IZVAJANJE UREDBE O UPRAVNEM POSLOVANJU · nimaš kaj klicati izven uradnih ur. Ugotoviš lahko, da glas na drugi strani ne loči, kaj je poslovni čas in dajanje splošnih informacij,

Lex localis, letnik V, leto 2007, številka 3, stran 123 - 146

123

IZVAJANJE UREDBE O UPRAVNEM POSLOVANJU

UDK: 35.077.3 Marijan Štriker1 univerzitetni diplomirani pravnik Ministrstvo RS za notranje zadeve 1 Zagotavljanje splošnih informacij Že kar nekaj časa je poteklo od začetka veljavnosti Uredbe o upravnem poslovanju2. Zagotavljanje splošnih informacij še ni v celoti zaživelo. Uredba določa, da morajo organi zagotavljati splošne informacije preko svetovalca za pomoč strankam oziroma preko drugih javnih uslužbencev v obliki pisnih informacij (brošure, zloženke, zgoščenke…), ki so strankam dostopne v sprejemnih prostorih in na drugih ustreznih mestih, ter preko svetovnega spleta na enotnem državnem portalu e-uprava in na spletišču organa. Določba je obvezna in velja za vse organe. Ponovimo, da gre za državne organe, samoupravne lokalne skupnosti in nosilce javnih pooblastil. Ko občan vstopi v prostore katerega od ministrstev, lahko hitro ugotovi, da že ob vstopu v zgradbo ni čutiti izvajanja te določbe. Običajno ga pričaka kakšen varnostnik, ki pa ni oseba za dajanje splošnih informacij o delu organa. Le malokdo pa bi občanu lahko povedal, kdo v ministrstvu je oseba, pooblaščena za dajanje splošnih informacij. Zloženke ali druge podobne tiskovine je mogoče najti le na posameznih ministrstvih, ne pa na vseh. O svetovalcu za pomoč strankam pa je očitno, da še marsikje niti slišali niso. Pregled spletnih strani kaže na to, da imajo ministrstva nekaj splošnih informacij na spletu, a so v večini zelo strokovno sestavljena. Le redki imajo poljubno rubriko, namenjeno občanu, kjer s preprostimi besedami povedo kaj o sebi. A pri nekaterih zelo zapleteno iščeš telefonsko številko ministrstva. Ko pa jo zavrtiš, se oglaša sodobna tehnika. Poslušaš glasbo, ki se ponavlja in ponavlja, ali pa ti glas na drugi strani pove, kdaj ima organ uradne ure. To pa ni v skladu z uredbo. Nekatera ministrstva so prav nedostopna po telefonu. Najprej te vprašajo, ali si mogoče stranka kakega postopka, potem pač nimaš kaj klicati izven uradnih ur. Ugotoviš lahko, da glas na drugi strani ne loči, kaj je poslovni čas in dajanje splošnih informacij, kaj in čemu so namenjene uradne ure. Zagotavljanje splošnih informacij je treba izvajati ves poslovni čas. Organ mora v poslovnem času zagotoviti fizični in telefonski dostop do javnega uslužbenca, ki lahko občanu zagotovi splošne informacije o upravnih storitvah in drugih javnih storitvah. Čeprav mora organ take informacije zagotavljati preko svetovalca za pomoč strankam in to v sprejemnem prostoru, ki mora biti ustrezno označen, so med ministrstvi prej izjeme kot pravilo.

1 Vodja sektorja za upravno inšpekcijo, Ministrstvo za javno upravo 2 Uredba o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/2005)

M. Štriker: Izvajanje uredbe o upravnem poslovanju

124

Velik kadrovski problem je očiten pri nekaterih samoupravnih lokalnih skupnostih. Občina, ki ima le tri zaposlene skupaj z županom, težko sledi navodilom uredbe in tudi določilom Zakona o splošnem upravnem postopku3. Nekatere občine zagotavljajo splošne informacije preko spletnih strani, v največji meri pa z različnimi tiskovinami in zloženkami. Tudi pri njih ni zaslediti svetovalca za pomoč strankam.

Nosilci javnih pooblastil so običajno odsev svojih ministrstev. Pri njih gre za različne oblike izvajanja javnih pooblastil, v različnih obsegih in različne vsebine, pa je zato tudi izvajanje določil uredbe zelo različno. Ob prihodu k neki gospodarski organizaciji, ki opravlja registracijo vozil, najdemo le nekaj splošnih informacij, napisanih na posameznih listih ali drugačnih tiskovinah, polepljenih po steklu pulta. Redki imajo zloženke, še redkeje najdemo na njihovih spletnih straneh zadovoljive informacije, ki pa večinoma niso povezane z življenjskimi situacijami na državnem portalu. Tudi tu ni svetovalcev za pomoč strankam. Če želi občan informacijo, mora čakati v vrsti, kot da bi čakal na registracijo vozila, saj so le osebe, ki delajo za pultom, pooblaščene za dajanje informacij. Le redke organizacije imajo za dajanje informacij po telefonu določeno drugo uradno osebo. Vsaka uradna oseba za pultom ima pri sebi telefon. Ko stranka po telefonu išče informacijo, se delo za pultom ustavi. Občani čakajo, dokler uradna oseba daje informacije nekomu na drugi strani telefona. Lahko da gre za občana z zahtevnimi informacijami, kar še podaljšuje čakanje strank pred pultom in izražanje njihovega nezadovoljstva. Posebej gre opozoriti na neizvajanje določila o tem, da organ na primeren način objavi seznam uradnih oseb, ki so v skladu z zakonom pooblaščene za vodenje postopkov in za odločanje v področnih upravnih zadevah. Ni povsem jasno, kakšen naj bo primeren način. Toda prav gotovo se občan upravičeno sprašuje, kje naj najde ta seznam. Tudi tu so številne občine še povsem brez teh seznamov. Človek dobi občutek, da se nekako sramujejo objaviti na vidnem mestu in v nekako »svečani« obliki seznam javnih uslužbencev ali drugih oseb, ki imajo pooblastilo za vodenje postopkov ali za odločanje v postopkih. Že bežen pogled nam pove, da so samoupravne lokalne skupnosti kar brez takih seznamov. Le tu in tam najdemo kak seznam, pripet na »oglasno desko organa«, med tistimi obvestili, ki govorijo o tem, da akviziterstvo pri organu ni dovoljeno, ali med obvestili o prodaji kmetijskih zemljišč, ali pa so zraven še kakšna sindikalna obvestila. Tako ravnanje je prav gotovo prej poniževalno kot pa primerno. Primernost naj bi določal poseben pravilnik o enotni podobi, ki pa žal ne bo veljal za vse organe. Še naprej bodo lahko samoupravne lokalne skupnosti objavljale take sezname po svojem tolmačenju »primernega načina«. Res izjemoma najdemo primeren in kulturen seznam uradnih oseb organa, ki je posebej uokvirjen ter na posebnih in posebej vidnih mestih izobešen.

3 Zakon o splošnem upravnem postopku (. Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02, 73/04 in 22/05 - uradno prečiščeno besedilo)


125

2 Zagotavljanje odzivnosti Ni nova določba o tem, da morajo imeti organi v poslovnih prostorih, kjer potekajo uradne ure s strankami, na viden način označeno pravico stranke, da svoje pripombe ali pohvale zapišejo v knjigo pripomb in pohval. Tako obvestilo kot tudi knjigo pripomb in pohval je na občinah le težko najti. Ob sprehodu po sprejemnem prostoru je pri nekaterih organih mogoče na oglasni deski najti tako obvestilo. Toda oglasna deska vendar ni namenjena takim obvestilom. Če gre za uradno oglasno desko, potem naj bo namenjena tistim uradnim objavam, ki jih zakon predpisuje. Na tako oglasno desno tudi ne sodijo razna sindikalna obvestila ali celo delovna obvestila predstojnika ali službe svojim delavcem. Številne samoupravne lokalne skupnosti, torej ne dajejo občanom možnosti, da posredujejo svoje pripombe ali pohvale v knjigi. Zelo redki organi imajo poleg knjige tudi nabiralnik pripomb in pohval, kar omogoča uredba. Še vedno je preveč grenkih izkušenj, da organi ne odgovarjajo na pisanja občanov, kaj šele, da bi odgovarjali v roku 15 dni, kot to določa uredba. V sodobni demokratični družbi si ni mogoče predstavljati, da njen državljan piše organu, pa od njega ne dobi odgovora ali pa nanj čaka celo mesece ali leto dni. Uredba v tem delu dopolnjuje splošni upravni postopek, pri katerem je organ dolžan z vsako vlogo ravnati v skladu z določili zakona. Vloga je lahko na podlagi zakonskih določil zavržena, toda stranka prejme sklep o tem. Ustava in zakon pa ji zagotavljata, da se na tak sklep lahko pritoži. V večini gre za vloge strank, s katerimi zahtevajo katero od pravic, ki jo opredeljuje materialni zakon. Da pa ne bi tak postopek tekel tudi takrat, kadar stranka organ le nekaj sprašuje, je dobrodošla določba uredbe, ki se v praksi ne izvaja dosledno. Posebej problematične so lokalne skupnosti. Po znanih podatkih so le redka pisanja občanov šikanozne narave, na katera pa organu ni treba odgovarjati. Ugotavljanje kakovosti je dosledno izvajano v upravnih enotah. Pri drugih organih je to prej izjema kot pravilo. 3 Informacije o upravnih postopkih Obvestila o poteku postopka se dajejo strankam in drugim, ki za to izkažejo svoj pravni interes, le v času uradnih ur. Za številne občane je dobrodošla zakonska določba in konkretizacija določila v uredbi, da organ zagotavlja elektronski vpogled v potek postopka preko enotnega državnega portala.4 Takih postopkov in dejanj država še ni realizirala. Postopek se zdi precej zapleten. Toda stranka želi neposredno in kar najhitreje in enostavno pogledati v samo upravno zadevo in spremljati, kako poteka postopek, Ko stranka opazi, da organ že kar nekaj čas, ni ničesar ukrenil, bo lahko vložila pisni ali ustni zahtevek o tem, kako teče postopek.

4 Tako zahtevo lahko podajo le osebe, ki se identificirajo s kvalificiranim potrdilom za overjanje varnega elektronskega podpisa.


126

Če organ ni izdal odločbe ali druge odločitve v določenem roku, ima stranka možnost zahtevati pojasnilo o razlogu, zaradi katerega odločitev ni bila izdana v predpisanem roku. Pomembno je vedeti, da lahko stranka od organa zahteva, naj jo obvesti o teh razlogih. Uredba tu določa le 3-dnevni rok za podajo odgovora. Občani te možnosti niti ne poznajo. Če pa že naletimo na primer, da je stranka zahtevala tak odgovor, se žal organi v večini primerov tega roka ne držijo, ampak traja celo nekaj mesecev, da stranka dobi odgovor, pa še to na vsaj nekajkratne dodatne intervencije ali opozorila s strani stranke. 3.1 Pregledovanje, prepisovanje in kopiranje dokumentov Že iz samega zakona izhaja, da ima stranka možnost pri organu zahtevati vpogled, prepisovanje, pregledovanje in kopiranje posameznih dokumentov konkretne upravne zadeve. Uredba povsem pravilno posebej opozori, česar se občani premalo zavedajo, da dokumentov ni dovoljeno izročati fizični osebi, da bi ta z njimi hodila do organizacij za kopiranje in podobno. Take napake lahko zasledimo v praksi, ko organi na pisno zahtevo strank ali organov izročajo dokumente tretji osebi. Kakršno koli prepisovanje dokumentov, kopiranje ali pregledovanje lahko poteka le pod nadzorom uradne osebe. Tako kot zakon tudi uredba na tem področju prinaša pomembno novost, ki v praksi še ni zaživela. Prepisovanje, pregledovanje in kopiranje dokumentov lahko stranka izvede sama s posredovanjem informacijskega sistema. Občan bi tako lahko kot stranka brez posredovanja fizične osebe sam imel dostop do svoje konkretne upravne zadeve. S pomočjo varnega elektronskega poslovanja bi si lahko presnel – prenesel konkretni dokument na svoj računalnik, ne da bi za to posebej pisal pisne ali drugačne vloge. Trenutno ta možnost še ni zaživela, čeprav uredba in zakon že veljata. Vse več je čutiti nezaupanja do takega načina pridobivanja podatkov, predvsem s strani uradnih oseb in organov. Tako je stranka še vedno vezana na to, da se z uradno osebo dogovori o datumu, kraju in času o tem, kdaj bo lahko pregledovala, si prepisovala ali kopirala dokumente konkretne upravne zadeve. Tako dejanje pa nedvomno zahteva določen čas in s tem nesmotrno izrabo delovnega časa uradne osebe. Kateri so nujni primeri, ko mora uradna oseba zagotoviti tako pregledovanje dokumentov tudi izven uradnih ur, uredba ne določa. Gre pač za prosto presojo uradne osebe. 4 Delovni in poslovni čas ter uradne ure Ker uredba na tem področju ne prinaša novosti, ostajajo za stranke še vedno neugodne situacije, kajti poslovni čas in uradne ure lahko predstojnik organa uredi tudi drugače s splošnim aktom. Dejstvo pa je, da določbe uredbe o tem ne veljajo za samoupravne lokalne skupnosti. Torej tudi ni mogoče realizirati nekaterih določb o tem, da če sta dva organa v isti zgradbi, lahko nekatere zadeve urejata skupaj. Samoupravne lokalne skupnosti, ki se nahajajo v nekaterih primerih v isti zgradbi kot upravna enota, ali inšpekcijske službe, ali davčni uradi oz. izpostave in podobno, v večini primerov nimajo enotnega poslovnega časa ali uradnih ur. Tako kot na številnih drugih mestih uredba tudi v tem poglavju omenja le javnega uslužbenca.


127

Za občana je pomemben poslovni čas. Že zakon določa, da lahko stranke vlagajo vloge ves poslovni čas. Pri tem gre za bistveni napredek v tem, da imajo občani možnost vlagati vloge ves poslovni čas. Ali je taka določba dovolj, da lahko občan ureja svoje zadeve v dela prostem času, je vprašljivo. Še vedno obstaja enak poslovni čas za vse državne organe. Uredba določa, da se določbe, ki se nanašajo na delovni in poslovni čas ter uradne ure, ne uporabljajo za uprave samoupravnih lokalnih skupnosti. Tako nimamo enakega poslovnega časa za vse organe. Stranka, ki ima pri svojem delu enak poslovni čas kot državni organ, mora koristiti redni letni dopust ali drug dela prosti dan, da lahko ureja svoje privatne zadeve pri pristojnih organih. Pri tem pa ni povsem gotovo, da bo lahko zadeve opravila v enem dnevu, ker bo imela samoupravna lokalna skupnost lahko drugačen poslovni čas. Kaj šele pri nosilcu javnega pooblastila, ki pa v poslovnem času sploh ni zajet. V sami definiciji poslovnega časa je to čas, namenjen poslovanju organa z drugimi organi ali drugimi državnimi organi. Toda vloge je mogoče vlagati ves poslovni čas.

Organi, kot so ministrstva in organi v njihovi sestavi, ter upravne enote in njihove območne enote imajo v uredbi jasno zapisane minimalne obsege uradnih ur in uradnih ur po telefonu. Tudi to žal ne velja za samoupravne lokalne skupnosti, kar uredba izrecno navaja, ne omenja pa nosilce javnih pooblastil. Občanu tako ni povsem jasno, kdaj in kje se lahko oglasi pri posameznem organu. Vsi organi, torej tudi nosilci javnih pooblastil in samoupravne lokalne skupnosti, pa so vendarle dolžni pri vhodu v zgradbo na vidnem mestu objaviti delovni čas organa in razpored uradnih ur in uradnih ur po telefonu. Mnogi organi še nimajo objavljenih uradnih ur po telefonu, nekateri organi, predvsem nekatera ministrstva in organi v sestavi, pa tudi ne uradnih ur. Uradne ure organov in uradne ure po telefonu pa so namenjene strankam oziroma poslovanju z njimi, razen ko gre za vlaganje vlog. 5 Sprejemanje strank in vlog Prijazna in učinkovita uprava je eden temeljnih sloganov v sedanjem času. V ta namen se izvajajo številni projekti, ki temelje na elektronskem poslovanju s strankami. Toda na drugi strani kar pozabljamo, da se v še tako razviti državi številni občani pojavljajo neposredno pred organi. Sprejemu strank pri državnih organih, organih samoupravnih lokalnih skupnostih in nosilcih javnih pooblastil namenjamo premalo pozornosti. Država in uprava si prav gotovo želita zadovoljne občane. Poleg mnogih dejavnikov, ki vplivajo na to, je tudi odnos uprave do občanov, kadar ti uveljavljajo kake svoje pravice ali pa ko morajo sami do države kaj storiti ali opustiti. Številni taki dogodki se odvijajo v upravnem postopku. Res ni mogoče upravnega postopka povsem enačiti s pravili storitvene dejavnosti. Vendar pa je mogoče številne izkušnje dobre prakse storitvene dejavnosti smiselno uporabljati tudi pri izvajanju opravil v upravnem postopku, ki je sicer pravno reguliran.


128

Če si je storitvena dejavnost zadala kot najpomembnejše vodilo strokovnost, vljudnost, prijaznost in posluh za strankine želje, bi temu morala slediti tudi javna uprava. Pravne norme pri tem ne smejo biti posebna ovira. Če pa so, jih je treba odpraviti. Res je delo z ljudmi zelo zahtevno in včasih tudi naporno. Torej je zelo pomembno, da takšna delovna mesta zasedajo osebe, ki jih veseli delo z ljudmi. Uslužbenci javne uprave bi morali imeti mnogo več znanja v komuniciranju z ljudmi. Pomanjkanje teh sposobnosti in lastnosti je mogoče zaslediti pri številnih uslužbencih, ki se očitno izogibajo ustnim obravnavam, ogledom na terenu in drugim dejanjem, pri katerih sodeluje večje število strank. Za neposredno delo z ljudmi bi morali izbirati kandidate, ki so poleg strokovnosti, že po naravi prijazni, nasmejani in imajo pozitiven značaj. Vse premalo je namenjenih denarnih sredstev tovrstnemu dodatnemu usposabljanju. Pri uradnih osebah je premalo zdrave in prave samozavesti, med drugim tudi zaradi pomanjkanja znanja na področju komunikologije ter materialnega in procesnega prava. Prav lastna negotovost v znanje je osnovni vzrok številnih neprimernih obnašanj. Občani pa se vse bolj zanimajo za pravila upravnega postopka. Številni se jih naučijo, nekateri obiskujejo seminarje na temo upravnega postopka ali upravnega poslovanja, izobraženi upokojenci ob prihodu k upravni inšpekciji zelo dobro poznajo pravila in predpise. Prinesejo jih kar s seboj in jih razlagajo in citirajo. Obstaja bojazen, da take stranke pridejo pred uradno osebo katerega koli organa z določeno zahtevo, ob tem pa dajo jasno vedeti, kakšne so njihove pravice v postopku in kakšne so dolžnosti uradne osebe. Nemalo je očitkov strank, da se uradne osebe učijo posameznih določb kar v času postopka vpričo strank. Vse navedeno ima za posledico neprimeren sprejem strank pri organu. Uredba o upravnem poslovanju5 namenja nekaj določb o dostopu strank in drugih udeležencev do organa, ki se v številnih občinah zelo slabo izvajajo. Organ je v času uradnih ur dolžan sprejeti stranke, njihove pooblaščence in druge osebe, ki pridejo nepovabljene zaradi informacij v zvezi s postopkom, zaradi vpogleda v zadevo ali javno knjigo, zaradi zahtev za izdajo prepisov ali fotokopij upravnih odločb, zaradi izdaje uradnih potrdil ipd. Ker praviloma občine nimajo svetovalca za pomoč strankam, le-te nadaljujejo pot po zgradbi, kamor jo usmeri varnostnik. Naj spomnimo. Svetovalec za pomoč strankam je javni uslužbenec, določen za dajanje splošnih informacij in informacij o drugih javnih storitvah uporabnikom. Organ zagotavlja splošne informacije o upravnih storitvah brezplačno, in sicer na naslednje načine: 1. preko svetovalca za pomoč strankam oziroma preko drugih javnih uslužbencev. Organ lahko zagotavlja splošne informacije v skladu z uredbo preko svetovalca za pomoč strankam. Svetovalec za pomoč strankam daje splošne informacije v sprejemnem prostoru oziroma drugem primernem prostoru, ki mora biti ustrezno označen. Predstojnik ali vodja notranje organizacijske enote v

5 Uredba o upravnem poslovanju5 (Uradni list RS, št. 20/05)


129

organu mora določiti uradno osebo, v katere navzočnosti lahko stranka pregleduje, prepisuje in kopira dokumente upravne zadeve, če je v času uradnih ur uradna oseba, ki rešuje upravno zadevo, odsotna. Kot takšna oseba se lahko določi tudi svetovalec za pomoč strankam. Svetovalec za pomoč strankam mora stranko na njeno zahtevo naročiti pri uradni osebi, ki je pooblaščena za opravljanje posameznih dejanj oziroma odločanje v upravnem ali drugem postopku v zvezi z upravno storitvijo; naročanje poteka v skladu z notranjimi pravili in notranjo organizacijo ter sistemom vodenja v organu. Svetovalci za pomoč strankam zagotavljajo izvajanje uradnih ur vsak poslovni dan v obsegu poslovnega časa upravne enote6. Svetovalci za stranke, ki dajejo strankam informacije o načinu poslovanja organov s strankami, zagotavljajo izvajanje uradnih ur po telefonu v okviru poslovnega časa vsak poslovni dan. V okviru splošnih določil o delovnem času imajo stranke in drugi udeleženci v postopkih dostop do prostorov organov le v času uradnih ur, razen do svetovalca za pomoč strankam in do drugih uslužbencev, ki opravljajo dejavnost svetovanja strankam. Ta svetovalec bi moral biti kar velik čudež. Vsaj oseba z visoko izobrazbo in primernim prostorom za sprejem strank. Uredba določa, da je sprejemni prostor uradni prostor organa, ki je namenjen splošnemu poslovanju s strankami in v katerem organ sprejema pisne vloge strank, vodi knjigo pripomb in pohval ter v katerem lahko stranke dobijo obrazce vlog in splošne informacije o upravnih postopkih. Ne glede na dejstvo, da uredba ne zavezuje eksplicitno organe k organizaciji sprejemnega prostora, lahko ugotovimo, da je ta nujno potreben. Občine praviloma nimajo takih prostorov. Nekakšne veže, avle ali hodniki pač niso primeren prostor za sprejem strank. Ob razmišljanju o prijazni upravi se večkrat zastavi tudi vprašanje o tem, do kje prijazna uprava – kje je torej meja prijaznosti. Preprosto nam to vprašanje ureja načelo zakonitosti v postopkih s strankami in drugimi udeleženci postopkov. Javni uslužbenec ne more biti toliko in tako prijazen, da v ta namen krši predpise. Ocenjevanje kakovosti in zadovoljstva strank v postopkih s strani strank je treba vedno objektivno presojati. Kot je včasih tudi težko delo s strankami, so lahko njihovi odgovori neobjektivni. Še posebej to velja za primere, ko so stranke prepričane na uspeh postopke in nikakor ne morejo ali ne želijo razumeti, da je mogoče odločiti le v okviru predpisov.

6 Pri tem pa ni povsem jasno, zakaj to velja le za upravne enote.


130

6 Sprejemanje vlog Kot vloge označujemo različne zahteve, pritožbe, predloge, prijave, izjave, opozorila, napovedi, prošnje, pritožbe, ugovore in druga dejanja pravnih ali fizičnih oseb, s katerimi se obračajo na organe za vodenje upravnih postopkov. Z vlogami ne razumemo tistih dejanj in pisanj, ki jih uradna oseba piše in pošilja strankam v postopku. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju zakon) torej vlog ne našteva taksativno. Samo v razmislek, da poleg naštetih primerov navaja tudi druga dejanja, s katerimi se stranke obračajo na organe. Po obliki je vloga lahko pisna in se praviloma izroči neposredno organu ali pošlje po pošti, elektronski poti ali preko osebe, ki opravlja posredovanje vlog kot svojo dejavnost. Pisno vlogo lahko oseba lastnoročno sestavi ali pa jo natisne. Pomembno je vedeti, da zakon navaja besedo »lahko«. Pisno vlogo mora vložnik podpisati, razen če to ni mogoče. Izjemoma jo lahko podpiše zakonec, oče, mati, sin, hči ali odvetnik, ki je na podlagi pooblastila sestavil vlogo. Če vložnik vloge ne zna ali ne more podpisati, lahko podpiše kdo drug, vendar mora pristaviti tudi svoje podatke in se podpisati. Upoštevati je treba, da lahko tudi vlogo vloži pooblaščenec, zakoniti zastopnik ali skupni predstavnik. Za podajo pisne vloge organ lahko izdela neobvezne obrazce za posamezna upravna področja ali zadeve in tako olajša vlagatelju sestaviti vlogo. Pri tem je treba upoštevati posebne podatke in zahteve iz materialnih predpisov posameznega področja. Na teh obrazcih ni dopustno zahtevati listin, ki jih mora stranka ali organ pridobiti v času postopka ali si jih mora organ sam pridobiti še pred začetkom postopka. V praksi zasledimo obrazce vlog, ki so jih izdelali organi sami. Med prilogami pa navedejo različne listine, za katere nimajo opore v zakonu. Organ s tem želi olajšati delo sebi in večji del zbiranja dokazil prenesti na stranko. Seveda pa v tem primeru ne gre za predpisane vloge. Tako ravnanje ne samo, da ni v skladu z zakonom, ampak ne prispeva k prijazni in učinkoviti upravi. Sploh pa ni mogoče govoriti o sodobni javni upravi, če javni uslužbenci strankam razlagajo, kako bodo same prej pridobile pri drugem organu različna dokazila, kot pa če jih bo iskal organ od organa. Takoj nastane pomislek o notranjem ustroju javne uprave. Zakon o splošnem upravnem postopku je v ta namen že prinesel dopolnilo, ki se nanaša na prilaganje raznih potrdil iz uradnih evidenc. Kljub temu da že nekaj desetletij zakon določa, da si mora organ sam pridobiti podatke iz uradnih evidenc, je po dopolnitvi zakona izrecno določeno, da je vloga popolna, če tudi stranka ni priložila potrdil iz uradnih evidenc in to ne glede na materialne predpise. Pa kljub temu še vedno celo v sredstvih javnega obveščanja najdemo navodila, kako je treba k vlogi priložiti potrdila iz rojstne matične knjige, pa o državljanstvu ali skupnem gospodinjstvu, izobrazbi ali dohodkih in podobno. Tudi uredba vsebuje določilo, po katerem javni uslužbenec ne sme pogojevati sprejema vloge s predložitvijo prilog v obliki javne listine o dejstvih iz uradne evidence, ki jo vodi državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil.


131

Vlogo je treba v posameznih primerih oddati na obrazcih, ki jih materialni predpisi za posamezno upravno področje določijo. Tudi na tem področju nastaja problematika. Zakon tudi za te primere določa, da stranka lahko poda vlogo na predpisanem obrazcu. Materialni predpisi največkrat določajo, da se vloga poda na predpisanem obrazcu. Kdo je dolžan ali lahko izpolni tako vlogo, običajno ni nikjer zapisano. Situacije so lahko različne. Osebe so bolne ali iz drugih razlogov ne morejo vloge osebno pisati, so jo pa dolžne podpisati. Če je ne morejo same podpisati, zakon določa način podpisovanja. Vložnik mora vlogo podpisati, razen če to zaradi oblike vloge ni mogoče. Izjemoma jo lahko podpiše namesto njega njegov zakonec, oče ali mati, sin ali hči ali pa odvetnik, ki je po strankinem pooblastilu vlogo sestavil. Kdor podpiše vložnika, mora na vlogi podpisati svoje osebno ime in pristaviti svoj naslov. Če vložnik ne zna pisati ali se ne more podpisati, ga podpiše kdo drug, ki zna pisati; ta se mora podpisati tudi sam in pristaviti svoj naslov. Prepričanje v to, da mora stranka vlogo na predpisanem obrazcu sama izpolniti, je dvomljiva. Odnos in način sprejema stranke je tisti, ki naj doseže, da bo vloga pravilno izpolnjena in popolna, pa ne glede na to, kdo je izpolnjeval obrazec. Pomembno je, kdo jo bo podpisal. V številnih primerih pa imamo celo predpisane vloge, ki pa jih strankam ne dovolijo izpolnjevati, ampak le podpisati. Sploh pa so predpisani obrazci problem za stranke. Zakaj predpisani obrazec? Vse večja težnja k uniformnosti se kaže v zakonih, ki predpisujejo obrazce. Še več pa je primerov, da zakon pooblašča posameznega ministra, da lahko predpiše obliko in vsebino vloge. Ni problem oblika, problematično pa je, da minister predpisuje vsebino. Tako dobimo najrazličnejšo paleto predpisanih obrazcev vlog. To pa povzroča številne probleme pri izpolnjevanju le-teh. Predpisani obrazci so največkrat določeni zaradi različnih evidenc in statističnih podatkov. Tudi ta problematika predstavlja birokratsko oviro za prijazno upravo. Uredba sicer določa, da morajo biti obrazci vlog jasni, pregledni in morajo zagotavljati možnost vpisa vseh podatkov, ki so potrebni za učinkovit in uporabniku prijazen potek postopka. Javni uslužbenci v takih primerih z vso avtoriteto stranki izdajo obrazec predpisane vloge, stranka pa se muči z izpolnjevanjem posameznih rubrik. Uredba v tej zvezi prinaša določilo, po katerem organ zagotavlja obrazce vlog za vse upravne postopke in druge upravne storitve v elektronski obliki in obliki tiskovin, razen predpisanih obrazcev, ki so v javni prodaji. Gre za odmik od prijazne uprave. Ob vsem do sedaj povedanem, da se stranka odloči, kako bo podala vlogo, pa ni povsem jasno, kdo naj gre kupit obrazec predpisane vloge, ker jo pač tiska in prodaja nekakšen ponudnik tržnih storitev. Torej poleg predpisane vloge jo je treba še kupiti. Prijazna uprava bi morala zagotoviti, da ima organ za svoje materialno področje pri sebi vse vrste vlog, s katerimi je mogoče uveljavljati materialno pravico. In če je že treba, da se vloga poda na predpisanem obrazcu, bi ga bilo mogoče tudi fotokopirati. To pa ni mogoče v vseh postopkih. Predpisane vloge za izdajo osebnega dokumenta prav gotovo ni mogoče fotokopirati, a obrazec stranka podpiše in plača njegovo vrednost pri upravnem organu. Vloga je lahko podana ustno na zapisnik pri organu. Organ je dolžan sprejeti vlogo oziroma jo vzeti na zapisnik. Tudi v tem primeru zakon določa, da stranka »lahko«. Torej gre za njeno pravico, da se sama odloči o tem, kako bo vlogo podala. Stranka lahko pri organu daje vlogo ustno. Če ni drugega obrazca, mora uradna oseba sestaviti


132

zapisnik. Tega pa lahko nadomesti pisna vloga stranke, predpisani obrazec ali vnaprej pripravljeni obrazec. Vnaprej pripravljeni obrazec je na novo sprejeta rešitev v zakonu prav z namenom, da uradni osebi ni treba vedno pisati zapisnika. Toda, ker ima organ vnaprej pripravljen obrazec, to ne pomeni, da ga mora izpolnjevati stranka. Zelo pomembno je, da organ pri sprejemu vloge preveri, kdo je vlogo oddal. Zakon dopušča možnost vlaganja vlog tudi drugim osebam namesto stranke. Da bi organ sploh lahko vedel, kdo vlaga vlogo, se mora o tem prepričati. V ta namen je novo določilo zakona v tem, da organ mora pri sprejemu vloge ugotoviti istovetnost vložnika, razen v primerih, ko je vložnik uradni osebi osebno znan. Kje sprejemati vloge, je vprašanje, na katerega uredba le delno odgovarja. Pisne vloge v fizični obliki sprejema glavna pisarna. Javni uslužbenci v glavni pisarni pomagajo strankam pri vlaganju vlog, pregledujejo vloge in opozarjajo stranke na nepravilnosti in pomanjkljivosti vlog, dajejo druge splošne informacije in nudijo pomoč strankam v skladu s posebnimi predpisi. Pisne vloge v fizični obliki lahko sprejema tudi svetovalec za pomoč strankam, če tako določi predstojnik organa. Organizacija glavne pisarne in sprejemne pisarne ali sprejemnega prostora ukinjata tako imenovano vložišče. Glavna pisarna je prostor oseb, ki se ukvarja z dokumenti, sprejemna pisarna pa z ljudmi oziroma strankami., Organ mora za upravljanje z dokumentarnim gradivom organizirati glavno pisarno. Javni uslužbenci v glavni pisarni upravljajo z dokumentarnim gradivom, kar obsega naloge sprejemnega prostora oziroma vložišča, evidentiranja zadev, dosjejev in dokumentov, odpravništva ter skrb za varovanje dokumentarnega gradiva. Vodijo in skrbijo za pravilno in enotno vodenje evidenc o zadevah, dosjejih in dokumentih ter v sodelovanju s predstojnikom, vodji notranjih organizacijskih enot in drugimi pooblaščenimi javnimi uslužbenci usklajujejo in nadzirajo ravnanje z dokumentarnim gradivom v notranjih organizacijskih enotah ter pri javnih uslužbencih organa. Vztrajati je treba na sprejemnem prostoru, kjer deluje svetovalec za pomoč strankam z vsemi potrebnimi znanji, glavna pisarna pa je povsem nekaj drugega. Že sam izraz pove, da se tam upravlja s pisanimi dokumenti kot dokumentarnim gradivom. Pisanje zapisnika prav tako ni potrebno, kadar vložnik podaja vlogo na vnaprej pripravljenem obrazcu. Prav v smislu prijazne uprave do občanov je na podlagi te določbe mogoče vložiti vlogo na obrazcu, ki sicer ni predpisan, je pa primeren za vložitev vloge. Tak obrazec lahko občani dobijo na spletni strani organa ali kar pri organu. Vložnik lahko izpolni vlogo doma in jo pošlje organu ali jo odda osebno pri organu. Omenjene obrazce pripravljajo organi sami. Pri sestavi obrazca morajo biti natančni in pazljivi, da od strank zahtevajo le tiste podatke, ki jih mora vloga vsebovati. Obrazci vlog morajo biti jasni, pregledni in morajo zagotavljati možnost vpisa vseh podatkov, ki so potrebni za učinkovit in uporabniku prijazen potek postopka. Če se upravni ali drug postopek izvaja v več organih oziroma organizacijskih enotah, mora pristojni organ zagotoviti, da se povsod uporabljajo enaki obrazci vlog.


133

Posebna pozornost je namenjena prilogam k vlogi. Organ namreč od stranke lahko zahteva le tiste priloge k vlogi, ki jih predpisuje materialni zakon. V skladu z določili Ustave Republike Slovenije7 upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Določba je pomembna v zvezi z načelom zakonitosti. Tudi ZUP v ta namen določa, da morajo po njegovih določbah delovati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank.8 Hkrati pa dopušča možnost, da so posamezna vprašanja upravnega postopka lahko za določeno upravno področje v posebnem zakonu urejena drugače, kot predpisuje ZUP, če je za ukrepanje na takem upravnem področju to potrebno. Določba9, da mora vloga vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis, in določba v primeru, če stranka v skladu z zakonom izjavi, da prepoveduje organu, da si po uradni dolžnosti pridobi njene osebne podatke iz uradnih evidenc oziroma da želi te podatke pridobiti sama, se vloga šteje za popolno, ko so priložena dokazila, ki jih zahteva predpis, nakazujeta na to, da je mogoče vsebino vloge ter konkretna dokazila kot priloge k vlogi določati ne samo z drugimi predpisi, ampak tudi z drugimi podzakonskimi predpisi. Na podlagi Zakona o Vladi Republike Slovenije10 lahko vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Uredbo za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu. Le v tem primeru bi lahko vlada z uredbo predpisala tudi vsebino vloge, s tem pa tudi procesno določilo o tem, od kdaj naprej je mogoče šteti rok za izdajo odločbe. Po Zakonu o državni upravi11 za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov državnega zbora, predpisov in aktov vlade ter predpisov Evropske unije ministri izdajajo pravilnike, če tako določa zakon, pa tudi druge predpise. Če vsebina pravilnika spada v delovno področje več ministrov, pristojni ministri skupaj izdajo pravilnik. Pravilniki so namenjeni le izvrševanju zakonov in predpisov ter aktov državnega zbora, ne pa določanju novih procesnih pravil. V Poslovniku Državnega zbora12 je v poglavju o aktih državnega zbora določeno, katere zakone, predpise in akte izdaja državni zbor. Državni zbor sprejema ustavne zakone o spremembi ustave, zakone, avtentične razlage zakonov, državni proračun, rebalans državnega proračuna, spremembe državnega proračuna in zaključni račun državnega

7 Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, štev. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, ) 8 Prvi člen ZUP. 9 66. člen ZUP. 10 Zakon o Vladi Republike Slovenije (uradno prečiščeno besedilo) (ZVRS-UPB1)(Uradni list RS, št. 24/05) 11 Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 p.b.), člen 74 12 Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02, 60/04)


134

proračuna, poslovnik državnega zbora, odloke, resolucije, deklaracije, priporočila in sklepe ter uradna prečiščena besedila zakonov. Le v teh predpisih in aktih je mogoče določati procesna pravila, ne pa s podzakonskimi predpisi. Torej postopkov ni dovoljeno predpisovati z občinskimi predpisi. Ustavno načelo, da je Slovenija pravna država, zahteva tudi določeno pravno varnost in jasnost13 pravnih norm. Kot je zapisano v komentarju Ustave RS14: »Da bi zadostili določbam 2. odstavka 120. člena, mora zakon vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu določiti tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona…«, prav tako nakazuje na to, da procesnih določb ni mogoče urejati s podzakonskimi predpisi. Zakon dopušča možnost, da vlada z uredbo določi seznam vlog, ki se lahko vložijo tudi po telefonu ali po elektronski poti brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom, in način identifikacije strank v teh primerih. Tudi v tem primeru gre za uredbo, ki določa izvrševanje zakona in konkretizira način oddaje vlog, ne pa tudi njihove vsebine. Vlada RS take uredbe še ni izdala, čeprav je že dalj časa v pripravi. Po določilih uredbe organ zagotavlja obrazce vlog za vse upravne postopke in druge upravne storitve v elektronski obliki in v obliki tiskovin, razen predpisanih obrazcev, ki so v javni prodaji. Občani od prijazne uprave pričakujejo, da bodo lahko pri organu prejeli vse vrste obrazcev, če so ti potrebni za oddajo vloge. Ob dejstvu, da občan lahko poda vlogo tudi ustno na zapisnik in ni vezan na izpolnjevanje obrazcev, torej le-te potrebuje organ. V javni prodaji so le redki predpisani obrazci. Praviloma jih občan dobi pri organu v glavni pisarni, pri svetovalcu za pomoč strankam in na drugih primernih mestih v prostorih organa. Organ mora omogočiti sprejem vlog tudi na podlagi obrazcev v elektronski obliki, ki jih stranke lahko izpolnijo na enotnem državnem portalu e-uprava ali v informacijskih rešitvah poslovnih ponudnikov, ki jih posredujejo centralnemu informacijskemu sistemu za sprejem vlog, vročanje in obveščanje. Vse pomembnejša postaja določba, da se vloga pri organu lahko vloži tudi ustno na zapisnik. Številni ljudje namreč želijo vlogo podati osebno pri organu. To še posebej velja, ko gre za zahtevnejše upravne postopke.15 Organi morajo biti pripravljeni na sprejem strank. Temu vprašanju organi v praksi posvečajo premalo pozornosti. Nekateri organi v praksi ne razpolagajo niti s primernimi prostori za sprejem strank. Uredba o

13 Zelo nejasna je določba v 55. členu Zakona o graditvi objektov ( ZGO-1-UPB1, Uradni list RS, št. 102/2004), da se v primeru vložitve zahteve za določitev smernic za izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja šteje, da je vloga za izdajo gradbenega dovoljenja popolna šele z dnem predložitve projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja s predpisanimi sestavinami. 14 Komentar Ustave Republike Slovenije, Ljubljana , FPDEŠ, 2002 15 Na področju okolja in prostora, poslovanja s kmetijskimi zemljišči, pridobivanja statusa kmeta, uveljavljanja pravic na področju vojne zakonodaje in podobno.


135

upravnem poslovanju v ta namen omenja sprejemni prostor. Ta pa naj bi bil v sestavi glavne pisarne16. Pisne vloge v fizični obliki organi sprejemajo ves poslovni čas organa. Pisne vloge v fizični obliki sprejema glavna pisarna. Za sprejem vlog torej ni uradnih ur. Javni uslužbenci pomagajo strankam pri vlaganju vlog, jih pregledujejo in opozarjajo stranke na nepravilnosti in pomanjkljivosti, dajejo druge splošne informacije in nudijo pomoč strankam v skladu s posebnimi predpisi. Pisne vloge v fizični obliki lahko sprejema tudi svetovalec za pomoč strankam, če tako določi predstojnik organa. V praksi je treba ločiti dva načina neposrednega sprejemanja vlog. Posamezniki že pripravljene, napisane ali izpolnjene vloge vlagajo neposredno pri organu zaradi prihranka pri stroških pošiljanja. Organ je tako kot nekakšen poštni nabiralnik. V teh primerih svojo vlogo le oddajo. Uradna oseba, ki prejme tako vlogo, te niti ne pregleduje in strankam ne svetuje niti jih ne opozarja na nepravilnosti ali pomanjkljivosti v vlogi. Pri tem je nepomembno tudi to, kdo je vlogo dostavil, saj jo organ prejme, kot da jo je prejel od pošte ali druge organizacije poštnih storitev. Po določilih ZUP-a uradna oseba, ki vodi postopek ali opravlja posamezna dejanja v postopku, lahko izjemoma dovoli, da opravi posamezno dejanje v imenu stranke kot njen pooblaščenec brez pooblastila član njene družine ali gospodinjstva, oseba, ki je pri njej zaposlena, ali pa kdo drug, če ga pozna in ne dvomi o obstoju in obsegu pooblastila. Če zahteva taka oseba uvedbo postopka ali če da med postopkom izjavo, ki je v nasprotju s prejšnjo izjavo stranke, zahteva uradna oseba od nje, naj v določenem roku predloži naknadno pooblastilo. Če oseba v roku, ki ga določi organ, ne predloži pooblastila za vloženo zahtevo oziroma za vloženo pritožbo ali izredno pravno sredstvo, organ zavrže takšno vlogo, razen če je dolžan nadaljevati postopek po uradni dolžnosti. Organ zavrže vlogo s sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba.17 Organ, ki je pristojen za sprejem vloge oziroma ustnega sporočila, je dolžan sprejeti vlogo v fizični obliki, ki se mu izroči, oziroma vzeti ustno sporočilo na zapisnik oziroma na predpisan ali drugače pripravljen obrazec in pri tem ugotoviti istovetnost vložnika, razen v primerih, ko je vložnik uradni osebi osebno znan18. Istovetnost vložnika je potrebna, ko organ od stranke sprejema vlogo neposredno ustno na zapisnik, da ugotovi, ali vlogo podaja stranka ali njen pooblaščenec. Kadar stranka ali njen pooblaščenec podaja vlogo neposredno pri organu na zapisnik, mora uradna oseba skrbeti, da pri tem pridobi od vložnika čim več podatkov, potrebnih za vodenje in odločanje v konkretni zadevi. Tak zapisnik mora praviloma vsebovati vse bistvene in tudi manj bistvene podatke, potrebne za postopek. Uradna oseba mora stranko sprejeti prijazno in upoštevati njeno diskretnost.

16 Ni odveč komentar, da je glavna pisarna namenjena ravnanju s papirji, sprejemna pisarna pa sprejemanju ljudi. V glavni pisarni je treba ravnati pravilno z dokumentarnim gradivom, v sprejemni pisarni pa pravilno sprejemati stranke. 17 55. člen ZUP. 18 65. člen ZUP.


136

Zakon19 v zvezi s tem še določa, da ne glede na določbe področnih zakonov in podzakonskih predpisov vlogi ni treba prilagati potrdil, izpiskov in drugih podatkov o dejstvih iz uradnih evidenc, če stranka ta dejstva pred organom dokaže z osebnim dokumentom ali drugo javno listino. Noben organ nima pravice od stranke zahtevati dostavo potrdila o podatkih iz uradne evidence, saj si je po določbah zakona te dolžan pridobiti sam 20. Ne glede na določbe področnih zakonov in podzakonskih predpisov v postopku, ki se začne na zahtevo stranke, vlogi ni treba prilagati potrdil, izpiskov in drugih podatkov o dejstvih iz uradnih evidenc, ki jih vodijo upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ali nosilci javnih pooblastil. Če gre za dejstva, ki se s časom spreminjajo in organ podvomi v njihovo resničnost, si organ sam priskrbi podatke iz uradnih evidenc. Ni prijazna uprava, če po vložitvi vloge na zapisnik stranko z vabilom vabi k organu zato, da ji pojasni določena dejstva, ki bi jih organ lahko ugotovil že pri sprejemanju vloge na zapisnik. Postopki v primerih, ko organ vlogo sprejme neposredno od stranke na zapisnik, se močno razlikujejo od postopkov pri sprejemu vlog po pošti. V prvem primeru je v zapisniku navedenih veliko več podatkov, potrebnih za nadaljnje delo organa, kot v drugem primeru. Uradna oseba, ki sprejme vlogo v fizični obliki ali vzame ustno sporočilo na zapisnik oziroma na predpisan ali drugače pripravljen obrazec, mora vložniku na njegovo ustno zahtevo potrditi prejem. Za tako potrdilo se upravna taksa ne plača.21 Upravni postopek se vodi v slovenskem jeziku. V tem jeziku se vlagajo vloge22, pišejo odločbe, sklepi, zapisniki, uradni zaznamki in druga pisanja ter se opravljajo vsa dejanja v postopku. Če vloga ni vložena v uradnem jeziku, organ ravna tako, kot je predpisano za ravnanje za nepopolno oziroma pomanjkljivo vlogo. Na območjih lokalnih skupnosti, kjer sta pri organu poleg slovenskega jezika uradna jezika tudi italijanski ali madžarski jezik (v nadaljevanju jezik narodne skupnosti), upravni postopek teče v slovenskem jeziku in jeziku narodne skupnosti, če stranka v tem jeziku vloži zahtevo, na podlagi katere se postopek začne, oziroma če stranka to zahteva kadarkoli med postopkom.23 Organi občasno prejmejo tudi vlogo, s katero vložnik žali organ, uradno osebo, stranko z nasprotnim interesom ali druge udeležence v postopku. V teh primerih lahko organ kaznuje vložnika z denarno kaznijo do 50.000 tolarjev24. Upravni postopek na zahtevo stranke je uveden z dnem vložitve zahteve stranke. Upravni postopek pa je treba zaključiti z ustreznim upravnim aktom. Organ odloča v

19 66. člen ZUP. 20 Uredba o upravnem poslovanju natančno določa način pridobivanja podatkov in medsebojno izmenjavo takih podatkov. 21 66. člen ZUP. 22 Torej morajo v tem jeziku vlagati vloge tudi tujci. 23 62. člen ZUP. 24 V praksi takih kazni skoraj da ni zaslediti, čeprav vlog, s katerimi vložniki žalijo organe, ni tako malo.


137

upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Nadaljnje ravnanje z vlogo je odvisno od tega, ali gre za vlogo, s katero je stranka zaprosila za odločanje o pravici. Katerikoli organ je prejel vlogo na kakršenkoli način, se mora zavedati, da je po zakonu dolžan s to vlogo ravnati tako, da stranka prejme končni akt organa. Vlog ni mogoče vlagati v različne dokumentarne zbirke, ne da bi stranka prejela končni akt organa. To je zakonsko pravilo, ne glede na vsebino vloge. Toda, kaj je tisto, kar mora organ najprej preveriti, ko prejme vlogo stranke? ZUP vsebuje jasno določilo: »Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva«25. Odgovor na vprašanje, kateri organ izda sklep, s katerim zavrže vlogo, ker zadeva ni upravna zadeva, je jasen. Sklep izda organ, ki je vlogo prejel.26 Po ZUP-u morajo postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Z organom je po ZUP-u mišljen organ državne uprave ali drug državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti in nosilec javnih pooblastil, ki mu zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi. Organi morajo razlikovati postopanje z vlogo, ko pisno vlogo prejmejo po pošti ali so jo prejeli neposredno od osebe, ki jo je želela le dostaviti organu, od pisne vloge, ki jo stranka oziroma vložnik daje neposredno organu oziroma uradni osebi zato, da bi ji ob tem še kaj razložila ali da bi jo ob tem še kaj vprašala. Če dobi organ po pošti, brzojavno ali po elektronski poti vlogo, ki je ni pristojen sprejeti, a ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, jo brez odlašanja pošlje pristojnemu organu oziroma sodišču in to sporoči stranki. Da bi organ lahko ugotovil, ali je vlogo pristojen sprejeti ali pa je za to pristojen kak drug organ, mora najprej ugotoviti, ali sploh gre za upravno zadevo. Če organ, ki je dobil vlogo, ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, brez odlašanja izda sklep, s katerim zavrže vlogo zaradi nepristojnosti, in ga takoj pošlje stranki.27 V skladu z opisanim ravna organ tudi takrat, kadar pisne vloge sprejema neposredno od fizičnih oseb glavna pisarna, kot bi jih prejela od pošte.

25 129. člen ZUP. 26 Zato ni dopustna praksa, da si organi med seboj pošiljajo in odstopajo vlogo, v kateri gre za pravico, ki je v zakonodaji sploh ni, in torej sploh ne gre za upravno zadevo. 27 Taki primeri se v praksi ne pojavljajo več. Ni namreč mogoče, da uradna oseba organa ne bi poznala delo uprave in s sklepom zavrgla vlogo, ker ne bi mogla ugotoviti, kateri organ je pristojen za zadevo. Če torej najprej uradna oseba ugotovi, da zadeva je ali ni upravna zadeva, že hkrati ugotavlja, kdo je za zadevo pristojen. Če zadeva ni upravna zadeva, jo s sklepom zavrže. Če pa uradna oseba ugotovi, da zadeva je upravna zadeva, kar ugotavlja s pomočjo materialnih predpisov, potem že ugotovi tudi, kdo je zanjo pristojen.


138

Nekoliko drugače zakon ureja ravnanje organa, ko gre za neposredno sprejemanje vlog od vložnika. Če organ ni pristojen za sprejem vloge v fizični obliki, za sprejem ustne vloge na zapisnik oziroma na predpisan ali drugače pripravljen obrazec, uradna oseba na to opozori vložnika in ga napoti k pristojnemu organu. Če vložnik kljub temu zahteva, da se njegova vloga ali ustno sporočilo sprejme, je uradna oseba dolžna to storiti. Tako vlogo organ zaradi nepristojnosti s sklepom zavrže. Če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči. Organ mora v petih delovnih dneh zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. O tem se sestavi dopis z zahtevo za odpravo pomanjkljivosti in se pošlje vložniku, če je organ prejel vlogo po pošti. Če je vložnik vlogo vložil neposredno pri organu, ne le kot poštnemu nabiralniku, se vložniku dopis izroči28 neposredno pri organu. Tako ravnanje je v skladu s prijazno upravo, saj tudi v formalnem pogledu upravni postopek pospeši vsaj za dvajset dni,29 ob upoštevanju načela ekonomičnosti pa organu prihrani stroške pošiljanja in osebnega vročanja. Opisani način ravnanja z vlogo vedno zahteva končni akt organa. Demokratičnost razvoja medsebojnega občevanja med državo in njenimi prebivalci zahteva dosledno odgovarjanje na vsako zahtevo, kritiko, pohvalo ali drugo pisanje občana. Uredba o upravnem poslovanju dopolnjuje izvajanje občevanja. V poglavju o odgovarjanju na prejete dopise uredba določa, da mora organ odgovoriti na vse dopise30, ki jih prejme v fizični ali elektronski obliki, razen če so šikanoznega značaja. O tem, kdaj gre za šikanozen značaj pisanje, je treba presojati v vsakem konkretnem primeru posebej. Organ mora na tak dopis odgovoriti najkasneje v 15 dneh po njegovem prejemu, če je iz dopisa razviden naslov pošiljatelja. Za zahtevnejše zadeve mora organ v tem roku izdati vsaj obvestilo o nadaljnjem ukrepanju/postopanju in o realnem roku. Organ mora odgovarjati tudi na dopise v elektronski obliki, ki so prejeti preko enotnega državnega portala. In še nekaj določil v zvezi s taksno obveznostjo pri oddaji vlog. Področje je urejeno v Zakonu o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT).31 Ni mogoče vedno že ob oddaji vloge ugotoviti, ali je ob tem nastala tudi taksna obveznost ali ne. V nekaterih primerih niti ni mogoče določiti višine taksne obveznosti pri oddaji vloge, ampak se ta ugotavlja med ali po končanem postopku. Taksni zavezanec je tisti, ki s svojo vlogo uvede upravni

28 Ker gre za dokument, v katerem je določen rok, je treba vložniku dopis izročiti z osebno vročitvijo. 29 Ob upoštevanju, da je treba sicer dopis pošiljati po pošti, za kar organ potrebuje vsaj 15 dni, in da mora stranki določiti razumen rok za odpravo pomanjkljivosti v vlogi, kar v praksi največkrat pomeni 5 dni. 30 Beseda dopis ni primerno uporabljena, saj si dopisujejo le organi med seboj. Organi in stranke si ne dopisujejo. Stranke vlagajo vloge za uveljavljanje kake pravice na podlagi materialnega predpisa ali pa z vlogami hvalijo, grajajo, kritizirajo ….delo organov. 31 Zakon o upravnih taksah ( ZUT UPB2 Uradni list RS, št. 114/2005)


139

postopek oziroma na katerega zahtevo se opravijo dejanja ali izdajo dokumenti, predvideni v taksni tarifi.32 Če stranka z vlogo ne uvaja upravnega postopka, ker zadeva ni upravna zadeva, ali daje vlogo za izdajo potrdila o podatkih iz uradnih evidenc organa, kar ni upravni postopek, ali zahteva s svojo vlogo vpogled v dokumente svoje zadeve, kar tudi ni upravni postopek, potem za samo vlogo ni nastala taksna obveznost. Taksna obveznost za vloge nastane takrat, ko se vložijo pri pristojnem organu; če so dane na zapisnik, pa takrat, ko se zapisnik sestavi. Pristojni organ vzame v postopek tudi nekolkovane ali premalo kolkovane vloge, vendar odločbe oziroma drugega akta ni mogoče vročiti taksnemu zavezancu, preden ne poravna takse, vključno s takso za opomin, razen odločbe, s katero mu nalaga določeno obveznost, odločbo ali drug akt, s katerim zavrne ali zavrže zahtevek taksnega zavezanca ter odločbo o pritožbi. 7 Vabila Vse tiste osebe, katerih navzočnost je nujno potrebna pri opravljanju posameznih dejanj v upravnem postopku, vabi organ z vabilom. Organ, ki vodi postopek, ima pravico povabiti tistega, čigar navzočnost je v postopku potrebna, samo če prebiva na njegovem območju. Izjemoma se lahko le na ustno obravnavo povabi tudi nekdo, ki prebiva zunaj območja organa, ki vodi postopek, ob pogoju, če se s tem postopek lahko pospeši ali olajša in če prihod povabljenemu ne povzroči večjih stroškov ali večje zamude časa. V vseh drugih primerih, ko je treba na primer zaslišati priče, ki imajo prebivališče zunaj območja pristojnega organa, je treba zaprositi za pravno pomoč krajevno pristojen organ. Pri vabljenju mora organ paziti na to, da povabi osebo, katere navzočnost je potrebna v upravnem postopku, za tak čas, da bo kar najmanj ovirana pri opravljanju svojega rednega dela. Nihče ne more biti povabljen, naj pride ponoči, razen ko gre za nujne in neodložljive ukrepe (na primer ukrepi za odvmitev neposredne nevarnosti za življenje in zdravje ljudi ali za premoženje večje vrednosti). Praviloma k organu tudi ni dovoljeno povabiti nekoga samo zato, da se mu vroči odločba ali sklep, ali da se mu sporoči nekaj, kar bi se mu lahko sporočilo po pošti ali na drug primernejši način za tistega, ki mu je treba kaj sporočiti. Tistega, ki mu je treba vročiti dokument, je samo izjemoma dovoljeno povabiti zato, da ga prevzame, če to zahteva narava ali pomen dokumenta, ki ga je treba vročiti. Vabljenje v upravnem postopku se praviloma opravi s pisnim vabilom. Pisno vabilo je v smislu prijazne uprave deležno vse večje pozornosti. Nekaj osnovnih določb o tem, kaj mora vabilo vsebovati, določa že ZUP. Posebnosti lahko vsebujejo tudi materialni predpisi. Vsako vabilo mora vsebovati ime in sedež organa.33 Kadar organ vabi v svojem imenu, naj vabljeni pride k notranji organizacijski enoti in ne k organu, mora biti to jasno napisano v vabilu. Jasno mora biti naveden tudi sedež34 te organizacijske

32 4. člen ZUT 33 Ime organa ni notranja organizacijska enota. Ime organa naj bo skladno s predpisi, ki določajo organizacijo dela javnega sektorja. 34 Sedež pa ni samo naslov kraja in ulica. Vsaj še drugi kontaktni podatki naj bodo razvidni iz vsakega dokumenta: od elektronskega naslova organa do telefonske številke.


140

enote, h kateri se stranko vabi. Vsebovati mora podatke o vabljeni osebi, njeno osebno ime, naslov ter datum in uro vabljenja. Zakon določa, da mora organ vabljeni osebi povedati namen in njeno vlogo pri vabljenju. Ni v nasprotju z zakonom, če vabljeni osebi povemo, zakaj je vabljena. Če vabimo stranko, ki je oddala vlogo pri pristojnem organu neposredno, kjer je uradni osebi odgovorila na vsa vprašanja, ji v vabilu obrazložimo, zakaj jo kljub temu vabimo k organu35. Prijazna uprava vabilu namenja posebno pozornost že z uvodnim naslavljanjem, vljudnostnim izražanjem in z uporabo poslovnega jezika, ne pa zgolj pravnih fraz. Zakon sicer določa, da je treba v vabilu navesti tudi, katere pripomočke in dokazila naj vabljeni prinese. To pa je že odvisno od tega, koga vabimo. Vabljeni osebi sporočimo, ali mora obvezno priti osebno, kar je treba v vabilu obrazložiti, ali pa lahko pošlje pooblaščenca. V vabilu na ustno obravnavo se od stranke lahko zahteva, naj prinese pisna in druga dokazila, lahko pa se stranko opozori tudi na to, da sme pripeljati priče, na katere se namerava sklicevati. Praviloma se mora povabljeni odzvati vabilu. Če povabljeni zaradi bolezni ali iz kakšnega drugega opravičenega vzroka ne more priti, mora to takoj po prejemu vabila sporočiti organu, ki mu je vabilo poslal, če nastane vzrok pozneje, pa takoj, ko zanj zve. Ob sporočilu organu je treba predložiti dokazilo, ki opravičuje izostanek, razen če to ni mogoče. Če stranka dokazila ne predloži, čeprav bi bilo to mogoče, se šteje, da izostanek ni opravičen.36 Gre za prosto presojo uradne osebe, ki mora v vsakem konkretnem primeru presojati o tem, ali je bilo mogoče predložiti dokazilo o upravičenem izostanku ali ne. Zakon daje možnost uporabe sankcij za tiste, ki se na vabilo ne odzovejo. Če tisti, ki mu je bilo vabilo v redu vročeno, na vabilo ne pride in izostanka ne opraviči, se ga lahko privede, poleg tega pa tudi kaznuje z denarno kaznijo do 20.000 tolarjev. Tak ukrep se sme uporabiti samo, če je bilo v vabilu navedeno, da se bo uporabil. O uporabi tega ukrepa mora uradna oseba izdati sklep. Če nastanejo zaradi neopravičenega izostanka povabljenega stroški v postopku, se lahko določi, da jih trpi tisti, ki je izostal. ZUP vsebuje še nekaj določb v zvezi z vabljenjem. Pravočasnost vabljenja je pomembna med drugim tudi v zvezi s postavljanjem začasnega zastopnika, če stranke, njenega pooblaščenca ali zakonitega zastopnika ni mogoče pravočasno povabiti.37 Pred začetkom ugotovitvenega postopka uradna oseba povabi k udeležbi v postopku osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku. Če ne more ugotoviti, katere osebe imajo pravni interes za udeležbo v postopku, povabi k udeležbi v

35 Stranki na kratko razložimo, ali je to potrebno zaradi ustne obravnave, ki je v določenih primerih obvezna, ali za druge razloge. 36 73. člen ZUP. 37 51. člen ZUP.


141

postopku z javnim naznanilom, ki ga objavi na oglasni deski organa in na krajevno običajen način. V vabilu k udeležbi navede organ rok, v katerem je mogoče priglasiti udeležbo v postopku. Dodatne vsebine zakon določa, ko gre za vabljenje na narok, saj mora organ na narok najmanj osem dni pred njegovim razpisom povabiti stranke in druge osebe, za katere ugotovi, da je potrebna njihova navzočnost. Skupaj z vabilom pošlje stranki vlogo, ki je bila razlog za določitev naroka. Določba v praksi ni zaživela in organi praviloma v upravnih postopkih ne vabijo z vabilom na narok, ko gre za ustno obravnavo. Prav tako ne izdajajo sklepov o prestavitvi narokov na teren za primere, ko izvajajo ustno obravnavo na terenu, združeno z ogledom. V primeru videokonferenčne obravnave v vabilu navede kraj, prostor in čas naroka ter druge potrebne tehnološke podatke za videokonferenčno obravnavo. V vabilu na narok za videokonferenčno obravnavo pa organ navede, da se vsi, ki se ne želijo ali ne morejo vključiti v videokonferenčno obravnavo, lahko oglasijo na kraju in v prostoru, navedenem v vabilu, in sodelujejo osebno. Če je organ začel postopek po uradni dolžnosti, navede v vabilu za narok, kakšno dejanje se bo opravilo na naroku.38 Ko gre za javno naznanilo ustne obravnave, mora obsegati vse podatke, ki morajo biti navedeni v posameznem vabilu, poleg tega pa mora biti dodano še povabilo, naj pride k obravnavi vsak, kdor misli, da se zadeva tiče njegovih pravih koristi39. Če katera od strank, ki še ni bila zaslišana, ni prišla k obravnavi, pa ni ugotovljeno, da ji je bilo vabilo pravilno vročeno, preloži uradna oseba, ki vodi postopek, obravnavo, razen če je bil razpis ustne obravnave pravočasno javno naznanjen. Vsebina vabila je torej odvisna od tega, koga organ vabi in na opravo katerega dejanja vabi. V praksi se pojavljajo različne oblike vabil, ki si jih uradne osebe izdelajo kot nekakšen obrazec na računalniku. Taki obrazci ali računalniške podlage, v katerih se le izpolnijo še osebni podatki vabljene osebe, so največkrat neprimerni in neuporabni. Prav tako niso uporabni obrazci vabil, ki so trenutno v javni prodaji40. Iz opisanega je razvidno, da ima že sam ZUP kar nekaj specifičnih določb glede vabljenja določenih oseb. Zato ni mogoče uporabiti enako vsebino vabila naslovljenega stranki, ki je s svojo vlogo uvedla upravni postopek, in tisti, ki je le stranski udeleženec. Vsebina vabila stranki mora biti pisana njej osebno. Kljub splošnim določilom ZUP-a o vsebini vabila je vendarle treba paziti na to, kdaj se organ odloči vztrajati pri tem, da se mora stranka obvezno osebno udeležiti postopka. Pred odločitvijo o tem, ali bo taki

38 102. člen ZUP. 39 Če gre za vročanje dokumenta z javnim naznanilom,, se to opravi na oglasni deski organa, ki ga je izdal, in v informacijskem sistemu za sprejem vlog, vročanje in obveščanje. Vročitev velja za opravljeno po preteku 15 dni od dneva, ko je bilo naznanilo dano na oglasno desko, če organ, ki je dokument izdal, ne določi daljšega roka. Poleg objave na oglasni deski in objave v informacijskem sistemu za sprejem vlog vročanje in obveščanje lahko objavi organ naznanilo tudi v javnih občilih ali na kakšen drug običajen način. 40 Znani so primeri, ko posamezni organi za vabljenje kupujejo vnaprej pripravljena in natisnjena vabila, ki so v javni prodaji, vendar so povsem neprimerna za vabljenje v sodobnem času.


142

stranki grozil z denarno kaznijo ali celo s prisilno privedbo k organu, bo moral temeljito proučiti konkreten primer. ZUP določa41 različne možnosti, če k ustni obravnavi ne pride tista stranka, ki je zahtevala začetek postopka, čeprav je bila v redu povabljena. Če se lahko iz celotnega stanja zadeve domneva, da je predlog umaknila, organ ustavi postopek. Če se ne more domnevati, da je stranka umaknila predlog, ali če je v javnem interesu potrebno, da se postopek nadaljuje po uradni dolžnosti, opravi uradna oseba glede na okoliščine primera obravnavo brez te stranke ali pa jo preloži. Preden uradna oseba na vabilo zapiše možnost, ki jo bo uporabila, če se stranka obravnave ne bo udeležila, se mora na konkreten primer temeljito pripraviti. Nikakor pa ni mogoče na obrazec vabila vnaprej prepisati številne določbe zakona in citirati vse mogoče pravne posledice. Tudi ko gre za postopke, uvedene po uradni dolžnosti, pa brez opravičenega razloga ne pride stranka, zoper katero je začet postopek, čeprav je bila v redu povabljena, lahko uradna oseba, ki vodi postopek, opravi ustno obravnavo tudi brez nje, lahko pa jo na njene stroške tudi preloži, če je to potrebno za pravilno rešitev zadeve. Torej mora tudi v tem primeru vabilo vsebovati eno od naštetih možnosti. Zakon, ki določa pravila inšpekcijskega postopka42, med drugim daje inšpektorju možnost, da v primeru, ko pri postopku inšpekcijskega nadzora nad zavezancem, ki je pravna oseba oziroma samostojna podjetnica ali samostojni podjetnik (v nadaljnjem besedilu samostojni podjetnik), ni prisoten sam samostojni podjetnik ali zakoniti zastopnik, statutarni zastopnik ali pooblaščenec zavezanca, lahko inšpektor opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost teh oseb. Če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor v tem primeru pred izdajo odločbe pošlje zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv se zavezancu v tem primeru vroči tako, da se ga izroči kateremu od zaposlenih, če to ni mogoče, pa pusti v objektu. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo treba stranko dodatno zaslišati. ZUP uradni osebi daje posebno možnost, da se v primeru, če kdo od povabljenih zaradi bolezni ali telesne nezmožnosti na povabilo ne more priti, osebo lahko zasliši v njegovem stanovanju. Vabljenje stranskega udeleženca je drugačno od vabljenja stranke v postopku43. V skladu z načelom zaslišanja stranke, da ji je treba dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, ji to v vabilu organ navede.

41 161. člen ZUP. 42 Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02) 43 Stranski udeleženec je v konkretnem primeru prejel vabilo, ker je sosed pri gospodarskem poslopju gradil manjšo dozidavo za potrebe psa. V vabilu je bila zapisana grožnja z denarno kaznijo ali prisilno privedbo, če se na vabilo ne bo odzval in izostanka ne bo opravičil. Takoj je vzel en dan dopusta, da se je vabilu lahko odzval.


143

Če pa narava stvari dovoljuje, se lahko prepusti povabljenemu, da do določenega dne da potrebno pisno izjavo, namesto da bi prišel osebno. V takem primeru naj vabilo vsebuje opisano možnost in ne kazenske sankcije. Nekoliko strožje so določbe, ko gre za vabljenje priče. Vsak, kdor je povabljen za pričo, se mora povabilu odzvati in tudi pričati, če ni z zakonom drugače določeno. Ne samo obvezna udeležba, tudi obveznost pričanja je določena. Torej bo uradna oseba pri sestavi vabila priči verjetno uporabila drugačne sankcije kot pa pri osebi, ki je vložila vlogo, ali stranskemu udeležencu. ZUP za to daje dodatne možnosti, saj določa, da v primeru, če priča, ki je bila v redu povabljena, ne pride in svojega izostanka ne opraviči, ali če se brez dovoljenja ali opravičenega razloga odstrani s kraja, kjer bi morala biti zaslišana, sme organ, ki vodi postopek, odrediti, da se s silo privede in da utrpi s tem povezane stroške, sme pa jo tudi kaznovati z do 50.000 tolarjev denarne kazni. Uradna oseba, ki vodi postopek, lahko odloči, da mora priča povrniti stroške, ki so nastali zato, ker priča ni prišla. Če pa pozneje opraviči svoj izostanek, uradna oseba, ki vodi postopek, odpravi sklep o kazni ali o stroških. Vabilo pa je drugačno tudi tedaj, ko organ vabi izvedenca ali tolmača. Ni mogoče uporabiti podobnih ali enakih vabil, kot smo jih pošiljali do zdaj opisanim udeležencem postopka. . ZUP med drugim44 določa, da se lahko izvedenca, ki je bil v redu povabljen, pa ne pride in svojega izostanka ne opraviči, ali če v danem roku ne predloži pisnega izvida in mnenja, kaznuje z do 50.000 tolarjev denarne kazni. Če zaradi neopravičenega izostanka izvedenca ali zaradi neopravičene odklonitve izvedenskega dela ali pa zato, ker izvedenec ni predložil pisnega izvida in mnenja, nastanejo stroški v postopku, se lahko odredi, da jih plača izvedenec. Če pozneje opraviči svoj izostanek ali če pozneje opraviči, zakaj ni pravočasno predložil pisnega izvida in mnenja, uradna oseba, ki vodi postopek, odpravi sklep o denarni kazni ali o stroških. Če je izvedenec kasneje pripravljen opraviti izvedensko delo, lahko uradna oseba odpravi sklep o denarni kazni. Zakon ne predvideva prisilne privedbe izvedenca, saj ta ne bi imela pravega učinka. Tudi to je treba upoštevati pri vabljenju izvedenca. 8 Zapisnik Zapisnik je v upravnem postopku najpomembnejše dokazno sredstvo. Z njim se dokumentira različna dejanja, ki v postopku služijo kot dokaz. ZUP vsebuje številne določbe o tem, kako je treba pisati zapisnik, kaj vse naj vsebuje, še posebej zato, ker mu daje status javne listine, če je pravilno sestavljen. Zapisnik45 se piše o ustni obravnavi, o ustnih izjavah strank ali drugih oseb v postopku in o drugih pomembnejših dejanjih v

44 197. člen ZUP. 45 74. člen ZUP.


144

postopku. Ne piše pa se o uradnih opažanjih in ugotovitvah, o ustnih navodilih in sporočilih ter o okoliščinah, ki se tičejo samo notranjega dela organa, ter o takih ustnih strankinih zahtevah, o katerih se odloča po skrajšanem postopku, če se jim ugodi. Zadostuje, da se take zahteve na predpisan način evidentirajo. Pravila pisanja zapisnika veljajo za vse vrste zapisnikov v upravnem postopku. Že načelo zaslišanja stranke med drugim določa, da v primerih, ko za posamezna dejanja v postopku ni z zakonom določeno, v kakšni obliki se lahko opravijo, jih opravijo stranke izven ustne obravnave pisno ali ustno na zapisnik, na obravnavi pa ustno. Stranka lahko pooblastilo da pisno ali ustno na zapisnik,46 če pa stranka ne zna pisati ali se ne more podpisati, mora biti pooblastilo dano ustno na zapisnik. Preklic oziroma odpoved pooblastila se mora naznaniti organu pisno ali ustno na zapisnik. Kot že omenjeno, se tudi vloga lahko vloži ustno pri organu na zapisnik. Pregled in prepis dokumentov se lahko zahteva tudi ustno. Od osebe iz prejšnjega odstavka sme organ v primeru dvoma zahtevati, naj pisno ali ustno na zapisnik obrazloži svojo pravno korist. Tudi poravnava se vpiše v zapisnik. Če je zoper odločbo dovoljena pritožba, je treba v pouku navesti, na koga se stranka lahko pritoži, pri kom in v katerem roku vloži pritožbo, koliko znaša taksa in da lahko poda pritožbo tudi na zapisnik pri organu, ki je odločbo izdal. Če odloča v upravnem postopku kolegijski organ, se sestavi o posvetovanju in glasovanju poseben zapisnik. V takem zapisniku se poleg podatkov o osebni sestavi kolegijskega organa vpišejo zadeva, za katero gre, in kratka vsebina tistega, kar je bilo sklenjeno, poleg tega pa tudi morebitna posebna mnenja. Ta zapisnik podpišeta predsedujoči in zapisnikar. Kadar odloča v upravnem postopku državni zbor, vlada ali svet samoupravne lokalne skupnosti, se piše zapisnik o posvetovanju in glasovanju po poslovniku tega organa.47 Opozoriti velja, da mora biti zapisnik sestavljen pravilno in čitljivo; v njem se ne sme nič izbrisati. Ročno pisani zapisnik je treba na zahtevo stranke prepisati in opremiti z žigom in podpisom, mesta, ki so bila do sklenitve zapisnika prečrtana, morajo ostati čitljiva. S svojim podpisom jih overi uradna oseba, ki vodi postopek. V praksi nastajajo problemi z ročno pisanimi zapisniki. Ti večinoma niso čitljivi48. Kdaj lahko stranka zahteva prepis zapisnika? Ko gre za postopke, vodene po uradni dolžnosti, procesna zakonodaja največkrat določa, da je treba en izvod zapisnika vročiti stranki. Inšpektor svoje ugotovitve, izrečeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti navede v zapisniku49. Tak zapisnik vroči stranki. V postopkih, uvedenih na zahtevo stranke, pa uradna oseba organa strankam ne vroča zapisnikov o izvedenih procesnih

46 55. člen ZUP. 47 81. člen ZUP. 48 V praksi uradna oseba po dveh letih že težko bere svoj zapisnik, po petih letih pa nastane problem, ko uradne osebe ni več pri organu, druge osebe pa ne znajo brati ročno pisanih zapisnikov. 49 33. člen ZUP.


145

opravilih. Vendar pa lahko stranke in druge osebe, ki izkažejo svoj pravni interes, na podlagi zakona50 zahtevajo pregled dokumentov zadeve, njihov prepis ali kopiranje. V tem primeru lahko zahtevajo tudi prepis ročno pisanih zapisnikov, ki pa jih uradne osebe ne znajo več v celoti prebrati. V času možnosti uporabe evropskih institucij pa se zastavlja dodatno vprašanje o tem, kdo bo znal prebrati ročno pisane zapisnike51. Določbe ZUP-a52, da se zapisnik sestavi tako, da uradna oseba, ki vodi postopek ali opravlja posamezna dejanja, glasno narekuje zapisnikarju, kaj naj zapiše v zapisnik, se v praksi večinoma ne izvajajo. Če ga piše sama, glasno govori, kaj piše, tako da navzoče stranke spremljajo potek nastajanja zapisnika. Zakon praviloma določa zapisnikarja za pisanje zapisnika v upravnem postopku, ki pa ga v praksi skoraj ni več. Določbe ZUP-a o izločitvi se smiselno uporabljajo tudi za zapisnikarje. Zapisnik o posvetovanju in glasovanju podpišeta predsedujoči in zapisnikar. Zapisnik podpiše tudi tisti, ki je sodeloval pri dejanju, na koncu pa ga overi uradna oseba, ki je dejanje vodila, in morebitni zapisnikar. Uradne osebe, ki vodijo celo zahtevne upravne postopke, same pišejo zapisnik. Zato so zapisniki velikokrat slabe kakovosti.. Dejstvo je, da ni mogoče kakovostno voditi ustne obravnave, kjer je treba skrbeti za red, pravilni vrstni red dajanja izjav, skrbeti za procesna pravila vodenja postopka in spoštovati vsa načela postopka, hkrati pa biti zapisnikar in skrbeti za pravilno sestavo zapisnika. ZUP omogoča, da se zapisnik lahko narekuje v elektronski nosilec zvoka. V tem primeru uradna oseba, ki vodi postopek, ob koncu dejanja pozove udeležence, da v elektronski nosilec zvoka izjavijo, da so z vsebino zapisnika seznanjeni in ali se z njo strinjajo oziroma ali imajo kakšne pripombe. Tak zapisnik se nato prepiše in v osmih dneh pošlje vsem osebam, udeleženim pri dejanju, z dopisom, da lahko v nadaljnjih osmih dneh ugovarjajo zoper morebitno nepravilnost prepisa. Če v osmih dneh ne dajo pripomb na zapisnik, se šteje, da nanj nimajo pripomb. Opisana možnost je v praksi premalo uporabljena, čeprav je izredno praktična in ekonomsko upravičena. Zelo pomembna je novejša določba, da se izjave strank, prič, izvedencev in drugih udeležencev v postopku, ki so pomembne za odločitev, zapišejo v zapisnik dobesedno v prvi osebi. Poleg osnovnih podatkov (ime in sedež organa, ki opravlja dejanje, kraj, dan in ura dejanja in zadeva, v kateri se dejanje opravlja, in osebna imena uradnih oseb, navzočih strank in njihovih zastopnikov ali pooblaščencev) mora zapisnik obsegati natančen in kratek potek ter vsebino v postopku opravljenega dejanja in danih izjav. Pri tem se mora zapisnik omejiti na tisto, kar se tiče same zadeve, ki je predmet postopka. V zapisniku se navedejo vse listine in drugi dokazi, ki so bili v kakršenkoli namen uporabljeni pri dejanju. Če je treba, se te listine oziroma drugi dokazi priložijo zapisniku.

50 82. člen ZUP. 51 V praksi je mogoče zaslediti uradne osebe, ki poleg računalniške tehnologije na mizi pišejo ročno zapisnike o izjavah strank ali o ustnih obravnavah. 52 75. člen ZUP.


146

Čeprav je na tem mestu v ZUP-u omenjen tudi uradni zaznamek, ta ni več sredstvo za občevanje s strankami. Uradni zaznamek nima dokazne vrednosti, saj ga je mogoče napisati kadarkoli in kjerkoli. Po določbah ZUP-a se uradni zaznamek sestavi o uradnih opažanjih in ugotovitvah, ustnih navodilih in sporočilih ter okoliščinah, ki se tičejo samo notranjega dela organa, pri katerem se vodi postopek, Podatki iz uradnih evidenc se štejejo za del dokumenta, čeprav se v njem v pisni oziroma listinski obliki ne nahajajo. V zapisnik se vpiše, kje so ti podatki dostopni. Če se v postopku ne vodi zapisnik, se o tem sestavi uradni zaznamek53. Kadar se torej uradna oseba odloči sestaviti uradni zaznamek, se ta sestavi kot samostojni dokument, ki je sestavni del dokumentov konkretne upravne zadeve. Ni dovoljeno pisati uradnih zaznamkov po listinah, še posebej ne na vlogi, vabilu, zapisniku, sklepu ali odločbi, na ovoju upravne zadeve ali drugih pripomočkih, kot so samolepilni lističi, ki v upravno zadevo ne spadajo. Zapisnik se piše med opravljanjem uradnega dejanja. Če se dejanje ne more končati isti dan, se vsak dan posebej vpiše v isti zapisnik tisto, kar je bilo tisti dan napravljeno, in to podpiše. Če se dejanje, o katerem se piše zapisnik, ne more opraviti zdržema, se v zapisniku navede, da je bilo prekinjeno. Preden se zapisnik sklene, se prebere strankam, zaslišanim in ostalim udeležencem pri dejanju postopka, če želijo, pa si ga lahko preberejo same. Udeleženci imajo tudi pravico pregledati zapisnik in dati svoje pripombe. Na koncu zapisnika se navede, da je bil zapisnik prebran in da ni bilo nobenih pripomb. Če so pripombe bile, se na kratko zapiše njihova vsebina. Zapisnik vsebuje tri vrste podpisov. Uradna oseba mora overiti s svojim podpisom vsako stran na koncu strani zapisnika. Oseba, ki daje izjavo v prvi osebi, jo mora podpisati in če se njena izjava nadaljuje z ene strani zapisnika na drugo stran, mora podpisati še na koncu te strani. Na koncu zapisnika podpišejo zapisnik vsi, ki so sodelovali pri dejanju. S tem podpisom se zaključi zapisnik. Pred podpisom pa mora biti jasno zapisano, na kakšen način so bili vsi seznanjeni s celotno vsebino zapisnika. Podpisi morajo biti jasni, tako da je mogoče vedeti, kdo je podpisal zapisnik. V ta namen je treba poleg podpisov vseh čitljivo pripisati osebno ime in priimek. Na koncu zapisnik overi uradna oseba, ki je dejanje vodila, in morebitni zapisnikar.

53 164 člen ZUP.

Documents

IZVAJANJE UREDBE O UPRAVNEM POSLOVANJU · nimaš kaj klicati izven uradnih ur. Ugotoviš lahko, da glas na drugi strani ne loči, kaj je poslovni čas in dajanje splošnih informacij,