaleo;;, sino armónica y técnica repartición de las mis­mas. Las funciones públicas son consecuencia) por tanto, de potestades jurídicas, entendidas como facultades de obrar en determinada forma y

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encaminadas a la realización de los fines estables. De ahí que sea fácil­mente ob:ervable que sólo la conjunción de las diversas formas de actuar -y con ello la aptitud para hacerlo--, serán los medios para alcanzar los fines que el Estado tiene. Sin embargo, l:Ia sido un designio, plasmado en las Constituciones y leyes primarias, encomendar las tareas por separado a los tres sectores de gobierno ya citados, esto es, que cada uno atiende primordialmente una función específica, sin perjuicio de que, en un segundo aspecto, realice actos diferentes a los que fueran de esperarse de su contextura o naturaleza propias.

ASÍ, al "Poder Legislativo" le está reservada la función legislativa, con­fección de leyes generales, objetivas, imperativas a virtud de la nota de coacción que les es característica. Al "Poder Judicial" se le asigna la función jurisdiccional, labor de impartición de justicia en todos los sUw

puestos particulares en que se estima necesaria, mediante mecanismos adecuados (proceso en todas sus manifestaciones), compendiándose en pronunciamientos que, en número mayoritario, tienen la peculiaridad y etiqueta de ser la última palabra en lo litigioso, vinculan permanente­mente en cuanto a lo fallado y no son susceptibles de ser reexaminados en lo futuro. Al "Poder Ejecutivo" está reservado todo lo demás que no sea legislar o juzgar vinculatoriamente; nada más que todo esto, demás ... de proporciones incalculables, integra la función administrativa .. tema de los capítulos que siguen en estos ensayos.

11. Las susodichas funciones públicas encausan la realización de las diversas tareas o encomiendas que, confonne a Derecho, son a cargo de las entidades estatales y surgen como necesarias para cumplir los fines tan complejos en la actividad pública. Variedad de autores mexicanos han englobado esas tareas o encomiendas bajo la denominación "atribuciones del Estado", pero en razón de que el vocablo atribución da a entend.er la suma de facultades que confiere a alguien su cargo -y que por lo mismo se pueden ejercer o no ejercer-, es preferible la denominación "cometidos estatales", según propugnan otros autores sudamericanos, por­que cometido es "comisión, encomienda, encargo" (según connotación académica), en suma, algo que se tiene que hacer so pena de desnaturali w

zar los designios estatales. No cabe, por lo tanto, confundir las funciones " los cometidos ya que las níútiples tareas que estos imponen se realizan y exteriorizan en aquéllas. Por ejemplo, un Estado que entre sus cometidos tenga lo concerniente a exploración, y refinamiento del petróleo -10 cual quedaría enmarcado dentro de las finalidades económicas y políticas esta­tales- habria de cumplirlo mediante función legislativa (esto es, dictando todas las leyes que fueren menester en materia de petróleo, declarándolo riqueza nacional otorgando quizá monopolio para la explotación, indican­do qué órganos del Estado atenderían los diversos 'aspectos de esa indus­tria, cómo habrían de cotizarse los productos en el mercado interior y en

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el exterior, etcétera); pero de manera inmediata habría de observarse el cumplimiento del cometido mediante función administrativa en el terreno de lo Ejecutivo, velando por la atinada y exacta aplicación y observancia de esas leyes previas; posiblemente aun sería necesaria la función juris~ diccional y la actuación judicial en lo tocante al ejemplo propuesto (con sólo pensar en los litigios y demandas que habrían de suscitarse por el simple dictado de leyes en materia de petróleo y con la consiguiente apli­cación y reglamentación de las mismas).

12. Los cometidos estatales se cumplen y las funciones estatales se traducen en actos jurklicos y operaciones materiales; en esto hay parecer unánime en la doctrina, no obstante que luego hayan diferencias de voca­bulario. En todo Estado de Derecho --esto es de juridicidad, de limita­ción de facultades tanto en la Constitución como en las leyes, reglamentos y actuación práctica-, ello se traduce en realización de actos también jurídicos o sean manifestaciones de voluntad humanas (lo mismo de entes estatales que de individuos particulares) que provocan efectos de Derecho. En consecuencia, las funciones del Estado corresponde primordialmente a una continua realización de actos jurídicos y, según la naturaleza in­trínseca de éstos o por su forma de exteriorización y aún atendiendo al órgano que efectúa los 'actos y desenvuelve las funciones, es factible una calificación e índice de clasificación de dichos actos.

Cuando se atiende pura y simplemente al órgano que despliega fun­ción estatal, la calificación es tan sencilla, como equívoca: todo acto que realicen los órganos legislativos, es acto legislativo; cualquier acto del Poder Ejecutivo, es acto administrativo; los 'actos en que se condensa la actuación judicial, son jurisdiccionales. Esto sería el resultado de utilizar un criterio órganico (u organicista, como diría cualquier moderno de los que hacen gala de palabras rebuscadas o de neologismos confusos), cri­terio que sería infalible si a cada una de las tres esferas, en que se divide el poder supremo, correspondiera nítidamente una función estatal. Pero en razón de lo tantas veces repetido, que en todo Estado actual priva colaboración de funcion{'s y no división esquemática de las mismas, acon­tece que una gran variedad de actos realizados dentro de la esfera del "Poder Legislativo", no son actos de esa naturaleza, como tampoco son administrativos todos los consumados por el "E jeoutivo", ni la totalidad de los actos de los órganos "judiciales" son de naturaleza jurisdiccional, como pudi.era pensarse.

De ahí que un segundo criterio formal (el que atiende a la forma en que se concretizan y se exteriorizan los actos en examen) sea mucho más adecuado y un mejor Índice de calificación. Esto es, si un acto siguió la trayectoria constitucional para la confección de una ley al ser realizado, el acto es legislativo (en el medio mexicano, iniciativa. discusión o exa­men -reales o ficticios- en las Cámaras de Diputados y Senadores,

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aprobación, remlSlon al Ejecutivo, promulgación y publicación). Si el acto que se analiza reviste características prácticas y concretas, en cuanto que tenga que ver con la administración pública (objeto de estos ensayos), con alcances subjetivos, relacionados en un gran sector con los servicios también públicos, en ejecución o reglamentación de las leyes, logrando su actuación efectiva, ese acto es administrativo. En tercer término, si el acto que se analiza integra la decisión de una controversia entre partes legitimadas y actuación de un órgano estatal imparcial en el terreno de lo procesal, el acto es jurisdiccional.

Empero, un tercer camino, estrictamente sustancial e indagatorio de la naturaleza intrínseca del 'acto y de su contenido, es el criterio material (el que diríase que hace disección hasta encontrar la esencia medular). Así, si el acto en examen tiene características de general, abstracto e impersonal, obligatorio (según se dice: acto regla) y vinculatorio, se esta en presencia de acto legislativo. En cambio, si el acto es de carácter subjetivo, con alcances particulares y concretos (a veces a virtud de nom­bramientos y designaciones, u otorgamiento de privilegios, o por celebra­ción de contratos para obras públicas, o por suministro de servicios, etcé­tera), el acto es administrativo. Por último, si el acto es de constatación, frente a conflicto de intereses, y es susceptible de adquirir definitivamente e inimpugnabilidad, el acto es jurisdiccional --esto según explicación generalizada, aunque encuentra serios reparos en opinión de prestigiados autores-.

13. Esos criterios de clasificación, utilizados en forma combinada, per­miten observar palpablemente cómo un determinado ente estatal (o un llamado poder, según es la frecuente denominación), aunque normalmente realice los actos propios de la función que le está reservada, también y en muchos aspectos lleva a cabo actos que, en principio, corresponderían a otros sectores o campos de actuación pública; más ello es consecuencia de la colaboración de funciones que las mismas constituciones propician y, casi irónicamente, en preservación de la supuesta independencia o "di­visión de poderes". Por ejemplo, los órganos legislativos realizan actos materialmente de administración cuando manejan el sector del presupuesto que les está asignado; o cuando autorizan a sus integrantes (diputados o senadores) retribuciones por encargos específicos, comisiones o viajes; o cuando ratifican o aprueban nombramientos de ministros de la Suprema Corte de Justicia o de magistrados del Trihunal Superior de Justicia del pistrito Federal (artículo 77, fracción I, 76, fracción vnI y 74, fracción VI respectivamente de la Constitución); o cuando nombran a los jefes y empleados de la Contaduría Mayor y vigilan el de,empeño de las fun­ciones de esta, artículo 74 citado, fracciones nI y II, respectivamente); o cuando aprueban el presupuesto anual de gastos y examinan la cuenta que presente el Poder Ejecutivo y la exactitud y justificación de las par-

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tidas erogadas (articules 65, fracción I, 74, fracción IV y 73, fracción XXVIII de la Constitución), etcétera. Esos órganos legis1ativos pueden realizar asimismo actos materialmente de carácter jurisdiccional, en todos los casos en que ambas Cám-aras se erigieran en Gran Jurado para cono­cer de las responsabilidades por delitos oficiales de los funcionarios que expresamente menciona la propia Constitución (artículo 76, fracción VII).

Los órganos jurisdiccionales o judiciales hay ocasiones en que llevan a efectos actos materialmente de administración, como sucede por ejemplo cuando dictan medidas necesarias para disciplina y puntualidad, o cuando la Suprema Corte de Justicia integra la Comisión de Gobierno y Adminis~ tración, o cuando nombra a funcionarios y empleados judiciales o los remueve o suspende o les concede licencias (artículo 12, fracciones II, V, IX, X Y XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación), etcétera. La misma Suprema Corte suele realizar actos materialmente le­gislativos, como se advierte cuando expide los reglamentos interiores de la propia Corte, de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Dis­trito (artículo 12, ya citado, fracción XIV).

Ya en 10 que concierne al Poder Ejecutivo, mucho quedará puntuali­zado en los apartados y capítulos subsecuentes, esto es, que efectúa actos materialmente distintos de los en realidad administrativos; más cualquier anticipo en este momento produciría confusión y, además, rompería el método que anima este ensayo. Empero, sí es oportuno apuntar ahora, sin perjuicio de repetirlo, un principio doctrinal como corolario en esta cuestión de colaboración de tareas, esto es: LOS ACTOS INTEGRAN A LAS FUNCIONES Y NO LAS FUNCIONES LAS QUE DETERMI­NAN LOS ACTOS.

14. Sería digno de adversa crítica, si este capítulo ínicial quedase cerrado sin hacer mención a otra función estatal que, por cierto, es pri­maria en orden y en importancia: la función const,ituyente, desplegada originariamente por un órgano ex profeso para ella y al cual se atribuye exactamente el dictado de la Ley Fundamental del Estado Mexicano y, obviamente, el haber estructurado las decisiones políticas y jurídicas fun­damentales. Tal fue el Congreso Constituyente, instalado en Querétaro el 21 de noviembre de 1916 y autor de la Constitución del 5 de febrero de 1917, a cuyo término desapareció dicha Asamblea; pero en razón de que tenían que cubrirse las necesidades futuras ---en cuanto a posibles adiciones o reformas que dicha Constitución requiera-, en ella quedó puntualizada la posibilidad de integrarse un órgano complejo(dos terceras partes, como mínimo, de los individuos miembros del Congreso Federal y una mayoría de las legislaturas de los Estados federativos}, llamado Cons­tituyente Pennanente al cual alude el artículo 135 de la Ley Fundamen­tal y que ha sido el responsable de las modificaciones instauradas ---en número que 'asciende a dos centenares en sesenta años--.

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Según un criterio orgánico es pues función constituyente la que tienen encomendada las asambleas o congresos encargados de confeccionar una Constitución, originariamente, como la tarea de los órganos a quienen se confía sus reformas o adiciones. Según criterio formal, será constituyente la función que siguiendo los lineamientos preestablecidos -ya en las convocatorias del pueblo mismo, ya en la propia Ley Fundamental­signifique creación de una ley suprema o fundamental, o se traduzca en introducirle reformas o adiciones (en la inteligencia de que estas últimas no contravengan las deci6iones fundamentales, que corresponden al pueblo, esto es, las definidoras de la organización estatal, política y gubernamen­tal, y si aun estas llegan a ser alteradas debe suponerse, cierta y necesaria­mente, o que el pueblo las quizo y las exigió o que las soporta y solapa no obstante que contraríen sus más legítimos deseos). Conforme a un criterio material, la función constituyente estriba en la producción de nonnas creadoras de los entes estatales, estructurándolos en su actuación y funcionamiento, así como en la determinación de los derechos individua­les aun sociales y su protección o garantía.6

CAPITULO II

Función administrativa y administración pública.

1. Decir que la función administrativa es la que despliega el "Poder Ejecutivo", sería afirmación desechada hace muchas décadas, por la sen­cilla razón -según ya ha quedado anunciado- de que los otros sectores del poder público estatal realizan también función administrativa ('así sea en un cinco por ciento, según afirma un profesor mexicano) y, además, porque el Ejecutivo atiende a otros quehaceres bien distintos de lo que pudiera comprenderse como estricta función administrativa. Pero ello a

Jin de evitar afirmaciones tan generales (que siempre quedan en riesgo de ser tachadas de dogmáticas o, peor, de equívocas), es conveniente partir mejor de la idea inicial en cuanto a que la función administrativa es la que de~pliega la administración pública; esto es, con criterio or~ánico, la administración pública radica, sí parcialmente en el detentador del poder ejecutivo y en sus inmediatos colaboradores: Presidente de la República y secretarios de Estado; pero forman parte de aquélla también los 31 gobernadores de los Estados F eder,ativos y sus respectivos secretarios, los

6 Se observan aquí las enseñanzas de SAYAGUÉs LASO, Enrique: Tratado de Derecho administrativo. Montevideo, 1953, t. 1 p. 34 Y ss.; TENA RAMfREZ, Felipe: Derecho constitucional, México, 1944 pp. 63 a 82.

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presidentes municiPales, los ayuntamientos, el Jefe del Departamento del Distrito Federal y los setecientos noventa y cuatro directores y gerentes de los organismos descentralizados, desconcentrados, empresas estatales~ CO~ misiones, institutos y fideicomisos, a los que se hace más adelante mención detallada), aparte de que ¡onnal y materialmente no hay que olvidar la que efectúan a los órganos legislativos y judiciales.

2. En efecto, materialmente, la función administrativa es actividad concreta y práctica que realiza el Estado y los entes semiestatales en pro­curación de satisfacer necesidades colectivas de los particulares, así como en aplicación y conservación del orden jurídico en beneficio de les admi­nistrados (aunque 10 último dicho sea redundancia, habida cuenta que la paz y tranquilidad sociales es la necesidad colectiva más apremiante). En tal virtud, se debe entender por administración pública el quehacer realizado en fonna contÍnua por organismos y entes públicos) fincado en la satisfacción de las necesidades también públicas, en aseguramiento del interés estatal y de los intereses de los particulares, en el entendir1n de ('111"

tales quehaceres -yen la vida estatal son cometidos- revisten una complejidad casi infinita pero regidos por principios cient{ficos de ese sector intelectual moderno denominado ciencia de la administración, principios que se suponen conocidos y manejados por todos aquellos que sirven y que se desenvuelven en la cosa pública y de quienes depende, obviamente, h dirección social en su más amplia connotación; tal ciencia de la (ldminis~ tración (que reclama para sí un objeto propio y universal de estudio, con método también propio y con finalidades específicas) veces hay (me se considera simultáneamente un arte en cuanto significa manejo, utili'?aci6n y aprovechamiento de cosas.? Pero si objetiva y cient~ficamente así ac"'n­tece con respecto a la administración pública, no puede perderse de vista su regulación práctica, la cual acomete el Derecho adminístrativo~ atentos los lineamientos trazados por el Derecho constitucional. Por lo demás, la administración pública ~c encuentra dentro del campo de la no1itica por­que mal o bien tiene consonancia con los programas y procedimientos po­líticos en determinada época y lugar; del influjo de las corrientes tamh;~n políticas se innovan reformas administrativas, por 10 cual la m:1"rh8. afortunada o atropel1ada de esa administración pública no viene siendo sino un reflejo de la política campeantc.

En eso de alcanzar las metas trazadas en un programa de gohierno v administración públicos, se recomienda una correcta planificación (en cuanto a prever qué puede hacerse); limitarse en cuanto a capacidad

7 Cfr., en este orden de ideas, GUZMÁK VALDIVIA, Isaac: Ciencia de la Ad­ministración, México, 1971, pp. 11 a 17 y 33 a 48; y en contrario, en cuanto a que la ciencia de la administración no es más que un capítulo del Derecho adminis­trativo, MARIEN HOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho administrativo, Buenos Aires, 1965) t. 1, p. 157 y s.

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(con vista en los medios económicos disponibles o previsibles); organiza­<:lOn (combinación de personas y bienes materiales -pertenencias, útiles, maquinaria, etcétera, reunidos en coordinación sistemática para alcanzar los objetivos deseados y definidos) ; dirección (poder de mando bajo prin­cipios técnicos, jurídicos y económicos); ejecución (que requiere un hacer efectivo y no realizaciones a medias); y control, examen continuo de lo realizado a efecto de corregir deficiencias, errores e insuficiencias, con -exigencia inmediata de las responsabilidades consiguientes).s

3. La mayoría de los autores especializados, siempre que abordan las notas características de la administración pública, suelen hacer referencias ,comparativas frente a la administración privada ya que esta fue primera en tiempo y es distinta en procedimientos y finalidades. En toda admi­nistración privada domina la idea de organización de esfuerzos en bene­ficio común, pero un beneficio de todas suertes circunscrito y limitado; -en cambio, en el campo de la administración pública el dominador "beneficio común" es indeterminado y qu!siérase ilimitado. En las activi­dades de la administración privada es fácil advertir la procuración de ganancias económicas, a grado tal que en el vocabulario mercantil ya de mucho tiempo atrás se usa la fórmula "propósitos de lucro", en cambio, en los quehaceres de administración pública es criticable y repugna todo propósito lucrativo, por cuanto que toda ganancia o éxito pecuniario debe reinvertirse en mejoramiento y superación de beneficio social y popular, entendible como interés público; la administración privada -fin­cada necesariamente en la vida de la empresa también privada- es transitoria, en tanto que la administración pública es perenne igual que d Estado a que sirve. Por ello se afirma acertadamente: "la administra­ción privada cada día es menos privada, si se piensa que la economía de un pais forma un todo de vinculación necesaria entre el Estado y los partioulares", y que del desarrollo del Estado moderno cabe advertir una serie de actividades constantes en los asuntos que "proverbialmente corres­pondían a la iniciativa privada".9

Es con ocasión al tratamiento del régimen econ6mico y financiero del Estado (en capítulo posterior), cuando se ponen de relieve las marcadas diferencias entre esos dos tipos de administraciones, pero la preponderancia de la pública tiene que reconocerse en el acusado intervencionismo estatal que se advierte por doquier el cual, muy a pesar de las tradicionales y respetables tendencias defensoras de los derechos primigenios del hombre y del ciudadano, para estos años parece incontenible e ilimitado, 10 que

8 SERRA ROJAS, Andrés: Derecho administrativo, México, 1972, t. 1 pp. 48 y 49 y GUZMÁN VALDIVIA, ob. cit. pp. 182 a 212.

9 SERRA ROJAS, ob. y t. cits. p. 50.

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significa que el individualismo -ya hace poco en plena crisis- está propia .. mente descartado.

4. La administración pública mexicana, en parte oficial y en parte "scm!oficial", descansa básicamente en los órganos y entes federales, esto es en esos entes y órganos que no tienen demarcada una esfera territcrial de actividades circunscrita, sino que se desenvuelven en todo el país (órbi~

ta geográfica, como ha quedado dicho) y, si alguna limitación encuentran (en la Constitución y en las leyes que se dice de ella derivan) es por razón de la materia específica de cometidos o de atribuciones respectivos. Ya quedó delineado en párrafos anteriores que les entes provinciales y aun municipalrs son porciones de la administración pública del Estado mexi­cano, pero el estudioso se ve constreñido a examinar preferentemente la órbita de lo federal, ya sea porque se corrobora todos los días lo ficticio y la irrealidad del tipo estatal decidido en las constituciones que se han sucedido (de 1824 a la fecha), o por la tremenda preponderancia del centro, esto es del poder federal (lo que paladinamente equivale a lo mismo).

La administración pública federal se puede esquematizar en dos gran. des órbitas: la centralizada (Poder Ejecutivo propiamente dicho) y la descentralizada.

La primera debe su calificativo a motivos de mando y de jerarquiza. ción, esto es que se concentran las potestades de decisión, de desiRnación (nombramiento), de competencia técnic.a y de coacción. De ese modo, Se diría que la Administración atiende, cumple y desarrolla los aspectos trascendentales que son a su cargo, tareas enunciadas preferentemente en la Constitución y en las leyes consiguientes que expida el Congreso de la Unión (desde el momento en que la Ley Fundamental no podría referir casuísticamente los renglones de actividad tan compleja, impuestos por las necesidades sociales y políticas, siempre cambiantes). Tal Adminis­tración Pública Federal (centralizada) se integra con:

a) El Pre,idente de los Estados Unidos Mexicanos; b) Secretarios de Estado y, muy variablemente (tanto como han osci·

lado sobre el particular las leyes de Secretarías y Departamentos de Estado), jefes de tales departamentos administrativos.

e) Procurador General de la República (rectius: de la Federación) y d) Jefe (gobernador) del Distrito Federal.

5. El Presidente del Estado Mexicano es la autoridad de máxima jerarquía, la que deviene -en el aspecto político-- de ser un "elegido" partido oficial que lo postuló, partido al que se deben asÍmismo la enorme mayoría de diputados, senadores e inclusive los Secretarios de despacho, subsecretarios, oficiales mayores, etcétera. De esa guisa, la dirección política

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del Estado Mexicano dimana íntegramente del Presidente --cuando me­nos durante los seis años que está en funciones efectivas constitucionales, pues ya se han presenciado aconteceres denotativos de predecisiones polí­ticas desde que se considera electo, así como de continuaciones decisorias a pesar de haberse tenninado el mandato presidencial-o

En el aspecto meramente legal y constitucional, el Presidente de los Estados. Unidos Mexicanos cuenta con las siguientes facultades, mismas que a continuación se enumeran pero cuya transcendencia en 10 político es relevante:

a) Puede lanzar iniciativas de leyes ---entre lo que quedan compren­didas las de refonna a la misma Constitución-, promulgar y hacer cumplir las que expida el Congreso y, aún corno simple posibilidad, objetarlas antes de su perfeccionamiento (artículos 71, fracción 1, 72 párrafos a), b) Y e) y 89, fracción 1 de la Constitución Federal).

b) Con forzamiento del estricto texto de esa fracción 1 del artículo 89, suele soHenerse que corresponde al titular del Ejecutivo federal dictar reglamentos tendientes a explayar las leyes que, en princi­pio, dp.ben ser concretas y hasta lacónicas, siempre bajo la con­dición Oc no excederlas en lo sustancial ni menos restringir 10 acordado por el legislador.

e) Le corre~ponde nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho (rectius, secretarios de Estado); al Procurador Gene­ral de la República y al de Justicia del Distrito Federal; al Gober­nador de esta entidad; a los agentes diplomáticos y a los empleados superiores de Hacienda y demás empleados de la Unión (entién­dase Estado Mexicano) cuyo nombramiento o remoción no estén detenninados de otro modo en la Constitución o en las leyes; como también le incumbe nombrar (con aprobación del Senado) mi­nistros del selVicio exterior, agentes diplomáticos y cónsules, así como a los coroneles y demás jefes superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacionales -y a los demás oficiales en forma direc­ta, lo que determina que pueda disponer de la totalidad de las fuerzas armadas para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación, aun utilizando la Guardia Nacional, con cierta intervención del Senado-- (artículo 89 citado, fracciones 1 a VII y IV del 76).

d) Está facultado el Presidente para dirigir las negociaciones diplomá­ticas con potencias extranjeras y celebrar los tratados que sean menester, sometiéndolos a la ratificación del Senado, teniendo fa­cultad inclusive de declarar la guerra -previa ley del Congres<>--,

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en nombre de los Estados Unidos Mexicanos (fracciones X y VIII del artículo 89).

e) También le incumbe nombrar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia -con aprobación del Senado-- y a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal~ con aproba­ción de la Cámara de Diputados y facilitará a esos órganos judi­ciales los auxilios que necesiten para el ejercicio expedito de sus funciones (artículo 89 citado fracciones XVIII, XVII Y XII, res­pectivamente) .

f) Le corresponde habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas y designar su ubicación, así como conceder privilegios exclusivos a los descubridores, inventores o perfecciona­dores de algún ramo de la industria (fracciones XIII y XV del mi~mo precepto).

g) Con apego a las leyes, puede e! Presidente conceder indultos a los reos sentenciados por delitos federales y aun a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito Federal (mismo artículo 89 fracción XIV).

h) Toca al Presidepte también pedir la destitución de los funciona­rios judiciales federales y del Distrito Federal, en los casos de res­ponsabilidades oficiales (artículo 89, fracción XIX y 111, in fine de la Constituci6n Federal).

i) Puede otorgar, como Jefe del Ejecutivo Federal, concesiones para la explotación, uso o aprovechamiento de los recursos naturales del país, conforme lo establezcan las leyes, con facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas (párrafo séptimo del artículo 27 de la Constituci6n Federal) .

j) Es la suprema autoridad agraria, con las facultades consiguientes para dotaciones de tierras, aguas y bosques; fusión, ampliación o división de ejidos y bienes comunales, incluyendo deslindes y titu­laciones (artículo 27 constitucional, incisos VII, XI, XII, XIII).

k) Como depositario del Ejecutivo, podrá ser facultado por el Con­greso de la Unión (es decir, de la Federación) para aumentar, disminuir o supnmlr las cuotas de las tarifas de importación y exportación (artículo 131, segundo párrafo de la Constitución en cita) .

1) Es el supremo gobernante de! distrito Federal (artículo 73 frac­ción VI, base la).

m) Designa en forma directa, o influye decisivamente en lú3 nombra­mientos que realizan 105 consejos de administración, a los dirccto­res, gerentes o presidentes de los organismos descentralizados, em­presas oficiales o de participación estatal, ya financieras ya industriales o fabriles; consejos, comisiones y juntas de carácter

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público y aun fideicomisos también públicos. Tal es la razón para que el artículo 1? de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (del 22 de diciembre de 1976) tenga abara por objeto a dicha administración pública centralizada y coloque a su lado de inmediato a la administración pública paraestatal, sujeta esta última a acerbas críticas tanto de cátedra como de prensa perió­dica. lo

5. Como era de suponerse frente a ese cúmulo de tareas apenas enun­dado, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos requiere auxilio y -colaboración de esfuerzos; de ahí que la Constitución en su artículo 90 establezca que, para el despacho de los negocios (entendemos asuntos) del orden administrativo de la Federación, habrá el número de Secretarios que establezca el Congreso en una ley, que distribuirá lo que ha de estar a cargo de cada Secretaría.ll Ahora, que en este renglón de auxiliares las la, leyes respectivas han significado una estela de experimentaciones y cambios que, si bien encuentran justificación objetiva a virtud de la com­plicación siempre creciente de la administraci6n pública, en infinidad de a'pectos se han debido a falta de planeaci6n adecuada, con base en estudios serios y madurados. Así. es como de siete Secretarías establecidas en el mismo año en que la Constitución fue promulgada (esto es la ley del 25 de diciembre de 1917), suman actualmente dieciséis (Ley Organica del 22 de diciembre de 1976), en la inteligencia de que en el interin de cincuenta y nueve años entre una y otra, se han soportado los cambios y las sorpresas consiguientes a la vigencia de cinco leyes de secretarías y departamentos de Estado y cuando menos once refonnas de importancia a las mismas, y esto sin abundar respecto al problema de la justificación y necesidad de departamentos de Estado que, en número de cinco, ensayó eSa primera ley de 1917, para llegar a ser aumentados desconcertante­mente en el lapso 1935-1939, hasta quedar reducido a uno en 1976.

Como Departamento administrativo aparece el de Pesca V aunque la ley alude al Departamento del Distrito Federal, este tiene caracteres pe­culiares correspondientes al gobierno y administraci6n de la entidad central que alberga territorialmente a la capital mexicana, COn su desmedi­da sobrepoblaci6n y acumulaci6n pasmosa de negocios por ser ese Distrito Federal la sede de los 6rganos estatales y "paraestatales" de la Federación

1.0 CORTÉS FIGUEROA. Carlos: dos conferencias en el aula magna de la Univer­sidad de Sonora, sobre tiros, Hennosillo, sept. 1977.

11 N6tese, y en esto hemos insistido durante mis de treinta años de cátedra, que la Constituci6n prevé la necesidad y existencia de secretarios y, como conse­cuencia, la de las secretarías como 6rganos de la administraci6n, por lo que resulta aberrante que se mantegan secretarias sin secretario, según ya ha acontecido en varias ocasiones y por lapsos de consideraci6n.

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(a excepción de algunas empresas y fideicomiscs púb1ico,,; de dudosa necesidad). El Distrito Federal es, pues una entidad política y de natura­leza jurídica constitucional equivalente a los estados federativos pero sin autonomía, con la diferencia radical de que en dicha porción geográfica coexisten los órganos de gobierno federales y los órganos de gobierno lo­cales; de esa suerte, al ser el Presidente de los Estados U nidos Mexicanos supremo gobernante también del Distrito Federal, rige los destinos de este por conducto de un jefe administrativo (que es un gobernador con­dicionado inadecuadamente llamado "regente"), al cual nombra directa y libremente igual que a los secretarios de Estado.

SECRETARIAS A LA FECHA

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