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LA SENTENCIA ESTIMATORIA DE AMPARO CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES
HORACIO JESUS GONZALEZ HERNANDEZ
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
BARQUISIMETO, ABRIL DE 2006
i i
LA SENTENCIA ESTIMATORIA DE AMPARO CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES
Por
Horacio Jesús González Hernández Doctor en Derecho
Trabajo de Ascenso presentado para optar a la categoría de Agregado en el escalafón del Personal Docente y de Investigación
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
Decanato de Administración y Contaduría
Barquisimeto, abril de 2006
i ii
LA SENTENCIA ESTIMATORIA DE AMPARO CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES
Por
Horacio Jesús González Hernández
Doctor en Derecho
Trabajo aprobado
_________________ ____________________
__________________________
Barquisimeto, abril de 2006
iv
LA SENTENCIA ESTIMATORIA DE AMPARO CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES
RESUMEN
El análisis de los efectos de la sentencia estimatoria de amparo autónomo contra
acto administrativo de efectos particulares, es de gran importancia, porque cada día el
amparo, debido a lo largo de los procesos existentes en el ordenamiento jurídico vigente1,
se presenta como una alternativa de justicia rápida y expedita; ahora bien, cuando se intenta
un amparo autónomo contra la violación o amenaza de violación originada en un acto
administrativo y el juez declara con lugar la acción, ordenando el restablecimiento de la
situación jurídica infringida, se presenta el dilema de que le sucede al acto administrativo
que originó la lesión, debido a que la doctrina y la jurisprudencia le niegan los efectos
anulatorios a la sentencia estimatoria de amparo; en este marco, se emprende la tarea de
encontrar una solución que unifique criterios y ofrecer una solución única al problema. En
este sentido, se realiza está investigación y del análisis efectuado, se concluye que la
sentencia estimatoria de amparo en estudio, sí puede producir efectos anulatorios, pero
únicamente, hacia el futuro y que debe ser manifestado así, expresamente por el juez en la
sentencia estimatoria, correspondiente.
1 Nota del Autor: No obstante que la Constitución Bolivariana de Venezuela predica la oralidad, celeridad y sencillez del proceso ex artículos 257 y 26 eiusdem
v
ABSTRACT
DECLARATORY JUDGEMENT REGARDING ADMINISTRATIVE ACTS OF INDIVIDUAL EFFECTS
The analysis of the effects of a declaratory judgement based on a suit seeking help
against administrative acts of individual effects ('amparo autónomo', which is comparable
to both the '1983 Section' suit or the habeas corpus in common law systems), constitutes a
matter of of great importance because it represents a considerably faster and expeditious
alternative in terms of time length, than an ordinary claim routed through the ordinary
procedures applicable according to the current legislation.
Once the decision has awarded to the plaintiff any form of injuction (preliminary,
permanent or both) besides a declaratory judgement against the harm or threat of harm of
constitutional rights based on an administrative individual act, there remain the dilemma of
determining the further validity of the said unconstitutional act henceforward, based on the
fact that the most current opinions and jurisprudence are in accord by affirming that such
declaratory judgements in this matters may not produce nullifying against the
administrative act that caused the original claim.
Given these apparent contradictions and dichotomy between the notions of
declaratory judgements, the general opinion of specialized authors in the field and the
current trends in jurisprudence, the task consists of finding a unifying solution to the
problem.
Based on the previous assumptions and the main problem, this investigation and its
analysis purports to conclude that the said declaratory judgements can indeed produce
nullifying effects against the individual administrative act that caused the harm or threat of
harm that constitute the claim, but only henceforward from the time of the affirmative
decision, and in such cases, the judgement should award that as a permanent injuction.
vi
ÍNDICE GENERAL
Página
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................9
CAPITULO I ................................................................................................................... 21
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ...................................................................... 21
Objetivos de la Investigación .................................................................................... 32
Justificación e Importancia ....................................................................................... 33
CAPITULO II .................................................................................................................. 38
MARCO METODOLÓGICO....................................................................................... 38
Naturaleza de la Investigación .................................................................................. 39
Procedimiento Metodológico .................................................................................... 43
Fuentes de Datos....................................................................................................... 44
Técnicas e instrumentos para la recolección de datos ................................................ 46
Técnicas para el análisis e interpretación de la Información ...................................... 47
CAPÍTULO III................................................................................................................. 51
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN............................................................ 51
Antecedentes Doctrinales.......................................................................................... 54
Antecedentes Jurisprudenciales................................................................................. 59
Antecedentes Histórico-Legales................................................................................ 61
CAPÍTULO IV................................................................................................................. 72
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LA ACCIÓN DE NULIDAD ................................ 72
El acto Administrativo y la acción de nulidad ........................................................... 73
Función administrativa ............................................................................................. 74
La distinción entre acto y hecho jurídico y no jurídico .............................................. 82
vii
Clasificación de la Función Administrativa............................................................... 86
Actos no jurídicos..................................................................................................... 89
Actos jurídicos.......................................................................................................... 92
Concepto de Acto Administrativo ............................................................................. 92
Actos que agotan o no, la vía administrativa ........................................................... 102
Actos discrecionales y actos reglados: .................................................................... 103
Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios.................................................. 106
Actos favorables y de gravamen ............................................................................. 106
Actos expresos y presuntos ..................................................................................... 107
Nulidades de los Actos Administrativos.................................................................. 107
Las Nulidades en el Derecho Venezolano ............................................................... 123
Nulidad Absoluta y Relativa ................................................................................... 132
Autotutela Administrativa y Corrección de Errores Materiales................................ 137
CAPITULO V................................................................................................................ 141
LA ACCION DE AMPARO CONSTITUCIONAL EN VENEZUELA ...................... 141
Amparo Constitucional ........................................................................................... 142
Concepto Restringido ............................................................................................. 144
Modalidades de La Acción de Amparo ................................................................... 147
Sujeto Activo.......................................................................................................... 148
Sujeto Pasivo .......................................................................................................... 148
Objeto Del Amparo ................................................................................................ 149
Amparo Contra Norma ........................................................................................... 150
Amparo Contra Decisión Judicial ........................................................................... 154
Amparo Contra Acto Administrativo ...................................................................... 155
Requisitos de Admisibilidad de la Acción............................................................... 161
De la Competencia.................................................................................................. 162
Del Procedimiento .................................................................................................. 166
Inicio del Procedimiento de Amparo Autónomo ..................................................... 167
Documentos Fundamentales de la Acción............................................................... 167
viii
De la Admisión y del Saneamiento ......................................................................... 168
De las notificaciones a las partes y al Ministerio Público ........................................ 168
De la Audiencia Oral y Pública............................................................................... 169
Consecuencias de la inasistencia de las partes a la audiencia ................................... 169
De los Litis Consortes............................................................................................. 170
De las Pruebas y del Principio de Inmediación........................................................ 170
De la Sentencia....................................................................................................... 171
De la Apelación y Consulta obligatoria................................................................... 172
Del Procedimiento en Segunda Instancia ................................................................ 173
Obligación de Conservar Registros ......................................................................... 173
Poderes del Juez de Amparo ................................................................................... 174
Del Procedimiento de Amparo contra Sentencia ..................................................... 174
Del procedimiento en el Amparo Sobrevenido ........................................................ 175
Procedimiento cuando el Juez es el agraviante ........................................................ 177
Procedimiento contra Personas distintas al Juez de Causa ....................................... 178
Del Amparo Autónomo contra Acto Administrativo ............................................... 178
CAPITULO VI............................................................................................................... 183
ANÁLISIS Y DISCUSION DE LA INFORMACION................................................ 183
CAPÍTULO VII ............................................................................................................. 232
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................................... 232
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................ 236
9
INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente, según enseña Aragón Reyes2, de acuerdo con el esquema
kelseniano, se había sostenido que las funciones características del sistema de control
constitucional estaban orientadas fundamentalmente hacia la adecuación de las leyes al
marco constitucional y la resolución de conflictos de competencia. No obstante, establece
el citado autor, en la actualidad, es inútil negar que la función principal de la jurisdicción
constitucional estribe en la protección de los derechos fundamentales, lo que constituye,
entre otras cosas, que nuestra jurisdicción constitucional, se aproxime al sistema
norteamericano de justicia constitucional, como bien lo ha reseñado el Profesor Brewer
Carias3, en nuestro medio.
Dentro de este escenario, esa función protectora de derechos esenciales se
materializa a través de la acción de amparo, por ello, parafraseando al Profesor Aragón
Reyes, profundizar en el análisis de este recurso implica preocuparse, en buena medida, por
la salud del sistema judicial en general y, particularmente, por la pureza y ausencia de
2 Aragón Reyes, Manuel: PROBLEMAS DEL RECURSO DE AMPARO. Instituto de Derecho Público Comparado de la Universidad Carlos III de Madrid, Seminario sobre la Reforma del Recurso de Amparo, 25 de abril de 2003, documento disponible en línea: www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/semrecamp-prog.htm 3 Brewer Carias, Allan R.: “LA CONSTITUCIÓN EUROPEA, EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y LA REGULACIÓN DEL DERECHO DE AMPARO (Una aproximación desde el punto de vista del derecho constitucional iberoamericano)” Disponible en la página Web http://www.allanbrewercarias.com/nuevo/getdata2.php?type=2&id=3136, en cuyo trabajo se puede leer lo siguiente: “…Esto implica, por otra parte, que el recurso de amparo se podría interponer directamente contra el acto lesivo, sin que se tengan que agotar otras vías judiciales, es decir, sin que tenga que tener un carácter subsidiario como sucede en Alemania y en España, donde en definitiva el recurso siempre se tiene que interponer contra la decisión judicial que agote las vías ordinarias previas…” -
10
contradicciones de las decisiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia.
Ahora bien, lo primero que se constata al enfrentarse con el amparo, es que se trata
de un proceso con un buen número de problemas. Un aforismo de Elías Canetti, citado por
Aragón Reyes, expresa que todo lo importante, por el hecho de serlo, siempre es
problemático, quizás por ello, el amparo constitucional está rodeado de problemas, habida
consideración de la relevancia de esta institución jurídica, pero también por su deficiente
regulación dentro del ordenamiento jurídico patrio4, aun cuando ésta excede, en mucho, a la
de otros países iberoamericanos.
En este sentido, el recurso de amparo según el precitado doctrinario, es
problemático “…por una doble razón: porque es importante y porque está mal
estructurado…” Los problemas derivados de la primera razón habrá que sobrellevarlos,
pero los derivados de la segunda deben necesariamente, ser resueltos.
Sin embargo, el discurso, no pretende tratar todos los problemas relativos al recurso
de amparo, puesto que ello precisaría de mucho más espacio, por lo que solo se reflexionará
4 Nota del aut or : Sobre la mala est ructuración del amparo, véase Ricardo Henr íquez La Roche “Anál isis Cr ít ico de la Ley Orgán ica de Amparo sobre Derechos y Garan t ías Const i tucionales” publ icado en el l ibro de las XIII Jornadas Iberoamer icanas de Derecho Procesal en México, edi tado por la UNAM, documento [Dispon ible] en l ínea: h ttp: / /www. bi bl iojur idica .org/ l ibros/ l ibro.h tm?l=592 Pr imera edición : 1993 Inst i tuto de Invest igaci ones Jur ídicas Circui to Mar io de la Cueva s/n , Ciudad Univer si tar ia México.
11
sobre el problema que genera la sentencia estimatoria de amparo en materia de actos
administrativos de efectos particulares.
En virtud de ello, ésta es una investigación de pretensiones limitadas en tiempo y
espacio, aunque se refiera a aspectos del amparo que tienen capital importancia, y han sido
objeto de debate doctrinal, pero sin que ese debate en el que se ha participado, pueda en
modo alguno, considerarse cerrado, por el contrario, continúa abierto porque las cuestiones
que lo suscitan permanecen todavía sin una adecuada solución jurisprudencial o legal, dada
la multiplicidad de interpretaciones generadas en ambos sectores.
En primer lugar, hay que destacar del recurso o acción de amparo, su necesidad,
esto es, su obligada existencia mientras la Constitución no sea reformada, única vía posible
en el ordenamiento vigente para hacerlo desaparecer, considerando que del contenido del
artículo 27 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, no se deriva su
disponibilidad legislativa, entendida ésta, no como una libertad del legislador para hacer
desaparecer el amparo, sino para ampliarlo.
Pero además de ser necesario el recurso de amparo es conveniente. Lo fue—y aún
sigue siendo— sobre todo, en los años iniciales de vigencia de la constitución abrogada,
cuando los órganos judiciales ordinarios comenzaron a gestar una doctrina de amparo, de la
cual fueron pioneros eximios jueces venezolanos, entre ellos el Dr. Alirio Abreu Burelli y
12
el Dr. José Rafael Mendoza5, por solo citar dos de ellos, siendo evidente que a pesar de que
el poder judicial no tenía una cultura constitucional sólida, por estar acostumbrados los
operadores de justicia a juzgar conforme a razones de estricta legalidad y no de
constitucionalidad, hubo jueces, como los nombrados, que estructuraron una doctrina del
Amparo, que en su mayor parte aun persiste.
Así fue como los tribunales, previo a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, cumplieron una importante función educadora y legitimadora,
como dice Aragón Reyes6:
“…Educadora para nuestra cultura jurídica y para los jueces y tribunales, sin duda alguna, pero también legitimadora en cuanto que a través del amparo los ciudadanos adquirieron la convicción de que los derechos fundamentales eran tutelados, como directamente eficaces ‘exConstitutione’ y, en definitiva, que se disfrutaban desde la entrada en vigor del texto constitucional… (Omissis)… Pero hay una razón más, y definitiva, para apoyar la conveniencia del recurso de amparo: que sólo a su través puede realizarse la labor de concreción de los derechos fundamentales y la unificación de la doctrina sobre ellos. Ese sentido objetivo del recurso de amparo, mediante el cual cumple el Tribunal Constitucional con la función de supremo intérprete de los derechos fundamentales, hace que la prescripción contenida en el art. 123.1 CE haya que entenderla como un gran acierto de los constituyentes. Esa función de supremo intérprete de los derechos fundamentales ni podría realizarla el Tribunal Supremo, que no es el intérprete supremo de la Constitución (y que pondría en riesgo la unidad de interpretación de la Constitución misma, que requiere de un único supremo intérprete), ni se ejercería plenamente sólo a través de los procesos de inconstitucionalidad de la ley. Es el recurso de amparo el que garantiza, de manera completa, que el Tribunal, como supremo intérprete de la Constitución, es el supremo intérprete de los derechos fundamentales…”
5 Nota del autor: El Dr. José Rafael Mendoza en su condición de Juez Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil del estado Lara, fue uno de los pioneros del amparo, en el célebre caso del festival de la “Voz de Oro”, caso Alfredo Sadel. 6 Aragón Reyes, Manuel. ponencia 25 años de Justicia Constitucional en España documento disponible en línea en el sitio www.us.es/cidc/Ponencias/justicia/Manuel%20Aragon.pdf En el VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Sevilla España del 03 al 05 de diciembre de 2003.
13
De allí que, estudiar el Amparo Constitucional resulte una tarea gratificante, porque
por su intermedio se sabe de la importancia de la institución, sin la cual no tendrían ningún
valor los derechos y garantías consagrados en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, puesto que no tiene ningún valor el contar con la previsión constitucional de
derechos y garantías, si no se dispone de un medio expedito de protección de los mismos, lo
que ha motivado a diversos estudiosos a afirmar que los derechos valen tanto como las
garantías que se tiene para su efectiva defensa.
Así pues, en la historia constitucional venezolana, la Constitución de 1961 consagró
por primera vez, en el artículo 49, el recurso de amparo como medio de protección de las
garantías y derechos en caso de que éstos fuesen vulnerados y recientemente, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) consagra también en su
artículo 27 el recurso en estudio, pero además amplía el catálogo de derechos y garantías, al
punto de considerarse la más garantista de todas las Cartas Fundamentales que han regido
en Venezuela hasta ahora y paradigma de las constituciones latinoamericanas.
No obstante, la consagración constitucional del amparo en 1961, éste no alcanza su
verdadera dimensión sino hasta el 22 de enero de 1988, con la entrada en vigencia de la ley
que lo regula, la cual fue someramente reformada el 27 de septiembre del mismo año7, pese
7 Nota del autor: La reforma abrazó exclusivamente el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el que ha sido posteriormente interpretado extensivamente, para alcanzar a las Altas Autoridades no previstas en ella, pero que por ser autoridades del mismo rango de las primigeniamente establecidas, quedaron resguardas por la referida normativa como competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Justicia, lo que permitió a la Sala Constitucional dictar sentencia en los casos conocidos como Emery Mata Millán contra el Ministro del Interior y Justicia, Ignacio Luis Arcaya, Vice-Ministro del Interior y Justicia, Alexis Aponte y la ciudadana Yelitza de Jesús Santaella Hernández, bajo
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a ello, aún continúan presentándose inconvenientes con la interpretación de la normativa
prevista en la misma, dada la imprecisión del articulado y los vacíos existentes, cual es el
caso del contenido del artículo 5 del referido instrumento legal.
En efecto, el precitado artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales dispone efectivamente que procede la acción de amparo contra
todo acto administrativo, pero no establece el alcance de la sentencia estimatoria en estos
casos, presentándose la problemática relativa al tratamiento que debe dársele al acto
administrativo y a sus efectos, una vez restablecida la situación jurídica infringida, por
cuanto no se encuentra en la ley comentada ninguna disposición al respecto, considerando
que la problemática en cuestión constituye el eje en torno al cual gira la presente
investigación, en virtud de la cual, se pretende establecer criterios unificadores que
contribuyan a mantener la uniformidad del sistema jurídico patrio.
En este orden de ideas, es conveniente señalar que se han asumido diversas
posiciones tanto a nivel doctrinario como jurisprudencial, pero no se ha llegado aún a una
conclusión unánime, de allí que, un sector considerable de la doctrina afirme que la
solución estriba en darle al administrado un plazo para que, una vez restituida la situación
el Nº 01 del 20/01/2000, al igual que la sentencia del 20/01/2000, caso Gustavo Ramírez Monja contra el Ministerio de Justicia, de Relaciones Interiores, de Defensa, de Relaciones Exteriores, de la Secretaría de la Presidencia, la Procuraduría General de la República y el Ministerio Público, bajo ponencia del Magistrado Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, Dr. Ivan Rincón Urdaneta, cuyo extracto relevante para el punto tratado consagra lo siguiente: “...Como puede apreciarse, ha sido la intención de los redactores de la Carta Magna someter al Tribunal Supremo de Justicia y en especial, a esta Sala, el conocimiento de las demandas relativas a la inconstitucionalidad de las actuaciones u omisiones de las más altas autoridades del Estado -criterio orgánico- dentro de las cuales -y sólo a título enunciativo- se encuentran las contempladas en el artículo 8° antes aludido…".
15
jurídica infringida, intente el recurso de nulidad correspondiente, sosteniendo que, de no
hacerlo en ese plazo, se genera el decaimiento del amparo otorgado.
En contraposición a ello, otros doctrinantes defienden la idea de que lo conveniente
es notificar al Ministerio Público para que éste intente la nulidad del acto8, por cuanto
existe un interés de la ciudadanía en eliminar del espectro jurídico un acto que violenta
derechos de particulares, y finalmente, otros autores han sostenido la tesis de que debe
acudirse a la legislación comparada, en el sentido de otorgar un plazo para intentar la
nulidad o al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal9, que al
igual que la legislación comparada, prevé el otorgamiento de un plazo para intentar la
acción de nulidad respectiva.
Desde el punto de vista jurisprudencial, no es más clara la situación, así se tiene que
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo es reacia a aceptar la nulidad del acto
administrativo por vía de amparo, acogiendo en algunas sentencias la tesis de otorgar un
8 Nota del autor: El artículo 130 del Código de Procedimiento Civil pauta unas acciones que puede intentar el Fiscal del Ministerio Público, a tenor de lo siguiente: “El Ministerio Público puede proponer la demanda en las causas relativas a la oposición y anulación del matrimonio, interdicción e inhabilitación en los mismos casos y términos establecidos en el Código Civil para el Síndico Procurador Municipal y en cualesquiera otras causas autorizadas por la ley”. Pero el Ministerio Público carece de norma atributiva de competencia para interponer la acción objeto del presente comentario. 9 Nota del autor: Establecer analógicamente el procedimiento pautado por el artículo 178 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, hoy derogada, violenta el principio de identidad que es necesario exista entre la norma cuya analogía se pretende y la norma a aplicar analógicamente, dado que esta norma lo que establecía es que recibido de los vecinos, en número no menor del 10%, la solicitud de reconsideración de una Ordenanza, el Municipio deberá decidir, dicha reconsideración, en un lapso de sesenta días, lo que no suspende o interrumpe los efectos de la Ordenanza, cuya reconsideración fue solicitada. Pero esta norma, aplicada al ámbito judicial, implicaría que el Juez reconsidere su sentencia, lo que es violatorio, del artículo 252 que establece: “Después de pronunciada la sentencia definitiva o la interlocutoria sujeta a apelación, no podrá revocarla ni reformarla el Tribunal que la haya pronunciado...”
16
plazo para que el administrado intente la nulidad del acto, no obstante los vaivenes que esta
posición ha sufrido.
Por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, decreta el
amparo cuando hay violaciones constitucionales en actos administrativos, pero no se
pronuncia (por regla general) en cuanto los efectos de la sentencia estimatoria10, y
finalmente, algunos de los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales siguen la
doctrina de la Corte Primera y otros no emiten pronunciamiento alguno con relación al acto
administrativo.
Por otro lado, se encuentra la posición de la Doctora Rondón de Sansó, quien critica
la posición de la negativa a ultranzas de concederle efectos anulatorios a la sentencia
estimatoria de amparo contra actos administrativo y sostiene que el juez debe revisar caso
por caso y, de esa forma decidir sobre los efectos de la sentencia y de ser anulatoria, éstos
efectos regirán hacia el futuro.
Frente a esta situación, la presente investigación escoge estudiar el criterio de
Rondón de Sansó, al igual que las tesis opuestas, para lograr un esquema dialéctico, que
permita afirmar o no, que la sentencia estimatoria, admisoria o que declara con lugar el
amparo, anula o no, el acto que origina la lesión, estudiando consecuencialmente, que
10 Nota del Autor: Tal y como se reseñará en el texto del presente trabajo, se conocen unas cuantas sentencias de Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que anularon los actos administrativos donde ocurrió la violación constitucional, como es el caso de sentencia dictada en el caso Agropecuaria Doble R, de fecha 4/11/2003 documento disponible en línea: http://www.tsj.gov.ve./decisiones/scon/noviembre/3052-041103-03-2151.htm
17
sucede con el acto administrativo, de acogerse la opción no anulatoria o por el contrario,
verificado por vía de amparo que hubo alguna violación constitucional, el acto tiene que ser
nulo, en cuyo caso debe precisarse los efectos de la nulidad en el tiempo, pero todo ello,
tratando de lograr una solución general y no casuística.
La obra se divide en dos grandes áreas que se reparten entre sí, en siete capítulos.
Los capítulos, sin embargo, pueden tener una o varias secciones y subsecciones, según lo
requieran el propósito de claridad y sistematización.
Dentro de este contexto, en el Capítulo I se delimita el problema bajo examen
dentro de un marco general y específico, planteando como objeto de estudio el análisis de
LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA ESTIMATORIA DE AMPARO CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES y como objetivos
específicos, se busca definir el concepto de acto administrativo y las características de la
acción de nulidad, explicar las nociones fundamentales del amparo constitucional, con
especial referencia al amparo contra acto administrativo, analizar las diferentes posiciones
doctrinales y jurisprudenciales sobre la nulidad de actos administrativos por vía de amparo,
así como analizar el fenómeno de la cosa juzgada y su relación con el amparo como acción
o como derecho, para poder clarificar que ocurre con la decisión y la cosa juzgada, al
dictarse una sentencia estimatoria de amparo para, finalmente, generar la explicación de por
qué la sentencia estimatoria de amparo contra acto administrativo de efectos particulares
constituye una vía idónea para anular los mismos.
18
En el capítulo II, se presenta la metodología empleada, es decir, el camino para
manejar la información, hacer el análisis del problema y llegar a las conclusiones
respectivas, considerando que el estudio investigativo se desarrolló dentro del marco de una
investigación documental, empleando como técnicas de recolección de información el
subrayado así como la elaboración de fichas bibliográficas y, una vez obtenida la
información de fuentes primarias y secundarias, la información se interpretó, para
finalmente generar los resultados que se indican en las conclusiones.
En el capítulo III, se presentan los antecedentes de la investigación, históricos,
doctrinales y legislativos de la institución bajo estudio, para cumplir con exigencias
reglamentarias en los trabajos de ascenso, planteando de lege ferenda que en una futura
reforma del mismo, se debe eliminar, todo aquello que presente el trabajo como un
proyecto de tesis.
En el capítulo IV se desarrolla, otra parte del marco teórico de la investigación. En
el desarrollo de este capítulo, se profundiza en el estudio de los actos administrativos como
categoría general de los actos jurídicos y se efectúa un somero análisis de la teoría general
de las nulidades de los mismos, todo ello, con el objeto de establecer si es o no posible,
anular un acto administrativo por vía distinta del recurso ordinario de nulidad, habida
cuenta que si bien es cierto el recurso de amparo es de índole constitucional, no es menos
cierto que por tener Venezuela una actitud bifronte frente al acto inconstitucional, el mismo
puede ser desaplicado por cualquier juez que conozca de ello, en virtud del artículo 334 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o puede ser anulado en forma
19
concentrada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con fundamento en
lo previsto en el artículo 259 de la Carta Magna, según el cual, la jurisdicción contenciosa
administrativa puede “anular por contrariedad a derecho” los actos administrativos de que
conozca en su sede.
El Capítulo anterior, genera el siguiente—Capítulo V—que desarrolla todo lo
concerniente a las clases y tipos de amparo, así como sus respectivos procedimientos, con
las modificaciones introducidas por la jurisprudencia normativa del Tribunal Supremo de
Justicia, tanto en su Sala Constitucional, como en la Sala Político Administrativa, esta
última en los supuestos de amparos intentados conjuntamente con nulidad de acto
administrativo, es artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.
El Capítulo VI, a pesar que en los dos capítulos anteriores, el discurso tomó un giro
dialéctico, es decir, discutiendo las tesis con las cuales no se esta de acuerdo y haciéndose
eco de aquellas con las cuales se comulga, se procedió al análisis y discusión de la
información obtenida, para tratar de generar una propuesta unificadora al problema
planteado, discurriendo entre otras cosas en relación a los juicios de cognición abreviada, a
la necesidad de cambiar de paradigma sobre la extraordinariedad del amparo, lo que se
justifica en los sistemas que siguen el esquema europeo, por cuanto el Tribunal
Constitucional, no se encuentra ubicado dentro del poder judicial, mientras que la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, si se encuentra en dicho poder y, por otra
parte, si es obligación la desaplicación de normas, ex articulo 334 Constitucional y, siendo
20
la Sentencia y el Acto Administrativo de efectos particulares, una norma individualizada, al
caso concreto, la forma de desaplicarla, es mediante su nulidad, cuando tales actos,
sentencial o administrativo, violenten derechos humanos, ello emerja del mimo acto y no se
requiera una cognición mayor..
Consecuencia de lo anterior, se propone que los jueces en su sentencia declaren los
efectos de las mismas y en una futura reforma de la ley en estudio, se establezcan
claramente los efectos de la sentencia estimatoria de amparo en sede contencioso
administrativa y mientras ello no suceda, se recomienda a los jueces que cuando decidan
este tipo de amparos, determinen el alcance de sus decisiones, estableciendo la nulidad en
forma expresa, todo ello, abandonando la tesis de la extraordinariedad del amparo, en la
forma arriba expuesta.
21
CAPITULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
22
El Amparo Constitucional es una de las instituciones más importantes con las que
cuenta el ciudadano para proteger los derechos y garantías que están establecidos en la
Constitución, los cuales no tendrían operatividad de no ser por la existencia de esta
herramienta jurídica.
Amparar, según el Diccionario de la Real Academia (1970), significa favorecer,
proteger y proviene del latín “anteperare, prevenir” y desde el punto de vista jurídico se
puede decir que es un remedio para proteger los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Nacional.
Según Escobar Fornos11, “El amparo es un medio procesal que tiene por objeto
velar por el cumplimiento de los derechos y garantías constitucionales (función primordial)
y demás disposiciones de la constitución y leyes constitucionales”.
Este derecho fue consagrado por primera vez en el ordenamiento jurídico patrio, en
la Constitución de 1961, específicamente en el artículo 49, pero para que dicho derecho
alcanzara la relevancia que hoy tiene, fue necesario esperar veintisiete (27) años hasta la
promulgación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales
el 22 de enero de 1988, sufriendo una reforma el 27 de septiembre del mismo año.
11 Escobar Fornos, Ivan. El Amparo. 1ed. Bogotá. Colombia. 1990. Pág.35
23
Los diez y ocho años de vigencia de dicha ley han dado origen a infinidad de
interpretaciones, las cuales han formado un cuerpo jurisprudencial que ha permitido un
vasto desarrollo de la misma, a través del análisis de dicha ley y la aclaratoria de las dudas
que han ido surgiendo con su aplicación.
Sin embargo, en algunas oportunidades existen posiciones divergentes respecto a la
interpretación de ciertas normas contenidas en ésta, cual es el caso del artículo 5 de la
referida Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual
autoriza la acción de amparo (autónoma) contra todo acto administrativo, ejemplificando
que pueden (además) ser actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones,
considerando que este “deber ser” normativo ha sido desarticulado por la praxis jurídica.
En efecto, este desconocimiento de la normativa legal expresa tuvo su máxima
expresión inicial -no en sentido cronológico- en el caso Manuel J. Sosa Deneaux, cuando el
Supremo de la época, estableció el criterio jurisprudencial de negarle el carácter anulatorio
a la acción de amparo autónomo contra actos administrativos y es así como, en fecha 11 de
mayo de 1992, con ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, expediente Nº
8.033, en el caso ya citado, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de
Justicia, estableció lo siguiente:
“…De la trascripción parcial del libelo, se aprecia claramente que el accionante pretende, por la vía de una acción de amparo autónoma, obtener la nulidad del acto administrativo emanado del Ministro de Relaciones Exteriores, mediante la cual se le dictó auto de responsabilidad administrativa... Ahora bien tal planteamiento resulta a todas luces inadmisible, habida cuenta, como lo ha sostenido reiteradamente esta Sala, que los efectos de una acción de amparo son restablecedores de la situación jurídica infringida y nunca anulatorios, para lo
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cual existen otras vías de derecho en nuestro ordenamiento jurídico, como sería específicamente la acción de nulidad ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para lograr la satisfacción completa a las pretensiones del actor…” (Pierre Tapia, mayo 1992:81).
El criterio supra señalado, se ha mantenido hasta el presente salvo raras
excepciones, por consiguiente, es la antinomia entre el hecho normado y la realidad jurídica
que vive el país, el detonante que ha servido de entramado para iniciar una investigación
como la presente, que tiene por norte, tratar de saber si es posible anular un acto
administrativo mediante el uso del dispositivo procesal del amparo autónomo o si, por el
contrario, ello está reservado a las acciones de nulidad previstas como monopolio de la
jurisdicción contencioso administrativa, por mandato del dispositivo técnico establecido en
el artículo 259 constitucional, que pauta:
Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.(Negrillas del autor).
En este orden de ideas y por razones metodológicas, se ha querido circunscribir el
diseño de la tesis a los actos administrativos de efectos particulares, ya que extenderlos a
los de efectos generales, si bien es posible en una misma investigación, obliga a ser
exhaustivo en el tratamiento de ambos recursos de nulidad, implicando una extensión
considerable, aunado al hecho de que la Sala Constitucional ha mostrado la tendencia a
convertir ese tipo de amparos en recursos de nulidad, cual sucedió con el tratamiento dado a
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los créditos indexados (Gaceta Extraordinaria 5579 - 22/03/2002), además de la
problemática que surge con la acción popular de inconstitucionalidad, todo lo cual, hizo
necesario delimitar el problema planteado dentro del ámbito exclusivo de los actos
administrativos de efectos particulares.
Pero otra de las dudas sobre la posibilidad de utilizar el recurso de amparo a los
fines del presente estudio, nace en virtud de que la precitada norma de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, si bien se refiere a actos
administrativos, cuando ejemplifica, enumera actos, que técnicamente hablando, no lo son,
como es el caso de las vías de hecho, las actuaciones materiales de la administración, las
abstenciones y las omisiones de ésta.
Por otra parte, doctrinantes patrios como Linarez Benzo, han estatuido que el
amparo produce cosa juzgada formal, considerando que esta apreciación ha complicado el
panorama jurídico del amparo, mientras que otros autores como Chavero Gasdik, opinan
que el proceso de amparo produce cosa juzgada material, por lo que resulta necesario
establecer si el recurso o acción de amparo puede concebirse como productor o no de cosa
juzgada y, en caso de obtener una respuesta afirmativa, es imprescindible determinar cuál
es el efecto de ella.
Otro elemento de perturbación en el cuadro anotado, ha sido generado por la
opinión de la ex Magistrada Hildergard Rondón de Sansó, quien salvó su voto en el auto
denegatorio de admisión del juicio arriba mencionado, caso Manuel J. Sosa Deneaux, de
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fecha 11 de mayo de 1992, en el cual se estableció el criterio jurisprudencial de negarle el
carácter anulatorio a la acción de amparo autónomo contra acto administrativo, voto
salvado en el cual parcialmente indicó lo siguiente:
“…La suscrita Dra. Hildegard Rondón de Sansó, salva su voto, por disentir de sus colegas del fallo que antecede que declarará improcedente la demanda de amparo constitucional ejercida, fundándose exclusivamente en el criterio de que los efectos de una acción de amparo no pueden ser anulatorios. Al efecto, observa la disidente que, por una parte resulta contradictoria la afirmación contenida en el fallo de que, "...Los efectos de una acción de amparo son restablecedores de la situación jurídica infringida y nunca anulatorios", señalando así, que existe una contraposición entre el efecto anulatorio y el efecto restablecedor, cuando, por el contrario, este último comprende al primero, ya que al ejercerse el amparo contra un acto formal de la Administración la única vía para restablecer la situación lesionada es su anulación …A juicio de quien disiente no puede negarse a priori el efecto anulatorio del amparo, sino que corresponde al Juez, caso por caso, determinar cuál es el alcance que ha de atribuirle a la decisión que constata en un acto, vicios que lesionan los derechos o las garantías constitucionales del actor…” (Auto de la Sala Político-Administrativa del 11 de mayo de 1992, con ponencia de la Magistrado Dra. Josefina Calcaño de Temeltas, en el juicio de Manuel J. Sosa Deneaux, en el expediente Nº 8.033) (Resaltado de la tesis).
No obstante lo anterior, la Corte Suprema de Justicia en Sala Político
Administrativa, dictó la sentencia Tarjetas Banvenez, con ponencia de la Magistrada
Josefina Calcaño de Temeltas, en fecha 10 de julio de 1991, recopilada por Ramírez &
Garay, en la cual estableció la procedencia del amparo autónomo y del amparo contra acto
administrativo, presentando ambas modalidades, marcadas diferencias en cuanto a su
naturaleza y efectos:
“…A tal fin, el texto de la ley prevé fundamentalmente dos mecanismos procesales: la acción autónoma de amparo, y la acumulación de ésta con otro tipo de acciones o recursos. Ambas modalidades de ejercicio difieren
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sustancialmente en cuanto a su naturaleza y consecuencias jurídicas. En efecto, en el primer caso, al ser una acción que se ejercita en forma autónoma, independiente, no vinculada ni subordinada a ningún otro recurso o procedimiento, es indudable que esa acción, así ejercida, debe ser, por su naturaleza restablecedora, capaz, suficiente y adecuada para lograr que el mandamiento de amparo que se otorgue se baste por sí solo, sin necesidad de acudir a otro u otros procedimientos judiciales, para volver las cosas al estado en que se encontraban para el momento de la vulneración y hacer desaparecer definitivamente el acto o hecho lesivo o perturbador...” (Ramírez & Garay, T 118:733).
A pesar de la sentencia arriba reseñada, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en decisión del 10 de febrero de 2000 (Consultada en original), negó en
forma absoluta la posibilidad de anular actos administrativos vía amparo, en los términos
siguientes:
“...la primera parte del artículo 5° antes analizado, contiene -como se dijo- una declaración general de posibilidad del procedimiento de amparo contra diversas posibilidades administrativas, esto es: a) acto administrativo; b) actuaciones materiales, c) vías de hecho; d) abstenciones u omisiones; pero esta “declaración general” la cual operaría cuando no exista un procedimiento ordinario que garantice la protección constitucional, la segunda parte de la norma establece una “condición”, o si se quiere, una limitación a aquella generalidad, y no otra cosa puede derivarse del adverbio circunstancial “cuando...”, para establecer una condicional, así señalada... De modo que, al interponerse el procedimiento de amparo en una de las posibilidades enumeradas en la primera parte de la norma, se condiciona -su admisibilidad- a que se interponga conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación, y no de manera autónoma. Este razonamiento es suficiente para esta Corte para establecer la inadmisibilidad de un procedimiento de amparo autónomo contra un acto administrativo...”
El panorama arriba reseñado es generador de la duda sobre la posibilidad de que
una acción autónoma de amparo, sea de suyo, suficiente para enervar en nulidad un acto
administrativo de efectos particulares, de allí, el planteamiento del problema objeto de la
investigación. Pero, antes de abordar dicha situación problemática, es importante analizar lo
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concerniente a la procedencia de la acción de amparo constitucional, para lo cual es
necesario hacer referencia al artículo 2 de la prenombrada Ley de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales, que establece:
Artículo 2. La acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión provenientes de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal. También procede contra el hecho, acto u omisión originados por ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organizaciones privadas que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de las garantías o derechos amparados por esta Ley.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado
reiteradamente que “...Se entenderá como amenaza válida para la procedencia de la acción
de amparo aquella que sea inminente...(Requena: 2003:26-27).
En el orden de ideas anterior, se tiene que el objeto del presente estudio está
previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en su
artículo 5, cuyo texto es del tenor siguiente:
“Artículo 5: La acción de amparo constitucional procede contra todo acto administrativo: actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional. Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 2212 si lo considera
12 Nota del Autor: El artículo comentado, hoy eliminado por nefasta decisión del Pleno de la extinta Corte Suprema de Justicia, pareció suprimir las medidas cautelares dentro del Amparo, pero a pesar de ello, además de haberlo establecido la propia sentencia comentada, hoy día ello es posible, sobre la base del artículo 26 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal
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procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio. Parágrafo único: Cuando se ejerza la acción de amparo contra acto administrativo conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aun después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento de la vía administrativa13…”
Supremo de Justicia ha establecido la procedencia de las denominadas cautelares diferenciadas, anticipativas y autosatisfactivas. Sobre este tema, véase la conferencia dictada por la Dra. María Elena Toro Dupouy, en las XVIII Jornadas Domínguez Escovar en honor al Maestro Eloy Lares Martínez, “La Jurisdicción Contencioso-Administrativa en la Jurisprudencia de la Sala Constitucional” al establecer: “…Así, el amparo como remedio judicial es una forma diferenciada de tutela jurisdiccional de los derechos y garantías constitucionales, cuyo propósito es garantizar a su titular, frente a la violación o amenaza de violación de uno de tales derechos y garantías, la continuidad de su goce y de su ejercicio, a través del otorgamiento de un remedio específico que, a objeto de restablecer la situación jurídica infringida, evite la materialización o permanencia del hecho lesivo y de sus efectos. Se trata de una forma de tutela que, por el rango de los derechos a que atiende, exige el otorgamiento de un remedio jurisdiccional diferenciado, un tratamiento procesal urgente y una ejecución pronta de la sentencia que la acuerde. (Cfr. v.s. de Moisés A. Troconis V. n S.S.C. Nº 95 de 15.03.00)…” 13 Nota del Autor: El tutor del presente trabajo, Dr. Víctor Hernández Mendible, en la Revista N° 15 de la Procuraduría General de la República, en ensayo denominado “El Articulo 22 de la Ley Orgánica de Amparo en la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (A propósito de la sentencia de 21 de mayo de 1996, que declaro su inconstitucionalidad), estableció, en forma premonitoria y como conclusión: “…Quizás esta sentencia constituya el golpe de gracia que necesitaba nuestro derecho constitucional, para que de una vez por todas, se revisen algunos aspectos de la justicia constitucional que han estado olvidados, o por decir lo menos, adormecidos durante la vigente Constitución. [La abrogada de 1961] Consideramos que se deben separar de una buena vez las competencias que corresponden a la Sala Constitucional o a la Corte Constitucional, de las competencias que corresponden a las otras Salas de la Corte Suprema de Justicia, de esta manera se evitaría que Magistrados formados en otras áreas del derecho distintas de la constitucional o de la jurídico-política resuelvan asuntos de tal naturaleza, sin otorgarle la interpretación adecuada al texto constitucional. Se hace cada día más necesario la creación de la Sala Constitucional o de una Corte Constitucional, con la finalidad de que establezca un cuerpo jurisprudencial sólido en lo que respecta a la interpretación de la Constitución y que esta Sala o Corte sea el único órgano jurisdiccional a quien se le atribuya la competencia para conocer del amparo contra el Poder Público, lo que va a redundar no sólo en el establecimiento de una verdadera seguridad jurídica para los ciudadanos, sino que además contribuirá a descongestionar a los órganos jurisdiccionales ordinarios, lográndose de esta manera que estos se dediquen a seguir las pautas establecidas por la jurisprudencia de la Sala o Corte Constitucional a la hora de resolver los asuntos de su competencia. Durante la vigencia de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se ha producido una amparitis, que condujo a que en la práctica la jurisdicción contencioso administrativa, se colapsara, por la manera irresponsable como algunos abogados y jueces han entendido la aplicación de la Ley. De tal situación ha tenido conocimiento la Sala Político Administrativa, quien ha tenido que hacer uso de su competencia de avocamiento, en más de una ocasión para corregir y resolver las situaciones producidas por algunas decisiones judiciales de los tribunales inferiores. Tal situación ha conducido a la formulación de los planteamientos destinados a reformar la Ley, lo cual como sabemos no es nada fácil, dado el trámite legislativo que se debe cumplir para lograrlo. Es la hora de que el legislador, escuche a los Magistrados del Máximo Tribunal, a quienes les ha correspondido la no envidiable tarea de conocer, interpretar, aplicar y finalmente anular parcialmente, la Ley Orgánica de Amparo, así como a los especialistas en materia constitucional a los fines de extraer las enseñanzas que nos ha legado, durante casi dos lustros de vigencia la referida Ley, para proceder a efectuarle los cambios que sean necesarios. Por último, debemos hacer votos
30
De la trascripción anterior, se deduce del primer aparte del artículo en estudio, que
el amparo procede contra todo “acto administrativo” y es en este tipo de amparos
específicamente donde surge la problemática analizada.
En efecto, cuando se intenta el amparo autónomo contra acto administrativo de
efectos particulares, la sentencia estimatoria, admisoria o exequible, ordena el
restablecimiento de la situación jurídica infringida, pero no anula dicho acto, según la
doctrina y jurisprudencia dominante en el país, que ha sostenido mayoritariamente que el
acto formal de la administración queda en una especie de limbo jurídico, por cuanto se
encuentra “vigente pero sin efectos”, respecto a lo cual, otros opinan que la sentencia
produce la nulidad del acto y mientras algunos autores afirman que se le debe otorgar un
plazo al accionante para que intente la nulidad respectiva.
A los efectos de apoyar las razones por las cuales no se debe producir la anulación
del acto de la administración, se alega el carácter de cosa juzgada formal,14 preclusión de
todos los lapsos o haberse agotado todos los recursos, que produce la sentencia de amparo.
porque esta decisión, no vaya a significar un freno al estado de evolución que ha logrado, en medio de tantos tropiezos, la justicia constitucional en Venezuela…”Tomado de documento [Disponible] en línea: http://www.zur2.com/fp/15/con15.htm. 14 Nota del Autor: La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el caso Virgilio Elías Velásquez Estrada contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° 1703, emanada del Ministerio de Agricultura y Cría (hoy Ministerio de Producción y Comercio), en fecha 30 de abril de 1999 bajo ponencia del Magistrado Hadel Mostafa Paolini, Exp. Nº 16.568, del 19/06/2001 sentencia Nº 01107, diferenció la cosa juzgada de los actos definitivamente firmes de la siguiente forma: “…Por lo que respecta a la mencionada firmeza de los actos administrativos en sede administrativa y a la revisión de oficio contenida en los artículos transcritos, observa esta Sala, que la firmeza de los actos administrativos en sede administrativa, se debe diferenciar de la cosa juzgada judicial, en tanto y cuanto, a la primera se le vincula con el acto administrativo definitivo no sujeto a revisión ordinaria en sede administrativa (ya sea porque el acto causó estado al agotarse la vía administrativa, pero está sujeto a la impugnación judicial; o porque adquirió firmeza al no ser impugnado); mientras que el segundo, la cosa juzgada judicial, se refiere a la imposibilidad
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Ahora bien, esta situación se predica en el caso del amparo autónomo contra acto
administrativo, no así, cuando se intenta contra sentencia, por cuanto no hay discusión que,
en este caso, es posible que se produzca la nulidad de la sentencia contra la cual se recurre
y, por ende, la sentencia estimatoria en el caso del amparo contra norma, podría producir la
nulidad y subsiguiente reposición de la causa al estado en que el juez -que resulte
subjetivamente competente- dicte una nueva sentencia.
Hechas las anteriores observaciones, cabe preguntarse: ¿Por qué la sentencia
estimatoria de amparo contra sentencia judicial puede tener efectos anulatorios y no así la
producida en amparo contra acto administrativo?, ¿Acaso el acto administrativo es superior
en rango jerárquico a la sentencia que dictan los tribunales?, ¿Cómo restablecer, en el
sentido del artículo 27 constitucional, la situación jurídica infringida por un acto, sin
eliminar la causa que lo produce, que no es otra que el acto mismo?, ¿Es necesario que el
administrado intente la nulidad de un acto administrativo, cuando en éste se han producido
violaciones de orden constitucional y el juez mediante el amparo autónomo ha restablecido
la situación jurídica infringida?
Sobre la base de las consideraciones anteriores, el estudio a realizar pretende
analizar los efectos anulatorios de la sentencia estimatoria de amparo autónomo contra los
actos administrativos de efectos particulares, en función de la obligación que tiene el
o impedimento para el juez de volver a decidir sobre hechos ya decididos, cuando los sujetos, el objeto y el título sean los mismos (artículos 272 y 273 del Código de Procedimiento Civil, que diferencian la cosa juzgada formal de la material)…”
32
Estado de tutelar los derechos de los administrados de manera efectiva, cuyos resultados
serán de gran importancia tanto para los administrados como para los jueces, porque se
tendrá unanimidad de opinión a la hora de solicitar este tipo de amparos y se unificarán
criterios útiles al momento de decidir estos recursos.
Objetivos de la Investigación
Objetivo General
• Demostrar que la nulidad de los actos administrativos de efectos particulares puede
obtenerse mediante una sentencia estimatoria de Amparo Constitucional.
Objetivos Específicos
• Definir el concepto de acto administrativo y las características de la acción de
nulidad.
• Explicar las nociones fundamentales del amparo constitucional, con especial
referencia al amparo contra acto administrativo.
• Analizar las posiciones doctrinales y jurisprudenciales establecidas sobre la nulidad
de actos administrativos por vía de amparo.
• Generar criterios unificadores sobre los efectos de la sentencia estimatoria de
amparo como vía apta para anular actos administrativos de efectos particulares.
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Justificación e Importancia
Toda investigación, además de dar respuesta a los objetivos planteados, reviste una
particular importancia dentro de la línea en la cual está enmarcada, y en este sentido, es
menester destacar que el presente estudio goza de gran relevancia dentro del ámbito
jurídico, especialmente en la esfera constitucional, puesto que tiene por norte unificar los
diferentes criterios que se han adoptado acerca del alcance de los efectos que debe producir
la sentencia estimatoria de amparo autónomo contra actos administrativos de efectos
particulares.
En efecto, dentro de este marco jurídico existen al menos tres posiciones que
otorgan efectos diferentes a la sentencia en estudio: en primer lugar, los que defienden la
tesis de otorgar un plazo para que se intente la nulidad del acto administrativo que originó
la lesión después de sentenciado el amparo; en segundo lugar, un grupo compuesto por
estudiosos del Derecho que afirman que el amparo autónomo le resta eficacia al acto
administrativo, pero manteniendo su validez, y finalmente, existe una tercera tendencia que
opina que la sentencia estimatoria, eventualmente, sí anula el acto administrativo
cuestionado.
Las posiciones doctrinarias antes reseñadas pueden reducirse a dos grandes grupos,
los que sostienen que la sentencia estimatoria de amparo autónomo contra acto
administrativo es anulatoria y los que sostienen que el carácter restablecedor de la acción de
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amparo impide que produzca efectos constitutivos, como el de la nulidad del acto
administrativo de efectos particulares.
Ahora bien, ante esta situación se asume el reto de profundizar en el estudio del
amparo constitucional, con la finalidad de proponer soluciones a tesis antagónicas, dado
que la institución del amparo es sumamente utilizada en el medio forense, pudiendo
predecirse que los conflictos de amparo, lejos de disminuir en número, se verán
aumentados.
Esta circunstancia, duramente criticada por jueces y abogados, es producto de ese
desideratum del derecho procesal que pretende satisfacer, en forma positiva o negativa, la
petición del justiciable en el menor tiempo posible, por lo que la acción en estudio, en tanto
forma de justicia constitucional, debe ser mejorada al máximo.
En este sentido, se considera que debe existir la posibilidad de que la sentencia
estimatoria de amparo, excluido el amparo cautelar, produzca la nulidad de la inconducta
administrativa, al igual que eventualmente y sin merma de la cosa juzgada, anule una
sentencia con cosa juzgada aparente.
Pero, en especial, este estudio investigativo adquiere mayor importancia en lo que
respecta a los principios constitucionales, legales, doctrinarios y jurisprudenciales,
relacionados con la celeridad procesal y la respuesta oportuna y adecuada que deben
proporcionar los entes jurisdiccionales, cuando los ciudadanos acudan ante ellos en procura
35
de una tutela judicial efectiva, que les restablezca una situación jurídica o un interés
lesionado por una inconducta activa o pasiva de la Administración.
Así, en virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, resulta evidente la
trascendencia del tema bajo examen, más aun, si se toma en cuenta que la acción de
amparo, por la lentitud de las cautelas tradicionales —salvo la cautela anticipadísima, de
poco uso en la praxis forense patria— se presenta como una herramienta de profusa
utilización por los abogados ejercientes.
Efectivamente, la consideración de que todo juez de amparo es juez constitucional,
no es extraña al presente trabajo, sobre todo por los métodos interpretativos que dicho
operador de justicia debe emplear (que evidentemente no serán ni gramaticales ni
históricos), por ende, puede afirmarse que los jueces constitucionales pueden permanecer
atados al alcance que determinada norma constitucional tuvo para sus redactores, criterio
que los obliga a apegarse primordialmente a la letra misma de la norma constitucional que
interpretan (literalismo u originalismo), o por el contrario, los operadores de justicia deben
adecuar las normas a los tiempos cambiantes que se viven.
De lo anterior, se desprende que las tesis de interpretación pueden ir evolucionando
de acuerdo a las circunstancias y necesidades sociales que la Constitución debe tutelar a
través del tiempo, por lo que el juez, en tal caso, deberá escoger entre varias
interpretaciones posibles, la que más se ajusta a las circunstancias imperantes al momento
de resolver el caso concreto (interpretación activista o evolutiva).
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Ello así, se puede concluir que el juez constitucional no puede permanecer al
margen de las circunstancias imperantes en el lugar y época en la cual le corresponde
resolver los conflictos intersubjetivos, sino que debe brindar soluciones a los problemas
concretos de los ciudadanos de su generación, a las que difícilmente llegará, si se mantiene
apegado a la letra y a la interpretación histórica de la norma.
Este es también el criterio interpretativo que propicia la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos respecto a las normas de la Convención Americana de Derechos
Humanos, que ha fijado como regla, entre otras, 1) la interpretación intemporal, es decir,
aquella que tiene en cuenta las circunstancias del caso y las concepciones jurídicas
prevalecientes en el período histórico en que se interpreta el ordenamiento internacional
(constitucional, legal y sublegal), 2) la interpretación teleológica, que se dirige al objeto y
fin de la convención, es decir, la protección y vigencia de los derechos humanos y 3) la
interpretación debe atender al carácter progresivo de los Derechos Humanos, conforme
ordena la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y observando los
principios rectores de la Carta Magna.
Finalmente, el propósito de esta investigación consiste en realizar una revisión
doctrinal, jurisprudencial y legal, para que a través de ella, se pueda generar una solución
única al problema planteado, considerando que Derecho como ciencia, debe brindar
siempre una solución uniforme a los problemas que confronta y, como se cree en ello, se ha
buscado por intermedio del presente estudio, proporcionar una respuesta única, por la
37
necesidad científica de unificar las soluciones que proporcionan sus instituciones,
considerando que lo contrario —la diversidad de respuestas— demostraría la falsedad
lógica de la multiplicidad de soluciones, ello sin olvidar que como ciencia social, debe
adaptar sus respuestas a los justiciables a quienes se dirigen sus creaciones normativas
individuales, acogiendo la tesis anglosajona del Juez Marshall (1803: Marbury vs.
Madison), en el sentido de que el operador de justicia es creador de derecho.
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CAPITULO II
MARCO METODOLÓGICO
39
Naturaleza de la Investigación
En función de dar respuesta a los objetivos planteados, se enmarcó el estudio
investigativo dentro de un enfoque epistemológico y metodológico determinado, que se
explicará seguidamente.
En este sentido, es menester señalar que existen diferentes enfoques aplicables a la
investigación social y particularmente a la investigación jurídica, por consiguiente, en
virtud del enfoque interpretativo que busca el presente estudio, se asumió la investigación
documental de carácter bibliográfico, denominada usualmente jurídico dogmática, como la
herramienta idónea a tales efectos, dado que persigue la recolección de información
documental y su organización sistemática, preparando el camino científico para la opinión
del investigador en el problema escogido, mediante un debate dialéctico entre las fuentes y
su propia opinión, demostrando su criterio con razonamientos jurídicos válidos.
En ese mismo sentido, Pérez Escobar15, estableció que:
“...el concepto de tesis proviene del griego thesis, `proposición', `posición', `colocar', `situar' que significa corrientemente conclusión, proposición que se mantiene con razonamientos. De suerte, pues, que a esta característica deben responder las tesis de grado, que son las disertaciones escritas encaminadas a sostener una proposición en cualquiera de las ramas del derecho por el candidato a doctor. Por lo tanto, no se trata de una simple monografía, de una
15 Pérez Escobar, Jacobo. (1999) Metodología y Técnica de la Investigación Jurídica. Temis. Bogota p. 21-22
40
compilación de datos y documentos, sino de algo más: de una demostración razonada de una proposición o tesis...”
Por su parte, Finol de Navarro y otros16, definen la investigación bibliográfica como
aquella que:
“...trata de un estudio crítico, en donde el ponente presenta su posición, la cual mantiene y demuestra con razonamientos válidos de carácter universal, sometiéndola a discusión y prueba. Como su nombre lo indica se trata de un trabajo de investigación científica netamente original y su contenido debe constituir un aporte al acervo del conocimiento en un área específica del saber, el cual se presenta para optar al grado de doctor en la mención correspondiente. El doctorado constituye el máximo grado académico otorgado por la Universidad venezolana [y aparejado a ello, quienes ostentan tal título y presenten trabajos de ascenso universitario], están obligados en su discurso a demostrar un perfecto manejo del proceso de la investigación científica y de sus técnicas, instrumentos, métodos y estrategias y lo que es más importante, debe aportar, como ya se ha anotado, un nuevo conocimiento, es decir, un conocimiento, original, novedoso y útil…”
La anterior definición, sirvió de guía e inspiración a esta investigación en la que se
emplearon criterios sistemáticos para destacar elementos esenciales de la naturaleza de la
institución bajo estudio.
En el estudio realizado, la naturaleza del problema determinó que la investigación es
de carácter jurídico dogmática que según Witker17, es aquella que concibe el problema
jurídico desde una perspectiva estrictamente formalista, descontando todo elemento fáctico
o real que se relacione con la institución, norma jurídica o estructural legal en cuestión.
16 Finol de Navarro et alli. (1992) Investigación Documental Preparación y Presentación de Trabajo Escritos. (1992). Maracaibo. Editorial Maracaibo, S.R.L. p.170. 17 Witker, J. (1992). La Investigación Jurídica. México. Mcgraw-Hill. p.59
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Además, apoyado en un estudio documental, tradicionalmente denominado
bibliográfico, el cual según Finol de Navarro18, “consiste en el manejo y procesamiento de
materiales bibliográficos, específicamente libros, folletos y otros de circulación periódica,
en los cuales la lectura constituye la base de su análisis”.
En ese mismo sentido, señalan las autoras citadas, que el término Investigación
Bibliográfica, resulta insuficiente para comprender la significación que este proceso tiene
para el desarrollo científico, por lo que se hizo necesario acuñar un término que fuera más
cónsono con el objetivo de la misma y es así como surge la Investigación Documental.
En efecto, cuando se habla de documento no sólo se refiere a libros, sino todo medio
material que transmita cualquier tipo de mensaje y es por ello que cuando se habla de
investigación documental, se refiere a información proveniente tanto de libros, como de
fotografías, videos, internet, esculturas, o un medio mediante el cual se represente la
música, la escultura, la pintura etc.
En este tipo de investigación, una de las fuentes utilizadas es la bibliográfica,
definido por De la Torre y Barboza, citado por Alfonso19, como “...la pesquisa realizada en
los libros, para obtener y aprehender sistemáticamente los conocimientos en ellos
contenidos"; agregando, además, que "es cuidadosa y ordenada descripción del
conocimiento publicado impreso, seguido de interpretación”.
18 Finol y Navarro et alli. Investigación Documental Preparación y Presentación de Trabajo Escritos. (1992). Maracaibo. Editorial Maracaibo, S.R.L. p. 48 19 Alfonso, I .M. (1995). Técnica de Investigación Bibliográfica. Caracas. Contexto Editores. p.30
42
Por su parte, un estudio de carácter documental según Tamayo20, es aquel que
“Comprende la descripción, registro, análisis, e interpretación de la naturaleza actual, y la
composición o proceso de los fenómenos. El enfoque se hace sobre conclusiones
dominantes o sobre cómo una persona, grupo o cosa se conduce o funciona en el presente”.
En igual sentido, Ramírez21, define la investigación documental como:
“...una variante de la Investigación Científica, cuyo objetivo fundamental es el análisis de diferentes fenómenos (de orden histórico, psicológicos, sociológicos, etc.) de la realidad a través de la indagación exhaustiva, sistemática y rigurosa, utilizando técnicas muy precisas; de la documentación existente, que directa o indirectamente, aporte la información atinente al fenómeno estudiado”.
En este orden de ideas, debe decirse que se utilizaron fuentes de conocimiento
jurídico como son la ley, la jurisprudencia y la doctrina.
Los datos recolectados fueron interpretados mediante un análisis jurídico que a decir
de Bravo Jáuregui22:
“…se aplica a los tratados internacionales, a las constituciones, a las leyes, a los códigos, decretos, reglamentos y demás textos jurídicos. Aunque con algunas precauciones puede aplicársele a aquellos textos que de alguna manera se refieren a cuestiones de tipo jurídico, sin serlo totalmente...”.
20 Tamayo, M. (1998). El Proceso de la Investigación Científica. México. Limusa Noriega Editores. p. 54 21 Ramírez, T. (1998). Como Hacer un Proyecto de Investigación. Caracas. Editorial Carhel, C.A. p. 55 22 Bravo Jáuregui, L et alli: (1987). La Investigación Documental y Bibliográfica, Caracas. Editorial Panapo. p.63
43
En este orden de ideas, continúa el autor señalando que “Para el investigador, el
análisis jurídico supone de antemano un dominio bastante acabado del vocabulario del
derecho”.
En ese mismo sentido, se entiende que el análisis jurídico consiste en determinada
clasificación de conceptos generales, llamados categorías jurídicas, por ejemplo, el acto
administrativo, el proceso de amparo, sentencia, cosa juzgada etc.; cada categoría jurídica
corresponde a una definición previa y la referencia a una categoría jurídica implica la
aplicación de reglas bien definidas para esa categoría.
También se entiende por investigación monográfica-documental, el estudio de
problemas de tipo teórico-práctico, con el propósito de ampliar y profundizar el
conocimiento de su naturaleza, que se basa principalmente en fuentes bibliográficas,
documentales y estudios comprobados de análisis de problemas que ocurren en la práctica.
Este tipo de investigación requiere la explicación del diseño mediante la
operacionalización de las dimensiones y procedimientos utilizados, así como las fuentes de
datos, los instrumentos y el tratamiento para el análisis de la información.
Procedimiento Metodológico
Una vez establecida la naturaleza de la investigación, es importante destacar el
procedimiento desarrollado, para lo cual debe señalarse que las dimensiones del estudio se
44
dividieron en categorías de análisis o subdimensiones, las cuales a su vez se dividieron en
propiedades o unidades de análisis.
Estas categorías y propiedades fueron identificadas e interpretadas en los
documentos y discursos procesados por el estudio, mientras que el texto analizado se
estructuró por dimensiones identificadas y se contrastó de acuerdo con las unidades de
análisis seleccionadas.
Así pues, con la interpretación de los significados que asignan los autores y el
investigador al discurso, se procedió a discutir y analizar los resultados o información
encontrada, de donde se redactaron las conclusiones y recomendaciones finales.
Fuentes de Datos
Ahora bien, entre los documentos objeto de muestreo, que fueron procesados por
cada una de las dimensiones del estudio, destacan los siguientes:
• Fuentes Legales: Los textos legales principalmente utilizados fueron la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, los Tratados de Derechos Humanos, suscritos o
no por Venezuela, la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a pesar de que se
realizó una revisión general exhaustiva de todo el ordenamiento legal venezolano, así
45
como del reglamentario. Igualmente, se revisaron textos legales extranjeros, así como
anteproyectos nacionales y extranjeros vinculados con el tema.
• Textos: Estos se pueden subdividir en textos legales generales, especializados y notas
de prensa, considerando que dentro de la bibliografía especializada, se debe destacar la
más recientes, como por ejemplo “Análisis Crítico de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales” de Ricardo Henríquez La Roche, “El Amparo
en Venezuela” de Chavero Gasdik, por solo citar dos de las obras más significativas en
la actualidad. En cuanto a los textos generales de Derecho Procesal, conviene
mencionar Los Principios de Derecho Procesal Civil, por José Chiovenda; la Teoría
General de la Prueba Judicial por Hernando Devis Echandía; Curso Elemental de
Derecho Civil por Colin et Capitant; Fundamentos del Derecho Procesal Civil por
Eduardo Couture; Derecho Procesal Civil de Piero Calamandrei; La Teoría de la Prueba
en el Nuevo Código de Procedimiento Civil de Fernando Villasmil Briceño; la Revista
de Derecho Probatorio y El Control de la Prueba Legal y Libre del Magistrado Dr. Jesús
Eduardo Cabrera Romero; el Repertorio de Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, por Oscar Pierre Tapia y finalmente, el Repertorio de Jurisprudencia por
Ramírez & Garay, entre otros.
En cuanto a las obras de Derecho Administrativo, se emplearon, por solo citar un
grupo de las obras consultadas, el Tratado General de Derecho Administrativo de Agustín
Gordillo; los tratados de Derecho Administrativo de Miguel Santiago Marienhoff;
Principios de Derecho Administrativo de Rafael Bielsa y el Tratado de Derecho
Administrativo de García de Enterría y Tomas Ramón Fernández; ello sin mencionar los
46
documentos obtenidos por Internet, tales como “Ensayos sobre El Derecho de Amparo” de
Héctor Fix Zamudio, documento disponible en línea en la página Web
www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=911, entre muchos otros.
Técnicas e instrumentos para la recolección de datos
Con el fin de cumplir el propósito de esta investigación que versa sobre los efectos
de la sentencia estimatoria del recurso de amparo contra acto administrativo, se llevó a cabo
el siguiente procedimiento: en primer lugar, se realizó una revisión documental existente
sobre el tema en estudio; en segundo lugar, se efectuó un arqueo o inventario en bibliotecas
jurídicas en soporte papel y en línea, para obtener la bibliografía, incluidos informes, leyes,
revistas, sentencias, páginas Web, etc., que tratasen sobre el tema objeto de la investigación
y finalmente, se procedió a ordenar el listado obtenido por temas, autor y sitio donde se
encontró el documento.
Después de realizado el arqueo bibliográfico y documental para determinar si fue
acertada la selección de las obras de consultas, se procedió a clasificarlas dentro del grupo
de referencias a consultar en detalle.
Luego de realizada esta primera lectura y escogidos los documentos y libros que
realmente interesan, se procedió a realizar una lectura cuidadosa de los mismos y,
posteriormente, se elaboraron fichas de trabajo, técnica ampliamente utilizada en la
investigación documental.
47
La investigación documental no se agota con la revisión bibliográfica y otro tipo de
textos, sino que resulta de gran ayuda, la consulta con expertos, quienes son personas que
se han destacado como conocedores de la materia, bien por la vía de la investigación
académica, la experiencia o la afición por determinados temas.
La técnica de recolección de datos antes descrita, permitió la elaboración teórica del
objeto de estudio, como producto de la revisión permanente de la documentación y la
reflexión personal que condescendió en la formulación de los objetivos de la investigación.
Técnicas para el análisis e interpretación de la Información
El análisis de contenido de los documentos y de la información recolectada de los
textos escritos y vía Internet, se realizó tomando en cuenta el concepto de Van Dijk23,
mientras que el análisis de texto verbales-escritos (documentos) y las relaciones entre el
texto y la realidad objetiva se analizan a través de elementos definidos como tipos de
relaciones, según Padrón24.
El análisis de contenido se realizó sobre la base expuesta por Van Dijk (1998, 60),
quien afirma que todo proceso de comunicación es una interacción humana, mediante la
23 Van DijK, J. (1998) Texto y Contexto. Madrid. p 60 24 Padrón G., José. (1998) La Estructura de los Procesos de Investigación, documento disponible en línea en la página Web: www.geocities.com/josepadron.geo/Estr_Proc_Inv.htm
48
cual una forma de esa interacción es la que se presenta entre el autor del texto y el audiente
del mismo, donde los componentes comunicacionales son: el contexto, el significado, el
lenguaje y el medio físico.
El contexto se refiere al componente pragmático, donde el texto tiene una aplicación
práctica definida por el contexto espacio- temporal, organizacional e institucional, lo que en
el caso de este estudio, se refiere al derecho como campo profesional y área institucional
del Estado. Por su parte, los significados están representados por el componente semántico,
donde los actores se transmiten entre ellos los contenidos informacionales, mientras que el
lenguaje constituye el componente sintáctico, mediante el cual los actores se comunican.
En este mismo orden de ideas, conviene destacar que las técnicas de análisis de la
información jurídica se fundamentan en las reglas lógicas, dado que la ratio legis, la justicia
y la equidad, son, parafraseando a Niceto Alcalá Zamora y Castillo25, las tres partes de un
“trípode desvencijado”, cual reseña el artículo 4 del Código Civil, donde se agrega a tales
formas de análisis, la interpretación gramatical, que como se dijo supra, solo sirve para
llenar el espacio de las interpretaciones teleológica y progresiva, sin olvidar junto a
Esparza26, la lógica difusa como técnica interpretativa, que presenta un esbozo primario de
25 Nota del Autor: Se estima que bien puede hacerse alusión, de manera analógica, al «trípode desvencijado» del que habla el maestro Niceto Alcalá-Zamora y Castillo, en relación con las instituciones procesales de la acción, jurisdicción y proceso, en virtud de que en éstas descansa el derecho procesal, en tanto que los tratados en la investigación son los instrumentos de la interpretación. 26 Esparza, Jesús (2002) Una teoría formal de la interpretación jurídica como lógica difusa. Documento disponible en línea: http://www.filosofiayderecho.com/rtfd/numero6/difusa.htm publicada en la Revista Telemática de Filosofía y Derecho: www.filosofiayderecho.com. Revista N° 6 y publicado igualmente en Fronesis. Revista de Filosofía Jurídica Social y Política Vol. 9 N° 2 - agosto 2002.
49
una teoría formal acerca de la interpretación jurídica concebida como una lógica difusa o de
la aproximación.
Según reseña el autor comentado:
“…Una lógica difusa, en el sentido propuesto, sería una lógica de la aproximación, pero siempre dentro de un mismo conjunto de LD verdades, o de una misma propiedad predicable de una variable. Es decir, Øp y p no pueden pertenecer a un mismo conjunto difuso. Ni ØFx y Fx, donde la negación (Ø) es externa al predicado, podrían considerarse aproximaciones de una LD verdad. Si P es una propiedad de x, de y, y de z, podemos hablar de grados de aproximación a P en cuanto que la propiedad de x, de y, y de z, son aproximaciones dentro de una misma propiedad P, donde P es vaga o difusa. Cuando digo que el Sahara es un desierto y que la Alta Guajira es un desierto, estoy hablando de una misma propiedad por aproximación. Quizá el Sahara sea más un desierto que la Alta Guajira; y ¡qué tal los colores… y los calvos!...”
Es así que para Esparza27, la rehabilitación de la vaguedad inherente al lenguaje
común y sus posibilidades deductivas permite construir modelos formales basados en
valores veritativos difusos (conjuntos o predicados difusos). La Teoría Formal de la
interpretación jurídica, es una teoría formal construida como una teoría de conjuntos donde
la pertenencia al conjunto ocurre por “…aproximación ad infinitum a las propiedades que
definen las características de determinadas clases, o como una lógica de predicados, donde
el predicado P es un valor difuso o gradual infinivalente…”
En síntesis, las interpretaciones posibles en materia jurídica, son las que se
corresponden con las previamente mencionadas, a saber, las de carácter axiológico,
teleológico y las de contenido de actualidad social o interpretación sociológica, debiendo 27 Ob. Cit
50
evitar los jueces y cualquier interprete la tesis interpretativa dogmática y escapista:
“normativismo”. Quedando abierta la posibilidad, metodología realista-crítica28, de sacar
adelante una ética de la plena responsabilidad intelectual y social del operador de justicia,
como sujeto moral de sus propias interpretaciones.
28 Haba P., Enrique: METODOLOGÍA REALISTA CRÍTICA Y ÉTICA DEL RAZONAMIENTO JUDICIAL, publicada en la revista DOXA N° 25-16, Pág. 53 Revista disponible en línea en el sitio Web http://www.cervantesvirtual.com/portal/DOXA/
51
CAPÍTULO III
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
52
De la revisión bibliográfica realizada y que sirvió de punto de partida para efectuar
la investigación denominada “LA SENTENCIA ESTIMATORIA DE AMPARO
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EFECTOS PARTICULARES”, se
encontraron los siguientes antecedentes:
Canova González (1994), presentó trabajo de investigación ante la Procuraduría
General de la República, el cual recibió mención honorífica denominado “Análisis Crítico
del Amparo Constitucional en los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa”, expresando lo siguiente:
“…El tercer problema que presenta la interposición de la acción de amparo contra actos administrativos es el relativo a los efectos que éste produce. Si bien es aceptado ampliamente, tanto en doctrina como jurisprudencia, que mediante esta vía procesal sumaria y breve es imposible declararse la nulidad de los actos administrativos, una parte de la doctrina aboga a favor de estos efectos anulatorios a la acción de amparo, no sólo por conveniencia, ya que lo contrario supondría la sustitución de los medios procesales previstos para ese fin, en especial la suplantación del recurso contencioso administrativo de anulación que desde 1961 tiene consagración constitucional (artículo 206) sino porque no atribuir esos efectos anulatorios significaría desconocer y contrariar principios establecidos en la ley y reiterados por la jurisprudencia como lo son: los efectos interpartes y la cosa juzgada formal de la sentencia de amparo…” (Pp.78-79).
Según el autor citado, es necesario mantener los efectos no anulatorios de la
sentencia estimatoria de Amparo, no sólo por motivos de mérito sino que según dicho
autor, si la sentencia estimatoria de amparo autónomo anula el acto, no se justifica el juicio
de nulidad de Actos Administrativos.
53
Por otra parte, para el autor Linarez Benzo (1999), quien presentó Tesis de grado en
la Universidad Central de Venezuela, denominada “El Proceso de Amparo”; al tratar los
efectos de la acción de amparo contra actos administrativos, expresa lo siguiente:
Como se dijo, tratándose el amparo autónomo de una acción cautelar ante causam, su efecto contra el acto administrativo es verdaderamente provisional y dependiente instrumentalmente del proceso de nulidad que debe intentarse posteriormente. Es plenamente aplicable aquí la exigencia al juez contencioso para que fije un plazo al beneficiado por el amparo para que intente el correspondiente recurso de nulidad, so pena de que el amparo pierda eficacia (p.390).
Del texto transcrito se deduce que el autor es de la tesis de otorgar al recurrente en
amparo, un plazo para que intente la nulidad del acto, teniendo como sanción al no intentar
dicha nulidad, el que el amparo acordado pierda su eficacia; lo que en opinión de esta
investigación equivale a una violación mayor que la recurrida, efectuada además, por el
administrador de justicia.
Continuando con el autor citado, este opina que la sentencia estimatoria estudiada,
produce cosa juzgada formal, por lo que precisa, que la misma no puede tener efectos
anulatorios, ya que esto supondría otorgarle efectos de cosa juzgada material.
Hay aún otro argumento que desemboca en que la sentencia de amparo pasa con
autoridad de cosa juzgada sólo formal. En efecto, considerar que la cosa juzgada en el
amparo es material supone -accidental pero necesariamente- que la sentencia, en su caso
54
anula los actos administrativos individuales violatorios de un derecho establecido en la
Constitución (pp. 355-356).
Antecedentes Doctrinales
Con relación al punto en estudio, en Venezuela, los antecedentes doctrinarios se
encuentran en diferentes obras, de las cuales se citarán las más relevantes.
Briceño V. (1991), al comentar el artículo 36 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, establece:
El mandamiento de amparo tiene efectos limitados sólo al derecho o garantía objeto del proceso. Significa que, el juicio de amparo supone que el bien (litigioso discutido) fue el restablecimiento de un derecho constitucional. Sólo ese derecho o esos derechos constitucionales fueron motivo de controversia entre las partes. Si esos derechos fueron violados por actos administrativos o actuaciones de otra naturaleza es cosa distinta en el juicio de amparo. No va a pretender el juez de amparo anular el acto administrativo que violó el derecho constitucional... (p.72)
El anterior comentario analiza acertadamente el texto del artículo 36 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, separando la sentencia
estimatoria con relación al derecho conculcado de cualquier otra relación que le pueda
servir de base.
El artículo 36 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales establece que la sentencia sólo origina efectos respecto del derecho o
garantía objeto del proceso; la doctrina y la jurisprudencia, han establecido que el fallo
55
estimatorio sólo produce efectos de cosa juzgada formal; pero la producción de cosa
juzgada formal de los actos o sentencias, no predican de ellos, que los éstos se anulen o no.
En este sentido, vale la pena resaltar que la institución de la cosa juzgada, es ajena al
efecto que producen las sentencias, cuyos efectos vienen dados por el tipo de sentencia de
que se trate, a saber Mero Declarativa o de Certeza, Constitutivas y de Condena.
En efecto, una sentencia es declarativa o mero declarativa cuando se limitan solo a
la declaración de la existencia o inexistencia de un derecho o de una relación jurídica; son
constitutivas, aquellas creadoras de situaciones nuevas, con las cuales se crea, modifica o
extingue una relación jurídica y las de condena, son las que imponen al demandado la
obligación de una prestación que puede ser de dar, hacer o no hacer, conforme a la
obligación cuyo cumplimiento es reclamado en juicio.
Brewer Carías (1998), al comentar la tesis de la procedencia de la acción autónoma
de amparo contra actos administrativos en caso de insuficiencia de la vía contencioso-
administrativa, expuso:
“Sin embargo, en casos excepcionales que el juez contencioso-administrativo debe apreciar, si el recurso contencioso administrativo resulta insuficiente o no constituya un medio lo suficientemente rápido y reparador, el mismo juez contencioso administrativo puede admitir la acción de amparo, como acción autónoma, pero en nuestro criterio, no para anular el acto administrativo que viole el derecho constitucional, sino para amparar la situación jurídica subjetiva lesionada” (p. 198).
56
Para Brewer (1998), en términos generales, el recurso adecuado frente a un acto
administrativo es el contencioso de nulidad, y que en casos excepcionales el juez
contencioso-administrativo debe apreciar si el recurso “contencioso-administrativo resulta
insuficiente o no constituye un medio lo suficientemente rápido y reparador” (p.198),
procede el amparo autónomo, no para anular el acto que viole el derecho, sino para proteger
el mismo mientras se decide su ilegalidad.
En este orden de ideas, se puede citar a Castillo Marcano y Castro Cortiñas (2000),
quienes al comentar el amparo constitucional en la justicia administrativa, ponen en
evidencia que uno de los grandes debates de la doctrina actual en materia de amparo
constitucional, es el relativo a los efectos de la sentencia estimatoria de amparo contra actos
administrativos de efectos particulares, estableciendo que:
“...la consecuencia que tiene un mandamiento con lugar respecto de dicha acción, es –de ipso- una suspensión indefinida del acto cuestionado, lo que se traduce en dar al amparo autónomo el mismo efecto de una nulidad sin declararlo de forma expresa29, o en palabras del Profesor Escarrá Malavé, dicho acto queda en una especie de limbo jurídico pues, en el plano jurídico nos encontraríamos con un acto válido pero sin eficacia de forma indefinida; efecto que no es modificable ni siquiera por el carácter de cosa juzgada sólo formal que tienen los fallos en materia de amparo30, ya que tanto desde el punto de vista práctico como jurídico no habrá posibilidad de que exista un pronunciamiento sobre la legalidad o la constitucionalidad del acto lesivo...” (p. 212).
29 Nota del Autor: Como podrá apreciarse, la tesis sostenida por el autor citado, vulnera el principio de seguridad jurídica, al mantener en forma indefinida la suspensión de los efectos de un acto administrativo, siendo ello contrario al principio de legitimidad de los mismos, imponiéndose, la necesidad de anular el acto administrativo contrario o vulnerador de un derecho constitucional 30 Nota del Autor: La opinión de Escarrá Malavé, que solo la conoce esta investigación, por intermedio de la obra de Castro Cortiñas el alli, es congruente con su pensamiento, en el sentido que solo la acción de nulidad es capaz de anular un acto administrativo, pero mantiene el mismo problema que la tesis de Brewer Carias, arriba citada.
57
Del párrafo transcrito se deduce que para la mayoría de nuestro tratadistas sobre el
tema, la expresión en el sentido que la sentencia estimatoria de amparo, produce “…una
suspensión indefinida del acto cuestionado, lo que se traduce en dar al amparo
autónomo el mismo efecto de una nulidad sin declararlo de forma expresa…”,
simplemente establece que dicho efecto [de la sentencia estimatoria de amparo autónomo
contra actos administrativos], a pesar de no tener el carácter formal de anulación, es de
hecho anulatorio, pues al declararse con lugar el amparo y restablecerse la situación jurídica
infringida, la consecuencia jurídica que emana del fallo, es que el acto administrativo, en
contra del cual se accionó en amparo, “queda suspendido sin pronunciamiento expreso”
y que en opinión de esta investigación debe el juez declarar expresamente la nulidad del
acto, por estar facultado para establecer los efectos de su decisión en el tiempo, por
mandato del artículo 20.18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicable
al amparo por remisión expresa del 48 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales.
.
En sentido contrario se pronuncia Rondón de Sansó (1994), quien sostiene que es
contradictorio afirmar que los efectos de una acción de amparo son restablecedores de la
situación jurídica infringida y no anulatorios, debido a que al permitirse el ejercicio de la
acción de amparo “contra un acto formal de la Administración la única vía para
58
restablecer la situación lesionada es su anulación”31(p. 74); al respecto, razona que según
la tesis mayoritaria, al declararse con lugar un amparo, el acto se mantendría en pie pero sin
efectos, lo que para la autora citada choca contra la noción del restablecimiento de la
situación jurídica infringida que tiene el Amparo, que no es temporal sino definitivo:
“Establecer lo contrario es un absurdo jurídico, representado por una equivocación del legislador al dictar la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, extralimitándose al reglamentar el artículo 49 de la Constitución, al establecer la posibilidad del amparo contra el acto”(p.74),
Mientras que la que ella considera razonable, consiste en estimar que el efecto
anulatorio:
“... en nada se opone a la naturaleza del amparo, en razón de lo cual el amparo contra los actos administrativos o jurisdiccionales lo que busca es la extinción inmediata del mismo, lo cual equivale a su revocatoria o nulidad con eficacia ex nunc. De asumirse esta segunda posición, debemos considerar que el efecto del amparo contra el acto no es anulatorio en el sentido técnico de la noción, esto es, en el de la extinción del acto hacia el pasado; pero si en la de que al constatarse la lesión constitucional que produce se hacen cesar sus efectos de inmediato... (Omissis)... Esta noción expresada no es la que corresponde a plenitud al sentido de la anulación que, por ser una constatación de los vicios originarios del acto y una lesión a un derecho constitucional, es una declaración que extingue sus efectos desde el momento en que el acto nace, es decir, con efecto absoluto (p. 74).
31 Nota del Autor: Para complementar la idea de la eminente administrativista, es necesario recordar que el derecho tiende a dar definiciones a los justiciables, en términos prácticos, ello y no otra cosa, es la síntesis de la tutela judicial efectiva, ello así, un acto que violente, conculque o de cualquier forma menoscabe un derecho fundamental, tiene que ser nulo, como imperativo categórico, no satisfaciendo esa tutela judicial efectiva, el quedar en un limbo jurídico, que teóricamente significa, replantear la violación del derecho fundamental.
59
Continúa la autora citada haciendo un resumen de las notas fundamentales de los
efectos de la sentencia estimatoria de amparo autónomo contra actos administrativos de
efectos particulares, en los términos siguientes:
1. El Amparo contra los actos está previsto en forma expresa, tanto para los particulares (artículo 2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales sobre Derechos y Garantías Constitucionales) como para los de los entes públicos (artículo 2 ejusdem) y, específicamente, respecto de los actos administrativos (artículo 5 ejusdem), los jurisdiccionales (artículo 4 ejusdem) y los normativos (artículo 3 ejusdem).
2. El Amparo contra el acto administrativo es posible porque la ley lo reconoce expresamente, a pesar de que no establece cuáles son sus efectos.
3. La falta de determinación de los efectos del amparo sobre el acto administrativo obliga al intérprete a determinarlo por sí mismo.
4. En la búsqueda de tal determinación es necesario descartar como efecto del amparo el carácter indemnizatorio porque el mismo es contrario a su naturaleza (efecto restablecedor; actualidad del amparo). Así mismo, hay que excluir la mera desaplicación como regla, que sólo sería posible cuando la ley en forma expresa la contemple.
5. El Amparo tiene un efecto revocatorio en el sentido que anula la eficacia del acto hacia el futuro.
6. La coexistencia del amparo con el recurso de nulidad es posible porque con éste último se puede obtener la extinción del acto con eficacia ex tunc, en cuanto que con el primero el acto quedará privado de efectos sólo hacia el futuro, es decir ex nunc.
Antecedentes Jurisprudenciales
Es reiterado el criterio jurisprudencial de negarle el carácter anulatorio a la
acción de amparo autónomo contra actos administrativos; así se tiene que en fecha 11 de
mayo de 1992, con ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas en juicio de
Manuel J. Sosa Deneaux, expediente 8.033, la Sala Político Administrativo de la extinta
Corte Suprema de Justicia, estableció lo siguiente:
60
“…De la transcripción parcial del libelo, se aprecia claramente que el accionante pretende, por la vía de una acción de amparo autónoma, obtener la nulidad del acto administrativo emanado del Ministro de Relaciones Exteriores, mediante la cual se le dictó auto de responsabilidad administrativa... Ahora bien tal planteamiento resulta a todas luces inadmisible, habida cuenta, como lo ha sostenido reiteradamente esta Sala, que los efectos de una acción de amparo son restablecedores de la situación jurídica infringida y nunca anulatorios, para lo cual existen otras vías de derecho en nuestro ordenamiento jurídico, como sería específicamente la acción de nulidad ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para lograr la satisfacción completa a las pretensiones del actor…” (Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Pierre Tapia, mayo de 1992, p.81).
De la transcripción parcial de la sentencia se observa que la Corte niega la admisión
del amparo, por existir otras vías a las cuales recurrir; es de hacer notar que dicha sentencia
contiene un voto salvado, que es de suma importancia para la realización de esta
investigación, el cual será estudiado en el desarrollo del mismo.
La problemática que suscitó el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, al establecer la posibilidad del amparo autónomo
contra actos administrativos formales, fue prevista por Escovar Salom (1971), quien
recomendaba que el legislador debía ser prudente al establecer la acción de amparo contra
actos administrativos y así evitar contradicciones entre éste y el procedimiento contencioso
administrativo de nulidad, en los términos siguientes:
“…Por eso pensamos que debe ser muy lata y muy genérica la disposición de una posible Ley de Amparo en esta materia. En todo caso cuando las Cámaras Legislativas Nacionales discutan el proyecto de Ley Contencioso-Administrativa, deberían tomar en cuenta estas circunstancias para que no existan contradicciones entre una ley y otra, entre un procedimiento de Amparo y uno contencioso administrativo…” (p.76).
61
No obstante, tal advertencia no fue tomada en cuenta cuando se discute y es
aprobada la ley comentada y lo que en aquel entonces era una advertencia, se convirtió en
una realidad, que persiste aun a 18 años de haberse promulgado dicha ley.
La falta de atención a la recomendación del autor citado, ha generado
contradicciones entre la posibilidad de intentar el amparo autónomo contra actos formales
de la administración y los efectos que produce la sentencia sobre el acto contra el cual se
intenta dicho amparo, incertidumbres, que lejos de aclarase, no han encontrado una
decisión unánime ni en la jurisprudencia ni en la doctrina patria.
De las citas parcialmente transcritas, referentes al punto en estudio, se puede deducir
que a pesar de los esfuerzos realizados tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, no
se ha logrado encontrar una solución definitiva a la problemática de los efectos de la
sentencia estimatoria de amparo autónomo contra actos administrativos de efectos
particulares.
Antecedentes Histórico-Legales
El amparo como medio expedito y sumario para proteger los derechos y garantías de
los ciudadanos, tiene su origen en el enfrentamiento de los súbditos frente a los abusos de
los gobernantes, es por ello que su nacimiento siempre se reseña unido a un hecho
histórico.
62
En este sentido, el autor Arenas Salazar, citado por Chavero Gasdik (1996), señala
como remoto antecedente la tragedia de Sófocles “Antígona” o la muerte de “Lucrecia”,
narrada por Tito Livio: “cuando el Juez Appio falló a favor de Claudio ordenando que se le
entregara a Lucrecia como esclava, el pueblo se escandalizó y el Juez aceptó suspender sus
funciones de Juez y suspender la ejecución de la sentencia, hasta el otro día”.
La doctrina toma como origen del amparo las diversas cartas o declaraciones
ocurridas en Inglaterra y Estados Unidos, por encontrarse plasmados en ellos diversas
limitaciones a los poderes del soberano.
Se tiene así, como antecedentes del amparo, la Petición de Derechos del 07 de junio
de 1628; la Carta Magna de Juan sin Tierra del 11 de febrero de 1215; la Petición de
justicia de 1627; el Bill of Rigths del 13 de febrero de 1688 y, los siguientes documentos de
rango constitucional el Habeas Corpus Amendment Act, 1679 al igual que Act of
Settlement, 1701 todos en Inglaterra; El justicia Mayor de los procesos forales de Aragón
en el año de 1265; la Declaración de Virginia del 12 de enero de 1776; la Declaración de
los Derechos de Massachusetts de 1780; la misma Constitución de los Estados Unidos de
América (a través de las figuras del writ of error, injuction, mandamus o habeas corpus); la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 4 de agosto de 1789 en Francia o
más recientemente en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, elaborada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, reunida en París, el 10 de diciembre de 1948.
63
El amparo constitucional según apunta Fix Zamudio (1995), nace en el derecho
latinoamericano, siendo sus creadores los mexicanos Manuel Crescencio Rejón en la
Constitución de la Provincia de Yucatán de 1841; Mariano Otero en el documento
denominado Acta de Reformas de la Constitución Federal de 1842, expedida en mayo de
1847 y finalmente los constituyentes de 1856-1857, que consagraron definitivamente la
institución en la Carta Federal del 05 de febrero de 1857; inspirados todos ellos en el
sistema judicial norteamericano, tal como había sido divulgado por Alexis de Tocqueville
en su clásico libro “La Democracia en América” (p. 56).
Después de México es la República de El Salvador en su Constitución de 1886
quien consagra el amparo.
En la actualidad, el derecho de amparo se encuentra regulado por los ordenamientos
constitucionales de Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Perú, Bolivia, México, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Uruguay, Venezuela
A las anteriores deben agregarse instituciones similares consagradas en las
respectivas Constituciones de Chile, llamado “recurso de protección”; en Brasil el
“mandado de segurança” y la “acción de tutela” en Colombia; todos ellos aunque con
nombres distintos cumplen el mismo rol que la institución del amparo.
En Venezuela según apunta Agudo Freitez (1979), la constitución de 1811 en su
artículo 165, capítulo octavo, sección segunda, establecía el siguiente derecho:
64
“La libertad de reclamar cada ciudadano sus derechos ante los depositarios de la autoridad pública con la moderación y respeto debido, en ningún caso podrá impedirse, ni limitarse. Todos por el contrario, deberán hallar un remedio pronto y seguro con arreglo de las leyes, de las injurias y daños que sufrieren en sus personas, en sus propiedades, en su honor y estimación”. (p.660).
Continúa el autor citado, con la constitución del Estado de Venezuela, promulgada
en Angostura el 15 de agosto de 1819, la que estableció por primera vez, las condiciones
para que un ciudadano pueda ser detenido, citando: “Primero: Una orden de arresto firmada
por un Juez o por otra autoridad a quien la ley dé este poder. Segundo: Que la orden
exprese los motivos para la prisión. Tercero: Que se le intime y se le deje una copia de ella”
(p. 661).
La Ley Fundamental de la Unión de los Pueblos de Colombia de 1821 reproduce en
su artículo 157, la citada disposición 165 de la Constitución de 1811, e igualmente en los
artículos 198 y 199, los requisitos, citados, para que una persona pueda ser detenida.
Posteriormente, la Constitución de 1830, conservó los artículos referentes a los
requisitos necesarios para detener a una persona y estableció en su artículo 187, la
responsabilidad de los funcionarios que infringían los derechos individuales, en los
siguientes términos:
“Los que expidieren, firmaren, ejecutaren o mandaren ejecutar Decretos, Ordenes o Resoluciones contrarias a la Constitución y leyes que garanticen los derechos individuales; igualmente que los que las ejecuten, son culpables y deben ser castigados conforme a las mismas leyes”.
65
Igualmente reprodujo dicha constitución en su artículo 189 el antes citado 165 de la
Constitución de 1811 y el 157 de la de 1819.
Pero a pesar de todas las disposiciones antes citadas, según Agudo Freitez (1979)
“aquel remedio pronto y seguro no fue establecido en las leyes, y la sanción
correspondiente sólo se podía lograr al cabo de un largo y dispendioso proceso penal o
civil, de reparación del daño injusto que el particular hubiera sufrido” (662).
Continúa el autor señalando diciendo que los derechos individuales siempre fueron
establecidos de manera solemne en las constituciones; pero que su efectividad práctica
quedó a merced del sentido de la legalidad que prevaleciera en el ánimo de los operadores
de justicia en sus diversas jerarquías, a través de la sucesión de los diversos y variados
regímenes que oscilaron entre dictaduras, autocracias y períodos más o menos duraderos de
legalidad y libertad.
La Constitución Federal del 22 de abril de 1864, establecía en su artículo 16: “Las
leyes en los Estados señalarán penas a los infractores de estas garantías, y establecerán los
trámites para hacerlas efectivas”.
Las constituciones de 1874, 1881 y 1891 repitieron las mencionadas disposiciones,
pero los Estados no llegaron a establecer en sus leyes los trámites a que se refiere el
mencionado artículo, para garantizar y hacer efectivos los derechos constitucionales.
66
En el año 1893 se promulga una nueva constitución, la cual en su artículo 14,
numeral 4, establece un esbozo de habeas corpus, en los términos siguientes: (no podrán)
“... ni los arrestos por la policía, pasar de tres (3) días, después de los cuales el arrestado
debe ser puesto en libertad o entregado al Juez competente”.
Durante el siglo XX es conviene resaltar el Proyecto de Ley de Amparo Personal,
presentado a la Cámara del Senado por los juristas Mario Briceño Iragorry, Manuel R.
Egaña y Luis Loreto de fecha 17 de junio de 1945, aunque su objetivo primordial era el de
reglamentar el hábeas corpus, contenía una amplitud protectora más extensa, pues procedía
cuando había privación ilegítima de la libertad o cuando se sufriera o temiera sufrir
restricciones en cualquier otro de los derechos personales que garantizara la Constitución;
dicho proyecto no llegó a aprobarse.
El Dr. Angel Cristóbal Brice, citado por Agudo Freitez (1979), en conferencia
dictada en la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, hace críticas a éste proyecto y lee
su propuesta de “Juicio de Amparo y el Anteproyecto de Constitución”, en el cual se
encuentra lo que él llamó “El Decálogo del Amparo”; que por considerarse de gran
importancia en el desarrollo de ésta institución se enumera a continuación:
1. La iniciativa del recurso no debe ser competencia del poder público, sino que dicha
iniciativa debía quedar en manos del agraviado, así como de cualquier persona que
obrara directamente en nombre de la perjudicada;
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2. El acto lesivo podía ser una acción o una omisión, pero era necesario que conllevase
la existencia de un agravio o el inminente temor de su realización (amenaza), el cual
debía ser personal y directo y por supuesto, la acción, la omisión o amenaza debían
afectar en forma concreta y directa preceptos constitucionales;
3. La tramitación del amparo era exclusiva del Poder Judicial;
4. La sentencia debía limitarse a amparar y proteger al quejoso sin hacer declaración
general respecto de la ley o acto que la motive, ya que se consideraba de la esencia
del amparo, que la decisión final no tuviere efectos en otros casos ni afectara a otras
personas que no hubiesen tomado parte en la controversia;
5. Se consideró el amparo un remedio extraordinario, procediendo sólo tras haber
agotado los recursos ordinarios;
6. Se consideró el recurso de amparo de naturaleza tuitiva y por ende protegía a todos
los seres humanos sin distinciones de ningún género;
7. El recurso debía ser breve en su tramitación procesal, consistiendo en plazos cortos
y con simple audiencia o informe de la autoridad de la cual se le atribuía la
violación;
8. Era competencia de la Corte Federal y de Casación conocer de los actos
arbitrarios cometidos por altos funcionarios, como el Presidente de la República,
Presidente de los Estados, Gobernadores del Distrito Federal y Territorios Federales,
Miembros del Gabinete y las Cortes Superiores;
9. El principio de tuición propio del amparo debía comprender la denegación o
concesión de lo pedido, estableciendo el fallo en esta última hipótesis un
68
mandamiento prohibitivo del acto reclamado o de ejecución del acto omitido, o de
restablecimiento de la situación anterior, si el agravio se hubiese ya producido;
10. Y por último, el Dr. Angel Francisco Brice, citado por Agudo Freitez (79) en su
Decálogo del Amparo, estableció la última máxima en este sentido:
…La experiencia con su gran sabiduría nos ha enseñado que la autoridad es
propensa a no rectificar sus decisiones, especialmente cuando son arbitrarias y
por consiguiente, generalmente es reacia a darle acceso a los medios o recursos
que vengan a servir de valla al ejercicio abusivo de sus atribuciones, por lo que
especialmente entre nosotros, la institución del amparo debería y podía
ejercitarse, aún cuando el procedimiento no se hubiese reglamentado…
Este decálogo influyó notablemente en el proyecto de Constitución presentado a la
Asamblea Nacional Constituyente que se instaló el 16 de diciembre de 1946, pues en su
artículo 61 fue incluido el derecho de amparo, siendo éste el primer y verdadero
antecedente legislativo de esta institución.
Este primer intento por instaurar el amparo en la Constitución de 1947 resultó
negativo, por cuanto razones de tipo político impidieron su aprobación y sólo se incluyó el
hábeas corpus.
Es así como se llega a la Constitución de 1961, la cual establece en el artículo 49 el
derecho de amparo constitucional de la forma siguiente:
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…Los tribunales ampararán a todo habitante de la República en el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución establece, en conformidad con la Ley. El procedimiento será breve y sumario, y el Juez competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida…
De igual forma, la Disposición Transitoria Quinta de la Constitución dispuso
un procedimiento provisional para el hábeas corpus, hasta tanto se dictara la ley especial
que lo rigiera.
Sin embargo, el dispositivo del artículo 49 no tuvo una feliz interpretación, y desde
las primeras disposiciones judiciales comenzaron a argumentar los tribunales, la ausencia
de un texto legal que desarrollara el principio constitucional y la falta de competencia para
conocer este tipo de acciones32.
Es así como en el período que se inicia con la aprobación del derecho de amparo,
hasta el momento en que se promulga la ley respectiva, se pronuncian una serie de
sentencias, sobre todo en los tribunales penales a quienes les estaba atribuido el
conocimiento del hábeas corpus y por ende, se pensó que tenían también la competencia
para proteger el resto de los derechos y garantías fundamentales consagrados en la
Constitución.
32 Nota del Autor: El juez venezolano, y su correlato el abogado, es reticente a conocer de instituciones que no estén prolijamente establecidas en las Leyes o en la Constitución, nuestro operador de justicia, por una mala formación académica, es renuente a interpretar y mucho menos a innovar, no mantiene una mente abierta frente a la problemática jurídica y se tiende a pensar, sin motivo ni razón, que el derecho es un producto acabado, que no requiere de ulterior refinación ni sufre los embates de las transformaciones sociales, de alli que nuestra Constitución y Leyes, sean casuísticas.
70
Los diversos criterios que se produjeron del artículo 49 constitucional, crearon un
gran desconcierto en la práctica forense, lo que hizo que el Fiscal del Ministerio Público
solicitara a la extinta Corte Suprema de Justicia, un pronunciamiento con fuerza obligatoria,
de conformidad con el artículo 148 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para aclarar las
dudas existentes en los Jueces de Primera y Instancia y Superiores Penales, con respecto a
la competencia para conocer la acción de amparo.
Acuerdo desafortunado que se produjo el 24 de abril de 1972, el cual es del tenor
siguiente:
“…La competencia de los Tribunales de Primera Instancia y Superiores en lo Penal de la República, a que se refiere la Disposición Transitoria Quinta de la Constitución, se limita exclusivamente al conocimiento del recurso de hábeas corpus previsto en dicha norma; y que en consecuencia, toda decisión que no esté apoyada en la competencia específica de dichos tribunales o que invada la atribuida por la Constitución y las Leyes, a otros órganos judiciales, constituye una usurpación o extralimitación de atribuciones…”
Dicho acuerdo se limitó a establecer que los tribunales penales sólo eran
competentes para conocer del recurso de hábeas corpus; sin embargo, el mismo fue
interpretado por los jueces y por los abogados como una negación del derecho de amparo.
Como consecuencia de esa interpretación, se estanca el avance judicial que había
alcanzado el recurso de amparo como medio para proteger los derechos fundamentales
establecidos en la Carta Magna.
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De nuevo surge el amparo con el caso la “Rondalera”, donde el Tribunal de Primera
Instancia lo admite reinterpretando el acuerdo de la Sala Político Administrativa, de la
extinta Corte Suprema de Justicia, en el sentido, que el mismo sólo establecía que la
prohibición era para los tribunales penales y, que la norma del 49 constitucional no podía
ser entendida como una norma programática; a pesar de ello, declara sin lugar el recurso y
el tribunal Superior conociendo en alzada revoca la decisión apelada y acuerda el mismo.
Dicha decisión fue predecesora de la dictada por la Sala Político Administrativa de
fecha 20 de octubre de 1983, en el caso Andrés Velásquez, que abrió definitivamente las
puertas al amparo constitucional.
De lo narrado anteriormente, se puede concluir el desarrollo pretoriano de esta
institución, lo que permitió que se delinearan las principales características del amparo
constitucional, que posteriormente fueran recogidas en la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales.
Finalmente el 22 de enero de 1988, con un atraso legislativo de 27 años, fue
promulgada la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
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CAPÍTULO IV
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LA ACCIÓN DE NULIDAD
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El acto Administrativo y la acción de nulidad
Antes de iniciar el estudio propio de esta investigación, se hace necesario hacer
algunas precisiones respecto a que denominan, la doctrina y la ley, “Acto Administrativo”.
Así, las nociones de “acto administrativo,” “reglamento,” “contrato administrativo,”
etc., como apunta Gordillo33, cumplen meramente una función metodológica y
sistematizadora dentro del derecho administrativo:
“…están desprovistas, en consecuencia, de caracteres dogmáticos que exijan arribar a una definición determinada como única válida y verdadera; en verdad, son admisibles tantas definiciones de reglamento o acto administrativo como sistemas doctrinarios existan en el derecho público y ellas serán válidas en cuanto armonicen dentro del sistema conceptual en que se las ubica. Pero si bien la discusión acerca de cómo dar una definición de acto administrativo carece de proyecciones dogmáticas, ello no significa que sea totalmente intrascendente dar uno u otro concepto ya que de la mayor o menor perfección y precisión del mismo dependerá la facilidad y utilidad con que se lo podrá manejar luego. La definición a ofrecerse debe entonces responder a una adecuada metodología y a una satisfactoria sistematización de la realidad del régimen jurídico de la función administrativa, pues las definiciones y clasificaciones han de servir para explicar su funcionamiento. En el proceso de lograr esa sistematización que producirá por resultado la definición buscada, es posible distinguir varios pasos…”
33 Gordillo, Agustín: Tratado General de Derecho Administrativo, Tomo I Capítulo X documento [Disponible] en línea: http://www.gordillo.com/Pdf/1-8/1-8ªX.pdf
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Función administrativa
El punto de partida reside en el concepto de función o proceso administrativo, que
comprende toda la actividad de los órganos administrativos34 (centralizados o
descentralizados) y también la actividad de los órganos legislativo, judiciales, electoral y
ciudadano en la medida en que no se refiera a sus funciones específicas35, así, el poder
judicial, ejerce función administrativa y por consiguiente dicta actos de este tipo, cuando
nombra o destituye a su personal por ejemplo, así, sucede con los poderes legislativo,
electoral36, ciudadano y por supuesto el ejecutivo, que es la administración por
antonomasia.
34 Nota del Autor: Por supuesto que la concepción de la “Función Administrativa”, no solo abarca a los órganos de la administración sino que existen entes privados, que por su particular función les ha sido delegada la facultad de dictar actos administrativos que reciben el nombre de actos de autoridad. En este sentido la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa y bajo ponencia de la Magistrada Hildergard Rondón de Sansó dejo sentado el concepto de ‘actos de autoridad’ en la sentencia “Fundación IDEA”, estableciendo: “…Al respecto esta Sala observa que, la figura de los actos de autoridad uno de los grandes aportes de la jurisprudencia al Derecho Administrativo moderno, constituye una solución racional a la situación de ciertos entes que si bien, se crean bajo forma de derecho privado, sin embargo, ejercen potestades públicas, por disposición de una norma. Esta función pública es reconocida por el Estado: en algunos casos en forma directa, de manera tal que algunos actos que de ellos emanan están dotados de autonomía, y en consecuencia, constituyen reglas de conducta admitidas por el ordenamiento jurídico interno. Tal es el caso que declarara la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en relación con las sociedades autorales, al considerar que si bien se trataba de entidades privadas, sin embargo, la fijación de las tasas a los terceros usuarios de los derechos por el uso del derecho de autor, tenía eficacia inmediata, sin necesidad de la homologación de los órganos del Estado…”. (Resumen de la sentencia de la Sala Político - Administrativa de fecha 14 de mayo de 1998, Jaime Requena contra Fundación Instituto de Estudios Avanzados (Fundación IDEA), Expediente N° 13.911). 35 Nota del Autor: Trevijano García Fos, en su obra “El Acto Administrativo”, habla de la división horizontal y vertical del poder, la primera se extiende a todos los poderes—tradicionalmente tres—, es decir, nuestra división quintopartita de: poder ejecutivo, electoral, judicial, legislativo y ciudadano, mientras que la división vertical, hace referencia, a los órganos, en nivel descendente, Vg., Ministro, viceministro, directores del despacho y así sucesivamente. Pero un problema que surge con la nomenclatura de los actos de los cinco poderes, se encuentra con los actos, que eventualmente son propios del poder ciudadano, dado que de los del poder electoral se podría nomenclarlos como actos electorales, pero los emanados del poder ciudadano, serán nomenclados, como actos administrativos ciudadanos. 36 Nota del Autor: Durante el desarrollo del postgrado de Derecho Administrativo realizado bajo auspicio de la Universidad Católica Andrés Bello, durante los años 2000-2002 el profesor Pedro Miguel Reyes, estatuyó que el poder electoral, dicta actos propios, denominados “Actos Electorales”, mientras los que no sean tales
75
La función administrativa se despliega mediante el proceso administrativo, en este
sentido, es ya clásica la obra de Rondón de Sansó37, quien al deslindar el procedimiento
administrativo de otras instituciones, las distingue del proceso jurisdiccional, con el
contencioso administrativo y, con el acto administrativo complejo, acotando que la palabra
proceso, (administrativo o judicial) es utilizada en forma polivalente por la doctrina y
jurisprudencia, lo que es generador de una confusión conceptual, pretendiéndose, la mas de
las veces, que la noción—proceso—abarque a otras—administrativo y jurisdiccional—
siendo sus notas diferenciales que dentro del proceso administrativo, la administración,
tiene interés en las resultas, por estar involucrada la posible afectación del colectivo,
excepción hecha de los actos que la autora citada denominó cuasi-jurisdiccionales38 y, que
serán actos administrativos, transpolado, esa noción al poder ciudadano, se puede decir que los actos propios de dicho poder, son los “Actos Morales” o los “Actos Ciudadanos” 37 Rondón de Sansó, Hildergard: “El Procedimiento Administrativo”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas Venezuela, 1976, Pp. 3-32 En el mismo sentido, véase Agustín Gordillo, “Tratado General de Derecho Administrativo 1ª edición Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo y F.D.A., 2001, tomo 3 “…Sin perjuicio de admitir que en principio la función administrativa es realizada por órganos estatales, y que en consecuencia para que exista acto administrativo debe tratarse de actividad realizada por tal tipo de órganos, creemos entonces que ello no puede erigirse en norma absoluta y general. Por el contrario, existen en el Estado moderno numerosas entidades que han sido creadas por el legislador para ejercer cierto tipo de funciones administrativas, a las cuales se les confiere legalmente un cierto poder público para actuar, en nombre del Estado y con su potestad. En tales casos parecería contradecirse a la realidad si se les negara a esos actos el carácter de administrativos, a los efectos de la aplicación del régimen legal correspondiente en cuanto hace a la tutela del particular frente al ejercicio del poder público: limitaciones, nulidades, vicios, acciones, etc.…” 38 Nota del Autor: Esta nomenclatura, adaptada al contencioso administrativo, por la autora citada supra, ha sido definida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 438 del 04/04/2001 los siguiente términos: "...existen procedimientos administrativos donde la Administración cumple una función equivalente a la del juez para resolver la controversia entre dos partes. Por ello se ha denominado a los actos que resultan de dichos procedimientos como actos cuasijurisdiccionales...En tales actos, la Administración, en sede administrativa, no actúa como parte en el procedimiento decidiendo unilateralmente sobre derechos que le son inherentes, sino que actúa en forma similar a la del juez, dirimiendo un conflicto entre particulares y cuya decisión está sometida al posterior control en sede judicial...Es pues indudable que el acto administrativo que resulta de dichos procedimientos de tipo cuasi-jurisdiccional, crea derechos u
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se prefiere denominar, actos de fisonomía triangular39, como sucede por ejemplo, con los
actos de regulación de inmuebles, donde se enfrentan dos intereses contrapuestos y, la
administración dirime el conflicto intersubjetivo, mientras que en los actos jurisdiccionales,
de cualquier tipo, el juez, es un tercero, imparcial que por mandato legal, dirime el conflicto
entre particulares, es decir, como primera diferencia se tendría que normalmente, en el
proceso administrativo, la administración tiene interés—mediato o inmediato—en los
resultados, mientras que por mandato constitucional y supralegal40, en materia judicial, el
juez, debe ser un tercero imparcial, sin ningún interés en las resultas del pleito y siguiendo
al Dr. Márquez41:
“…El respeto a las normas constitucionales, que determinan que para que se verifique eficazmente la garantía del Juez Natural contemplada por el artículo 18 [49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] de nuestra Constitución Nacional deben concurrir las siguientes dos exigencias: Los organismos juzgadores deben estar dentro de la órbita del Poder Judicial, respetándose, de ese modo, la independencia de poderes, propia de nuestro sistema republicano. El único capaz de juzgar un evento penal [o de cualquier otra naturaleza] es el llamado “Juez regular”, o, lo que es lo mismo, el designado en forma legal a la fecha de verificación de hecho generador del proceso, asegurará la
obligaciones tanto para la parte recurrente como para aquélla o aquéllas que, tal como consta en el expediente administrativo, estuvieron efectivamente presentes en el procedimiento del cual resultó el acto impugnado." 39 Nota del Autor: En este tipo de actos, si bien se enfrentas dos intereses diversos, la función ejercida es de interés colectivo, de allí, que sea sumamente relativo, decir que en este tipo de actos, la Administración no tiene interés en sus resultas, a lo más, se podrá establecer que la Administración, tiene un interés mediato, pero nunca que carece de el. 40 Nota del Autor: Así está establecido en la Ley Aprobatoria del Pacto de Derechos Civiles y Políticos o Pacto de San José, que entro a regir en nuestro ordenamiento, como derecho interno, aún antes de dicha Ley aprobatoria, por mandato de los artículos 49 y 50 de la Constitución abrogada. Sobre el tema, véase a Nikken, Pedro: “Código de Derecho Humanos”, editado por Editorial Jurídica venezolana, 1990, Caracas, Venezuela. 41 Márquez, Armando M.: “EL RESPETO A LAS NORMAS CONSTITUCIONALES ASEGURA LA IMPARCIALIDAD DEL JUEZ Y PONE LIMITE A LOS PODERES DEL ORGANO JURISDICCIONAL” ponencia presentada en el XXII Congreso Nacional de Derecho Procesal, efectuado en Paraná, Argentina, junio de 2003 Documento [Disponible] en línea: http://www.ucaparana.com.ar/derecho/trabajos/marquez.htm
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imparcialidad del Juez y pondrá límite a los poderes del órgano jurisdiccional…”
Una segunda diferencia, acotada por Rondón de Sansó42, es el principio de
preclusión de los actos jurisdiccionales, que puede ser definido como la clausura de cada
uno de los periodos en que puede dividirse un proceso, es la imposibilidad de realizar un
acto procesal fuera del periodo o estadio en que deba llevarse a efecto según la ley que lo
regule. Lo que no ocurre en los procesos administrativos, donde la administración, está
obligada a considerar todos los elementos que surjan en el decurso del proceso, para dictar
el acto de que se trate.
Otra de las grandes diferencias entre ambos procedimientos, estriba en que dentro o
al final del proceso administrativo, el acto que de allí surja, no tendrá los efectos de la cosa
juzgada, [sino que son definitivos, si son dictados por el jerarca, o ponen fin a la vía
administrativa. Vid. infra] mientras que las decisiones judiciales, o bien producen cosa
juzgada formal o cosa juzgada sustancial y, la mal llamada cosa juzgada administrativa,
referida a la decisión administrativa, solo se refiere a la cosa decidida en sede
42 Nota del Autor: véase también, sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nro. 01107 del 19/06/2001, bajo ponencia del Magistrado HADEL MOSTAFA PAOLINI Exp. Nº 16568, en cuya máxima se puede leer lo siguiente: "la firmeza de los actos administrativos en sede administrativa, se debe diferenciar de la cosa juzgada judicial, en tanto y cuanto, a la primera se le vincula con el acto administrativo definitivo no sujeto a revisión ordinaria en sede administrativa (ya sea porque el acto causó estado al agotarse la vía administrativa, pero está sujeto a la impugnación judicial; o porque adquirió firmeza al no ser impugnado); mientras que el segundo, la cosa juzgada judicial, se refiere a la imposibilidad o impedimento para el juez de volver a decidir sobre hechos ya decididos, cuando los sujetos, el objeto y el título sean los mismos (artículos 272 y 273 del Código de Procedimiento Civil, que diferencian la cosa juzgada formal de la material)." Agregando dicha Sala, que los límites del juzgador, los tienen igualmente la administración, en materia de autotutela
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administrativa, que según la Ley tiene efectos ejecutorios43—puede ser ejecutada, no
obstante el recurso contra ella—pero no tiene el valor que el artículo 1.395 ordinal 3, del
Código Civil venezolano, otorga a la cosa juzgada, es decir, el valor de presunción legal
iure et de iure, cuando las partes sean las mismas, se presenten al juicio en la misma
condición y se ventile la misma causa petendi.
La autora citada, continúa con otras diferencias entre ambos proceso, pero se cree,
que a los efectos de la investigación, los reseñados, si bien no son los únicos, son los de
mayor relevancia práctica.
García Trevijano-Fos44, conceptualiza el acto administrativo de la siguiente forma:
“...Acto administrativo es toda «declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho público, bien tendente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la Administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa…» (Pp. 96-97)
43 Nota del Autor: sobre la ejecutoriedad de los actos administrativos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nro. 02589 del 13/11/2001, dictaminó lo siguiente: "La denominada ejecutoriedad de los actos administrativos supone la potestad de la Administración Pública de hacer cumplir sus propias decisiones, haciéndolas efectivas a través de sus órganos sin que medie intervención o habilitación judicial. Tal característica de los actos administrativos encuentra en diferentes sistemas jurídicos, consagración o reconocimiento de distinta naturaleza, en algunos casos de rango legal y en otros de rango constitucional. Sin embargo, más allá de las variadas formas en que ésta ha sido incorporada al derecho positivo, el basamento jurídico y, al mismo tiempo político, sobre el cual descansa tal figura, encuentra una justificación que obedece a razones siempre similares, (...) Al respecto, se suele señalar que la potestad o prerrogativa en comento se fundamenta en la imperiosa necesidad de dar satisfacción a los intereses generales, para cuya consecución se producen las actuaciones administrativas, sin que pueda resultar obstaculizada o impedida por la acción de los particulares o administrados. " 44 García Trevijano-Fos: José: “Los Actos Administrativos”, Editorial Civitas Madrid, 1991, Pp. 96-97
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Ahora bien, tanto los autores clásicos como modernos, adecuan sus definiciones a
las del autor citado, así, es del tipo clásico la definición del acto administrativo que lo ve
como declaración de voluntad formulada por un órgano del estado en ejercicio de una
potestad administrativa; frente a esta definición surgen las modernas, como la de Dromi45 ,
quien considera que acto administrativo es toda declaración unilateral efectuada por un
órgano en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales
en forma directa o inmediata; mientras que Bielsa46 considera que es una decisión, general
o especial, emanada de una autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones y en
resguardo de los derechos e intereses de los administrados; cabe resaltar que autores como
Marienhoff47 coinciden con Bielsa48 y, hablan de acto administrativo de alcance individual
y acto administrativo de alcance general; por su parte, Gordillo49, partiendo de la base de
que la raíz del acto administrativo50 no se halla subjetivamente en los órganos
administrativos, sino objetivamente en el ejercicio de la función administrativa, dice:
”…Adherimos pues al concepto de que acto administrativo es el dictado en ejercicio de la
función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce…”
A pesar de creer con el autor citado, que la función administrativa es definidora del
acto administrativo, se discrepa del referido autor, por cuanto el ejercicio de la función
45 Dromi, Roberto el alli: Derecho administrativo, Editorial Astrea 2004 Buenos Aires 46 Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo. La Ley. Buenos Aires, 1980. 47 Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 1988. 6 tomos. 48 Bielsa, Rafael: Ob. Cit. 49 Gordillo, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo, Tº 3, El acto administrativo 1ª edición Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo y F.D.A., 2001, Caracas, Venezuela Documento [Disponible] en línea: http://www.gordillo.com/Tomo3.htm 50 Nota del Autor: En este sentido coincide con González Pérez, para quien el acto administrativo ha dejado de ser el objeto de la pretensión contencioso administrativa, para trasladarse a la función administrativa
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administrativa, aún por los particulares, es definitoria para la creación de un tipo especial
de actos, que la doctrina se niega a denominar administrativos51, por no emanar de la
Administración, como sucede con los llamados por la doctrina, actos de autoridad52, que
por ser inherentes a la función pública, pero ejercida por particulares, genera ese especial
acto que han denominado peculiarmente en la forma señalada, con lo que queda
demostrado que es importante el análisis de la función, a los efectos de clasificar y
redefinir, los actos administrativos.
Cabe destacar, que es por intermedio de la función administrativa, es decir, por
medio del procedimiento administrativo regularmente efectuado, que se obtiene un acto
administrativo de igual forma, [regularmente dictado]. Así la Sala político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, bajo ponencia del Dr. Carlos Escarrá Malavé, en
sentencia N° 01698 de fecha 19/07/2000 estableció:
“…tanto el procedimiento administrativo como las formas que deben guardar los actos administrativos son simples instrumentos destinados a contribuir en que la exteriorización de la voluntad de la administración se haga de forma válida, es decir, ni el procedimiento administrativo ni las formalidades de los actos administrativos son fines en sí mismos, sino canales a través de los cuales son dictados los actos administrativos. Así, sólo si tales canales o formas fallan
51 Nota del Autor: En sentido contrario al expuesto supra, véase el ensayo; “TEORÍA GENERAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO: EL PERFECCIONAMIENTO, LA EXISTENCIA, LA VALIDEZ Y LA EFICACIA DEL ACTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA NULIDAD, LA REVOCATORIA Y LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS JURÍDICOS” de Libardo Orlando Riascos Gómez, Documento disponible en línea: http://www.libardo.50megs.com/ACTO_A1.htm 52 Nota del Autor: Véase supra nota 2 la sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa, sobre la “Fundación IDEA”, en sentido similar véase las sentencias de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa Sentencias del 25 de mayo de 1999, caso: Transporte Sicalpar C.A. Vs Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A. y del 10 de junio de 1.999, caso: Transporte y Petróleos Tranypet S.A., vs. Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A y la de Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia caso Funrevi de fecha 16/01/2002 sentencia N° 00017, exp. N° 0735-00
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de manera tal que alteren la voluntad de la Administración o creen algún tipo de indefensión al administrado, acarrearan la nulidad del acto administrativo correspondiente…”
Antes de entrar a distinguir entre la actividad jurídica y la no jurídica de la
administración, es necesario analizar el principio fundamental que rige la actividad
administrativa y en general, a toda actuación de este tipo, surge así la necesidad de
clarificar el principio de legalidad, que viene definido por la sumisión al derecho de la
Administración, así Brewer53 sostiene:
“…Todo el conjunto normativo conformado por las leyes de procedimientos administrativos, sin duda, tiende, a la vez, a reforzar el principio de legalidad como sometimiento de la Administración al derecho y a garantizar la posición de los particulares frente a la Administración. Por ello, en todas las leyes de procedimientos administrativos, se refuerza el principio de legalidad como exigencia de sometimiento de la Administración a la totalidad de las fuentes del derecho; tema que se puede estudiar desglosándolo en tres principios fundamentales: el principio del sometimiento de la Administración al derecho; el principio de la Jerarquía, que por vía interpretativa de las leyes permite afianzar la legalidad y, por último, el principio de los límites a la discrecionalidad, es decir, la reducción de la arbitrariedad que también encuentra consagración positiva…”
En esta tesitura, debe distinguirse la actividad jurídica de la no jurídica de la
administración, a los efectos de observar que parte de ella, interesará más a la
investigación, obviamente, se intuye, que será la actividad jurídica, la que con mayor
intensidad afecte, el presente estudio.
53 Brewer C., Allan Randoplh: “Los Principios de Legalidad y Eficacia en las Leyes de Procedimientos Administrativos en América Latina” IV Jornalada Internacionales de Derecho Administrativo, realizadas en Caracas Venezuela del 9 al 12 de noviembre de 1998, editada por Funeda, Pp. 33 y sgtes.
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La distinción entre acto y hecho jurídico y no jurídico
A continuación se distinguirá, según que esa actividad o función administrativa,
jurídica o no jurídica, se manifieste a través de actos o de hechos. De allí que pueda decirse,
que los actos son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio,
dictados en función de potestades públicas; y los hechos54 son las actuaciones materiales,
las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función administrativa. Si bien
generalmente, los hechos son ejecución de actos (en cuanto dan cumplimiento o ejecución
material, a la decisión que el acto implica), ello no siempre es así, y pueden presentarse
actos o hechos, que no son ejecutados o realizados sin una decisión previa formal. La
distinción entre acto y hecho no siempre es fácil en la práctica, por cuanto el hecho también
54 Nota del Autor: La teoría General de los hechos jurídicos en el Derecho Privado, parte del concepto de hecho jurídico, caracterizado como todo acontecimiento susceptible de producir alguna adquisición, modificación, transferencia o extinción de derechos u obligaciones; los hechos que no producen alguno de estos efectos carecen de todo interés para el derecho y de allí que no sean considerados por la ley. Los hechos jurídicos pueden ser producidos por la naturaleza, como el aluvión, caso en que se los denominada "naturales" o por la acción del hombre, caso en que se los califica de "humanos" y se los llama "actos" y éstos –a su vez- pueden ser voluntarios, cuando son ejecutados con discernimiento, intención y libertad, o involuntarios, cuando son ejecutados sin discernimiento, sin intención o sin libertad, caso este último en que no producen obligación alguna. En materia de Derecho Público Los hechos humanos se denominan hechos subjetivos, mientras que los producidos por la naturaleza (o naturales) se denominan hechos objetivos. Hechos administrativos de carácter subjetivo Constituyen una especie de hecho jurídico signado por caracteres propios, habida cuenta de la necesaria presencia de un órgano estatal para que ellos se configuren. Son comportamientos materiales u operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos (que podrá ser un acto administrativo anterior e, inclusive, los hechos permiten discernir la presencia de una voluntad tácita de la administración). El hecho se diferencia del acto administrativo en que éstos son siempre producto de una declaración, de una exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual. Hechos administrativos de carácter objetivo Los hechos naturales u objetivos también interesan al Derecho Administrativo por cuanto son datos del mundo real que no poseen valor jurídico en sí mismo, sino en la medida que integran elementos de hechos jurídicos, así por ejemplo el tiempo, espacio, la medida de las cosas etc. Ergo, el tiempo interesa en lo relativo a la caducidad y la prescripción; el espacio interesa en lo relativo a la competencia en razón del territorio; la medida de las cosas en lo relativo a la aplicación del sistema métrico decimal a todos los contratos.
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es, en alguna medida, expresión de voluntad administrativa55; pero en líneas generales,
puede afirmarse que el acto se caracteriza porque se manifiesta a través de declaraciones
provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los
particulares (o de otra administración pública) a través de la palabra oral o escrita, o de
contenido gestual (el agente de tránsito cuando levanta el brazo para detener el tránsito; las
señales de tránsito, tales como flechas, señal de curva cerrada, etc.); el hecho, en cambio,
carece de ese sentido mental y constituye nada más que una actuación física o material.
Si bien, en cualquier hecho o actuación material de la administración, como apunta
Gordillo,56 se puede deducir cuál fue la voluntad que lo precedió o ha debido preceder (el
hecho de que se haya colocado una barrera, hace presumir, que se ha querido cerrar el
tránsito; el hecho de que se quite la barrera hace presumir lo contrario), más ello no implica
la existencia de un acto administrativo, dado que para su existencia, es necesario que se
encuentre esa declaración de voluntad que se manifiesta intelectivamente y no a través de
su ejecución material. Aunque subjetivamente puede existir una decisión del funcionario
actuante, tanto si dicta un acto como si realiza un hecho, sólo se llamará acto a aquella
55 Nota del Autor: Es quizá debido a esta concepción que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, abandonó su tradicional postura sobre la posibilidad de ampararse contra las vías de hecho y, acogió el criterio que contra estos, debería intentarse la acción de nulidad, lo que es, de suyo, una contradictio in terminis, dado que los hechos, a pesar de ser una forma de expresión atípica, de la administración, constituye una actuación física o mental aislada del titular de un órgano administrativo, pero no es un hecho administrativo, dado que no refleja la voluntas de la administración Véase igualmente sobre los actos materiales, Allan R. Brewer-Carías, "Las condiciones de recurribilidad de los actos administrativos en vía contencioso-administrativa" en Revista del Ministerio de Justicia, N° 54, Caracas 1966, p. 83 y ss.; y Eloy Lares Martínez, Manual de Derecho Administrativo, Caracas 1978, p. 126. 56 Gordillo, Agustín: Tratado General de Derecho Administrativo, Tomo I Capítulo X documento [Disponible] en línea: http://www.gordillo.com/Pdf/1-8/1-8ªX.pdf
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decisión que se exterioriza formalmente como tal y no a través de su ejecución por vía de
los hechos materiales.
El hecho administrativo, suele consistir en las denominadas vías de hecho, que
pueden acontecer por falta de derecho o bien por falta de procedimiento; en efecto,
entiéndanse por ausencia de procedimiento, no un procedimiento irregular, sino su ausencia
total57, dado que, según pauta el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos:
“…Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos…”
Es decir, que aparentemente es necesario un acto previo para hacer nacer la vía de
hecho58, problema este que lleva a distinguir entre vías de hecho y actuaciones materiales;
así, por vías de hecho debe entenderse una actuación del titular de un órgano
administrativo, que no solo no esté fundamentada en acto previo, sino que carece de
57 Nota del Autor: Es así como la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha definido, la causal de nulidad absoluta de los actos administrativos, por prescindencia total y absoluta de procedimiento de la forma siguiente: “Esta Sala ha precisado que la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido, conforme al ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado” Sentencia N° 01131 del 24/09/2002 de la referida Sala. 58 Nota del Autor: El artículo 9 de la Ley Argentina de Procedimiento Argentina. [Ley de procedimiento administrativo], Ley N° 19.549, establece: ARTICULO 9.- La Administración se abstendrá: a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales; b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado. Documento [Disponible] en línea: http://www.enre.gov.ar/web/bibliotd.nsf/0/ed9d41c85d16b8ba8625656f007c75c5?OpenDocument
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derecho para ello, de lo que se deduce, que las actuaciones de hecho, bien las vías
propiamente dichas, o bien las actuaciones materiales, no se producen únicamente por
ausencia absoluta de procedimiento, sino igualmente por ausencia de derecho—por regla
general, ausencia de norma atributiva de competencia—así Penagos59, establece en su obra
que:
“...Acción material o decisión ejecutoria inexistente, consumada sin poder, sea porque el autor no es un agente administrativo,sea porque le está prohibida a la administración, por ejemplo, si un empresario de trabajos públicos departamentales empezara a construir sobre la plaza pública de un Municipio, sin previo acuerdo amigable entre las dos administraciones, o sin que hubiera juicio de expropiación correspondiente. Por ejemplo en el caso de un edificio que amenaza ruina, cuya demolición se efectúa sin observancia del procedimiento de la Ley 21 de junio de 1898. No es suficiente que haya habido una irregularidad, una omisión en el procedimiento, es necesario una ausencia completa de procedimiento...” (Pp. 131-132)
No obstante de lo antes expuesto, se deduce que la vía de hecho igualmente nace
como producto de la ausencia de procedimiento, lo que obliga a la administración a utilizar
el expediente del principio de paralelismo de formas, para proscribir la arbitrariedad, cual
se reseñó en la cita del Maestro Brewer (vid. supra), igualmente los actos administrativos,
por cuanto deben respetar el principio de legalidad, respetará una de sus manifestaciones
más importante, la sujeción a la reserva legal, así siguiendo lo expuesto por Brewer60, se
dice junto a él, que es frecuente encontrar áreas reservadas al legislador, como sucede con
la legislación laboral o de procedimiento, la de Derechos Humanos, la penal o sancionatoria
59 Penagos, Gustavo: “El Acto Administrativo” Ediciones Liberia del Profesional, Santa Fé de Bogota, Colombia, 5ta edición 1992, Pp. 128-130 60 Ob. Cit Pp. 38-39
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y la tributaria, por solo citar unas cuantas, todo ello a tenor de lo dispuesto por el numeral
32 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por su parte, la jurisprudencia ha venido delimitando lo que debe entenderse como
vía de hecho y, entre otros fallos, el del 8 de mayo de 1991 (caso: Ganadería El Cantón), la
Sala Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia estableció:
“…Consagrado en el artículo 19 (ordinal 4°) de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el vicio reconocido como ‘vía de hecho’ de la Administración, es asimilado en este texto legal a dos supuestos de infracción grosera de la legalidad, plasmado en la emisión del acto por ‘autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento’. Taxativo ambos en su formulación, ha entendido sin embargo la doctrina, que bien pueden ser incluidos dentro del respectivo ‘género’ –representado por esos supuestos, otros más específicos y equivalentes, como, por ejemplo, la supresión de la audiencia obligatoria del afectado por un acto represivo o el caso de los funcionarios de hecho, respectivamente. Ha asimilado asimismo la doctrina a la vía de hecho en la elaboración del acto administrativo, la grosera ilegalidad en que incurriere la autora del acto para la ejecución de uno, aún legalmente formado...”
Clasificación de la Función Administrativa
Siguiendo nuevamente los pasos del Maestro Brewer Carías61 se observa, que
dentro de las funciones del Estado se encuentran las normativas, jurisdiccionales y políticas
y, dentro de esta, se reconoce a la función administrativa, la que se caracteriza:
“...por consistir en la gestión del interés público, realizada por el Estado actuando mediante los sujetos de derecho que lo integran, o mejor, a través de
61 Brewer Carías, Allan R., “Instituciones Políticas y Constitucionales” Editada por Universidad Católica del Táchira y Editorial Jurídica Venezolana, Caracas-San Cristóbal, Venezuela, 1996, t II. Pp.111-128
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unos de sus sujetos de derecho, en una relación que se establece con los particulares, pero no puede identificarse por la vía orgárnica. Por ello, no puede decirse que la función administrativa sea aquella que realizan los órganos ejecutivos. Ahora bien, esta idea de que las funciones del Estado no son coincidentes con la separación orgánica de poderes, permite afirmar que, en Venezuela, si bien hay una separación orgánica de poderes, no hay una separación orgánica de funciones, como si estas estuvieran atribuidas a determinados órganos, con precisión. Más bien nos encontramos que estas funciones del Estado se ejercen, en general, por todos los órganos del Estado. Por tanto, el problema de las funciones del Estado tenemos que analizarlo desde dos ángulos: por una parte, que las funciones, si bien se asignan con el carácter de propias a un órgano estatal, en el sentido de que naturalmente se asignan al órgano, cuando éste las ejerce, elló no lo hace ni en forma excluyente, ni en forma exclusiva, ya que esa función puede ser ejercida por los otros órganos del Estado; y por la otra, que cuando ese órgano ejerce su función propia, ni siquiera lo hace en forma exclusiva, sino que en el ejercicio de su propia función, interfieren los otros órganos del Estado. Hay, por tanto, una doble interreláción que es necesario determinar...” (1996:12-128)
Las función administrativa, a grandes rasgos, se puede clasificar en función de
formación de los actos y función ejecutiva, consistiendo esta última en dar a conocer la
primera y, que debe ejecutarse, así por ejemplo, una vez tomada la decisión de impedir el
tránsito por una calle o avenida, es necesario, para su ejecución, darla a conocer al colectivo
por intermedio de hechos reales que transmiten la idea correspondiente.
No obstante y parafraseando a Gordillo,62 la decisión declarada se da a conocer a los
demás individuos a través de hechos o datos que tienen un significado figurado: la decisión
de permitir pasar, surgirá pues, de una expresión verbal o escrita, o de un signo
convencional de tránsito; la decisión de destruir surgirá de un cartel, etc.
62 Gordillo, Agustín: Ob.Cit.
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De allí se desprende, que el acto administrativo es una declaración que se expresa,
pero que queda allí y nada más, como determinación, opinión o conocimiento: que no se
ejecuta al exteriorizarse. No obsta a este concepto el que la idea contenida en la declaración
se ejecute inmediatamente después de exteriorizarse; lo esencial es que se pueda apreciar
objetivamente una escisión, una separación conceptual y real entre a) la decisión, opinión,
conocimiento, por un lado y b) la ejecución de esa decisión por el otro; y esa separación
surge de que la declaración sea conocida a través de datos simbólicos (palabra oral o
escrita, signos convencionales, etc.) y no de datos reales.
Continuando con el autor citado, debe dejarse establecido que la exteriorización de
la decisión se hace a través de la ejecución misma, o sea, de los datos reales (la destrucción
de la casa; el retiro de los obstáculos que cerraban la calle, etc.) no se está ante un acto sino
ante un hecho administrativo. La ejecución material, en todos los casos, es un hecho: tanto
cuando ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto, se transmite directamente en la
actuación material la voluntad a que responde63.
El acto, pues, nunca contiene la ejecución de la idea que expresa; ello se refiere,
obviamente, a los casos en que el acto consiste en una decisión, esto es, una declaración de
voluntad: pues si la administración se limita a tomar nota de algo, o emitir alguna opinión o
juicio, no hay ejecución conceptualmente posible de dicho acto.
63 Gordillo, Agustín: Ob. Cit.
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En esta materia se pueden definir tres fases diferenciadas, la primera es el acto
intelectivo, que origina el acto, así, decidir la destrucción o construcción de una cosa, es un
proceso intelectual; como segundo paso estará el dar a conocer la decisión de destruir o
construir esa cosa, pero sin destruirla o construirla aun, y ello constituye el acto
administrativo.
Como tercer y último paso se construye o destruye la cosa, en ejecución de la
decisión dada a conocer previamente y en forma independiente, lo que constituye un hecho.
Puede darse el caso, y ello esta vedado en el derecho administrativo, que se
construya o destruya la cosa directamente, sin haber dado a conocer en forma separada y
previa, la decisión de hacerlo: en este último caso faltará el acto administrativo64.
Actos no jurídicos
También son llamados actos de la administración, aquellas decisiones, declaraciones
o manifestaciones realizadas en ejercicio de la función administrativa, que no producen
efectos jurídicos directos respecto de un sujeto de derecho.
64 Nota del Autor: En este sentido véase el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece: “Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”.
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Se diferencian de los hechos administrativos (tanto jurídicos como no jurídicos), por
cuanto en lugar de actividades materiales, consisten en manifestaciones o declaraciones,
expresiones intelectivas de voluntad, conocimiento, opinión, recomendación, juicio, deseo,
etc.
Se encuentra en esta clasificación gran parte de las piezas procesales de todo
expediente administrativo: los informes producidos por oficinas técnicas o no técnicas, en
que se relatan hechos ocurridos y de conocimiento de la oficina, o se verifican hechos
expresándose los resultados, o se realizan averiguaciones, informándose de ellas, etc.; los
dictámenes, en los cuales el funcionario pertinente emite una opinión, juicio, consulta, etc.,
destinada a orientar el criterio de la autoridad que debe decidir.
Los dictámenes forman parte de la actividad llamada “consultiva” de la
administración y se clasifican en dictámenes “facultativos” (que pueden o no solicitarse al
órgano consultivo) y “obligatorios” (que es debido requerirlos, como condición de validez
del acto). A su vez, los dictámenes obligatorios se subdividen en vinculantes65 (cuando es
también necesario proceder según lo aconsejado por el órgano consultivo), semivinculantes
(cuando puede adoptarse la decisión recomendada, pero no puede adoptarse la solución
65 Nota del Autor: Un ejemplo de este tipo de opiniones de carácter vinculante, son las del Contralor General de la República, para los supuestos de destituciones de los Contralores internos de los organismos o de las unidades de Control Interno, en efecto el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en Gaceta Oficial N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, establece: “Todos los titulares de los órganos de control fiscal de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley serán designados mediante concurso público, con excepción del Contralor General de la República. Los titulares así designados no podrán ser removidos ni destituidos del cargo sin la previa autorización del Contralor General de la República, a cuyo efecto se le remitirá la información que éste requiera”. (Negrillas del autor)
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contraria a la recomendada, o no puede adoptarse la solución observada por el órgano
consultivo66) y no vinculantes (cuando puede adoptarse libremente cualquier decisión,
coincida o no con la opinión del órgano consultivo). Dentro de los dictámenes ocupan un
lugar fundamental los dictámenes jurídicos obligatorios, pero no vinculantes.
También cabe considerar dentro de los actos no productores de efectos jurídicos
directos, todas las medidas de prueba que la administración produzca durante el
procedimiento, tales como pericias, declaraciones testimoniales, producción de pruebas
documentales o instrumentales, copias simples o certificadas, etc.
Todos estos actos, llamados lato sensu, actos de la administración, caben dentro del
concepto de los llamados “actos de trámite,” de los que la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos establece que no son recurribles, por interpretación al contrario del artículo
85 de dicha Ley, al establecer:
“…Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos…”
De donde se deduce, que los actos de trámite son aquellos, que no ponen fin a un
procedimiento, no imposibilitan su continuación, no causan indefensión, ni lo prejuzgan
66 Nota del Autor: Como sucede en el nombramiento de los Contralores Municipales, que la Cámara, no puede adoptar una decisión distinta a la escogencia de uno de los tres concursantes electos en los primeros lugares, según lo establecido por el jurado calificador.
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como definitivo, y cuando dicho acto no lesione derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos de los administrados.67
Actos jurídicos
Son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o juicio, productoras
de un efecto jurídico directo, esto es, del nacimiento, modificación o extinción de un
derecho o deber jurídico de un sujeto de derecho.
Concepto de Acto Administrativo
La ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en el artículo 7° el
concepto de acto administrativo que la doctrina denomina orgánico:
67 Nota del Autor: En igual sentido véase lo establecido por la Sala Político Administrativa en sentencia Nro. 02621 del 13/11/2001 "es el acto administrativo dictado por el Ministro de la Defensa, el que causa estado y agota la vía administrativa, y es contra este que debe ejercerse el recurso contencioso administrativo de anulación, es a éste, al que se le deben imputar los posibles vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad, sobre este punto se pronunció esta Sala en la sentencia de fecha 19 de junio de 2001, (Caso: SALTO ANGEL 91.9 FM Stereo), donde esta Sala señaló lo que se transcribe a continuación: (...) por cuanto una vez que se interponen los recursos administrativos contra un acto de la Administración, y la Administración emite un acto a través del cual se da respuesta al recurso administrativo (de reconsideración o jerárquico, según el caso), el acto recurrido pierde como consecuencia del acto posterior- su eficacia. Lo afirmado anteriormente se evidencia de forma patente, en criterio de esta Sala, debido a que en el momento en que el órgano administrativo pretendiese, en virtud del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, materializar la decisión contenida en la manifestación de voluntad (acto administrativo), el acto cuya ejecución pudiese causar algún perjuicio al administrado, sería aquel que hubiese puesto fin a la vía administrativa y que, por ende, hubiese causado estado (...) " En igual sentido Sentencia Nro. 00122 del 13/02/2001 "en lo que respecta a los actos de trámites o preparatorios, la doctrina calificada en la materia ha establecido que ellos son irrecurribles en sede jurisdiccional en virtud de que no tienen plenos efectos jurídicos, no resuelven el fondo del asunto que debe decidir la administración y no causan indefensión ni prejuzgan sobre la decisión de fondo que tome la administración…”
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“Se entiende por acto administrativo a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública”
De la definición antes transcrita, Rondón de Sansó (1994) apunta que la misma
contiene un elemento material, un elemento formal y un elemento orgánico, lo que implica
que el acto administrativo puede producir un efecto general o particular, que debe ser
emitido cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la ley y que deviene
de un órgano de la Administración Pública (p. 223).
El concepto que trae la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es
limitativo por cuanto sólo son actos administrativos, aquellos que emanen del Poder
Ejecutivo, quedando fuera los que dicten los otros poderes actuando en función
administrativa.
En este orden de ideas, establece la autora citada que surge la tesis sustantiva,
soportada por la doctrina venezolana en especial por Brewer Carías (1994), para quien el
concepto de acto administrativo deriva del contenido material, sin importar del órgano del
cual deriva, entendiéndose por tal “toda declaración general o individual cuyo contenido
pertenezca a la función administrativa o que se refiera a su ejercicio” (p. 223).
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El Maestro Brewer68 en sus conocidos comentarios a la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, conceptualiza el acto administrativo de la siguiente
manera:
“… En esta forma, hemos definido el acto administrativo como toda manifestación de voluntad de carácter sublegal, realizada, primero por los órganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la Administración Pública, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la función legislativa y de la función jurisdiccional; segundo, por los órganos del Poder Legislativo (de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función administrativa; y tercero por los órganos del Poder Judicial actuando en ejercicio de la función administrativa y de la función legislativa. En todos esos casos, la declaración de voluntad constituye un acto administrativo cuando tiende a producir efectos jurídicos determinados, que pueden ser la creación, modificación o extinción de una situación jurídica individual o general o la aplicación, a un sujeto de derecho de una situación jurídica general...”
Así se tiene, que son actos administrativos aquellas declaraciones generales o
individuales que provenga del Poder Ejecutivo actuando en función ejecutiva, legislativa o
judicial; toda declaración general o individual que provenga del Poder Legislativo actuando
en función administrativa; toda declaración general o individual que provenga del Poder
Judicial actuando en función administrativa y después de la promulgación de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda declaración general o
particular que provenga tanto del Poder Ciudadano como del Poder Electoral.
Igualmente, se equiparan a los actos administrativos, los que denomina la doctrina
patria actos de autoridad, es decir, aquellos actos dictados por entes no administrativos,
68 Brewer Carías, Allan R.: “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” Editorial Jurídica Venezolana Caracas, Venezuela, 2002 Pp.137-143
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pero en ejercicio de potestades públicas; así, son actos de la Administración Pública sujetos
al derecho administrativo, tanto los dictados por los órganos administrativos, como los
dictados por entes no públicos, pero en ejercicio de potestades públicas69 y que la
jurisprudencia patria, a partir de la sentencia Savcen (Sociedad de Autores y Compositores
de Venezuela) bajo ponencia del Magistrado Pedro Miguel Reyes, dictada por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, reconoció como actos de autoridad, así:
“… Al respecto esta Sala observa que, la figura de los actos de autoridad uno de los grandes aportes de la jurisprudencia al Derecho Administrativo moderno, constituye una solución racional a la situación de ciertos entes que si bien, se crean bajo forma de derecho privado, sin embargo, ejercen potestades públicas, por disposición de una norma. Esta función pública es reconocida por el Estado:
69 Nota del Autor: Véase el concepto de actos de autoridad en la sentencia de la Sala Político – Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, bajo ponencia de la Magistrada Hildergard Rondón de Sansó de fecha 14 de mayo de 1998, Jaime Requena contra Fundación Instituto de Estudios Avanzados (Fundación IDEA), Expediente N° 13911, documento [Disponible] en línea http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/SPA/rspa14051998-13911.html Igualmente conviene establecer que no hace falta decir que todos los actos emanados de los organismos privados, investidos de una misión de servicio público presentan los caracteres de los actos administrativos. Conviene, por ello, determinar las condiciones precisas a las que una tal calificación queda subordinada. La sentencia arriba citada hace referencia principalmente a la existencia de un servicio público administrativo y a la utilización, dentro del marco de esa misión, de unas prerrogativas propias de los poderes públicos. El problema radica en saber si esas condiciones son alternativas o acumulativas. A juicio de esta investigación, debe exigirse la coincidencia de los dos elementos, para poder hablar con propiedad de actos de autoridad o de actos administrativos dictados por particulares, en ejercicio de potestades públicas. Igualmente véase las sentencias del 25 de mayo de 1999, caso: Transporte Sicalpar C.A. vs. Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A. y del 10 de junio de 1.999, caso: Transporte y Petróleos Tranypet S.A., vs. Puertos del Litoral Central P.L.C., S.A. y la sentencia de la Sala Político Administrativa, en ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini de fecha 16/01/2002 en el cual se estableció la siguiente máxima: "…la consagración de los actos de autoridad, es una de las formas a través de la cual la jurisdicción contencioso-administrativa ha contribuido al afianzamiento del Estado de Derecho y al control de la arbitrariedad de los entes dotados de poder, capaz de incidir sobre la esfera jurídica de otros sujetos. Ante la similitud de los actos de los organismos públicos que operan sobre los sujetos del ordenamiento, y de los entes privados, que tienen su misma eficacia, y que están previstos mediante un dispositivo legal, bien sea en forma directa o indirecta, no puede el intérprete, crear categorías diferentes, sino que, por el contrario, le corresponde utilizar los mismos instrumentos. Es en base a las consideraciones precedentemente aludidas que la ampliación del contencioso administrativo lleva al reconocimiento de la existencia de sujetos que, constituidos bajo la forma de derecho privado (...), sean calificados como entes de autoridad, ya que los mismos ejercen funciones públicas a través de los actos públicos, que a los efectos de control se denominan actos de autoridad y por lo tanto sometidos a la jurisdicción contencioso administrativa…"
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en algunos casos en forma directa, de manera tal que algunos actos que de ellos emanan están dotados de autonomía, y en consecuencia, constituyen reglas de admitidas por el ordenamiento jurídico interno. Tal es el caso que declarara la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en relación con las sociedades autorales, al considerar que si bien se trataba de entidades privadas, sin embargo, la fijación de las tasas a los terceros usuarios de los derechos por el uso del derecho de autor, tenía eficacia inmediata, sin necesidad de la homologación de los órganos del Estado70… (Resumen de la sentencia de la Sala Político - Administrativa de fecha 14 de mayo de 1998, Jaime Requena contra Fundación Instituto de Estudios Avanzados--Fundación IDEA--Expediente N° 13.911)
Enseña Gordillo71, que acto administrativo es aquel que produce efectos jurídicos
directos y dictados en ejercicio de la función administrativa, aún cuando la administración
actúe como si fuese un particular, al efecto, establece:
“…Por principio general, pues, todo acto productor de efectos jurídicos directos, dictado en ejercicio de la función administrativa —y entre éstos, todos los actos emanados de órganos administrativos—, es siempre acto administrativo y debe rechazarse la posibilidad de que un órgano administrativo u otro órgano estatal, que actúe en ejercicio de la función administrativa, pueda realizar actos de derecho privado (siempre con la salvedad de que el objeto de sus actos administrativos puede regirse, parcialmente, por el derecho privado) En otras palabras, el acto será básicamente administrativo, aunque sus efectos puedan en alguna medida estar comprendidos en el marco del derecho privado, de la misma manera que la personalidad del Estado es pública aunque en parte pueda serle de aplicación el derecho privado…”
Ahora bien, de lo arriba expuesto se desprende que los actos administrativos pueden
ser clasificados de muchas formas; Brewer72 los clasifica, según sus efectos, según su
70 Nota del Autor: La cita anterior fue tomada de la sentencia “Fundación Idea” dictada por la Sala Político de la extinta Corte Suprema de Justicia, bajo ponencia de la Hildergard Rondón de Sansó, de fecha 14 de mayo de 1998, Jaime Requena contra Fundación Instituto de Estudios Avanzados (Fundación IDEA), Expediente N° 13.911. Documento Disponible en línea: http://www.justicia.net/docs/jurisprudencia_J0042.doc 71 Gordillo, Agustín: Ob. Cit., t II-33 y 34 72 Ob. Cit Pp. 143 y ss.
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contenido, según la manifestación de voluntad, según su inimpugnabilidad y según su
ejecución.
Con relación a los actos de efectos por su destinatario, establece el autor, que en
principio pueden tener carácter normativo—siempre y cuando sean generales— o pueden
ser no normativos, en cuyo caso serán de efectos generales o particulares, definiéndolos de
la forma siguiente:
“…Así, puede decirse que la Ley Orgánica acoge la clasificación de los actos administrativos, según sus destinatarios, al distinguir los actos administrativos generales de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de personas o un número determinado; en cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho. Esta distinción estimamos que se acoge en el artículo 72 de la Ley Orgánica al exigirse que también sean publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, aquellos actos administrativos que interesen a un número indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carácter general. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un número indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un número indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo. Por supuesto, también el acto general no normativo, puede tener por destinatarios a un número determinado de personas. El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificación anterior...” (2002:145)
Siguiendo el camino trazado por el profesor Brewer73, interesa a la investigación, la
distinción entre actos definitivos y de trámite, que al decir del Maestro citado, son aquellos:
73 Ob. Cit. Véase además Sobre la noción de acto definitivo y de trámite, Allan R. Brewer-Carías, “Las condiciones de recurribilidad de los actos administrativos en vía contencioso-administrativa” en Revista del
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“...En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter preparatorio... (Omissis)... El acto administrativo definitivo es, por ejemplo, el que regula el Artículo 62 de la Ley, es decir, el acto administrativo que decida el asunto; o el que se regula en Artículo 85 de la Ley, al hacer referencia al acto administrativo que ponga fin a un procedimiento administrativo. En definitiva, la distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto definitivo. Esta distinción además, trae una consecuencia importante: sólo los actos administrativos definitivos son los recurribles en vía administrativa de acuerdo al Artículo 85 de la Ley; es decir, los recursos administrativos, de acuerdo a este Artículo, proceden contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento. Excepcionalmente, sin embargo, se admite que pueda intentarse un recurso administrativo contra un acto de trámite, cuando de acuerdo a los mismos términos del Artículo 85, este acto imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o prejuzgue como un acto definitivo, aun cuando, en sí no sea un acto definitivo sino un acto de trámite...” (2002:145-146)
Este tipo de actos, clasificado y enunciado anteriormente, guarda íntima relación
con la clasificación que igualmente trae el autor citado, relativo a su impugnabilidad; asi,
establece la existencia de otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la
Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distingue el
acto administrativo firme74 de aquel—que no es firme— porque aún puede ser impugnado.
Ministerio de Justicia N° 54, Caracas 1966, p. 38 Y ss.; y Allan R. Brewer-Carías, "El recurso contencioso-administrativo contra los actos de efectos individuales" en el Libro del Instituto de Derecho Público. 74 Erichsen, Liliana “El Diccionario de Sentencias Clásicas del Contencioso Administrativo”, editorial Libros de El Nacional, Colección Minerva Pp.163-165, año 2003 Caracas, Venezuela, en cuyo texto, al glosar la sentencia Miranda Ahorro y Préstamo, se puede leer lo siguiente: “SENTENCIA MIRANDA ENTIDAD DE AHORRO Y PRESTAMO Esta sentencia analizó el problema de las decisiones emanadas de las Comisiones Tripartitas, organismo administrativo creado por Ley. Había duda de si esos actos emanados de las Comisiones Tripartitas eran actos administrativos susceptibles de ser impugnados por ilegalidad ante el Contencioso Administrativo. 1.Esta
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sentencia, refiréndose a este punto, cambia la jurisprudencia recaída en el caso J.N. Negrón, de 1963 y dice: "que esos actos no son susceptibles de ser impugnados por ilegalidad por las mismas razones que se aludieron en 1963 para los inspectores de trabajo. Para hacer más clara la explicación sobre Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo, hacemos una breve reseña sobre el caso J. N. Negrón contra una decisión emanada de un inspector de trabajo, en el cual la Corte Suprema de Justicia se declaró incompetente para proceder de los recursos de nulidad por ilegalidad de las decisiones emanadas de los Inspectores de Trabajo, porque los consideraba como una especie de mini-tribunales que ventilaban algunos asuntos, comportándose casi como tribunales. Contra estos actos dictados por la Inspectoría del Trabajo, no se podía ejercer el recurso de nulidad por ilegalidad, Autores como Farías Mata, consideraba esta situación como una excepción al principio de la legalidad. Volviendo a la sentencia Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo, estos actos emanados de las Comisiones Tripartitas, son actos atípicos o manifestaciones de la actividad administrativa, a través de un intervencionismo del Estado, en protección de la seguridad laboral, tanto del patrono como de los traba-jadores. Es una incidencia administrativa en una actividad privada, que por la naturaleza misma de la ciencia administrativa debe tener la posibilidad de control en cuanto a su legalidad por el contencioso administrativo. Por éste motivo la sentencia Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo (MEAP) incluye estos actos dentro del control del contencioso-administrativo. Con las conclusiones de este fallo, no se puede hablar actualmente en el derecho administrativo venezolano, de una excepción a la posibilidad de control de los actos administrativos. Antes de MEAD se consideraba que las decisiones de la Inspectoría del Trabajo eran irrecurribles, siendo considerados actualmente verdaderos actos administrativos, sometidos al principio de la legalidad y controlados por el tribunal contencioso-administrativo. 2. Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo, establece con precisión cuáles son los distintos supuestos en los cuales hay un acto administrativo definitivo, acto que causa estado, acto firme y acto definitivamente firme, así como también define las 3 hipótesis de agotamiento de la vía administrativa. En la sentencia Aldemaro Romero, se confundía el acto definitivo con el acto que ha causado estado. Pero; la definición de cada uno de esos términos se encuentran en la sentencia que estamos analizando, a partir de ella, se resolvió la confusión jurisprudencia) inicial, sobre los conceptos ya enunciados. Según MEAP, el acto administrativo definitivo es aquel que pone fin a un procedimiento constitutivo (de primer grado). Es la manifestación de voluntad de la administración que modifica la situación jurídica de un particular. Resuelve el fondo de un asunto. El acto administrativo que causa estado es el que extingue la vía administrativa cuando se dan tres hipótesis: a) Cuando emana de un máximo jerarca de la administración (por ejemplo; un ministro), y no se prevé legalmente un recurso de reconsideración contra el mismo.[Nota del Autor: Excepción no contemplada por teoricos como Henrique Meier] b) Cuando emana de un organismo inferior, pero se ejercieron los recursos administrativos ordinarios y extraordinarios previstos en leyes especiales. c) Cuando contra ese acto no se oirá recurso en sede administrativa. 3. La sentencia MEAP expresa que en Venezueta existen,—impugnación de los actos estatales: "a) la acción de nulidad por inconstitucionalidad, para los actos legislativos o de gobierno; b) el recurso de casación contra los actos jurisdiccionales c) el recurso contencioso administrativo de anulación contra los actos administrativos. No podría el legislador, sin infringir el orden jurídico-constitucional, establecer expresa o tácitamente una derogatoria de los principios que informan nuestro sistema de derecho, de someter la actividad de todas las ramas del Poder Público al control de su legalidad por parte del máximo tribunal de la República o de los órganos que integran la jurisdicción contencioso-administrativa. 4. Por último MEAP, establece reglas para distinguir a las estructuras administrativas, cuyos actos sean recurribles ante la jurisdicción contenciosoadministrativa. Esta sentencia tuvo que esclarecer el alcance y sentido de los ordinales 9, 10,11 y12 del artículo 42: y ordinal 3ro del art. 185 de la LOCSJ. Podría parecer una disgregación inoficiosa el que la Corte, para determinar la posibilidad de ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad por ilegalidad, tuvo que decir cuales son los actos que conoce la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa y cuáles la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; esto se debe a la redacción del ordinal 3 del artículo 185 ejusdem: "La Corte Primera de lo Contencioso
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El acto que no es firme, es el que puede ser impugnado, sea por vía administrativa a través
de los recursos administrativos regulados en el artículo 85 y siguientes, o bien por vía
contencioso-administrativa. En cambio, el acto firme es el acto que ya no puede ser
impugnado por las vías ordinarias recursivas en sede administrativa, y contra el cual el
único recurso que cabe, es el recurso de revisión75. En ese sentido, el artículo 97 de la Ley,
al regular el recurso de revisión, señala que éste sólo procede contra los actos administra-
tivos firmes, es decir, contra aquellos que no fueron impugnados en su oportunidad, y que
vencidos los lapsos de impugnación, son actos administrativos inimpugnables.
Administrativo será competente para conocer: De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9,10,11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal" (cursivas nuestras) ¿Cuáles son esas autoridades diferentes a las que se hace mención en el citado artículo? La Corte diferenció la competencia que tiene la Sala Política, para conocer de los actos emanados de la Administración Central (Presidente de la República, Jefes de la Oficina Central de la Presidencia y los Ministros), de los actos emanados de la llamada descentralización administrativa funcional, de los cuales conoce la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo: Establecimiento Público Institucional (Institutos Autónomos), Establecimiento Público Corporativo (Academias, las Universidades Nacionales, los Colegios Profesionales creados por Ley) y Establecimiento Público Asociativo con forma de Derecho Privado (las empresas del Estado, Sociedades Civiles y Fundaciones)”. 75 Nota del Autor: Es conveniente alegar aquí, que en materia Administrativa, es frecuente encontrar que se abran nuevamente los lapsos recursivos, mediante una ulterior solicitud de reconsideración, jerárquico o de revisión, que a juicio de esta investigación constituye, un caso clásico de fraude de la ley[aparte de violentar la cosa decidida administrativa], entendida esta junto a Zeiss, como “…la provocación, finalística o no finalística, del texto de una norma favorable, la cual sin embargo no es aplicable a consecuencia de la necesaria reducción teleológica; o bien la evitación finalística o no finalística, del texto de una norma gravante, que no obstante correspondería aplicar por analogía según su sentido y finalidad…” (Zeiss Walter, El Dolo Procesal, Ediciones Jurídicas, Europa América, Pág. 65) A los efectos de aclarar la terminología empleada, sobre si se trata de fraude a la Ley o Fraude de la Ley, se cita parcialmente el concepto dado por Muci-Abraham, José Bosquejo de la Ley de Derecho Internacional Privado, Nº 116, Caracas 2000, pp. 157-175, en cuyo trabajo se puede leer lo siguiente: "…El ‘fraude a la ley’ constituye, en la dogmática internacional privatista, una excepción a la aplicación del Derecho extranjero. Constituye una aplicación, en nuestro campo, del adagio romano "fraus omnia corrumpit". El ‘fraude a la ley’ consiste en la modificación habilidosa de los factores de conexión para obtener la aplicación de un sistema legal más beneficioso a la realización de los deseos del manipulador…”. Documento [Disponible] en línea: http://www.zur2.com/fcjp/116/muci.htm
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Pero la impugnación de los actos administrativos, puede hacerse, aun cuando estos
sean impugnados en sede jurisdiccional, de allí, que la clasificación de los actos según su
ejecución, sea importante a la investigación, estableciendo Brewer (2002: 148), al respecto:
“...Por último, también en materia de clasificación de los actos administrativos, debe señalarse una clasificación según la ejecución y así se distingue el acto material de ejecución, del acto administrativo formal. El Artículo 78 de la Ley, en efecto, habla de actos materiales de ejecución que puedan menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista previamente un acto administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales. Puede decirse en este sentido, que el acto material de ejecución previsto en el Artículo 78, se identifica con el acto administrativo...”
Según Celis Vespa76 los actos administrativos, también pueden clasificarse de la
siguiente forma:
“…a. Según su naturaleza y contenido 1. Acto – Regla Creador de situaciones jurídicas generales caracterizadas por su impersonalidad, objetividad y originadas en las normas que regulan el derecho público y el derecho privado. Como por ejemplo en el derecho publico: La Constitución, leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales. En el derecho privado, los contratos de sociedad. 2. Acto Subjetivo Creador de situaciones jurídicas individuales. Este acto subjetivo se traduce, en un conjunto de derechos y deberes reconocidos a favor de un individuo o de un determinado número de personas. Tales como los contratos administrativos, civiles, mercantiles; en el orden fiscal: la liquidación de impuestos, la imposición de multas. 3. Acto – condición Aplicación de un individuo o una persona jurídica determinada, de una situación general creada por la ley, pero bajo el cumplimiento previo o indispensable de condiciones también establecidas por el legislador. Como por ejemplo: el decreto de naturalización, el otorgamiento de una concesión de
76 Celis vespa, Sharon Rubín de: Actos Administrativos. In: Ámbito Jurídico, fev/2002 [Internet] http://www.ambitojuridico.co,braj/da0046.htm (ao citar este artigo, lembre-se de colocar a data de acesso). Copyright © 1998-2003 Ámbito Jurídico®. Todos os direitos reservados. Permitida a reprodução desde que citada a origen.
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hidrocarburos, el nombramiento de un funcionario, la ley que autoriza la adopción, o la venta de bienes de los menores de edad. 4. Acto- Sentencial Manifestación de voluntad por la cual agentes públicos declaran con fuerza y verdad legal un hecho, o una situación jurídica general o individual. Según Tomas Fernández77, se trata de un acto jurisdiccional que emana de un órgano del Estado, y ordinariamente los actos jurisdiccionales provienen de los tribunales que le dictan sentencias. b. Según su forma 1. Unilateral Aquellos en los que intervienen una sola voluntad, como acontece en el caso de un testamento o el nombramiento de los ministros del despacho. 2. Plurilaterales En los cuales intervienen más de una voluntad, como en los casos de matrimonio, las leyes los reglamentos y todos los contratos de derecho administrativo. Los actos jurídicos plurilaterales pueden ser: colectivos (la ley) y convencionales (contrato de compraventa). Según esta clasificación orgánica, los actos jurídicos son públicos, porque provienen de los órganos del Estado, como las leyes, los decretos, las resoluciones, las sentencias, las ordenanzas, y los que generan en las entidades públicas…”
Existen muchísimas clasificaciones más del acto administrativo, pero por su interés,
solo se continuará con las siguientes:
Actos que agotan o no, la vía administrativa
Los primeros también se denominan actos que causan estado. Esta clasificación
también es importante en cuanto son susceptibles de recurso ordinario (los que agotan la
vía), mientras que los actos que no agotan la vía administrativa, solo son susceptibles de
recursos en sede administrativa.
77 Fernández, Lindo, Derecho Administrativo, editorial “G.H”, 1989, La Paz
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Como norma general, agotan la vía los actos que emanan del jerarca. Mientras que
es regla general, que los emanados de los agentes públicos inferiores, solo agotan la vía
contenciosa, por mandato expreso de la Ley78
Actos discrecionales y actos reglados:
Las características de los actos administrativos reglados o discrecionales, podemos
señalarlas en base a sus diferencias y similitudes que a continuación se enuncian:
1. Desde el punto de vista de su emisión. El acto reglado al concurrir los
requisitos de hecho o de derecho exigidos por la norma para su emisión, debe ser emitido79;
78 Nota del Autor: En la Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional en su artículo 36, se puede leer un ejemplo de un acto que agota la vía administrativa, sin emanar del jerarca, así el artículo comentado establece: “La solicitud de revocatoria de una inscripción catastral sólo será admitida y acordada por la oficina municipal de catastro donde conste la inscripción. Dicha solicitud deberá estar acompañada del titulo preferente o la decisión judicial o administrativa en que se fundamente. Admitida la solicitud, la oficina municipal de catastro ordenaré la apertura del procedimiento administrativo correspondiente y notificará a los interesados. En todo caso la decisión definitiva que adopte la oficina municipal de catastro, agotará la vía administrativa y será recurrible ante el tribunal superior contencioso administrativo competente”. 79 Nota del Autor: En materia Urbanística se ha reconocido que el acto de recepción de obra previsto en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística es un típico acto reglado, por ser imperativo para la administración su emisión, lleno que sean los extremos legales, es decir: “…A la terminación de las obras sin que hubiere pendiente objeciones del Municipio, el profesional responsable de su ejecución firmará una certificación en la que hará constar que la misma se ejecutó en un todo de conformidad con las variables urbanas fundamentales y con las normas técnicas correspondientes. La certificación será también firmada por el propietario y será consignada, junto con los planos definitivos de la obra, a la autoridad municipal encargada del control urbanístico, quien dará constancia de la recepción respectiva dentro de un plazo de diez (10) días hábiles. La constancia de recepción emitida por la dependencia municipal autorizada, será suficiente a los fines de la habitabilidad de la obra. Cuando hubiere algún reparo pendiente sobre violaciones de las variables urbanas o de las normas técnicas, se incorporará a la copia de la mencionada certificación y la obra no podrá habitarse, hasta tanto no sea subsanado el mismo. Después de subsanarse las objeciones pendientes la autoridad urbanística lo hará constar en la certificación antes mencionada a los fines de la habitabilidad de la obra Los reparos, una vez terminada la obra, solo podrán hacerse una sola vez y la autoridad urbanística emitirá la constancia dentro de los diez (10) días subsiguientes, después de subsanarse los mismos…”
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en cambio, el acto discrecional puede o no ser emitido, ya que la valoración de las
circunstancias que justifican su emisión depende de la apreciación subjetiva del órgano
competente para emitirlo.
2. El acto administrativo reglado, puede referirse a cualquier aspecto del acto
administrativo, así, puede referirse tanto a la emisión del acto como a cualquiera de sus
elementos. En cambio, el acto discrecional puede referirse a la emisión del acto
administrativo como también a su contenido, tiempo y forma.
3. El acto administrativo reglado ha de ajustarse al fin concreto expresado en la
norma80. El acto administrativo discrecional, si bien puede tener determinada su finalidad
80 Nota del Autor: Cuando el acto es utilizado para fines distintos del expresado en la norma se incurre en el vicio de desviación de poder, en efecto De Grazia Suárez, Carmelo, en su ensayo “EL VICIO DE LA DESVIACIÓN DE PODER EN EL DERECHO VENEZOLANO” Ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías”, celebradas en la ciudad de Caracas los días 21, 22, 23 y 24 de marzo del 2.000, estableció: “La denominación de este vicio se debe a la obra de Leon Aucoc, quien –en 1878- lo definió –en términos todavía vigentes- como “la desviación del poder...conferido a la Administración”, que el agente administrativo comete “usando su poder discrecional para un caso y por motivos distintos a aquellos en relación a los cuales tal poder le había sido conferido” (Aucoc, Leon, Conférences sur l´Administration et le Droit Administratif, Paris, Dunod, 1878, pág. 467). Agregando además que tal vicio, no es exclusivo de los actos administrativos, sino de todos los actos del poder público, estableciendo que “Para un sector de la doctrina (Cassagne, Tawil) la desviación de poder no es, en sentido lato, un fenómeno circunscrito al plano de la actividad administrativa, pues no han sido escasos los supuestos en que leyes, reglamentos e inclusive sentencias judiciales han perseguido fines encubiertos, distintos de aquellos tenidos en mira al conferirse al órgano respectivo la facultad de obrar. En Venezuela, esta tesis ha sido acogida por un importante sector de la doctrina. Así, los Ex Magistrados del Supremo Tribunal, Dres. Hildegard Rondón de Sansó, Humberto J. La Roche y Héctor Grisanti Luciani –en el voto salvado de la sentencia de la Corte en Pleno del 28 de mayo de 1998, dictada con motivo del juicio previo de constitucionalidad, seguido por el Ex Presidente de la República Dr. Rafael Caldera contra la Ley que crea el Territorio Federal Vargas— sostuvieron que la referida Ley, “al reducir el ámbito espacial del Distrito Federal para crear el Territorio Vargas, lo que hizo fue preparar la vía para la creación del Estado Vargas sin necesidad de hacerlo por su régimen natural, que era el de la reforma constitucional”. Esta modalidad de actuación –señalaron los Magistrados- “configura lo que se denomina en Derecho Administrativo desviación de poder y cuando alude específicamente a la búsqueda de una forma diferente a la que es propia de la naturaleza del acto, se convierte en desviación del procedimiento”. Dicho vicio –afirmaron los Magistrados- “puede afectar no sólo a los actos administrativos, sino también a los actos de gobierno y a los actos del Poder Legislativo”. No obstante continúa dicho autor, a pesar de ser un vicio de nulidad relativa, por no encuadrar
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concreta, también, en el supuesto de que no la tuviera de manera expresa, siempre debe
tender a la satisfacción de la mejor manera las exigencias del interés público.
La valoración subjetiva que hace el órgano emisor del acto administrativo reglado,
es sólo como medio o presupuesto de hecho para la aplicación de la norma. En cambio, en
el acto administrativo discrecional la valoración subjetiva que hace el órgano emisor de
dicho acto, es esencial para determinar el contenido del acto que se emite.
El acto reglado es la mera ejecución de la ley, en el que la misma, señala
exactamente el cómo y cuando debe actuar la administración; en cambio, en el acto
discrecional, la autoridad tiene un cierto margen de libertad de apreciación para decidir en
que momento debe actuar o cómo debe actuar.
No obstante lo señalado, no existe siempre una línea perfecta de separación entre
estos dos tipos de actos. Esto se explica, por que al concederse por ley facultades
discrecionales, dicha facultades más que referirse a la realización del acto en su integridad,
sólo se referirán a algunos elementos del acto y no a todos. dentro del catálogo del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la jurisprudencia ha establecido: “ser –por su propia naturaleza- inconvalidable e insubsanable. Así lo puso de manifiesto la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en el celebre caso “Farmacia Unicentro” (31-01-90), al señalar que «...no son sólo los actos viciados de nulidad absoluta los que la administración está impedida de convalidar, pues ocurre también que ciertos vicios de nulidad relativa podrían no ser susceptibles de convalidación. En efecto, a más de los vicios a que se contrae el artículo 19 de la Ley, se presentan otros en donde la convalidación no es permisible. Ello puede decirse de la desviación de poder, vicio no incluido como de nulidad absoluta –de difícil constatación- en la enumeración del artículo 19 ejusdem».
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En este sentido, un acto discrecional puede ser convertido en reglado por la propia
administración, cuando ésta se auto limita generando requisitos para su emisión, como
sucedió, por ejemplo, con la posibilidad del Presidente de la República de sobreseer causas
penales no sentenciadas, bajo la constitución abrogada, que fue sometido a requisitos por la
propia administración, siendo acto discrecional.
Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios
Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos establecidos ya
no son susceptibles de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento. Así a pesar de
no existir norma expresa que lo establezca, tampoco se admitirá recurso contra el acto que
sea reproducción de un acto definitivamente firme, no obstante que la práctica del foro los
acepta; igualmente no habrá recurso contra los actos confirmatorios de acuerdos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, tempestiva.
Actos favorables y de gravamen
Actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los administrados y los
de gravamen o ablatorios, son los que la restringen. Los primeros suponen una ventaja o
beneficio, los segundos un perjuicio. Los favorables se identifican con los actos
declarativos de derechos y su importancia radica en el procedimiento estricto establecido
legalmente para su anulación o revocación como por ejemplo: admisiones, concesiones,
autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Los actos de gravamen son los que restringen
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la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones (Actos ablatorios81). Por
ello su procedimiento de producción concede muchas garantías a los ciudadanos: trámite de
audiencia y motivación, siendo por el contrario su revocación muy fácil, por cuanto al ser
revocados, no violentan los derechos o intereses legítimos del interesado. Ejemplos:
ordenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones.
Actos expresos y presuntos
Por el modo en que se exterioriza la resolución, puede ser expresa cuando se
formaliza por escrito, conforme pauta el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; presunta cuando no se dice nada. Se remite en este punto al tema del
silencio administrativo. A estos cabe recordar que el artículo 51 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, establece la obligación de la Administración de
resolver de modo expreso, es decir, que debe dictar una resolución, formalizada en un
documento escrito, que debe ser notificada personalmente a los interesados, bajo sanción de
responsabiIidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo así.
Nulidades de los Actos Administrativos
Generalidades sobre el tema
Estudiado el acto administrativo como variable independiente del presente trabajo,
se hace necesario estudiar la teoría general de las nulidades, ello así, debe destacarse, que
81 Nota del Autor: ablación. Según la vigésima segunda edición de la Real Academia define a la Ablación, como: la acción y efecto de cortar, separar, quitar., es decir habrá acto ablatorio, cuando la Administración quita al administrado un derecho preexistente o no.
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esta especial teoría, si bien nace en el Derecho Privado, pasa al Derecho Público con
fisonomía propia; en efecto, la condición de eficacia de los actos privados, viene dado en
función de la voluntad, sin que por ello se desdeñe la causa y el objeto, así, para Lutzesco82,
las condiciones de eficacia de los actos jurídicos—de derecho privado— se resumen de la
siguiente manera:
“…El acto jurídico es la manifestación de voluntad hecha con la intención de crear, modificar o extinguir un derecho. Esta definición que concierne a la esfera del derecho patrimonial, amerita algunas explicaciones: Desde luego nos hace pensar en la distinción relativa a la discriminación que debe hacerse entre los sucesos que han reunido los caracteres de hechos jurídicos. Un acto es un hecho jurídico; pero el razonamiento contrario no es cierto en todo caso, porque hay hechos que no constituyen actos jurídicos no obstante que haya habido manifestación de voluntad. El elemento que puede servirnos de criterio es la intención: el hecho jurídico será, pues, un acto jurídico, si la manifestación de voluntad se ha realizado con la "intención" de quien se obliga. Esta intención podrá estar fundada, en el deseo de gratificar, o en el de recibir una cosa a cambio de otra del mismo valor; el acto tornará de esta suerte, el carácter de disposición a título gratuito, o el de disposición a título oneroso. La intención servirá igualmente para la clasificación de los actos en unilaterales y bilaterales, según que haya sido aisladamente manifestada, o haya concurrido con otra en la realización de fines diferentes. Debe admitirse que el acto jurídico es, ante todo, un acto de voluntad. Por lo demás, así resulta de los términos del artículo 1.108 del Código Civil, que es, por así decir, la base del derecho contractual...” (1980:29-33)
Expuesto lo anterior, debe establecerse la diferencia de las condiciones de eficacia
de los actos jurídicos en el Derecho Público, por lo que siguiendo la tesis de Kelsen,
magistralmente reseñada por Pérez Triviño83, se deja constancia, que tal tesis, acerca del
82 Lutzesco, George: “Teoría y Practica de las Nulidades”, Editorial Porrúa, México, 1980 Pp. 29-33 83 Pérez Triviño, José Luis: “VALIDEZ APLICABILIDAD Y NULIDAD. UN ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA TEORÍA DEL DERECHO Y LA DOGMÁTICA JURÍDICA” documento [Disponible] en línea:
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sistema jurídico como construcción escalonada de normas, consiste en afirmar que uno de
los criterios de validez de aquellas, es el principio de legalidad; así, una norma será válida,
si es creada de conformidad con las formas normales de producción de las mismas en el
ordenamiento jurídico de que se trate y por el contrario, será nula si contradice la norma
jurídica fundamental, que crea las formas normales de producción normativa.
En este sentido, una norma no es válida cuando está afectada por uno o más vicios,
esto es, cuando ha sido producida violando una o más norma sobre la producción jurídica.
Salvo indicación en contrario, este es el sentido de validez que se usará a lo largo de este
trabajo.
Es necesario aclarar, que la utilización de la palabra norma, se hace en su sentido
técnico—pero lato—es decir, que se incluye tanto la norma suprema fundamental, como las
sentencias y los actos administrativos, en cuanto normas de aplicación individualizada,
siguiendo el esquema Kelseniano.
Ello así, enseña Pérez Treviño84, que es fácil constatar que la práctica de los
ordenamientos jurídicos dista mucho de parecerse a los sistemas jurídicos óptimos en los
que el criterio de legalidad es seguido escrupulosamente por las autoridades jurídicas. Es
frecuente encontrarse con situaciones en las que un órgano inferior ha creado una norma
que no cumple con las condiciones establecidas para su producción válida (normas
http://www.upf.es/dret/filos/curricu/jperez_archivos/aplicabilidad.pdf 84 Ib.Ib.
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inválidas o inconstitucionales, reglamentos ilegales, sentencias contra legem, contratos
viciados, actos administrativos nulos o anulables), no obstante lo cual, son vigentes, por
cuanto se puede afirmar de ellas, que los aplicadores de justicia están en el deber-poder de
ordenar o establecer su aplicación.
Esta circunstancia implica, que no obstante no estar cobijadas bajo el manto del
principio de legalidad, es habitual referirse a las mismas como normas, sentencias,
reglamentos, actos administrativos, contratos con carácter y efecto jurídico. Es decir, que el
sistema jurídico, admite este tipo de normas y por lo tanto, en principio deben ser aplicadas
por los órganos encargados de ello, así por ejemplo, un acto administrativo, viciado de
nulidad absoluta por inconstitucionalidad, debe ser aplicado por el órgano administrativo
ejecutor, dado que dicho ente, no puede declarar la nulidad del mismo.
En una primera aproximación, esto es lo que habitualmente se conoce como normas
irregulares, expresión, utilizada por Pérez Triviño85 y, que a partir de ahora será utilizada
por esta investigación, siguiendo las enseñanzas del señero maestro, con lo cual se
englobarán todos esos fenómenos.
En el trabajo de Pérez Triviño86, el autor examina la explicación kelseniana del
problema de las normas irregulares y su conexión con las dos instituciones clásicas
mediante las cuales el Derecho reacciona contra ellas: la nulidad y la anulabilidad.
85 Ob. Cit. 86 Ob. Cit.
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Sosteniendo que la concepción de Kelsen, en concreto, su doctrina de la cláusula alternativa
tácita87, acaba por diluir el problema de las normas irregulares, así el autor citado establece:
“…El problema de las normas irregulares en Kelsen ha sido tratado de forma excelente en los últimos años por diversos autores, por eso, me centraré únicamente en el análisis de algunas cuestiones. Bulygin ha señalado que Kelsen usa validez como: 1) pertenencia: una norma es válida si ha sido creada por el órgano jurídico competente; 2) obligatoriedad: una norma es válida si y sólo si es obligatoria, en el sentido de aplicable. Esta dicotomía es especialmente relevante en lo que concierne a las normas irregulares. En efecto, por un lado, una norma irregular es una norma inválida, que ha sido creada incumpliendo las condiciones establecidas en las normas que regulan su creación. En pura lógica, esto debería llevar a concluir que en cuanto inválida, no es una norma jurídica. Sin embargo, como también se ha visto, las normas creados por las autoridades jurídicas suelen ser consideradas, en principio, como obligatorias, aún cuando sean irregulares. Pero no es posible definir por medio de una fórmula teórica general el límite que separa el acto nulo a priori que es una seudo-ley, de un acto legislativo viciado pero válido, es decir de una ley inconstitucional. Es por esta razón, es decir, por el hecho de que tales normas son obligatorias (y por lo tanto, recurribles) y que el propio Derecho las reconoce como jurídicas que Kelsen tiene un problema: debe hacer compatible este dato con la tesis que afirma que una norma es válida en función de que su producción se acomoda a las condiciones establecidas en las normas superiores. La respuesta de Kelsen es la cláusula alternativa tácita, mediante la cual interpreta que los órganos jurídicos están facultados para crear normas con cualquier contenido: [...] el sentido de las normas constitucionales que regulan la legislación no es que las leyes válidas sólo pueden llegar a ser de la manera que la constitución directamente determina, sino también que pueden llegar a ser a través de otra manera que el órgano legislativo mismo establecerá. La constitución faculta al legislador a producir normas generales también en un procedimiento distinto del determinado directamente por las normas de la constitución, dándoles otro contenido del que determinen directamente las
87 Nota del Autor: Según Pérez Triviño, Kelsen estableció que “…la doctrina de la cláusula alternativa tácita, supone que las normas de competencia habilitan a crear normas válidas de acuerdo con lo establecido explícitamente en su contenido, pero también habilitan a dictar cualquier otra norma, siendo ésta última también válida…” de forma tal, que la “Cláusula Alternativa Tácita”, es aquella mediante la cual, el legislador, por mandato de la norma suprema fundamental, puede dar cualquier contenido a las normas de inferior rango, siempre y cuando, no violente la norma suprema, ya que de hacerlo será inexistentente, lo que queda explicado en el ensayo que se comenta. (vid. Infra)
112
normas constitucionales [...]. Las disposiciones constitucionales que regulan la legislación tienen el carácter de disposiciones alternativas. Es decir, la solución de Kelsen consiste en reformular la norma de competencia (norma superior determinante) de manera que permite la creación de normas con cualquier contenido. De esta manera, según Atienza y Ruiz Manero: todos los actos normativos resultan permitidos por normas de grado superior y todas las normas mediante ellos dictadas corresponden a tales normas de grado superior... (Omissis)…Se ha señalado repetidamente que con esta concepción Kelsen provoca la destrucción de la propia idea del sistema dinámico. Pero además, esta concepción tiene importantes consecuencias en la explicación de las normas irregulares: produce la disolución del problema de las normas irregulares por cuanto dejan de existir. Todas las normas del sistema jurídico son normas válidas, y por lo tanto, no hay normas irregulares…
A continuación, expone que la mejor explicación de estas normas, es aquella que
apela a la distinción entre validez y aplicabilidad, y que afirma que son normas inválidas,
pero aplicables. Finalmente y antes de entrar de lleno a las nulidades de los actos
administrativos, expone brevemente la conexión entre la aplicabilidad de las normas
irregulares y los distintos tipos de invalidez establecidos por la dogmática jurídica, a saber:
la inexistencia, la nulidad y la anulabilidad. Por último, expone la rentabilidad teórica de
esta distinción, aplicándola a algunos casos sobre los que se ha preocupado la dogmática
jurídica. Pero antes de entrar a exponer estas cuestiones—Pérez Triviño88—asume una
noción de norma irregular.
El autor citado entiende que la expresión “norma irregular”, no es de uso frecuente
en la dogmática jurídica, pero ella explica en solo dos palabras, como es posible que en el
ordenamiento existan actos o normas, que están viciadas de inconstitucionalidad o de
ilegalidad, siendo por ende nulas o anulables, por ser contra legem, pero no obstante su
88 Ob. Cit.
113
invalidez, son vigentes y obligatorias, aún cuando, irregulares, según cita Pérez Triviño89,
aquellas normas respecto de las cuales, parecen haber buenas razones para afirmar, que un
órgano aplicador las utilizará para fundamentar su decisión en un caso concreto. La
vigencia de una norma parece suponer que es usada por los órganos aplicadores de
Derecho. Esto es precisamente lo que explica que el Derecho se preocupe de ellas, y no de
aquellas normas, que siendo inválidas no generan efectos ni obligaciones jurídicas.
Pero la problemática de las mencionadas “normas irregulares”, no termina en el
punto señalado—según enseña el autor citado—sino que en algún sentido son aplicadas, y
la vigencia implica suponer que la norma irregular, es utilizada por los aplicadores del
derecho, cual sucede con los órganos aplicadores del derecho de carácter administrativo,
que por no tener la facultad de desaplicar la norma ilegal o inconstitucional, deben hacer
uso, o aplicación de ella y es precisamente esta problemática, la razón por la cual, el
Derecho se ocupe de tales normas irregulares, a los efectos de proponer soluciones que las
eviten90
Ergo, identificado el problema de las normas irregulares según el autor, cuyas
enseñanzas se siguen, es necesario preguntarse: ¿cómo explicar que tales normas produzcan
89 Ob. Cit. Véase en contrario la sentencia Madinson vs. Marlbury, cuyo extracto final establece: “Esta doctrina subvertiría los fundamentos mismos de toda Constitución escrita. Equivaldría a declarar que una ley totalmente nula conforme a los principios y teorías de nuestro gobierno es, en la práctica, completamente obligatoria. Significaría sostener que si el Legislativo actúa de un modo que le está expresamente prohibido, la ley así sancionada sería, no obstante tal prohibición, eficaz. Estaría confiriendo práctica y realmente al Legislativo una omnipotencia total con el mismo aliento con el que restringe sus poderes dentro de estrechos límites. Equivaldría a establecer al mismo tiempo los límites y el poder de transgredirlos a discreción…” 90 Pérez Triviño, José Luis: Ob. Cit
114
efectos jurídicos?, es decir, que el acto administrativo inconstitucional o ilegal o bien la
sentencia o el acto nulo, sean ejecutorios, y por tanto, generen la obligación de
cumplimiento mientras no sea declarado nulo o desaplicado, conforme a los artículos 259 o
334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Uno de los intentos teóricos más conocidos—según narra el autor citado—para
explicar el problema de las “normas irregulares” es el de Hans Kelsen, “del cual es posible
extraer aportes positivos tanto de sus aciertos, como de sus errores”, no obstante Pérez
Triviño91, en enjundioso estudio sobre la materia, critica parcialmente la postura del sabio
vienés, de la siguiente forma:
“...Kelsen se planteó el problema de la creación inválida de normas en el apartado que dedica en la TPD al conflicto entre normas de diverso nivel: Puesto que el orden jurídico representa una construcción escalonada de normas entre sí en relación de supra y subordinación, y dado que una norma sólo pertenece a determinado orden jurídico porque y en tanto su producción corresponde a una norma superior determinante, surge el problema de un posible conflicto entre una norma de nivel superior y una norma inferior; es decir, la pregunta: qué vale como derecho cuando una norma no corresponde a la norma que predetermina su contenido. La respuesta de Kelsen al interrogante anterior es simple y contundente: las normas inválidas son inexistentes y por lo tanto, no pertenecen al Derecho. Una norma de inferior jerarquía no puede contradecir una norma de superior jerarquía, porque en tal caso sería inválida, y por lo tanto, no sería una norma. Si la creación de una norma no ha sido realizada de conformidad con la disposición superior que establece los criterios para su producción entonces es inválida. Según Kelsen, la atribución de invalidez a una norma supone que esa norma es inexistente, no es ley alguna… (Omissis)… Por eso, Kelsen critica la concepción según la cual las sentencias anulatorias son declarativas, pues esto supondría que la invalidez de esas normas estaba presente desde el comienzo y en consecuencia, no se tratarían de normas jurídicas.
91 Pérez Triviño, José Luis: Ob. Cit
115
Pues bien, para Kelsen, como consecuencia de lo dicho en el punto anterior, se diluye la distinción entre nulidad y anulabilidad. La anulabilidad tiene grados en lo que se refiere a su alcance y a los efectos en el tiempo. Y la nulidad sería el grado superior de la anulabilidad. En su opinión, no tiene sentido hablar de contratos o leyes nulas, pues no son normas. Sólo es plausible hablar de normas anulables, es decir, sometidas a la posibilidad de ser privadas de su significado objetivo de norma jurídica que el Derecho le reconoció en algún momento, junto con sus consecuencias jurídicas. En otras palabras, normas a las que se les puede privar de validez…”
Continua señalando el autor que aquí se glosa, que una de las ventajas de introducir
la noción de aplicabilidad de las normas irregulares, en cuanto noción diferente e
independiente, de la validez de las mismas, es permitir una explicación de situaciones
frecuente en todo sistema jurídico.
Así lo expresa el autor citado, al establecer:
“…La aplicabilidad de una norma supone que un determinado órgano tiene el deber (prescrito por otra norma) de aplicarla en la resolución de un caso. La noción de aplicabilidad se caracteriza por ser una relación entre dos normas y un caso, en el sentido de que la norma es aplicable a un caso cuando otra norma perteneciente al sistema jurídico prescribe, obliga o faculta aplicarla a dicho caso. Esto supone que la aplicabilidad de una norma es siempre relativa a unos determinados órganos jurídicos, o en otras palabras, está referida a los deberes institucionales de ciertas autoridades normativas…”
Es así como se observa la relevancia del anterior concepto, al establecer que una
determinada norma debe ser aplicada por unos órganos, mientras que puede ser desaplicada
por otros; en efecto, cuando la Administración aplica alguna normativa, no está facultada
sino para su aplicación, mientras que al tenor del artículo 334 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y 20 del Código de Procedimiento Civil, todos los
116
jueces del República, están en la obligación de velar por la integridad constitucional y
desaplicar las normas de cualquier rango, que atenten contra ella, o en palabras de Pérez
Triviño:
“…Los órganos aplicadores usan los criterios de aplicabilidad que pueden hallar en alguna de las normas de su sistema jurídico. Con estas normas identifican una propiedad que debe ser satisfecha por las normas que integran el conjunto de normas aplicables y también imponen a los órganos aplicadores la obligación específica de aplicar la norma más relevante. Como antes se dijo, y este es el aspecto de la noción de aplicabilidad que me interesa subrayar, la identificación de las normas aplicables a un caso supone la utilización de un criterio, cuyo resultado es que pueden indicar como aplicables no sólo normas que pertenecen al sistema jurídico, sino también normas no pertenecientes a tal sistema jurídico. Este es un rasgo de lo que Raz denomina la naturaleza abierta del Derecho, esto es, la capacidad de los sistemas jurídicos de imponer normas, convertirlas en jurídicamente vinculantes para individuos y jueces a pesar de que no han sido creadas por los órganos jurídicos competentes. De esta manera, el Derecho puede imponer y apoyar normas que han sido creadas por otros grupos sociales…”
Continúa el autor que se reseña, estableciendo que la aplicabilidad de ciertas normas
inválidas encuentra su fundamento en la seguridad jurídica, pues dado que el Derecho es un
orden que regula conductas sociales y humanas, es conveniente que lo decidido por los
entes públicos, no quede bloqueado por “eventuales recursos que cuestionen su validez”.
En consecuencia, es común que dentro de un sistema jurídico existan normas que
permitan la aplicación de las normas irregulares mientras no sea declarada su nulidad,
estableciendo “presunciones” de validez a favor de dichas normas inválidas, hasta tanto
sean declaradas nulas. Como también que se establezcan presunciones de validez a favor de
117
las normas creadas por determinados órganos; Kelsen, desde el punto de vista de la teoría
del Derecho ya había señalado este rasgo:
“…Por lo común, se constata una tendencia a tratar los actos de las autoridades públicas, aun irregulares, como válidos y obligatorios hasta tanto que otro acto de otra autoridad no los haga desaparecer…”
El autor, cuya tesis se sigue—Pérez Triviño—enseña que no es usual en la
dogmática jurídica, la expresión de norma irregular, por cuanto el problema que ellas
plantean, se analiza junto a la inexistencia, la nulidad y anulabilidad:
“…como defectos que pueden afectar a los distintos tipos de normas y actos jurídicos (Omissis)...Se suele entender por inexistencia de una norma el hecho de que carezca de las más indispensables y evidentes características que permiten calificarla como jurídica, puesto que viola las disposiciones relevantes que reglamentan su producción. Esto provoca que no tenga apariencia de tal, y por ello, no hace falta acudir al juez para declarar su nulidad: por ej.- la orden de que cese la lluvia, una pena de muerte impuesta por un alcalde, un Decreto dictado por un particular, etc. La dogmática suele definir las normas nulas como aquellas que están afectadas por un vicio de la suficiente gravedad que les impide constituirse en válidas. La norma nula es, por lo general ineficaz, no es necesaria la intervención judicial, y además, los efectos que hayan podido generarse deben ser considerados como no producidos. Por esta razón, el Derecho se preocupa de establecer mecanismos de retorno a la situación inicial o bien, de resarcir los daños ocasionados. Como consecuencia de la gravedad del vicio y de la circunstancia de que el fundamento de esta institución es la protección del orden público, la nulidad es declarable de oficio, y con efectos erga omnes, no puede ser objeto de convalidación, no puede ser sanada, no hay plazo de prescripción, etc. En contraste con la institución de la nulidad, la anulabilidad tiene como finalidad la defensa de los intereses particulares, lo cual explica, junto con la menor gravedad de las infracciones, que se permita, como sucede en el Derecho Privado, la convalidación del contrato viciado o que sólo puedan impugnarlo las partes afectadas. Pero quizá la diferencia más sobresaliente está en que, generalmente, los efectos generados por la norma anulable son considerados obligatorios, al menos hasta que no se produzca una declaración judicial que declare su nulidad…”92
92 Ob. Cit.
118
La construcción teórica de Pérez Triviño, destaca que en la dogmática jurídica, no
suele haber claridad en la distinción entre normas nulas y normas inexistentes93,
observando que una parte de la doctrina muestra su disconformidad con esta categoría
normativa, en virtud de no poder distinguir las consecuencias jurídicas de ella frente a las
normas nulas, de allí que para el autor citado, la invalidez de una norma impide su
aplicación, pero con respecto a las normas nulas, pueden ser o no aplicables y generar
efectos jurídicos, por lo que siempre será necesaria la sentencia de un tribunal para
deshacer las mismas, mientras que las normas anulables, serán siempre aplicables, hasta
tanto no sean declaradas como tales, por sentencia definitivamente firme.
Pero este efecto, que se ve claramente en Derecho Privado, cuando se enfrenta la
nulidad de convenciones de tracto sucesivo es más acusado en Derecho Público, dado que
el poder de la administración, genera efectos socio jurídicos inmediatos y de no haber
impugnación, solo será posible el ataque al acto—viciado de nulidad absoluta o de
inexistencia—mediante la correspondiente excepción de ilegalidad o de
inconstitucionalidad, conforme pauta el aparte 20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia.
93 Nota del Autor: Si bien el concepto de inexistencia, no ha sido dejado de lado totalmente, por la dogmática vernácula, no es menos cierto que ella se ha llevado a su más ínfimo nivel, dado que se cree siempre será necesario la declaración judicial del vicio. Por ello, solo las categoría de nulidad absoluta y anulabilidad, ha hecho fortuna, no obstante el ordenamiento jurídico vigente da ejemplos de inexistencia, como sucede en el Artículo 549 del Código de Procedimiento Civil, que pauta: “Todo negocio jurídico de administración o disposición efectuado por el ejecutado sobre la cosa embargada después de practicado el embargo si la cosa fuere mueble, o recibida por el Registrador de la jurisdicción a que corresponda el inmueble la participación que al efecto le hará el Tribunal, será radicalmente nulo y sin efectos, aun sin declaración del Juez…”(Resaltado de la investigación) .
119
El segundo de los problemas que afronta el esquema teórico que se ha trazado, tiene
relación con la naturaleza jurídica de las normas irregulares y continuando con el autor
citado debe decirse junto a él que:
“…En este trabajo me he preguntado por el problema de las llamadas normas irregulares. He asumido como punto de partida que estas normas son inválidas, pero también, vigentes y obligatorias. Después de rechazar la propuesta explicativa de Kelsen por diluir el problema al calificar a las normas irregulares como válidas, he sugerido adoptar la distinción entre validez y aplicabilidad. En este sentido, he caracterizados las normas irregulares como inválidas, pero aplicables, siendo el fundamento de esta aplicabilidad las presunciones de legalidad que suelen ser corrientes en los sistemas jurídicos, a través de las cuales tratan de hacerse efectivos los principios de seguridad jurídica y orden público. Por otro lado, he tratado de conectar esta respuesta con la teoría que la dogmática jurídica ha elaborado sobre los distintos tipos de invalidez: la inexistencia, la nulidad y la anulabilidad. La conclusión ha sido que estas categorías asumen la invalidez de norma, pero la cuestión de la aplicabilidad debe ser examinada en cada caso. Cuando se trata de la inexistencia, tal pretendida norma jurídica es inaplicable; cuando se trata de la nulidad, hay casos en que las normas son aplicables y otros en que son inaplicables. La caracterización de este saneamiento (confirmación) es ampliamente discutido entre la doctrina civilista, en las que se han señalado diversas teorías explicativas. Y, por último, cuando se trata de la anulabilidad, la regla general es la aplicabilidad. 94…
Esclarecido el problema de la naturaleza de las denominadas normas irregulares, se
suscribe junto a Pérez Triviño95, su tesis de que las mismas son inválidas, pero su
aplicabilidad debe ser examinada en forma casuística, según se trate de
inconstitucionalidad, inexistencia, nulidad absoluta o anulabilidad, concurriendo casos que
aún válidas, son inaplicables.
94 Ob.Cit. 95 Ob. Cit.
120
Conviene aclarar, que la problemática de las normas irregulares guarda estrecha
relación con los efectos de la nulidad, así es de principio decir, que la nulidad absoluta, en
cuanto es declarada, hace desaparecer de la esfera jurídica el acto de que se trate; no
obstante, ello no puede ser siempre así, por cuanto si el derecho es regulador de conductas
humanas, tales deben ser cautas, ante un legislador o Administrador poco previsivo, quien
con una conducta abiertamente contraria a la constitución y a las leyes, pueda generar
daños con su actuación.
Ello así, se ha reconocido que la invalidación—por nulidad absoluta—de una
norma legal o de un acto administrativo, por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad
no comporta, por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su
amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales
ocasionadas bajo su vigencia96.
Es importante recordar, que los fallos de inconstitucionalidad concentrada, tienen
normalmente eficacia prospectiva o ex nunc97, con el objeto de preservar las relaciones
jurídicas anómalas pero creadoras de un status, que si bien no son derechos adquiridos o
96 Nogueira Alcalá, Humberto: “Consideraciones Sobre las Sentencias de los Tribunales Constitucionales y sus Efectos en América del Sur” Quien en una parte de su ensayo establece: “…Sobre efectos ex tunc o ex nunc de los fallos de los tribunales constitucionales no hay una sola posición y los ordenamientos jurídicos toman parte por darle mayor fuerza a la supremacía constitucional o a la seguridad jurídica, tratando de buscar un cierto equilibrio entre ambos principios, al respecto, así en el derecho comparado, en el caso de los tribunales constitucionales de Austria, Croacia, Eslovenia, Grecia, Polonia, Rumania, entre otros, los efectos de las sentencias son, por regla general, ex nunc, mientras en Alemania, Bélgica, España, Portugal, se consideran los efectos ex tunc como regla general…” 97 Nota del Autor: Esta es la razón por la que autores como García de Enterría, E., y Fernández, Tomás R: Curso de Derecho Administrativo, TI, P.604, establecen que: La declaración de inconstitucionalidad, como cualquier otra sentencia con valor de cosa juzgada que resuelva sobre la validez de una norma jurídica puede ser interpretada como una sentencia declarativa de la validez, pero constitutiva de la aplicabilidad.
121
derechos subjetivos98, merece la protección del ordenamiento jurídico, convirtiéndose en
una especie de tertius genus99, producto de una relación jurídica inválida, pero que fue
aplicada en un espacio y tiempo determinado, es así como Hernández Mendible100,
establece los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, bien que ella llegue por
control difuso, vía amparo o por control concentrado:
“…Resuelto el primer aspecto, debemos pasar a analizar los efectos de la decisión de inconstitucionalidad en el tiempo. Para resolver esta cuestión la doctrina nacional, ha acudido al análisis de la naturaleza de la sentencia que declara la inconstitucionalidad. Así tenemos que Briceño considera que la sentencia tiene carácter declarativo, lo que facultad a la Corte para establecer los efectos de la nulidad de forma retroactiva. En apoyo de su tesis invoca el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y una sentencia de la Sala Político Administrativa de 20 de octubre de 1983. En contra se pronuncia Brewer, quien afirma que la sentencia tiene carácter constitutivo101 y en consecuencia cuando se declara la inconstitucionalidad de una ley, esta ha surtido efectos hasta el momento de la sentencia, por lo que la decisión de inconstitucionalidad tiene efectos prospectivos o pro futuro. Sin embargo, el propio Brewer admite que esta afirmación no es absoluta, sino que se encuentra matizada en virtud de la
98 Nota del Autor: Los derechos producidos por la relación jurídica se denomina "derechos subjetivos" a diferencia del conjunto de normas que se apellida "derecho objetivo". 99 Nota del Autor: Este tercer género, responde a la necesidad del Estado (Juez) de otorgar a sus administrados o justiciables, un mínimo de seguridad jurídica, en el entendido que esta, como acota Gustav Radbruch, es un grado mayor de justicia, e implica que la Administración, no puede tener injerencia en los actos supuestamente nulos, sino que debe aplicarlos, así por ejemplo, un Registrador no puede denegar la inscripción de un préstamo hipotecario por apreciar que existe alguna cláusula abusiva de las no tipificadas expresamente en la legislación vigente, porque la determinación de si el contenido contractual es o no contrario a la buena fe y al justo equilibrio de las prestaciones es una tarea que el ordenamiento jurídico encomienda al juez, y no a un órgano administrativo. Otros ejemplos: cuando la ilicitud de la causa u objeto del contrato procede de delito o falta común a ambos contratantes, ambos carecen de toda acción entre sí, o, el supuesto de preservación de los efectos contractuales en caso de terceros de buena fe. 100 Hernández M., Víctor: “EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY ORGANICA DE AMPARO EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. (A PROPOSITO DE LA SENTENCIA DE 21 DE MAYO DE 1996, QUE DECLARO SU INCONSTITUCIONALIDAD).Publicada en la Revista 15 de La Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, documento [Disponible] en línea: http://www.zur2.com/fp/15/HdezMendible.htm} 101 Nota del Autor: Esta posición corresponde a la tesis Kelseniana que considera al legislador en forma negativa y las sentencias que dicta en materia de inconstitucionalidad, tienen efecto constitutivo y por consecuencia surte efectos desde que es dictada, es decir prospectiva o pro futuro.
122
distinción que permite sostener la inconstitucionalidad de una ley por estar afectada de nulidad absoluta o de nulidad relativa…(Omissis)… Por su parte, Ayala considera que una Ley que regulara la jurisdicción constitucional tendría que establecer que los efectos de la decisión de inconstitucionalidad son en principio pro futuro o ex nunc, pero se le deben establecer a la Corte amplias facultades para que establezca los efectos hacia el pasado o ex tunc, lo cual podría ocurrir en los casos expresados en los artículos 46, 119 y 120 de la Constitución o en casos extremos que sea necesario…”
En cuanto a los posibles efectos que deben acordarse en esta materia, se está de
acuerdo con Ayala Corao, citado por Hernández Mendible, en el sentido que debe
permanecer la facultad, que estaba prevista en el artículo 131102 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia recientemente derogada, en el sentido de otorgar al Juez
Contencioso y/o Constitucional, la facultad para establecer los efectos de su decisión en el
tiempo, sea ex tunc o ex nunc, pero conservando el principio que normalmente los efectos
serán pro futuro, es decir, ex nunc.
Esta facultad de establecer los efectos de la decisión en el tiempo, no es
privativa del derecho público, por cuanto bien lo tiene establecido en el ordenamiento
privado venezolano, cuando se trata de anular actos o convenciones que son de tracto
sucesivo.
Siendo entonces evidente, que la nulidad por absoluta que sea, no puede hacer
desaparecer las prestaciones ya cumplidas y sólo en cuanto a las convenciones de ejecución
instantánea, puede aplicarse los efectos retroactivos de la nulidad absoluta. 102 Nota del Autor: Esta facultad la tiene la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia conforme pautan los ordinales 6to y 7mo del artículo 5to de la actual Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
123
No obstante lo anterior, se puede predicar que la mayor diferencia existente entre la
teoría de las nulidades del Derecho Privado y las del Derecho Público, continúa siendo la
posibilidad del juez contencioso o constitucional de establecer los efectos de su decisión en
el tiempo.
Las Nulidades en el Derecho Venezolano
El derecho venezolano no se ha planteado la complejidad que emana de los actos
nulos aplicables en la forma arriba reseñada, sino que la materia de nulidades de los actos
administrativos, está reglada por normas simples en apariencia103; en efecto, lo primero que
103 Nota del Autor: La teoría General de las nulidades en el Derecho Público, al decir de Henrique Meier—Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo—“es una labor inacabada” y el derecho vivo de la realidad, no puede ser sometido a la camisa de fuerza de unas cuantas causales de nulidad, cual se pretende ex artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, menos aún, se podrá desligar esta teoría de las nulidades, en forma absoluta, del concepto iusprivatístico de ella, así el autor citado en la introducción de su primera edición—1991—estableció: “…Sin embargo, más allá de los esfuerzos por circunscribir el Derecho a los rígidos y estrechos límites de la Ley, y de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus potestades legislativa (Decretos-Ley) y reglamentaria, la vida jurídica palpita como hecho social vivo, y de cuya realidad la ley es un elemento de enorme trascendencia por su función ordenadora y reguladora en aras de la seguridad jurídica, pero no el único y totalizante factor. Con o sin ley, la determinación de si un acto jurídico está o no viciado de nulidad absoluta o relativa, es uno de los más apasionantes y espinosos temas del mundo del Derecho...(Omissis)... No puede el Derecho Administrativo, de reciente data en comparación con la ciencia iusprivatista, pretender una teoría original y totalmente autónoma. El ordenamiento jurídico-administrativo todavía se halla impregnado de conceptos ambiguos, zonas de incertidumbre y nociones vagas, en razón de la inevitable influencia, de consideraciones políticas y sociológicas, consecuencia del origen histórico de esta rama del Derecho. El destino del Derecho Administrativo está ligado a la conquista del Estado por el Derecho; si se quiere, a la realización histórica del Estado de Derecho...(Omissis)... La idea primitiva del Derecho, esto es, la reducción de la "exigencia jurídica" al mero cumplimiento de fórmulas protocolares para la emisión de las decisiones administrativas, implica la manipulación de las "formas jurídicas" para presentar como actos jurídicos ajos que en el fondo no son más que brutales manifestaciones de una voluntad política divorciada del Derecho, que se apoya en un poder marginal y anterior al orden jurídico. No es la "razón jurídica" la que priva en la motivación de gran parte de los actos administrativos, sino una torpe y pretendida "razón de Estado", que oculta los intereses de la burocracia dominante, del partido de gobierno, de un líder providencial, de un grupo de presión con influencias decisivas en las altas esferas administrativas; o pura y simplemente, los intereses personales del funcionario autor de la decisión. He allí, los enormes obstáculos para el afianzamiento
124
debe reseñarse son las condiciones de recurribilidad de los actos administrativos, que dicen
relación con la definitividad (causar estado) del acto, en cuanto ponen fin a la vía
administrativa intentada contra él, por ser de principio, que contra todo acto administrativo
debe existir el agotamiento previo de los recursos administrativos y por supuesto, el acto no
debe ser de trámite, a menos que los mismos pongan fin a un procedimiento, causen
indefensión, lo prejuzguen como definitivo o cuando afecten derechos subjetivos
personales y directos del administrado, en cuyo caso, por vía excepcional, se permite acudir
a la vía jurisdiccional, dado que el principio general es el pautado por el artículo 93 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al reglamentar:
“La vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, estos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para intentar los recursos contenciosos son los establecidos por las leyes correspondientes”.
No existe pues, duda alguna sobre el tipo de actos contra el cual proceden los
recursos jurisdiccionales, debiendo la norma citada complementarse con la estatuida por el
dispositivo técnico de que trata el artículo 85 eiusdem arriba citada indirectamente.
del Estado de Derecho en nuestro país. Ello, por supuesto, es indicativo de la trascendental misión que han tenido, tienen y seguirán teniendo los Jueces de lo Contencioso-Administrativo, en el control de la legalidad de los actos administrativos. Es en la instancia judicial, con todas las deficiencias que presenta la organización tribunalicia del país, donde el particular puede lograr la tutela de sus derechos e intereses violados por la actuación de la Administración contraria a derecho. Los hechos, no obstante la típica costumbre de su negación, ocultamiento y disfraz, evidencian la poca inclinación de la Administración Pública a revisar sus decisiones ilegales, subsanando vicios menores (convalidación) o revocando aquellos viciados de nulidad absoluta (revocatoria por razones de contrariedad a derecho)...” (ob.Cit. Pp.8-9)
125
La problemática de cual es el acto contra el cual debe interponerse la acción
jurisdiccional, fue resuelta no solo por las normas arriba citadas, sino por sentencia de la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13/11/2001 en
sentencia N° 02621, de la cual se extrae la siguiente máxima:
"es el acto administrativo dictado por el Ministro de la Defensa, el que causa estado y agota la vía administrativa, y es contra este que debe ejercerse el recurso contencioso administrativo de anulación, es a éste, al que se le deben imputar los posibles vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad, sobre este punto se pronunció esta Sala en la sentencia de fecha 19 de junio de 2001, (Caso: SALTO ANGEL 91.9 FM Stereo), donde esta Sala señaló lo que se transcribe a continuación:(...) por cuanto una vez que se interponen los recursos administrativos contra un acto de la Administración, y la Administración emite un acto a través del cual se da respuesta al recurso administrativo (de reconsideración o jerárquico, según el caso), el acto recurrido pierde como consecuencia del acto posterior- su eficacia. Lo afirmado anteriormente se evidencia de forma patente, en criterio de esta Sala, debido a que en el momento en que el órgano administrativo pretendiese, en virtud del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, materializar la decisión contenida en la manifestación de voluntad (acto administrativo), el acto cuya ejecución pudiese causar algún perjuicio al administrado, sería aquel que hubiese puesto fin a la vía administrativa y que, por ende, hubiese causado estado (...) " (Máxima tomada de Documento [Disponible] en línea: http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/indicetematico.html)
Uno de los grandes problemas que ha suscitado el agotamiento previo de la vía
administrativa, es si ella, es o no un obstáculo para el acceso a la justicia104, aún cuando
esta investigación cree firmemente que tal agotamiento debe ser potestativo del justiciable,
no puede dejar de reconocer que en la sentencia líder FUNDACIÓN HOGAR ESCUELA
104 Nota del Autor: Existen diversa voces doctrinarias que han planteado que dentro del catálogo de los derechos amparables, no debe estar incluido el derecho a la tutela judicial efectiva, véase al respecto a Pérez Sánchez, Gerardo: “Recurso de Amparo y Derecho a la Tutela Judicial Efectiva” Documento disponible en línea en la siguiente dirección: http://www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/semrecamp-comgps.htm
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JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo
de Justicia, en sentencia N° 00489 del 27/03/2001 sentó el criterio contrario, de la siguiente
forma:
"En ese sentido debe afirmarse que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares. De tal manera que, aun cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe señalar esta Sala, que tal concepción ha sido constreñida por la conducta irresponsable de funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propósito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la vía administrativa. En este orden de ideas, el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración. En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. (...) De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento."(Documento disponible en línea, en la página Web del Tribunal Supremo de Justicia: http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/indicetematico.htm
Ello así, el problema próximo a enfrentar en el curso de esta investigación, es si
todo acto administrativo, salvo previsión legal en contrario105, debe ser objeto del
agotamiento de la vía en sede administrativa.
105 Nota del Autor: Un ejemplo de una norma que expresamente establece la no necesariedad del agotamiento de la vía en sede gubernativa o administrativa, es el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que es necesario interpretarla en el sentido de que establece que en materia de destituciones o amonestaciones de funcionarios públicos, no se requiere dicho agotamiento: “Los actos administrativos de carácter particular dictados en ejecución de esta Ley por los funcionarios o funcionarias públicos agotarán la vía administrativa. En consecuencia, sólo podrá ser ejercido contra ellos el recurso contencioso administrativo funcionarial
127
Ergo, al analizar las recientes sentencias del Tribunal Supremo de Justicia en este
sentido, se puede afirmar, sin lugar a dudas, que paulatinamente se ha venido abandonando
el criterio sustentado por la mayoría de los doctrinantes patrios, en el sentido, que los actos
emanados del Jerarca106, no son objeto de agotamiento de la vía, por cuanto dichos actos
ponen fin a la misma y causan estado.
No obstante, el profesor Henrique Meier es de la opinión que aún contra dichos
actos, debe agotarse la vía en sede administrativa, para ello baste citar el dispositivo técnico
dentro del término previsto en el artículo 94[—tres meses—] de esta Ley, a partir de su notificación al interesado, o de su publicación, si fuere el caso, conforme a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” Sin embargo, tal agotamiento es requerido, para cuando el ex empleado público, pretende cobrar sus prestaciones sociales a la Administración, todo de conformidad con el Decreto con Fuerza y Rango de Ley de la Procuraduría General de la República, por no tratarse de un acto dictado en ejecución de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como tampoco será aplicable la caducidad de tres meses, por no tratarse de un juicio de nulidad, sino de un crédito personal, que en principio debería tener el lapso de prescripción de diez años, no sólo por ser un derecho personal, sino por la previsión de la norma transitoria cuarta parágrafo tercero de la Constitución Bolivariana de Venezuela, pero además de ello, es ajeno a la institución de la caducidad un cobro de prestaciones sociales, debiendo aplicarse, la normativa del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, ante el silencio de la Ley del Estatuto. 106 Nota del Autor: En sentencias del año 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo estableció el carácter potestativo del agotamiento de la vía, por interpretación del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero la propia Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia de fecha 26 de abril de 2001, con ponencia del Magistrado Dr. Juan Carlos Apitz, determinó, cambiando su jurisprudencia, el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa como requisito de necesario cumplimiento para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad. En sentido opuesto véase el artículo de Cordero Lozano, Fernando en “De nuevo sobre la vía administrativa previa. Un comentario a la STC 71/2001, de 26 de marzo” (BOE de 1 de mayo de 2001” en el cual estableció: “La presente sentencia del Tribunal Constitucional resuelve un recurso de amparo interpuesto frente a una sentencia dictada por la Audiencia Nacional que inadmitió, por falta de agotamiento de la vía previa administrativa, la demanda presentada por un grupo de soldados voluntarios en prácticas que fueron cesados por RENFE con ocasión de su licenciamiento en el Ejército. Y supone una vuelta de tuerca más, si cabe, a la eterna problemática que trasciende de la preceptiva interposición de los recursos administrativos antes de acudir al cauce jurisdiccional contencioso-administrativo. Un pronunciamiento que también, y de manera precisa, deja entrever cuál es el talante con el que la Administración, en muchas ocasiones, despacha el trámite exigible de la reclamación previa y que reabre, por enésima ocasión, y al hilo de su actuar, el debate sobre la pertinencia y la bondad de su exigencia antes de abrir la vía procesal oportuna” Documento disponible en línea, en la siguiente dirección: http://www.filosofiayderecho.com/edea/2001/numero3/via.htm.
128
estatuido por el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que
dispone:
“…El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dicto. Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este recurso, decidirá dentro de los quince (15) días siguientes al recibo del mismo. Contra esta decisión no puede interponerse de nuevo dicho…”
Ello así, por cuanto el artículo citado no hace distinción alguna, el autor disidente de
la doctrina mayoritaria, opina que aún en tales casos, es necesario el agotamiento de la vía
administrativa, por cuanto esta no es, al decir de la Sala Político Administrativa, una traba
al acceso a la justicia, “…sino más bien, un medio garantizador de la esfera jurídica de los
particulares…”; cabe destacar que tradicionalmente se había receptado la posición de
Brewer107, contraria a lo sostenido por Meier.
Sobre la base de lo antes expuesto, es conveniente acotar lo establecido por la
sentencia N° 02597, que forma parte de la doctrina de la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13/11/2001, al establecer:
“…Lo anterior, tiene su fundamento en el hecho de que la propia administración tiene facultad de revisar sus actos, bien sea de oficio o a solicitud de partes, pues como quedó establecido, no es posible controlar, de una manera efectiva y rápida todos los actos administrativos por vía judicial. De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado
107 Brewer Carias, Allan R.: “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” Editorial Jurídica Venezolana Caracas, Venezuela, 2002
129
obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento..." (Documento [Disponible] enlínea: http://www.tsj.gov.ve/jurisprudencia/indicetematico.html)
Es esta facultad de revisión de los propios actos, lo que ha determinado que el
Tribunal Supremo de Justicia, sea cada día más estricto en la exigencia del agotamiento
previo de la vía administrativa, tesis esta, que es de suma importancia para los amparos
autónomos, como se verá en su oportunidad y si a ello se agregan las exigencias de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional, la del Decreto con Rango y Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, la de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Nacional y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, que tienden a profundizar las
prerrogativas procesales de la República, los estados, los municipios y los Institutos
Autónomos y, aún las empresas del Estado108, a pesar de que ellas no tengan tal previsión
en su Ley de creación, no cabe duda que la interpretación sistemática, parece apuntar hacia
108 Nota de Autor: Sobre la extensión a las empresas del Estado de las prerrogativas procesales en sentencia de fecha 01/10/2002 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, bajo ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, expediente N° 01-1702, caso DIANCA, estableció lo siguiente: “...Por su parte, dicho Juzgado negó el pedimento antes reseñado, mediante auto del 1º de diciembre del mismo año, por los siguientes motivos: (...) «si bien es cierto que DIANCA es una empresa del Estado, no es menos cierto que los privilegios procesales consagrados por la ley no son extensibles a este tipo de empresas, ya que la demandada [...] es una empresa que posee personalidad jurídica propia, patrimonio propio, que se rige por las normas del derecho privado de cada sociedad mercantil, esto es por el Código de Comercio y la Ley Orgánica del Trabajo, en cuanto a sus relaciones laborales». Vistas las razones esgrimidas por el Juzgado denunciado como agraviante, bastaría argumentar en su contra que el «privilegio procesal» al cual hizo referencia, y tal como fuera estudiado ut supra, en modo alguno nace en razón de la persona que es demandada en un determinado juicio, sino con ocasión de la actividad que la misma desarrolla: la prestación de un servicio público. Así las cosas, es absolutamente irrelevante analizar la naturaleza de las personas morales, en cuanto a si se encuentran regidas por normas de derecho público o de derecho privado, para reconocerles la garantía frente a la ejecución que prevé el tantas veces referido primer aparte del artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, pues es la actividad de interés público que éstas despliegan la razón por la cual la ley les acuerda tal prerrogativa…” Documento Disponible en línea: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/octubre/2303-011002-01-1702 .htm En sentido similar véanse las sentencias Nº 2935/2002 Nº 1183/6-2-03 de la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
130
la tesis defendida por el Profesor Meir, máxime si se toma en cuenta que el actual aparte109
20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, equivalente
aproximado al artículo 134 de la (derogada) Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
establece:
“…Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare, o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha de interposición del mismo110. Sin embargo, aun en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso de nulidad caducará a los treinta (30) días…” (Negrillas y Subrayado de la investigación).
Mientras que el derogado artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, establecía:
“…Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la Administración, caducarán en el término de seis meses contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare. Sin embargo, aún en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales…”
109 Nota del Autor: Dado que autores tan reputados como Brewer Carías, Allan R, han establecido en sus comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que el encabezamiento de los artículos los llama parágrafos, es necesario aclara que para esta investigación, lo que sería el parágrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, es en la nomenclatura aquí utilizada, el aparte 20 del artículo 21 de la Ley mencionada. 110 Nota del Autor: Ni el agotamiento de la vía administrativa ni los recursos paralelos aparecen en la ley actual, como causales de inadmisibilidad. Sobre el Agotamiento de la vía administrativa, véase sentencia del dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 27/10/2004 caso CADAFE, exp. 2004-1792, sentencia N° 0196 bajo ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
131
Siendo importante acotar, que la diferencia entre uno y otro dispositivo está,
precisamente, en que se estableció el lapso de respuesta que debe dar el jerarca, es decir 90
días, no obstante lo arriba expuesto, interpretando el aparte anterior conforme al sentido
gramatical, es decir, mediante la conexión de las palabras entre si y la intención del
legislador, se observa que éste utilizó la disyuntiva o para los diversos supuestos, a saber: 1.
Seis meses contados a partir de la publicación en el órgano oficial o de su notificación
personal al interesado si fuere procedente si aquella, es decir, la notificación por el órgano
oficial no se efectuare; 2. O cuando la administración no haya decidido el correspondiente
recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la
fecha de interposición del mismo; de lo cual puede deducirse que no es necesario agotar el
recurso de reconsideración cuando es el jerarca quien dicta el acto, ya que es este, quien
tiene noventa (90) días111 para decidir.
En consecuencia, es opinión de esta investigación, que el aparte en cuestión, zanjó
la discrepancia que aparecía surgir del texto expreso de artículo 94 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y lo que ha sido la práctica jurisprudencial, en el sentido
arriba establecido, quedando claro, desde la promulgación de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia el 20 de mayo de 2004, que los actos administrativos dictados, sólo
111 Nota del Autor: Salvo previsión legal en contrario los noventas días deben computarse en la forma prevista por el artículo en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual es del tenor siguiente: “Los términos o plazos se contarán siempre a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación. En los términos o plazos que vengan establecidos por días, se computarán exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario”. Y por días hábiles ha de entenderse los días hábiles de la Administración, estableciendo la segunda parte del referido artículo que: “…Se entenderá por días hábiles, a los efectos de esta Ley, los días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública...”
132
requerirán del agotamiento de la vía administrativa, cuando se trate de demandas
patrimoniales contra la República, mientras que las restantes no requieren de ulterior
recurso.
Nulidad Absoluta y Relativa
En el derecho administrativo venezolano, por disposición normativa de la Carta
Magna, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, solo es posible por parte de
la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción constitucional, pero aún antes de
la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ello era así, por
mandato del artículo 206 de la constitución abrogada, conjuntamente con la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, la cual desde su vigencia determinó las causales de
nulidad de los actos administrativos, distinguiéndose en nulidad absoluta y nulidad relativa
(Artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
respectivamente).
Tan simplista reiteración legal ha sido criticada por Meier112, quien en la
introducción a la segunda edición de su obra, establece:
“...Entrar al universo de los motivos de invalidez de los actos administrativos de efectos particulares (La Teoría de las Nulidades) constituye un reto no exento de dificultades. Sin embargo y a simple vista -en una aproximación superficial- parece que se puede abordar sin mayores complicaciones.
112 Meier E., Henrique: “La Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”, Editorial jurídica Alva S.R.L., Caracas, Venezuela, 2001 p. 9
133
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1982), al regular el régimen de las nulidades administrativas, pretendió definir en términos taxativos, las diferentes modalidades (causales) de nulidad absoluta del acto administrativo (Art. 19), considerando, por exclusión, como causa de nulidad relativa, cualquier otro vicio insubsumible en la categoría definida "ope legis ". La ley no lo puede todo. Ella es la ilusión y el espejismo del Derecho, concebido como "pura voluntad política". Por esta razón, la intención y el propósito del legislador son distintos de la naturaleza intrínseca de la vida jurídica. La Teoría de las Nulidades, obra de carácter jurisprudencial, es una construcción jurídica compleja, dinámica e inacabada. Diga lo que diga la ley, ésta no puede abarcar todo el potencial desarrollo del "Derecho vivo", ese que se configura a diario en los tribunales de justicia...”
La jurisdicción contencioso administrativa juzga los actos administrativos, los
hechos, las omisiones, las operaciones y los contratos administrativos. En consecuencia, la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no podrá nunca establecer
exhaustivamente, el catálogo de situaciones que generen las nulidades de los actos, aún
cuando ello fue su intención, la verdad es y será, que la realidad desbordará siempre el
cauce de la Ley y el juez contencioso se enfrentará a situaciones no previstas
legislativamente y se enfrentará a diferentes causales, que no están contenidas en la
clasificación, que como numero clausus113, pretendió la previsión de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, por lo que para la obtención de dicha declaratoria, al
igual que para establecer qué actos administrativos son recurribles ante la vía contencioso
113 Nota del Autor: No obstante la (pretendida) estrechez de las causales previstas en el mencionado artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siempre se podrá decir con García de Enterria, que cualquier nulidad no expresamente prevista en el texto legal puede ser reconducida al vicio de incompetencia del funcionario autor del acto lesivo, dado que por virtud del llamado bloque de la legalidad, nadie tiene derecho ni competencia, para actuar contra legem, de tal forma que lo que pretendió ser, un enumeración cerrada, terminó como la diferencia entre fuentes y medios de pruebas, en cuya discusión se planteó, que las fuentes son numero clausus, pero los medios, eran numero apertus, así las causales de nulidad, serán numero clausus, pero las causales reales, que los jueces deben ventilar en su diario quehacer, si no es posible encuadrarla en ninguna otra, siempre encuadraran, por la razón aducida, en la primera hipótesis del 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, incompetencia del autor del acto, cuya nulidad, se solicita.
134
administrativa, agotando—por regla general—previamente la vía administrativa o
“gubernativa”, los operadores de justicia se verán obligados a forzar la realidad social,
dentro de los estrechos márgenes de las causales previstas, como ha sucedido con causales
clásicas como la desviación de poder114 y la usurpación de funciones115 por solo mencionar
algunas, que la jurisprudencia, a pesar de reconocer su no convalidación, no ha tenido otro
camino que considerarlas como de nulidad relativa y encuadrarlas dentro de las previsiones
del dispositivo técnico del artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
114 Nota del Autor: Nota del Autor: El doctrinante patrio Carmelo De Grazia, en Ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo “Allan Randoplh Brewer-Carías”, celebradas en la ciudad de Caracas los días 21, 22, 23 y 24 de marzo de 2.000, denominada “El vicio de Desviación de Poder en el Derecho Venezolano” delimitó dicho vicio, en la forma siguiente: “La desviación de poder como vicio del acto administrativo es, al igual que la mayoría las instituciones de esta rama del Derecho, resultado de la obra pretoriana del Consejo de Estado Francés. Aunque sin esa denominación, el concepto material de desviación de poder apareció por vez primera en el arrét Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del cual el Consejo de Estado anuló la decisión del Alcalde de Trouville, que prohibía a los bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales. Consideró -en efecto- el Consejo de Estado, que la prohibición fijada por el Alcalde no tenía como finalidad resguardar la seguridad y moralidad pública -como lo exigía la ley del 19 de mayo de 1848, que había servido de fundamento a dicha medida- sino que su propósito era, simplemente, favorecer los intereses económicos municipales, mediante el cobro –a los bañistas- de las tasas por el uso de los establecimientos públicos destinados al cambio de ropa. El móvil psicológico, la intención, el fin de la actuación del Alcalde, se había desviado, entonces, del poder de policía que le otorgaba la ley, y al anular la decisión administrativa con fundamento en esa circunstancia, el Consejo de Estado –sin proponérselo- le daba carta de naturaleza a uno de los típicos vicios del acto administrativo: la desviación de poder...” 115 Nota del Autor: La usurpación de funciones, ha sido definida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 01448 del 12/07/2001 de la siguiente forma: “…se constata la usurpación de funciones, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. De manera que al invadirse la esfera de atribuciones que es propia de otro órgano del Poder Público, se estaría incurriendo en una incompetencia manifiesta, lo cual se traduciría necesariamente en la nulidad absoluta del acto impugnado…"
135
En esta tesitura, los jueces bien sean individuales o colegiados, son competentes
para conocer de la mencionada declaratoria, según las reglas de competencia funcional,
territorial, de conexión o de la naturaleza jurídica del acto; en fin, de todos aquellos
extremos de forma y de fondo previos, concomitantes y posteriores a la impugnación
judicial de los actos administrativos.
En Venezuela por excepción, según declara el artículo 134 [Rectius: 21,20 de la Ley
vigente] de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia116, procede la declaratoria de
nulidad de los actos administrativos de nulidad absoluta, por vía jurisdiccional;
planteándose la problemática, de si en juicio civil se plantea como excepción la nulidad de
un acto administrativo, vg., la nulidad de un asiento registral o la nulidad de una
transacción laboral homologada por el Inspector del trabajo, para solo citar dos ejemplos, y
a pesar del texto del artículo 259 Constitucional, es competente el Juez civil o laboral, para
declarar dicha nulidad, creyendo esta investigación, que sobre los principios de celeridad y
concentración procesales, dicho juez tendrá competencia residual para conocer de dichas
nulidades117, dado que una sana interpretación del texto constitucional citado, lleva a la
116 Nota del Autor; Para el momento de la corrección final de esta investigación, la Asamblea Nacional derogó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y promulgó en su lugar la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, siendo publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.492 de fecha 20 de mayo de 2004, sustituyéndose el artículo 134 de la Ley abrogada por el aparte 20 del artículo 21 de la nueva Ley del Tribunal Supremo de Justicia, que establece: “Las acciones o recursos de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado, si fuere procedente y aquélla no se efectuare, o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa (90) días continuos, contados a partir de la fecha de interposición del mismo. Sin embargo, aun en el segundo de los casos señalados, la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el recurso de nulidad caducará a los treinta (30) días…” 117 Nota del Autor: La vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia eliminó el contencioso eventual, por medio del cual se mantenía la tesis expuesta, pero mantuvo la excepción de nulidad ex artículo 21.20 de la Ley vigente. Sobre el alcance de la jurisdicción contencioso administrativo, véase la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sentencia N° 1.209. publicada el 2 de septiembre de 2004, en Ponencia Conjunta, en la cual delimitó el ámbito de competencia de los numerales 24 y 25 del referido artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
136
conclusión, que el artículo mencionado prohibe por vía de consecuencia, que los jueces que
no pertenezcan a la jurisdicción administrativa, conozcan de las nulidades por vía principal,
pero si lo pueden hacer incidenter tantum, dentro del conocimiento de una causa diferente
que imponga un pronunciamiento prejudicial dentro del mismo proceso, sobre la nulidad
del acto de que se trate, ello por aplicación de los principios procesales mencionados, (Es
precisamente esta concepción, la que se conoce como excepción de ilegalidad o de
inconstitucionalidad).
No obstante lo anterior, en reciente fallo de la Sala Social del Tribunal Supremo de
Justicia, se estableció el criterio opuesto, así la Sala de Casación Social, en el caso N° R.C.
N° AA60-S-2004-000192 del 06/05/2004, en el juicio por cobro de prestaciones sociales
intentara RAFAEL BENITO BARRIOS contra la empresa mercantil PANAMCO DE
VENEZUELA, S.A., bajo ponencia del Magistrado Omar Alfredo Mora Díaz, se dejó
sentado la siguiente máxima
“…Establecer que una transacción homologada por la Inspectoría del Trabajo no está investida del efecto de cosa juzgada por no haberse indicado en el auto de homologación que el trabajador actuó libre de constreñimiento, es una conclusión contraria a derecho que violenta el principio de presunción de legalidad del acto administrativo, según el cual los actos administrativos se consideran válidos y realizados conforme a la ley, en tanto no se declare lo contrario por el órgano jurisdiccional competente…”
De lo cual se extrae como consecuencia, que toda transacción debidamente
homologada por el Inspector del trabajo, bien sea presentada ante él o no118, es acto
de Venezuela, ratificada en sentencia del 27/10/2004 caso CADAFE, exp. 2004-1792, sentencia N° 0196 bajo ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero. 118 Nota del Autor: La Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia estableció como máxima en su sentencia Nro. 91 del 27/02/2003 "(...) si se lleva a cabo una transacción laboral que es homologada por la autoridad competente del trabajo, vale decir, Juez o Inspector del Trabajo, la misma adquiere la eficacia referida en el Parágrafo Único del artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo, aún y cuando haya sido celebrada, como en el caso de autos, por ante un Notario Público, por razón de que al ser presentada ante cualquiera de las autoridades del trabajo ya indicadas, éstas verificaran si la misma cumple o no con los requerimientos para que tenga validez y carácter
137
administrativo, que adquiere ejecutoriedad y sólo puede ser atacado en nulidad, para ante el
órgano jurisdiccional correspondiente119, es decir, por ante la jurisdicción administrativa,
todo de conformidad con los artículos 3 y 10 de la Ley Orgánica del Trabajo y de su
Reglamento respectivamente, de lo cual se deduce, que al menos en sede laboral no se
aplicaría el último aparte del artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia [Rectius: Artículo 20 parte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia], pareciendo tal criterio contrario a la celeridad procesal que ordena el artículo 26
de la Constitución de la República de Bolivariana de Venezuela, asumiendo el riesgo, con
el criterio del Supremo, que se divida la continencia de la causa de que se trate.
Autotutela Administrativa y Corrección de Errores Materiales
Por su parte, y antes de la nulidad de los actos administrativos debería proceder en
los casos de nulidad absoluta, la potestad de autotutela de la administración, así como la
rectificación de errores materiales y de cálculo, el principio de autotutela, despliega sus
de cosa juzgada." Criterio este que contradice el expuesto tradicionalmente por el Supremo sobre las transacciones extra-litem, en el caso extra inspectoría. 119 Nota del Autor: La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de revisión del 14/05/2004 bajo ponencia del Magistrado Delgado Ocando, sentencia 902 expediente N° 03-2592, caso de revisión de la sentencia dictada, el 29 de noviembre de 2001, por el Juzgado de Primera Instancia del Trabajo del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en la causa n° 3796-99, de la nomenclatura del mencionado órgano judicial, en la que se tramitó el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Yelitza Beatriz Rodríguez Rodríguez, contra la providencia administrativa n° 305, dictada por la Inspectoría del Trabajo de Ciudad Bolívar, vs. C.V.G. BAUXILUM C.A, se reiteró lo establecido en la sentencia n° 1.318/2001, del 02.08, caso: Nicolás José Alcalá Ruiz, de acuerdo con el cual la competencia para conocer de los recursos contencioso-administrativos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo en todo el territorio nacional en los procedimientos de calificación de despido era de los órganos que integran la jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero dada la emergencia que atraviesa la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ordenó que el conocimiento de la acción, en primera instancia lo conociera el Contencioso Regional de la Región Bolívar y la segunda instancia sería la Sala Político Administrativa, si se mantenía la emergencia reseñada.
138
efectos en los actos viciados de nulidad absoluta, pero requiere del debido proceso que
pauta el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo
poco usual, que la administración lo utilice cuando ejerce dicha autotutela, más común es la
rectificación de errores materiales y de cálculo, que en gran medida es utilizada por la
Administración tributaria, siendo la base legal de ambos recursos los artículos 83 y 84 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con relación al límite de la potestad de autotutela de la administración, ha tenido
oportunidad de pronunciarse la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la
sentencia de 11 de abril de 2003, caso Maxy Ways Computer, número 759, en la cual, con
ponencia del Magistrado Pedro Rondón Haaz, determinó lo siguiente:
“...La buena pro, como todo acto administrativo, puede ser objeto de revocación o de anulación por la Administración en ejercicio de sus potestades de autotutela, siempre y cuando, en salvaguarda del derecho a la defensa que acogió el artículo 49, cardinal 1, de la Constitución, asegure al titular de la buena pro oportunidad razonable para la exposición de sus alegatos. Esto es, que la buena pro es de aquellos actos administrativos favorables cuya revocación o anulación exige la apertura de un previo procedimiento contradictorio. En efecto, señala la doctrina, en relación con los actos favorables o cuyos efectos amplían la esfera jurídica subjetiva de los particulares (como es el caso de la buena pro), que la Administración tiene limitado el ejercicio de su potestad revisora (GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio, “Los actos administrativos”, Civitas, Madrid, 1991, pp. 225-226). De manera tal que la revocación o anulación de la buena pro –así como de los actos dictados en ejecución de ésta, como es la orden de compra- es admisible en el Derecho Venezolano, no sólo por aplicación del principio general de autotutela que reconocen los artículos 81 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino además, por expresa disposición de la Ley de Licitaciones…”
139
Visto lo anterior, se realiza un estudio somero de las causales de nulidad, regido por
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en los términos siguientes:
“...Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: 1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal. 2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley. 3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución. 4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido Artículo 20. Los vicios de los actos administrativos que no llegaren a producir la nulidad de conformidad con el artículo anterior, los harán anulables. Artículo 21. Si en los supuestos del artículo precedente, el vicio afectare sólo una parte del acto administrativo, el resto del mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez…”
El sistema de nulidades que rige el contencioso, como quedó dicho, está erigido
sobre la base del numero clausus, es decir, que solamente será nulo un acto si encuadra
dentro de las previsiones legales arriba citadas, con la advertencia que las nulidades
absolutas contrariamente a lo opinión del Maestro Brewer120, caducan a los seis (6) meses
de dictado y/o notificado el acto121 íntegro, con las previsiones expuestas en los artículo 72
120 Brewer Carías, Allan R.: Ob.Cit. 121 Nota del autor: La solución legislativa es incongruente, si se toma en cuenta que la naturaleza jurídica de la acción, contestación y la excepción, son una misma, en efecto, en la demanda suele solicitarse del órgano jurisdiccional un pretensión declarativa—de condena o no—sobre los hechos alegados en la pretensión, mientras que la contestación—excepción incluida—pretende del mismo órgano jurisdiccional, un declaración mero declarativa—de condena o no—de signo contrario a la acción y siendo ello así, no se explica porque la acción caduca a los seis meses y la excepción es insprescribtible, dándose a dos instituciones de la misma naturaleza jurídica, trato desigual.
140
y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, caso contrario, el acto
no es eficaz122.
122 Nota del Autor: La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 72 y 73 establece: y, por ende no surte ningún efecto, así: “Artículo 72. Los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo que tome la decisión. Se exceptúan aquellos actos administrativos referentes a asuntos internos de la administración. También serán publicados en igual forma los actos administrativos de carácter particular cuando así lo exija la ley”. Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse”.
141
CAPITULO V
LA ACCION DE AMPARO CONSTITUCIONAL EN VENEZUELA
142
Amparo Constitucional
Concepto Amplio
Amparar según el diccionario de la Real Academia (1970) significa favorecer,
proteger y proviene del latín “anteparere, prevenir” y desde el punto de vista jurídico se
puede decir que es un remedio para proteger los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Nacional.
El término amparo como categoría jurídica es utilizada por la legislación venezolana
en las formas siguientes:
Amparo Constitucional
Garantía o medio a través del cual se protegen los derechos fundamentales que la
Constitución reconoce expresamente; los que estén establecidos en los instrumentos
internacionales y aun aquellos que no estando reconocidos en el texto constitucional ni en
los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, que sean inherentes a la persona
humana; incluyendo los colectivos o difusos.
143
Amparo Civil o Interdicto de Amparo.
Está acepción la encontramos en el Código Civil en los artículos 782 y 783, para
calificar una medida interdictal destinada a proteger la posesión legítima o no, sobre bienes
inmuebles, muebles y universalidad de muebles; cuyo trámite procedimental se encuentra
en los artículos 699 al 711 del Código de Procedimiento Civil.
Amparo Agrario.
En el Derecho Agrario, el procedimiento administrativo mediante el cual se hacía
efectivo el derecho de permanencia del agricultor en el predio rústico que explotaba; estuvo
establecido en el artículo 148 de la Ley de Reforma Agraria, acción esta que hoy
desapareció.
Amparo Tributario.
Es una institución de base constitucional acogida en el Código Orgánico Tributario,
con la finalidad de reparar la lesión que le produce a los contribuyentes y o responsables, el
hecho de que la Administración Tributaria no les responda afirmativa o negativamente, un
determinado recurso; esta institución diversa del amparo constitucional está prevista en los
artículos 302 al 304 del Código Orgánico Tributario.
144
Concepto Restringido
Dentro del concepto restringido de la categoría jurídica en estudio, se presentan
diferentes conceptualizaciones, las cuales se darán seguidamente.
Concepto Doctrinal
Brewer Carías (1998), señala que la Constitución de1961, en el artículo 49 no
establecía una acción o un recurso único de amparo como un medio de protección judicial,
“sino un derecho de amparo que se materializa a través de diversas acciones y recursos
judiciales123”; para este autor, el derecho de amparo se materializa a través de diversas
acciones y recursos judiciales, incluso, a través de una acción de amparo de carácter
subsidiario; lo que implica que “el amparo puede materializarse en un recurso, en sentido
estricto, de revisión de decisiones administrativas o judiciales, o puede configurarse como
un proceso autónomo o como una acción autónoma que no consista necesariamente en la
revisión de determinado acto jurídico” (593).
Continúa Brewer (Ob. Cit.), señalando que el Amparo es un sistema de protección
de los derechos fundamentales, que tiene como característica ser sumario, breve y eficaz, en
consecuencia, los distintos tipos de interdictos, por ejemplo, forman parte del Sistema de
Protección, que genéricamente se denomina “Amparo”.
123 Brewer Carias, Al lan Randolph : (1998). Derecho y Acción de Amparo. Tomo V, Inst i tuciones Pol í t icas y Const i tucionales. Caracas: Edi tor ia l Jurídica Venezolana, pág 591
145
Rondón de Sansó (1994) critica la tesis anterior cuando dice que el Amparo es “...
Una Garantía...”(33) con lo cual rechaza la concepción sistemática defendida por Brewer,
dado que así está previsto como tal en el artículo 49 de la Constitución (abrogada,
equivalente al 27 de la actual).
Otra conceptuación es la que le atribuye Plaz Bruzual124, citado por Rondón de
Sansó (1988), el cual estima que “el positivismo jurídico no debe aplicarse al amparo sino
que más bien debería sostenerlo y justificarlo un fundamento que trascienda a la norma y
que recoja el sentir de la conciencia civilizada de lo justo y de lo equitativo” (p.65-66).
En opinión de Plaz Bruzual citado por Rondón de Sansó (1988), la justificación de
la existencia del amparo se encuentra en la teoría del derecho natural y en los principios
generales del derecho, por cuanto el mismo se relaciona con derechos humanos, que una
vez reconocidos por el juez “ubican las reglas de derecho en un segundo plano y solucionan
los conflictos reales con gran amplitud” (66).
De todo lo anterior, el autor concluye diciendo:
“que la obra forjadora del amparo corresponde más a la jurisprudencia que a una ley preestablecida, la cual si bien es necesaria, debe ser normativa general, amplia en su parte sustantiva y no casuística, que deje al juez un vasto campo de acción para restablecer la situación jurídica infringida” p. 66-67).
124 Nota del Autor: Mucho lamentó esta investigación, no tener acceso a la fuente primaria, dado que lo establecido por dicho autor, es en opinión de quien escribe, sumamente importante
146
La conceptuación antes transcrita es la asumida en la actualidad por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como se puede observar en las últimas
decisiones que ha tomado, es así como estableció el procedimiento, adaptándolo a la nueva
Constitución; produciendo fallos que han llegado al extremo de anular juicios completos,
por haberse cometido violaciones groseras a los derechos establecidos en la actual Carta
Magna.
Para Rondón de Sansó (1988), la expresión amparo constitucional, “designa la
garantía o medio a través del cual se protegen los derechos fundamentales que la
Constitución reconoce a las personas” (p.19); explicando posteriormente que es a tal
acepción a la que se refiere el artículo 49 de la Carta Magna abrogada, equivalente al
artículo 27 de la actual.
Las anteriores consideraciones doctrinales provienen de autores nacionales, para
concluir este punto se anotan los conceptos dados por dos autores extranjeros a saber:
Según Escobar Fornos (1990), “…El amparo es un medio procesal que tiene por
objeto velar por el cumplimiento de los derechos y garantías constitucionales (función
primordial) y demás disposiciones de la constitución y leyes constitucionales…” (p. 35).
Para García Varela y Corbal F. (1999), el recurso de amparo es “un proceso
constitucional mediante el cual se otorga una especial protección a ciertos derechos y
libertades individuales” (p. 27).
147
De los conceptos arriba señalados se puede concluir que la doctrina no es conteste
en el sentido de determinar si el amparo es un recurso o es un juicio, pero en ambos casos,
lo importante es contar con un instrumento rápido y expedito para proteger las garantías de
los ciudadanos, que al decir de Rondón de Sansó (1988), “... el amparo es una carga
explosiva. Usado bien, para los buenos fines, es la vía rápida para llegar a la justicia. Usado
mal, puede hacer estallar todo el sistema procesal” (p. 430).
Concepto Legal
El amparo en el plano legal opera en una triple vertiente, como acción autónoma
que se propone ante el juez competente determinado por la ley; o como una solicitud
cautelar, que deviene en una solicitud de suspensión de los efectos del acto o hecho lesivo
de garantías constitucionales, que puede interponerse conjuntamente con otra acción y por
último, opera en el curso de un proceso que se esté ventilando ante la jurisdicción ordinaria
o especial, conforme pauta el ordinal 5° del artículo 6° de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Modalidades de La Acción de Amparo
Antes de comenzar a describir las modalidades de la acción de amparo, es ineludible
hacer algunas precisiones necesarias, para tener una visión más clara de la importancia que
tiene para los administrados, el que la Constitución Bolivariana de la República de
Venezuela, contemple en el artículo 27 la acción de amparo.
148
Sujeto Activo
El artículo 1° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales indica claramente quien es el sujeto activo: a) Toda persona natural
habitante de la República y b) persona Jurídica domiciliada en el territorio nacional; dicha
acción podrá intentarse por ante los tribunales competentes, para que le sean protegidos sus
derechos y garantías constitucionales, extendiendo éstos a aquellos que siendo inherentes a
la persona humana y que no figuren en el texto constitucional.
En cuanto a la legitimación activa referida a los intereses colectivos o difusos
consagrados en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
la jurisprudencia ha establecido, que cualquier persona que alegue un interés subjetivo,
puede además peticionar en amparo por intereses colectivos o difusos.
Sujeto Pasivo
En lo que respecta al sujeto pasivo de la acción de amparo, establece el artículo 2°
de la ley bajo estudio, que puede ser un particular o puede ser una persona subjetiva que
opere en el ámbito del Derecho Público.
Es importante destacar la amplitud de la ley al incluir a los particulares y
específicamente a “ciudadanos, personas jurídicas, grupos u organizaciones privadas”,
porque en la actualidad no se puede desconocer la existencia de consorcios, sindicatos,
149
asociaciones profesionales, partidos políticos, grandes empresas, etc., capaces de amenazar
al individuo en sus derechos fundamentales.
En cuanto a las figuras subjetivas que operan en el ámbito del derecho público, al
decir de Rondón de Sansó (1994), “habría que señalar, atendiendo al espíritu de la norma,
que puede tratarse a una persona jurídica de derecho público, de un órgano o bien de su
titular o titulares” (217).
Objeto Del Amparo
En cuanto el objeto del amparo, Rondón de Sansó (1994) dice que puede ser
cualquier manifestación jurídicamente relevante (acto, actuación u omisión) de los poderes
públicos, lo que implica que caen dentro de la esfera los actos legislativos (normas), los
actos jurisdiccionales (autos, decretos, sentencias y actos de ejecución) y las
manifestaciones de la actividad administrativa constituida por actos administrativos,
actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones.
Establece la ley en el artículo 3° el amparo contra norma; en el artículo 4° el amparo
contra actos jurisdiccionales o amparo contra sentencia u omisiones judiciales y, finalmente
en el artículo 5° el amparo contra actos administrativo, actuaciones materiales, vías de
hecho, abstenciones u omisiones, objeto de este estudio.
150
Amparo Contra Norma
El artículo 3 de la Ley de Amparo establece la acción cuando la violación o
amenaza de lesión provengan de una norma que colida con la Constitución.
Este especial amparo procede cuando en un caso específico se viole o exista la
posibilidad de una violación constitucional derivada de la aplicación de una norma que
colida con la Constitución, en este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, aplicando doctrina de la extinta Corte Suprema de Justicia, en el caso de la
sociedad ELKEM ASA por virtud demanda de amparo constitucional contra la amenaza de
que el Fondo de Inversiones de Venezuela aplique, en el proceso de privatización de
C.V.G. VENEZOLANA DE FERROSILICIO, C.A. (C.V.G.-FESILVEN), una normativas
y, en el exp. 00-1042 del 10 de agosto de 2001, bajo ponencia del Magistrado Pedro
Rondón Haaz, estableció lo siguiente:
…Respecto de esta modalidad de amparo constitucional la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, precisó que dicho amparo procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra la norma en sí, a menos que se trate de aquéllas denominadas normas autoaplicativas, es decir que no necesitan de un acto posterior de aplicación. En ese sentido, la jurisprudencia determinó que el ente agraviante en estos casos es quien pretenda la ejecución de la norma, asimismo la caducidad del amparo se cuenta a partir del momento de aplicación o de su amenaza de aplicación…
Es importante aclarar que el amparo contra norma según Rondón de Sansó (1994)
“no es una acción de inconstitucionalidad, sino que está constituido por la imputación de la
151
lesión o amenaza de ella de una garantía o derecho constitucional, producida por una norma
que se aplique a un caso concreto” (p. 123).
Este particular amparo puede intentarse bajo dos modalidades, una en forma
autónoma y la otra conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad; teniendo
cada modalidad, diferentes procedimientos125.
Así se tiene que el amparo autónomo se intenta para evitar la aplicación de una
norma que colida con la Constitución en un caso específico y lograr la desaplicación de la
misma en ese específico caso y no con efectos erga omnes y el juez que resuelva la acción
deberá informar al Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional como último
intérprete de la Constitución, la desaplicación de la norma en el caso específico, a objeto de
la unificación de la interpretación constitucional, todo de acuerdo con el artículo 334, y 336
ordinal 10° de la Carta Fundamental, que prevén el primero, el control difuso de la
constitución y el segundo en el ordinal citado, la competencia revisora—en forma
facultativa, ex Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia—de la Sala Constitucional,
con el objeto antes señalado. 125 Nota del Autor: El amparo conjunto con nulidad de actos administrativos de efectos generales o particulares, del cual conozca la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, tiene como procedimiento el establecido en la sentencia “Marvin Sierra Velasco” que suscitamente puede resumirse diciendo que la referida Sala consideró que el Amparo conjunto con Nulidad, no se ajustaba a los requerimientos de la Constitución Bolivariana de Venezuela y lo convirtió en una cautelar más dentro del ordenamiento jurídico, con la salvedad que la sola presencia y prueba de una violación constitucional, llena con todos los requisitos de las cautelares y el derecho a la defensa no se violenta al existir la mecánica de la oposición de parte, prevista en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, lo que a juicio de esta investigación violenta el texto legal expreso de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y el 26 y 257 de la Constitución Bolivariana de Venezuela.
152
El cambio que ha sufrido el amparo contra norma a partir de la promulgación de la
Constitución (1999), radica en el hecho de que la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo, puede, si así lo desea, entrar a conocer la desaplicación de la norma, hecha por el
juez de instancia, en cuyo caso, la sentencia estimatoria del amparo contra norma dictada
por la Sala, tendrá los mismos efectos que una acción autónoma de inconstitucionalidad, es
decir, que no desaplicará solamente la norma en el caso concreto, sino que la anula con
carácter erga omnes, efecto éste, que era propio exclusivamente del recurso autónomo de
inconstitucionalidad126.
En cuanto al amparo conjunto con la acción popular de inconstitucionalidad, no
cabe la menor duda de que éste funciona como una acción cautelar, igual a lo que sucede
con el amparo conjunto con la acción de nulidad de acto administrativo; pero la
desaplicación cautelar de una norma antes de la Constitución actual, planteaba el problema
del carácter personalísimo del amparo; es decir, la cautela sólo rige en principio a favor de
la parte que solicita el amparo, pero tratándose de amparo cautelar contra norma, la
suspensión que de ella se haga, afecta a todos, aún a quienes eventualmente no estén de
acuerdo con dicha suspensión y no hayan sido partes en el juicio de inconstitucionalidad de
la norma127.
126 Nota del Autor: No obstante tal efecto ha sido discutido por la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 127 Nota del Autor: El carácter erga omnes (contra todos los miembros del grupo) de la cosa juzgada es un aspecto esencial de la acción colectiva y, es de esta afirmación doctrinal en las acciones de grupo, o de clase, de donde se tomó el concepto aludido, para transplantarlo a los efectos del amparo en Venezuela. Así, mediante sentencia del 17 de diciembre de 2001 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera (Sentencia Nro. 2675, Caso: Haydee Margarita Parra
153
Este peculiar amparo en las dos modalidades reseñadas plantea la interesante
pregunta de ¿quién es el sujeto pasivo de la solicitud del recurso? Al efecto, se debe
precisar que al menos con relación al amparo autónomo contra norma, se está frente a un
recurso objetivo, en el cual el juez sólo va a confrontar la norma cuestionada con la
constitucionalidad y desde este punto de vista se cree no existe un legitimado pasivo en
sentido propio.
Araujo), estableció que los efectos de la sentencias de amparo constitucional, declaradas con lugar, se hacen extensibles a todos a los que se encuentren en la misma e idéntica situación al beneficiario original, así no sean partes en el proceso. Para fundamentar este criterio jurisprudencia, la Sala recordó, en primer lugar, «...que los requisitos que exige el Código de Procedimiento Civil a las sentencias, no se aplican totalmente a las de los Tribunales Constitucionales, y se añade ahora, que los efectos de los fallos constitucionales tampoco pueden ser totalmente idénticos a los de las decisiones de otros campos de la jurisdicción...». En ese sentido, señaló que “...De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia; la cual debe ser idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles, y estos principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se une el de la eficacia de los trámites señalado en el artículo 257 eiusdem, permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal constitucional pueda tener un alcance más amplio que los fallos del proceso de naturaleza civil». De allí que, a juicio de la Sala, «...una de las características de algunas sentencias del ámbito constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no son partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a las partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la hayan solicitado con motivo de un juicio determinado. La Sala también fundamentó la importancia de este criterio jurisprudencial en el principio de eficacia y celeridad del proceso, ya que sería contrario a dichos principios «...sí las partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma infracción, no puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o contradictorias...». Para la Sala Constitucional, «El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que busca la idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el constitucional, resulta contrario a los fines constitucionales, que a quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con otros, víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los mismos fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo que se dicten sentencias contradictorias». Así entonces, en aquellos casos en los acciones como las de amparo constitucional, sean declaradas con lugar, sus efectos se hacen extensibles a todos los que se encuentran en la misma e idéntica situación así no sean partes en el proceso.(Documento en Línea [Disponible] http://www.badellgrau.com/sentaccamp.html )
154
Amparo Contra Decisión Judicial
El artículo 4° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales tiene previsto el amparo contra decisión judicial, que en una primera
época se pensó que era solamente contra sentencia, siendo evidente que este amparo puede
intentarse no solamente contra las sentencias propiamente dichas, sino contra cualquier
Acto del Oficio.
Cuando se hable de Acto en el lenguaje forense, se abarcan las omisiones y es
evidente que contra el juez proceden los amparos por omisión.
El amparo comentado en este punto, al igual que el amparo contra norma, tiene dos
modalidades:
1. El amparo autónomo, es decir, aquél que mayoritariamente se intenta contra la
sentencia y por ante el superior inmediato.
2. El amparo sobrevenido o endo procesal, que es aquél que se intenta dentro del
mismo proceso, abarcando no solamente a los actos del juez, sino también a los
actos de los auxiliares de justicia; en este último caso, cuando es amparo
endoprocesal contra los auxiliares de justicia, se intenta por ante el mismo juez que
conoce de la causa; mientras que siendo contra el juez en el curso de un proceso, se
intenta, al igual que el autónomo, por ante el Superior correspondiente;
155
extrañamente esta modalidad de amparo se encuentra establecida en las causales de
inadmisibilidad, artículo 6°, ordinal 5° de la Ley Orgánica de Amparo.
En todos los casos que se han reseñado hasta ahora, el juez debe tramitar el recurso
mediante el uso de los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo Sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, con las precisiones establecidas en la sentencia que
con carácter vinculante dictó la Sala Constitucional, el 01 de febrero de 2000, caso Mejía
Betancourt y otros, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera R., [Documento en
línea] Disponible: http://www.tsj.gov.ve/;128 en la cual se estableció que en el
procedimiento de los amparos autónomos, el recurrente debía aportar la prueba junto con el
recurso y siendo amparo contra decisión judicial, debía acompañar copia certificada de la
decisión y el juez constitucional, debía notificar a la parte contraria por cualquier medio de
notificación intersubjetivo, incluyendo fax e-mail, etc.
Amparo Contra Acto Administrativo
El artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, establece la procedencia de la acción de amparo contra los actos
administrativos, actuaciones materiales u omisiones que lesionen los derechos
constitucionales, cual se desprende de dicho artículo:
La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen
128 Nota del Autor: Esta sentencia al igual que la del 20/01/2000, caso Ramírez Monja, son las creadoras del nuevo procedimiento de Amparo.
156
violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional. Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio. Parágrafo único: Cuando se ejerza la acción de amparo contra acto administrativo conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aun después de transcurridos los lapsos de caducidad129 previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento de la vía administrativa.
De la lectura del artículo transcrito, se deduce que en el amparo contra los Poderes
Públicos, se pueden presentar las siguientes modalidades:
a. Amparo Autónomo contra Actos Administrativos, actuaciones materiales, vías
de hecho, abstenciones u omisiones;
b. Amparo acumulado con el recurso contencioso-administrativo de nulidad
contra actos de efectos particulares y
129 Hernández Mendible, Víctor: Al tratar de este tipo de amparo, es de la opinión, que esta investigación comparte, que el lapso de caducidad a que se refiere el parágrafo único del artículo 5to, es el de la acción de nulidad, pero si lo que se encuentra caduco, es la acción de amparo, esta no podrá intentarse, y así lo tiene establecido en su libro Procedimiento Administrativo, Proceso Administrativo y Justicia Constitucional (Índice y Prólogo (Documento en Línea [Disponible http://www.hernandezmendible.com/publicdc.htm). Páginas de Jurisprudencia. Vadell Hermanos Editores. Caracas. 1997. tomado del capítulo LA PRETENSIÓN CAUTELAR DE AMPARO CONSTITUCIONAL Y LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
157
c. Amparo acumulado con la acción de abstención o negativa (acción de
carencia).
Establecido lo anterior, es pertinente señalar que la procedencia del amparo
autónomo contra acto administrativo de efectos particulares, constituía un punto de
discusión aún antes de la promulgación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales y fue por vía jurisprudencial que finalmente se estableció su
procedencia.
En efecto, la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 06 de marzo de 1986, en
Sala Político-Administrativa, caso Gladys Rachadell, negó el recurso de amparo, por
considerar que la agraviada, por vía del recurso contencioso-administrativo tenía todos los
medios para el ejercicio de su derecho a la defensa, en los términos siguientes:
“…Al respecto se advierte que la decisión de remoción constituye un acto administrativo, que podría ser impugnado de nulidad en la jurisdicción contencioso-administrativa competente en el caso de que infringiera alguna norma constitucional o legal. En consecuencia, el acto administrativo en sí no ha violado la norma constitucional que confiere a la solicitante el derecho de ocurrir en el término legal a los órganos de la administración de justicia en defensa de sus intereses y derechos por la vía del recurso contencioso-administrativo, en el que tendría toda la amplitud de medios para el ejercicio de su defensa a todo lo largo del correspondiente proceso…” (Jurisprudencia Ramírez & Garay, tomo 94, año 1996, p.532).
Así se llega al año 1988 cuando se promulga la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, la cual en el artículo 5° establece la procedencia del
158
Amparo contra Acto Administrativo, además del conjunto con el recurso contencioso de
nulidad y el conjunto con otras acciones; pero aún así, se siguió la práctica de la falta de
aceptación del amparo contra acto administrativo.
Después de esta primera etapa, la extinta Corte Suprema de Justicia moderó esta
posición y es así que en el caso Tarjeta Banvenez dictada por la Sala Político-
Administrativa, con ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, en fecha 10
de julio de 1991, recopilada por Ramírez & Garay; dejó establecida la procedencia del
amparo autónomo contra actos administrativos; en efecto, estableció que el artículo 5° de la
ley en estudio preceptuaba dos tipos de amparo con naturaleza y consecuencias jurídicas
diferentes.
El amparo autónomo es una acción que se ejercita en forma autónoma,
independiente, no vinculada ni subordinada a ningún otro recurso o procedimiento; en
consecuencia, la acción así ejercida, es de naturaleza restablecedora del derecho o garantía
conculcado o amenazado de lesión.
Por el contrario, la acción ejercida con otros medios procesales, contempla tres
modalidades: a) La acción de amparo acumulada con la acción popular de
inconstitucionalidad de las leyes y demás actos normativos; b) la acción de amparo
acumulado al recurso contencioso administrativo de anulación contra actos administrativos
y c) y la acción de amparo acumulada con acciones ordinarias.
159
En estos casos precisó la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema
de Justicia, la acción de amparo es subsidiaria y su naturaleza es cautelar, provisional,
mientras dure el proceso y representa una cautela frente a la acción principal.
No obstante, el establecimiento vía legal y jurisprudencial de la procedencia de la
acción de amparo contra acto administrativo, en sentencia dictada por la Corte Primera de
lo Contencioso-Administrativo, en fecha 10 de febrero de 2000, caso Banesco Seguros, C.
A., (consultada en original), decidió la eliminación como regla general, de la posibilidad de
ejercer una acción de amparo constitucional en forma autónoma contra un acto
administrativo, en los términos siguientes:
“...la primera parte del artículo 5° antes analizado, contiene-como se dijo- una declaración general de posibilidad del procedimiento de amparo contra diversas posibilidades administrativas, esto es: a) acto administrativo; b) actuaciones materiales: c) vías de hecho; d) abstenciones u omisiones; pero esta “declaración general” la cual operaría cuando no exista un procedimiento ordinario que garantice la protección constitucional, la segunda parte de la norma establece una “condición”, o si se quiere, una limitación a aquella generalidad, y no otra cosa puede derivarse del adverbio circunstancial “cuando...”, para establecer una condicional, así señalada. De modo que, al interponerse el procedimiento de amparo en una de las posibilidades enumeradas en la primera parte de la norma, se condiciona -su admisibilidad- a que se interponga conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación, y no de manera autónoma. Este razonamiento es suficiente para esta Corte para establecer la inadmisibilidad de un procedimiento de amparo autónomo contra un acto administrativo...
Aceptar la inadmisibilidad del amparo autónomo, tal cual lo decidió la Corte
Primera de lo Contencioso-Administrativo, es regresar al año 1986, época en que la extinta
Corte Suprema de Justicia, decidió el caso Gladys Rachadell antes citado; por lo que se
160
espera que la anterior sentencia sea un caso aislado y que la misma no pase a ser un criterio
sostenido por la Corte Primera, pues como se dijo, significaría un retroceso jurisprudencial
en materia de amparo, de más de quince años.
Con respecto a la acción de amparo ejercida conjuntamente con el recurso
contencioso de anulación, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo en
ponencia conjunta, sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso Marvin Enrique Sierra
Velasco contra Ministerio del Interior y Justicia, [Documento en línea] Disponible:
http://www.tsj.gov.ve/, acordó que en el amparo cautelar con nulidad, por tener esa
naturaleza, no se realice audiencia constitucional y los requisitos de procedencia y su
trámite, serán los establecidos en el Código de Procedimiento Civil en los artículos 585 y
588 relativos a las medidas cautelares y la oposición establecida en el artículo 602
eiusdem, suple el derecho a la defensa, aún cuando no siempre quedaran desaplicados los
artículos 23, 24 y 25 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.130
130 Nota del Autor: Un parafraseo de dicha sentencia hecho por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, establece: “Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra, esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible. Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada…”Sentencia N° 01609 de fecha 29/09/2004
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Ahora bien, la ley estudiada estableció el amparo autónomo contra acto
administrativo, pero en ninguna parte de su articulado estableció los efectos de la sentencia
estimatoria, lo que ha dado origen a diferentes interpretaciones y que esta investigación
tiene como meta, proponer una solución unánime, que se presentará una vez desarrollados
todos los objetivos de la misma.
Requisitos de Admisibilidad de la Acción
Paradójicamente la admisibilidad es el título II de la ley comentada, sin embargo, el
artículo 6° referente a ello no trata de cuando una acción o recurso es admisible, sino en
que caso es inadmisible, estableciendo que no se admitirá, cuando haya cesado la violación;
cuando la amenaza no sea inmediata posible y realizable; cuando el daño sea irreparable;
cuando haya sido admitido expresa o tácitamente; cuando haya recurrido a otras vías
judiciales131; cuando se trate de decisiones emanadas del Tribunal Supremo de Justicia o
131 Nota del Autor: en la Sentencia María Trastoy Hombre, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia bajo ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, de fecha quince de diciembre de Dos Mil cuatro, sentencia N° 3117. Exp. 2401 estableció lo siguiente: “… Sin embargo, también es evidente para la Sala que cuando un particular o un funcionario afectado por una actuación de la Administración decide agotar los recursos administrativos que están previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa a través de un recurso de nulidad o a la jurisdicción constitucional a través del amparo, es porque está convencido de que con estos medios de impugnación podrá, en sede administrativa, corregir la situación que afecta su esfera jurídica de derechos e intereses; por ello, en tales casos, el particular o funcionario deberá agotar todos los recursos administrativos antes de acudir a la sede judicial, pues ya activó la estructura administrativa dispuesta a la resolución de las impugnaciones que sean planteadas en sede administrativa…”
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cuando esté pendiente decisión de amparo ejercida ante otro tribunal por los mismos
hechos.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia están conteste en que las únicas causales
de inadmisibilidad son las establecidas en el mencionado artículo 6°; surgiendo la duda, de
si un recurso de amparo que no esté encuadrado dentro de alguno de los ordinales de dicho
artículo, pero sea contrario a derecho, o a alguna disposición de la ley, o violente el orden
público o las buenas costumbres, pueda ser admitida.
Se trata aquí de establecer si los presupuestos de inadmisibilidad previstos en el
artículo 341 del Código de Procedimiento Civil, referente a las causales de inadmisibilidad
de la acción, cuando estas sean contrarias al orden público, a las buenas costumbres o a la
ley, son aplicables, existiendo en la ley casos propios de inadmisibilidad.
La respuesta a la anterior inquietud, está en lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece la
supletoriedad de todas las normas procesales en vigor en materia de amparo.
De la Competencia
La norma rectora de la competencia en materia de amparo es el artículo 7° de la ley
comentada que la otorga a los tribunales de Primera Instancia afines con la naturaleza del
derecho o garantías constitucionales conculcados o amenazados de violación y en la
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jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurran los hechos, actos u omisión, motivos de
la solicitud o recurso.
Frente a la aparente simplicidad de la norma de competencia arriba citada, es
evidente que ella no se refiere a la clásica división tripartita de competencia por la materia,
cuantía y territorio en forma exclusiva, sino que como bien lo estableció la extinta Corte
Suprema de Justicia, deben entenderse por tribunales de Primera Instancia, aquellos en los
cuales se inicia la acción, aún cuando su nomenclatura no corresponda a tal, como es el
caso de los Tribunales Superiores Civiles y Contencioso Administrativo, cuando conocen
en primera instancia de los amparos contra actos administrativo, los hechos, actos u
omisiones, emanados de los administradores públicos y en razón de sus funciones.
De lo anterior se deduce que además de la afinidad por la materia, es necesario
tomar en cuenta el órgano del cual emana el acto o hecho conculcador de derechos o
garantías constitucionales. En este sentido, cuando se trata de amparos contra actos
administrativos, necesariamente el ente del cual proviene es la Administración Pública, en
consecuencia, es competente la jurisdicción contencioso-administrativa.
En este sentido, la Sala Constitucional en sentencia de fecha 20 de enero de 2000,
caso Emery Mata Millán, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera,
[Documento en línea] Disponible: http://www.tsj.gov.ve/; estableció la competencia con
relación al artículo 5° de la Ley de amparo y en tal sentido, los tribunales que conozcan la
nulidad de actos administrativos de efectos particulares o contra negativas o abstenciones
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de la Administración mediante recursos contenciosos administrativos, podrán conocer de
los amparos previstos en el mencionado artículo siempre que el recurso de nulidad o por
abstención de la Administración, no se funde en una infracción directa e inmediata de la
Constitución y que la acción de amparo no haya caducado.
Con relación a los amparos autónomos contra actos administrativos, será
competente el Juez Contencioso Administrativo del lugar donde se produjo la lesión.
En aquellos sitios donde no existan tribunales de primera instancia, el artículo 9 de
la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales previó que la
acción correspondiente, podrá interponerse ante cualquier juez de la localidad, quien
tramitará el asunto y a las 24 horas siguientes a su decisión lo enviará en consulta al
Tribunal competente para completar la instancia.
Nótese que en el caso arriba explicado, no existe apelación, por cuanto, la tesis
jurisprudencial predominante es que la sentencia dictada por un Juez distinto al de Primera
Instancia no agota la primera instancia del proceso de amparo.
Igualmente debe precisarse que los denominados derechos neutros, como el derecho
al debido proceso, toman la naturaleza del procedimiento en el cual ocurrió su violación y
dependiendo de éstos, así será el juez competente.
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En materia de competencia debe destacarse que el artículo 8° establece un proceso
en única instancia por ante el Tribunal Supremo de Justicia, cuando el supuesto agraviante
es el Presidente de la República, los Ministros del Despacho, el Consejo Nacional Electoral
y demás organismos electorales del país, Fiscal General de la República, Procurador
General de la República.
A pesar de que las normas de competencia son de derecho estricto y las normas
procesales deben ser interpretadas en forma restrictiva, por el hecho de haber cambiado la
estructura política del país, es opinión de esta investigación que en dicho artículo 8° debe
estar incluido el Vicepresidente de la República y el Defensor del Pueblo.
Cuando se habla de competencia no solamente se refiere a la objetiva, sino que es
obligante hablar de la capacidad subjetiva del titular del órgano y en esta materia establece
la ley, que no existe la recusación, pero cuando un juez conozca que con relación a él, hay
una causal de inhibición deberá abstenerse de conocer e inmediatamente levantará el acta
correspondiente, remitiendo las actuaciones en el estado en que se encuentre al tribunal
correspondiente.
En cuanto a los conflictos de competencia, serán resueltos por el superior
respectivo, ordenando el artículo 12° de la ley bajo estudio, que los trámites sean breves y
sin incidencias.
166
Del Procedimiento
El procedimiento del amparo originalmente contenido en la ley, estaba previsto
básicamente en los artículos 22 y 23 de la misma, pero la extinta Corte Suprema de Justicia
declaró inconstitucional el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, inconstitucionalidad que se cree fue declarada por no
comprender cabalmente el instituto y tanto ello es así, que la Constitución 1999 con ligeras
variantes establece y profundiza, lo que era el 22 de la ley comentada.
En efecto, el primer aparte del artículo 27 constitucional establece lo siguiente:
El procedimiento de la acción de amparo constitucional será oral,
público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad, y la autoridad judicial competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella. Todo tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará con preferencia a cualquier otro asunto...
Sobre la base del texto constitucional arriba transcrito y dada la divergencia de
procedimiento establecido en dicho texto con relación a la Ley Orgánica de Amparo Sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, operó con respecto a parte de éste último, la
disposición derogatoria única constitucional, por lo que las primeras sentencias de la Sala
correspondiente (Caso Ramírez Monja con ponencia del Magistrado Iván Rincón U., de
fecha 20 de enero de 2000 y caso Mejía Betancourt y otros, con Ponencia del Magistrado
Jesús Eduardo Cabrera R., de fecha 01 de febrero de 2000 [Documento en línea]
Disponible: http://www.tsj.gov.ve/ se dedicaron al establecimiento de un procedimiento
del amparo, dada la condición de la Sala de último intérprete del texto constitucional.
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Por la razón antes expuesta, esta investigación dejará de lado el procedimiento
previsto en la ley en estudio y reseñará el procedimiento establecido por la Sala
Constitucional en fecha 01 de febrero y 20 de enero de 2000 citadas en el párrafo anterior,
para los distintos tipos de amparo, dejando de una vez establecido que existe un
procedimiento tipo y variantes para las diferentes modalidades de amparo.
Inicio del Procedimiento de Amparo Autónomo
Con relación a los amparos que no se interpongan contra sentencias, tal como lo
expresan los artículos 16 y 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, el proceso se iniciará por escrito o en forma oral conforme a lo señalado
en dichos artículos.
Documentos Fundamentales de la Acción
El accionante en la solicitud deberá expresar la identificación de la persona
agraviada y de la persona que actúe en su nombre y en éste caso con la suficiente
identificación del poder; residencia, lugar y domicilio, tanto del agraviado como del
agraviante; señalar la garantía o el derecho violado o amenazado de violación; narración del
hecho, acto u omisión y demás circunstancias que motiven la solicitud y cualquier otra
circunstancia; todo de acuerdo con lo establecido en el artículo 18; deberá también señalar
en su solicitud, oral o escrita, las pruebas que desea promover, siendo esta una carga cuya
omisión produce la preclusión de la oportunidad, no sólo con respecto a la oferta de las
pruebas omitidas, sino también con respecto a la producción de todos los instrumentos
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escritos, audiovisuales o gráficos, con los que cuenta para el momento de incoar la acción y
que no hubiese promovido y presentado con su escrito o interposición oral; prefiriéndose
entre los instrumentos a producir, los auténticos.
De la Admisión y del Saneamiento
Los Tribunales o la Sala Constitucional que conozcan de la solicitud de amparo,
por aplicación la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
admitirán o no el amparo, ordenarán que se amplíen los hechos y las pruebas, o se corrijan
los defectos u omisiones de la solicitud, para lo cual se señalará un lapso, también
preclusivo. Todo ello conforme a los artículos 17 y 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales.
De las notificaciones a las partes y al Ministerio Público
Admitida la acción, se ordenará la citación del presunto agraviante y la notificación
del Ministerio Público, para que concurran al tribunal a conocer el día en que se celebrará
la audiencia oral, la cual tendrá lugar, tanto en su fijación como para su práctica, dentro
de las noventa y seis (96) horas a partir de la última notificación efectuada. Para dar
cumplimiento a la brevedad y falta de formalidad, la notificación podrá ser
practicada mediante boleta, o comunicación telefónica, fax, telegrama, correo electrónico,
o cualquier medio de comunicación interpersonal, bien por el órgano jurisdiccional o
bien por el Alguacil del mismo, indicándose en la notificación la fecha de comparecencia
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del presunto agraviante y dejando el Secretario del órgano jurisdiccional, en
autos, constancia detallada de haberse efectuado la citación o notificación y de sus
consecuencias.
De la Audiencia Oral y Pública
En la fecha de la comparecencia que constituirá una audiencia oral y pública, las
partes, oralmente, propondrán sus alegatos y defensas ante la Sala Constitucional o el
tribunal que conozca de la causa en primera instancia, y ésta o éste decidirá si hay lugar a
pruebas, caso en que el presunto agraviante podrá ofrecer las que considere legales y
pertinentes, ya que este es el criterio que rige la admisibilidad de las pruebas. Los hechos
esenciales para la defensa del agraviante, así como los medios ofrecidos por él se recogerán
en un acta, al igual que las circunstancias del proceso.
Consecuencias de la inasistencia de las partes a la audiencia
La falta de comparecencia del presunto agraviante a la audiencia oral aquí señalada
se entenderá como aceptación de los hechos incriminados, tal cual lo prevé el artículo 23 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
La falta de comparencia del presunto agraviado dará por terminado el
procedimiento, a menos que el Tribunal considere que los hechos alegados afectan el orden
público, caso en que podrá inquirir sobre los hechos alegados, en un lapso breve, ya que
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conforme al principio general contenido en el artículo 11 del Código de Procedimiento
Civil y el artículo 14 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, en materia de orden público el juez podrá tomar de oficio las providencias
que creyere necesarias.
De los Litis Consortes
En caso de litis consorcios necesarios activos o pasivos, cualquiera de los litis
consortes que concurran a los actos, representará al consorcio.
De las Pruebas y del Principio de Inmediación
El órgano jurisdiccional, en la misma audiencia, decretará cuáles son las pruebas
admisibles y necesarias, y ordenará, de ser admisibles, también en la misma audiencia, su
evacuación, que se realizará en ese mismo día, con inmediación del órgano en
cumplimiento del requisito de la oralidad o podrá diferir para el día inmediato posterior la
evacuación de las pruebas.
Debido al mandato constitucional en cuanto a que el procedimiento de amparo no
estará sujeto a formalidades, los trámites sobre la forma como se desarrollarán las
audiencias y la evacuación de las pruebas, en caso de ser necesarias, las dictará en las
audiencias el tribunal que conozca del amparo, siempre manteniendo la igualdad entre las
partes y el derecho de defensa. Todas las actuaciones serán públicas, a menos que por
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protección a derechos civiles de rango constitucional, como el comprendido en el artículo
60 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece el
derecho que tiene toda persona a la protección de su honor, vida privada, intimidad, propia
imagen, confidencialidad y reputación, se decida que los actos orales se realicen a puerta
cerrada, pero siempre con inmediación del tribunal.
En el caso de los amparos autónomos contra actos administrativos, el agraviante
deberá junto con el escrito y si es verbal agregar el Acto Administrativo en el cual se
produjo la violación constitucional, como prueba del derecho conculcado y además
cualquier otra que considere pertinente.
De la Sentencia
Una vez concluido el debate oral o las pruebas, el juez o el Tribunal en el mismo día
estudiará individualmente el expediente o deliberará (en los caso de los Tribunales
colegiados) y podrá:
1. Decidir inmediatamente; en cuyo caso expondrá de forma oral los términos del
dispositivo del fallo; el cual deberá ser publicado íntegramente dentro de los cinco
(5) días siguientes a la audiencia en la cual se dictó la decisión correspondiente.
2. El dispositivo del fallo surtirá los efectos previstos en el artículo 29 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece
que el mandamiento de amparo debe ser acatado por todas las autoridades de la
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República; mientras que la sentencia se adaptará a lo previsto en el artículo 32
ejusdem, debiendo contener la mención de la autoridad, ente privado o persona
contra cuya resolución o acto u omisión se concede el amparo; determinación
precisa de la orden a cumplirse y el plazo para cumplir lo resuelto.
3. Diferir la audiencia por un lapso que en ningún momento será mayor de cuarenta y
ocho (48) horas, por estimar que es necesaria la presentación o evacuación de
alguna prueba que sea fundamental para decidir el caso, o a petición de alguna de
las partes o del Ministerio Público.
De la Apelación y Consulta obligatoria
Contra la decisión dictada en primera instancia, podrá apelarse dentro de los tres (3)
días siguientes a la publicación del fallo, la cual se oirá en un sólo efecto a menos que se
trate del fallo dictado en un proceso que, por excepción, tenga una sola instancia. De no
apelarse, pero ser el fallo susceptible de consulta132, deberá seguirse el procedimiento
132 Nota del Autor: La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 22 de junio de 2005, bajo ponencia del Magistrado Pedro Rondón Hazz, sentencia N° 1.307 caso Ana Mercedes Bermúdez contra Juzgado Decimosegundo de Primera Instancia en funciones de control de la ciudad de Caracas estableció: "…La Sala considera, después de un cuidadoso análisis del asunto y de la observación, a través del tiempo, de las circunstancias que fueron expuestas, que la consulta a que se refiere el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, tal como se razonó, antagoniza con lo que disponen los artículos 26, 27 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que se declara que ella, la consulta, fue derogada por la disposición Derogatoria Única de la Constitución vigente. Así se declara. Cabe destacar que nuestro legislador ha ido suprimiendo la consulta en materias sensibles, incluso de orden público, por cuanto ha estimado que la garantía del recurso, sin necesidad de que se supla la voluntad del justiciable, es suficiente para la protección de los altos intereses cuya tutela le ha sido confiada. Así, fue eliminada la consulta en materia de divorcio y separación de cuerpos que existía en el Código de Procedimiento Civil derogado (artículo 557) y lo fue también en materia penal general y de Salvaguarda del Patrimonio Público, en la transición del Código de Enjuiciamiento Criminal y la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (en materia de procedimiento) al Código Orgánico Procesal Penal…"
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seguido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, esto es, que la sentencia será consultada con el Tribunal Superior
respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente el expediente, dejando copia de la decisión
para la ejecución inmediata.
Del Procedimiento en Segunda Instancia
EL Tribunal Superior respectivo, decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta
(30) días. La falta de decisión equivaldrá a una denegación de justicia, a menos que por el
volumen de consultas a decidir se haga necesario prorrogarlas, conforme al orden de
entrada de las consultas al Tribunal de la segunda instancia.
Obligación de Conservar Registros
Cuando se trate de causas que cursen ante tribunales cuyas decisiones serán
conocidas por otros jueces o por la Sala Constitucional, por la vía de la apelación o
consulta133, en cuanto a las pruebas que se evacuen en las audiencias orales, se grabarán o
registrarán las actuaciones, las cuales se verterán en actas que permitan al juez de la Alzada
conocer el devenir probatorio. Además, en la audiencia ante el Tribunal que conozca en
primera instancia en que se evacuen las pruebas de lo actuado, se levantará un acta que
firmarán los intervinientes. El artículo 189 del Código Procedimiento Civil regirá la
133 Nota del Autor: Véase nota de pie de página N° 130
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confección de las actas, las cuales deberán contener la indicación de las personas que han
intervenido en el acto, las circunstancias de lugar y tiempo en que se han cumplido las
diligencias y deberá ser suscrita por las partes, además del Secretario y el Juez, a menos que
las partes soliciten que los soportes de las actas se envíen al Tribunal Superior.
Poderes del Juez de Amparo
Los Jueces Constitucionales siempre podrán interrogar a las partes y a los
comparecientes y además, podrán hacer dentro del marco legal, todo aquello que
consideren necesario para el restablecimiento de la situación jurídica infringida o la que
más se le asemeje a ella.
Del Procedimiento de Amparo contra Sentencia
Cuando el amparo sea contra sentencias, las formalidades se simplificarán aún más
y por un medio de comunicación escrita que deberá anexarse al expediente de la causa
donde se emitió el fallo, inmediatamente a su recepción, se notificará al juez o encargado
del Tribunal, así como a las partes en su domicilio procesal, de la oportunidad en que habrá
de realizarse la audiencia oral, en la que ellos manifestarán sus razones y argumentos
respecto a la acción. Los amparos contra sentencias se intentarán con copia certificada del
fallo objeto de la acción, a menos que por la urgencia no pueda obtenerse a tiempo la copia
certificada, caso en el cual se admitirán las copias fotostáticas simples previstas en el
artículo 429 del Código Procedimiento Civil, no obstante, en la audiencia oral deberá
presentarse copia auténtica de la sentencia.
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Las partes del juicio donde se dictó el fallo impugnado, deberán ser notificadas del
amparo interpuesto y podrán hacerse partes, en el proceso, antes y aún dentro de la
audiencia pública, mas no después, sin necesidad de probar su interés. Los terceros
coadyuvantes deberán demostrar su interés legítimo y directo para intervenir en los
procesos de amparo de cualquier clase antes de la audiencia pública.
La falta de comparecencia del Juez que dicte el fallo impugnado o de quien esté a
cargo del Tribunal, no significará aceptación de los hechos, y el órgano que conoce del
amparo, examinará la decisión impugnada.
Del procedimiento en el Amparo Sobrevenido
En virtud de la Sentencia N° 01 de fecha 20 de enero de 2000, caso Emery Mata
Millán, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del
Magistrado Jesús Eduardo Cabrera [Documento en línea] Disponible: http://.tsj.gov.ve/;
estableció la necesidad de mantener el amparo sobrevenido, pero también cambió el
procedimiento que se venía aplicando, en el sentido de que dichos amparos debían ser
conocidos por el propio juez que dictó la sentencia, situación absurda, que la Sala pone de
manifiesto.
176
Mientras que en los casos en que el amparo esté dirigido a actuación de parte, a
terceros, auxiliares de justicia o funcionarios judiciales diferentes del Juez, éste podrá
tramitar el amparo en cuaderno separado.
Es así como en auto dictado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, el 17 de septiembre de 2003 en el caso del amparo sobrevenido intentado por el
ciudadano ANTONIO MAYO PEÑA CASTRO, contra las decisiones dictadas el 30 de
septiembre de 2002, 25 de octubre de 2002 y 20 de enero de 2003 por el Juzgado Superior
Cuarto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área
Metropolitana de Caracas, ratificó lo anterior en los siguientes términos:
“…Aunado a ello, de la revisión del escrito de amparo presentado, no puede dilucidarse las razones que motivaron la interposición de la acción de amparo constitucional, por cuanto éste no contiene una narración sucinta de lo ocurrido, ni explica la relación de causalidad entre los actos presuntamente violatorios y los derechos presuntamente lesionados, lo cual hace que el mismo resulte de tal modo ininteligible que no pueda tomar una decisión tomando sobre la base de lo expuesto. Ello se debe a que la acción de amparo fue interpuesta bajo modalidad de “sobrevenido” ante el mismo Tribunal que dictó los autos cuestionados, siendo que de conformidad con lo dispuesto en la sentencia dictada el 20 de enero de 2000, caso: Emery Mata, el amparo sobrevenido se interpone contra hechos u actuaciones de cualesquiera de los sujetos que de una u otra forma actúan en el juicio principal, esto es, las partes, los terceros, los jueces comisionados, los auxiliares de justicia, etc., pero no contra las decisiones o actuaciones procesales del juez que conoce de la causa, pues éste se encuentra impedido de revisar sus propias actuaciones, en virtud de lo cual, la acción interpuesta es un amparo contra sentencia, el cual es conocido por el superior jerárquico de aquél, a saber, esta Sala Constitucional. En atención a ello, la parte actora debió cumplir a cabalidad con los requisitos expuestos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo cual no hizo…”
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Procedimiento cuando el Juez es el agraviante
Consecuencia de lo antes expuesto es que el llamado amparo sobrevenido que se
intente ante el mismo juez que dicte un fallo o un acto procesal, consideró la Sala que era
inconveniente porque no hay razón alguna, señaló:
“... para que el juez que dictó un fallo, donde ha debido ser cuidadoso en la aplicación de la Constitución, revoque su decisión, y en consecuencia trate de reparar un error, creando la mayor inseguridad jurídica y rompiendo así el principio, garante de tal seguridad jurídica...”, Principio que establece que una vez dictada sentencia apelable, ella no puede ser
reformada o revocada por el Juez que la dictó, excepto para hacer las aclaraciones dentro
del plazo legal y a petición de parte.
El anterior principio plasmado por el artículo 252 del Código de Procedimiento
Civil está conectado a la seguridad jurídica que debe imperar en un estado de derecho,
donde se supone que las sentencias “... emanan de jueces idóneos en el manejo de la
Constitución, y que por tanto no puedan estar modificándolas bajo la petición de que
subsane sus errores...”
Las violaciones a la Constitución que cometan los jueces de Causa serán conocidas
por los jueces naturales de la apelación, a menos que sea necesario restablecer
inmediatamente la situación jurídica infringida, en cuyo caso el amparo será conocido,
antes de la apelación, por otro juez competente (superior) a quien cometió la falta, y por
supuesto diferente a quien sentenció u ordenó el acto que contiene la violación o infracción
178
constitucional, en estos casos, aplicaran los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (referidos al procedimiento de la
ley).
Procedimiento contra Personas distintas al Juez de Causa
Cuando las violaciones a derechos y garantías constitucionales surgen en el curso de
un proceso debido a actuaciones de las partes, de terceros, de auxiliares de justicia o de
funcionarios judiciales diferentes a los jueces, el amparo podrá interponerse ante el juez que
esté conociendo la causa, quien lo sustanciará y decidirá en cuaderno separado.
Del Amparo Autónomo contra Acto Administrativo
La extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 06 de marzo de 1986, en Sala
Político-Administrativa, caso Gladys Rachadell, negó el recurso de amparo, por considerar
que la agraviada, por vía del recurso contencioso-administrativo tenía todos los medios para
el ejercicio de su derecho a la defensa, en los términos siguientes:
“…Al respecto se advierte que la decisión de remoción constituye un acto administrativo, que podría ser impugnado de nulidad en la jurisdicción contencioso-administrativa competente en el caso de que infringiera alguna norma constitucional o legal. En consecuencia, el acto administrativo en sí no ha violado la norma constitucional que confiere a la solicitante el derecho de ocurrir en el término legal a los órganos de la administración de justicia en defensa de sus intereses y derechos por la vía del recurso contencioso-administrativo, en el que tendría toda la amplitud de medios para el ejercicio de
179
su defensa a todo lo largo del correspondiente proceso…” (Jurisprudencia Ramírez & Garay, tomo 94, año 1996, p.532).
Así se llega al año 1988 cuando se promulga la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, la cual en el artículo 5° establece la procedencia del
Amparo contra Acto Administrativo, además del conjunto con el recurso contencioso de
nulidad y el conjunto con otras acciones; pero aún así, se siguió la práctica de la falta de
aceptación del amparo contra acto administrativo.
Después de esta primera etapa, la extinta Corte Suprema de Justicia moderó esta
posición y es así que en el caso Tarjeta Banvenez dictada por la Sala Político-
Administrativa, con ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, en fecha 10
de julio de 1991, recopilada por Ramírez & Garay; dejó establecida la procedencia del
amparo autónomo contra actos administrativos; en efecto, estableció que el artículo 5° de la
ley en estudio preceptuaba dos tipos de amparo con naturaleza y consecuencias jurídicas
diferentes.
El amparo autónomo, es una acción que se ejercita en forma autónoma,
independiente, no vinculada ni subordinada a ningún otro recurso o procedimiento; en
consecuencia, la acción así ejercida, es de naturaleza restablecedora del derecho o garantía,
conculcado o amenazado de lesión.
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Por el contrario, la acción ejercida con otros medios procesales, contempla tres
modalidades: a) La acción de amparo acumulada con la acción popular de
inconstitucionalidad de las leyes y demás actos normativos; b) la acción de amparo
acumulado al recurso contencioso administrativo de anulación contra actos administrativos
y c) y la acción de amparo acumulada con acciones ordinarias.
En estos casos precisó la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema
de Justicia, la acción de amparo es subsidiaria y su naturaleza es cautelar, provisional,
mientras dure el proceso y representa una cautela frente a la acción principal.
No obstante, el establecimiento vía legal y jurisprudencial de la procedencia de la
acción de amparo contra acto administrativo, en sentencia dictada por la Corte Primera de
lo Contencioso-Administrativo, en fecha 10 de febrero de 2000, caso Banesco Seguros, C.
A., (consultada en original), decidió la eliminación como regla general, de la posibilidad de
ejercer una acción de amparo constitucional en forma autónoma contra un acto
administrativo, en los términos siguientes:
“...la primera parte del artículo 5° antes analizado, contiene-como se dijo- una declaración general de posibilidad del procedimiento de amparo contra diversas posibilidades administrativas, esto es: a) acto administrativo; b) actuaciones materiales: c) vías de hecho; d) abstenciones u omisiones; pero esta “declaración general” la cual operaría cuando no exista un procedimiento ordinario que garantice la protección constitucional, la segunda parte de la norma establece una “condición”, o si se quiere, una limitación a aquella generalidad, y no otra cosa puede derivarse del adverbio circunstancial “cuando...”, para establecer una condicional, así señalada. De modo que, al interponerse el procedimiento de amparo en una de las posibilidades enumeradas en la primera parte de la norma, se condiciona -su
181
admisibilidad- a que se interponga conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación, y no de manera autónoma. Este razonamiento es suficiente para esta Corte para establecer la inadmisibilidad de un procedimiento de amparo autónomo contra un acto administrativo...
Aceptar la inadmisibilidad del amparo autónomo, tal cual lo decidió la Corte
Primera de lo Contencioso-Administrativo, es regresar al año 1986, época en que la extinta
Corte Suprema de Justicia, decidió el caso Gladys Rachadell antes citado; por lo que se
espera que la anterior sentencia sea un caso aislado y que la misma no pase a ser un criterio
sostenido por la Corte Primera, pues como se dijo, significaría un retroceso jurisprudencial
en materia de amparo, de más de quince años.
Con respecto a la acción de amparo ejercida conjuntamente con el recurso
contencioso de anulación, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo en
ponencia conjunta, sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso Marvin Enrique Sierra
Velasco contra Ministerio del Interior y Justicia, [Documento en línea] Disponible:
http://www.tsj.gov.ve/, acordó que en el amparo cautelar con nulidad, por tener esa
naturaleza, no se realice audiencia constitucional y los requisitos de procedencia y su
trámite, serán los establecidos en el Código de Procedimiento Civil en los artículos 585 y
588 relativos a las medidas cautelares y la oposición establecida en el artículo 602
eiusdem, suple el derecho a la defensa, aún cuando no siempre quedaran desaplicados los
182
artículos 23, 24 y 25 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.134
.
Ahora bien, la ley estudiada estableció el amparo autónomo contra acto
administrativo, pero en ninguna parte de su articulado estableció los efectos de la sentencia
estimatoria, lo que ha dado origen a diferentes interpretaciones y que esta investigación
tiene como meta, proponer una solución unánime, que se presentará una vez desarrollados
todos los objetivos de la misma.
134 Nota del Autor: Un parafraseo de dicha sentencia hecho por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, establece: “Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra, esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible. Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada…”Sentencia N° 01609 de fecha 29/09/2004
183
CAPITULO VI
ANÁLISIS Y DISCUSION DE LA INFORMACION
184
A los efectos de conservar la unidad metodológica del presente estudio, se impone
que las diferentes soluciones problemáticas que se expongan, guarden relación con los
objetivos planteados en la Introducción de la presente investigación. Es así como se tratará
de dar respuestas específicas a dichos problemas y a tal efecto se observa:
Como bien acota Henríquez Larrazabal135, para resolver si un amparo puede o no ser
admitido, debe tratar de enfocarse el problema sobre la base del “núcleo esencial del
derecho humano”, abandonando la tesis preponderante hasta la fecha, de la violación
directa de la constitución, el criterio de la inmediatez o el cuestionado criterio de la
extraordinariedad; dado que todos ellos llevados hasta sus últimas consecuencias, conducen
a absurdos; si bien es cierto que en determinadas circunstancias han rendido frutos
positivos, no es menos cierto que con tales criterios no ha sido posible elaborar una teoría
general de admisibilidad del amparo; en efecto, el criterio de la inmediatez lo representa la
sentencia citada por dicho autor, caso Centro Comercial las Torres C.A., de fecha 19 de
mayo de 2001 sentencia N° 401 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
cuyo texto relevante, según se cita, es el siguiente:
135 Henríquez Larrazabal, Ricardo: “El problema de la procedencia del Amparo Constitucional en el Derecho Venezolano” ponencia presentada en las VII Jornadas de Derecho Constitucional, celebradas en San Cristóbal, estado Táchira, Venezuela, 2001 y publicada en la obra conjunta de Henríquez la Roche, Ricardo et alli: “Amparo Constitucional 2000-2001”, S/E Venezuela 2002
185
"La situación que permite el amparo, radica en que una persona (natural o jurídica) debido a que otra le infringe sus derechos constitucionales, le lesiona o le amenaza la situación jurídica en que se encuentra, haciéndose irreparable tal lesión o concreta la amenaza, si no se restablece de inmediato la situación o se detiene la amenaza. La situación jurídica no es más que la activación de los derechos subjetivos de la persona y quien se encuentra en un estado fáctico en el cual exige de otro u otros que considera obligados al cumplimiento de una prestación, o ejerce una relación directa con bienes jurídicos. Para que el amparo proceda es necesario: 1) Que el actor invoque una situación jurídica; 2) que exista una violación de los derechos o garantías constitucionales; 3) que tal violación afecte su situación jurídica de manera tal que se sepa cuál era el estado de las cosas antes de la violación o antes de la amenaza; 4) que sea necesaria la intervención judicial inmediata para que restablezca la situación, ya que de no ser así, el daño se haría irreparable. Estos caracteres surgen de los numerales 2 y 3 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Es la inmediatez una de las claves del amparo. La necesidad de precaver la lesión irreparable proveniente de la amenaza o de la acción dañosa. Esta inmediatez ha llevado a que la acción de amparo se le llame extraordinaria, ya que la situación no se va a hacer irreparable, a pesar que existan infracciones a derechos y garantías constitucionales, el amparo es innecesario. Por ello, cuando se puede acudir a las vías procesales ordinarias, sin que la lesión a la situación se haga irreparable, es a estas vías a las que hay que acudir. Este es el criterio decisivo en la materia. Si la tramitación de la apelación, o el recurso, o el juicio, por ejemplo, no van a agravar la lesión a la situación jurídica, es el trámite o el medio procesal ordinario la vía para reparar la lesión y no la acción de amparo". Es en razón de lo expuesto que el autor citado, critica la tesis de la inmediatez, de la siguiente forma: “...Ahora bien, el criterio de la inmediatez, por sí solo, no es suficiente para identificar la materia propia de una acción de amparo. Si se sostuviera, simplemente, que la acción de amparo procede cuando la situación infringida requiere una inmediata reparación, se abarcarían como casos de amparo, situaciones que no implican violaciones o amenazas a derechos constitucionales, sino que, sencillamente, requieren una tutela inmediata por las más diversas razones (piénsese en el caso de las medidas cautelares, cuya procedencia requiere que exista un riesgo de daños irreparables, riesgo éste que reclama una tutela inmediata, si bien provisional, de la situación jurídica, pero que no necesariamente implica la existencia de una violación constitucional). En realidad, la necesidad de inmediatez de la tutela judicial, más que una definición de lo que es una auténtica violación de derechos fundamentales, es una consecuencia de dicha violación. Precisamente por que existe una afectación negativa de esa esfera personal básica, es necesaria una protección inmediata. En otras palabras, la mera presencia de una violación a un derecho
186
constitucional es suficiente para determinar la necesidad de una reparación inmediata; pero no al revés: la necesidad de una reparación inmediata no es suficiente para afirmar la existencia de una violación a un derecho fundamental, pues dicha necesidad puede ser causada por otro tipo de situaciones jurídicas. El criterio de la inmediatez, por tanto, debe ser utilizado sólo como un mero adminículo junto a un criterio sustantivo que defina en qué casos se está en presencia de una auténtica violación a un derecho fundamental, es decir, la necesidad de inmediatez de la reparación sería un indicio de que pudiese existir una violación a un derecho fundamental, pero no una razón suficiente para sostener ello...” (pág. 55-57)
De igual forma, es certera la crítica al criterio de la violación directa de la
constitución establecida desde antaño por Brewer, por cuanto este criterio conduce a
admitir el amparo, solo si la violación normativa constitucional, no pasa por el análisis de
textos infraconstitucionales, conforme se estableció hace casi dos década en la sentencia
Andrés Velásquez, cuando todavía no existía la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, dado que dicha sentencia fue dictada por la Sala Político
Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, el 29 de octubre de 1983 y en la
época se recomendaba
"hacer un uso prudente y racional de la norma contenida en el artículo 49 de la Constitución, tratando de suplir por medio de la analogía y demás instrumentos de interpretación de que provee el sistema jurídico venezolano, la lamentable ausencia de una ley reglamentaria de la materia".
En tal sentido, la precursora del criterio de la extraordinariedad, además del
Decálogo de Brice136, fue la sentencia del caso Recurso Automotor Permanente o caso
RAP, en la cual la Sala Político Administrativa, el seis de agosto de 1987, estableció:
136 Nota del Autor: Véase supra
187
"En este sentido, la acción de amparo resulta improcedente contra este acto específicamente, por cuanto esta acción es un medio extraordinario de protección, que sólo puede ser utilizada cuando no existan otras vías a través de las cuales pueda obtenerse el restablecimiento de los derechos subjetivos violados. En efecto, cuando frente a determinada actuación de la Administración se prevea un medio específico para controlar su constitucionalidad o ilegalidad, para obtener el restablecimiento de un derecho o garantía violado, la acción de amparo es inadmisible, porque aparte de los efectos que se aspiran a conseguir con el recurso de amparo es posible obtenerlos con el medio específico de impugnación, la aceptación general e ilimitada de tal acción haría inútil e inoperante, los remedios jurídicos y judiciales que la Constitución y las leyes prevén ordinariamente. Tal sucede con los recursos administrativos, la acción de inconstitucionalidad y los recursos contencioso administrativos de anulación que de admitirse la acción de amparo, sin que el recurrente haya ejercido tales medios de impugnación, se eliminaría de un solo golpe todo el sistema de la legalidad contemplad en el ordenamiento jurídico venezolano. En efecto, ¿de qué serviría seguir manteniendo los recursos administrativos y la jurisdicción administrativa, si los particulares pudieran intentar directamente la acción de amparo frente a los actos administrativos? ¿Para que continuar regulando los recursos administrativos y las acciones de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos de los poderes públicos y la tramitación de los juicios de tales acciones, si su anulación pudiera obtenerse principalmente por la vía del amparo? La consagración absoluta e ilimitada del amparo sacudiría los cimientos mismos del sistema jurídico del país, hasta el punto que ante una decisión firme de cualquier autoridad, que ha causado estado, ya no habría seguridad y certeza alguna, ni mucho menos estabilidad (...). Pero, por otra parte, la consagración ilimitada y absoluta de la acción de amparo, convertirá a los Tribunales en órganos ordinarios de la actividad y actuación administrativa es decir, en órganos de Alzada, al que constantemente acudirían los particulares para que se les restablecieran sus derechos, perdiéndose de este modo uno de los fundamentos de principio de legalidad administrativa cual es la potestad o poder del autocontrol de la propia Administración, y en concreto, de su facultad de revisión de la actividad de los órganos administrativos. Tal potestad y facultad, además de inútiles serían innecesarias, terminarían siendo erradicadas del ordenamiento. De este modo operaría en la práctica una derogación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en lo atinente a la jurisdicción contencioso administrativa, trastocándose el régimen normal y ordinario de los procedimiento administrativos y de los juicios de nulidad, de un modo tal que lo corriente sería entonces los juicios sumarios y los jueces se convertirían en jueces de excepción y no en jueces naturales" (Págs. 18-20 de la sentencia, consultada en original).
188
Varias de las aseveraciones de este fallo son hoy fuertemente discutibles y pueden
calificarse de reaccionarias e insostenibles (por ejemplo, la afirmación de que el amparo
transformaría a los tribunales en órganos ordinarios de la actividad administrativa,
erradicando el privilegio de autotutela). Sin embargo, las predicciones funestas acerca de
las consecuencias que tendría una admisión irracional de la acción de amparo, se han
cumplido parcialmente. En cierto medida, todo ello otorga a este fallo una importancia, no
sólo jurídica, sino histórica. No obstante, esta sentencia resume las más rancias posiciones
del procesalismo neoliberal del siglo XIX y comienzos del siglo XX, para quienes no tenía
importancia el tiempo del proceso y una ausencia de conocimiento sobre el verdadero juicio
urgente y su relación con la tutela judicial efectiva.
Por consiguiente, la sentencia que ponga fin al proceso debe ser “útil”, y para ello no
debe ser tardía sino “oportuna” o “tempestiva”; en este sentido, el régimen adjetivo debe
adecuar los tiempos del rito a las necesidades de la pretensión, de acuerdo a las
particularidades que rodeen al caso.
“El proceso urgente constituye la respuesta dada por la ciencia procesal a fin de alcanzar la adecuación de los “tiempos” del proceso a las urgencias de los contendientes, como respuesta adecuada contra el retardo procesal”.
Es así como, el profesor Sergio Enrique Ferrer,137” entre otras cosas ha dejado
establecido:
137 Ferrer, Sergio Enrique: LA DURACIÓN RAZONABLE DE LAS CAUSAS JUDICIALES, ponencia presentada en el XXII CONGRESO DE DERECHO PROCESAL PARANÁ, ARGENTINA JUNIO 2003, en igual o similar sentido se expresa Rojas, Jorge A.: “Un Nuevo Molde para el Amparo” Revista
189
“…En esencia, el género “proceso urgente” se caracteriza por priorizar la “celeridad” del rito por sobre la “seguridad jurídica”.- Así la obtención temprana de la tutela jurisdiccional inevitablemente se obtiene mediante el debilitamiento de las oportunidades defensivas de los contendientes, al abreviar los plazos de actuación, o postergar (o eliminar) el contradictorio, o restringir la prueba o los medios de impugnación, o limitar en forma horizontal o vertical el conocimiento del juzgador, etc.…”
En igual o similar sentido, se expresa Rojas138, al decir que este procedimiento
judicial, independientemente de su naturaleza, no es solo protector de derechos, sino un
juicio dirimente de ellos y que en virtud de la constitucionalidad del derecho procesal, el
juicio o recurso de amparo por estar estructurado en forma monitoria, sirve mejor a los
intereses de la justicia y al justiciable, bajo el paradigma de la justicia célere y eficaz, que
se propugna en la actualidad y se traduce en el tiempo razonable del proceso.
Este derecho previsto en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, señala que toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas
garantías "dentro de un plazo razonable", derecho exigible en todo tipo de proceso, así
mismo, los referidos derechos están previstos en los artículos 44 y 49, cardinal 3, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Es así como, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado en claro que
el concepto de plazo razonable no resulta de sencilla definición. Con la finalidad de
Latinoamericana de Derecho Año I, num. 1, enero-junio de 2004, pp. 425-447, Disponible en línea en la página Web: www.juridicas.unam.mx/publica/ rev/indice.htm?r=revlad&n=1 - 15k 138 Nota del Autor: Véase nota anterior
190
establecer un lapso preciso que constituya el límite entre la duración razonable y la
prolongación indebida de un proceso, la Corte ha señalado que es necesario examinar las
circunstancias particulares de cada caso. En este sentido ha manifestado, compartiendo el
criterio establecido por la Corte Europea de Derechos Humanos, que para determinar la
razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla un proceso se deben tomar en cuenta: a) la
complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado y c) la conducta de las
autoridades judiciales.
Asimismo, la Corte Interamericana ha considerado importante tomar otro criterio
desarrollado por la Corte Europea para determinar la razonabilidad del plazo de duración de
un proceso: el análisis global del procedimiento.
En consecuencia, la Corte no opta por precisar un plazo determinado en días
calendarios o naturales como el máximo de duración aplicable a un proceso, sino que
brinda unos criterios a ser evaluados por la judicatura para precisar si se afecta o no el
derecho a la duración de un proceso en un plazo razonable, según las características de cada
caso.
Resultado de lo expuesto, es por lo que el operador de justicia venezolano debe
tomar en cuenta la duración razonable de los juicios y su eventual sumarización, por ser
ello un mandato constitucional; en tal sentido, el argumento acerca de la extraordinariedad
del amparo no siempre deberá ser tomado en cuenta, por cuanto en aquellos casos, se
191
reitera junto a Morello,139 “que la protección del amparo debe ser suficiente para anular
cualquier acto administrativo o bien para declarar inconstitucionalidades, dado la vigencia
de los derechos fundamentales y el correcto juego de los mismos”; bastando para ello que
la cognición que se necesite no sea de gran envergadura, sino de aquellas que permitan
reducir los plazos procesales, para lo cual se empleará el juicio de amparo, no como un
proceso extraordinario como se lo ha venido entendiendo, sino como un juicio ordinario
que permite la abreviación del rito y acelera la solución jurisdiccional de mérito.
En su argumentación, el citado autor Henríquez Larrazabal140 continúa diciendo:
“...acerca del carácter extraordinario que debe tener la acción de amparo respecto a otros medios procesales brindados por el ordenamiento jurídico. En este sentido, si mediante otra vía puede lograrse la restitución del derecho o garantía constitucional violado o amenazado, es entonces ésta vía la que debe utilizarse y no el amparo constitucional. Utilizando este criterio, se reduce el ámbito de ejercicio de la acción de amparo, pero no a través de un análisis acerca de su objeto tutelado. La extraordinariedad del amparo, por así decirlo, es algo extrínseco a la pretensión que en él se deduce. No importa demasiado el hecho de que se esté o no, en presencia de la violación de un derecho constitucional, que es el aspecto sustantivo o material del asunto. Lo que verdaderamente concierne a la extraordinariedad del amparo es la idoneidad de cualquier otra vía paralela para conseguir una restitución del disfrute del derecho vulnerado. Se trata de una comparación entre acciones: la de amparo y la vía paralela. Es por ello, por tratarse de un problema netamente procesal, que hemos denominado a este criterio la reducción adjetiva…”
139 Morello, Augusto Mario: “El amparo. Una ley uniforme para Hispanoamérica” en las XIII JORNADAS IBEROAMERICANAS DE DERECHO PROCESAL celebradas en la UNAM, México, 1993 disponible en línea en la World Wide Web http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=592 140 Ob. Cit.
192
No obstante, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se
apartó del criterio sentado en la famosa sentencia sobre el RAP, al establecer en la
sentencia Seguros Corporativos C.A., y otros del 27 de julio de 2000, signada bajo el
número 828, lo siguiente:
“...la situación jurídica del ciudadano es un concepto complejo, en el que destacan derechos y deberes, pero la acción de amparo tutela un aspecto de la situación jurídica del ciudadano que son sus derechos fundamentales, pues la defensa de los derechos subjetivos--diferentes a los derechos fundamentales y las libertades públicas--y los intereses legítimos, se realiza mediante recursos administrativos y acciones judiciales. Por ejemplo, no es lo misma negar la posibilidad a un ciudadano de tener la condición de propietario, que una discusión acerca de la titularidad de un bien entre particulares, cuya protección se ejerce mediante una acción judicial específica: la reivindicación Pero, si se niega a un ciudadano su derecho a defender su propiedad, se le niega un derecho fundamental, cuyo goce y ejercicio debe ser restituido. Esto trae como consecuencia, que en el procedimiento de amparo el juez enjuicia las actuaciones de los órganos del poder público o de los particulares: que hayan podido lesionar los derechos fundamentales. Pero, en ningún caso puede revisar, por ejemplo, la aplicación o interpretación del derecho ordinario, por parte de la administración o los órganos judiciales, a menos que de ella se derive una infracción directa de la Constitución. No se trata de un nueva instancia judicial o administrativa, ni de la sustitución de los medios ordinarios para la tutela de los derechos o intereses, se trata de la reafirmación de los valores constitucionales, en la cual el juez que conoce del amparo puede pronunciarse acerca del contenido o aplicación de las normas constitucionales que desarrollan los derechos fundamentales, revisar la interpretación que de éstas ha realizado la administración pública o los órganos de la administración de justicia, o establecer si los hechos de los que se deducen las violaciones constitucionales, constituyen una violación directa de la Constitución. La noción de violación directa de las normas fundamentales, requiere ser precisada, por ser una manifestación del objeto de la acción de amparo y un límite implícito de su alcance. Al respecto, se pueden hacer las siguientes consideraciones: La Constitución se desarrolla mediante la legislación, la cual tiene normas de ejecución directa del texto y los principios constitucionales, así como normas de instrumentación de todo ese desarrollo constitucional. Ahora bien, se ha venido sosteniendo que el amparo persigue las violaciones directas de la Constitución y, que cuando la infracción se refiere a las leyes que la desarrollan, se está ante una transgresión indirecta que no motiva un amparo.
193
A juicio de esta Sala, tal distinción carece de base legal. Según el artículo 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el amparo procede cuando se menoscaban de alguna forma el goce y el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, lo cual puede provenir del desconocimiento, de la errónea aplicación, o de la falsa interpretación de la ley, que atenta contra un derecho o garantía constitucional. No se trata del rango de la ley, sino del efecto que sobre los derechos y garantías fundamentales ejerce la violación de la ley, en relación con la situación jurídica de las personas y la necesidad de restablecerla de inmediato si ella fuere lesionada. Cuando la infracción a una ley, sin importar su rango, es a su vez una transgresión a la Constitución, que deja sin aplicación, en alguna forma, el mandato constitucional, procede el amparo, sin que sea necesario distinguir si se trata de una violación directa e inmediata de la Constitución, ya que estos conceptos son importantes para definir el ámbito de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad prevenidas en los numerales 1 y 4 del artículo 336 de la vigente Constitución, pero no para el amparo. Para que el amparo proceda, es necesario que exista una infracción por acción u omisión a una norma constitucional, sea ésta realizada mediante desconocimiento, mala praxis, o errada interpretación de normas legales o sub-legales, siempre que ella enerve el goce y ejercicio pleno de un derecho constitucional…".
En este orden de ideas, para que proceda el amparo en sentido material, es necesario
acudir al concepto de núcleo fundamental de los derechos humanos conculcados o
amenazados de violación, así explicar en que consiste el núcleo fundamental de los
Derechos Humanos, no ha sido tarea fácil por lo que siguiendo los pasos de Chacín
Fuenmayor141, diremos con él, que el contenido esencial de los Derechos Humanos:
“... [El Tribunal Constitucional Español (1981)], lo define como la naturaleza jurídica de cada derecho que se considera preexistente al momento legislativo y también como los intereses jurídicamente protegidos. De esta manera el contenido esencial se tiene como limitación a la actuación del Legislador cuando va a regular los derechos previstos en la Constitución y
141 Confl ictos en t r e Derecho Humanos: Categor ías In terpreta t ivas para su Solución . [Documento en Línea] Dispon ible: h ttp: / /www.abogadoszul ia .org.ve/ar t iculo_51.htm
194
también como limitación al intérprete o juez cuando va a resolver conflictos entre normas o principios jusfundamentales. El Legislador y juez entonces, tendrán que verificar si realmente lo que ha legislado o sentenciado, se corresponde o no a lo conocido como derecho de tal tipo y así mismo, si las limitaciones previstas por ellos al derecho en cuestión, lo hacen impracticable, es decir, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de su necesaria protección (Pérez Luño, 1995). El contenido esencial define entonces el sentido, alcance y las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales (Pérez Luño, 1995). Para Casal (2001) el contenido esencial no resulta suficiente para regular e interpretar una norma o principio que contemple un Derecho fundamental, porque abarca según el autor, muy pocos intereses protegidos, por lo cual si consideramos esta categoría, pudiéramos tomar como válidas una serie de leyes y sentencias arbitrarias, porque no violan el contenido esencial. Alexy (1997) define el contenido esencial como una limitación a las restricciones del Derecho Fundamental. De esta manera las restricciones al derecho fundamental por razones de interés colectivo y de respeto a los derechos de terceros, están restringidas por el contenido esencial del Derecho que se piensa restringir. Es decir, las restricciones o limitaciones constitucionales y legales de los derechos fundamentales no pueden ser excesivas, de tal forma que desnaturalicen o vacíen de contenido el Derecho Fundamental que se consagra. En esto coincide Rodríguez Calero (2002), cuando define al contenido esencial como un núcleo inaccesible a las limitaciones del Derecho que puedan ser previstas por el legislador, lo cual no implica para nada que legalmente se pueda limitar indiscriminadamente aquella parte del derecho que no sea nuclear, porque en las constituciones se protege todo el Derecho y no sólo el contenido esencial. Siendo entonces la finalidad de este concepto, la de impedir la limitación del derecho fundamental por el Legislador o el intérprete, en su estructura más íntima (López Piña, 1991) (…) El respeto al contenido esencial en el ordenamiento jurídico venezolano, se desprende del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde se prohíbe la violación o menoscabo de los derechos humanos. Cuando se habla que queda prohibido para los funcionarios la realización de actuaciones que limiten los derechos humanos, puede considerarse el contenido esencial de cada derecho, como guía al intérprete o juez para determinar si el acto que se denuncia altera el contenido esencial de los derechos humanos reconocidos en nuestra Constitución o en los tratados internacionales ratificados por la República. Claro está, con la salvedad de que el contenido esencial es una restricción mínima a cualquier limitación de los derechos fundamentales, ya que por la misma letra del artículo 25, pueden protegerse muchos intereses que sobrepasan el contenido esencial de un derecho, porque cualquier actuación de menoscabo
195
a algún derecho o principio jusfundamental, podrá declarase nula por los tribunales de la República. El límite relacional a los derechos humanos señalado por Combellas (2001), queda expresado en los artículos del 130 al 135 en nuestra Constitución, resaltando sobremanera el artículo 131, donde se prevé el deber de los ciudadanos de acatar la Constitución y la ley, lo cual incluye las normas relativas a los derechos humanos, por lo cual, en principio (salvo la ponderación o el principio de proporcionalidad) no podrá ejercerse ningún derecho que implique el menoscabo de los derechos de otros ciudadanos. Sobre la primacía de los derechos o intereses colectivos sobre los individuales, pudiéramos entender que del análisis del preámbulo de nuestra Constitución y del artículo 2, que en virtud de concebirse un Estado Social de Derecho y de justicia, donde resaltan valores como la solidaridad y la justicia social, que en caso de colisión entre principios y derechos colectivos e individuales, prevalecerán los primeros, también por el énfasis social mostrado en la profusión de derechos sociales consagrados en nuestra Constitución (artículos 75 al 111) y por los deberes de los ciudadanos en virtud de sus responsabilidades sociales (artículos 130 al 135). También en nuestra Constitución, por su esencia democrática, los derechos individuales están consagrados como principios y normas tanto en el preámbulo, en las normas fundamentales y en el capítulo de los derechos humanos, resaltando los derechos civiles consagrados en los artículos del 62 al 70 en nuestra Constitución. Interpretando nuestro texto fundamental sistemáticamente, consideramos que no existe una preeminencia absoluta de los derechos e intereses colectivos sobre los fundamentales, que la precedencia será circunstancial, es decir, dependiendo del caso concreto, pudiendo en algunos casos según la importancia que tenga cada derecho, privar los intereses o derechos particulares y en otros casos, privar los intereses colectivos o sociales, según el principio de ponderación o proporcionalidad explicado anteriormente. Estas pautas de interpretación de Derechos Fundamentales parece ser ordenadoras de criterios que ha acogido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sendas decisiones. En primer lugar, en sentencia de fecha 6 de abril del dos mil uno, caso Manuel Quevedo Fernández, donde dicha Sala toma como parámetro para determinar la violación o no del derecho de libertad de empresa, objeto del conflicto jurídico, el contenido o núcleo esencial de dicho derecho, el cual según la misma sentencia, es el que luce imprescindible para la dignidad, igualdad y libertad humana. Con respecto a la determinación del contenido esencial de la libertad de empresa, la Sala señala: ...respecto a la pretendida violación del derecho a la libertad de empresa, debe anotarse que tal derecho tiene como contenido esencial, no la dedicación por los particulares a una actividad cualquiera y en las condiciones más favorables a sus personales intereses; por el contrario, el fin del derecho a la libertad de empresa constituye una garantía institucional frente a la cual los poderes constituidos deben abstenerse de dictar normas que
196
priven de todo sentido a la posibilidad de iniciar y mantener una actividad económica sujeta al cumplimiento de determinados requisitos. Así pues, su mínimo constitucional viene referido al ejercicio de aquella actividad de su preferencia en las condiciones o bajo las exigencias que el propio ordenamiento jurídico tenga establecidas (Cursivas nuestras). (Sentencia No. 462, Pag. 12). Y por último, también en sentencia de fecha 12 de junio del mismo año, la Sala Constitucional en el caso Elías Santana Vs. Radio Nacional de Venezuela, indica la ponderación en casos de colisión entre el derecho a la información y otros derechos constitucionales de las personas, como el derecho a la intimidad o al honor. La Sala Constitucional indica que en estos casos de colisión prevalecerá el derecho a la información, salvo que la información no sea veraz, casos en los cuales prevalecerá el derecho al honor…”
En sentido similar, el autor español De Bartolomé,142" estableció, entre otras cosas
lo siguiente:
“…La eficacia directa y valor vinculante inmediato (sin necesidad de desarrollo legislativo) de los derechos fundamentales, el contenido esencial de los derechos y libertades como límite al legislador a la hora de desarrollarlos legalmente, la reserva de Ley Orgánica en esta materia, y los procedimientos jurisdiccionales basados en los principios de preferencia y sumariedad, para conocer sobre la vulneración de los derechos y libertades fundamentales así como el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (jurisdicción extraordinaria basada en el modelo austriaco), son las principales garantías constitucionales (art. 53 Constitución Española) que preservan los derechos y libertades frente a las posibles conculcaciones que pudieren provenir de muy diversos agentes. Además de estas garantías, se hace imprescindible la mención de la ya madura y abultada jurisprudencia del TC., sobre los derechos y libertades, pues realmente ha fijado el contenido concreto de muchos derechos y libertades, así como de sus garantías concretas. El Tribunal Constitucional goza en España de la consideración legal de "intérprete supremo de la Constitución", ello se expresa en el artículo primero de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y en virtud de tal consideración, la interpretación que sobre la Constitución realice este Tribunal vincula directamente a todos los poderes públicos. Algunos autores han hablado así de las virtudes y de los riesgos que puede suponer que el alto Tribunal pueda desempeñar indirectamente funciones, tanto de legislador positivo (al realizar interpretaciones auténticas sobre estos
142 De Bartolomé, José Carlos: "Un Análisis de la Evolución de los Derechos y Libertades desde la Transición Española hasta nuestros días” Documento disponible en línea en la página Web: servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/revista/mempol8/8-10.pdf -
197
derechos y libertades) como de legislador negativo (al resolver los recursos de inconstitucionalidad sobre normas con fuerza de ley y apartar las disposiciones que se opongan a la norma fundamental). Sea como fuere, si se debe dejar sentado que la jurisprudencia sobre derechos fundamentales y libertades públicas es inmensa, y en muchos casos, en ella se encuentra absolutamente la esencia y configuración constitucional de tales derechos y libertades. Ello, bien supone un cierto riesgo de "desvío" respecto del contenido original de éstos. No obstante, ha permitido una evolución y adaptación paulatina de la Constitución a los nuevos tiempos sin excesivos traumas ni costosos procedimientos legales. Ello ha favorecido que la Constitución sea una norma de contenido actual y de aplicación real y efectiva a los supuestos de hecho inicialmente no previstos en la misma. De esta manera, hoy, con la Constitución en la mano y con la jurisprudencia decantada sobre la misma del Tribunal Constitucional, es posible la regulación de los nuevos sistemas de comunicación y su implicación con algunos derechos como el secreto de las comunicaciones, el derecho a la intimidad, etc., o las nuevas tecnologías biológicas y sus implicaciones con el derecho a la vida, a la dignidad de la persona, etc.…”
Establecido el concepto de la esencia o núcleo fundamental de los derechos humanos,
tomando en consideración los objetivos de la presente investigación y sobre la base del
análisis legal, jurisprudencial y doctrinario realizado, se debe efectuar la reducción
teleológica, de las sentencias Grupo Don Jorge, Agropecuaria Doble R y la sentencia del
19/02/2004 caso Dominguez Mena vs. Comisión Nacional de Valores, dictadas por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los efectos de determinar si ha habido el
cambio de paradigmas propugnado por Henríquez Larrazabal143, quien como colofón de su
ensayo estableció:
“…La solución al problema de la procedencia del amparo constitucional debe buscarse en un criterio material, no en un criterio adjetivo. En la medida en que la jurisprudencia, de manera constante y coherente, pueda ir definiendo con prudencia los límites del núcleo esencial de cada derecho fundamental, en esa misma medida la procedencia de las acciones de amparo podrá ser sometida a patrones decisorios racionales, y como consecuencia el uso de esta acción
143 Ob. Cit.
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quedará reducido a los casos en los a que realmente existan violaciones a esa esfera jurídica básica que constituyen los derechos fundamentales...”
El autor citado llega a tal conclusión, sobre la base de una reducción de la sentencia
de Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 06 de abril de 2001, caso
Manuel Quevedo Fernández, N° 462, cuyo texto parcial es el siguiente:
"La acción de amparo, es, pues, una garantía de restablecimiento de la lesión actual o inminente a una ventaja esencial, producto de un acto, actuación u omisión antijurídica, en tanto contraria a un postulado en cuyo seno se encuentre reconocido un derecho fundamental. Pero, a fin de llevar a buen puerto el imprescindible análisis crítico que debe efectuar el juez constitucional en su tarea de garantizar la función subjetiva de los derechos fundamentales, éste debe interpretar en todo caso, si bien de manera casuística pero con fundamento en los límites internos y externos que perfilan toda actividad hermenéutica, el núcleo esencial de tales derechos, es decir, abstraer su contenido mínimo desde la premisa de que un derecho humano es el resultado de un consenso imperativo según el cual una necesidad es tenida por básica, para así diferenciarlo de las diversas situaciones jurídicas donde tales necesidades no se manejan en su esencialidad. Una vez analizado el precepto contentivo del derecho humano que se denuncia conculcado, sigue aplicar al caso que se presenta el contenido mínimo según el cual el derecho luce imprescindible para la dignidad, igualdad y libertad humanas. Si la norma constitucional resulta directamente aplicable a la solución del conflicto, esto es, si la situación en la cual surgió la controversia era canalizable según los fines y contenido de un precepto constitucional o de una norma de rango inferior en cuyo contenido esté reflejado o se encuentra implícito un derecho humano; entonces, al acto, actuación u omisión que le desconoció debe imputársele la causación de una lesión a la regularidad constitucional y, en consecuencia, ser pasible del procedimiento de tutela en vía de amparo... ".
Concluyendo que:
“...La sentencia se refiere en un principio al acto lesivo de derechos constitucionales como un acto antijurídico contrario a "un postulado en cuyo seno se encuentre reconocido un derecho fundamental" frase ésta que, suponemos, hace referencia a la norma constitucional consagratoria de dicho
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derecho. Hasta este momento, la lesión se seguiría traduciendo en una transgresión formal de la norma constitucional. Pero es entonces cuando se introduce el concepto de núcleo esencial del derecho constitucional. Este núcleo no se extrae de un análisis del contenido de la norma consagratoria del derecho, sino a través de una remisión al concepto teórico de derecho fundamental. El análisis de dicho concepto se hará en el siguiente capítulo, pero desde ya podemos advertir que, a pesar de las grandes dificultades, es ésta, a nuestro parecer, la manera adecuada de encontrar el contenido que define el núcleo esencial de cualquier derecho fundamental...”
Por tanto, para comenzar el análisis reductivo de las sentencias arriba citadas, se
deben citar las motivaciones de las mismas, ello así, tenemos que la sentencia en comento
estableció los hechos para decidir en la forma siguiente:
“…Determinada su competencia, pasa esta Sala a examinar la sentencia apelada y, al respecto, observa: Con ocasión a la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano Rogelio Eliécer Peña Aly, en su condición de Presidente de AGROPECUARIA DOBLE R C.A. y AGROPECUARIA PEÑITAS C.A., contra la ocupación “violenta y arbitraria” de un fundo en plena producción propiedad de dichas compañías, por parte del Instituto Nacional de Tierras del Estado Barinas, los integrantes de la Cooperativa “BRISAS DEL MASPARRO” R.L., y efectivos militares fuertemente armados, sin que mediara notificación ni procedimiento administrativo alguno, conculcando sus derechos constitucionales de acceso a los órganos de justicia, al debido proceso, a la defensa, de petición y oportuna respuesta, y a la propiedad, el Juzgado Superior Cuarto Agrario, mediante sentencia del 4 de agosto de 2003, declaró “NO HABER LUGAR” al amparo solicitado. En la aludida sentencia, el Tribunal a quo, luego de apreciar que, en el presente caso, la ocupación denunciada es producto de un acto administrativo (carta agraria), emanado del Instituto Nacional de Tierras, en ejecución de la cual fueron ocupadas las tierras mencionadas, determinó que la acción de amparo constitucional no es supletoria de los recursos preexistentes (recurso contencioso administrativo de nulidad) que le son conferidos a las partes por el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y otras leyes, motivo por el cual dispuso que “...al no haber sido empleado por la parte demandante la vía judicial idónea para lograr la satisfacción de la pretensión deducida en la presente causa, la acción de amparo constitucional ejercida resulta INACCEDIBLE en derecho...”. “…En tal sentido, alegó el apelante que nunca fue notificado de procedimiento administrativo alguno instaurado en su contra por el Instituto Nacional de
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Tierras del Estado Barinas, y que, dada la ausencia de notificación, mal podrían sus representadas haber ejercido los recursos indicados por el Tribunal a quo, razón por la que consideró a la acción de amparo constitucional como el mecanismo idóneo para obtener la protección de sus derechos constitucionales, ante una vía de hecho de la Administración consistente en la ocupación “violenta y arbitraria” de un lote de terreno perteneciente a sus representadas AGROPECUARIA DOBLE R C.A. y AGROPECUARIA PEÑITAS C.A., por el Instituto Nacional de Tierras del Estado Barinas, la Cooperativa “BRISAS DEL MASPARRO” R.L. y efectivos militares de la Fuerza Armada Nacional, obstaculizando con ello las actividades agropecuarias objeto de dichas compañías y ocasionando graves daños materiales y ecológicos. Ahora bien, advierte la Sala que, según lo expresado en la decisión apelada, puede colegirse que el motivo de negarle al accionante el acceso a la jurisdicción ante el amparo de sus derechos y garantías constitucionales reclamado, se subsume en la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Siendo ello así, dado que las causales de inadmisibilidad de la acción de amparo son de estricto orden público, esta Sala debe dilucidar, previamente a la decisión de la presente apelación, la idoneidad o no de la presente acción de amparo para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, frente a la existencia del recurso contencioso administrativo de nulidad contra las actuaciones que se le atribuyen al Instituto Agrario Nacional del Estado Barinas, la Cooperativa “BRISAS DEL MASPARRO” [S].R.L. y los efectivos militares de la Fuerza Armada Nacional…”
Continua la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia su razonamiento,
estableciendo que en las sentencias 848/2000, 963/2000, 1120/2000, 1351/2000,
1592/2000, 27/2001, 454/2001, 1488/2001, 1496/2001 y 1809/2001, 2369/2001, entre
otras, dejó establecido que el amparo constitucional como acción destinada al
restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional que ha sido lesionada, sólo se
admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una
vía idónea para ello, la cual por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos
que la Constitución vigente garantiza, e igualmente ha admitido, que el mismo procede
cuando la pretensión exceda del ámbito intersubjetivo, de forma tal que pueda afectar
gravemente al interés general o el orden público constitucional; también procede en el
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supuesto de que el recurrente, no pueda acceder al contencioso ordinario, bien por ser esta
vía demasiado ineficaz o por no existir para el caso de que se trate, una vía ordinaria o bien:
“…pueda sufrir una desventaja inevitable o la lesión devenga irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse al hecho de que tal vía sea costosa o menos expedita que el procedimiento de amparo), porque los medios procesales preexistentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, o cuando su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumple con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata ante dilaciones indebidas por parte de los órganos judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso o, en todo caso, sus efectos vienen a ser retardados o diferidos, de modo que no permiten reparar el daño sufrido; cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal…” Igualmente ha estimado la Sala, que la norma prevista en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica Sobre Derechos y Garantías Constitucionales “consagra simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo”, así en un primer término se consagra la inadmisibilidad de la pretensión de amparo, en aquellos supuestos que el agraviado ha optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o preexistentes, no obstante la misma norma, consagra que en tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado, sobre este punto tuvo oportunidad de pronunciarse la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Agropecuaria Doble R, Exp. 03-2151, de fecha 4 /11/2003 bajo ponencia del Magistrado Antonio García García, estableciendo en la misma lo siguiente: “…Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, advierte la Sala que, según lo expresado en la decisión apelada, puede colegirse que el motivo de negarle al accionante el acceso a la jurisdicción ante el amparo de sus derechos y garantías constitucionales reclamado, se subsume en la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Siendo ello así, dado que las causales de inadmisibilidad de la acción de amparo son de estricto orden público, esta Sala debe dilucidar, previamente a la decisión de la presente
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apelación, la idoneidad o no de la presente acción de amparo para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, frente a la existencia del recurso contencioso administrativo de nulidad contra las actuaciones que se le atribuyen al Instituto Agrario Nacional del Estado Barinas, la Cooperativa “BRISAS DEL MASPARRO” R.L. y los efectivos militares de la Fuerza Armada Nacional. Al respecto, es necesario observar que, luego de interpretar en diversos fallos la norma contenida en el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (vid. sentencias 848/2000, 963/2000, 1120/2000, 1351/2000, 1592/2000, 27/2001, 454/2001, 1488/2001, 1496/2001 y 1809/2001, 2369/2001, entre otras), esta Sala ha concluido que el amparo constitucional como acción destinada al restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional que ha sido lesionada, sólo se admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una vía idónea para ello, la cual por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la Constitución vigente garantiza. De esta manera, la acción de amparo constitucional es admisible cuando la pretensión exceda del ámbito intersubjetivo para afectar gravemente al interés general o el orden público constitucional; en caso de que el recurrente pueda sufrir una desventaja inevitable o la lesión devenga irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse al hecho de que tal vía sea costosa o menos expedita que el procedimiento de amparo), porque los medios procesales preexistentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, o cuando su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumple con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata ante dilaciones indebidas por parte de los órganos judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso o, en todo caso, sus efectos vienen a ser retardados o diferidos, de modo que no permiten reparar el daño sufrido; cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal. Así, en sentencia N° 2.369/2001 (caso: Parabólicas Service´s Maracay C.A.), esta Sala señaló lo siguiente: “La Sala estima pertinente señalar que la norma prevista en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, consagra simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo. Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a la vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se pueda alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.
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No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, caso en el cual el juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y su decisión versará exclusivamente sobre la suspensión o no, de manera provisional, sobre el acto cuestionado de inconstitucionalidad. En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (H. Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1953, trad, de Moisés Nilve). Lo expuesto anteriormente, lleva a concluir, entonces, que la norma en análisis, no sólo autoriza la admisibilidad del llamado “amparo sobrevenido”, sino que es el fundamento de su inadmisibilidad, cuando se dispone de un medio idóneo para el logro de los fines que, a través del amparo, se pretende alcanzar...”.(Subrayado añadido).
Una primera aproximación a las conclusiones de la investigación y a los objetivos
planteados, conduce a lo siguiente:
La norma contenida en el ordinal 5° del artículo 6 de la Ley Orgánica Sobre Derechos
y Garantías Constitucionales Igualmente “consagra simultáneamente el supuesto de
admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo” y consecuencialmente, el Juez
deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar
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o no, la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado; pero por otra parte, en
sentencia de más reciente data se contradice el anterior criterio, al pretender una
reconducción de la acción de amparo que pretenda nulidad, así, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, caso MANOLO DOMÍNGUEZ MENDA e INVERSORA
DS 2000, C.A. contra LA COMISIÓN NACIONAL DE VALORES, bajo ponencia del
Magistrado José Manuel Delgado Ocando de fecha 19/03/2004 Exp. N° 00-2151,
estableció:
“…Para decidir la Sala observa lo siguiente: En el presente caso, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo acumuló dos acciones de amparo y declaró parcialmente con lugar las acciones incoadas por: el abogado Manolo Domínguez Menda, contra el artículo 39 de las “Normas Sobre Ofertas Públicas de Adquisición, de Intercambio y Toma de Control de Sociedades que hacen Oferta Pública de Acciones y otros derechos sobre las mismas”, dictadas, el 29 de mayo de 2000, por la Comisión Nacional de Valores y publicada en la Gaceta Oficial n° 36.961 del 30 del mismo mes y año, por la violación al debido proceso, a su derecho a la igualdad y a estar informado en su condición de accionista minoritario de la C.A. La Electricidad de Caracas, con respecto a la oferta pública de adquisición de acciones que estaba en curso; y la interpuesta por Inversiones DS 2000, C.A. contra la Resolución n° 139-2000 dictada por la Comisión Nacional de Valores el 1° de junio de 2000, en la cual se le ordenó la presentación de un informe el cual debía ser aprobado previamente por dicha Comisión para su divulgación, y evaluado por la Comisión Nacional de Energía Eléctrica por la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia. Observa la Sala que la Comisión Nacional de Valores -órgano contra el cual se accionó-, es el organismo encargado de promover, regular, vigilar y supervisar el mercado de capitales; tiene personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional; está adscrita al Ministerio de Finanzas, a los efectos de la tutela administrativa. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 259, establece que es la jurisdicción contencioso-administrativa la vía idónea para restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada por la ilegal o inconstitucional actuación de la Administración Pública, por cuanto es ésta la facultada para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder y, entre otras potestades, a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la
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Administración, siendo el juez contencioso-administrativo el que dispone de las más amplias potestades para evitar y, de ser procedente, para restablecer y reparar la situación jurídica que haya sido vulnerada por el órgano o ente recurrido. Advierte la Sala que la pretensión de los accionantes era anular los actos administrativos impugnados, pretensión que escapa del ámbito del amparo ya que este tipo de actos no pueden ser tutelados a través de la acción autónoma de amparo, pues sus efectos son siempre restablecedores y la decisión que recae sobre éstos debe ser anulatoria, es decir, que los cuestionamientos formulados por los accionantes debían ser planteados en sede contencioso-administrativa mediante el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, vía procedimental idónea para que cualquier particular afectado en sus derechos e intereses personales, legítimos y directos por actuaciones contrarias a derecho de la Administración Pública, pueda reclamar la tutela efectiva de acuerdo al artículo 26 de la Constitución. Ahora bien, juzga la Sala que cuando en casos como el presente, sea evidente y manifiesta la pretensión de nulidad del acto cuestionado mediante el amparo, los Tribunales deberán reconducir la acción hacia un recurso contencioso-administrativo de nulidad, facultad dada con el fin de adecuar su trámite a la naturaleza de la pretensión deducida, y al objeto de no desvirtuar la naturaleza del amparo y no desproteger al administrado frente a una situación que puede ser irreparable de ser declarada inadmisible su pretensión. Pero en el caso de autos la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, a pesar de que las pretensiones propuestas perseguían la nulidad de los actos impugnados, tramitó la acción como un amparo autónomo y de manera acumulada, debiendo hacerlo conforme al procedimiento que corresponde a las demandas de nulidad contra actos de efectos generales y particulares de manera independiente, visto que la Resolución n° 130-2000, era de carácter general y la Resolución n° 139-2000, era de carácter particular, procedimientos previstos en los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 121 y siguientes eiusdem, respectivamente. Ahora bien, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo confundió la jurisdicción constitucional con la contencioso-administrativa, y a pesar de que esta Sala disiente del procedimiento utilizado, juzga que la decisión tomada se produjo en sede contencioso-administrativa y visto que independientemente del trámite dado, la Corte Primera era el juez al cual competía el conocimiento, considera efectivos -sin que ello constituya una confirmación de los mismos- los argumentos esgrimidos para fundamentar la decisión dictada, el 11 de junio de 2000, sin embargo, se exhorta a la citada Corte Primera a que en futuras situaciones verifique previamente si la pretensión del accionante es la nulidad del acto administrativo -a pesar de que no sea una solicitud expresa- o si la situación sólo puede ser reparada con la anulación del mismo dada su naturaleza, al objeto de que la errada interposición de la acción de amparo sea reconducida hacia un recurso contencioso-administrativo de nulidad. No obstante la consideración anterior, esta Sala teniendo presente el trámite impartido al caso
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de autos, debe revisar la decisión dictada a fin, de garantizar el cumplimiento del principio de la doble instancia que caracteriza al amparo constitucional. A tal efecto, observa que en reiteradas oportunidades esta Sala, Respecto a la admisibilidad de la acción de amparo constitucional, ha expresado, en conformidad con el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo que sigue: “...el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los cauces procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano. De modo que, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue ejercida la vía judicial y si fueron agotados los recursos. De no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues tal carácter (la idoneidad) viene dado porque la Constitución garantiza el respeto de los derechos y garantías a través del proceso e impone a los jueces el deber de preservar o restablecer el goce de los mismos. Bastaría, por tanto, con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo...” (Sentencia n° 1546/2001). Visto entonces que la Constitución en su artículo 259 establece que es la jurisdicción contencioso-administrativa la idónea para restablecer las situaciones infringidas por las actuaciones de la Administración, y considerando que ya no le es dable ordenar la reconducción de la acción en este sentido, en virtud de que la situación jurídica no puede volver al estado inicial ni puede ser reparada en este tiempo, debe forzosamente declarar inadmisible la acción de amparo constitucional incoada, en consonancia con los artículos 6.5 y 6.3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, atendiendo al hecho de que tal declaratoria es de orden público. En consecuencia, revoca la decisión dictada, el 11 de junio de 2000, por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo y declara inadmisibles las acciones de amparo constitucional incoadas por el abogado Manolo Domínguez Menda, contra el artículo 39 de las “Normas Sobre Ofertas Públicas de Adquisición, de Intercambio y Toma de Control de Sociedades que hacen Oferta Pública de Acciones y otros derechos sobre las mismas”, dictadas, el 29 de mayo de 2000, por la Comisión Nacional de Valores y publicada en la Gaceta Oficial n° 36.961 del 30 del mismo mes y año; y por Inversiones DS 2000, C.A. contra la Resolución n° 139-2000 dictada por la Comisión Nacional de Valores el 1° de junio de 2000, de conformidad con el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara. No obstante la anterior declaratoria, la Sala visto que la decisión consultada ya surtió sus efectos por cuanto fue dictada, el 11 de junio de 2000, mantiene los efectos originados por el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, a fin de proteger todas aquellas situaciones derivadas de la misma. Así se decide… Por su parte el voto concurrente es del tenor siguiente:
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…Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz concurre con la mayoría respecto de la decisión que antecede en los siguientes términos: Se afirma en el fallo en cuestión que el a quo constitucional ha debido “reconducir” la pretensión de los quejosos de una de amparo a otra de nulidad contencioso-administrativa, por cuanto el petitorio de la primera –que fue la que se planteó- era de nulidad de los actos administrativos objeto de la demanda. Por una parte, el concurrente estima excesiva, por lesiva al derecho al debido proceso –salvo casos excepcionales y, en todo caso, siempre que sea en beneficio del demandante-, la “transformación” de las pretensiones de los justiciables para luego descartarlas; vale decir, entender que pide una cosa distinta a la que afirmó pedir y después declarar que no tiene razón en lo que no pidió. Por la otra, también es exagerada dicha transformación desde la perspectiva de la contraparte del quejoso; si éste equivocó nada menos que el medio de impugnación apropiado para la esgrima de su pretensión debería correr con las consecuencias de esa elección, excepción hecha, por supuesto, de la circunstancia –frecuente, por demás- de que la determinación de la idoneidad de una u otra vía se haya hecho por vía jurisprudencial en criterio muy cercano o posterior a la interposición de la demanda, cuando no era plausible que el justiciable supiera de la existencia de tal criterio, como ha sucedido en el campo del contencioso-administrativo –y del amparo contra la Administración- en las decisiones de esta Sala. Por último, considera el concurrente que la sentencia de la que se aparte supone un drástico cambio de criterio respecto del que ha venido sosteniendo la Sala en forma pacífica en el sentido de que, en casos como el de autos, se declara la inadmisibilidad del amparo por la idoneidad, para la consecución de lo que se pretende, a través de los medios propios del contencioso administrativo en lugar de la “reconducción” de la pretensión de los quejosos a esos medios. Como corolario de las ideas que preceden, estima quien concurre con la decisión mayoritaria que la demanda que encabeza estas actuaciones ha debido ser declarada inadmisible en los términos a que hizo referencia en este voto concurrente…”
Según se puede observar, el criterio de la Sala para distinguir si el amparo puede o
no anular un acto administrativo, es el criterio de la idoneidad de la vía electa; así, se
considera al amparo inidóneo para anular un acto administrativo, por cuanto pertenece a la
jurisdicción constitucional y la nulidad de actos administrativo pertenece a la jurisdicción
contencioso administrativa, se cree, que esta es la síntesis de la doctrina de Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para negar los efectos anulatorios a un
acto que violente un derecho humano vía amparo.
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Esta distinción entre la jurisdicción Administrativa y la Constitucional, ha sido
establecida igualmente por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
en la sentencia N° 00604 de 02/06/2004. Exp. 2003-1537 (Caso Jairo José Aranguren
Piñuela vs. Decreto N° 3.148 de la Presidencia de la República de 30/12/1998) bajo
ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, en cuyo extracto se lee:
“…La Sala ha destacado en su jurisprudencia, que con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se deslindó efectivamente la jurisdicción constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa, atribuyéndose a esta última, el control absoluto de todos los actos administrativos, sean éstos generales o individuales, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, dictados por cualquiera de los órganos que ejercen el Poder Público (Artículo 259 eiusdem), cuando éstos ejerzan la función administrativa. De allí que habiéndose impugnado en el presente caso, el acto administrativo de efectos generales, contenido en el Decreto Presidencial N° 3.148 emanado del ciudadano Presidente de la República de Venezuela, de fecha 30 de diciembre de 1998, Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.615, mediante el cual se crea la Superintendencia de Registros y Notarías Públicas, como se ha indicado, esta Sala Político-Administrativa, como máximo órgano de dicha jurisdicción, en aplicación del citado numeral 5 del artículo 266 de la Constitución nacional, en concordancia con lo preceptuado en el numeral 30 del artículo 5 de la ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia es la competente para conocerlo...”
En primer lugar, debe acotarse que no todo control por razones de
inconstitucionalidad de los actos u omisiones del poder público, en su actuación
administrativa, corresponde a la jurisdicción Contencioso Administrativa, en el sentido
expresado supra, sino que es menester destacar, que ciertos controles de dichos actos,
corresponden mayoritariamente a la jurisdicción administrativa en ejercicio de la
jurisdicción constitucional, con la cual se confunden los efectos del control de
constitucionalidad, de lo cual se puede inferir que en el sistema venezolano, no existe una
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jurisdicción constitucional pura, dado que de ser así, solo se tendría el control concentrado,
pero la tónica del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
y 20 del Código de Procedimiento Civil, obliga a concluir lo contrario, es decir, que todos
los tribunales tienen el deber-poder de proteger la integridad constitucional.
No obstante, tan simple afirmación de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, en la sentencia DOMÍNGUEZ MENDA e INVERSORA DS 2000, C.A. contra
la Comisión Nacional de Valores, es violatoria del contenido del artículo 257
Constitucional, por cuanto hace primar la forma sobre el fondo, pero más grave que ello es
el desconocer, como acota González Pérez144, que el acto administrativa ha dejado de ser el
objeto de la pretensión administrativa, para ser sustituido por la función administrativa; en
similar sentido, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia
de fecha 22/09/2000, bajo ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, en el
juicio de interpretación de la Constitución de la República de la República Bolivariana de
Venezuela, sentencia N° 1.077 Exp. N° 00-1289 de fecha 22/09/2000, dejo explicitado lo
siguiente:
“…Las pretensiones y las sentencias de la llamada jurisdicción constitucional difieren de las que se ventilan y dictan por los tribunales civiles, mercantiles y
144 González Pérez, Jesús: “Acto Administrativo y Pretensión Procesal” en la obra colectiva Perspectivas del Derecho Administrativo en el Siglo XXI Seminario Iberoamericano de Derecho Administrativo. Homenaje a Jesús González Pérez, coordinador Fernández Ruiz, Jorge, documento disponible en línea en la página Web: http://72.14.207.104/search?q=cache:SzrzhE3QMlkJ:www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm%3Fl%3D316+Jesus+Gonzalez+P%C3%A9rez&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=5&lr=lang_es, así el autor citado establece que: “…Todavía existen legislaciones en que aparece el acto administrativo como objeto central del contencioso-administrativo. Pero en la mayoría de los Estados una jurisprudencia progresiva ha ido abandonando la vieja concepción heredada del contencioso francés. Y hace bastantes años, en muchas leyes reguladoras del proceso administrativo, ya ha desaparecido el acto administrativo como objeto del proceso. Y se nos dice que la jurisdicción contencioso-administrativa esta instituida ‘para juzgar las controversias y litigios administrativos’…”
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demás que ejercen la función jurisdiccional. Ello es producto de que el control constitucional lo tienen todos los tribunales del país, y con él se persigue, mediante la actuación de los jueces constitucionales, la supremacía constitucional y la efectividad de las normas y principios constitucionales. Tal control, al ser ejercido, no tiene por qué estar dirigido contra alguien, contra opositores desconocidos, ya que todos los habitantes del país podrían estar conformes con la forma de control que un individuo en particular proponga; pero como es el Tribunal Supremo de Justicia el máximo garante de la supremacía y efectividad constitucionales, es él como máximo Tribunal Constitucional, por medio de las Salas con competencia para ello, quien al ser instado debe asegurar la integridad de la Constitución (artículos 334 y 335 de la vigente Constitución), mediante decisiones jurisdiccionales. Esta especial estructura de las pretensiones atinentes a lo constitucional, lleva a que muchas veces no haya nadie formalmente demandado, lo que hasta hace dudar de su carácter contencioso, pero como no se persigue mediante ellas la formación de nuevas situaciones jurídicas y el desarrollo de las existentes, los procesos que en ese sentido se instauren no pueden considerarse de jurisdicción voluntaria (artículo 895 del Código de Procedimiento Civil), por lo que ésta no es la naturaleza de las causas constitucionales. Se trata de procesos que potencialmente contienen una controversia entre el accionante y los otros componentes de la sociedad que tengan una posición contraria a él, y que no tratan como en el proceso civil, por ejemplo, de reclamaciones de derechos entre partes. Pero tal naturaleza, no elimina en las acciones constitucionales, procesos con partes que ocupan la posición de un demandado, como lo sería la sociedad encarnada por el Ministerio Público, o los interesados indeterminados llamados a juicio mediante edictos; o con litigantes concretos, como ocurre en los amparos constitucionales. Ni excluye sentencias que producen cosa juzgada, cuyos efectos, al igual que en el proceso civil, pueden ser absolutos o relativos. Conforme a lo anterior, los órganos jurisdiccionales que conocen de lo constitucional, pueden dictar sentencias declarativas de certeza (mero declarativas), las cuales pueden producir, según la materia que se ventile, cosa juzgada plena. Como las pretensiones constitucionales básicamente buscan la protección de la Constitución, no todas ellas tienen necesariamente que fundarse en un hecho histórico concreto que alegue el accionante, y esto las diferencia de otras pretensiones que originan procesos contenciosos, las cuales están fundadas en hechos que conforman los supuestos de hecho de las normas cuya aplicación se pide.
Es así como, la acción popular de inconstitucionalidad por ejemplo, se funda en que
una Ley o un acto coliden con el texto constitucional. Se trata de una cuestión de mero
derecho, que sólo requiere de verificación judicial en ese sentido. Tal situación que no es
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exclusiva de todas las acciones constitucionales, se constata también en algunos amparos y
ello no requiere de un interés personal específico para incoarla, ni de la afirmación por
parte del accionante de la titularidad sobre un derecho subjetivo material, bastando que
afirme que la ley le reconoce el derecho a la actividad jurisdiccional, de allí la naturaleza
popular.
Es indudable la existencia de la jurisdicción constitucional, pero en Venezuela, ella
se ejerce mediante el control concentrado y mediante el control difuso, que corresponde a
todos los tribunales en los términos del artículo 334 de la Constitución de la República de la
República Bolivariana de Venezuela, lo que significa que el juez contencioso puede asumir
la función de juez constitucional, sin menoscabo de las normas sobre competencia y por
consiguiente, puede anular un acto administrativo por esta vía, únicamente si del acto
mismo emerge su inconstitucionalidad y no requiere de una cognición más amplia y el
conocimiento de normas sub constitucionales. Tal circunstancia es posible, por cuanto
puede ejercer en forma simultánea, la jurisdicción Administrativa y la Constitucional145.
145 Nota del Autor: Sobre este tema véase entre otros a Brewer Carias, Allan R., quien su ensayo sobre la Justicia Constitucional y Administrativa en Venezuela, estableció lo siguiente: “…Observemos, entonces, cómo se organiza en Venezuela la jurisdicción constitucional y la jurisdicción administrativa. En primer lugar, la organización de la Justicia Constitucional como jurisdicción no se agota en la jurisdicción constitucional; es decir, que dentro del principio europeo, sólo un tribunal puede ejercer la justicia constitucional, pero en nuestro sistema venezolano y colombiano la justicia constitucional no se agota en la jurisdicción constitucional, por el principio del control difuso de la constitucionalidad de las leyes que atribuye a todos los tribunales la potestad de declarar inaplicable una ley, cuando el juez para resolver el caso concreto la estima inconstitucional. De esta manera se siguen los principios del constitucionalismo norteamericano que fueron acogidos en nuestros países desde el siglo pasado. Argentina, por la vía de la interpretación pretoriana de la supremacía constitucional dentro de los parámetros de la sentencia MARBURY contra MADISON del año de 1803, acogió dicha sentencia aproximadamente en 1863. En segundo lugar, no se identifica justicia constitucional con jurisdicción administrativa porque hay otro ámbito de la justicia constitucional en América Latina atribuida también a todos los tribunales que es el caso del conocimiento de la protección de los derechos constitucionales a través de las acciones de Amparo y de
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Por otra parte, cuando se dice que el amparo es restablecedor y no creador de
situaciones jurídicas, ello no implica que por esta vía no se pueda anular un acto
administrativo, dado que si el acto lesionó un derecho humano fundamental, el mismo es
nulo por definición y reestablecer la situación jurídica, implica hacer cesar la lesión
constitucional y volver las cosas al estado en que se encontraban, antes del acto lesivo, en
este sentido autores como Aragón Reyes146 expresan lo siguiente:
“…Me parece que el problema que algunas veces se ha suscitado desde el ámbito judicial, de que el Tribunal Constitucional invade competencias del Tribunal Supremo, en general de los jueces y tribunales ordinarios, parte de un equivocado planteamiento. En materia de derechos fundamentales no hay una relación de competencia entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial, sino de jerarquía. Querer sustentar la supuesta distribución competencial en la distinción entre cuestiones de constitucionalidad y cuestiones de legalidad conduce al fracaso, porque (sin perjuicio de que, cuando esa diferencia se dé netamente, el Tribunal Constitucional se autocontenga e inadmita o desestime el recurso de amparo si el problema se reduce estrictamente a la interpretación, por así decir, "legal" y no "constitucional" de la ley), resulta que en la mayor parte de los casos de amparo la distinción entre constitucionalidad y legalidad se hace prácticamente imposible, entre otras razones porque al Tribunal Constitucional le corresponde ser el intérprete supremo de la Constitución y de la constitucionalidad de la ley y porque precepto constitucional de derechos fundamentales y legislación de concreción o desarrollo de éstos forman un bloque que el Tribunal Constitucional no puede escindir y ha de utilizar para resolver. Tampoco la prescripción contenida en el art. 41.1.b) LOTC, que prohíbe al Tribunal Constitucional conocer de los hechos que dieron lugar al proceso ante la jurisdicción ordinaria, no puede entenderse como impeditiva de entrar a conocer de la prueba de esos hechos (así lo ha realizado en muchas ocasiones el Tribunal Constitucional) como único modo de poder tutelar la indefensión o la presunción de inocencia. Ni al Tribunal Constitucional puede planteársele conflicto de competencia por la jurisdicción ordinaria porque es él mismo el que delimita sus competencias (art. 4 LOTC) (36), ni hay, como antes dije, una relación de competencia, sino
Tutela. Es decir que establece un derecho a la Tutela o Amparo, como obligación de todos los tribunales de amparar los derechos y garantías constitucionales…” 146 Aragón Reyes, Manuel: Ob. Cit. Agregando el autor de esta investigación, que no sólo existe una relación de jerarquía entre la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y el resto de los tribunales, sino que ello se refleja en la supremacía constitucional, prevista en el artículo 7 de dicho texto normativo.
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de jerarquía entre todos los órganos jurisdiccionales que tutelan los derechos fundamentales, función atribuida tanto al Poder Judicial como al Tribunal Constitucional. No hay distinción de materia en este caso, pues en el amparo nuestra justicia constitucional es parecida a la justicia constitucional norteamericana, esto es, una justicia constitucional difusa (37) y no concentrada (salvo en materia del art. 42 LOTC respecto de "actos parlamentarios" y salvo el dato de que en su ejercicio sólo el Tribunal Constitucional puede expulsar la ley del ordenamiento por inconstitucionalidad, y no los jueces y tribunales ordinarios, que en ese caso han de plantear la cuestión de inconstitucionalidad)…”
En consecuencia de lo expuesto, las trabas que se pretenden para anular un acto
administrativo mediante la acción de amparo, son más aparentes que reales; en efecto, no
se esta utilizando una vía no idónea como señala la sentencia Manolo Domínguez Menda
arriba reseñada, por tratarse de dos vías jurisdiccionales diferentes, como bien lo constató
en su época la Dra. Josefina Calcaño de Temeltas147, la distinción entre una y otra
jurisdicción, no es fácil detectarla y únicamente habrá jurisdicción constitucional pura en
los supuestos de demandarse por amparo o no, la inconstitucionalidad de actos que son
ejecución directa de la Constitución Bolivariana de Venezuela y aquellos que por grado o
147 Calcaño de Temeltas Josefina: “Distinción entre los Recursos de Nulidad por Inconstitucionalidad y los Recursos de Nulidad por Ilegalidad en La Jurisdicción Contencioso-Administrativa” publicada en la Revista N° 110 de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, disponible en línea en el sitio Web www.zur2.com/fcjp/110/pre110.htm en el cual se lee: “…Ahora bien, en cuanto a cómo definir si nos encontramos frente a un recurso por inconstitucionalidad o si por el contrario, se trata de un recurso por ilegalidad, la sentencia que marca la pauta en esa determinación es la recaída en el célebre caso: "CENADICA".10 En ella la Sala Político-Administrativa estableció que ‘sólo la violación directa de una norma constitucional autoriza a calificar como de inconstitucionalidad el respectivo recurso’, ello con base a la jurisprudencia que hasta entonces se había pronunciado en ese sentido, y en virtud del dispositivo contenido en el artículo 133 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual la sola denuncia de infracción del articulo 117 de la Constitución de la República, no podrá invocarse como fundamento de la acción y del recurso a que se refieren los artículos 112 y 121 respectivamente, de la referida Ley Orgánica, sino que se requiere la denuncia de otra disposición de la Constitución que ‘haya sido directamente infringida por el acto cuya nulidad se solicita…".
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jerarquía—como señala Aragón Reyes—corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, por mandato del artículo 336 Constitucional.
No obstante, el profesor Brewer Carías148 en disertación sobre la supremacía
constitucional y sus correspondientes jurisdicciones, estableció:
“…El Derecho a la supremacía, desde el punto de vista del Derecho Constitucional, no es otra cosa que un Derecho al respeto de la voluntad popular. Si la Constitución es la manifestación de la voluntad popular y así lo hemos entendido desde siempre, sólo el pueblo puede cambiarla a través de los procedimientos de revisión constitucional, este tema se estudia a profundidad actualmente en la Universidad de Urbino desde el punto de vista comparativo. Se trata, entonces, de un derecho del pueblo al respeto de su voluntad, es el derecho del ciudadano a que sus representantes, que son los órganos constituidos del Estado, se atengan a la Constitución y estén sometidos a ella, por lo cual es el Derecho a que el poder constituido esté sometido al poder constituyente. Esto se concreta en el Derecho al Control Judicial el cual se aplica en los casos en que se presente cualquier violación por parte del poder constituido con relación a la Constitución. De esta manera se puede apreciar como la justicia constitucional está montada para garantizar ese Derecho y hacer de él, una garantía… (Omissis)… El primer principio reza que la Tutela de la constitucionalidad propia de un Estado de Derecho no puede ser concebida en nuestro sistema como una competencia jurisdiccional, exclusiva de un órgano judicial y excluyente de otros órganos judiciales; mucho menos puede ser exclusiva de la Corte Suprema de Justicia. Por eso se insiste –como en su momento lo hiciera el Profesor GAONA– en que no es necesario un Tribunal Constitucional para que haya justicia constitucional y por supuesto para que haya jurisdicción constitucional,,, (Omissis)… En segundo lugar, no se identifica justicia constitucional con jurisdicción administrativa porque hay otro ámbito de la justicia constitucional en América Latina atribuida también a todos los tribunales que es el caso del conocimiento de la protección de los derechos constitucionales a través de las acciones de Amparo y de Tutela. Es decir que establece un derecho a la Tutela o Amparo, como obligación de todos los tribunales de amparar los derechos y garantías constitucionales.
148 Brewer Carías, Allan R.: “la Justicia Constitucional y Administrativa en Venezuela” Documento disponible en línea en la página Web: www.uniboyaca.edu.co/sociedadcivil10.pdf
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Por todo lo anterior, en América Latina por principio general, no hay ni puede haber tribunales especializados en conocer de acciones de Amparo, a diferencia del principio europeo… (Omissis)…la justicia constitucional no sólo se ejerce por la jurisdicción constitucional sino también por la Jurisdicción contencioso-administrativa y por los tribunales ordinarios cuando conocen del control difuso de la constitucionalidad y de la acción de Amparo. Esto queda claro, desde la perspectiva planteada al inicio, es decir, como una garantía al Derecho ciudadano a la supremacía constitucional y a la sumisión de todos los órganos del Estado al Derecho…”
Siendo aplicable lo antes expuesto, bien al amparo conjunto con nulidad o cuando sin
intentarlo, en el recurso ordinario judicial contra el acto administrativo, se aleguen
violaciones constitucionales, lo que implica que aún en tal supuesto el Juez deberá abrir
cuaderno separado para tramitar la oposición del acto impugnado, de donde se concluye,
que la alegación de vicios constitucionales contra tal acto, equivale a la interposición
conjunta de Amparo con nulidad, pero una mayor reducción teleológica de lo establecido
en la sentencia antes mencionada, lleva a concluir que si el juez detecta la violación,
amenaza o conculcación de un vicio constitucional en el acto administrativo que se
impugna, la sentencia provisoria de suspensión de efectos no tiene sentido, dado que de
antemano se sabe cual será el resultado de la nulidad—decretándose su exequibilidad—; en
efecto, el vicio de inconstitucionalidad del acto administrativo, hace innecesaria la
cognición de la nulidad, dado que de manera anticipada se sabe el efecto del juicio, por
cuanto de lo nulo nada útil puede erigirse, como bien acotaba el ilustre Héctor Cuenca,
glosando a la extinta Corte Federal y de Casación149 .
149 Cuenca; Héctor: “La Cosa Juzgada en el Derecho Civil Venezolano”, Editorial Temis, Caracas, 1977.
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En cuanto a la violación de normas constitucionales, se erige la inexistencia de las
sentencias judiciales—y con mayor razón la de los Actos Administrativos—y así es
reconocido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a los efectos de
revisar fallos judiciales, véase el razonamiento, cuando un juez dicta un amparo contra acto
administrativo, de ordinario está ligado a ella por la cosa juzgada, de ser revocable,
exclusivamente, cuando el superior conozca en alzada y así lo decida.
Otro de los puntos tratados por diversos doctrinantes es que tipo de cosa juzgada
genera la sentencia de amparo y al respecto, es necesario acotar que cuando el amparo es
declarado exequible, genera un efecto de cosa juzgada en su doble efecto, negativo y
positivo; así, dicha institución supone en principio, la exclusión de toda decisión
jurisdiccional futura entre las mismas partes y con el mismo objeto, es decir, sobre la
misma pretensión, en cumplimiento del principio non bis in idem. Así, el art. 1.395.3 del
Código Civil pauta que la cosa juzgada de las sentencias firmes, sean estimatorias o
desestimatorias, excluirá un ulterior proceso—sobre los derechos constitucionales—y lo
permitirá sobre la relación de fondo diferente a los derechos humanos de que se conociera.
Esta función atiende principalmente a impedir que se dicte una nueva decisión sobre el
fondo del asunto150.
150 Nota del autor: En el sentido de generar cosa juzgada material véase Brewer y Henríquez La Roche, Ricardo en su “ANALISIS CRITICO DE LA LEY ORGANICA DE AMPARO SOBRE DERECHOS Y GARANTIAS CONSTITUCIONALES” del cual se extrae lo siguiente: “…La acción de amparo provoca una actuaci6n de jurisdicci6n voluntaria o de jurisdicci6n contenciosa? Partiendo de la distinci6n doctrinal entre una y otra, llegamos a la conclusión de que, aun cuando la terminología es confusa en la ley -se habla de "solicitante", "persona agraviada" o "quejoso"- se trata de una actuaci6n de carácter contencioso, en la que se produce una sentencia de cosa juzgada; con Ia particularidad de que lo juzgado es el amparo del derecho (artículo 37 in fine) y no necesariamente la existencia del derecho constitucional cuyo amparo se pidió…”
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Luego, también consecuencia de lo anterior, implica el deber de ajustarse a lo
juzgado cuando haya de decidirse sobre una relación jurídica en la cual la sentencia anterior
es condicionante o prejudicial, en el sentido de que trata de evitar que dos relaciones
jurídicas sean resueltas de modo contradictorio, cuando una de ellas entra en el supuesto
fáctico de la otra o cuando para decidir sobre la segunda se tendría que decidir sobre la
primera y sin embargo, ésta ha sido ya resuelta en un proceso anterior. La cosa juzgada
condiciona esta segunda decisión. Y ello es producto del efecto de nulidad que apareja la
declaratoria de inconstitucionalidad por parte del juez de amparo, dado que el efecto de la
declaratoria de inconstitucionalidad de un acto, es su nulidad y así lo ha reconocido el
Tribunal Constitucional español y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
en sentencias como la comentada, en la cual por razones de inconstitucionalidad, anuló el
acto administrativo emanado del INTI:
“…Así pues, observa la Sala que, en el presente caso, el Directorio del Instituto Nacional de Tierras del Estado Barinas, en reunión N° 02-03 del 5 de febrero de 2003, acordó otorgar carta agraria a los integrantes de la Cooperativa “BRISAS DEL MASPARRO” R.L., quienes en virtud del referido acto administrativo, acompañados por el ciudadano ANTONIO ALBARRÁN, en su condición, para ese momento, de Director del referido Instituto y de efectivos militares fuertemente armados, ocuparon el fundo agropecuario denominado Fundo “Santa Rita”, ubicado en el sector La Piedra, Parroquia La Luz, Municipio Obispos del Estado Barinas, propiedad de AGROPECUARIA DOBLE R C.A. y AGROPECUARIA PEÑITAS C.A. No obstante, advierte la Sala que, de las actas que conforman el expediente y de las defensas presentadas por los presuntos agraviantes, no se vislumbra el cumplimiento de las disposiciones del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que regulan los procedimientos administrativos a que se refiere el Título II de dicho Decreto Ley, denominado “De la afectación de uso y redistribución de las tierras”, toda vez que el accionante, pese a que tenía un interés personal, legítimo y directo en el procedimiento y siendo lógica, por ende, su participación en el mismo como propietario, ocupante o interesado, no fue notificado de la iniciación de procedimiento administrativo alguno que
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garantizara el ejercicio de su derecho a la defensa y al debido proceso, y menos aún de la decisión del Directorio del Instituto Nacional de Tierras en virtud de la cual se acordó otorgar carta agraria a los integrantes de la Cooperativa “BRISAS DEL MASPARRO” R.L. sobre el referido lote de terreno, lo cual no fue de ninguna forma desvirtuado por la representación judicial de los presuntos agraviantes…”
La solución propuesta, trata de evitar que dos relaciones jurídicas sean resueltas de
modo contradictorio, cuando una de ellas entra en el supuesto fáctico de la otra, cuando
para decidir sobre la segunda se tendría que decidir sobre la primera y sin embargo, ésta ha
sido ya resuelta en un proceso anterior, cuando el agraviado ha hecho uso de los medios
judiciales preexistentes, su amparo debe ser declarado inadmisible, a menos que se alegue
violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, es decir, lo que
es llamado por la sentencia comentada “injuria constitucional”, obligando al juez a
acogerse al procedimiento y a los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, versando su decisión,
sobre la suspensión o no de manera provisional, sobre el acto cuestionado de
inconstitucionalidad.
El supuesto analizado, es un caso de reducción teleológica de inconstitucionalidad
de los actos administrativos, dado que si el acto conculcó, violentó o de alguna forma
amenazó de violación un derecho humano, es evidente que el acto administrativo resultante,
será, en cuanto al sujeto pasivo de dichas lesiones constitucionales, nulo de nulidad
absoluta, por mandato del artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, dado que la violación o amenaza de violación de un derecho humano,
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dentro del iter de formación del acto administrativo o dentro del acto mismo, lo hace nulo
per se, no habiendo derecho subjetivo ulterior que debatir en juicio, conforme pauta el
artículo 36 de la Ley Orgánica Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Por otra parte, pensar que el amparo ejercido por la jurisdicción constitucional,
produce efectos diferentes a cuando es ejercido por la jurisdicción administrativa, implica
otorgar consecuencias jurídicas diferentes a un mismo Instituto, por el solo hecho de ser
ejercido para ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia o de cualquier
otro tribunal diferente a los contenciosos administrativos, cuando conocen de amparos
constitucionales.
En conclusión, no existe ninguna diferencia técnica en el amparo ejercido por la
jurisdicción constitucional y la jurisdicción administrativa, ergo las consecuencias de los
amparos ejercidos ante las mismas puede ser idénticas, siempre y cuando se refieran a
amparos autónomos, por lo que la sentencia estimatoria en ambos casos, no puede ser
diferente por el sólo hecho de la jurisdicción que la ejerza y bien lo acota Brewer151 al
decir:
“…la justicia constitucional no sólo se ejerce por la jurisdicción constitucional sino también por la Jurisdicción contencioso-administrativa y por los tribunales ordinarios cuando conocen del control difuso de la constitucionalidad y de la acción de Amparo…”
151 Brewer Carias, Allan R.: Ob. Cit.
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Ello así, el problema objeto de la presente investigación, relativo a la exequibilidad
del amparo contra actos administrativos de efectos particulares, ha tenido gran resistencia
doctrinaria y al hacer una reducción teleológica de dicha resistencia, se puede concluir que
la otra razón para negar su admisibilidad, estriba en que no se quiere quitar a la
jurisdicción administrativa un efecto que le es inmanente, esto es, la nulidad de los actos
por contrariedad a derecho; de allí que el amparo solo quiera ser admitido, cuando se hayan
agotado contra el acto, los recursos ordinarios, o que se demuestre, que el recurso de
nulidad en sede contenciosa solo sea procedente en los supuestos establecidos en el fallo
Parabólica Service’s, sentencia N° 2.369/2001 dictada por la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, que fue ratificada en el pronunciamiento de la misma Sala,
caso Agropecuaria Doble R, de fecha 04/11/2003, expediente N° 03-2151, sentencia N°
3052; observando que la Sala ha interpretado el requisito establecido en el artículo 6.5
(Extraordinariedad del Amparo) de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, entre otras, en las sentencias 848/2000, 963/2000, 1120/2000,
1351/2000, 1592/2000, 27/2001, 454/2001, 1488/2001, 1496/2001 y 1809/2001,
2369/2001, por solo hacer referencia a las citadas en la sentencia Agropecuaria Doble R,
arriba mencionada, concluyendo el Supremo lo siguiente:
“… esta Sala ha concluido que el amparo constitucional como acción destinada al restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional que ha sido lesionada, sólo se admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una vía idónea para ello, la cual por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la Constitución vigente garantiza. De esta manera, la acción de amparo constitucional es admisible cuando la pretensión exceda del ámbito intersubjetivo para afectar gravemente al interés general o el orden público constitucional; en caso de que el recurrente pueda sufrir una desventaja inevitable o la lesión devenga irreparable por la circunstancia de
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utilizar y agotar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse al hecho de que tal vía sea costosa o menos expedita que el procedimiento de amparo), porque los medios procesales preexistentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, o cuando su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumple con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata ante dilaciones indebidas por parte de los órganos judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso o, en todo caso, sus efectos vienen a ser retardados o diferidos, de modo que no permiten reparar el daño sufrido; cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal…”
En síntesis, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia admite que la
acción de amparo eventualmente sea anulatoria de un acto administrativo de efectos
particulares, si se demuestra, para su “existencia armoniosa con el sistema jurídico”, que ha
ocurrido uno de los siguientes supuestos:
1. Cuando no exista una vía idónea para reestablecer el derecho conculcado o
amenazado, “…la cual por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la
Constitución vigente garantiza…” o cuando aún existiendo otra vía, del acto mismo que se
impugna emerja, sin necesidad de un a cognición mayor, la nulidad del acto cuestionado en
amparo.
2. Cuando la pretensión del quejoso, “…exceda su ámbito intersubjetivo, para
afectar gravemente el interés general o el orden público constitucional…”
3. En aquellos casos que el recurrente pueda sufrir una minusvalía jurídica,
siendo un tercer supuesto cuando “…el recurrente pueda sufrir una desventaja inevitable o
la lesión devenga irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial
previa…”
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4. Igualmente procederá el amparo, en aquellos supuestos en los cuales “…su
procedimiento—dada la naturaleza de la infracción alegada—no cumple con la finalidad de
lograr la protección de forma inmediata ante dilaciones indebidas por parte de los órganos
judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso…”
5. Finalmente, la Sala, de forma dual estableció como último requisito
“…cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible
acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento
procesal…”
Al examinarse cada uno de los supuestos anteriores, se cae en cuenta que la
inexistencia de un recurso ordinario, es un requisito previsto con anterioridad en el
contencioso administrativo, dada la habilitación legal otorgado al juez contencioso, en el
sentido de que cuando no existe un recurso—en dicha sede—el operador de justicia está
habilitado para tramitar el recurso utilizando un procedimiento análogo, cual establece el
artículo 19.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que el
establecimiento de ausencia de un recurso para habilitar el amparo, señalado como
requisito, viene a clarificar la normativa de ambas leyes—la derogada y la actual—para que
según sea la naturaleza del asunto, lo tramiten o no vía amparo
Es de hacer notar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
conceptualiza el amparo como acción extraordinaria, siguiendo la tradición europea; es así
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como autores como Rondón de Sansó152, señala que en la Sentencia de fecha 30 de
septiembre de 1998, Nº 619, caso: José Rafael Vielma Rodríguez y otros, Movimiento
Republicano M.R vs. Resoluciones del Consejo Nacional Electoral del 22 de julio y 20 de
agosto de 1998), se puede leer lo siguiente:
"Ahora bien, el artículo 235 y siguientes de la Ley Orgánica del Sufragio, contempla un procedimiento diseñado como un medio breve, sumario y eficaz para impugnar actos u omisiones del Consejo Nacional Electoral y para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por éste: el llamado Recurso Contencioso Electoral. Sin embargo, existirán casos en que dicha tramitación especial, no obstante su brevedad, resulte todavía insuficiente para garantizar adecuadamente derechos de raigambre constitucional, dado que, de seguirse íntegramente el proceso contemplado para el recurso contencioso electoral previsto en los artículos 241 y siguientes de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que consiste en una versión abreviada del recurso de anulación establecido en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; difícilmente se podría dictar una decisión con tiempo suficiente para ser adoptada por el organismo electoral. Por consiguiente, resulta más acorde como garantía de los derechos debatidos admitir, excepcionalmente, el ejercicio de otras acciones, por ejemplo, la vía extraordinaria del amparo constitucional ejercido de manera autónoma o, de forma conjunta al recurso contencioso electoral. También, fundándose en el amplísimo poder cautelar que le es atribuible al juez en estos supuestos y bajo las anotadas circunstancias, será posible acordar las medidas cautelares que a su juicio resulten pertinentes al caso." (Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela N° 116)
Nótese, que aún en el supuesto comentado por la afamada autora, la otrora Corte
Suprema de Justicia y hoy Tribunal Supremo de Justicia, siempre se refieren al amparo
como un recurso extraordinario, producto histórico de querer negar el carácter de proceso
autónomo al juicio de amparo y sobre todo, querer evitar que el proceso de amparo
152 Rondón de Sansó, Hildergard: “Los Postulados más Reciente en Materia Electoral” documento disponible en línea en el sitio www.zur2.com/fcjp/116/sanso.htm
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sustituya a los procedimientos ordinarios, lo que llevaría a la quiebra del Derecho Procesal,
por ello se instauró la máxima siguiente:
“En base al recurso de especialidad y extraordinariedad del proceso de amparo, el presupuesto procesal de agotamiento de los recursos ordinarios para el restablecimiento de las categorías constitucionales cuya lesión se alega, comprende la carga para la persona justiciable de agotar los recursos ordinarios que tiene expeditos conforme a la normativa de la materia, lo que implica que no solamente debe haberse impugnado la resolución que constituye el acto violatorio de derechos, sino, debe estar resuelto el recurso correspondiente”.
Desconociendo la máxima anterior, la supremacía constitucional sobre todo en
materia de derechos humanos, que deben ser interpretados en forma progresiva y sus vía de
protección se interpretan de igual forma, es decir, en forma progresiva, concluyendo junto a
Cuenca,153 que cualquier sentencia que violente la Constitución será inconstitucional y
como tal, no es generadora de cosa juzgada, estableciendo, la Sala Civil de la extinta Corte
Suprema de Justicia, en la célebre sentencia dictada bajo ponencia del Magistrado—ya
fallecido—Dr. Carlos Trejo Padilla, en el caso R. Galvis vs. CANTV de fecha 18 de
diciembre de 1985, lo siguiente:
“…Como consecuencia de todo lo antes expuesto esta Sala concluye: No habiendo sido efectuada legalmente la notificación de la parte de-mandada en el presente juicio, la causa ha debido permanecer en el mismo estado, conforme lo ordena el artículo 158 del Código de Procedimiento Civil. Ia notificación para dictar sentencia, en una causa paralizada no es un acto aislado de procedimiento, sirio por el contrario, es un acto concatenado con el auto consecutivo que es la sentencia, y por argumento a contrario sensu del artículo 230 del Código de Procedimiento Civil, la nulidad de esa notificación acarrea la de la sentencia dictada. Por otra parte en relación a la presunción de cosa juzgada que la recurrida atribuye a la sentencia definitiva de Primera Instancia, por no haber sido apelada dentro del perentorio término de apelación. es criterio de este Alto Tribunal que "la cosa juzgada obtenida con dolo o sin el respeto del ejercicio del derecho establecido a la apelación del fallo, no vale como tal'', y esa es la situación que se produce en casos como el de autos, en que ha sido dictada la sentencia sin haber sido notificada válidamente la parle demandada. o
153 Cuenca, Héctor: “La Cosa Juzgada en el Derecho Civil Venezolano”, Editorial Temis, Caracas, 1977.
225
sea encontrándose el proceso en estado de paralización, por lo que resulta totalmente inadmisible que, si el Tribunal indebidamente, por estar paralizada la causa, realizó el acto le dictar sentencia, acto exclusivo del Tribunal y no de las partes, haya podido correr el término de apelación en esa causa paralizada, a lo que se agrega la circunstancia de que para mayor desconcierto de la parte demandada, se le había comunicado en la singular especie de "notificación-. que en caso de no concurrir se le nombrarla un defensor con el que se entendería la notificación y demás diligencias del juicio… (Omissis)… En otras palabras, cada vez que fueren violadas aquellas normas o preceptos. en cuyo cumplimiento estuviere interesado el orden público, por tener la finalidad de conceder oportunidades para el ejercicio de facultades procesales defensivas, tales como alegatos, recursos promociones, peticiones, etc., tales violaciones infectan de invalidez a las actuaciones por defensa omitida, es decir, las hace anulables154…”
Agregándose, que la violación constitucional de derechos humanos, infecta al acto
sentencial o administrativo que lo cometa, del vicio de invalidez, concepto este que decir de
Pérez Triviño155 consiste en aquellas normas “que carezca de las más indispensables y
evidentes características que permiten calificarla como jurídica, puesto que viola las
disposiciones relevantes que reglamentan su producción”.
Por su parte, Carnelutti156 expresó que la inexistencia no se refiere a los efectos
jurídicos, sino al acto mismo; inexistencia expresa no el acto que no produce efectos, sino
un no acto, es decir, negación del acto. Afirmando que en el lenguaje jurídico también el
significado de inexistencia se modifica, en el sentido de expresar en realidad no el no acto,
sino el grado inferior o mejor dicho, ínfimo, del acto ineficaz, o sea precisamente el acto
que no puede ser convalidado y que no necesita ser invalidado; es así como autores como
Gordillo157, plantean que la categoría de la inexistencia básicamente se ve en las vías de
hecho de la administración, planteando:
154 Ramírez & Garay: Compilación de Jurisprudencia, año 1985, cuarto trimestre, tomo XCIII. Sentencia N° 1143-85 Pp.656-666 155 Pérez Triviño, José Luis: Ob. Cit. 156 Carnelutti. Francesco. Sistema de Derecho Procesal Civil. Traducción de Niceto Alcalá-Zamora y Castillo y Santiago Sentís Melendo UTEHA Argentina. Unión Tipográfica Editorial Hispana Americana. Buenos Aires. 1944. Tomo III: Actos Procesales Pp. 558-559. 157 Gordillo, Agustín: Ob. Cit. “El Acto Administrativo”
226
“…Sin ánimo de construir muchas alternativas teóricas, lo cierto es que la jurisprudencia comparada y argentina enuncia distintas variantes de no–acto administrativo: a) El “mero pronunciamiento,” que existe pero no tiene ninguno de los efectos del acto administrativo; es el caso de “no voy a pagar la deuda,” “no reconozco la deuda,” etc. b) El comportamiento administrativo que no llega a la vía de hecho pero igualmente se califica como “carente de virtualidad jurídica.” c) El acto cuyo vicio es tan importante que el tribunal quiere imponerle una sanción “más enérgica que la nulidad,” con “una particular [o especial] significación peyorativa,” que el juez utiliza empíricamente como “una agravante de la sanción.” Es lo que ocurre en el caso de un decreto que rebaja remuneraciones intangibles equiparadas por la constitución local a la de los jueces. d) Si se desea, es posible agregar la vía de hecho stricto sensu, que se presenta con más frecuencia —pero no únicamente—en materia de fuerzas de seguridad; es interesante destacar que la administración contemporánea es cada vez más renuente a aplicar la fuerza física, aún contando con una decisión judicial que la autoriza a hacerlo; con más razón aún se habrá de abstener de las vías de hecho. El ciudadano de hoy resistiría, con éxito. El funcionario debe hacerlo. Dentro de las vías de hecho que no pueden recibir la calificación de acto administrativo están las órdenes para cometer delitos. En algunos casos particularmente atroces, hay normas expresas en tal sentido. e) Existe todavía un supuesto en que el juez trata al acto como inexistente, en el sentido que no lo aplica, no lo tiene en cuenta, no lo ejecuta, pero tampoco considera necesario pronunciar su nulidad o inexistencia…
No obstante, si se ve al amparo como un recurso de defensa de la constitución, junto
al control concentrado y control difuso cual lo reseñan autores como Casal y Morello158, a
quien se sigue en esta investigación, por cuanto cree ver en el amparo un mecanismo
principal, alternativo y no subsidiario ni vasallo de ningún otro.
Es importante señalar, que esta discusión está lejos de terminar; en efecto, hay
quienes defienden la postura tradicional—carácter extraordinario del amparo—seguida casi
en su totalidad por el Tribunal Supremo de Justicia y aparte de la ya citada tesis del
158 Morello, Augusto Mario, ‘‘El derrumbe del amparo’’, El Derecho, pp. 167-933.
227
profesor Morello, existe un posición ecléctica, seguida entre otros por Bidart Campos,
quien según cita Canota159, a cuyo decir: Una postura ecléctica, en fin, que es la de German
Bidart Campos, remite a un juego casi semántico al concluir que la acción mantiene ‘‘su
carácter subsidiario, no supletorio de otras vias”
Esta investigación tomando como fundamento lo dispuesto en los artículos 26 y 257
de la Constitución Bolivariana de Venezuela, estima necesario un cambio de paradigma
sobre el proceso de amparo; en efecto, en una época que los procesos urgentes, ya no están
proscritos, siempre y cuando se cumpla el debido proceso y los tiempos procesales y sólo,
cuando emerja del acto mismo la violación constitucional, sin necesidad de recurrir a los
antecedentes administrativos, su inconstitucionalidad o mejor dicho, la violación o
amenaza de violación de un derecho fundamental, en tales casos debe ser declarada con la
subsiguiente nulidad del acto lesivo, ya que como acotara Rondón de Sansó160, la única
forma de reestablecer la situación jurídica infringida, es anulando el acto que dio origen a la
injuria constitucional y si ello es así, ¿cuál es la razón para negar, la pretensión de amparo
como juicio ordinario? ¿Por qué seguir considerándolo un proceso extraordinario?, cuando
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ordena que los juicios deben ser
breves sumarios y eficaces.
159 Canota; Walter F.: “Dos Visiones Constitucionales Divergentes sobre el Amparo: Los Casos Argentino y Español”, en el cual cita la obra de Bidart Campos, German F.: “Tratado elemental de derecho constitucional argentino”, Buenos Aires, Ediar, 1995, t. VI, p. 312. 160 Rondón de Sansó, Hildergard: Voto salvado del auto denegatorio de admisión del caso Manuel J. Sosa Deneaux, de fecha 11 de mayo de 1992, en el cual expresó: “.Al efecto, observa la disidente que, por una parte resulta contradictoria la afirmación contenida en el fallo de que, "...Los efectos de una acción de amparo son restablecedores de la situación jurídica infringida y nunca anulatorios", señalando así, que existe una contraposición entre el efecto anulatorio y el efecto restablecedor, cuando, por el contrario, este último comprende al primero, ya que al ejercerse el amparo contra un acto formal de la Administración la única vía para restablecer la situación lesionada es su anulación…”
228
La respuesta a las anteriores interrogantes debe provenir del cambio de paradigma
que se propone, que se sabe no prosperará en todos los casos, sino que se orienta a un
análisis casuístico y concreto de la subsidiariedad por parte de los tribunales tal como lo
expresó la Corte Suprema Argentina al fallar la causa ‘‘Video Club Dreams’’ en 1995161.
De todo lo expuesto en la presente tesis, así como de la descripción de los diferentes
tipos de amparos se concluye que todos los derechos constitucionales o no inherentes al ser
humano, pueden protegerse mediante los diferentes tipos descritos en el texto, siempre y
cuando otorguen a los justiciables un derecho subjetivo.
El amparo autónomo contra actos administrativos de efectos particulares, es
procedente, no solo por ordenarlo la ley de la materia, sino que por ser un medio eficaz para
proteger a los administrados contra los abusos de la administración cometidos por acción u
omisión.
Del análisis doctrinario, jurisprudencial y legal realizado se concluye que la
sentencia estimatoria dictada por el juez contencioso administrativo, en juicios de amparo
autónomo contra acto de esa naturaleza de efectos particulares, de ser procedente, puede
tener efectos anulatorios, correspondiendo al juez en forma casuística, determinar el
alcance de su decisión, así como los efectos anulatorios, basándose para ello en lo previsto
161 Canota; Walter F.: “Dos Visiones Constitucionales Divergentes sobre el Amparo: Los Casos Argentino y Español”, cita la sentencia reseñada
229
por los artículos 259, 257 y 26 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela
y 21 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, normas estas
aplicables, al Amparo, la primera por ser la norma Fundamental y la segunda por la
remisión expresa arriba reseñada.
Ergo, si se considera el texto del artículo 36 de la Ley Orgánica sobre Amparo y
Garantías Constitucionales y la cosa juzgada y sus efectos, se concluye que la sentencia
estimatoria de amparo es productora de cosa juzgada material, en los términos aquí
establecidos así, la cosa juzgada impide la modificación de una norma jurisdiccional—
sentencia— ya emitida en proceso anterior y evita la generación de decisiones
contradictorias, al rechazar la posibilidad de discusión de una cuestión ya tratada y
decidida. No solo es necesario que una decisión de este tipo, se plasme a través de un
contenido vinculante entre las partes, sino que también se requiere proteger el contenido
interno, evitándose que posteriormente se genere una nueva decisión contradictoria,
amparando así la seguridad jurídica, en el entendido, que la institución de la cosa juzgada,
es una concesión, que el Derecho Procesal, hace a dicho instituto y no, un elemento
existencial de la sentencia.
Igualmente, debe dejarse sentado que la impugnación de la sentencia que se ejecuta
en primera instancia, no tiene nada que ver con el aspecto de cosa juzgada formal, sino con
un problema de política legislativa, como sucede en los interdictos posesorios y
hereditarios, lo que permite, a renglón seguido, discutir los eventuales derechos de las
partes, distinto de las garantías constitucionales controvertidas durante el amparo.
230
Para poder establecer que la sentencia estimatoria de amparo, puede ser anulatoria
de un acto administrativo, debe comenzarse cambiando el paradigma en el sentido que el
amparo es recurso ordinario y no extraordinario, en efecto, hasta ahora se lo considera
extraordinario, por cuanto no debe sustituir a los medios procesales ordinarios, pero será
ordinario, siempre y cuando, se priorice la justicia célere, sobre las formas ordinarias, a los
efectos que el justiciable obtenga una justicia más pronta, lo que podrá ser hecho por el
operador de justicia, cuando éste conceptualice la necesidad de dar cabida dentro del
esquema procesal normal u ordinario, a aquellos tipos de procesos, que respetando el
debido proceso, limitan los tiempos procesales, dado que el desideratum del moderno
proceso, ya dejó de ser el acceso a la justicia, para inclinarse hacia la prontitud de la
respuesta jurisdiccional, cual lo prescribe con gran claridad el artículo 26 constitucional.
Ergo, el proceso urgente, debe ser aquel que respete ciertos principios que fueron
establecidos en el XXII CONGRESO NACIONAL. DE DERECHO PROCESAL
PARANA, efectuado en la Provincia de Entre Ríos, Argentina, durante los días 12, 13 y 14
de Junio de 2003, estableciéndose el sub tema: “El concepto de plazo razonable. El tiempo
del proceso”, cuyo Ponente General fue Pablo Agustín Grillo Ciochini, las siguientes
recomendaciones:
1. La garantía de una resolución judicial en plazo razonable es parte inescindible del debido proceso e integra el orden jurídico positivo argentino.
2. La violación de esta garantía genera responsabilidad, no sólo del Estado y sus jueces, sino también de partes, abogados y terceros.
3. La duración del proceso no puede ser menor a la necesaria para la operatividad de los principios de bilateralidad y contradicción, en un grado acorde con las cuestiones en disputa.
4. La duración del proceso no puede ser tal que prive parcial o totalmente de eficacia a la decisión que en él se persigue y lo torne inútil.
231
5. La garantía del debido proceso, en cuanto incluye la exigencia de una decisión en tiempo razonable, excluye la posibilidad de que las partes determinen a su exclusivo arbitrio el ritmo del proceso.
6. La más precisa delimitación del concepto de “plazo razonable” es imprescindible para la eficacia de la garantía con la consecuente adjudicación de responsabilidades y el control individual y social de la actividad de jueces y abogados.
Siendo evidente que el amparo, en cuanto proceso concentrado reúne los requisitos
arriba exigidos y por consiguiente, se lo debe tener como forma ordinaria de tutela
constitucional, cuando se llenen los extremos propuestos en la presente investigación.
Finalmente se concluye que la sentencia estimatoria de amparo anula el acto
administrativo en forma definitiva, desapareciéndolo del mundo jurídico, como
consecuencia del carácter restablecedor del amparo autónomo, igualmente como
consecuencia del mandato del artículo 27 de la Constitución Nacional y 1 de la Ley
Orgánica de Amparo, que establecen que el juez debe restablecer inmediatamente la
situación jurídica infringida o la que más se asemeje a ella y además, por la facultad que
tiene el juez contencioso-administrativo, por mandato del artículo 131 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia de establecer los efectos de su decisión en el tiempo.
232
CAPÍTULO VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
233
Tomando en consideración los objetivos de la presente investigación y sobre la base
del análisis legal, jurisprudencial y doctrinario realizado, se presentan las siguientes
conclusiones.
1. El amparo autónomo contra actos administrativos de efectos particulares, es
procedente, por cuanto lo ordena la ley de la materia en el artículo 5° y, así lo han
reconocido, tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal Supremo de
Justicia.
2. Esta orden implica, que el procedimiento de amparo deja de ser un mecanismo
extraordinario para convertirse en un medio ordinario de control de la
constitucionalidad, en los términos arriba establecidos.
3. Por consiguiente, esta investigación milita en la posición del Profesor Morello162, en
el sentido que la protección del amparo debe ser suficiente para anular cualquier
acto administrativo o bien para declarar inconstitucionalidades, dado la vigencia de
los derechos fundamentales y el correcto juego de los mismos, en especial, es
conveniente aclarar, que si la nulidad del acto, es consecuencia de una violación de
los derechos fundamentales del administrado constitucionalmente consagrados, se
162 Morello, Augusto Mario: “El amparo. Una ley uniforme para Hispanoamérica” en las XIII JORNADAS IBEROAMERICANAS DE DERECHO PROCESAL celebradas en la UNAM, México, 1993 disponible en línea en la World Wide Web http://www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=592
234
abren para el administrado ambas vías—si el agraviante es una administración
pública—la propia de la nulidad o la del amparo constitucional y la escogencia de
una o de otra vía, sólo estará determinada por el hecho de que sea fácil constatar la
vulneración constitucional, en cuyo caso, el amparo es el remedio procedente; pero
si la constatación requiere pesquisar todos los antecedentes administrativos y no
basta el acto mismo para detectarlo, entonces, será procedente el juicio subjetivo de
nulidad, siempre teniendo en mente que el amparo, es una vía procesal de origen
constitucional establecida para brindar a los particulares la debida protección de sus
derechos, libertades y garantías, cuando ellos se manifiesten como ciertos y
líquidos, frente a la conducta lesiva y antijurídica del poder público o de sus
agentes.
4. Como recomendación, se establece que los jueces en sus sentencias, establezcan—
en cada caso—los efectos de su decisión conforme pauta el artículo 48 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que les permite
utilizar, todas las normas procesales del ordenamiento, específicamente la facultad
del artículo 21.18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que autoriza
al juez contencioso, para declarar, bien los efectos de su decisión en el tiempo, si
procede o no la nulidad y ordenar, de ser el caso, el pago de sumas de dinero o
indemnizaciones y en general, disponer lo necesario para el restablecimiento de la
situación jurídica infringida, por la actividad de la administración, todo en
concordancia con el artículo 259 de la Constitución Bolivariana de Venezuela.
235
5. Debiendo concluir, que la justicia constitucional dispone del amparo, para con los
otros medios de protección, defender los derechos subjetivos públicos o
constitucionales de los justiciables, siendo evidente, que cuando del acto mismo
emerja su evidente nulidad, el juez contencioso o el constitucional no contencioso,
debe declararlo en forma expresa, dado que de lo contrario, obraría en contra del
principio de justicia, seguridad jurídica y celeridad procesal, siguiendo los
lineamientos y principios que informan la Constitución Bolivariana de Venezuela.
236
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