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Ce documenta t labor sous
la responsabilit dela direction gnrale
du Trsor et ne refltepas ncessairement
la positiondu ministre
de lconomie etdes Finances et du
ministre duCommerce Extrieur.
n 110Mars 2013
Rformes Hartz : quels effets sur le march du travail allemand ?
Depuis 2005, l'conomie allemande a cr 2,5 millions d'emplois,
correspondant
majoritairement des emplois temps partiel, des contrats
intrimaires ou dure dtermine. Cette progression de l'emploi a
conduit une baisse de 5 pointsdu taux de chmage, actuellement 5,3 %
au sens du Bureau International duTravail (BIT), soit un plus bas
historique.
Les rformes structurelles sur le march du travail engages au
dbut des annes2000 dans ce pays sont lune des explications souvent
avance de ce miracleallemand . Celles-ci rpondaient une conjoncture
conomique morose, avec unecroissance en berne, un taux de chmage
lev (prs de 10 %) et une baisse de lapopulation en ge de
travailler. En 2002, la commission Hartz pour la modernisationdu
march du travail a propos des pistes de rformes, inscrites dans la
logiquefrdern und fordern ( inciter et exiger ). Ces rformes ont t
dclines enquatre lois visant renforcer la recherche d'emploi,
inciter les chmeurs accepterun emploi et encourager l'activit
professionnelle, notamment pour les femmes etles seniors. Les
rformes Hartz ont t par ailleurs compltes notamment par
unraccourcissement de la priode d'indemnisation du chmage, la
fermeture desoptions de dpart anticip la retraite et une baisse des
charges sociales patronales.
Ces rformes ont fortement affect le fonctionnement du march du
travailallemand. Les valuations disponibles des rformes Hartz
concluent globalement un impact significatif sur le march du
travail, li principalement une meilleureadquation entre offre et
demande de travail et des incitations travailler accrues.L'action
concerte sur plusieurs leviers (renforcement de
l'accompagnement,baisse des prlvements sur le travail et rduction
des revenus de remplacement)aurait favoris le retour l'emploi des
personnes les plus loignes du march dutravail.
Cette performance sur le front de l'emploi doit pourtant tre
pondre par la haussedes ingalits de revenus et de la pauvret en
Allemagne. Le taux de pauvret aaugment nettement entre 2000 et
2005, de 12,5 14,7 %. La hausse estparticulirement marque pour les
personnes en emploi et plus encore pour cellesau chmage. Ceci
reflte au moins en partie des effets de structure : les
rformesHartz ont remis en emploi des personnes sur des contrats
temporaires ou tempspartiel, ne leur permettant pas de dpasser le
seuil de pauvret.
Enfin, le faible impact sur le march du travail de la crise
2008/2009, malgrl'ampleur de la rcession allemande,serait li
seulement en partie cesrformes. Ce rsultat s'explique surtoutpar
des mesures d'urgence visant accrotre la flexibilit de la dure
dutravail (activit partielle, utilisation descomptes pargne temps),
elles-mmes facilites par la qualit dudialogue social, et par la
volont desentreprises allemandes d'viter lespertes de capital
humain dans uncontexte de tension sur les ressources enmain
d'uvre.
Source : Eurostat, derniers points : janvier 2013.
Taux de chmage en zone euro
5%
6%
7%
8%
9%
10%
11%
12%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2013
Zone euro Allemagne France Italie
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TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.2
1. Les rformes Hartz ont principalement vis limiter la dure du
chmage via l'activation des demandeursd'emploi
La commission pour la modernisation du march du
travail(Kommission fr moderne Dienstleistungen am Arbeits-markt)
dite commission Hartz, du nom de son prsidentPeter Hartz, directeur
des ressources humaines de Volk-swagen, a t installe par le
Chancelier Gerhard Schrderen mars 2002. Le contexte conomique tait
alors difficile :activit en ralentissement depuis 2000 avec une
croissancenulle en 2002, taux de chmage en hausse. Celui-ci
taitsuprieur la moyenne en zone euro et constitu en grandepartie de
chmage de longue dure.
De faon plus structurelle, l'Allemagne se singularisaitgalement
par le vieillissement marqu de sa population,consquence de son
faible taux de fcondit et par le lgerrecul de la population en ge
de travailler depuis 2000,alors mme que cette population
progressait dansl'ensemble de la zone euro.
Dans ce contexte, les principaux objectifs assigns auxrformes
Hartz taient de rduire le chmage etd'augmenter les incitations pour
la frange de la populationla plus loigne du march du travail,
notamment lesfemmes et les seniors.
La commission Hartz avait pour mandat de proposer desvolutions
concernant les institutions du march du travailet les services
offerts aux demandeurs d'emploi. Elle a privi-lgi un axe de
rflexion particulier qui visait rduire ladure individuelle de
chmage grce un renforce-
ment des incitations chercher activement unemploi et un
placement plus rapide et plus effi-cace. Elle a propos des pistes
de rformes, s'inscrivantdans la logique frdern und fordern (
inciter et exiger ).Le gouvernement Schrder a dclin ces
prconisations enquatre lois, qui ont modifi en profondeur le
fonctionne-ment du march du travail allemand (cf. encadr 1).
Face la situation conjoncturelle dprime sur le front del'emploi
au dbut des annes 2000, d'autres rformes dumarch du travail, venant
complter les rformes Hartz, ontt menes en Allemagne :
janvier 2002 : rforme Job-AQTIV qui a amlior le pro-filage
qualitatif des demandeurs d'emploi et a permisl'utilisation de
manire plus efficiente des politiques acti-ves du march du travail
;
fvrier 2006 : rduction de la dure maximale d'indem-nisation du
chmage de 26 12 mois pour les moins de55 ans et de 32 18 mois pour
les 55 ans et plus ;
janvier 2007 : hausse de 3 points du taux maximal de laTVA en
partie contrebalance par une baisse des cotisa-tions sociales ;
2006-2010 : abandon progressif des options de dpartanticip la
retraite pour inciter les seniors se mainte-nir en activit.
Encadr 1 : Principales rformes du march du travail dans les
annes 2000a
Hartz I (janvier 2003) a facilit la formation des demandeurs
d'emploi et le reclassement des chmeurs, avec la cra-tion par
exemple des Personal Service Agenturen (PSA), agences d'intrim
rattaches aux agences du service publicde l'emploi. Cette loi a
galement renforc le rgime de droits et devoirs des demandeurs
d'emploi dans leurrecherche d'emploi : en particulier, la charge de
la preuve incombe dornavant au demandeur d'emploi en cas derefus
d'une offre d'emploi, c'est--dire qu'il doit prouver lui-mme le
caractre non acceptable de l'emploi. Enfin, laloi a tendu les
possibilits de recours au travail temporaire en supprimant la dure
maximale de mission (qui taitde 24 mois auparavant) et en ouvrant
des possibilits de drogation l'obligation d'galit de traitement et
de rmu-nration entre intrimaires et salaris permanents.
Hartz II (avril 2003) a essentiellement cr une nouvelle aide
facilitant la cration d'entreprise par les chmeurs (Ich-AG,
fusionne en 2006 avec l'allocation de transition -berbrckungsgeld-
en un nouveau programme :Grndungszuschuss) et largi la gamme des
emplois dits marginaux (mini-job et midi-job, voir encadr 2).
Hartz III (janvier 2004) a rform le service public de l'emploi,
dornavant nomm Bundesagentur fr arbeit (BA) parune modification des
structures de pilotage au niveau fdral, une plus grande autonomie
locale et une rorganisa-tion des agences afin d'augmenter le taux
d'encadrement des demandeurs d'emploi. Elle a galement organis
lafusion des dispositifs de contrats aids ABM
(Arbeitsbeschaffungsmanahmen, mesures d'aides l'emploi) et
SAM(Strukturanpassungsmanahmen, programme d'adaptation des
structures) et rduit leur dure maximale. En outre,les conditions
d'indemnisation du rgime d'assurance chmage ont t durcies : la
priode d'affiliation minimalerequise est passe de 12 mois dans les
trois annes prcdant l'inscription 12 mois dans les deux ans.
Hartz IV (janvier 2005) a rationalis deux dispositifs proches :
l'assistance chmage (Arbeitslosenhilfe), qui tait uneallocation
rserve aux chmeurs en fin de droits et proportionnelle leur salaire
de rfrence et l'aide sociale, dis-positif d'assistance forfaitaire
qui visait lutter contre la pauvret en garantissant un revenu
minimum. La loi HartzIV a supprim le rgime d'assistance chmage,
revaloris l'aide sociale (Arbeitslosengeld II) et l'a conditionne
lasignature d'un contrat d'insertion avec l'agence pour l'emploi ou
le service communalb. Les chmeurs en fin dedroits ont ainsi vu leur
situation financire considrablement dgradec. Cette loi a galement
cr un nouveau dis-positif d'insertion dans le secteur non marchand
(ein-euro-jobs) : le bnficiaire continue de percevoir son
allocationen plus d'une compensation d'au moins un euro de l'heure
pour un travail d'utilit publique.
a. Kramarz F., A. Spitz-Oener, C. Senftleben et H. Zwiener,
(2012), Les mutations du march du travail allemand , Rapport du
CAEn 102.
b. Paralllement la signature de ce contrat, les ayants-droit des
allocataires capables de travailler ont lobligation de sinscrire au
chmage etsont fortement incits rechercher activement un emploi.
c. Avant la rforme, un chmeur en fin de droits sans enfant
touchait une allocation reprsentant 53 % de son salaire de rfrence
(diminuantde 3 % chaque anne). En 2013, il a droit laide sociale,
dun montant de 382 mensuel, hors prise en charge des cots de
logement.Cette prestation est partiellement cumulable avec des
revenus d'activit, mme si le caractre incitatif est limit : aprs
une franchise sur les100 premiers euros, un taux de rduction de 80
% est retenu jusqu 800 puis 90 % au-del.
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TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.3
2. Les rformes ont t suivies d'une hausse significative de la
participation au march du travail et de l'emploi,d'une baisse
importante du chmage et de l'accroissement de l'emploi prcaire
Le taux de participation a connu une trs forteprogression depuis
le dbut de la dcennie 2000.Cette hausse du taux de participation
rsulte sans doute dufait que les conjoints des allocataires de
prestations socialesont t fortement incits rechercher un emploi et
s'inscrire officiellement au chmage (Hartz IV). Conjugu labandon
progressif des options de dpart anticip laretraite, l'impact de
cette politique se reflte dans l'volu-tion de la population active
: entre 2004 et 2011, malgrune baisse de 1,3 % de la population en
ge de travailler, lapopulation active a augment de 4,9 %, porte par
la haussede 4,6 points du taux de participation. Cette hausse
estparticulirement importante chez les seniors (+16,2points, cf.
graphique 1) et chez les femmes (+6,0 pointscontre +3,3 points pour
les hommes) pour lesquelles lapriode marque une acclration par
rapport la tendancehaussire.
Le taux d'emploi1 a galement fortement augmenten raison
essentiellement des crations d'emploisdits atypiques2. Depuis 2004,
le taux d'emploi aprogress de plus de 7 points, passant de 64,9 %
72,4 %au 1er semestre 2012. L'conomie allemande a ainsi cr2,5
millions d'emplois, correspondant majoritairement des emplois
atypiques. L'emploi intrimaire, peu importanten Allemagne jusqu'au
dbut des annes 2000, a t multi-
pli par 2,7 (de 331 000 personnes en 2003 882 000 en2011).
L'emploi salari temps plein a trs lgrementprogress (+2,4 % entre
2004 et 2011) tandis que l'emploi temps partiel a progress de 33 %.
Le taux d'emploi temps partiel allemand est dsormais le plus lev de
lazone euro aprs les Pays-Bas. Les emplois aids (mini/midi jobs,
ein-euro-jobs -cf. encadr 2-) n'expliquent quemarginalement la
hausse de l'emploi total.
Graphique 1 : taux d'activit par sexe et par ge (en % de la
population en gede travailler de 15 64 ans)
Source : Eurostat, derniers points : T3 2012.
(1) Rapporte le nombre de personnes en emploi la population en
ge de travailler (15-64 ans).(2) Emplois temps partiel soumis
cotisations sociales, intrim et CDD, mini-jobs et midi-jobs (cf.
encadr 2).
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Taux d'activit (15 64 ans) Hommes Femmes 55 64 ans
Donnes trimestrielles
Encadr 2 : mini-Jobs, midi-Jobs, ein euro JobsMini-jobs et
midi-jobs dsignent des contrats salaire modr, qui correspondent un
faible nombre d'heures tra-vailles. Les mini-jobs existaient avant
les lois Hartz, la loi Hartz II a augment leur plafond maximum de
salaire de 325 400 mensuel et a cr un chelon suprieur, les
midi-jobs, avec une limite de salaire de 800 a.
Les mini-jobs sont soumis des cotisations sociales salariales
nulles ou rduites. Le taux de cotisations patronales pourun emploi
rmunr en-dessous de 400 mensuel est suprieur celui d'un emploi
salari normal (environ 28 % aulieu d'environ 20 %, taux de
cotisation patronal de droit commun). Une personne en mini-job n'a
pas de droit au chmageet elle a des droits optionnels la retraite :
si le salari en mini-job le souhaite, il peut s'acquitter d'une
cotisation-retraiterduite de 4,9 % qui ouvre des droits similaires
aux cotisations de droits communs. Un emploi mini-job n'ouvre pas
dedroits maladie dans la mesure o l'employeur ne verse pas de
cotisations sociales l'assurance-maladie. La personnepeut nanmoins
bnficier d'une couverture maladie si elle a une autre activit qui
lui ouvre des droits ou si elle reoitdes droits d'une autre
personne de sa famille.
Les midi-jobs sont soumis un barme progressif de cotisations
sociales jusqu' atteindre le taux plein lorsque le salaireatteint
850 . Une personne en midi-job a globalement les mmes droits qu'un
salari soumis pleinement cotisationssociales.
Une croissance marque de ces dispositifs, ainsi que des ein-euro
jobs (dispositif d'insertion dans le secteur non mar-chand cr par
la loi Hartz IV dans lequel le bnficiaire continue de percevoir son
allocation en plus d'une compensation d'au moins un euro de l'heure
pour un travail d'utilit publique), peut tre observe depuis 2004
:
les effectifs en mini-jobs exercs en sus d'une activit rmunre
(dj comptabiliss dans les chiffres d'emploi dufait de leur activit
principale) ont fortement progress, de 840 000 personnes, passant
de 1,69 million de personnesen 2004 2,53 millions en 2011 ; ceux
exercs comme seule activit ont en revanche augment de seulement 81
000entre 2004 et 2011 ( 4,9 millions, dont 66 % de femmes) ;
les effectifs en midi-jobs ont cr de 1,19 million en 2007 1,37
million en 2011 (dont 74 % de femmes) ;
ds leur premire anne pleine d'existence, en 2005, les personnes
occupants des ein-euro-jobs ont t plus de200 000 ; le dispositif a
continu de monter en charge jusqu'en 2009, avec plus de 320 000
emplois de ce type, puis aenregistr un fort recul en 2011, 188
000.
a. Au 1er janvier 2013, le plafond de mini-job a t relev 450 ,
celui des midi-job 850 .
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TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.4
3. Les tudes disponibles concluent globalement un impact
significatif des rformes pour rduire le chmagestructurel et inciter
au retour l'emploi
Les rformes Hartz, ainsi que les autres rformes structu-relles
prises au cours de la dcennie 2000, avaient pourfinalit de rduire
le taux de chmage structurel, c'est--dire le taux de chmage qui est
atteint lorsque l'conomieest son niveau d'quilibre (niveau
d'utilisation moyen aucours du cycle conomique des capacits de
production).
Au regard des estimations disponibles, notammentcelles des
organisations internationales, le chmagestructurel se serait repli
en Allemagne depuis lemilieu de la dcennie 2000 (cf. graphique 2).
Cetteanalyse est confirme par la forte baisse du taux dechmage sans
que le taux d'emploi vacant n'augmentesignificativement. La courbe
de Beveridge illustre ce phno-mne en s'tant dplace vers la gauche
(cf. graphique 3),traduisant un meilleur appariement entre offre et
demandesur le march du travail.
Le rle jou par les rformes Hartz dans ces volu-tions reste
toutefois difficilement quantifiable.
Graphique 2 : NAIRU et NAWRU3
Sources : OCDE, Commission europenne, Destatis.
Graphique 3 : courbe de Beveridge
Source : Bundesagentur fr Arbeit, dernier point : janvier
2013.
3.1 Les valuations macroconomiques desrformes Hartz concluent
globalement un impactsignificatif dans le sens d'une rduction
duchmage structurel et d'un accroissement de laparticipation au
march du travailLes tudes macroconomiques disponibles indiquent
deseffets positifs de ces rformes sur le march du travail
alle-mand.
Hertweck et Sigrist4 indiquent une amlioration de l'appa-riement
entre l'offre et la demande de travail. Depuis 2005,les flux
d'entre au chmage n'expliqueraient plus que lamoiti des variations
du taux de chmage, contre 60 %jusqu'au dbut des annes 2000. Ceci
signale la fois unaccroissement des flux de sortie du chmage et des
pertesd'emploi devenues moins cycliques.
Les tudes de Fahr et Sunde5 et Klinger et Rothe6 corrobo-rent
cette analyse. En estimant des fonctions d'appariement,elles
indiquent que les trois premiers volets des rformesHartz auraient
acclr le processus d'appariement sur lemarch du travail avec une
rduction de la dure moyennede chmage de l'ordre de 20 %. Selon la
premire tude,l'impact est plus fort dans l'industrie ; et la
rorganisationdu service public de l'emploi (Hartz III) accrot les
effetspositifs des rformes Hartz I et II. Selon la deuxime tude,les
chmeurs de longue dure ont plus bnfici desrformes Hartz que les
chmeurs de courte dure : aprsles rformes, le fait d'tre au chmage
depuis plus d'un ana un moindre impact ngatif sur le retour
l'emploi.Toujours selon Klinger et Rothe, les effets positifs
desrformes sur le march du travail auraient continu monter en
charge pendant la crise, ce qui aurait contribuau quasi-maintien de
l'emploi sur cette priode(cf. partie 5).
Enfin, en rformant le rgime d'assistance chmage, HartzIV a accru
les incitations travailler. Ainsi, les chmeursauraient accru leurs
recherches d'emploi (candidaturesspontanes,) et accept davantage de
concessions sala-riales lors des entretiens d'embauches selon
l'enquteralise par Kettner et Rebien7. Les changements dans
lecomportement d'inscription au chmage induits par cetterforme (cf.
encadr 3) rendent cependant difficilel'valuation de ce 4e volet.
Les seules tudes disponiblesreposent ainsi sur des simulations ex
ante qui indiquentque les effets de Hartz IV seraient positifs sur
l'emploi maisd'une ampleur relativement incertaine.
(3) Le NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment)
est le taux de chmage n'augmentant pas le rythme de l'inflation.
LeNAWRU (Non-accelerating wage rate of unemployment) est le taux de
chmage ne provoquant pas une acclration des salaires. Lesdeux
concepts sont proches et sont tous deux utiliss comme une mesure du
taux de chmage structurel.
5,0
5,5
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
8,5
9,0
9,5
10,0
10,5
11,0
11,5
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011NAIRU
(OCDE) NAWRU (Commision europenne) Taux de chmage (BIT)
Taux en %
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
1,1
1,2
1,3
6 7 8 9 10 11 12 13Taux de chmage (concept national, en %)
2000
2002
2004
2006
2010
20092011
janvier 2013
Mise en place des rformesHartz IV ; hausse statistique du nombre
de chmeurs cf. encadr
Translation vers la gauche de la courbe de Beveridge, illustrant
l'amlioration du processus d'appariement sur le march de
l'emploi
Postes vacants / population active (en %)
(4) Hertwerck, M. et O. Sigrist, (2012), "The Aggregate Effects
of the Hartz Reforms in Germany", Working Paper Series
2012-38,University of Konstanz, Department of Economics.
(5) Fahr R. et U. Sunde, (2006), "Did the Hartz Reforms speed-up
job creation? A macro-evaluation using empirical
matchingfunctions", IZA Discussion Paper No 2470, Bonn.
(6) Klinger S. et T. Rothe, (2010), "The impact of labour market
reforms and economic performance on the matching of short-term and
long-term unemployed", IAB-Discussion Paper, Nr. 29/2007,
Nrnberg.
(7) Kettner A. et Rebien S., (2007), "Hartz IV-Reform : Impulse
fr den Arbeitsmarkt", IAB-Kurzbericht N.19-2007, Nrnberg.
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TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.5
Le modle de micro-simulation de Franz et al.8 indique queles
changements d'offre de travail induits par Hartz IV pour-raient
engendrer la cration de 45 000 emplois supplmen-taires une fois le
bouclage macroconomique pris encompte. En comparant la gnrosit des
transferts auxpersonnes prives d'emploi dans diffrents pays,
l'OCDE9
estime que cette rforme aurait des effets bien plus impor-tants
en permettant une baisse du taux de chmage struc-turel de 0,5
point. Enfin, Krebs et Scheller10 valuent cettebaisse 1,4 point en
utilisant un modle de marchs incom-plets avec chmage frictionnel
calibr sur l'conomie alle-mande.
Ces analyses ne permettent pas toutefois de mesurerla qualit des
emplois crs et leur prennit(cf. partie 4).
3.2 Les valuations microconomiques desrformes Hartz ont mis en
vidence quel'accompagnement des demandeurs d'emploi et lesemplois
aids dans le secteur marchand ont aidsingnificativement le retour
lemploiLes rformes Hartz III et IV ont permis d'augmenter letemps
consacr chaque chmeur par son conseiller :celui-ci aurait en
moyenne doubl entre 2004 et 2009. Lerenforcement de
l'accompagnement aurait permisd'acclrer leur retour l'emploi
engendrant des cono-mies suprieures aux dpenses additionnelles
engagesselon le rapport d'valuation de la rforme Hartz IV11.
Lessubventions aux emplois dans le secteur
marchand(Eingliederungszuschsse) ont par ailleurs un effet
impor-tant sur le retour l'emploi au niveau individuel. Bernhardet
al.12 estiment en effet que les chmeurs de longue durebnficiaires
de ce type de contrat, d'une dure de 4 6mois, ont une probabilit de
70 % d'tre encore en emploivingt mois aprs l'entre dans le
dispositif contre seulement30 % pour des demandeurs d'emploi ayant
des caractristi-ques semblables mais n'ayant pas bnfici du
dispositif.Toutefois, cet effet important au niveau individuel
masquesans doute des effets d'aubaine pour les
employeurs(l'embauche aurait t ralise sans subvention) et des
effets de substitution (en l'absence de subvention,l'employeur
aurait embauch une autre personne).
Les stages en entreprise (betriebliche Trainingsmass-nahmen) et
l'aide la cration d'entreprise(Grundungszuschsse) ont galement un
effet importantsur la sortie du systme d'allocation : Jozwiak et
Wolff13
estiment l'effet du premier dispositif des valeurscomprises
entre 13 et 19 points de pourcentage de plus surla probabilit de
sortie du systme d'allocation, selon lessous-populations, valeurs
atteintes rapidement et relative-ment stables dans le temps.
Nivorozhkin et Wolff14 valuentl'effet du deuxime instrument 20
points de pourcentageen moyenne vingt mois aprs l'entre dans le
programme.L'effet des dispositifs de formation continue (Frderung
derberuflichen Weiterbildung) peut tre significatif (jusqu'13
points de pourcentage) mais ne se manifeste enmoyenne que 2 ans et
demi aprs l'entre dans le dispositif(Bernhard et Kruppe15).
L'orientation vers un oprateur priv de placement, les formations
courtes (rdaction d'un C.V., prparationd'entretien, cration
d'entreprise,) et les Ein-Euro-Jobsont en revanche des effets
dcevants (cf. Bernhard etWolff16 ; Wolff et Jozwiak17 et Hohmeyer
et Wolff18), ce quipourrait s'expliquer avant tout par un ciblage
encoreperfectible. L'impact des diffrents dispositifs est en
effetpositif et lev pour les demandeurs d'emploi faisant face des
obstacles importants la rinsertion (les personnesplus ges, celles
n'ayant pas de diplme, les immigrs, leschmeurs depuis plus de deux
ans, ou encore les Allemandsde l'Est)19 et les personnes orientes
vers les diffrentsprogrammes ne sont en gnral pas celles sur
lesquellesson effet potentiel est important (cf. Huber et
al.20).Enfin, le rapport d'valuation des lois Hartz I III remis
auParlement en fvrier 2006 a conduit la suppression desagences
d'intrim rattaches aux agences du service publicde l'emploi
(Personal Service Agenturen). En effet, celles-ci ne permettaient
pas dacclrer le retour lemploimalgr leur cot important.
(8) Franz W., N. Guertzgen, S. Schubert et M. Clauss, (2011),
"Assessing the employment effect of the German welfare reform:an
integrated CGE-microsimulation approach", Applied Economics, Volume
44, Issue 19, pages 2403-2421.
(9) Economic Survey: Germany (2008), OECD, Paris.(10) Krebs T.
et M. Scheffel, (2013), "Macroeconomic evaluation of labor market
reform in Germany", IMF Working Paper WP/
13/42.(11) Voir Bundesministerium fr Arbeit und Soziales,
(2008), "Endbericht zur Evaluation der Experimentierklausel nach
$6c-
SGBII", Berlin, 9 dcembre 2008 et ZEW, IAQ, TNS Emnid,
"Abschlussbericht - Untersuchungsfeld 3: Wirkungs-
undEffizienzanalyse", Projekt Nr. 01/06, Mannheim, Gelsenkirchen,
Bielefeld, Mai 2008.
(12) Bernhard S., M. Brussig, H. Gartner et S. Gesine, (2008),
"Eingliederungszuschsse fr ALG-II-Empfnger: Gefrdertehaben die
besseren Arbeitsmarktchancen", IAB-Kurzbericht, Nr.12-2008,
Nrnberg.
(13) Jozwiak E. et J. Wolff, (2007), "Wirkungsanalyse : Kurz und
bndig - Trainingsmassnahmen im SGB II", IAB-Kurzbericht,Nr.24/2007,
Nrnberg.
(14) Nivorozhkin A. et J. Wolff, (2008), "Start me up: The
effectiveness of a self-employment programme for needy unemployedin
Germany", IAB-Diskussion Paper, Nr. 20/2008, Nrnberg.
(15) Bernhard, S. et T. Kruppe, (2012), "Effectiveness of
further vocational training in Germany", IAB-Discussion Paper,
Nr.10/2012, Nrnberg.
(16) Bernhard S. et J. Wolff, (2008), "Contracting-out placement
services in Germany. Is assignment to private providers
effectivefor needy job-seekers?", IAB-Discussion Paper, Nr.
05/2008, Nrnberg.
(17) Wolff J. et E. Jozwiak, (2007), "Does short-term training
activate means-tested unemployment benefit recipients inGermany?",
IAB-Discussion Paper, Nr. 29/2007, Nrnberg.
(18) Hohmeyer, K., Wolff, J., (2007), A fistful of Euros, "Does
One-Euro-Job participation lead means-tested benefit recipientsinto
regular jobs and out of unemployment benefit II receipt ?", IAB
Discussion paper, N32/2007, Nrnberg.
(19) Voir notamment la synthse de Heyer, G., S. Koch, G.
Stephan, J. Wolff, (2011), "Evaluation der aktiven
Arbeitsmarktpolitik",IAB-Discussion Paper Nr. 17/2011, Nrnberg.
(20) Huber M., M. Lechner, C. Wunsch et T. Walter, (2009), "Do
German Welfare-to-Work Programmes Reduce Welfare andIncrease Work
?", IZA Discussion Paper No. 4090, Bonn.
-
TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.6
4. Ces bonnes performances sur le front de l'emploi se sont
accompagnes d'une hausse des ingalits et de lapauvret
Si l'valuation de l'effet des rformes Hartz sur la pauvretet les
ingalits est rendue relativement difficile par la raretdes donnes
et des travaux sur le sujet, le simple examen del'volution des
ingalits et de la pauvret en Allemagnepeut donner des clairages,
notamment en l'inscrivant dansune perspective temporelle plus
longue ou en la comparant d'autres pays.
Depuis le dbut des annes 2000, les ingalits derevenus au sein de
la population en ge de travailleront fortement augment en
Allemagne, notamment surla premire moiti de la dcennie, annes de
mise en uvrede l'essentiel des rformes Hartz. Le coefficient de
Gini21
pour les revenus aprs redistribution, a progress de2,6 points
passant de 26,2 en 2000 28,8 en 2005. Cemouvement s'est prolong
depuis, 29,2 en 2008. Lerapport inter-dcile22 est pass de 3,2 3,5
entre le milieudes annes 1990 et 2008 en Allemagne. Enfin,
l'Allemagneest un des rares pays de l'OCDE o le revenu mdian rel
astagn entre le milieu des annes 1990 et le milieu desannes 2000 et
o le revenu rel des mnages du quintileinfrieur a diminu sur la mme
priode (0,3 % enmoyenne par an)23.
Le taux de pauvret, notamment des personnes enemploi, a galement
augment, tout particulire-ment au dbut des annes 2000 : entre 2000
et 2005, le
taux de pauvret au seuil de 60 % du niveau de vie mdiana cr de
2,2 points, de 12,5 % 14,7 % alors qu'il fluctuaitautour de 12 %
depuis la dcennie 1980. Les rformesHartz ont notamment accru
l'offre d'emploi trs faibletemps de travail ce qui a entran une
augmentation du tauxde pauvret des personnes en emploi. Entre 2004
et 2006,ce taux est pass de 4,8 % 7,5 % (cf. graphique 4).
C'est pour les chmeurs que l'augmentation de lapauvret a t la
plus marque : leur taux de pauvret aaugment, passant de 41 % en
2004 68 % en 2010(cf. graphique 5). Cette volution reflte
probablement lafois un effet de structure (sorties du chmage
davantageconcentres dans des mnages au-dessus du seuil depauvret,
passage de l'inactivit au chmage de personnessous le seuil de
pauvret) et l'effet de la baisse des revenusde remplacement pour
les chmeurs de longue dure(rforme Hartz IV). Une part importante
des chmeurs delongue dure demeure en effet trs difficile
rinsrer.Ainsi, sur les 3,34 millions d'allocataires de
l'Arbeitslosen-geld II la fin janvier 2011, plus de 40 % (1,42
million)l'taient sans interruption depuis 2005. Prs de deux
tiersd'entre eux ont retrouv un emploi durant cette priodemais avec
un nombre d'heures ou un salaire horaire insuf-fisant pour
atteindre le niveau du revenu minimum garanti(Arbeitslosengeld
II).
(21) Le coefficient de Gini permet de mesurer de faon synthtique
les ingalits en donnant une mesure de concentration desrevenus. Il
est compris entre 0 (parfaite galit) et 100 (concentration de
l'ensemble des revenus chez un seul mnage).
(22) Cet indicateur rapporte le seuil de niveau de vie au-del
duquel se situent les 10 % les plus riches celui en-de duquel
sesituent les 10 % les plus pauvres.
(23) OCDE, (2008), Croissance et ingalits, Distribution des
revenus et pauvret dans les pays de l'OCDE.
Graphique 4 : taux de pauvret des personnes en emploi (en %)
Graphique 5 : taux de pauvret des personnes au chmage (en %)
Source : EU-SILC (Survey on Income and Living Conditions).Notes
: Le taux de pauvret correspond la part de personnes dont le niveau
de vie (aprs redistribution) se situe en-dessous du seuil de
pauvret (60 % duniveau de vie mdian). Les donnes ne sont
disponibles pour l'Allemagne qu' partir de 2004. Il existe une
rupture de srie en 2007 pour la France.Lecture : En 2010, le taux
de pauvret des personnes en emploi (resp. au chmage) en Allemagne
est de 7,7 % (resp. 67,8 %).
3
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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Allemagne France UE
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Allemagne France UE 27
Taux en %
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TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.7
5. La bonne sant actuelle du march de l'emploi allemand tient
vraisemblablement aux rformes menes dansles annes 2000 mais
galement la qualit du dialogue social qui a permis le dveloppement
de dispositifs deflexibilit interne
Durant la crise conomique, le march du travailallemand a fait
preuve d'une trs grande rsi-lience24. Le taux de chmage (au sens du
BIT) n'a quasi-ment pas augment, passant de 7,5 % en 2008 7,8 %
en2009, contrairement ce qui s'est pass dans les autresgrands pays
dvelopps et ceci alors mme que l'activits'est trs fortement
contracte en Allemagne (6,8 % entreles premiers trimestres de 2008
et de 2009) et que la popu-lation active a continu de progresser25.
Au total, la rsis-tance de l'emploi et du chmage sur la priode a t
remar-quable. Cette analyse n'est pas remise en cause par
letraitement statistique spcifique qui a contribu rduiredurant la
crise le chmage mesur selon le concept national(cf. encadr 3).
Cet ajustement du march du travail a t ralis enpartie par la
baisse des heures travailles par tte :il a t rendu possible par
diffrents canaux dont le plusemblmatique correspond l'extension de
l'activitpartielle (Kurzarbeit) qui expliquerait elle-seule 29 %
dela baisse des heures travailles par tte entre 2008 et200926.
L'utilisation des comptes pargne-temps (21 %), larduction du temps
de travail hebdomadaire rglement(25 %) et la moindre utilisation
des heures supplmen-taires (25 %) sont les autres facteurs
explicatifs. Pourautant, la masse salariale est reste stable en
2009, de sorteque le maintien de l'emploi s'est opr au dtriment
desmarges des entreprises (cf. graphique 6), qui avaient
sensi-blement progress pendant la priode pr-crise.
Les rformes Hartz ont pu en partie contribuer larsilience de
l'emploi en Allemagne. Outre leurs effetssur l'efficacit de
l'appariement sur le march du travail(cf. partie 3), ces rformes
ont en effet pu favoriser lamodration salariale au travers du
durcissement des sanc-tions et des contrles (Hartz IV), des
incitations au retour lemploi (qui diminuent le salaire de
rservation) et du faitdu dveloppement de nouveaux instruments de
politiqueactive du march du travail (mini-jobs, midi-jobs, ein-euro
jobs) entranant une pression la baisse sur lessalaires.Graphique 6
: dcomposition de la croissance de la valeur ajoute en valeur
Sources : Destatis, calculs DG Trsor.
(24) Ziemann, V. (2010), Qu'est ce qui explique la rsistance de
l'emploi en Allemagne ? , Trsor-co No 79.(25) Un choc ngatif sur
l'activit s'accompagne souvent d'une baisse de la population active
en raison de l'apparition de chmeurs
dcourags qui quittent, du moins temporairement, le march du
travail (effet dit de flexion ).(26) Frhaut, P. (2012) Chmage
partiel, activit partielle, Kurzarbeit : quelles diffrences entre
les dispositifs publics franais et
allemand ? , Trsor-co No 107.
-9%
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2011Salaire horaire Heures travailles par tte EmploiExcdent Brut
d'Exploitation Valeur ajoute
Encadr 3 : Effets statistiques sur la mesure du chmageIl existe
deux mesures du chmage en Allemagne. Le concept national du chmage
est une mesure administrative del'effectif de demandeurs d'emploi
inscrits l'agence pour l'emploi allemande (Bundesagentur fr Arbeit,
BA). Le ch-mage au sens du BIT est au contraire calcul partir d'une
enqute, harmonise au niveau europen (l'enqute sur lesforces de
travail, EFT, dont la dclinaison franaise est l'enqute emploi).Les
sources d'volutions diffrencies entre les deux mesures du chmage
sont multiples. D'une part, la mesure admi-nistrative est dpendante
des rgles de gestion de l'agence pour l'emploi alors que le chmage
au sens du BIT volue uni-quement avec la conjoncture du march du
travail. D'autre part, les concepts diffrent assez fortement.
Ainsi, estcomptabilise comme chmeur au sens national toute personne
(i) qui est inscrite la BA, (ii) qui travaille moins de 15hpar
semaine, (iii) et qui dsire travailler plus. Un chmeur au sens du
BIT est une personne en ge de travailler (i) qui n'apas travaill,
ne serait-ce qu'une heure durant la semaine de rfrence, (ii) qui
est disponible rapidement pour prendre unemploi, (iii) et qui
recherche activement un poste. Un chmeur au sens du BIT ne sera pas
forcment inscrit la BA, et unepersonne inscrite la BA pas
ncessairement chmeur au sens du BIT.Le chmage au sens national, et
dans une moindre mesure celui au sens du BIT, ont t affects par des
chocs purementstatistiques au cours de la dcennie 2000. Ainsi, par
un effet statistique mcanique, la rforme Hartz IV a fortement et
ins-tantanment accru le nombre de demandeurs d'emploi inscrits la
BA (+12,9 % entre dcembre 2004 et janvier 2005).Cette volution fut
beaucoup commente outre-Rhin puisque, pour la premire fois, le
chmage dpassait la barre des5 millions de personnes. Elle
s'explique essentiellement par l'extension de l'obligation
d'inscription comme demandeurd'emploi pour de nombreux bnficiaires
de l'aide sociale (ainsi que pour les ayants-droit des
allocataires). Cette mesurene modifiant que progressivement et dans
une ampleur bien moindre les comportements de recherche d'emploi,
le ch-mage au sens du BIT n'a pas connu cette mme hausse.
l'inverse, durant la crise, un artfact statistique a contribu
limiter la hausse du chmage au sens national : compterdu 1er
janvier 2009, les personnes ges de plus de 59 ans ayant recherch un
emploi sans succs durant au moins un an,ainsi que les personnes
bnficiant d'aides ou de certaines formations continues spcifiques,
n'ont plus t comptabili-ses comme chmeurs par la BA.Par ailleurs,
plusieurs modifications successives de l'enqute EFT sont venues
depuis 2005 corriger la baisse une sures-timation de l'effectif de
chmeurs au sens du BIT : (i) le questionnaire a t modifi plusieurs
reprises entre 2005 et 2009afin de mieux prendre en compte les
personnes ayant un emploi temps trs partiel ; (ii) il l'a galement
t en 2009 afinde mieux apprhender le critre de recherche active
d'emploi. Ces deux modifications auraient contribu rduire
artifi-ciellement le taux de chmage, la premire de l'ordre de 0,2
point sur la priode 2005-2009 et la seconde de l'ordre de 0,1point
en 2009. Ces effets, d'ampleur modeste, ne remettent pas en cause
les diagnostics d'une importante rduction duchmage depuis 2005 et
d'une forte rsilience du march du travail pendant la crise.
-
TRSOR-CO n 110 Mars 2013 p.8
diteur :
Ministre de lconomie etdes Finances et Ministredu Commerce
Extrieur
Direction gnrale du Trsor 139, rue de Bercy75575 Paris CEDEX
12
Directeur de la Publication :
Claire Waysand
Rdacteur en chef :
Jean-Philippe Vincent
(01 44 87 18 51)
[email protected]
Mise en page :
Maryse Dos Santos
ISSN 1777-8050 Der
nier
s nu
mr
os p
arus
Fvrier 2013n109. L Asie lhorizon 2020 : modles de croissance et
dsquilibres
Stphane Colliac
Janvier 2013
n108. Le financement du commerce international lors de la crise
de 2008 : constats et perspectives
Arthur Sode
Novembre 2012
n107. Chmage partiel, activit partielle, Kurzarbeit : quelles
diffrences entre lesdispositifs publics franais et allemand ?
Perrine Frhaut
Octobre 2012
n106. Les autorits montaires doivent-elles ragir aux variations
du prix du ptrole ?
Violaine Faubert
http://www.tresor.economie.gouv.fr/tresor-eco
La modration salariale a galement t favorisepar la qualit du
dialogue social allemand, qui a auto-ris la flexibilit dans le
cadre des conventions collectives etgalement par la hausse de la
part des salaris noncouverts par des conventions. D'aprs l'OCDE27,
lesrformes limitant les possibilits de dpart anticip enretraite ont
galement pu jouer un rle dans la rsistance del'emploi : elles
auraient conduit les syndicats ne pasaccepter de licenciements
aussi facilement qu'au cours desprcdents pisodes rcessifs. Le taux
de chmage des 55-64 ans a ainsi diminu et leur taux d'emploi a
augmentdurant la crise.
En 2010/2011, la reprise sans emploi (jobless reco-very), un
moment attendue, ne s'est pas matria-lise. Cette crainte a
rapidement t dissipe notamment enraison du rebond trs marqu de
l'activit. Ainsi, au cours
de la reprise de 2010, les entreprises ont dans un premiertemps
donn la priorit la restauration du nombred'heures travailles des
personnes dj en poste, modrantla croissance de l'emploi (+0,6 % en
2010). En 2011, larestauration du nombre d'heures travailles par
tte tantacheve, l'emploi a plus nettement progress (+1,4 %) et
aatteint un niveau record avec plus de 41 millions depersonnes (cf.
graphique 7). En parallle, le nombre dedemandeurs d'emploi a repris
sa tendance bais-sire. Il est pass sous le seuil des 3 millions
depersonnes et le taux de chmage est dsormais sonplus bas niveau
depuis 1992. En 2012, le ralentissementde l'activit s'est traduit
par une baisse des crationsd'emplois mais le taux de chmage (BIT) a
continu dediminuer (cf. graphique 8).
Flore BOUVARD, Laurence RAMBERT,Lucile ROMANELLO, Nicolas
STUDER
(27) Hfner, F. et C.Klein (2012), "The German Labour Market :
Preparing for the Future", OECD Economics DepartmentWorking Papers,
No. 983, OECD Publishing.
Graphique 7 : emploi total (en milliers, cvs) Graphique 8 : taux
de chmage (BA et au sens du BIT, en % de la pop.active)
Source : Destatis ; dernier point : janvier 2013. Source :
Destatis ; derniers points : fvrier 2013 (concept national),janvier
2013 (concept BIT).
37 000
37 500
38 000
38 500
39 000
39 500
40 000
40 500
41 000
41 500
42 000
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Taux de chmage (concept national, cvs) Taux de chmage (concept
BIT, cvs)
