Embed Size (px)
Citation preview
НАЦІОНАЛЬНИЙ ЮРИДИЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
БІЛІНСЬКИЙ ДМИТРО ОЛЕКСАНДРОВИЧ
УДК 347.73
ДИСЕРТАЦІЯ
ПРАВОВА ПРИРОДА ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ
СИСТЕМИ УКРАЇНИ (МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ)
12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право»
Юридичні науки
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук.
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання
ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне
джерело ___________________ Д. О. Білінський
Науковий консультант
Кучерявенко Микола Петрович,
доктор юридичних наук, професор,
академік Національної академії
правових наук України
Харків – 2017
2
АНОТАЦІЯ
Білінський Д. О. Правова природа публічної фінансової системи
України (методологічний аспект). – Кваліфікаційна наукова праця на
правах рукопису.
Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
за спеціальністю 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове
право; інформаційне право». – Національний юридичний університет
імені Ярослава Мудрого, Міністерство освіти і науки України. – Харків,
2017.
У дисертації розглянуті актуальні проблеми правового регулювання
публічної фінансової системи. Проаналізовано категорію «публічний
фінансовий інтерес» як засаду визначення змісту публічної фінансової
системи. Всебічний аналіз публічного фінансового інтересу дозволив
виокремити декілька аспектів його розуміння.
Доведено, що публічний фінансовий інтерес має системний
характер. Так, в бюджетних відносинах публічний фінансовий інтерес
виглядає як певна система інтересів суб’єктів бюджетних правовідносин і
кожен із них в цих умовах реалізує саме власний інтерес, який має
збігатися або раціонально бути збалансованим із інтересами інших
суб’єктів бюджетних правовідносин, разом із якими і утворюється цілісна
конструкція фінансового публічного інтересу в бюджетній сфері.
Обґрунтовано, що на кожній стадії фінансової діяльності реалізація
публічного фінансового інтересу гарантується заходами державного
примусу, а саме санкціями за невиконання приписів бюджетного
законодавства, що можливе і на стадії формування, і на стадії
розподілення, і на стадії використання публічних коштів, але санкції на
завершальній стадії – стадії використання публічних коштів набувають
найбільшої значущості, бо якщо акумульовані та розподілені публічні
3
кошти відповідно до законодавства витрачені не за призначенням – це
принципове питання щодо доцільності такого механізму взагалі, коли всі
учасники бюджетного процесу на всіх попередніх стадіях сумлінно
виконали свій обов’язок, а розпорядники бюджетних коштів допустили
порушення законодавства та нецільове витрачання бюджетних коштів.
Визначено такі змістовні характеристики публічного фінансового
інтересу як : а) дворівневість реалізації ним регулятивної функції, коли, з
одного боку, йдеться про реалізацію цієї функції як загального
соціального важеля впливу на поведінку учасників відносин, а з другого
– регуляторна функція публічного фінансового інтересу здійснюється на
рівні видової конструкції, яка притаманна окремій галузі (фінансовому
праву) та деталізує родову конструкцію, що притаманна правовому
інтересу в цілому; б) мета діяльності суб’єкта та процедура руху щодо
реалізації цієї мети
Доведено, що родовий фінансовий інтерес, який спрямовується на
раціональний та ефективний обіг публічних коштів, деталізується залежно
від кожної стадії їх руху: на першій стадії публічний інтерес виражає
намагання своєчасного та ефективного формування коштів для
фінансування завдань і функцій держави та територіальних громад; на
другій стадії фінансової діяльності спрямований на раціональне
розподілення акумульованих коштів; третя стадія пов’язується із
забезпеченням публічного інтересу через своєчасне, цільове та ефективне
витрачання коштів держави та територіальних громад, які спрямовані їх
отримувачам.
Встановлено, що структурування публічної фінансової системи
залежить від виду публічного інтересу, що буде реалізовано окремою
ланкою. Державні інтереси лежать в основі формування підсистеми
державних фінансів, де основоположне значення відіграють: (1)
державний бюджет як центральний план формування і використання
4
фінансових ресурсів для забезпечення виконання завдань та функцій
держави, а (2) також кошти державних підприємств. Аналогічний
алгоритм застосовується при виокремленні підсистеми фінансів
територіальних громад: (1) бюджети місцевого самоврядування та (2)
фінанси комунальних підприємств. Позабюджетні цільові фонди за своїм
функціональним призначенням, цілями створення та джерелами
наповнення покликані задовольняти суспільні інтереси, але це не означає,
що попередні підсистеми публічних фінансів є відособленими від
суспільних потреб. Вони спрямовані на задоволення останніх, але в силу
специфічності їх правового режиму, а також кола та правового статусу
суб’єктів-учасників відповідних правовідносин ми розглядаємо відповідні
групи інтересів, котрі лежать в основі виникнення останніх як субсидіарні,
такі, що не мають самостійного, структурно-організаційного значення.
Досліджено динаміку функціонування кожного елементу публічної
фінансової системи. Охарактеризовано публічну фінансову систему та її
організацію, виходячи з поєднання двох підходів до розмежування
складових. По-перше, йдеться про публічних власників коштів, обіг яких
організовується в межах публічної фінансової системи. На цій підставі
публічну фінансову систему будуть утворювати фінанси держави та
фінанси територіальних громад. По-друге, обставиною, виходячи з якої
диференціюються складові публічної фінансової системи, можна
визначити і рівень централізації, виходячи з якого публічну фінансову
систему будуть становити централізовані та децентралізовані публічні
фонди.
Виокремлено два аспекти динамічності в сенсі регулювання
відносин щодо державного бюджету: по-перше, це динамічність, що
виражає стадії руху бюджетних коштів та передбачає послідовну зміну
стадій формування, розподілу та використання; по-друге, динамічність у
бюджетних відносинах пов’язується і з таким поняттям як «бюджетний
5
процес», тобто при послідовній зміні стадій, а саме підготовці проекту
бюджету, обговоренні та затвердженні бюджету, виконанні бюджету та
звітності про бюджет.
Обґрунтовано належність обов’язкового державного страхування до
фінансової системи. З цією метою досліджено такі ознаки як: пов’язаність
із фінансовою діяльністю держави; однорідність фактичного змісту вони
становлять сукупність елементів (інструментів), за допомогою яких
здійснюється фінансова діяльність держави (накопичення, розподіл,
використання, контроль стосовно публічних фондів коштів);
структурність і цілеспрямованість зумовлюється метою і завданнями
фінансової діяльності держави, тобто тим, заради чого здійснюється ця
діяльність.
Встановлено характеристику, що розкриває публічну природу
обов’язкового соціального страхування, вона полягає в тому, що обов’язок
сплати страхових внесків встановлюється державою, шляхом ухвалення
відповідних законів та підзаконних нормативно-правових актів.
Виникнення таких правовідносин зумовлене публічними цілями –
необхідністю фінансової підтримки громадян у разі настання страхового
випадку шляхом створення, забезпечення, функціонування, розподілу та
використання публічних фондів соціального призначення. Зазначені
фонди наповнюються за рахунок платежів фізичних чи юридичних осіб,
обов’язковість яких передбачена законом.
Констатовано, що у складі місцевої фінансової системи
виокремлюються певні фондові угруповання, що не включено до складу
місцевих бюджетів, однак їх, зважаючи на правову природу можна
віднести до сукупності тих публічних фондів, які існують поза
бюджетами. З метою обґрунтування наведеної позиції з’ясовано ознаки
централізованих і децентралізованих, бюджетних і позабюджетних
фондів, і проведено паралель із тими характеристиками, що мають
6
підприємства, установи комунальної форми власності. У питаннях
законодавчого врегулювання правового режиму публічних фондів коштів,
що представлені фондами комунальних підприємств, важливим аспектом
є внесення змін до нормативно-правових актів, які регламентують надання
дотацій таким суб’єктам. Враховуючи складну економічну ситуацію в
країні, відмовитися від дотацій з бюджету неможливо, але при цьому
необхідно, щоб бюджетна підтримка була чітко визначена в часі,
стимулювала залучення інвестицій та мала програмний і цільовий
характер.
Сформульовані в дисертаційній роботі висновки, положення,
пропозиції й рекомендації можуть бути використані: (а) у науково-
дослідній сфері – для подальшого з’ясування правової природи публічної
фінансової системи на основі запропонованих методологічних засад та для
визначення напрямів її удосконалення; (б) у сфері правотворчості – при
розробці пропозицій щодо внесення змін до чинного фінансового
законодавства, які будуть спрямовані на удосконалення правового
регулювання як у цілому публічної фінансової системи України, так і
окремих її складників; (в) у сфері практичної діяльності– при проведенні
науково-методичних семінарів із працівниками фінансових органів і
платниками податків з проблем застосування фінансового та податкового
законодавства; (г) у навчальному процесі – під час викладання дисциплін
«Фінансове право», «Бюджетне право» та «Податкове право», а також при
підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених дисциплін.
Ключові слова: фінанси, публічні фонди, фінансові
правовідносини, публічний фінансовий інтерес, публічна фінансова
діяльність, публічна фінансова система, бюджетна система, Державний
бюджет України, місцеві бюджети, державні позабюджетні кошти,
позабюджетні кошти територіальних громад.
7
Список публікацій здобувача:
Наукові праці, в яких опубліковані основні наукові результати
дисертації:
1. Білінський Д.О. Правове регулювання публічної фінансової
системи. Харків. Право, 2017. 296 с.
2. Білінський Д.О. Про фінанси як системне поняття . Право і
суспільство: науковий журнал. 2011. № 4. С. 55 – 59.
3. Білінський Д.О. До питання про визначення поняття «фінансова
система» Актуальні проблеми права: теорія і практика. 2011. № 21.
С. 562-567.
4. Білінський Д.О. Бюджетна система як центральна ланка
фінансової системи Митна справа: науково-аналітичний журнал. 2012.
№1. С. 122 – 125.
5. Білінський Д.О. Про значення державного бюджету для
функціонування фінансової системи. Право та державне управління.
2012. № 2 (7) С.25-27.
6. Білінський Д.О. Місцеві бюджети як складова публічної
фінансової системи. Університетські наукові записки Хмельницького
університету управління та права. 2012. № 4 (44).С . 305-308.
7. Білінський Д.О. Про особливості застосування загальноправового
принципу справедливості до фінансових правовідносин. Форум права.
2012. № 2. С.67-70.URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-
2/12bdodfp.pdf.
8. Білінський Д.О. Щодо вдосконалення бюджетної системи України
як складника фінансової системи: порівняльно-правовий аспект. Держава
та регіони. 2013. № 2 (40) С. 64-67.
9. Білінський Д.О. Публічний інтерес як вихідна засада
структурування фінансової системи . Вісник Національної академії
правових наук України. 2013. № 3(74). С. 157-162.
8
10. Білінський Д.О. Правове регулювання податкових надходжень
як складової публічної фінансової системи. Фінансове право. 2014. № 2
(28). С. 10-13.
11. Білінський Д.О. Про місце публічного кредиту у складі
фінансової системи: правовий аспект. Митна справа: науково-
аналітичний журнал. 2014. № 4 (94). ч. 2. С. 186-189.
12. Білінський Д.О. До питання про співвідношення понять
«публічна фінансова система» і «система органів, що здійснюють
фінансову діяльність». Журнал східноєвропейського права. 2014. № 3.
С.65-69. URL: http://easternlaw.com.ua/?s=%D0%91%D1%96%D0%BB%D
1%96%D0%BD%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B9&x=0&y=0
13. Білінський Д.О. Правові засади функціонування публічної
фінансової системи України. Науково-інформаційний вісник Івано -
Франківського університету права імені Короля Данила Галицького. 2015.
№12. С.69-72.
14. Білінський Д.О. Про доцільність визначення в законодавстві
поняття «публічна фінансова система». Науковий вісник
Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2016. №
1 (80). С.162-166.
15. Білінський Д.О. Про перспективи запровадження в Україні
європейського досвіду правового регулювання публічних фінансових
відносин. Науково-інформаційний вісник Івано Франківського
університету права імені Короля Данила Галицького. 2016. № 1(13).
С.105-109.
16. Білінський Д.О. Про фінансово-правову природу
загальнообов’язкового соціального страхування. Право та інноваційне
суспільство. 2016. №1. С. 60-64.
9
17. Білінський Д.О. Публічні фонди грошових коштів в умовах
децентралізації фінансової системи України: правовий аналіз. Право і
суспільство 2016. №3(1). С.137-141.
18. Білінський Д.О. Правовая природа публичной финансовой
системы. Экономика и право Казахстана. 2013. №15(447). С.44-48.
19. Білінський Д.О. Соотношение принципов бюджетной системы
Украины и принципов публичной финансовой системы. Legea și viața.
2013. №10/2. С.15-17.
20. Білінський Д.О. Муниципальный кредит как элемент публичной
финансовой системы: сравнительно-правовой анализ. Экономика и право
Казахстана. 2014. 06(486). С.37-40.
21. Білінський Д.О. Муниципальный кредит: особенности
правового регулирования в Соединённых Штатах Америки и
Канаде. Legea și viața.2015. №6/2 (282). С.6-8.
Наукові праці, які засвідчують апробацію матеріалів дисертації:
1. Білінський Д.О. Про системний характер фінансів: публічно-
правовий аспект. Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих
вчених: матеріали всеукраїнської наук-практ. конф. (м. Донецьк,
24 лютого 2012). Донецьк, 2012. С. 4-5.
2. Білінський Д.О. Деякі питання визначення поняття «фінансова
система. Правове життя сучасної України : між нар. наук практ. конф. (м.
Одеса, 16-17 травня 2013 р.). Т.2. Одеса. Націон. ун-т « Одеська юридична
академія», 2013. С. 84 – 86.
3. Білінський Д.О. Про взаємозв’язок категорій «публічний інтерес»
та «фінансова система». Удосконалення місцевого самоврядування в
аспекті конституційної реформи: матеріали міжнародної науково-
практичної конференції. (м. Полтава, 27 червня 2013 р.). Полтава,
2013. С. 15-17.
10
4. Білінський Д.О. Деякі правові аспекти трансформації публічної
фінансової системи. Правова доктрина – основа формування правової
системи держави: матеріали міжнародної науково-практичної
конференції, присвяченої 20-річчю Національної академії правових наук
України та обговоренню п’ятитомної монографії «Правова доктрина
України». (м. Харків, 20–21 листопада 2013 р.). Харків, 2013. С. 267-269.
5. Білінський Д.О. Сучасні підходи до розуміння правової природи
Публічного фінансового інтересу Юридична осінь 2016: матеріали всеукр.
наук. конф. молодих учених. (м. Харків, 15 листопада 2016 р.). Харків,
2016. С.76-78.
6. Білінський Д.О. Про класифікацію моделей публічних фінансових
систем: правові аспекти. Вісник асоціації фінансового права України. №1.
2017. С.4-14
SUMMARY
Bilinsky D. O. Legal nature of the public financial system of Ukraine
(methodological aspect). – The qualifying scientific work on the manuscript
copyright.
Dissertation for obtaining the degree of Doctor of Legal Science in
specialty 12.00.07 "Administrative Law and Process; finance law; information
law " - Yaroslav Mudryi National Law University, Ministry of Education and
Science of Ukraine. - Kharkiv, 2017.
The dissertation analyzes the actual problems of legal regulation of the
public financial system. The category "public financial interest" is analyzed as a
basis for determining the content of the public financial system. Several aspects
of the understanding of public financial interest were highlighted.
It is proved that such category as the public financial interest has a systemic
nature. In budgetary relations public financial interest can be determined as a
11
system of interests of budgetary relations subjects. Each of them in these
conditions realizes their own interest, which should be identical or rationally be
balanced with the interests of other subjects of budgetary relations. The balance
of these interests forms an integral construction of financial public interest in the
budgetary sphere.
It is substantiated that at each stage of financial activity the realization of
public financial interest is guaranteed by measures of state coercion. Measures of
state coercion are sanctions for non-compliance with the requirements of
budgetary legislation, which is possible during the stages of formation,
distribution and use of public funds. At the same time, it should be noted that the
sanctions that can be applied at the stage of using public funds are of the highest
importance, since they have the task of ensuring the targeted spending of budget
funds.
The following informative characteristics of public financial interest are
determined: a) two-level implementation of its regulatory function, when, on the
one hand, it is about the implementation of the function of the general social
influence on the behavior of the participants of the relationship, and, on the other
hand, the regulatory function of public financial interest is carried out at the level
of the specific design, which is inherent in a separate branch (financial law) and
details the generic design inherent in legal interest in general; b) the purpose of
the activity of the subject and the procedure for the implementation of this aim.
It is proved that generic financial interest is detailed at each stage of the
public funds movement: at the first stage public interest is illustrated efforts to
ensure timely and effective formation of funds for financing tasks and functions
of the state and territorial communities; the second stage of financial activity is
aimed at ensuring rational distribution of accumulated funds; the third stage is
associated with ensuring public interest through timely, targeted and effective
spending of state and community funds.
12
It has been established that the structuring of the public financial system
depends on the type of public interest that will be implemented by a separate link.
Public interest is the basis for the formation of the subsystem of public finance,
where the main role is played by: (1) the state budget as the central plan for the
formation and use of financial resources to ensure the fulfillment of the tasks and
functions of the state, and (2) also the funds of state enterprises. The same
algorithm is used in determining the financial subsystems of the territorial
communities: (1) local government budgets and (2) the finances of communal
enterprises. Extra-budgetary targeted funds, in terms of their function, the
purpose of creation and sources of filling, are designed to meet public interests,
but this does not mean that the previous subsystems of public finance are separate
from public needs. Subsystems of public finances are aimed to satisfy public
interests.
The dynamics of functioning of each element of the public financial system
were analyzed. The public financial system and its organization are characterized,
by combining two approaches for delimitation of integretive components. Firstly,
it refers to public holders of the money, the turn of which is organized within the
public financial system. On this basis, public finances will be formed by state
finances and the finances of territorial communities. Secondly, the aspect of
differentiating components of the public financial system is the level of
centralization, on the basis of which the public financial system consists of
centralized and decentralized public funds.
The study identifies two dynamic aspects of state budget relationships
regulation: firstly, this is dynamic, which determined the stages of budget funds
movement; secondly, the dynamism in budgetary relations is associated with such
a notion as the "budget process", which can be determined as consistent change
of stages, namely, the preparation of a draft budget, discussion and approval of
the budget, budget execution and budget reporting.
13
It is substantiated that compulsory state insurance belongs to the financial
system. For this purpose, the following features were analyzed: connection with
financial activity of the state; they constitute a set of elements (tools) through
which the financial activity of the state is carried out (accumulation, distribution,
use, control over public funds); structural and purposefulness predetermined by
the purpose and tasks of the financial activity of the state.
A characteristic that reveals the public nature of compulsory social
insurance has been established. It consists in the fact that the duty to pay
insurance premiums is established by the state, by adopting laws and by-laws.
The emergence of such relationships is due to public goals - the need for financial
support of citizens in case the insured event happened. Relevant funds are filled
out by payments of individuals or legal entities.
It is stated that within the local financial system certain groups of funds are
distinguished which are not included in the composition of local budgets.
However, they can be attributed to the totality of those public funds that exist
outside of the budgets. The signs of centralized and decentralized, budget and
extra-budgetary funds have been clarified and a parallel with the characteristics
of enterprises, institutions of communal ownership is carried out. In matters of
legislative regulation of the legal regime of public funds of communal entities,
an important aspect is the introduction of amendments to the regulatory acts that
regulate the provisions which determines the order of receiving grants by such
entities. Taking into account the difficult economic situation in the country, it is
impossible to abandon the subsidies from the budget. At the same time, it is
necessary that budget support should be clearly defined in time, stimulate
investment attractiveness and have a programmatic and targeted character.
The conclusions, provisions, suggestions and recommendations
formulated in the dissertation can be used: (a) in the scientific research sphere -
to clarify the legal nature of the public financial system on the basis of the
proposed methodological principles and to determine the directions for its
14
improvement; (b) in the sphere of law-making - the formation of proposals for
amending the current financial legislation, which will be aimed at improving the
legal regulation of the public financial system of Ukraine and its individual
elements; (c) n the sphere of practical activities - during the conduction scientific
and methodological seminars with employees of financial institutions and
taxpayers; (d) in the educational process - during the teaching of disciplines
"Financial Law", "Budget Law" and "Tax Law", as well as in the preparation of
textbooks and teaching aids on the specified disciplines.
Key words: finances, public funds, financial relations, public financial
interest, public financial activity, public financial system, budget system,
Ukraine’s state budget, local budgets, state extra-budgetary funds, extra-
budgetary funds of territorial communities.
References
Scientific articles, in which the main scientific results of the
dissertation are published:
1. Bilinsky D.O. Legal regulation of the public financial system / / Kh.:
Law, 2017. - 296 p.
2. Bilinsky D.O. Finance as a systematic category. Law and Society:
Scientific Journal - Dnipropetrovsk, 2011 - No. 4 - P. 55-59.
3. Bilinsky D.O. Definition of "financial system". Actual problems of law:
theory and practice - Lugansk, 2011 - No. 21 - P. 562-567.
4. Bilinsky D.O. Budget system as the central part of the financial system.
Customs Affairs: Scientific and Analytical Journal - Lviv, 2012 - No. 1. P. 122 -
125.
5. Bilinsky D.O. The value of the state budget for the functioning of the
financial system. Law and Public Administration - Zaporizhia, 2012 - No. 2 (7)
P. 25-27.
15
6. Bilinsky D.O. Local budgets as part of the public financial system.
University Scientific Notes of Khmelnytsky University of Management and Law.
2012. No. 4 (44) P. 305-308.
7. Bilinsky D.O. Concerning the improvement of the budgetary system of
Ukraine as a component of the financial system: the comparative legal aspect.
State and Regions - 2013 - No. 2 (40) P. 64-67.
8. Bilinsky D.O. Public interest as the starting point for structuring the
financial system. Bulletin of the National Academy of Legal Sciences of Ukraine.
- Kh.: Law, 2013. - No. 3 (74). P. 157-162.
9. Bilinsky D.O. Legal regulation of tax revenues as a component of the
public financial system. Financial Law 2014 - No. 2 (28). P. 10-13.
10. Bilinsky D.O. Place of public credit in the financial system: legal
aspect / D.O. Bilinsky Customs Affairs: Scientific and Analytical Journal - Lviv,
2014 - No. 4 (94) - Part 2. P. 186-189.
11. Bilinsky D.O. Legal principles of functioning of the public financial
system of Ukraine. Scientific and Information Bulletin of the Ivan Franko
University of Law named King Danylo Halytsky. 2015. No. 12. P.69-72.
12. Bilinsky D.O. The expediency of defining the concept of "public
financial system" in the national legislation. Scientific Bulletin of the
Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs. 2016. No. 1 (80) P.162-166.
13. Bilinsky D.O. About prospects of introduction the European
experience of legal regulation into Ukrainian public financial relations. Scientific
and Information Bulletin of Ivano-Frankivsk University of law named aKing
Danylo Galitsky-2016-No 1 (13) - p.105-109.
14. Bilinsky D.O. Financial legal nature of compulsory social insurance.
Law and innovative society. 2016. No. 1. P. 60-64.
15. Bilinsky D.O. Public funds in the conditions of decentralization of
Ukraine's financial system: legal analysis. Law and Society 2016-№3 (1) P. 137-
141.
16
16. Bilinsky D.O. Features of the application principle of fairness into
financial legal relations. Law forum. 2012. - No. 2. P.67-70 [Electronic resource].
- Access: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-2/12bdodfp.pdf.
17. Bilinsky D.O. Correlation of the concepts of "public financial
system" and "system of bodies that carry out financial activities". Journal of
Eastern European Law. - 2014. - No. 3 - P.65-69 [Electronic resource]:
http://easternlaw.com.ua/?s=%D0%91%D1%96%D0%BB%D1%96%D0%BD
%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B9&x=0&y=0 .
18. Bilinsky D.O. The legal nature of the public financial system.
Economy and Law of Kazakhstan. 2013, No. 15 (447). P.44-48.
19. Bilinsky D.O. Correlation of the principles of the budgetary system
of Ukraine and the principles of the public financial system. Legea şi viaţa. 2013.
№ 10/2 С.15-17.
20. Bilinsky D.O. Municipal credit as an element of the public financial
system: a comparative legal analysis. Economics and law of Kazakhstan. 2014.
06 (486). P.37-40.
21. Bilinsky D.O. Municipal credit: features of legal regulation in the
United States of America and Canada. Legea şi viaţa - 2015-No.6 / 2 (282). C.6-8.
Scientific works certifying the testing of the dissertation materials:
1. Bilinsky D.O. Systemic nature of finance: the public-legal aspect //
Actual problems of legal science in the eyes of young scientists: materials of
Ukrainian scientific and practical conference. Donetsk, (February 24, 2012). P.
4-5.
2. Bilinsky D.O. Some questions on the definition of the concept of
"financial system / / Legal life of modern Ukraine: international scientific and
practical conference (May 16-17, 2013) / National University" Odessa Law
Academy". - Odessa P. 84-86.
3. Bilinsky D.O. Interconnection of such categories as "public interest" and
"financial system" // International scientific and practical conference
17
"Improvement of local self-government in the aspect of constitutional reform"
Collection of scientific articles and reports on materials of the international
scientific and practical conference., Poltava, June 27, 2013 P. 15-17.
4. Bilinsky D.O. Legal aspects of the transformation of the public financial
system // International scientific and practical conference "The legal doctrine as
the basis of the formation of the legal system of the state" dedicated to the 20th
anniversary of the National Academy of Legal Sciences of Ukraine and the
discussion of the five-volume monograph "The Legal Doctrine of Ukraine."
Kharkiv, November 21, 2013 P. 267-269.
5. Bilinsky D.O. Modern Approaches of Understanding the Legal Nature
of Public Financial Interest. Legal Autumn 2016: Collection of articles and
scientific reports of the participants of the Ukrainian Scientific Conference of
Young Scientists. (Kharkiv, November 15) 2016. P.76-78.
6. Bilinsky D.O. Classification of models of public financial systems: legal
aspects. Bulletin of the Association of Financial Law of Ukraine. №1 2017, p.4-
14.
2
ЗМІСТ
ВСТУП ............................................................................................................ 3
РОЗДІЛ 1 ПРАВОВА ПРИРОДА ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ
СИСТЕМИ ................................................................................................... 20
1.1. Інтерес як засада визначення змісту публічної фінансової
системи .......................................................................................................... 20
1.1.1. Публічний фінансовий інтерес як галузевий різновид
публічного інтересу .................................................................... 20
1.1.2. Системність публічного фінансового інтересу ......................... 46
1.1.3. Динаміка реалізації публічного фінансового інтересу ............. 70
1.2. Публічна фінансова система як механізм організації обігу
коштів держави та територіальних громад ................................................. 89
1.2.1. Публічна фінансова система: поняття та ознаки ...................... 89
1.2.2. Концепції публічної фінансової системи ................................. 127
1.2.3. Структура публічної фінансової системи та її складові ........ 167
ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1 ........................................................... 206
РОЗДІЛ 2 СКЛАД ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ СИСТЕМИ .......... 218
2.1. Державна фінансова система як складова публічної фінансової
системи ........................................................................................................ 218
2.1.1. Правова природа Державного бюджету та його місце в
публічній фінансовій системі ................................................... 218
2.1.2. Державні позабюджетні фонди коштів та їх класифікація .... 245
2.2. Публічно-правова природа фінансової системи територіальних
громад .......................................................................................................... 306
2.2.1. Місцеві бюджети як складова фінансової системи
територіальних громад ............................................................... 306
2.2.2. Позабюджетні кошти територіальних громад як складова
місцевої фінансової системи ..................................................... 338
ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2 ........................................................... 358
ВИСНОВКИ ............................................................................................... 364
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ............................................... 370
ДОДАТОК .................................................................................................. 423
3
ВСТУП
Обґрунтування вибору теми дослідження. Дослідження
проблем фінансово-правового регулювання не може здійснюватися без
аналізу таких вихідних теоретичних конструкцій як публічні фінанси
та публічна фінансова діяльність. Зважаючи на їх зміст вибудовується
поняття публічної фінансової системи. З одного боку, вона має подібні
риси з публічними фінансами, бо саме через публічну фінансову
систему можна дослідити фінанси як чітко структуроване, системне
явище. Це передбачає як деталізацію за більш однорідними
складовими елементами публічної фінансової системи, так і уявлення
про неї як сукупність складових, що мають спільний знаменник та
спрямовані на досягнення єдиної мети. З другого боку, характеристика
публічної фінансової діяльності не може бути всебічною без аналізу
динаміки в функціонуванні кожного елементу публічної фінансової
системи. Фактично публічна фінансова діяльність і віддзеркалює
поведінку учасників фінансових відносин у межах функціонування
кожного елементу публічної фінансової системи.
Визначення природи публічної фінансової системи та її складу не
є новою для фінансово-правових досліджень: кожне наукове
дослідження, у якому з різних боків розглядалися засади фінансово-
правового регулювання, має окремий розділ, присвячений її аналізу.
Водночас аналіз природи публічної фінансової системи ґрунтується на
положеннях радянської системи. Дотримуватися тако ї позиції не
зовсім доречно не тому, що подібні підходи мають принципові хиби, а
тому, що фінансові відносини сьогодні кардинально змінилися. Це
значно відбивається на правових формах їх регулювання та організації.
4
Проблеми, які розглядаються у межах пропонованого
дослідження, мають різноплановий характер. З одного боку, їх можна
віднести до теоретичних концептуальних моментів у характеристиці
фінансово-правового регулювання. З їх допомогою можна формувати
загальні чинники фінансово-правового регулювання, які необхідно
деталізувати в окремих фінансово-правових підгалузях чи інститутах.
У такому розумінні вони певним чином збігаються за критерієм
узагальненості з фундаментальними теоретичними положеннями, що
характеризують галузь фінансового права: фінансові правовідносини,
фінансово-правові норми, система фінансового права і т. д. З другого
боку, поняття публічної фінансової системи не є наскрізним для низки
правових галузей, а є виключно фінансово-правовою категорією, тобто
має теоретичний, проте лише галузевий характер та призначення. Саме
завдяки такому положенню і формується теоретична
фундаментальність та значущість категорії «публічна фінансова
система».
Прагнення до різнобічного дослідження категорії «публічна
фінансова система» зумовили опрацювання публікацій представників
філософії та соціології, зокрема, Р. Акоффа, Ф. Емері, А. Г.
Здравомислова, В. І. Новосельцева, А. І Уйомова та ін. Наукові праці
вчених-економістів дали змогу з’ясувати зміст низки фінансово-
правових категорій. Ідеться про публікації зарубіжних фахівців:
Ф. Аллена, З. Боді, А. Грінспена, К. Майєра, Р. Мертона,
О. Уільямсона, так і українських учених О. Д. Василика,
Н. М. Внукової, В. М. Опаріна, Ю. В. Пасічника, В. М. Федосова,
С. І. Юрія та ін.
Значний вплив на теоретико-правові погляди щодо
досліджуваної проблеми мали праці С. С. Алексєєва,
5
В. М. Горшеньова, М. М. Марченка, П. О. Недбайла, О. В. Петришина,
В. С. Нерсесянца, В. М. Протасова, Ю. О. Тихомирова, Р. Й. Халфіної,
М. В. Цвіка та ін. Безсумнівно, вагоме значення у формування
власного розуміння природи публічної фінансової системи здійснили,
праці, в яких розкриваються окремі фінансово-правові аспекти
досліджуваної проблеми. Йдеться про праці таких вчених як:
Д. В. Вінницький, Л. К. Воронова, М. І. Дамірчиєв, О. О. Дмитрик,
С. В. Запольський, Л. М. Касьяненко, І. Є. Криницький,
М. П. Кучерявенко, О. А. Лукашев, Т. А. Латковська, О. А. Музика-
Стефанчук, А. А. Нечай, Н. Ю. Пришва, Ю. А. Ровинський,
Л. А. Савченко, О. О. Семчик, Е. Д. Соколова, О. А. Солдатенко,
Н. І. Хімічева, В. В. Хохуляк, А. І. Худяков та ін.
Отже, базуючись на основоположних наукових працях щодо
природи публічної фінансової системи, при здійсненні дослідження
були використані не лише напрацювання у галузі фінансово-правової
науки. При розгляді системності в регулюванні цих відносин у
дисертації були використані роботи вчених з різних галузей знань:
філософії, логіки, загальної теорії держави та права, адміністративного
права та ін. Виходячи з цього, був проведений також порівняльно-
правовий аналіз окремих законодавчих актів інших пострадянських
держав та країн Європейського Союзу.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертацію виконано відповідно до плану науково-дослідних робіт
кафедри фінансового права Національного юридичного університету
імені Ярослава Мудрого в межах цільової комплексної програми
«Проблеми правового забезпечення справляння податків та зборів в
Україні» (номер державної реєстрації 0111U000965). Тема дисертації
«Правова природа публічної фінансової системи України
6
(методологічний аспект)» затверджена рішенням вченої ради
Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого 27
березня 2015 р. (протокол № 7).
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є
розроблення та визначення сучасної концепції публічної фінансової
системи України, поглиблення наукових знань щодо її правової
природи та удосконалення методології структурування зазначеної
категорії, розробка теоретичних положень і практичних рекомендацій,
спрямованих на вдосконалення правового регулювання фінансових
відносин.
Відповідно до зазначеної мети дослідження в роботі були
поставлені такі завдання:
– з’ясувати властивості правового інтересу як основи
регулятивних засобів організації поведінки учасників фінансових
відносин;
– визначити рівні реалізації регуляторної функції права при
характеристиці публічного фінансового інтересу;
– з’ясувати критерії структурування публічної фінансової
системи залежно від різновидів публічних фінансових інтересів;
– визначити природу та особливості публічного фінансового
інтересу на рівні територіальних громад;
– розкрити особливості динаміки публічного фінансового
інтересу з моменту його виникнення до моменту досягнення мети в
його реалізації;
– охарактеризувати підстави динаміки як публічної фінансової
системи в цілому, так і її окремих елементів на різних стадіях руху
публічних фінансів;
7
– розкрити співвідношення засобів імперативної та
добровільної мобілізації коштів до публічних грошових фондів
залежно від складових публічної фінансової системи та стадій
публічної фінансової діяльності;
– визначити концепції публічної фінансової системи;
– з’ясувати співвідношення структури публічної фінансової
системи та організаційної побудови органів, повноваження яких
зосереджені на забезпеченні функціонування складових публічної
фінансової системи;
– з’ясувати природу державного бюджету як динамічного
механізму та засоби, що забезпечують рух бюджетних коштів
держави;
– визначити фінансово-правовий аспект у регулюванні обігу
публічних фінансів, що пов’язуються із соціальним захистом
населення та які формують систему коштів для обов’язкового
державного страхування.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при
правовому регулюванні публічної фінансової системи України.
Предметом дослідження є правова природа публічної
фінансової системи України.
Методи дослідження. Методологічною основою
дисертаційного дослідження є сукупність прийомів і методів
наукового пізнання, а саме: порівняльно-правового, діалектичного,
історичного, формально-юридичного, методу системного аналізу й
синтезу та ін. Так, для з’ясування природи публічного фінансового
інтересу як різновиду публічного інтересу було обрано системно-
структурний та діалектичний методи (п. 1.1.1), це дало змогу, зокрема,
визначити багатоаспектність розуміння цієї категорії (як засіб
8
соціального регулювання, як системоутворюючу категорію, як об’єкт
правової охорони та ін.). Вказані методи разом із формально-
логічними прийомами (аналіз, синтез, узагальнення та ін.) були
використані й при визначенні системності публічного фінансового
інтересу та з’ясуванні динаміки його реалізації (п. 1.1.2, п. 1.1.3), що
дало змогу дійти до низки висновків. Один із основних – збалансована
система публічних фінансових інтересів має гарантувати цілісний,
комплексний розвиток усього суспільства, фінансове задоволення
потреб усіх членів суспільства. Системно-структурний метод став
основним при дослідженні поняття та ознак публічної фінансової
системи (п. 1.2.1) та її структури (п. 1.2.3). Концепції публічної
фінансової системи визначені при використанні методів наукового
абстрагування та узагальнення (п. 1.2.2). Це дало змогу визначити
основні ідеї, підходи, що склалися при визначенні публічної
фінансової системи та сформувати власне бачення на вказані питання.
Складові публічної фінансової системи були досліджені ґрунтуючись
на вищевказаних формально-логічних прийомах та функціональному
методі (п. п. 2.1.1, 2.1.2, 2.2.1, 2.2.2).
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що
представлена робота є однією із перших у вітчизняній фінансово-
правовій науці, в якій розглянуто правове регулювання публічної
фінансової системи України. У результаті проведеного дослідження
дисертантом сформульовано такі основні наукові результати, що
містять у собі наукову новизну, зокрема:
уперше:
– публічний інтерес системно розкривається: 1) як засіб
соціального регулювання, коли він набуває особливостей,
притаманних саме праву, що виділяє його із системи соціальних норм
9
та гарантує можливість використання способів та наслідків, які
притаманні саме праву; 2) як системоутворююча конструкція – на
підставі чого здійснюється розподіл цілісної системи права на
публічне та приватне право, а потім за рахунок деталізації галузевих
предметів регулювання відбувається розподілення за галузевими
напрямами; 3) як об'єкт правової охорони, що передбачає обов’язкову
деталізацію, спираючись на яку несприятливі наслідки за порушення
правил поведінки щодо реалізації того чи іншого різновиду публічного
інтересу, застосовуються відповідно до окремого виду публічного
інтересу (держави, територіальної громади тощо); 4) як підстава для
застосування особливих юрисдикційних процедур захисту, що
передбачає змістовні особливості щодо процесуального забезпечення
захисту прав та інтересів учасників відносин;
– визначено два аспекти в динаміці реалізації публічного
фінансового інтересу: а) момент виникнення такого інтересу та
підстав щодо його розвитку (виникнення обов’язку стосовно
формування публічних фондів); б) момент припинення дії, досягнення
мети реалізації публічного фінансового інтересу (остаточне витрачан
ня публічних коштів включаючи погашення заборгованості та
стягнення санкцій), коли завершується цей різновид обігу публічних
коштів та наступні дії вже характеризують першу стадію нового циклу
обігу публічних коштів);
– доведено, що родовий фінансовий інтерес, який спрямовується
на раціональний та ефективний обіг публічних коштів, деталізується
залежно від кожної стадії їх руху: на першій стадії публічний інтерес
виражає намагання своєчасного та ефективного формування коштів
для фінансування завдань і функцій держави та територіальних
громад; на другій стадії фінансової діяльності спрямований на
10
раціональне розподілення акумульованих коштів; третя стадія
пов’язується із забезпеченням публічного інтересу через своєчасне,
цільове та ефективне витрачання коштів держави та територіальних
громад, які спрямовані їх отримувачам;
– обґрунтовано, що на кожній стадії фінансової діяльності
реалізація публічного фінансового інтересу гарантується заходами
державного примусу, а саме: санкціями за невиконання приписів
бюджетного законодавства, що можливе і на стадії формування, і на
стадії розподілення, і на стадії використання публічних коштів, але
санкції на завершальній стадії – стадії використання публічних коштів
набувають найбільшої значущості, бо, якщо акумульовані та
розподілені публічні кошти відповідно до законодавства витрачені не
за призначенням – це принципове питання щодо доцільності такого
механізму взагалі, коли всі учасники бюджетного процесу на всіх
попередніх стадіях сумлінно виконали свій обов’язок, а розпорядники
бюджетних коштів допустили порушення законодавства та нецільове
витрачання бюджетних коштів;
– доведено, що визначення природи фінансової системи
передбачає з’ясування її як: 1) об’єкт економічних досліджень та
предмет економічних наук; 2) об’єкт правового регулювання а)
приватну фінансову систему, яка поєднує фінанси фізичних та
юридичних осіб, правове регулювання якої забезпечується перш за все
приписами приватного права; б) публічну фінансову систему, яка є
предметом публічного регулювання та виражає орієнтованість
застосування фінансово-правових норм; 3) як системоутворюючу
категорію;
– наведено авторське визначення публічної фінансової системи
як сукупності форм і методів формування, розподілу і використання
11
централізованих і децентралізованих публічних грошових фондів з
метою виконання функцій і завдань держави та територіальних громад
для забезпечення розширеного виробництва, задоволення соціальних
та інших потреб суспільства, реалізації фінансово обґрунтованих
інтересів держави, територіальних громад та громадян;
– обґрунтовано, що принциповими аспектами при визначенні
фінансово-правової природи страхових відносин є: а) їх
розмежування, виходячи з природи публічних та приватних відносин,
базуючись на чому страхування в режимі приватно-правових засобів
регулювання залишається поза межами впливу фінансово-правових
норм; б) відокремлення такої частки відносин, які пов’язані з
фінансово-правовим регулюванням, що стосуються утворення та обігу
коштів таких фондів, а не безпосередньо відносин страхування;
– виокремлено два аспекти динамічності в сенсі регулювання
відносин щодо державного бюджету: по-перше, це динамічність, що
виражає стадії руху бюджетних коштів та передбачає послідовну
зміну стадій формування, розподілу та використання; по-друге,
динамічність у бюджетних відносинах пов’язується і з таким поняттям
як «бюджетний процес», тобто при послідовній зміні стадій, а саме:
підготовці проекту бюджету, обговоренні та затвердженні бюджету,
виконанні бюджету та звітності про бюджет;
удосконалено:
– положення, що віднесене до змістовних характеристик
публічного фінансового інтересу: а) дворівневість реалізації ним
регулятивної функції, коли, з одного боку, йдеться про реалізацію цієї
функції як загального соціального важеля впливу на поведінку
учасників відносин, а з другого – регуляторна функція публічного
фінансового інтересу здійснюється на рівні видової конструкції, яка
12
притаманна окремій галузі (фінансовому праву) та деталізує родову
конструкцію, що притаманна правовому інтересу в цілому; б) мета
діяльності суб’єкта та процедура руху щодо реалізації цієї мети;
– наукову позицію щодо окремої локальної мети в межах
реалізації відповідного фінансового публічного інтересу, яка може
бути досягнена лише при сумісній реалізації повноважень декількома
учасниками фінансових відносин (наприклад, прийняття закону про
Державний бюджет України можливе лише при здійсненні
повноважень Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України
та Президентом України);
– твердження, що Державний бюджет є публічним фондом, який
має цільове призначення – фінансування реалізації інтересів держави,
але навряд чи державний бюджет необхідно пов’язувати виключно із
інтересами держави, бо кошти державного бюджету спрямовуються і
на місця для задоволення потреб територіальних громад в умовах
фінансового забезпечення державницьких завдань та функцій, які
реалізуються на рівні відповідних територіальних громад;
– визначення поняття територіального інтересу як різновиду
публічного інтересу, носієм якого виступають територіальні громади,
що уповноважують органи місцевого самоврядування на прийняття
рішень із забезпечення сталого та послідовного руху публічних
коштів, які отримуються на місцях та зараховуються до дохідних
частин місцевих бюджетів. У цих умовах інтерес територіальної
громади спрямований на: (1) своєчасне та адекватне забезпечення
коштами потреб на місцях за рахунок державного бюджету; (2)
гарантування задоволення територіального інтересу коштами місцевих
бюджетів;
13
– диференціацію публічного фінансового інтересу залежно від
рівнів організації публічної фінансової системи: 1) державний
публічний фінансовий інтерес (зосереджується на реалізації питань,
що виражають об’єктивні потреби існування та розвитку суспільства
як єдиного суб’єкта та має виражати державні гарантії щодо рівного
забезпечення потреб громадян України, незалежно від того, на
території якої області чи району вони мешкають); 2) публічний
фінансовий інтерес територіальних громад (спрямовується на
фінансове забезпечення задоволення потреб мешканців відповідної
територіальної громади, коли певні можливості, які гарантуються
реалізацією державного публічного фінансового інтересу,
посилюються фінансовими можливостями територіальних громад);
– позицію, що правовідносини з добровільної мобілізації на
першій стадії руху публічних коштів характеризуються певною
свободою вибору щодо прийняття рішень фізичними або юридичними
особами в умовах надання позики державі або територіальним
громадам. При цьому імперативне регулювання пов’язується лише з
моментом виникнення таких правовідносин, які базуються на
одноосібно закріплених публічним суб’єктом умовах емісії публічних
цінних паперів;
– розмежування двох носіїв публічного фінансового інтересу при
характеристиці публічної фінансової системи: держава та
територіальні громади, особливість правового становища яких
полягає в тому, що такі суб’єкти одночасно є організатором відносин,
і власником коштів, які отримуються внаслідок цього, що породжує і
певні колізії, коли держава як власник своєї частки публічних коштів
утворює систему контролюючих органів та наділяє їх відповідними
повноваженнями, але ці ж державні органи здійснюють відповідну
14
діяльність і щодо організації та контролю за рухом місцевих фінансів,
тобто реалізують повноваження на місцях;
– підхід до характеристики організації обігу публічних фінансів,
згідно якого виокремлюють: а) централізовану форму організації обігу
публічних фондів, за якої усі повноваження впливу зосереджуються у
Верховній Раді України або у відповідних місцевих радах, б)
децентралізовану форму, при якій повноваження щодо обігу коштів
поширюються, і на них можуть впливати і виконавчі органи. Такий
підхід дає можливість представити склад публічної фінансової
системи за рахунок фінансової системи держави (яка буде включати
централізований державний фонд – Державний бюджет України та
позабюджетні кошти) та фінансову систему територіальних громад
(місцеві бюджети та відповідні позабюджетні фонди);
набули подальшого розвитку:
– наукове уявлення, відповідно до якого публічний фінансовий
інтерес пов’язується як з матеріальною (економічною) природою, так
і з певними процедурними аспектами регулювання суспільних
відносин, набуття чи позбавлення правосуб’єктності учасників
відносин. При цьому об’єктом публічного фінансового інтересу є
специфічні різновиди майна – гроші, які мають особливого власника
– публічного суб’єкта (державу або територіальну громаду);
– твердження щодо пріоритету реалізації інтересів публічних
суб’єктів, які організують регулювання рухом публічних коштів та є
власниками цих коштів. Держава і територіальні громади наділяють
відповідними повноваженнями органи публічної влади, які мають
забезпечувати правову охорону та захист інтересів усіх учасників
фінансових відносин, що забезпечує врахування власних публічних
фінансових інтересів, але не за рахунок пригнічення інтересів інших
15
суб’єктів фінансових правовідносин, а шляхом досягнення балансу
інтересів учасників фінансових відносин;
– теза стосовно того, що збалансована система публічних
фінансових інтересів має гарантувати цілісний, комплексний розвиток
усього суспільства, фінансово гарантовану можливість задоволення
потреб усіх членів суспільства при врахуванні диференціації
повноважень учасників фінансових відносин. Для цього держава
наділяє низку владних суб’єктів повноваженнями, що можуть бути
реалізовані виключно на окремих стадіях (наприклад, фіскальні органи
– на стадії мобілізації; органи державного аудиту – на стадії
використання). У підсумку публічні фінансові інтереси держави
представляють і суб’єкти владних повноважень, повноваження яких
поширюються на декілька стадій (наприклад, повноваження Верховної
Ради України щодо першої та останньої стадії бюджетного процесу і т.
д.);
– наукове уявлення, що публічний фінансовий інтерес має
системний характер. Так, в бюджетних відносинах публічний
фінансовий інтерес виглядає як певна система інтересів суб’єктів
бюджетних правовідносин і кожен із них в цих умовах реалізує саме
власний інтерес, який має збігатися або раціонально бути
збалансованим із інтересами інших суб’єктів бюджетних
правовідносин, разом із якими і утворюється цілісна конструкція
фінансового публічного інтересу в бюджетній сфері;
– висновок щодо вирішальної ролі у фінансових правовідносинах
розподільної справедливості, оскільки саме пропорційної рівності
необхідно досягти при надходженні доходів, а також при розподілі
соціального й інших видів забезпечення в умовах вирішення
принципової суперечності щодо бюджетно-податкового регулювання,
16
коли реалізація справедливості в бюджетному регулюванні має
забезпечувати рівну можливість доступу до задоволення потреб, які
здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету всім
громадянам України, незалежно від території, де вони проживають;
– підхід щодо доцільності поєднання двох джерел фінансування
реалізації публічного інтересу: 1) надходження Державного бюджету
України; 2) надходження місцевих бюджетів. Недоотримання
находження до будь-якого обумовлює перевантаження іншого;
– характеристику публічної фінансової системи, яка поєднує два
підходи в розмежуванні складових: по-перше, за критерієм власника
коштів, обіг яких організовується в межах публічної фінансової
системи, коли публічну фінансову систему утворюють фінанси
держави та фінанси територіальних громад; по-друге, залежно від
централізації, виходячи з чого публічну фінансову систему будуть
складати централізовані публічні кошти та децентралізовані.
Практичне значення одержаних результатів. Отримані
результати мають як теоретичний, так і прикладний характер.
Практичні результати роботи полягають у тому, що сформульовані у
дисертації пропозиції і висновки можуть бути використані: а) у
науково-дослідній сфері – для подальшого з’ясування правової
природи публічної фінансової системи на основі запропонованих
методологічних засад та для визначення напрямів її удосконалення;
б) у сфері правотворчості – при розробці пропозицій щодо внесення
змін до чинного фінансового законодавства, які будуть спрямовані на
удосконалення правового регулювання як у цілому публічної
фінансової системи України, так і окремих її складників; в) у сфері
практичної діяльності – при проведенні науково-методичних семінарів
із працівниками фінансових органів і платниками податків з проблем
17
застосування фінансового та податкового законодавства; г) у
навчальному процесі – під час викладання дисциплін «Фінансове
право», «Бюджетне право» та «Податкове право», а також при
підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених
дисциплін.
Особистий внесок здобувача полягає в розробленні та визначенні
сучасної концепції публічної фінансової системи України, поглибленні
наукових знань щодо її правової природи. Дисертація підготовлена
автором самостійно. У працях, опублікованих у співавторстві,
відзначається вагомий внесок здобувача. Зокрема, у роботах:
Податковий кодекс України: науково-практичний коментар: у 3 ч. /
М.П. Кучерявенко, І.Л. Самсін, І.Х. Темкіжев та ін.; за ред..
М.П. Кучерявенка та І.Х. Темкіжева. – Х.: Право, 2012. – Ч. 1. –
розтлумачено поняття податку та збору; Податковий кодекс України:
науково-практичний коментар: у 3 ч. / М.П. Кучерявенко, І.Л. Самсін,
І.Х. Темкіжев. – Х.: Право, 2012. – Ч. 2. – здобувачем досліджено
особливості оподаткування податком на прибуток підприємств
страховиків, неприбуткових організацій, а також прибутку
підприємств, отриманого у зв’язку із впровадженням
енергоефективних технологій; Податковий кодекс України: науково-
практичний коментар: у 3 ч. / М.П. Кучерявенко, І.Л. Самсін,
І.Х. Темкіжев. – Х.: Право, 2012. – Ч. 3. – надано правову
характеристику деяким місцевим зборам; Очерки налогово-правовой
науки современности: монография / под общ. ред. Е.Ю. Грачевой и
Н.П. Кучерявенко. – Харьков: Право, 2013. – визначено місце
податкової системи України в публічній фінансовій системі;
Фінансове право/ М. П. Кучерявенко, Д. О. Білінський, О. О. Дмитрик
18
та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф. М. П. Кучерявенка. – Х. : Право,
2013 – розкрито природу джерел фінансового права.
Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана й
обговорена на кафедрі фінансового права Національного юридичного
університету імені Ярослава Мудрого.
Основні наукові положення й висновки дисертаційного
дослідження, а також практичні рекомендації щодо вдосконалення
фінансового законодавства України викладено дисертантом у
доповідях на наукових і науково-практичних конференціях та інших
наукових заходах, зокрема на: науково-практичній конференції
«Особливості розгляду податкових спорів в контексті прийняття
Податкового кодексу України» (м. Харків, 11 лютого 2011 р.);
міжнародній науково-практичній конференції «Принципы
финансового права» (м. Харків, 19–20 квітня 2012 р.); всеукраїнській
науково-практичній конференції «Про системний характер фінансів:
публічно-правовий аспект» (м. Донецьк, 24 лютого 2012 р.);
міжнародній науково-практичній конференції «Правове життя
сучасної України» (м. Одеса, 16–17 травня 2013 р.); міжнародній
науково-практичній конференції «Удосконалення місцевого
самоврядування в аспекті конституційної реформи» (м. Полтава, 27
червня 2013 р.); міжнародній науково-практичній конференції
«Правова доктрина – основа формування правової системи держави»,
присвячена 20-річчю Національної академії правових наук України та
обговоренню п’ятитомної монографії «Правова доктрина України» (м.
Харків, 20–21 листопада 2013 р.); міжнародній науково-практичній
конференції «Актуальні питання реформування правової системи
України» (м. Луцьк, 13–14 червня 2014 р.); науково-практичному
«круглому столі» «Проблемні питання застосування Податкового
19
кодексу України при вирішенні спорів адміністративними судами» (м.
Краматорськ, 12 грудня 2014 р.); міжнародній науково-практичній
конференції «Стан та перспективи розвитку юридичної науки»
(м. Дніпропетровськ, 4–5 вересня 2015 р.); всеукраїнській науковій
конференції молодих учених «Юридична осінь 2015» (м. Харків, 11
листопада 2015 р.); всеукраїнській науковій конференції молодих
учених «Юридична осінь 2016 (м. Харків, 15 листопада 2016 р.);
міжнародній науково-практичній конференції «Особливості
нормотворчих процесів в умовах адаптації до вимог Європейського
Союзу» (м. Херсон, 3–4 червня 2016 р.); міжнародній науково-
практичній конференції «Правова держава: напрямки та тенденції її
розбудови в Україні» (м. Одеса, 12-13 травня 2017 р.).
Структура та обсяг роботи зумовлена поставленою метою й
завданнями і складається зі вступу, двох розділів, що містять чотири
підрозділи (які включають до себе 10 пунктів), висновків, списку
використаних джерел із 534 найменувань та додатку. Загальний обсяг
рукопису дисертації – 429 сторінок, з яких 369 – основний текст
рукопису.
20
РОЗДІЛ 1
ПРАВОВА ПРИРОДА ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ СИСТЕМИ
1.1 Інтерес як засада визначення змісту публічної фінансової
системи
1.1.1 Публічний фінансовий інтерес як галузевий різновид
публічного інтересу
Слово «інтерес» походить від лат. іnteresse – бути всередині, мати
важливе значення [143, с. 311]1. Інтерес є комплексним явищем, яке
відображає природу соціальних регуляторів. Незважаючи на те, який засіб
упорядкування поведінки учасників суспільства ми використовуємо
(право, релігія, мораль), в основі лежить досягнення певної мети, яка саме
і виражає інтерес. Природа такого явища, як інтерес, не є новою для
сучасного етапу розвитку науки. Представники науки до цієї проблеми
зверталися ще за часів Стародавньої Греції та Риму. Багато висновків
у дослідженнях Арістотеля базувалися саме на використанні такої
категорії, як інтерес. П. А. Гольбах зазначав: «Інтерес – це те, що кожен
з нас вважає за необхідне для свого щастя», звідси випливає, що жоден
смертний не може бути повністю позбавлений інтересів[104, с. 311] 2.
Влучно висловлювався із цього приводу і К. А. Гельвецій: «Річки не
течуть назад, а люди не йдуть проти швидкої течії їхніх інтересів». Він
називав інтерес «всесильним чарівником», який «змінює в очах всіх істот
вигляд будь-якого предмета»[99, с. 261]3. Тобто з’ясування природи
інтересу поєднувало в собі два значення. З одного боку, йшлося про мету,
1[143] Етимологічний словник української мови: в 7 т.; редкол. О. С. Мельничук (голов.
ред.) та ін. Київ: Наук. думка, 1985. Т.2. С. 311. 2[104] Гольбах П. А. Избранные произведения: в 2 т. М.: Мысль, 1963. Т. 1. C. 311. 3[99] Гельвеций К. А. Сочинения: в 2 т. М.: Мысль, 1974. Т. 1. C. 261.
21
напрямок руху. З другого – інтерес мав відображати результат такого
руху, підсумок діяльності учасників відносин щодо його досягнення.
Слід зазначити, що категорія інтересу не є винятково правовою, її
досліджували також у філософії, соціології, педагогіці, психології та
в інших науках [480, с. 242-243; 461, с. 5]1. У кожній із цих наук інтерес
характеризується своїм специфічним змістом, обумовленим її предметом.
Перш ніж надати визначення поняттю та дослідити зміст публічного
фінансового інтересу, необхідно проаналізувати основні положення та
висновки, зроблені в інших науках у цілому щодо його змісту та поділу на
види [292, с. 115]2. В цій ситуації цілісне, комплексне явище інтересу
обумовлює, з одного боку, те загальне, що є необхідним для будь-якої
галузі знань, та те особливе, що притаманне окремому напряму
дослідження (філософське, економічне, правове) та обумовлює його
досягнення, характерне для нього виключно в цій галузі знань.
Саме комплексність конструкції інтересу і призвела до появи теорії
взаємодії, сутність якої полягає в тому, що інтерес може виявитися тільки
у разі, якщо суб’єкт бере участь у різних суспільних відносинах
і взаємодіє з іншими особами. Дійсно, в низці випадків складно
відмежувати участь особи в економічних відносинах від участі її
у правових відносинах. Наприклад, грошові відносини стають
економічними лише тоді, коли держава надає їм певного правового
оформлення, коли обіг грошей гарантується через правові заборони та
дозвіл. Зрозуміло, що і учасник цих відносин одночасно виступає
суб’єктом і економічних, і правових відносин. «Інтерес являє собою
особливий прояв потреби у суспільних відносинах, який спрямовує
1[480] Див.: Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред.:
Г. В. Осипова. М.: ИСПИ РАН, 1995. C. 242–243; [461] Чесноков Д. И. Общественный интерес
и механизм действия социального закона. Вопросы философии. 1966. № 9. С. 5. 2[292] Див.: Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів
фінансового права. Вісн. Акад. прав. наук України. 2009. № 2. С. 115.
22
діяльність кожного суб’єкта так, щоб зробити можливим реальне
використання предмета»[34, с. 21]1. Як суб’єктивне явище інтерес
зазвичай розглядається переважно психологами, у зв’язку з чим ця теорія
й отримала назву «психологічна». Прихильник такого підходу
В. Г. Афанасьєв писав: «Інтерес – це категорія суб’єктивна в тому сенсі,
що поза свідомістю певного суб’єкта (особи, колективу, суспільства)
інтересу бути не може»[17, с. 312-313]2.
Інтерес вважають суб’єктивним і представники інших галузей знань.
Наприклад, на думку філософа А. А. Чунаєвої, юристів Р. Є. Гукасян
і С. Н. Кожевнікова, інтерес являє собою усвідомлену потребу[180, с. 15]3.
Прихильники психологічного трактування інтересу розкривають його
зміст через спонукання[136, с. 17]4, однак підкреслюють, що ці спонукання
об’єктивно обумовлені[463, с. 11-13]5. При цьому, на нашу думку,
спонукання не завжди виражає примус. Його підставою може бути
й об’єктивне бажання особи діяти саме таким чином, яким можливо
в найбільш раціональній формі досягти мети реалізації інтересів.
Впевненість особи в доцільності саме такої поведінки, бажання її діяти для
досягнення та реалізації інтересу може також спонукати до правомірної
поведінки.
Філософи трактують поняття інтересу у взаємозв’язку з потребами.
Показово, що найчастіше потреби мають об’єктивний, а інтерес –
суб’єктивний характер. «Інтерес – це засноване на взаємодії потреб
відношення, що характеризує спрямованість соціального індивіда
1[34] Див.: Бернацкий В. О. Интересы и их роль в обществе: метод. пособие. Омск:
ОмПИ, 1990. С. 21. 2[17] Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. Опыт системного исследования.
2‑е изд., перераб. и доп. М.: Политиздат, 1973. С. 312–313. 3[180] Кожевников С. Н. Социально-правовая активность личности. Сов. государство
и право. 1980. № 9. С. 15. 4Див.: [136] Дудич З. З. Материальные интересы и экономические законы в развитом
социалистическом обществе. Минск: Наука и техника, 1978. С. 17. 5Див.: [463] Чинакова Л. Об интересах, их объективности и субъективности. Эконом.
науки. 1971. № 7. С. 11–13.
23
(колективу, суспільства) на задоволення власної потреби в конкретному
об’єкті»[16, с. 20]1. Таким чином, інтерес можна визначити як усвідомлену
потребу індивіда, колективу, суспільства. Задоволення потреб можливе,
якщо суб’єкт соціальної активності володіє достатньою для цього
свободою, не обмеженою з боку інших суб’єктів.
У гуманітарних науках доктринальні підходи щодо розуміння
категорії інтересу диференціюються за трьома головними напрямами:
1) теорія зовнішніх обставин (об’єктивне трактування інтересу);
2) теорія взаємодії (суб’єктивне трактування інтересу);
3) теорія внутрішнього фактора (об’єктивно-суб’єктивне
трактування інтересу)[401, с. 23]2.
Наприклад, в основу теорії зовнішніх обставин покладалася потреба
як джерело відповідного інтересу. Як зазначав К. Ю. Тотьєв, «у такому
трактуванні інтерес постає як зосередженість особи на відповідному
зовнішньому предметі». На підставі цього він виділяє декілька ознак
інтересу [401, с. 19]3. За цими ознаками саме інтерес і характеризується як
явище об’єктивної дійсності, що відображає його спрямованість на
визначений предмет; усвідомлена значущість та емоційна зацікавленість
у предметі інтересу; прояв інтересу через увагу, яка йому приділяється;
чітке розмежування потреби та інтересу.
На думку М. О. Перепелиці, доктринальні підходи до визначення
інтересу не суперечать один одному, а, швидше, доповнюють та
виступають як етапи послідовного розвитку [292, с. 115]4. В основі теорії
зовнішніх обставин акцентується увага на об’єктивній потребі, яка лежить
1 Див.: [16] Архипов С. И. Интересы и правомерное поведение. Вопросы государства,
права и социального управления: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1983. С. 20. 2[401] Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве.
Государство и право. 2002. № 9. С. 23. 3[401] Там само. С. 19. 4[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 115.
24
в основі інтересу та відіграє зовнішню незалежну роль стосовно волі
суб’єкта. Теорія взаємодії побудована на виділенні самого інтересу та
конкретної діяльності щодо його здійснення, коли саме через взаємодію
учасників відносин виникають підстави та можливість реалізації
відповідного інтересу. Водночас в основі теорії внутрішнього фактора
лежить модель зв’язку між об’єктивною потребою, яка виражена
конкретним інтересом та внутрішнім усвідомленням суб’єкта, що і стає,
зрештою, підставою діяльності та поведінки останнього.
Виходячи з того, що право є певною мірою свободи, то воно
виступає і тим інструментом, за допомогою якого забезпечується свобода
суб’єкта, оскільки норми права, створені державою, несуть у собі по суті
інформацію, «що може бути» і «чого не має бути» з точки зору суспільних
і приватних інтересів [221, с. 129]1. Зрозуміло, що в цих умовах дуже
гостро постає питання не щодо досягнення та реалізації окремого інтересу,
а стосовно досягнення балансу інтересів. Інтерес може існувати лише як
складова цілісної системи. Досягнення суспільного інтересу здійснюється
через ефективні дії та раціональну взаємодію системи інтересів, у той
самий час досягнення мети індивіда обумовлюється можливостями
суспільства держави та збігом мети існування й розвитку всіх суб’єктів
відносин.
У соціології під інтересом розуміють об’єктивне ставлення
соціальних суб’єктів (індивіда, групи, суспільства) до явищ та предметів
навколишнього середовища, обумовлених становищем цих суб’єктів,
і таке, що охоплює їх об’єктивно існуючі соціальні потреби та способи
задоволення [480, с. 242-243; 461, с. 5]2. В правовому сенсі з таким
1 [221] Максименко Е. И. Соотношение публичного и частного интереса в правовом
государстве применительно к судебному праву: теоретические и международно-правовые
аспекты. Вестн. Оренбург. гос. ун-та. 2013. № 3. С. 129. 2 [480] Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред. Г. В. Осипова.
С. 242–243; [461] Чесноков Д. И. Общественный интерес и механизм действия социального
закона. С.5.
25
підходом не завжди можна погодитись. Інтерес у праві (та, мабуть, і в
економіці) виражає відносини між особами щодо того чи іншого об’єкта.
Саме тому акцент на природу інтересу як відношення суб’єкта до об’єкта
не зовсім логічний. На наш погляд, інтерес дійсно виражає відносини між
особами щодо відношення їх до певного об’єкта. Наприклад, при
здійсненні купівлі-продажу того чи іншого товару інтерес виражається не
у відношенні особи до цього товару, а у відносинах між покупцем та
продавцем щодо володіння, користування та розпорядження цим товаром.
Слід погодитись із Н. М. Мусаєвим, яких підкреслює, що
матеріальні інтереси є проявом суспільних зв’язків і економічних
відносин між людьми [243, с. 139]1. Ще Г. В. Плеханов підкреслював: «Не
свідомістю людей викликаються до життя інтереси, а їх певними
взаємними відносинами в суспільному процесі виробництва»[301, с. 260]2.
Таким чином, зміст інтересу відбиває об’єктивно сформовані відносини
суб’єкта до умов його існування. Саме з цих позицій і зроблено висновок
про об’єктивність такої категорії, як інтерес, бо підставою його
виникнення є об’єктивні потреби суспільства та конкретного носія
інтересу й інтереси, детерміновані суспільними відносинами, які самі по
собі теж є явищем об’єктивним. Таким чином, об’єктивною підставою
інтересу як об’єктивність законів суспільного розвитку, так
і об’єктивність мети, з якою через такий інструмент, як інтерес,
організовується розвиток суспільства в цілому.
Традиційно науковці виділяють такий вид інтересу, як публічний.
В юридичній літературі можна зустріти трактування публічності інтересу
у взаємозв’язку зі сферами державного управління. Так, І. В. Міхеєва
розглядає публічний інтерес як сукупність потреб, котрі виникають
1 [243] Мусаев Н. М. Понятие интереса, его виды и соотношение публичного и частного
интересов. Вестн. Нижегород. ун-та им. Н. И. Лобачевского. 2000. № 1 (2). С. 139. 2 [301] Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 260.
26
у сфері адміністративної діяльності, пов’язаної із забезпеченням
соціальної, екологічної, економічної, інформаційної та інших
безпек [234, с. 130]1. Дійсно, публічний інтерес у цій ситуації присутній,
але навряд чи його можна віднести до родових понять конструкції, бо, на
думку І. В. Міхеєвої, йдеться про реалізацію публічного інтересу в сфері
адміністративної діяльності. Тобто можна зробити висновок, що
відповідний публічний інтерес, який уже набув галузевого забарвлення
(адміністративно-правового) деталізується за окремими видовими
інституційними напрямами в межах цілісного адміністративного режиму.
У деяких дослідженнях публічний інтерес розглядається як
сукупність загальних інтересів, які охоплюють індивідуальні інтереси, але
разом із тим він жодним чином не є простою арифметичною сумою
індивідуальних інтересів, оскільки публічний інтерес – це інтерес,
властивий суспільству як єдиному цілому [233, с. 66]2. Американські
науковці А. Бентлі та Д. Трумен на основі власних емпіричних досліджень
особливостей здійснення американського врядування заперечують
існування публічного інтересу як об’єктивної категорії, аргументуючи, що
останній є лише абстракцією. Інший американський вчений П. Херрінг
розуміє публічний інтерес як результат компромісу групових інтересів. На
його думку, публічний інтерес має відбиватися у діяльності органів
державної влади, яким відведено роль арбітра в процесі реалізації
основних інтересів [163, с. 9]3.
На думку І. М. Жаровської, публічний інтерес не зводиться до
простої суми приватних інтересів, навіть багато в чому їм суперечить. Але,
1 [234] Михеева И. В. Судебная защита публичных интересов. Эконом. споры: проблемы
теории и практики. 2002. № 3. С. 130. 2[233] Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве:
монография. М.: Статут, 2002. С. 66. 3[163] Зяблюк Н. Г. Общественный интерес в контексте американской
плюралистической демократии. США – Канада: Экономика. Политика. Культура. 2002. № 12.
С. 9.
27
оскільки від реалізації публічних інтересів залежить факт існування
і нормального функціонування будь-якого суспільства, то саме реалізація
публічного інтересу слугує передумовою і гарантією реалізації окремих
приватних інтересів. Інакше кажучи, реалізація публічних інтересів
створює середовище для реалізації приватних інтересів [149, с. 35]1.
Проте В. В. Галунько не погоджується з наведеним вище і зазначає, що
публічний інтерес є нічим іншим, ніж сукупністю приватних інтересів;
відповідно немає значення, реалізацію інтересів якої кількості осіб на
основі адміністративних норм забезпечує суб’єкт публічної адміністрації.
Головне, щоб він діяв у суворій відповідності до принципу законності і не
відстоював приватних, особистих (третіх пов’язаних з ним осіб) та
корпоративних інтересів [96, с. 181]2. Нам складно погодитися з тим, що
один різновид інтересу може поглинати інші. При цьому публічний
інтерес не може бути «сукупністю приватних інтересів».
Навряд чи ми можемо погодитись з твердженням про те, що
публічний інтерес є простою сукупністю приватних інтересів різних
суб’єктів. Сутність публічного інтересу полягає в його
загальнозначущості для суспільства, саме на забезпечення реалізації
останнього спрямовані конституційне, фінансове, кримінальне та інші
галузі публічного права. Інтереси окремих суб’єктів приватного права
досить часто можуть не збігатися з інтересами всього суспільства, а інколи
навіть суперечити їм.
Формальний підхід використовує при визначенні публічного
інтересу А. А. Даньков, який визначає публічний інтерес як той, який
держава позначила як публічний [119, с. 23]3. Тобто, на його думку,
1 [149] Жаровська І. М. Публічні і приватні інтереси у механізмі сучасної державної
влади. Наук. вісн. Чернів. ун-ту. 2010. № 525. С. 35. 2[96] Галунько В. В. Публічний інтерес в адміністративному праві. Форум права. 2010.
№ 4. С. 181. 3[119] Даньков А. А. Баланс частного и публичного интересов и его значение
в правоприменительной деятельности. Проблемы мест. самоуправления. 2005. № 4 (16). С. 23.
28
держава виступає в ролі суб’єкта, який конкретизує публічний інтерес.
Надаючи йому правової форми, закріплюючи засоби захисту, проводячи
ідеологічну роботу, вибудовуючи ієрархію інтересів, держава може той чи
інший інтерес позначити як публічний. Ми вважаємо, що навряд чи можна
відносити державу до особи, яка остаточно визначає публічний інтерес.
По-перше, держава має власний різновид публічного інтересу –
державний. При цьому до публічного інтересу маємо включати й інтереси
територіальних громад, інтереси адміністративно-територіальних
угруповань, які входять до складу держави. А державний інтерес не
завжди збігається з останнім. Більш того, така формалізація публічного
інтересу через державне визначення навряд чи розкриває його зміст.
Г. В. Мальцев зауважує, що інтерес є активним соціальним
регулятором не з дозволу держави, а унаслідок притаманних носіям
інтересів ментальних і вольових якостей, що визначають лінію поведінки,
яку людина сама для себе виробила у процесі саморегуляції. При цьому
всі інтереси можуть мати юридичне значення залежно від ситуації, в якій
проявляються їх регулятивні функції. Науковець вважає, що незначні,
невраховані дрібні інтереси учасників правовідносин здебільшого
впливають на правове життя інколи не менш регулярно, ніж юридично
релевантні, тобто визнані в тій чи іншій формі правом, та погоджені
[224, с. 299-300]1. По-перше, не зрозуміло, про який інтерес ідеться. Якщо
йдеться про правову конструкцію інтересу в механізмі соціального
регулювання, тоді саме з дозволу держави, набуваючи перспективи
застосування примусової сили держави, він саме і стає інструментом
соціального регулювання. Якщо ж ідеться про інтереси, які
відображаються в інших засобах соціального регулювання (релігія,
мораль), то держава тут жодного стосунку до регулювання не матиме. По-
1[224] Мальцев Г. В. Социальные основания права. М.: Норма, 2011. С. 299–300.
29
друге, складно остаточно визначитися з тим, що таке «невраховані дрібні
інтереси учасників правовідносин, які впливають на правове життя не
менш регулярно, ніж юридично релевантні». Якщо вони не враховані та
дрібні, як вони можуть впливати на правове життя? Правове життя
передбачає використання правових засобів, тобто правових норм.
У випадку, коли такі інтереси не враховані, не набули нормативного
закріплення, вони і не будуть засобами впливу на правове регулювання
відповідних відносин [47]1.
Визнання правом, формування специфічних засобів його захисту –
лише одна зі складових процесу конкретизації публічного інтересу.
Публічні інтереси існують і визначають розвиток соціальної спільності до
і поза правом. Вони закладають лінії поведінки масштабних соціальних
спільнот, а тому формування правових засобів конкретизації публічного
інтересу важливий, але не єдиний напрям державної політики[186, с. 88] 2.
Дійсно, але в цьому випадку йдеться про публічний інтерес як системне
суспільне явище, яке поєднує реалізацію інтересів в умовах релігійного,
правового регулювання, застосування норм моралі. Публічні інтереси
детермінують напрями розвитку і розкривають зміст суспільних відносин,
які забезпечують єдність і цілісність держави, принципи її організації та
устрою, механізм управління соціумом за допомогою дискреційних
повноважень, визначають єдність устрою держави, стосуються всіх сфер
діяльності суспільства (політика, культура, економіка, духовна сфера
тощо), виражають сутність кожного соціуму, закріплюють основи
1 [47] Білінський Д.О. Правові засади функціонування публічної фінансової системи
України. Науково-інформаційний вісник Івано - Франківського університету права імені
Короля Данила Галицького. 2015. №12. С.69-72. 2[186] Коновалова Е. В. Публичный интерес и право: проблемы взаимодействия. Вестн.
Самар. гос. эконом. ун-та. 2014. № 1 (111). С. 88.
30
правового статусу суб’єктів суспільства та взаємозв’язок останніх
з державою[31, с. 63]1.
У науковій юридичній літературі публічний інтерес
розглядається:
– як визнаний державою та забезпечений правом інтерес
соціальної громади, задоволення якого є умовою і гарантією її
існування та розвитку (Ю. Тихомиров) [394, с. 55]2;
– як суспільні інтереси, що отримали визнання держави або її
адміністративно-територіальних одиниць в особі відповідних
органів (А. Нечай) [255, с. 33]3;
– як інтерес соціальної спільноти, що визнаний та задоволений
державою (С. Гончарук) [105, с. 32]4;
– як найбільш значущі інтереси в суспільстві та державі
(І. Андрушко) [14, с. 140]5;
– як сукупність суспільних інтересів, визнаних державою,
внаслідок усвідомлення їх як об’єктивно існуючих явищ
(А. Кряжков) [200, с. 93]6;
– як життєво необхідний стан великих соціальних груп
(включаючи суспільство в цілому), обов’язок щодо реалізації
(досягнення, збереження і розвитку) якого покладений на державу
(К. Тотьєв) [401, с. 20]7;
1[31] Белоусова Е. А. Понятия публично-правового интереса в арбитражном процессе.
Вестн. Поволж. акад. гос. службы. 2014. № 6. С. 63. 2[394] Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995. С. 55. 3[255] Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних
видатків: монографія. Чернівці: Рута, 2004. С. 33. 4[105] Гончарук С. Т. Адміністративне право України. Загальна та Особлива частини:
навч. посіб. / Нац. акад. внутр. справ України, Нац. акад. управління. Київ: НАУ, 2000. С. 32. 5[14] Андрушко І. П. Категорія «публічний інтерес» у конституційному праві: поняття та
зміст. Часопис Київ. ун-ту права. 2011. № 4. С. 140. 6[200] Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита. Государство
и право. 1999. № 10. С. 93. 7[401] Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве.
Государство и право. 2002. № 9. С. 19-25.
31
– як суспільний інтерес, реалізація якого забезпечується
державою (О. Мельничук) [229, с. 117] 1;
– як важливі для переважної більшості фізичних та юридичних
осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції
забезпечуються публічною адміністрацією (В. Галунько) [96, с. 181]2.
Публічний інтерес, на думку В. Б. Авер’янова, не є чимось
абстрактним, він вагомий важіль не тільки відображення, а й забезпечення
реалізації сукупності індивідуальних інтересів членів громадянського
суспільства. На це орієнтує й Конституція України, яка проголосила
необхідність переходу від панівної в минулому ідеології домінування
держави, державних інтересів над індивідуальними до ідеології служіння
держави інтересам людини, гарантування, забезпечення та захисту
державою основоположних прав та свобод людини і громадянина
[4, с. 130]3. В цьому положенні науковця йдеться саме про значущість
досягнення балансу інтересів. Тому побудова зазначеної системи
публічних інтересів має відбуватися саме на індивідуальних інтересах
членів громадянського суспільства, а інтереси інших учасників мають
сприяти найбільш ефективному їх задоволенню. Саме на важливості
відходу від державно-тоталітарної спрямованості інтересів і наголошував
В. Б. Авер’янов.
Досліджуючи дії української влади крізь призму публічних
інтересів, І. В. Спасибо-Фатєєва розглядає останні як інтереси сукупності
людей, населення тощо [388, с. 6]4. Це так, але такі сукупності людей
також утворюють окремі інтереси. Може йтися про інтереси
1[229] Мельничук О. Публічний та приватний інтерес у контексті забезпечення права
людини на освіту. Публ. право. 2011. № 1. С. 117. 2[96] Галунько В. В. Публічний інтерес в адміністративному праві. С. 181. 3[4] Авер’янов В. Б. Адміністративне право України. Академічний курс: підручник: у 2
т. Київ: Юрид. думка, 2007. Т. 1. С. 130. 4[388] Спасибо-Фатєєва І. В. Бачення дій української влади крізь призму публічних
і приватних інтересів. Юрид. газ. 2005. № 22 (58). С. 6.
32
територіальної громади, окремого колективу тощо. Публічний інтерес
розуміють як сформовану в публічній сфері позицію та лінію соціальної
спільності, яка відображає результати процесу пошуку і формування
засобів, що сприяють досягненню загальних для членів соціальної
спільності цілей та задоволенню загальних потреб. Таким чином, можна
говорити про публічний інтерес як: а) інтерес колективний, притаманний
не окремим суб’єктам, а соціальній спільності; б) інтерес, цариною
формування якого є сфера соціальної комунікації, громадський сектор
життя суспільства[186, с. 88]1. Погоджуючись із таким підходом,
визначимось із співвідношенням понять «індивідуальність» та
«колективність». Те, що окремий різновид публічного інтересу передбачає
об’єднання низки осіб, зовсім не означає, що утворений такий чином він
втрачає ознаки індивідуальності. Окремий публічний інтерес може
характеризувати відповідну територіальну громаду, що об’єднує значну
кількість мешканців цієї громади. Крім того, інтерес зазначеної громади
може не збігатися з переважною більшістю індивідуальних інтересів
членів громади.
Визнаючи раціональність теоретичних підходів попередників до
розуміння категорії публічний інтерес, Н. Ю. Пришва розуміє останній як
концентроване вираження загальносоціальних потреб і устремлінь.
Предметом публічного інтересу є те благо, що необхідне для
функціонування й розвитку соціальних груп [313, с. 72] 2. Вона наголошує
на законності публічного інтересу, його правовій забезпеченості, оскільки
останній відображається в законодавстві, відповідає йому, охороняється
і захищається на підставі закону уповноваженими суб’єктами.
1[186] Коновалова Е. В. Публичный интерес и право: проблемы взаимодействия. С. 88. 2[313] Пришва Н. Ю. Правове регулювання публічних доходів. Вісн. Київ. нац. ун-ту.
2005. № 63–64. С. 72.
33
Ми підтримуємо позицію Н. Ю. Пришви щодо заперечення
можливості будь-якого ототожнення понять «законний» та «публічний»
інтерес[313, с. 73] 1. На її погляд, зміст, реалізація і способи захисту різні.
Законний інтерес захищається шляхом запобігання протиправним діям.
Якщо законний інтерес є дозволеним (не забороненим), то публічний
інтерес вказує на обов’язок держави здійснювати відповідну цьому
інтересу діяльність. Більш того, законність, на наш погляд, виражає певну
формалізацію – наявність відповідного припису, який закріплений
у відповідному законодавчому акті. Публічність – виражає природу,
значущість інтересу, який притаманний тим учасникам відносин, які
уособлюють інтереси суспільства, держави, територіальних громад.
Варто визнати, що в контексті досліджуваної проблематики не
позбавлені раціонального зерна й твердження стосовно того, що
публічний інтерес становлять інтереси держави та суспільства, котрі
взаємно обумовлюють один одного і мають у конкретний період часу
нормативний зміст [134, с. 25]2. Із певним державним забарвленням
пов’язував публічний інтерес і Ф. А. фон Хайєк. На його думку, публічний
інтерес виражається в зацікавленості соціуму зберегти порядок, який
є засобом досягнення безлічі особистих цілей [443, с. 170]3, а саме це і є
одним із головних призначень держави. Окремі автори розуміють
публічний інтерес як об’єктивну категорію, що спрямована на певний
результат, соціальну користь, благо, розвиток. Змістом зазначеної
категорії є соціальна потреба, а формою її вияву – суспільні
відносини [296, с. 205]4. У цілому це відображає природу публічного
1[313] Там само. С. 73. 2[134] Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционально-
правовой аспект: монография. М.: Волтерс Клувер, 2006. 65 с. 3[443] Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание
либеральных принципов справедливости и политики / под общ. ред. А. Куряева; пер. с англ.
Б. Пинскера и А. Кустарева. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 170. 4 [296] Пименова Е. Н. К понятию публичного интереса в арбитражном процессе. Вестн.
Саратов. гос. акад. права. 2008. № 3. С. 205.
34
інтересу, але в такій редакції йдеться фактично не про сам публічний
інтерес, а про його мету, спрямованість.
В. М. Селіванов наголошує на тому, що загальне благо, якщо його
розуміти як юридично кваліфіковані публічні інтереси суспільства
(публічні інтереси забезпечуються державною волею), необхідно
розглядати насамперед як загальноправову умову реалізації приватних
інтересів, мету прагнень окремих індивідів, а не заперечувати їх задля
інтересів публічних і, крім того, державних, до того ж підмінюючи ними
публічні інтереси суспільства[371, с. 25]1. Безумовно, із цим треба
погодитись, бо в такій характеристиці автором акцентується увага саме на
досягненні балансу в системі інтересів, за якого раціональний розвиток
буде отримувати кожен із різновидів. Більш того, в такій ситуації ми
наштовхуємось на діалектичне питання – який інтерес забезпечує
розвиток якого? На наш погляд, простої відповіді тут не може бути.
Реалізація приватних інтересів (отримання доходу, прибутку) забезпечує
та гарантує реалізацію публічних інтересів (бо з отриманих доходів будуть
сплачуватись податки та збори, за рахунок яких формуються публічні
фонди). Водночас реалізація публічних інтересів (щодо цільового
використання бюджетних коштів) має гарантувати задоволення
індивідуальних інтересів (видатки на освіту, медицину і т. д.).
Ю. О. Тихомиров розуміє публічний інтерес як визнаний державою
і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого
служить умовою і гарантією її існування та розвитку[394, с. 65]2. При
цьому інші науковці звертають увагу на те, що інтереси суспільства
і держави не ототожнюються, але підкреслюється особлива роль держави
у вираженні та захисті як тих, так і інших. У концентрованому вигляді
1 [371] Селіванов В. М. Приватноправові засади розвитку вітчизняної юридичної науки.
Право України. 2001. № 3. С. 25. 2 [394] Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995. С. 65.
35
публічний інтерес закріплюється на рівні Конституції і за своєю правовою
природою є правоутворюючим для всіх галузей права [404, с. 33]1.
Мабуть, у цій ситуації доцільніше розглядати системоутворююче
призначення публічного інтересу, у зв’язку з цим ідеться про утворення та
деталізацію приписів, які породжують не лише право, але і обов’язки.
Тобто мова йде про формування цілісного правового становища того чи
іншого суб’єкта в окремій галузі права, яке базується на відповідній
конституційній нормі.
У контексті дослідження порушеної проблематики слушною
видається думка М. О. Перепелиці, яка вважає, що публічний інтерес як
взагалі будь-яке правове явище існує не окремо, а у взаємозв’язку
з іншими правовими категоріями. На її переконання, взаємозв’язок
суб’єктів фінансового права з публічним інтересом виявляється в тому, що
саме в результаті здійснення ними відповідних, встановлених
законодавством дій, можлива реалізація публічного інтересу в суспільстві.
Тобто всі дії учасників фінансових правовідносин певною мірою
спрямовані на реалізацію публічного інтересу в цілому [292, с. 114]2. В цій
ситуації важливо мати на увазі реалізацію системних зв’язків між
різновидами інтересів. Учасники фінансових правовідносин можуть
реалізовувати публічний інтерес не безпосередньо, а через досягнення
власних фінансових інтересів, які будуть обумовлювати й гарантувати
забезпечення публічних потреб та інтересів [58]3.
1[404] Тюрина Н. Е. Публичный интерес в праве международной торговли: монография.
Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2003. С. 33. 2[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 114. 3 [58] Білінський Д.О. Про взаємозв’язок категорій «публічний інтерес» та «фінансова
система». Удосконалення місцевого самоврядування в аспекті конституційної реформи:
матеріали міжнародної науково-практичної конференції. (м. Полтава, 27 червня 2013 р.).
Полтава, 2013. С. 16.
36
Зародження правового дослідження інтересу пов’язують із другою
половиною XIX ст. та роботами Р. Ієринга. Метою права він визначає
захист інтересів, а відмінність між приватним правом та публічним
зводиться, на думку Р. Ієринга, до відмінності інтересів, які захищаються
правом. Виходячи з цього, об’єктом захисту публічно-правовими нормами
ставали інтереси публічні, загальні, тоді як особисті, приватні інтереси
окремих осіб розглядалися як об’єкт захисту в режимі приватноправових
засобів. Показово, що саме з розподілом інтересів відповідно до публічно-
чи приватноправових засобів регулювання Р. Ієринг пов’язував також
спосіб захисту інтересів [96, с. 179]1. Захист приватних прав передбачав
ініціативу самого суб’єкта інтересу та вимагав подання цивільного позову.
Певним досягненням Р. Ієринга виявилось те, що він не лише
визначив та зупинився на характеристиці природи інтересів, але
і встановив певну субординацію інтересів: людини, суспільних груп,
суспільства [233, с. 66]2. Слід мати на увазі, що побудова цієї системи
відбувалася ним фактично з публічно-правових засад, бо інтересам
більшості віддавався певний пріоритет. Саме на цьому будувалася ним
і характеристика права взагалі. Виходячи з історичної еволюції правових
засобів, він підходив до з’ясування природи права як системи примусу,
системи субординації і узгодження інтересів різних соціальних суб’єктів.
Погоджуючись у цілому з такими загальними, вихідними
характеристиками інтересу, звернемо увагу на принциповість та
важливість оцінки функціонального характеру інтересу та пов’язаності із
засобами правового регулювання. Набуваючи правової форми, як інтерес,
так і його мета конкретизуються у відповідних правових засобах. При
цьому наголосимо на доцільності та важливості раціональної побудови та
1 [96] Галунько В. В. Публічний інтерес в адміністративному праві. С. 179. 2[233] Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. С. 66.
37
узгодження матеріально-процесуального регулювання в динаміці
інтересу. Через ці засоби забезпечується закріплення як самого
призначення інтересу, його характеру (здійснюється переважно через
матеріальні приписи), так і процедур досягнення тієї мети, яку закладено
у призначенні та змісті відповідного інтересу (що є предметом
процесуального регулювання в праві). Такий комплекс правових засобів
реалізації відповідного інтересу не лише закріплює орієнтири для
правового забезпечення мети інтересу, але і гарантує досягнення цієї мети
через відповідні процедури, що закріплені правовими засобами.
Змістовна характеристика інтересу пов’язується з розумінням його
як вихідної засади, відповідно до якої організовується поведінка учасників
відносин. Так, свого часу Г. Е. Глезерман обґрунтовував тезу про те, що
інтерес – це явище, пов’язане виключно з буттям предмета, яке не
зводиться до свідомості та волі. Він зазначав, що у розумінні інтересу
треба розрізняти насамперед три основних моменти: а) формування
інтересу як об’єктивного явища; б) відображення інтересів у свідомості
людей; в) реалізація інтересів у практичній діяльності людей [101, с. 16]1.
Дійсно, всі ці положення можна застосувати і щодо характеристики
правового інтересу. По-перше, він відображає об’єктивність права як
такого та об’єктивність суспільних відносин, на регулювання яких
і спрямовані правові засоби, що відбивають існуючий на цей момент
публічний правовий інтерес. По-друге, правовий інтерес має сприйматися
учасниками відносин і відповідно до цього через усвідомлення ними
відповідних правових приписів або пропонувати діяти відповідно до
правового припису, або утримуватись від заборони, яку він містить. По-
третє, саме на врахуванні інтересів має будуватися поведінка осіб, що
1[101] Глезерман Г. Е. Интерес как социологическая категория. Вопр. философии. 1966.
№ 10. С. 16.
38
перш за все реалізується через правозастосовчу діяльність, яка враховує та
забезпечує баланс існуючих інтересів.
У деяких випадках природу публічного інтересу пов’язують
з оцінкою характеру його правової форми. Базуючись на цьому, робиться
висновок, що фіксований нормами публічного права – публічний інтерес,
а той, що не має відповідної правової форми – приватний [398, с. 65]1.
Наслідком застосування вищенаведеного підходу є трактування
публічного інтересу як сфери виникнення і розвитку публічних
правовідносин. Якщо держава бере участь у приватних відносинах,
наприклад, як акціонер, то вона реалізує приватний інтерес, якщо ж бере
участь у публічних відносинах, наприклад, з приводу правотворчості, то
вона, на думку автора, реалізує публічний інтерес. Нам складно
погодитись із цим твердженням. Незрозуміло, як може існувати приватний
інтерес, «що не має відповідної правової форми». Якщо правової форми
немає, то такого інтересу, як правове явище, не існує, незалежно від того,
він є приватним чи публічним. Приватний інтерес може не фіксуватися
нормами публічного права, але правового оформлення через
приватноправові інструменти він, безумовно, набуває. Крім того, сферою
«виникнення і розвитку публічних правовідносин» є відповідні однорідні
суспільні відносини. Саме в їх сфері застосовуються норми публічного
права, що і породжує публічні правовідносини.
Публічний інтерес є багатоаспектним явищем, яке можна
аналізувати з різних ракурсів. Характеристику публічного інтересу можна
здійснювати:
1) як засіб соціального регулювання публічний інтерес набуває
особливостей, притаманних саме праву, що виділяє його із системи
1[398] Толмачева О. Публичный интерес и корпоративное право: монография. М.: ЭЖ-
ЮРИСТ, 2006. С. 65.
39
соціальних норм та гарантує можливість використання засобів та
наслідків, які притаманні саме праву;
2) як системоутворюючу конструкцію – на підставі чого
здійснюється розподіл цілісної системи права на публічне та приватне
право, а потім за рахунок деталізації галузевих предметів регулювання
відбувається розподіл за галузевими напрямами;
3) як об’єкт правової охорони публічний інтерес передбачає
обов’язкову деталізацію, спираючись на яку певні несприятливі наслідки
за порушення правил поведінки щодо реалізації того чи іншого різновиду
публічного інтересу, застосовуються відповідно до окремого виду
публічного інтересу (держави, територіальної громади тощо), тоді як
публічний інтерес як цілісне явище не може бути об’єктом правової
охорони;
4) як підставу для застосування особливих юрисдикційних процедур
захисту, що передбачає змістовні особливості щодо процесуального
забезпечення захисту прав та інтересів учасників відносин.
Публічний інтерес проникнув у різні сфери буття, і, зокрема,
фінансову. До змістовних характеристик публічного фінансового інтересу
треба віднести два положення. По-перше, це дворівневість реалізації ним
регуляторної функції. З одного боку, йдеться про реалізацію цієї функції
як загального соціального важеля впливу на поведінку учасників відносин,
тобто правовий фінансовий інтерес є лише одним із різновидів (правовим)
інтересів, які діють у системі соціальних регуляторів поряд із інтересами
в системі релігійних, моральних важелів впливу. З другого боку,
регуляторна функція публічного фінансового інтересу здійснюється на
рівні видової конструкції, яка притаманна окремій галузі (фінансовому
праву) та деталізує родову конструкцію, що притаманна правовому
інтересу в цілому. По-друге, публічний фінансовий інтерес визначає,
40
з одного боку, мету діяльності суб’єкта та, з другого боку, процедуру руху
щодо реалізації цієї мети [60]1.
До остаточного визначення поняття «публічний фінансовий інтерес»
на сьогодні в науці фінансового права не дійшли. Часто відповідь на
запитання: існує у певному випадку публічний інтерес чи ні – залежить від
аналізу конкретних обставин. Оцінка наявності публічного інтересу, як
свідчить практика, ускладнюється найчастіше тим, що ця категорія не
постійна у часі й просторі[352, с. 93]2. І те, що вчора відповідало
публічним інтересам, сьогодні може їм суперечити, оскільки суспільні
відносини не статичні, їм притаманна динаміка. Д. О. Гетманцев
підкреслює, що за умов, в яких опинилася Україна після розпаду СРСР,
суспільні відносини не лише розвиваються, а й докорінно змінюються
у своїх вихідних засадах [100, с. 151]3. Дійсно, публічний фінансовий
інтерес не можна розглядати як статичну конструкцію, виходячи з низки
обставин. По-перше, метою регулювання публічних фінансів
є забезпечення їх руху, своєчасне проходження всіх стадій, притаманних
фінансовій діяльності. По-друге, публічний фінансовий інтерес,
відбиваючи засоби регулювання правових відносин, опосередковано через
них враховує та відображає рухливість змін суспільних відносин.
В умовах кардинальної перебудови фінансової системи, децентралізації
в сучасній Україні відбувається і відповідне коригування публічного
фінансового інтересу.
Д. О. Гетманцев підкреслює, що зараз виникла необхідність у зміні
акцентів щодо визначення публічного інтересу як у діяльності держави
1 [60] Білінський Д.О. Сучасні підходи до розуміння правової природи Публічного
фінансового інтересу Юридична осінь 2016: матеріали всеукр. наук. конф. молодих учених. (м.
Харків, 15 листопада 2016 р.). Харків, 2016. С.76. 2[352] Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / под общ. ред.
Ю. А. Тихомирова. М.: НОРМА, 2007. С. 93. 3[100] Гетманцев Д. О. Щодо значення публічного інтересу для фінансового права.
Часопис Київ. ун-ту права. 2011. № 4. С. 151.
41
в цілому, так і в публічній фінансовій діяльності зокрема. Фінансово-
правове регулювання має здійснюватися не лише з метою виконання
публічних завдань у сфері фінансової діяльності (незалежно від того, який
із методів цієї діяльності береться до уваги – мобілізація, розподіл,
перерозподіл чи витрачання коштів), але і з метою належного
забезпечення рівня фінансування публічних послуг, які мають надаватися
відповідно до встановлених завдань [100, с. 152]1. Погоджуючись у цілому
з такою позицією, зробимо декілька уточнень. По-перше, мобілізація,
розподіл, перерозподіл чи витрачання коштів характеризують не методи
фінансової діяльності, а стадії. В межах кожної з цих стадій
використовуються притаманні саме їй методи. Наприклад, на стадії
мобілізації йдеться про застосування методів обов’язкової мобілізації
(справляння податків та зборів) та методів добровільної мобілізації
(публічні запозичення). По-друге, публічний інтерес при цьому доцільно
пов’язувати із деталізацією мети, яка характеризує кожну стадію
фінансової діяльності. Так, на стадії формування публічних коштів – це
надходження коштів до дохідних частин бюджету; на стадії розподілу –
розподіл коштів до отримувачів бюджетних коштів відповідно до їх
потреб і можливостей бюджету; на стадії використання – цільове
витрачання отриманих бюджетних коштів.
Характеризуючи природу публічного фінансового інтересу,
М. О. Перепелиця підкреслює, що він є матеріальним (економічним), тому
що виявляє себе у сфері виробництва, розподілу та використання
матеріальних благ. У цьому випадку, підкреслює вона, мова буде йти не
про всі матеріальні блага, що концентруються у суспільстві, а лише про
їх частину, що є за своєю сутністю публічною[292, с. 113]2. В цілому це
1[100] Гетманцев Д. О. Щодо значення публічного інтересу для фінансового права.
Часопис Київ. ун-ту права. 2011. № 4. С. 152. 2[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 113.
42
відображає загальний підхід, що склався до характеристики природи
публічного фінансового інтересу. Водночас навряд чи логічно пов’язувати
його лише з матеріальною (економічною) природою. Через реалізацію
фінансового публічного інтересу забезпечуються і певні процедурні
аспекти регулювання суспільних відносин, набуття чи позбавлення
правосуб’єктності учасників відносин, а це не завжди пов’язано
з матеріальним аспектом. Більш того, слід пам’ятати, що до визначення
матеріальної природи публічного фінансового інтересу треба підходити
дуже обережно, бо в цьому випадку його об’єктом є не просто матеріальні
блага, а дуже специфічні різновиди майна – гроші, які мають особливого
власника – публічного суб’єкта (державу або територіальну громаду).
М. О. Перепелиця, досліджуючи характер публічного фінансового
інтересу, виділяє такий його різновид, як внутрішній публічний
фінансовий інтерес. До нього вона відносить питання, які встановлюють
та регулюють процеси мобілізації, розподілу та використання публічних
коштів, здійснення контролю за цим на внутрішньому ринку країни.
Наприклад, положення, що міститься у Конституції України (ст. 95)
стосовно того, що виключно законами України встановлюються
Державний бюджет України, бюджетна система, система оподаткування,
податки та збори; основи створення та функціонування фінансового,
грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної
валюти; порядок створення та погашення державного внутрішнього та
зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних
паперів[292, с. 113]1.
На наш погляд, подібний підхід потребує суттєвого коригування.
По-перше, складно внутрішній публічний фінансовий інтерес пов’язувати
із внутрішнім ринком країни. Внутрішній ринок не є предметом
1[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 113.
43
фінансового правового регулювання та сферою реалізації публічного
фінансового інтересу. Це комплексне явище, що передбачає участь
у регулюванні низки галузей права, які використовують імперативні та
диспозитивні засоби. По-друге, до складових внутрішнього публічного
фінансового інтересу нею віднесено і низку складових, які не можна
характеризувати як внутрішні складові. Наприклад, інвестиційних ринок,
зовнішні запозичення становлять інструменти, які виходять за межі
держави та обумовлюють міждержавні відносини, що не є притаманними
саме внутрішньому ринку. По-третє, у ст. 95 Конституції України йдеться
про зовсім інші відносини, а саме про побудову бюджетної системи та
організацію бюджету, тоді як те, на що посилається М. О. Перепелиця,
становить зміст ст. 92 Конституції України. І, нарешті, по‑четверте,
складно зрозуміти, як змістом внутрішнього публічного фінансового
інтересу можуть бути «питання». На наш погляд, може йтися про
відносини, сукупність норм і т. д.
Як певну альтернативу внутрішнього публічного фінансового
інтересу вона виділяє зовнішній прояв публічного фінансового інтересу.
До нього М. О. Перепелиця включає питання, що встановлюють та
регулюють процеси мобілізації, розподілу та використання публічних
коштів, а також контролю, але такі, що виникають на зовнішньому
міжнародному фінансовому ринку. Наприклад, положення, які регулюють
ситуації щодо одержання та використання Україною міжнародної
фінансової допомоги або надання такої допомоги; ситуації щодо
вирішення проблем у сфері подвійного оподаткування; ведення митної
політики тощо [292, с. 114]1. Такий підхід має суперечливе значення. По-
перше, складно погодитись з ідеєю виходу зовнішнього публічного
1[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 114.
44
фінансового інтересу на зовнішній міжнародний фінансовий ринок.
Мабуть, у цьому випадку буде йтися про застосування норм міжнародного
права, бо фінансове правове регулювання зосереджене, перш за все, на
обігу коштів публічних суб’єктів у межах держави. По-друге, в оцінці
зовнішнього міжнародного фінансового ринку, на наш погляд, присутня
певна тавтологія – міжнародний і є зовнішній. По-третє, навряд чи
ведення митної політики можна віднести до безпосередніх складових
реалізації публічного фінансового інтересу (навіть зовнішнього). Ці
відносини характеризують адміністративно-правове регулювання,
а публічний фінансовий інтерес пов’язується лише з незначним блоком
відносин, а саме справляння обов’язкових платежів (мито, акцизний
податок, податок на додану вартість), які стягуються при перетині митного
кордону.
Досліджуючи правову природу та зміст публічного фінансового
інтересу, треба виходити з того, що пріоритет у публічно-правовому
регулюванні мають особи, які організують регулювання рухом публічних
коштів та є власниками цих коштів, а саме держава і територіальні
громади. Саме з цією метою вони наділяють відповідними
повноваженнями органи публічної влади, які мають забезпечувати
правову охорону та захист інтересів усіх учасників фінансових відносин.
Звісно, при цьому йдеться про врахування власних публічних фінансових
інтересів, але не за рахунок ігнорування інтересів інших суб’єктів
фінансових правовідносин, а шляхом досягнення балансу інтересів
учасників фінансових відносин.
Аналізуючи публічний інтерес як мету діяльності суб’єктів
фінансового права, М. О. Перепелиця зауважує, що у межах фінансової
сфери життєдіяльності суспільства, стрижневим моментом будуть
виступати об’єктивні потреби суспільства щодо організованої та
цілеспрямованої мобілізації (створення), розподілу та використання
45
загальних (публічних) фінансових ресурсів, які можуть бути виражені
у різній предметній формі (кошти, інші матеріальні цінності), а також
здійснення контролю за даними процесами, задоволення яких служить
гарантією його існування та розвитку [291, с. 132]1. По-перше, не зовсім
зрозуміло, що таке «загальні (публічні) фінансові ресурси». На наш
погляд, загальність тут не дуже доречна. Публічність вже виражає певні
риси загальності, але на рівні держави, на рівні територіальної громади,
але родової загальності, яка б характеризувала фінансові інтереси держави
та територіальних громад як єдиної конструкції, окрім публічності, немає.
По-друге, навряд чи логічно визначати першу стадію фінансової
діяльності як «мобілізацію (створення) фінансових ресурсів». Щодо
створення логічніше вести мову стосовно централізованих фондів,
а створювати фінансові ресурси неможливо. Створення фондів – так, але
не створення грошей. По-третє, публічний і фінансовий інтерес навряд чи
можна пов’язувати із «коштами та іншими матеріальними цінностями». На
наш погляд, фінансово-правове регулювання спрямоване на
упорядкування відносин щодо обігу публічних коштів, що ж мається на
увазі під матеріальними цінностями в умовах фінансово-правового
регулювання – не зрозуміло.
Збалансована система публічних фінансових інтересів має
гарантувати цілісний, комплексний розвиток усього суспільства,
фінансово гарантовано можливість задоволення потреб усіх членів
суспільства. Будь-який суб’єкт фінансового права так чи інакше бере
безпосередню участь у цьому процесі на стадіях формування, розподілу,
використання публічних коштів. При цьому необхідно диференціювати та
розмежовувати реалізацію повноважень учасників фінансових відносин
1[291] Перепелиця М. О. Інтерес як обов’язкова ознака суб’єкта фінансового права.
Правн. часопис Донец. нац. ун-ту: наук. журн. 2009. № 1/2. С. 132.
46
відповідно до стадій. Існує низка суб’єктів владних повноважень, яких
держава наділила можливостями реалізації цих повноважень виключно на
окремій стадії (наприклад, фіскальні органи – на стадії мобілізації; органи
державного аудиту – на стадії використання). Водночас публічні
фінансові інтереси держави представляють і суб’єкти владних
повноважень, повноваження яких поширюються на декілька стадій
(наприклад, повноваження Верховної Ради України щодо першої та
останньої стадій бюджетного процесу і т. д.). Є і більш складні
конструкції, коли окрема локальна мета в межах реалізації відповідного
фінансового публічного інтересу може бути реалізована лише при
сумісній реалізації повноважень декількома учасниками фінансових
відносин. Наприклад, прийняття закону про державний бюджет може бути
реалізовано лише при здійсненні повноважень Кабінету Міністрів України
(складання проекту закону про державний бюджет України і т.д.),
Верховної Ради України (обговорення та затвердження бюджету) та
Президента України (підписання закону про державний бюджет України).
Інтерес пов’язується з певною метою та процедурою досягнення цієї
мети, а мета публічного інтересу не може бути арифметичною сукупністю
мети кожного носія індивідуального інтересу. У кожного із них різна мета,
так вони можуть збігатися, збігатися за напрямом, але не ототожнюватися.
Якщо вважати, що ці приватні інтереси утворюють у своїй сукупності
публічний інтерес, то неминучим є висновок, що діяльність держави, її
органів спрямована на забезпечення інтересів, які суперечать потребам
останнього. Очевидно, що під публічним інтересом слід розуміти певні
загальновизнані, загальнозначущі потреби суспільства в цілому.
1.1.2. Системність публічного фінансового інтересу
Системність публічного фінансового інтересу передбачає
характеристику його як цілісного явища. Водночас для більш досконалого
47
з’ясування його природи логічною є детальна характеристика складових
відносин, які виражають його зміст, класифікація різновидів.
Структурування відносин, що регулюють реалізацію публічного
фінансового інтересу, які розкривають природу його системності,
передбачають характеристику об’єкта та суб’єктів таких відносин. Об’єкт
в узагальненому вигляді збігається з об’єктом фінансово-правового
впливу, тоді як суб’єктний склад охоплює переважно (або виключно)
суб’єктів владних повноважень [43, с. 158]1.
Принципове значення для з’ясування природи публічного інтересу
має деталізація об’єкта та його суб’єктів. Базуючись на теорії
внутрішнього фактора при визначенні інтересу та єдності об’єктивної
й суб’єктивної його сторін. М. О. Перепелиця підкреслює, що публічний
інтерес виникає на основі внутрішнього бажання пізнати дійсність.
У такому разі виділяється вольовий момент інтересу. У рамках цієї теорії
дослідники намагаються поєднати об’єктивне та суб’єктивне, тобто
інтерес служить сполучною ланкою між суб’єктом та об’єктом діяльності
[292, с. 114]2. На наш погляд, у тому чи іншому варіантах публічний
інтерес та його реалізація має пов’язуватись з певними юридичними
фактами, коли виникають умови для застосування правової форми щодо
реалізації певних видів публічного інтересу. Пов’язувати вольовий
момент виникнення інтересу не зовсім слушно. По-перше, складно
зрозуміти щодо якого суб’єкта йдеться. По-друге, складно пов’язати це
з правом чи обов’язком такого суб’єкта.
Характеристика публічного інтересу передбачає виділення об’єкта,
щодо якого він утворюється, та суб’єктів, які є носіями таких інтересів.
1 [43] Білінський Д.О. Публічний інтерес як вихідна засада структурування фінансової
системи. Вісник Національної академії правових наук України. 2013. № 3(74). С. 158. 2[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 114.
48
Стосовно об’єкта, на наш погляд, доцільно звернути увагу на відносини
щодо обігу публічних коштів, а саме публічних фінансових ресурсів (як це
зазначається в чинному законодавстві. Саме так через фінансові ресурси
визначено бюджет у ст. 2 Бюджетного кодексу України). Хотілося
б звернути увагу на проблемність використання категорії «фінансові
ресурси». В жодному законодавчому акті не надано ні визначення, ні
пояснення, ні складу фінансових ресурсів. Тобто йдеться про досить
абстрактну наукову категорію, яка, мабуть, передбачає використання
і публічних коштів. На наш погляд, фінансово-правове регулювання вже
давно підійшло до більш предметного та змістовного визначення подібних
категорій. Якщо йдеться про бюджет – то це завжди грошовий фонд, це
завжди певна сукупність грошей, які становлять дохідну частину та
передбачають виділення грошей за певними напрямами з видаткової
частини бюджету. Так само можна охарактеризувати і зміст інших
фінансово-правових категорій, які тим чи іншим чином будуть пов’язані
з грошима, коштами, грошовими фондами. Звичайно ми не поширюємо це
уявлення і на певні матеріальні відносини, які регулюються в фінансово-
правовому режимі, наприклад, майно, що перебуває в податковій заставі,
і т. д. Це окремі специфічні інститути фінансового права. Але, щоб не
повертатися щоразу до цієї незручності в глосарії чинного фінансового
законодавства, ми будемо мати на увазі при використанні поняття
фінансових ресурсів відповідні грошові фонди або кошти.
Фінансові ресурси є однією із головних умов, необхідних для
виконання покладених на державу функцій, а наявність їх у необхідному
обсязі багато в чому детермінує рівень ефективності реалізації останніх.
У зв’язку з цим у держави формується відповідний інтерес щодо
забезпечення повного та своєчасного формування, розподілу
(перерозподілу) та використання публічних грошових фондів. Саме
наявність публічного фінансового інтересу спонукає державу врегулювати
49
частину грошового обігу та перетворює економічні відносини
на фінансові правовідносини.
Варто погодитися з О. М. Козиріним, який зазначає, що публічні
фінанси являють собою сферу зіткнення різних за часом суперечливих
і різноспрямованих інтересів: державних, групових, індивідуальних
[181, с. 51]1. У таких випадках і проявляє свою значимість регулятивна
функція держави, яка не тільки направляє реалізацію інтересів індивідів та
суспільства в необхідному напрямі, але й не дає окремим суперечностям
перерости в соціальний конфлікт, захищає найбільш вразливі інтереси
і водночас забезпечує баланс інтересів особистості, суспільства та самої
держави [389, с. 10]2. Звісно, формування публічних фінансів (перш за все
державного та місцевих бюджетів) здійснюється за рахунок відчуження
коштів, які отримані юридичними або фізичними особами. Тобто в цій
ситуації не можна не враховувати зв’язок та обумовленість публічних та
індивідуальних інтересів при формуванні коштів держави та
територіальних громад.
Зрозуміло, що фінанси, фінансові ресурси виступають певними
науковими абстракціями, безпосереднє вираження яких пов’язується із
складовими фінансової системи. Реалізація публічного фінансового
інтересу саме і пов’язується з фінансовою системою, яка виступає сферою
зіткнення публічних та приватних інтересів. Саме тому слід погодитися із
В. М. Опаріним [272, с. 5]3, що питання визначення засад розбудови та
функціонування фінансової системи слід розглядати у взаємозв’язку із
проблемами функціонування механізмів узгодження інтересів окремих
1[181] Козырин А. Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М.:
Статут, 2002. С. 51. 2[389]Субочев В. В. Законные интересы: монография. М.: Норма, 2008. С. 10. 3[272] Опарін В. М. Фінансова система України (теоретико-методологічні аспекти):
автореф. дис. … д-ра екон. наук. Київ, 2006. С. 5.
50
суб’єктів фінансових відносин і критеріїв оптимального співвідношення
у розвитку окремих складових фінансової системи.
На цьому базуються загальні підходи щодо структурування
публічної фінансової системи на окремі ланки. Зокрема, державні інтереси
лежать в основі формування підсистеми державних фінансів, де
основоположне значення мають: державний бюджет як центральний план
формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення
виконання завдань та функцій держави, а також кошти державних
підприємств. Аналогічний алгоритм застосовується при виокремленні
підсистеми фінансів територіальних громад, але на цьому рівні ми вже
маємо на увазі бюджети місцевого самоврядування та фінанси
комунальних підприємств. Позабюджетні цільові фонди за своїм
функціональним призначенням, цілями створення та джерелами
наповнення покликані задовольняти суспільні інтереси. Однак це
абсолютно не означає, що попередні підсистеми публічних фінансів
є відособленими від суспільних потреб. Вони цілком і повністю
спрямовані на задоволення останніх, але унаслідок специфічності їх
правового режиму, а також кола та правового статусу суб’єктів-учасників
відповідних правовідносин ми розглядаємо відповідні групи інтересів, які
лежать в основі виникнення останніх, як субсидіарні, такі, що не мають
самостійного, структурно-організаційного значення.
Так, у своїх висновках ми спираємось на наукові напрацювання
середини ХХ ст. Cвого часу А. Г. Здравомислов підкреслював, що інтерес
являє собою єдність об’єктивного і суб’єктивного, оскільки, з одного
боку, він має матеріальні основи (об’єктивно існуючі потреби), а з
другого – завжди так чи інакше, більш або менш глибоко, правильно або
неправильно відображається у людській свідомості та оформляється в ній
у вигляді певних цілей. Суб’єктивна сторона інтересу виражається в тому,
що будь-яка діяльність, будь-який вчинок детермінується тим чи іншим
51
інтересом цього суб’єкта[159, с. 7]1. Нам видається, що до об’єктивно
існуючих потреб при характеристиці матеріальної основи інтересу
доцільно віднести також і можливість їх задоволення у формі відповідних
публічних фондів, які саме і будуть охоплювати сукупність коштів, що
спрямовуються на задоволення потреб учасників фінансових відносин.
В. П. Грибанов доповнює аргументацію А. Г. Здравомислова,
наголошуючи, що всі фактори суспільного життя, які набувають вигляду
інтересів, «неминуче повинні пройти через свідомість людей» [115, с. 51]2.
При цьому реалізація подібної свідомості передбачає декілька рівнів. По-
перше, це усвідомлення адекватності існуючої моделі суспільних відносин
відповідному правовому оформленню. Тобто на цьому етапі йдеться про
прийняття та закріплення такої законодавчої норми, яка чітко відбиває
зміст однорідних суспільних відносин, на впорядкування яких
і спрямовуються фінансово-правові засоби. По-друге, це усвідомлене
застосування правових приписів у реальному житті, тобто досягнення
ефективного правозастосування, додержання законів усіма учасниками
фінансових відносин.
Пов’язуючи природу публічного інтересу з об’єктно-суб’єктною
характеристикою, та визначившись, що об’єктом реалізації публічного
інтересу є публічні фінанси, не можна не звернути увагу на учасників
фінансових відносин, з якими пов’язується публічність. Нам складно
погодитися з думкою авторів, які заперечують факт існування інтересів
держави і територіальних громад, так само як і підходи, відповідно до
яких суспільні, державні та місцеві групи інтересів ототожнюються.
Останні не є суто науковими категоріями, а існують об’єктивно,
1[159] Здравомыслов А. Г. Проблема интереса в социологической теории. Львов: ЛГУ,
1964. С. 7. 2[115] Грибанов В. П. Интерес в гражданском праве. Сов. государство и право. 1967.
№ 1. С. 51.
52
втілюючись у площині конкретних фінансових правовідносин. На
підтвердження зазначеного, варто звернутися до положень теорії права,
в межах якої суб’єктів будь-яких правовідносин прийнято поділяти на три
основні групи: держава, індивідуальні (фізичні особи) та колективні
(юридичні особи, адміністративно-територіальні об’єднання тощо) [455, с.
127]1. Останні мають власну правосуб’єктність, а отже, можуть бути
самостійними учасниками фінансових правовідносин. Важливим
є розуміння того, що будь-який суб’єкт стає учасником фінансових чи
будь-яких інших правовідносин з однією єдиною метою – задоволення
власних потреб шляхом одержання, передачі або використання певних
матеріальних та/або нематеріальних благ. Як ми вже з’ясували, потреба
лежить в основі будь-якого інтересу. Відповідно, якщо суб’єкт вступає
у правовідносини, він a priori не може бути позбавлений інтересів,
оскільки у протилежному випадку втрачається сенс його участі в них.
Як окрема група публічних інтересів у юридичній літературі
виділяють державні інтереси, під якими традиційно розуміють суспільні
інтереси, опосередковані через державну діяльність.
Спочатку Ю. О. Тихомиров у своєму підручнику «Публічне
право» 1995 р. [394, с. 79]2, а згодом А. А. Нечай (2004)[253, с. 35]3 та
В. Д. Чернадчук (2008)[460, с. 107]4 обґрунтовано запропонували
диференціювати комплексну категорію «публічний інтерес» на три
взаємопов’язані між собою компоненти (групи): державні, місцеві
(територіальні) та суспільні інтереси. А. А. Нечай слушно вказує, що
фінансовою основою реалізації та задоволення перших двох фактично
1[455] Цвік М. В., Петришин О. В., Авраменко Л. В. Загальна теорія держави і права:
підручник / за заг. ред.: М. В. Цвіка, О. В. Петришина. Харків: Право, 2010. С. 127. 2[394] Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. С. 79. 3[253] Нечай А. А. Актуальні питання фінансового права: правові основи публічних
накопичувальних фондів: монографія. Чернівці: Рута, 2004. С. 35. 4[460] Чернадчук В. Д. Стан та перспективи розвитку бюджетних правовідносин
в Україні: монографія. Суми: Унів. кн., 2008. С. 107.
53
виступають державний та місцеві бюджети. Доповнюючи думку
останньої, В. Д. Чернадчук зазначає, що носієм державного інтересу
виступає держава в особі відповідних державних органів, а місцевого
(територіального) – територіальна громада (адміністративно-
територіальна одиниця) в особі органів місцевого самоврядування.
Така диференціація є науково обґрунтованою, адже державні та
громадські інтереси ніколи не досягнуть спільної мети, це ідеальна модель
держави, а не реальна[375, с. 19]1. Слід мати на увазі, що державні
і суспільні інтереси не є синонімами. Так, вони однотипні, входять до
єдиної системи публічних інтересів. Але це не позбавляє їх певних
суперечностей, розбіжностей, коли мета інтересів не буде збігатися.
Водночас О. М. Вінник не відкидає можливість використання публічного
інтересу в ролі консолідуючого чинника, здатного гармонізувати
і збалансувати інтереси держави, всього суспільства або значної його
частини, у тому числі територіальних громад, соціальних груп, особливо
найбільш вразливих і слабкозахищених, які потребують державної
підтримки для уникнення кризових явищ у суспільстві, страйків та інших
колективних форм протесту й самозахисту [84, с. 7]2. На наш погляд, у цій
ситуації фактично йдеться про узгодження різновидів публічних інтересів,
збалансування публічного інтересу як системи, в рамках якої буде
досягнуто баланс всіх різновидів публічних інтересів, забезпечено
узгодження мети розвитку кожного носія окремого виду публічного
інтересу.
Аналізуючиспіввідношення публічності та державності, німецький
науковець у царині державного права О. Маєр наголошував, що категорії
1[375] Ситдикова Р. И. Обеспечение частных, общественных и публичных интересов
авторским правом / под общ. ред. М. Ю. Челышева. М.: Статут, 2013. С. 19. 2[84] Вінник О. М. Теоретичні аспекти правового забезпечення реалізації публічних
і приватних інтересів в господарських товариствах: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Київ, 2004.
С. 7.
54
«публічний» та «державний» інтереси не є тотожними та безумовно
потребують розмежування [519, с. 21]1. З цього приводу Ю. О. Тихомиров
зазначає, що перша категорія є ширшою, ніж друга, оскільки публічний
інтерес не можна розуміти лише як інтерес держави, відокремлено від
інтересів громадян та суспільства. Публічний інтерес
є загальносоціальним, що відображає в концентрованій формі весь спектр
існуючих у суспільстві інтересів [394, с. 35]2. О. І. Харитонова також
вважає недоцільним і хибним ототожнення публічного інтересу
з інтересом державним [445, с. 36]3.
У науці існують пропозиції щодо диференціації комплексної
категорії «публічний інтерес» на два основоположних структурно
відокремлених та відносно незалежних один від одного компонента:
охоронювані правом суспільні та державні інтереси, носіями яких
є суспільство та держава в цілому, та муніципальні утворення, а їх
виразниками, або суб’єктами, що здійснюють охорону цих інтересів –
компетентні державні та інші органи [193, с. 89]4. Складно звести всю
системну категорію публічного інтересу лише до двох складових. Нам
видається, що як носії окремих різновидів публічного інтересу виступають
суспільство, держава, територіальні громади, суб’єкти владних
повноважень. При цьому забезпечення публічного інтересу будь-якого
рівня покладається державою на державні органи. Зрозуміло, що,
наприклад, визначення та процедурне упорядкування реалізації мети, яка
відбиває публічний інтерес на рівні територіальної громади, покладається
на місцеві ради та виконавчі органи. Однак це не позбавляє наявності
повноважень державних органів щодо контролю за рухом публічних
1[519] Mayer Î. Deutsches Verwaltungsrecht. Berlin: Duncker & Humblot, 1924. S. 21. 2[394] Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. С. 35. 3[445] Харитонова О. І. Поняття і ознаки публічних правовідносин. Вісн. Акад. прав.
наук України. 2002. № 1 (28). С. 36. 4[193] Кравченко О. Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-правовое
исследование: дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 89.
55
коштів на рівні місцевих бюджетів. Наприклад, фіскальні органи мають
обласний та районний поділ, але знаходяться в ієрархії організаційної
побудови відповідного державного органу.
Складно погодитись з тим, що особливий сенс, закладений в основу
розуміння категорії «суспільні інтереси», пов’язаний, зокрема, й з тим, що
вважається позитивним інтересом, оскільки із спрямованості і змісту
суспільні – це інтереси, які спрямовані на добрі наміри, котрі відповідають
уявленням про моральність та справедливість [31, с. 62]1. По-перше, не
зрозуміло, що мається на увазі під «позитивним інтересом». Якщо це
віддзеркалення позитивного підходу до розуміння права взагалі, то воно
не зовсім збігається із сталими підходами. По-друге, справедливість
навряд чи можна застосовувати до розуміння категорії суспільного
інтересу. Справедливість у контексті реалізації публічного інтересу
держави може не збігатись або суперечити справедливості в сенсі
суспільного публічного інтересу. Наприклад, справедливість
фінансування загарбницької війни буде справедливою та доцільною для
відповідного типу держави, але суперечитиме справедливому та
об’єктивному розвитку суспільства.
З. І. Перощук під суспільними інтересами розуміє спільні інтереси,
які можна розглядати як узагальнення особистих та групових інтересів, без
задоволення і реалізації яких неможливо реалізувати приватні інтереси та
забезпечити цілісність, стабільність і нормальний розвиток організацій,
спільнот, соціальних прошарків держави і суспільства
в цілому [293, с. 153]2. Дійсно, системність та взаємна обґрунтованість
саме і характеризує публічний інтерес як комплексне явище. Не всі
суспільні інтереси стають публічними, а лише ті з них, які отримали
1 Див.: [31] Белоусова Е. А. Понятия публично-правового интереса в арбитражном
процессе. Вестник Поволжской академии государственной службы. 2014. № 6. С. 62. 2[293] Перощук З. І. Публічний інтерес в бюджетних правовідносинах.
Evropskypolitickya pravnidiskurz. 2014. № 1 (5). C. 153.
56
визнання держави або її адміністративно-територіальних одиниць в особі
відповідних органів [460, с. 107-108]1. Визнані державою суспільні
інтереси в загальному вигляді сформульовані в конституціях країн,
а механізми їх реалізації та захисту встановлюються у законах та інших
нормативно-правових актах. Із прийняттям багатьма країнами, у т. ч.
Україною, концепцій побудови правових держав, на передній план
виступають соціальні функції держави та нові суспільні інтереси, які
визнаються правовою державою [253, с. 35]2.
За рівнем свого втілення публічний фінансовий інтерес можна
поділити залежно від державного устрою країни. Якщо це федерація,
наприклад Федеративна Республіка Німеччина, тоді будуть
виокремлюватися публічні фінансові інтереси всієї держави, окремих
суб’єктів федерації та територіальних громад. Якщо країна є унітарною –
Україна, можливо виділити два рівні, на яких реалізуються публічний
фінансовий інтерес – державний та муніципальний.
Проблема, яка стосується територіально спрямованих видів
публічного фінансового інтересу (державний, муніципальний та ін.),
розглядалася ще у дореволюційній фінансово-правовій науці. Серед
науковців, які досліджували цю проблему, саме Р. Кауфман поставив
питання про співвідношення понять інтересу держави, провінцій та
громади [441, с. 28]3. Він логічно звертав увагу на певну
диференційованість загального суспільного інтересу. Такий розподіл на
складові мав забезпечуватись як державою безпосередньо, так
і громадами, які входили до її складу.
1 Див.: [460] Чернадчук В. Д. Стан та перспективи розвитку бюджетних правовідносин
в Україні. С. 107–108. 2 Див.: [253] Нечай А. А. Актуальні питання фінансового права: правові основи
публічних накопичувальних фондів. С. 35. 3 [441] Фон-Кауфман Р. Государственные и местные расходы главнейших европейских
стран по их назначениям: пер. с 3‑го немецкого издания А. Гурьева. СПб., 1895. С. 28.
57
Публічний фінансовий інтерес не належить до однорідних за своєю
правовою природою, категорій, хоча, безумовно, перебуває в моністичній
площині, оскільки включає в себе декілька груп інтересів, що на перший
погляд здаються різними, але врешті-решт зводяться до єдиного начала.
Результати проведеного нами аналізу дозволяють зробити висновок про
те, що публічний фінансовий інтерес охоплює та органічно інтегрує в собі
інтереси територіальних громад і держави. Останні не мають самостійного
структурно-організаційного значення, є субсидіарними стосовно інтересів
суспільних та перебувають у системі координат sui generis, тобто
належать до явищ власної правової природи.
Існування та доктринальне закріплення зазначених груп інтересів
має принципово важливе значення в контексті фінансово-правового
регулювання публічної фінансової системи, адже в кінцевому підсумку
особливості структури та функціонування відповідної ланки останньої
залежать саме від змісту відповідного інтересу та специфіки його
задоволення. При цьому основоположне та системоутворююче значення
мають саме інтереси всього суспільства, за якими йдуть потреби окремих
соціальних груп та/або верств населення, котрі ми диференціюємо на
основі широкого кола критеріїв (працююче населення, пенсіонери,
підприємці, громадяни, які проживають в межах відповідної
адміністративно-територіальної одиниці тощо). Разом із тим необхідно
чітко усвідомлювати, що державні та інтереси територіальних громад не
становлять арифметичної єдності і не є адекватними суспільним
інтересам. Вони існують у тому числі поряд із суспільними інтересами та
охоплюються ними. Позначення їх як дистанційної групи інтересів
обумовлене аж надто специфічним характером правовідносин, що
складаються в процесі руху публічних коштів.
Дуже часто між публічним та державним інтересами ставлять знак
рівності. Одним із перших українських науковців, хто акцентував увагу на
58
їх розбіжності, була А. А. Нечай. Вона обґрунтовано розглядає державний
інтерес як різновид публічного інтересу, носієм якого виступає держава
в особі системи відповідних державних органів. При цьому фінансовою
основою для реалізації та задоволення державних інтересів виступає
Державний бюджет, який формується та використовується для реалізації
останніх [253, с. 36]1. Фактично державний бюджет є публічним фондом,
який має цільове призначення – фінансування реалізації інтересів
держави. Водночас навряд чи державний бюджет необхідно пов’язувати
виключно із інтересами держави. Кошти Державного бюджету
спрямовуються і на місця, для задоволення потреб територіальних громад.
Дійсно, при цьому йдеться про фінансове забезпечення державницьких
завдань та функцій, які реалізуються на рівні відповідних територіальних
громад [39]2.
У свою чергу, територіальний інтерес є різновидом публічного
інтересу, носієм якого виступають територіальні громади. Органи
місцевого самоврядування в цій ситуації уповноважені такою громадою
щодо прийняття рішень із забезпечення сталого та послідовного руху
публічних коштів, які отримуються на місцях та зараховуються до
дохідних частин місцевих бюджетів. Інтерес територіальної громади
у своєму змісті поєднує два аспекти. З одного боку, йдеться про своєчасне
та адекватне забезпечення коштами потреб на місцях за рахунок
державного бюджету. З другого боку, гарантування коштами місцевих
бюджетів задоволення територіального інтересу. За рахунок узгодження
цих двох складових і мають забезпечуватись інтереси територіальної
1[253] Нечай А. А. Актуальні питання фінансового права: правові основи публічних
накопичувальних фондів. С. 36. 2 [39] Білінський Д.О. Про значення державного бюджету для функціонування
фінансової системи. Право та державне управління. 2012. № 2 (7) С.26.
59
громади в умовах досягнення балансу серед всієї сукупності інтересів, що
складають цілісну систему публічного фінансового інтересу.
Деякі науковці, аналізуючи природу державного публічного
інтересу, вважають, що держава повинна слугувати публічним інтересам,
оскільки вона a priori не може мати «власних» інтересів – усі вони мають
бути інтересами суспільства, індивідів. Інакше кажучи, державний інтерес
не має самостійного значення – це той самий публічний інтерес,
спрямований на забезпечення державних функцій, що реалізуються
в суспільних інтересах[309, с. 50]1. Ми не можемо підтримати цю думку.
Державний інтерес перш за все реалізується через надання відповідних
повноважень державним органам, які і мають реалізовувати цей інтерес.
Але це зовсім не означає, що вони збігаються. Наприклад, інтересом
фіскальних органів може бути виконання планових показників щодо
донарахування санкцій з платників. Подібне виконання плану може
призвести до гальмування підприємницької активності і зменшення
платників. Це навряд чи буде відображати державний інтерес
в ефективному розвитку виробництва.
Інтерес держави, зокрема у фінансових правовідносинах, – це
найвищий рівень (щабель) публічного інтересу, оскільки охоплює всю
територію держави, усіх її громадян, він стосується всіх і кожного
[79, с. 85]2. Мабуть, виведення державного інтересу на вищий щабель
у системі публічного інтересу відбувається не зовсім послідовно.
Виходячи зі ст. 3 Конституції України – людина, її життя і здоров’я, честь
і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою
соціальною цінністю. Зрозуміло, що це може бути досягнуто за рахунок
1[309] Полянский В. В. Публичные и частные интересы в конституционном праве:
проблемы и гармонизация. Интерес в публичном и частном праве: материалы науч.‑практ.
конф. (Москва, 21 нояб. 2002 г.). М., 2002. С. 50. 2 Див.: [79] Вдовічен В. А. Фінансове право як компроміс публічного та приватного
інтересу в соціумі. Право і сусп-во. 2014. № 6.2. С. 85.
60
різних важелів. При цьому у сфері фінансово-правового регулювання
йдеться про відповідні фінансово-правові засоби державного управління
цією сферою. Але через реалізацію зазначених державних засобів впливу
на учасників цих відносин забезпечуються саме індивідуальні інтереси.
Отже, в контексті фінансових правовідносин доцільно говорити про їх
спрямованість на досягнення балансу інтересів.
Розмежування державного, територіального та суспільного інтересу
в контексті фінансово-правового регулювання, на думку
Д. О. Гетманцева, виглядає дещо утилітарним [100, с. 151]1. Адже якщо
говорити, що призначенням державного бюджету є задоволення інтересів
держави, а місцевих бюджетів – інтересів місцевих громад
(територіальних общин), то ми недалеко відходимо від розуміння ролі
й завдань фінансового права, яке склалося за радянських часів, коли все
публічне було ототожнене з державним. Нам імпонує думка вченого
стосовно того, що саме публічний інтерес повинен стояти в центрі й бути
вихідним при визначенні питань щодо доцільності чи недоцільності,
ефективності чи неефективності витрачання фінансових ресурсів на
виконання завдань держави чи органів місцевого самоврядування.
Публічний фінансовий інтерес можна диференціювати залежно від
рівнів організації публічної фінансової системи на декілька груп. Так,
державний публічний фінансовий інтерес опосередковує реалізацію
об’єктивних потреб існування та розвитку суспільства як єдиного
суб’єкта. При цьому вказане не означає відірваності від індивідуальних
інтересів чи інтересів територіальних громад. Державний публічний
фінансовий інтерес має виражати державні гарантії щодо рівного
забезпечення потреб громадян України незалежно від того, на території
якої області чи району вони мешкають. Публічний фінансовий інтерес на
1[100] Гетманцев Д. О. Щодо значення публічного інтересу для фінансового права. С. 151.
61
рівні територіальних громад спрямовується на фінансове забезпечення
задоволення потреб, мешканців саме цієї територіальної громади. В цих
умовах певні можливості обумовлюються необхідністю реалізації
державного публічного фінансового інтересу та корелюють із фінансами
територіальних громад. В цих умовах реалізація публічного фінансового
інтересу на місцях гарантує надходження до дохідних частин бюджетів від
місцевих податків та зборів і т. д.
Досліджуючи природу публічного інтересу, Ю. О. Тихомиров
розкриває зміст останнього через категорію суспільних інтересів. Їх він
розглядає як узагальнення особистих, групових інтересів, без задоволення
та реалізації яких неможливо, з одного боку, реалізувати приватні
інтереси осіб, а з другого – забезпечити цілісність, стабільність та
нормальний розвиток організацій, держав, націй, соціальних прошарків та
суспільства в цілому. Основною властивістю публічного інтересу, на його
думку, є його державна підтримка та правовий захист [352, с. 33]1.
Саме на реалізацію неведеної вище мети щодо як реалізації
приватних інтересів, так і досягнення сталого розвитку публічних явищ,
і спрямована побудова галузей публічного права, фундаментом якої є
категорія публічного інтересу. Так, К. Ю. Тотьєв зазначав, що публічність
передбачає здійснення різних видів діяльності для досягнення суспільних
цілей [401, с. 19]2. Публічність інтересу означає, що його суб’єктом
(носієм) є суспільство як органічне ціле. Найбільшою мірою спільності
володіють інтереси всього суспільства (суспільні інтереси). Вони
відображають узагальнені базові потреби людей і у багатьох випадках
обумовлюються необхідністю соціального розвитку. Дійсно, при
дослідженні публічного інтересу перш за все слід виходити з того, що
1[352] Публичные услуги и право: науч.‑практ. пособие / под общ. ред.
Ю. А. Тихомирова. С. 33. 2[401] Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве. С. 19.
62
об’єднуючим елементом тут завжди виступатимуть існуючі зовні, життєво
важливі для всього суспільства потреби. Водночас не можна забувати, що
суспільні інтереси виступають як певна наукова абстракція
і ототожнювати їх з інтересами держави навряд чи потрібно.
Слід погодитись з тим, що інтерес суспільства у сфері фінансів
полягає в організації поступового руху централізованих
і децентралізованих публічних грошових фондів. Але викликають сумніви
пропозиції науковців, які вважають, що публічні інтереси держави та
суспільства повинні становити єдине ціле. Нам складно погодитися
з таким твердженням унаслідок цілого ряду об’єктивних причин. Так,
М. О. Перепелиця зауважує, що у правовій науці при розгляді поняття
публічного інтересу ключове значення має вирішення таких питань: чи
збігаються інтереси суспільства і держави та чи можна їх розуміти як
тотожні? [292, с. 115]1. Автор доходить висновку, що, безумовно, публічні
інтереси держави та суспільства повинні становити єдине ціле. Інакше, як
показує державно-правова дійсність, все суспільство буде
«обслуговувати» фінансові потреби олігархічної держави.
Не поділяє думку М. О. Перепелиці й науковець В. А. Вдовічен,
котрий вважає, що у такому ракурсі ототожнення суспільного інтересу
з інтересом держави не є логічно правильним, оскільки публічний інтерес
характеризується як інтерес, носієм якого виступає суспільство як
органічне ціле, держава є лише суб’єктом його реалізації, забезпечення та
охорони, так званим представником публічного інтересу, котрий фіксує
базові, головні потреби суспільства та намагається їх
задовольнити [292, с. 115]2. Більш того, до інтересів, які виражають
природу суспільного інтересу та складають його цілісну систему, входять
1[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 115. 2[292] Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів фінансового
права. С. 115.
63
також інтереси територіальних громад та інтереси органів, які
представляють державу й територіальні громади в цій сфері.
Спірним, на наш погляд, є також твердження про те, що суспільні
інтереси набувають характеру публічних лише після їх визнання як таких
із боку держави. З цього приводу В. А. Вдовічен зазначає, що ознак
публічності набувають лише ті суспільні інтереси, що отримали визнання
держави чи органів місцевого самоврядування [79, с. 89]1. На його погляд,
публічний інтерес – це об’єктивна категорія, яка існує незалежно від
нашого уявлення про неї в суспільстві та, крім того, публічний інтерес –
це вже юридично значимий інтерес, у забезпеченні якого зацікавлене все
суспільство. Водночас не можна забувати, що в такій конструкції ми
наштовхуємося на іншу проблему: співвідношення суспільства та
держави. Ми виходимо з того, що держава є механізмом, яка об’єктивно
виражає інтереси суспільства. Саме тому доведення до відповідної
правової форми через державні засоби та гарантії і надають суспільним
інтересам характер публічності, щодо порушення якої може бути
застосований примус. Таким чином, ці гарантії набувають відповідного
дієвого змісту.
Міркуючи щодо розподілу публічного інтересу та розглядаючи його
як системне явище підкреслимо, що вихідні засади класифікації інтересів
та виокремлення публічного і приватного інтересів запропоновані досить
давно. Арістотель у «Риториці» зазначав, що дії, які мають юридичну
значущість стосовно осіб, можна поділити на два види: дії, які стосуються
всього суспільства, та дії, що торкаються певної особи. Це питання
розглядав і Демосфен, який у своїй промові «Проти Тимократа» вказував,
що є два види правових відносин, врегульованих законами. Перший вид
1[79] Вдовічен В. А. Фінансове право як компроміс публічного та приватного інтересу
в соціумі. С. 89.
64
охоплює відносини між співгромадянами та зв’язки, що існують між ними.
На їх основі вирішуються приватні справи і регулюється життя окремих
співтовариств людей. Другий вид включає в себе групу відносин, які
визначають, як люди повинні поводитися стосовно держави, чим повинен
керуватися громадянин, який збирається виступити на політичній ниві та
котрий проявляє турботу про державні справи [233, с. 54-55]1. Найбільш
чіткий розподіл права на дві сфери було зроблено Ульпіаном, за відомим
формулюванням якого «публічне право належить до місця Римської
держави, а приватне – до користі окремих осіб (від лат. – Publicum jus est,
quod ad statum rei Romanae special, privalum, quod ad singulorum utilitatem
pertinet).
Перші наукові розробки проблеми публічного інтересу у праві
відображено у працях відомого англійського філософа епохи
Просвітництва Дж. Локка. Він вважав, що існує багато випадків, яких
закон не може передбачити, і для їх урегулювання слід надати право
розсуду тим, у чиїх руках перебуває виконавча влада, для того щоб вони
розпоряджалися нею, як того вимагає суспільне благо [214, с. 92]2. При
цьому Дж. Локк життя, свободу, здоров’я, відсутність тілесних покарань,
право володіння грошима, землею тощо вважав громадянськими
інтересами. Він зазначав, що обов’язок громадянської влади –
забезпечити людям взагалі й кожному окремо справедливе володіння
зазначеними речами, шляхом неупередженого виконання справедливих
законів [214, с. 145-146]3.
В. В. Галунько робить висновок, що під громадянською владою
мислитель насамперед мав на увазі органи виконавчої влади, а до
1 Див.: [233] Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском праве. С.
54–55. 2[214] Локк Дж. Избранные философские произведения: в 2 т. М.: Мысль, 1960.
Т. 2. С. 92. 3[214] Там само. С. 145–146.
65
публічного інтересу відносив як колективні, так й індивідуальні природні
невід’ємні права людини [96, с. 176]1. Навряд чи громадянську владу в цій
ситуації можна пов’язувати виключно із органами виконавчої влади.
Дж. Локк, акцентуючи увагу на обов’язках громадянської влади, навряд
чи не враховував того, що відповідні приписи, закони не можуть
прийматися органами виконавчої влади. Дії останніх саме
і спрямовуються на реалізацію норм, які з’явилися після реалізації
повноважень законотворчих органів. Більш того, у твердженні Дж. Локка
порушується ще одна дуже цікава та важлива проблема при реалізації
суспільного інтересу та досягненні балансу інтересів – проблема розсуду
та дискриційних повноважень. Зокрема, він підкреслює важливість того,
що «слід надати право розсуду тим, у чиїх руках перебуває виконавча
влада, для того щоб вони розпоряджалися нею, як того вимагає суспільне
благо» [214, с. 158]2. Отже, ще наукові діячі давнини замислювалися та
намагалися надати власне обґрунтоване бачення проблеми.
Ми вже вказували на важливість системності при характеристиці
інтересу, досягненні балансу між різними складовими інтересу як
системної конструкції. Так, А. А. Даньков вважає, що всі інтереси можна
класифікувати на дві категорії. Перша категорія – публічні інтереси –
є настільки важливою для держави, що вона привласнює їх виключно собі
і вважає себе їх носієм. Як носій таких інтересів держава виступає
у вигляді сили, що стоїть над окремими особами. Ці інтереси називаються
публічними. Іншу категорію становлять ті інтереси, які вважаються
надбанням приватних осіб. При цьому він наголошує, що варто
враховувати ту обставину, що деякі з цих інтересів можуть також
належати і самій державі. Але держава як носій цих інтересів виступає вже
1[96] Галунько В. В. Публічний інтерес в адміністративному праві. Форум права. 2010.
№ 4. С. 176. 2[214] Локк Дж. Избранные философские произведения. 559 с.
66
не в ролі сили, що стоїть над приватними інтересами, а сама займає
становище приватної особи[119, с. 25]1.
Нам складно беззаперечно погодитись з такою позицією унаслідок
декількох обставин. По-перше, навряд чи публічні інтереси варто
пов’язувати виключно з державними. Носіями публічного інтересу може
бути не тільки низка осіб, але і певні їх угруповання. Публічні інтереси
притаманні суспільству, державі, територіальним громадам, суб’єктам
владних повноважень. Крім того, можливе формування інтересів за
рахунок об’єднань деяких публічних суб’єктів. Наприклад, один інтерес
може виражати мету при об’єднанні декількох територіальних громад
щодо реалізації спільної бюджетної програми. По-друге, складно
з’ясувати роль держави як носія публічного інтересу, бо фактично носієм
виступає певний орган, який представляє державу та державні інтереси,
а не безпосередньо державу (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів
України тощо). По-третє, складно погодитись із трансформацією держави
в «становище приватної особи». Ми розуміємо, що в цьому випадку
А. А. Даньков мав на увазі участь держави у відносинах, які регулюються
приватно-правовими засобами. Але це не означає, що такий публічний
суб’єкт трансформується в приватного.
О. Ю. Кравченко та А. В. Кряжков, досліджуючи принципи поділу
інтересів на публічні та приватні, наголошують, що такий поділ
з’являється одразу після виникнення держави [193, с. 82; 173, с. 93]2. Дуже
спірне положення. Перш за все треба з’ясувати – чи можемо ми
наголошувати на тому, що публічність та публічно-правові засоби
регулювання існували до держави. На наш погля д, лише з появою
1[119] Даньков А. А. Баланс частного и публичного интересов и его значение
в правоприменительной деятельности. Проблемы мест. самоуправления. 2005. № 4 (16). С. 25. 2[193] Кравченко О. Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-правовое
исследование: дис. … канд. юрид. наук. С. 82; [173] Кряжков А. В. Публичный интерес:
понятие, виды и защита. С. 93.
67
держави виникає як можливість оцінки та виокремлення критеріїв
публічності, так і засобів її захисту. Лише на рівні державного примусу
можна розраховувати на можливість ефективного захисту та гарантування
додержання правил, що виражають природу публічної мети, що пов’язана
з інтересом. До того ж виникає інше питання – а хто тоді формулював та
уособлював публічність, який суб’єкт? Саме тому видається доцільним
публічність як змістовну характеристику публічного інтересу відносити
до моменту появи держави.
С. В. Савченко, аналізуючи правову природу публічного інтересу,
проблему співвідношення сфери приватних інтересів із публічними
інтересами суспільства в цілому, пов’язує з розмежуванням
правовідносин на публічні та приватні ще з додержавних часів [365, с.52]1.
Знов‑таки виникає запитання щодо можливості існування публічного
інтересу та публічних засобів регулювання в умовах, коли держава
відсутня. В цих умовах дуже складно обґрунтувати природу такої
публічності та суб’єкта, який буде не лише її виражати, але й гарантувати.
Більш того, складно з’ясувати зміст публічних інтересів суспільства
в умовах, коли суспільство передбачало дуже широку роздрібненість, що
фактично виключала єдність при формуванні публічного суспільного
інтересу.
У різних науках, в тому числі й правовій, категорію «публічний
інтерес» можна диференціювати на види за певними критеріями
класифікації. Так, А. В. Кряжков за сферою дії публічні інтереси поділяє
на: а) матеріальні (економічні) – пов’язані з виробництвом, розподілом та
використанням матеріальних благ; б) політичні – лежать в основі
державної влади; в) духовні – пов’язані з духовними цінностями,
1[365] Савченко С. В. Правова природа публічного інтересу: теоретичний аспект.
Вісн.Запоріз. нац. ун-ту. 2012. № 4 (II). С. 52.
68
продуктами духовного мистецтва [200, с. 92]1. Навряд чи подібна
класифікація пов’язана саме з правовим підходом. Можна було
б погодитись, якби йшлося про класифікацію залежно від різновидів
соціальних регуляторів (право, мораль тощо), але єдності в цій позиції
автора немає. По-перше, якщо матеріальні інтереси обумовлюються
динамікою суспільного виробництва, то вони мають, окрім виробництва,
розподілу та використання матеріальних благ включати третю стадію із
чотирьох – обмін та останню стадію (використання) пов’язувати із
споживанням, а не використанням. По-друге, певна поверховість
характеризує і виділення політичних та духовних інтересів, коли перші
пов’язуються із сферою (державної влади), а другі – із об’єктом
(продуктом духовного мистецтва).
Хотілося б наголосити, що класифікація в праві має здійснюватися
не для безсистемного розмежування, а ґрунтуватися на принципових
засадах. Розмежовуючи за тією чи іншою підставою явища, право
передбачає і різні правові наслідки або правові режими, які мають
відбуватися в такій класифікації. Виходячи з цього виділимо дві найбільш
важливі підстави розмежування публічних інтересів:
а) залежно від стадії динаміки публічного інтересу:
– публічний інтерес на стадії формування публічних коштів;
– публічний інтерес на стадії розподілу публічних коштів;
– публічний інтерес на стадії використання публічних коштів;
– публічний інтерес на стадії контролю за обігом публічних коштів;
б) залежно від суб’єкта публічного інтересу:
– інтерес суспільства;
– інтерес держави;
1[200] Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита. С. 92.
69
– інтерес територіальної громади;
– інтерес суб’єкта владних повноважень.
Слід зауважити, що об’єктивний характер фінансових
суперечностей обумовлює необхідність створення у фінансовій системі
відповідних механізмів їх узгодження. Функціонування фінансової
системи завжди пов’язане з наявністю та необхідністю вирішення
суперечностей між окремими суб’єктами. На цю властивість фінансів
звертається увага досить давно. Так, в «Енциклопедичному словнику»
Ф. Брокгауза та І. Єфрона зазначається: «Люди мають різні інтереси, що
накладає свій відбиток на зміст фінансових інститутів, унаслідок чого
останні не відрізняються логічною злагодженістю»[479, с. 868]1. Саме
тому ефективна фінансова система здатна забезпечити баланс між
публічними інтересами та інтересами зобов’язаних осіб.
На нашу думку, зіткнення інтересів індивідів, суспільства та
держави у фінансовій системі є неминучим. Пов’язане це, зокрема,
з різною спрямованістю деяких інтересів, наприклад, держави та
зобов’язаної особи у царині оподаткування. Так, для держави інтерес
зводиться до отримання максимальної кількості коштів від платників
податків, тоді як у зобов’язаних осіб інтерес полягає у збереженні
результатів своєї діяльності, мінімізації податкових платежів. Основним
завданням, яке стоїть перед державою, є досягнення та створення
політико-правових передумов для збереження та підтримання балансу
приватних і публічних інтересів, шляхом максимального задоволення
публічного інтересу в фінансовій сфері через вжиття всіх необхідних
заходів запобігання та мінімізації негативних наслідків для приватних
інтересів. Як відомо, понад 200 років тому Адам Сміт, розробляючи
основи розвитку ринкової економіки, підкреслював, що тільки держава
1[479] Энциклопедический словарь: в ХХХVА т. СПб.: Акционер. о-во Брокгауз -Ефрон,
1902. С. 868.
70
в інтересах нації може обмежувати жадібність монополістів, авантюризм
банкірів і егоїзм торговців [378, с. 10]1.
1.1.3. Динаміка реалізації публічного фінансового інтересу
Аналізуючи динаміку реалізації публічного фінансового інтересу,
принципово важливим є визначення двох моментів: а) моменту
виникнення такого інтересу та підстав щодо його розвитку; б) моменту
припинення дії, досягнення мети реалізації публічного фінансового
інтересу. Якщо спиратися на природу фінансово-правових відносин, що
виражають обіг публічних коштів, то в першому випадку йдеться про
виникнення обов’язку щодо формування публічних фондів, а у другому –
про остаточне їх витрачання (включаючи погашення заборгованості та
стягнення санкцій). Тобто в цій ситуації ставиться крапка щодо
зазначеного різновиду кругообігу публічних коштів, бо наступні дії вже
характеризують першу стадію нового циклу обігу публічних коштів.
Публічний фінансовий інтерес безперечно є динамічною категорією.
Поняття «динаміка» означає зміну якого-небудь явища під впливом на
нього чинників. Трансформація інтересів є однією із рушійних сил, що
впливає та зміну такої системної категорії, як фінанси. Зміну публічних
фінансових інтересів можна простежити в різних аспектах. Так,
наприклад, публічний фінансовий інтерес трансформується на різних
стадіях руху публічних фінансів (мобілізації, розподілу (перерозподілу),
використання). Крім того, звичайно, що змінюються інтереси держави та
органів місцевого самоврядування на різних історичних етапах розвитку
держави.
У цьому контексті набуває особливого наукового значення
визначення змісту публічного інтересу через характеристику механізму
1[378] Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007.
С. 10.
71
його виникнення. Приблизність та невизначеність властива, на наш
погляд, положенню, що публічний інтерес – це інтерес, який сформувався
в суспільстві за допомогою усвідомлення індивідом об’єктивної
необхідності для реалізації потреб власної свободи через свободу
оточуючих його осіб. Оскільки в цьому зацікавлений кожен член
суспільства, то публічні інтереси і охороняються всім суспільством[10,
с.14]1. Перш за все йдеться про розмитий суб’єктний склад відносин.
Охорона здійснюється як членів суспільства, так і публічних інтересів не
суспільством, а державою, а точніше, відповідним правоохоронним
апаратом, який створюється державою та існування якого нею
і гарантується. До того ж ті чи інші форми публічного інтересу, на наш
погляд, треба пов’язувати із виникненням держави, яка в різних формах
саме і виступала гарантом реалізації публічного інтересу. Зв’язок його
з «усвідомленням індивіда об’єктивної необхідності» не пояснює того, як
виникає носій та гарант публічного інтересу.
Характеризуючи природу публічного інтересу, І. М. Жаровська
виділяє такі критерії віднесення того або іншого інтересу до категорії
публічного. Перший критерій виділяється на основі формальних, другий –
на основі функціональних ознак:
1. Публічний інтерес – це завжди артикульований, усвідомлений
інтерес. Для сучасних одержавлених суспільств публічний інтерес
є інтересом, визнаним державою і врегульованим (забезпеченим) правом.
2. Публічний інтерес слугує меті забезпечення цілісності та стійкого
функціонування суспільства. «Артикуляція суспільних інтересів та їх
наступне закріплення в законодавстві мають дещо суб’єктивний характер.
На цей процес накладає відбиток пануючий у суспільстві світогляд,
менталітет, як основної маси населення, так і політичної
1Див.: [10] Александрова Л. А. Публичность как основание уголовно-процессуального
права: монография. М.: Юрлитинформ, 2007. С. 14.
72
еліти» [200, с.97]1. В такій редакції ми знаходимо слушні напрями аналізу
природи публічного інтересу: формалізація (як відповідне нормативне
закріплення складових публічного інтересу) та системоутворюючий
характер публічного інтересу (на підставі чого забезпечується цілісне
функціонування соціальних регуляторів, які відбивають зміст інтересу).
Водночас погоджуючись із тим, що за рахунок публічного інтересу має
забезпечуватись цілісність функціонування суспільства, складно
приєднатися до того, що суспільні інтереси мають суб’єктивний характер.
В принципі можна погодитись із суб’єктивним характером, який
виражатиме особливість кожного різновиду публічного інтересу, носіями
якого будуть окремі публічні суб’єкти (держава, територіальні громади
тощо), але суб’єктивність суспільного інтересу в цій ситуації не
прослідковується. Зрозуміло, що суб’єктивність можна пов’язувати із
відповідною оцінкою фахівців, які досліджують природу публічного
інтересу, але це вже буде стосуватися індивідуальних поглядів та уявлень
особистостей.
Крім цього, І. М. Жаровська виділяє ще й таку ознаку, як особливий
порядок реалізації. Публічний інтерес завжди імперативний, на його
захисті стоять різні владні інститути, і насамперед – інститут державної
влади, в широкому розумінні змісту вказаної категорії. Реалізація
публічного інтересу завжди відбувається в інституційних
формах [149, с.34]2. Ми вважаємо, що інтерес не може бути імперативним
чи диспозитивним. Визначення виду інтересу орієнтується на суб’єкта,
якому він належить. Саме так ми і характеризуємо публічний інтерес,
державний інтерес, інтерес територіальної громади і т. д. Імперативними
можуть бути засоби, через які забезпечується та гарантується реалізація
1 Див.: [200]Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита. С. 97. 2[149] Жаровська І. М. Публічні і приватні інтереси у механізмі сучасної державної
влади. С. 34.
73
публічного інтересу чи якого-небудь його різновиду. До того ж реалізація
публічного інтересу пов’язується не лише з інституційними, але і з
галузевими формами, які, власне, і забезпечують використання
імперативних чи диспозитивних методів регулювання.
Публічність інтересу можна пов’язувати з характером його
масштабу. Масштабність при цьому пов’язується з обсягом тієї потреби,
яка лежить в основі формування інтересу. «Публічний інтерес формується
суперечливо, являючи собою «усереднення» суспільних інтересів, які
коливаються, то в напрямі домінування над приватними інтересами, то
в бік утвердження загальнозначущого. Причому деякі явища перестають
мати суспільний чи державний інтерес і зберігають або набувають сенс
індивідуальних або колективних інтересів. Можливо й інше, коли деякі
приватні інтереси визнаються публічними в силу зміни їх загальної
значущості»[395, с. 6]1. Визначення потреби, що лежить в основі
формування інтересу як потреби масштабної, неконфронтаційної дозволяє
дослідникам позначити утворюваний інтерес як публічний. Таким чином,
основною ознакою «публічності» Ю. О. Тихомиров вважає наявність
сумарного, узагальненого суспільного інтересу в кожній із сфер –
економічній, соціальній, політичній, правовій та інших.
Виходячи з того, що зміст правового регулювання фінансової
діяльності спрямований на забезпечення своєчасного проходження всіх
стадій руху публічних фінансів, навряд чи статичний характер
притаманний публічному інтересу в цій сфері. Більш того, родовий
фінансовий інтерес, який спрямовується на раціональний та ефективний
обіг публічних коштів, деталізується залежно від кожної стадії їх руху.
Так, на першій стадії публічний інтерес виражає намагання своєчасного та
1[395] Тихомиров Ю. А. Публичное право: падение и взлеты. Государство и право.
1996. № 1. С. 6.
74
ефективного формування коштів для фінансування завдань і функцій
держави та територіальних громад. Публічний інтерес на другій стадії
фінансової діяльності спрямований на раціональне розподілення
акумульованих коштів. Третя стадія пов’язується із забезпеченням
публічного інтересу через своєчасне, цільове та ефективне витрачання
коштів держави та територіальних громад, які спрямовані їх отримувачам.
У деяких випадках динаміку публічного інтересу пов’язують із
суб’єктним складом та ієрархією учасників, що характеризують фінансові
відносини. Тут акцентується увага та тому, що публічний інтерес
проходить шлях не «знизу-вгору», а «зверху-вниз», тобто, формуючись
«вгорі», він йде не в напрямку «індивідуальний інтерес – територіальний
інтерес – громадський інтерес – державний інтерес», а, навпаки,
в напрямку «державний – громадський – територіальний –
індивідуальний». У зв’язку з цим, на думку автора, слід визнати
об’єктивний характер публічних інтересів та їх державницьку природу
походження[68, с. 24]1. На наш погляд, подібна позиція вимагає суттєвого
коригування. По-перше, в кожному випадку, на кожній стадії руху
публічних грошей бере участь певний склад суб’єктів. У деяких випадках
ідеться про участь всіх учасників фінансових відносин, в окремих – про
вибіркову участь окремих із них. Наприклад, на стадії розподілення
кількість учасників досить обмежена, більш того, вона орієнтована на
певну вертикаль влади. По-друге, навряд чи є послідовною побудова
моделі щодо узгодження різного виду інтересів за ознакою «зверху вниз»
або навпаки. Більш доречним у цих умовах намагатися сформувати певну
модель кругообігу руху коштів, а вже в межах цього кругообігу на кожній
1[68] Бырлэдяну В. И. Публично-правовые интересы населения муніципального
образования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 24.
75
стадії можна буде акцентувати увагу на формуванні не ієрархії інтересів,
а саме досягнення балансу між ними.
Досліджуючи динаміку публічного фінансового інтересу
в бюджетних правовідносинах, В. Д. Чернадчук виділяє такі послідовні
етапи:
– об’єктивне існування потреби в бюджетних коштах (бюджетних
видатках) як передумова публічного фінансового інтересу (наявність
об’єктивних публічних потреб);
– усвідомлення публічного фінансового інтересу як передумови
бюджетної діяльності суб’єктів (встановлення публічних потреб);
– фіксація (закріплення в бюджетно-правовому акті) публічного
фінансового інтересу нормами бюджетного права (визнання публічних
потреб);
– бюджетна діяльність та її результат як реалізований (забезпечений
бюджетними коштами) публічний фінансовий інтерес (бюджетне
забезпечення публічних потреб)[460, с. 107-108]1. Дійсно, в цих умовах
ідеться про динаміку інтересів учасників фінансових відносин у сфері
бюджетного регулювання. При цьому така послідовність виражає перш за
все динаміку бюджетного процесу: об’єктивність потреб у формуванні
такого плану, як бюджет; розробка бюджетних пропозицій; складання
проекту бюджету і, насамкінець, прийняття акту про бюджет.
Особлива характеристика динамічності реалізації публічного
фінансового інтересу притаманна бюджетним відносинам. Незважаючи на
те, що вони є різновидом фінансово-правових, динаміка реалізації
публічного фінансового інтересу в сфері бюджетного регулювання
пов’язана з деякими особливостями, які характеризують стадії
1[460] Чернадчук В. Д. Стан та перспективи розвитку бюджетних правовідносин
в Україні. С. 107–108.
76
бюджетного процесу. Останній здебільшого орієнтований на забезпечення
балансу публічних фінансових інтересів стосовно акту про бюджет
і стадійність у цьому випадку будується саме на виокремленні характеру
дій учасників бюджетного процесу щодо підготовки проекту бюджету,
обговорення та затвердження акту про бюджет, виконання бюджету та
звітності про бюджет.
Досліджуючи особливості правової природи та змісту публічного
фінансового інтересу в бюджетних правовідносинах, З. І. Перощук
зазначає, що підставою виникнення останнього є публічні потреби як
практична категорія, а тому публічний фінансовий інтерес зумовлюється
усвідомленням уповноваженим суб’єктом бюджетних правовідносин
об’єктивних публічних потреб. На думку науковця, особливістю
публічного фінансового інтересу в бюджетних правовідносинах є те, що
він не є власним інтересом суб’єктів бюджетних правовідносин, але їхні
дії спрямовані на об’єкт правовідносин і зумовлені обов’язком
фінансового забезпечення задоволення публічних потреб [293, с. 156]1.
У цілому погоджуючись, уточнимо декілька положень. Так, навряд чи
логічно використовувати категорію «публічні потреби» як таку, що має
практичні характеристики. Публічні потреби, на наш погляд, це певне
абстрактне поняття, яке знаходить свою конкретизацію у відповідних
сферах знань. Наприклад, у сфері фінансово-правового регулювання
публічні потреби виражаються в напрямах бюджетного фінансування,
а саме у видаткових показниках державного та місцевих бюджетів. Крім
того, коли йдеться про аналіз змісту публічного фінансового інтересу, на
наш погляд, більш влучно використовувати множину, бо в бюджетних
відносинах публічний фінансовий інтерес виглядає як певна система
1[293] Перощук З. І. Публічний інтерес в бюджетних правовідносинах.
Evropskypolitickya pravnidiskurz. 2014. Vol. 1, Iss. 5. C. 156.
77
інтересів суб’єктів бюджетних правовідносин і, до речі, кожен із них у цих
умовах реалізує саме власний інтерес. Останній і має збігатися або
раціонально бути збалансованим із інтересами інших суб’єктів бюджетних
правовідносин, разом з якими і утворюється цілісна конструкція
фінансового публічного інтересу в бюджетній сфері.
Публічний фінансовий інтерес у бюджетних правовідносинах
З. І. Перощук пов’язує із визнаними державою та забезпеченими правом
об’єктивними потребами суспільства, задоволення яких вимагає
бюджетних коштів (надходжень та витрат) бюджетів, що становлять
бюджетну систему України. Навколо бюджету як об’єкта бюджетних
правовідносин концентруються публічні фінансові інтереси, які
визначають і впливають безпосередньо або опосередковано на показники
доходів та видатків бюджету (при прийнятті акта про бюджет), а також на
надходження та видатки бюджету (при його виконанні). Зазначені
публічні фінансові інтереси формуються під впливом публічних потреб,
а точніше – зумовлюються і формуються цими потребами. Навколо
бюджетного фінансування визнаних публічних фінансових потреб
і зосереджуються дії суб’єктів бюджетних правовідносин [293, с. 156]1.
Навряд чи вплив публічних фінансових інтересів доцільно пов’язувати
лише зі стадіями прийняття акту про бюджет та його виконання. На наш
погляд, без урахування системи фінансових інтересів на всіх стадіях
бюджетного процесу неможливо ефективно реалізувати ні підготовку
проекту бюджету, ні бюджетну звітність. Тобто баланс інтересів учасників
фінансової діяльності притаманний кожній стадії бюджетного процесу.
На наш погляд, аналіз динаміки публічного фінансового інтересу
доцільніше пов’язувати не з окремим видовим проявом на рівні підгалузі
1[293] Перощук З. І. Публічний інтерес в бюджетних правовідносинах. C. 156.
78
бюджетного права, а із родовим критерієм структурування стадій
публічної фінансової діяльності: формування, розподіл, використання.
На першій стадії – стадії мобілізації коштів – до публічних фондів
публічний фінансовий інтерес має забезпечити акумуляцію грошей до
дохідних частин бюджету. Методами такої мобілізації, формування
публічних коштів виступають методи обов’язкової та добровільної
мобілізації. Якщо перший варіант базується на імперативному приписі
держави щодо виконання безумовного обов’язку зі сплати грошей
(виконання податкового обов’язку, адміністративні стягнення і т. д.), то
у другому випадку підставою надходження коштів виступає реалізація
права особи на перерахування відповідної суми до бюджету.
В умовах формування публічних фондів, мобілізації коштів до
дохідних частин бюджетів можуть виникати ситуації, коли інтереси
учасників фінансових відносин будуть протистояти одне одному, а для
досягнення балансу між ними необхідна змістовна діяльність з боку всіх
суб’єктів фінансових правовідносин. Однак навряд чи в цьому випадку
можна стверджувати про неминучість зіткнення інтересів індивідів,
суспільства та держави, непереборність конфлікту. Зрозуміло, що при
цьому йдеться про різну спрямованість окремих видів інтересів.
Наприклад, досить часто посилаються на протистояння, конфлікт
інтересів держави та платників податків (як носіїв приватних інтересів)
у сфері оподаткування. Так, для держави інтерес зводиться до отримання
максимальної кількості коштів від платників податків, тоді як
у зобов’язаних осіб інтерес полягає у мінімізації податкових платежів. На
наш погляд, при цьому треба враховувати дві тенденції. З одного боку,
дійсно платники зацікавлені в мінімізації відрахувань, які можна зробити
на підставі чинного податкового законодавства. З другого боку, не варто
виключати ситуацій, коли платник зацікавлений в отриманні від держави
відповідних послуг (безкоштовна для нього медицина, освіта і т. д.) і він
79
чітко розуміє, що відбутися це може лише за рахунок своєчасного
і повного виконання ним податкового обов’язку. Саме тому зводити роль
держави до певного карального інструменту навряд чи логічно. Основним
завданням, яке стоїть перед державою, є досягнення та створення
політико-правових передумов для збереження та підтримання балансу
приватних і публічних інтересів. Досягається це шляхом максимального
задоволення публічного інтересу в фінансовій сфері через вжиття всіх
необхідних заходів запобігання та мінімізації негативних наслідків для
приватних інтересів.
Для забезпечення балансу публічних та приватних інтересів у царині
оподаткування як однієї із основних засад податкового законодавства
України закріплено «презумпцію правомірності рішень платника
податку»[303]1. Вказана презумпція, зокрема, дозволяє захищати
зобов’язаним особам права при виникненні податкового конфлікту, при
оскарженні рішень контролюючих органів. Так, відповідно до п. 56.21
ст. 56 Податкового кодексу України у разі, коли норма Податкового
кодексу України чи іншого нормативно-правового акта, виданого на його
підставі, або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових
актів, або коли норми одного і того ж нормативно-правового акта
суперечать одна одній та припускають неоднозначне (множинне)
трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих
органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як
платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на
користь платника податків[303]2.
Для податкових відносин це має принципове значення. Протистояти
суб’єкту владних повноважень платник як рівна особа не спроможна.
1[303] Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 р. № 2755‑VI. Відом.
Верхов. Ради України. 2010. № 13–14, № 15–16, № 17. Ст. 112. 2[303] Там само.
80
Хотілося б підкреслити, що подібний принцип має міжгалузевий,
наскрізний характер і деталізується також у статтях 7 та 11 Кодексу
адміністративного судочинства України [179]1. Важливість цього
спирається на неможливість спротиву та доведення власної позиції
платником у випадку, коли орган фіскальної служби вилучає у нього
первинні документи. В такій ситуації платник фактично позбавляється
права на судовий захист, бо без підкріплення позовних вимог оригіналами
первинної документації перспектив у судовому розгляді такої справи для
платника немає. Саме тому наскрізне закріплення презумпції
правомірності рішень платника податку на межі податкового права та
адміністративного процесу є важливим досягненням у розвитку та
узгодженні законодавства України.
Розглядаючи особливості публічного фінансового інтересу на стадії
мобілізації, варто звернути також увагу на механізм добровільної
мобілізації, який насамперед реалізується через публічне запозичення.
Так, німецький вчений Карл Рау розглядав публічні запозичення у тісному
зв’язку з податками, називаючи державні позики «заздалегідь взятими
податками» у своїй праці «Основні начала фінансової науки» [356, с. 21-
23]2 зазначав, що, накопичуючи борги, держава переносить всю тяжкість
їх подальшого погашення на майбутні покоління. Погоджуючись із цим,
звернемо увагу ще на одну обставину. При кредитуванні позичальник
повертає більше коштів, ніж позичає. В цьому випадку повернення базової
суми передбачає також сплату і відповідних відсотків, а в умовах
порушення термінів до цього додаються санкції та пеня.
1[179] Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 6 лип. 2005 р.
№ 2747‑IV. Голос України. 2005. 23 серп. (№ 158). 2[356] Рау К. Г. Основные начала финансовой науки: пер. с нем.; под ред. В. Л. Лебедева.
СПб., 1868. С. 21–23.
81
У цьому випадку кредит, який позичається державою, також
розглядається в тісному зв’язку з оподаткуванням. Збільшення публічного
боргу тягне за собою підвищення податків, оскільки державі необхідні
кошти як для погашення основної частини боргу, так і нарахованих на неї
відсотків, що, у свою чергу, веде до зростання податкового тягаря.
Безсумнівно, залучення державою кредиту і податкова політика не можуть
розглядатися окремо одна від одної. Але ствердження думки щодо прямої
залежності підвищення податкового тягаря від розміру залучених коштів
не є коректним. В цих умовах не щоразу при отриманні позики будуть
збільшуватися податки, а самі податкові надходження не є єдиним
джерелом погашення кредиту і нарахованих відсотків.
Як ми вже вказували вище, підставою добровільної мобілізації на
першій стадії руху публічних коштів є реалізація права зобов’язаної
особи. На підставі цього іноді обґрунтовується теза щодо проникнення до
імперативного регулювання фінансово-правових відносин приватними
засобами, використання при цьому диспозитивного методу. На наш
погляд, рівності в протистоянні учасників відносин щодо публічного
кредитування немає [45]1. Певна свобода вибору щодо прийняття рішень
фізичних або юридичних осіб в умовах надання позики державі або
територіальним громадам пов’язується лише з моментом виникнення цих
правовідносин, з юридичним фактом, який їх породжує. Відразу ж після
виникнення таких відносин вони потрапляють в площину імперативного
регулювання, яке базується на одноосібно закріплених публічним
суб’єктом умовах емісії публічних цінних паперів. Фізична або юридична
особа як кредитор у цьому випадку не спроможна їх уточнювати,
коригувати, а має лише виконувати всі імперативно встановлені правила.
1 [45] Білінський Д.О. Про місце публічного кредиту у складі фінансової системи: правовий
аспект. Митна справа: науково-аналітичний журнал. 2014. № 4 (94). ч. 2. С. 189.
82
На стадії розподілу (перерозподілу) реалізація публічних
фінансових інтересів спрямована на забезпечення справедливого
розподілу публічних фондів коштів. Не заглиблюючись
у загальнотеоретичні проблеми дослідження принципу справедливості,
зазначимо, що ще Арістотель виділяв два види справедливості:
розподільна та зрівнююча справедливість. Перша пов’язується із
пропорційним розподілом коштів або певних благ. Друга має
забезпечувати у вирівнюванні матеріальних станів осіб, які беруть участь
у процесі розподілення. На думку С. П. Погребняка, розподільна
справедливість втілюється у принципі пропорційності (розмірності)
[305, с. 21]1. Традиційно найскладніше розкрити зміст пропорційності
у сфері розподілу.
Вказаний принцип є дуже важливим для фінансово-правового
регулювання, про що свідчить системний аналіз Конституції України,
Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України. Згідно зі
ст. 95 Конституції України бюджетна система України будується на
засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства
між громадянами і територіальними громадами[188]2. Ця норма-принцип
деталізується ст. 7 Бюджетного кодексу України [74]3, де загальні засади
організації бюджетної системи визначаються через сукупність принципів,
яким має відповідати її побудова. Один із принципів, який знайшов своє
закріплення і в Конституції, і в Бюджетному кодексі України, – це
загальноправовий принцип справедливості. Принцип справедливості
й неупередженості виходить із певних гарантій за рахунок бюджетних
коштів справедливого розподілу суспільного багатства між громадянами
1[305] Погребняк С. П. Основоположні принципи права (змістовна характеристика):
монографія; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. Харків: Право, 2008. С. 21. 2[188]Конституція України: станом на 1 верес. 2016 р. Харків: Право, 2016. 82 с. 3[74] Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456‑VI. Відом.
Верхов. Ради України. 2010. № 50. Ст. 572.
83
та територіальними громадами. За рахунок бюджетної системи України
забезпечується однаковий доступ усіх громадян України до соціальних
програм, освіти, незалежно від місця їх проживання, як на стадії
надходжень доходів відповідних бюджетів, так і при виділенні
трансфертів, збалансуванні бюджетів.
Саме розподільній справедливості притаманна вирішальна роль
у державному і громадському житті, оскільки саме пропорційної рівності
зазвичай прагнуть досягти при надходженні доходів, а також при
розподілі соціального й інших видів забезпечення. Природно, що
розподільна справедливість є справедливістю публічного права. Хотілося
б вказати на проблему вирішення в цих умовах дуже принципової
суперечності, яка пов’язана з бюджетно-податковим регулюванням.
Реалізація справедливості в бюджетному регулюванні має забезпечувати
рівну можливість доступу до задоволення потреб, які задовольняються за
рахунок коштів Державного бюджету всім громадянам України,
незалежно від території, де вони мешкають. Водночас ці особи
перебувають на території відповідних територіальних громад, які мають
свої місцеві бюджети та заробляють відповідні кошти за рахунок
справляння місцевих податків та зборів. При цьому потенціал, за рахунок
якого формуються надходження до місцевих бюджетів (забезпеченість
податкоспроможним промисловим потенціалом і т. д.) принципово різна.
Є область із насиченою промисловою базою, що забезпечує сталі
находження від податків та зборів, є області більш залежні від дотаційних
надходжень. Така об’єктивна підстава нерівності областей є засадою
формування різного рівня життя для громадян України, які мешкають на
території різних територіальних громад. Саме тому, на наш погляд,
важливе запровадження певних механізмів коригування розбіжностей за
84
об’єктивними підставами та розробки бюджетних моделей коригування
розподілення коштів між бюджетами [41]1.
Прикладом певного узгодження публічних фінансових інтересів та
й взагалі інтересів в умовах фінансово-правового регулювання
є прагнення Конституційного Суду України розтлумачити окремі
положення бюджетного законодавства стосовно принципу
справедливості. Досить суперечливою виглядає позиція Конституційного
Суду України щодо застосування принципу «справедливості» до
бюджетних відносин, яка сформульована в Рішенні Конституційного Суду
України № 20‑рп/2011 по справі № 1–42/2011 від 26.12.2011 р. [358]2
Приводом для розгляду цієї справи згідно зі статтями 39, 40 Закону
України «Про Конституційний Суд України» стали конституційні подання
49 народних депутатів України, 53 народних депутатів України і 56
народних депутатів України. Підставою для розгляду справи відповідно
до ст. 71 Закону України «Про Конституційний Суд України»
є твердження суб’єктів права на конституційне подання про
неконституційність п. 4 розд. VII «Прикінцеві положення» Закону.
При розгляді вказаної справи Конституційний Суд України виходив
із того, що додержання конституційних принципів соціальної і правової
держави, верховенства права (ст. 1, ч. 1 ст. 8 Основного Закону України)
обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин
на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов’язку
держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України.
1 [41] Білінський Д.О. Про особливості застосування загальноправового принципу
справедливості до фінансових правовідносин. Форум права.
2012. № 2. С.67-70.URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-2/12bdodfp.pdf. 2 [358] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями
49 народних депутатів України, 53 народних депутатів України і 56 народних депутатів України
щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 4 розділу VII «Прикінцеві
положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» № 20‑рп/2011:
справа № 1–42/2011 від 26.12.2011 р. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v020p710–11
(дата звернення: 03.04.2017).
85
Бюджетна система України будується на засадах справедливого
і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами
і територіальними громадами; держава прагне до збалансованості
бюджету України (частини 1, 3 ст. 95 Основного Закону України).
У Рішенні від 27.11.2008 р. № 26‑рп/2008 у справі про
збалансованість бюджету Конституційний Суд України надав офіційне
тлумачення ч. 3 ст. 95 Конституції України. У системному зв’язку
з положеннями ч. 2 ст. 95, ст. 46 Конституції України Конституційний Суд
України протлумачив як намагання держави при визначенні законом про
Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів,
інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на дохідну
і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного
співвідношення між ними [377]1. У Рішенні від 16.03.2004 р. № 6‑рп/2004
у справі про друковані періодичні видання Конституційний Суд України
також наголосив, що прагнення держави до збалансованості та наповнення
бюджету України реалізується через визначення джерел надходження до
державного бюджету і потреб на видатки [379]2.
З огляду на зазначене Конституційний Суд України розглядає
принцип збалансованості бюджету як один з визначальних поряд
з принципами справедливості та пропорційності (розмірності)
у діяльності органів державної влади, зокрема в процесі підготовки,
прийняття та виконання державного бюджету на поточний рік. У п. 11 ч. 1
1 [377] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями
Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95
Конституції України та словосполучення «збалансованість бюджету», використаного в частині
третій цієї статті: справа про збалансованість бюджету № 26-рп/2008. URL:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v026p710–08 (дата звернення: 05.03.2017). 2 [379] Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46
народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності)
положення частини другої статті 9 Закону України «Про державну підтримку засобів масової
інформації та соціальний захист журналістів» (справа про друковані періодичні видання)
№ 6‑рп/2004: справа № 1–3/2004 від 16.03.2004 р. URL: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v006р710-
04 (дата звернення: 14.03.2017).
86
ст. 40 Бюджетного кодексу України встановлено, що предметом
регулювання закону про Державний бюджет України є додаткові
положення, що регламентують процес виконання бюджету. Враховуючи
наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що п. 4 розд. VII
«Прикінцеві положення» Закону встановлює механізм реалізації положень
законів України «Про статус і соціальний захист громадян, які
постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про соціальний
захист дітей війни», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених
з військової служби, та деяких інших осіб», а тому не суперечить ст. 75,
п. 3 ч. 1 ст. 85, ст. 95 Конституції України.
Вказана позиція Конституційного Суду України породила численні
наукові дискусії. Вони переважно пов’язані із з’ясуванням співвідношення
принципу збалансованості бюджету та принципів справедливості й
пропорційності (розмірності). Проте, якщо повернутися до змісту ст. 95
Основного Закону України, то в ньому зазначено, що справедливий
і неупереджений розподіл суспільного багатства між громадянами
і територіальними громадами – це одна із засад побудови бюджетної
системи України, а збалансованість бюджету України – це прагнення
держави. Фактично це прагнення і виражає природу державного
фінансового інтересу щодо регулювання обігу бюджетних коштів.
Підсумовуючи, зазначимо, що дослідження проблем застосування
принципу справедливості у фінансово-правовому регулюванні має не
лише теоретичне або вузькогалузеве значення, але й практичну значимість
[53]1.
На завершальній стадії руху публічних коштів публічні фінансові
інтереси спрямовані насамперед на забезпечення цільового та прозорого
1 [53] Білінський Д.О. Соотношение принципов бюджетной системы Украины и
принципов публичной финансовой системы.Legea și viața. 2013. №10/2. С.15-17.
87
використання коштів відповідно до приписів, визначених актами про
бюджет. Так, відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України
бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними
призначеннями та бюджетними асигнуваннями. В п. 6 ст. 2 Бюджетного
кодексу України бюджетне асигнування визначається як повноваження
розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного
призначення. Взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів, яке
має кількісні, часові та цільові обмеження здійснюється відповідно до
бюджетного призначення. Пунктом 8 ст. 2 Бюджетного кодексу України
визначається бюджетне призначення як повноваження головного
розпорядника бюджетних коштів, надане Бюджетним кодексом України,
законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий
бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє
надавати бюджетні асигнування. В обох випадках ідеться про наявність
через бюджетні повноваження реалізовувати публічні фінансові інтереси
відповідних суб’єктів.
Зацікавленість у справедливому та цільовому використанні
бюджетних коштів притаманна фактично кожному учаснику бюджетних
відносин. При цьому треба враховувати два джерела фінансування
реалізації публічного інтересу, в умовах чого поєднуються надходження
за рахунок видатків Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
Зрозуміло, що недоотримання якоїсь частки за рахунок цих двох джерел
обумовить перевантаження іншого каналу надходження. Саме тому
чіткість, своєчасність та повнота фінансування тієї чи іншої потреби
практично і забезпечує справедливість у реалізації публічних фінансових
інтересів на стадії використання.
Зрозуміло, що на кожній стадії фінансової діяльності реалізація
публічного фінансового інтересу гарантується заходами державного
примусу, а саме санкціями за невиконання приписів бюджетного
88
законодавства. Застосування примусових заходів можливе і на стадії
формування, і на стадії розподілення, і на стадії використання публічних
коштів. Водночас, на наш погляд, санкції на завершальній стадії – стадії
використання публічних коштів набувають найбільшої значущості. Якщо
акумульовані та розподілені публічні кошти відповідно до законодавства
витрачені не за призначенням – це принципове питання щодо доцільності
такого механізму взагалі. Хибною стає ситуація, коли всі учасники
бюджетного процесу на всіх попередніх стадіях добросовісно виконали
свій обов’язок, а розпорядники бюджетних коштів допустили порушення
законодавства та нецільове витрачання бюджетних коштів. Саме тому
важливість реалізації фінансових інтересів щодо цільового використання
публічних коштів забезпечується встановленням юридичної
відповідальності за нецільове використання бюджетних коштів. Крім того,
важливість саме цього аспекту підтверджується і встановленням
кримінальної відповідальності за нецільове використання бюджетних
коштів [195]1.
Не менш важлива і та обставина, що на стадії використання
публічних коштів досягнення балансу інтересів учасників фінансових
відносин обумовлює врахування інтересів суб’єктів, що не наділені
владними повноваженнями. Так, у п. 10 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу
закріплено принцип публічності та прозорості, що передбачає
інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження,
виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю
за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів. Деталізація
цього принципу та правові механізми забезпечення його принципу
містяться як у Бюджетному кодексі, так і в інших нормативно-правових
1[195] Кримінальний кодекс України: Закон України від 5 квіт. 2001 р. № 2341‑III. Голос
України. 2001. 19 черв. (№ 107). Ст. 210.
89
актах [317]1. Таким чином забезпечуються умови та порядок забезпечення
доступу до інформації про використання публічних коштів
розпорядниками та одержувачами коштів державного і місцевих
бюджетів, суб’єктами господарювання державної і комунальної власності,
фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування.
1.2 Публічна фінансова система як механізм організації обігу
коштів держави та територіальних громад
1.2.1 Публічна фінансова система: поняття та ознаки
Аналіз правової природи публічної фінансової системи передбачає
поряд із з’ясуванням правового сенсу цієї категорії визначення двох
складових у її змісті: по‑перше – поняття фінансів; по‑друге – їх система.
З їх допомогою можна з’ясувати значення як фінансів, так і системності.
Саме поєднання цих зазначених явищ і породжує можливість з’ясування
змісту такої категорії, як «публічна фінансова система». Фінансова
система – це термін-словосполучення, перша частина якого – «фінанси»
походить від латинського, що означає «закінчення, врегулювання». Як
правило, в цьому значенні термін «фінанси» використовувався щодо
акценту на закінченні або подоланні спору, завершенні правочину,
в переважній кількості випадків – грошового. Тобто йшлося про
закінчення розрахунків та передачу грошей зобов’язаною особою. Як
механізм (процедуру) управління доходами, призначеними для
задоволення державних (суспільних) потреб, розуміли «фінанси»
у Священній Римській імперії [356, с. 3]2.
Із часом змістове наповнення вказаної категорії поступово
змінювалося. Наприклад, у Франції з початку XVI ст. слово «фінанси»
1[317] Про відкритість використання публічних коштів: Закон України від 11.02.2015 р.
№ 183‑VIII. Відом. Верхов. Ради України. 2015. № 16. Ст. 109. 2[356] Рау К. Г. Основные начала финансовой науки. С. 3.
90
(фр. les finances) набуло публічного сенсу та почало використовуватись
у значенні «державні доходи» та/або «грошові кошти (суми)» [33, с. 21]1.
В теорії фінансового права значного поширення набула думка про те, що
з початку XVII ст. категорія «фінанси» отримала міжнародне визнання та
починає застосовуватися для позначення всіх відносин, котрі виникають
в процесі формування, розподілу і використання грошових коштів [107, с.
6]2. При цьому в переважній більшості випадків при використанні
категорії фінансів йшлося про грошові кошти, власниками яких ставали
носії публічної влади, відповідні адміністративно-територіальні
утворення, які або виступали як держава, або представляли відповідну
самостійну частку держави. Ця самостійність саме і мала спиратися на
відповідну фінансову автономію, що породжує такі відносини:
1) власності на частину коштів, які належали таким відокремленим
громадам (місцеві фінанси); 2) узгодження руху фінансів, централізованих
на рівні держави (державних) і на рівні окремих адміністративно-
територіальних утворень (місцевих).
До середини ХІХ ст. фінанси не лише набувають публічного сенсу,
але і передбачають, виходячи з цього, чітке розмежування фінансів
у публічному та приватному сенсі. Так, Карл Маркс у своїй праці
«Капітал» використовує термін «фінанси» в контексті грошового капіталу
банків та бірж. У словнику Вебстера фінанси розглядаються як доходи
правителя (монарха) або держави; іноді дохід фізичної
особи/громадянина [532, с. 512]3. Ф. Клівленд вважає, що фінанси являють
собою бізнес-сферу, котра забезпечує формування та використання
ресурсів фондів, необхідних для технічного оснащення і управління
1[33] Берлин С. И. Теория финансов: учеб. пособие / под общ. ред. Л. А. Дробозиной. М.:
Приор, 1999. С. 21. 2[107]Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю. Финансовое право: учебник / под общ. ред.
Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2007. С. 6. 3[532]Websters Complete Dictionary of the English Language. London: George Bell&Sons,
1886. Р. 512.
91
підприємством [512, с. 55]1. Таким чином, починаючи своє існування
з чіткого акценту щодо приватноправової природи явища, фінансові
відносини обумовлюють об’єктивний акцент на публічно-правовому сенсі
цього комплексного явища і необхідність розмежування фінансів
у приватному та публічному сенсі. Значущість такого розмежування
в правовому регулюванні обумовлювала упорядкування поведінки осіб
різними засобами: щодо приватних фінансів – диспозитивним методом;
щодо публічних фінансів – методом влади та підкорення.
Зрозуміло, що сама поява категорії «фінанси» та формування їх
сучасного розуміння відбулося не в один момент. Зазнаючи постійних та
незворотних змін поступово розширювали діапазон розуміння цього
поняття, його застосування і впливу, внаслідок чого цей термін став
застосовуватися до всіх суспільних відносин, які тим чи іншим чином
пов’язані з грошовими доходами і витратами [239, с. 34-35]2. Слід
погодитись, що із розширенням понятійного апарату щодо фінансових
конструкцій відбувалося і зростання попиту на дослідження природи
фінансів у всіх наукових напрямах (економічних, правових і т. д.). Таким
чином, формувалася можливість отримання адекватних заходів впливу на
економічні процеси, побудови таких фінансових моделей, які детально
відображали стан відповідного етапу розвитку суспільних відносин. Але
треба мати на увазі, що адекватність правового відображення економічної
природи фінансів відбувалась не завжди. Наслідком цього і стали певні
кризові явища як у відповідному науковому напрямку, так і на межі
декількох [36] 3.
1[512]King G. Theory of Finance: Being a Short Treatise on the Doctrine of Interest and
Annuities-certain. 3 ed. London: Ch.&Edw. Layton, 1898. Р. 55. 2 Див.: [239] Молодцов Т. Р. Конституционно-правовое регулирование финансовой
системы современных государств: дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 34–35. 3 [36] Білінський Д. О. Про фінанси як системне поняття . Право і суспільство:
науковий журнал. 2011. № 4. С. 59.
92
Розглядаючи природу фінансів, абсолютно логічно їх відповідну
правову форму пов’язують з економічним змістом. На думку
О. Ю. Грачової, фінанси як економічна категорія являють собою
сукупність економічних відносин, що виникають у процесі формування,
розподілу і використання грошових фондів [107, с. 6]1. Н. І. Хімічева
також вважає, що фінанси є однією зі сторін економічних відносин
суспільства, розвиток яких зумовлений існуванням товарно-грошових
відносин та держави, котра активно користується фінансовими
механізмами з метою забезпечення виконання покладених на неї завдань
і функцій [447, с. 17]2. Таким чином, виходячи з подібних тверджень,
можна зробити висновок про наукову комплексність поняття фінансів,
коли економічний сенс повинен мати відповідне правове закріплення.
І дійсно, у твердженні О. Ю. Грачової, де йдеться про акцент на
стадійність економічних відносин, які виражають природу фінансів,
фактично закладено підхід щодо структурування бюджетного процесу.
Зрозуміло, що стадії підготовки проекту бюджету, обговорення та
затвердження його, виконання та звітності не синонімічні формуванню,
розподілу та використанню, але за своїм змістом вони поєднуються. Більш
того, економічну природу фінансових відносин можна досліджувати лише
з тієї миті, коли вони набули певної правової оболонки. Лише з моменту
появи державного припису щодо того, що собою являють провідні
категорії фінансів (бюджет, податок, гроші і т. д.) ми можемо розуміти та
досліджувати їх економічну природу.
Виходячи з матеріальної концепції, фінанси розглядаються як фонди
коштів, оскільки у сфері бюджетних, податкових або кредитних відносин
на перший план виступають грошові кошти, унаслідок того, що останні
1[107] Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю. Финансовое право: учебник. С. 6. 2[447] Химичева Н. И. Финансовое право: учебник. 3‑е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ,
2004. С. 17.
93
в умовах будь-якої соціально-економічної формації являють собою
своєрідне ядро фінансових правовідносин. В окремих дослідженнях
робиться висновок, що згідно з економічною концепцією фінанси являють
собою деякою мірою суспільні відносини, тоді як у межах матеріального
підходу вони виступають у ролі об’єкта фінансових правовідносин
[239, с. 35-36]1. На наш погляд, подібне розмежування не має підстав, бо
як економічна категорія фінанси дійсно утворюють відповідні суспільні
відносини між учасниками, тоді як запропонований матеріальний підхід
передбачає виділення об’єкта цих відносин, з приводу яких саме
і формується поведінка учасників фінансових відносин. Тобто йдеться про
різні поняття: в першому випадку про економічні відносини, які
виражають природу фінансів, у другому випадку – про об’єкт таких
відносин.
Принциповим положенням при характеристиці фінансів
є акцентування уваги щодо їх динамічної природи. Фінанси – це не купа
грошей, які знаходяться в статичному положенні, а кошти, що знаходяться
в постійному русі, обігу. Саме щодо цього ми наголошували, коли
посилалися на стадії руху фінансів. Формування, розподіл (перерозподіл),
а також використання публічних грошових фондів – це результати
планомірної діяльності уповноважених суб’єктів, насамперед органів
державної влади. Слід погодитись з тим, що фінанси як сукупність
економічних відносин стихійно не проявляються [381, с. 59]2. Для їх
використання та організації обігу потрібна цілеспрямована діяльність
учасників фінансових відносин. При цьому важливо мати на увазі, що має
йтися про чітко організований та упорядкований обіг через
співвідношення стадій руху коштів. Така упорядкованість передбачає як
1Див.: [239] Молодцов Т. Р. Конституционно-правовое регулирование финансовой
системы современных государств: дис. … канд. юрид. наук. С. 35–36. 2[381] Соколова Е. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства
и муниципальных образований: монография. М.: Юриспруденция, 2009. С. 59.
94
додержання розмірів, так і строків, що характеризують динаміку
фінансового руху. Щодо розмірів має йтися про додержання обсягу
фондів, які формуються, та напрямів витрачання коштів, які в них
акумульовані. Стосовно строків треба виходити з того, що кожна наступна
стадія починається лише після закінчення попередньої. Неможливо
розподілити те, що ще не акумульоване. Водночас це не виключає і певне
накладення однієї стадії на іншу з додержанням загальних термінів.
Сталою позицією є погляд стосовно того, що публічна фінансова
система, фінансова діяльність, у тому числі публічна фінансова діяльність,
фінансовий контроль тощо, належать до системоутворюючих категорій,
які визначають сутність правового регулювання суспільних відносин
у царині фінансів [381, с. 67]1. Дійсно, в цьому випадку йдеться про явища,
які закладають підвалини єдиного знаменника для регулювання
фінансових відносин, незалежно від того, до якого інституту вони
належать. У фінансовому праві це забезпечується перш за все за рахунок
наукових абстракцій, бо законодавчих норм, які визначають фінанси,
фінансову діяльність, фінансовий контроль, не існує, а з’ясування природи
цих понять здійснюється за рахунок посилань на інституційні чи
підгалузеві конструкції. Зрозуміло, що навіть із появою загального закону
щодо фінансового контролю або публічного фінансового контролю можна
буде говорити про підстави формування загальної частини фінансового
права, але поки що такі акти відсутні.
Для динамічного забезпечення обігу фінансів, здійснення фінансової
діяльності державі необхідно сформувати фінансову інфраструктуру, під
якою ми розуміємо публічну фінансову систему і систему органів, на які
будуть покладені завдання з практичної реалізації цієї
1[381] Там само. С. 67.
95
діяльності [453, с. 72]1. Саме публічний характер фінансів і забезпечує
виділення тієї мети та завдань, які мають бути реалізовані через
запровадження та функціонування фінансової інфраструктури.
Акцентуючи увагу на складових фінансової системи, безумовно треба
враховувати і сукупність органів, які мають реалізовувати
функціонування кожного із елементів фінансової системи, досягнення ним
мети, що обумовлює його призначення. Диференціюючи елементи
фінансової системи, держава утворює і відповідні органи, які наділені
повноваженнями щодо управління динамікою фінансів саме на цьому
етапі та саме цього різновиду коштів. Варто зауважити, що трансформація
публічних інтересів у царині фінансів детермінує необхідність пошуку
оптимальної моделі публічної фінансової системи. У зв’язку з цим ми
вважаємо, що публічну фінансову систему слід розглядати як динамічну
категорію, отже, і складові частини останньої з розвитком економічних
відносин, зміною публічного інтересу трансформуються, що обумовлює
зміну значення окремих елементів усередині останньої.
На думку деяких дослідників неприпустимим є ігнорування
правової природи фінансів, виходячи з того, що всі найбільш значущі
фінансово-економічні відносини регламентуються правовими нормами.
Виходячи з цього, Т. Р. Молодцов пропонує розуміти фінанси не тільки як
економічну та матеріальну, але і як юридичну категорію. При цьому як
юридичну категорію він наполягає визначати фінанси як правовий
інститут, тобто сукупність норм, що регулюють суспільні відносини
у сфері формування та подальшого розподілу і використання публічних
фондів грошових коштів [239, с. 34-35]2. Нам складно погодитись з таким
1[453] Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть: учеб.
пособие. Алматы: Изд. ТОО «Баспа», 2001. С. 72. 2 Див.: [239] Молодцов Т. Р. Конституционно-правовое регулирование финансовой
системы современных государств: дис. … канд. юрид. наук. С. 34–35.
96
підходом з декількох підстав. По-перше, вже тривалий час сталою
є позиція характеристики фінансів як правової категорії. На сьогодні не
мають чіткого правового визначення вихідні категорії, які характеризують
обіг фінансів (фінанси, фінансова діяльність, фінансові ресурси і т. д.).
Тобто фінанси як правова категорія вже тривалий час знаходяться у зоні
уваги дослідників. По-друге, дивує акцент цього автора на співвідношенні
розуміння фінансів в «економічному», «матеріальному» та «юридичному»
сенсі. Особливо дивує матеріальний сенс фінансів. Економічний та
юридичний аналіз фінансів – зрозумілий і послідовний, коли комплексне
наукове явище фінансів ми досліджуємо залежно від науково-
категоріального апарату: економіки чи права. Матеріальний аспект навряд
чи можна визначати як окрему складову змісту фінансів чи окремий
напрям аналізу їх природи. Матеріальний сенс може бути присутнім і в
аналізі економічних, і в аналізі правових відносин. По-третє, наголос щодо
фінансів як окремого правового інституту навряд чи можна не лише
структурувати за окремими правовими нормами, а й пояснити. Фактично
при узагальненій характеристиці фінансів використовуються не правові
норми, а наукові абстракції з деталізацією та прикладами за видовими
проявами.
З’ясувавши вихідні засади щодо розуміння фінансів, для визначення
фінансової системи необхідно зупинитися на аналізі змісту поняття
«система». В науці під поняттям «система» (з грец. «σύστημα» – складене
з частин, пов’язане) прийнято розуміти комплекс взаємопов’язаних
елементів, які у сукупності та поєднанні утворюють свого роду цілісність
(єдність). Вважається, що слово «система» утворилося від дієслова
synistemi – «ставити разом», «упорядковувати», «засновувати» або
«з’єднувати»[120, с. 462]1. За допомогою категорії «система» античні
1[120] Дворецкий И. Х. Древнегреческо-русский словарь: в 2 т. М.: Гос. изд. иностран.
и нац. словарей, 1958. Т. 2. С. 462.
97
філософи у своїх працях підкреслювали, що світ не є хаосом, а володіє
внутрішнім порядком, власною організацією і певною мірою цілісністю.
Тобто має власну специфічну структуру, є впорядкованим та внутрішньо
узгодженим[393, с. 87]1. У Стародавній Греції філософи Арістотель
і Платон приділяли значну увагу розробці ідеї системності. Продовженням
цих досліджень були праці німецьких філософів Спінози, Лейбніца, Канта
і Геґеля [374, с. 7]2, предмет дослідження яких – пізнання системи як
підстави для діалектичного мислення. В основному системність
розглядалася з точки зору філософії.
В. І. Вернадський розглядав систему як сукупність взаємодіючих
різного роду функціональних одиниць (біологічних, людських, технічних,
інформаційних, природних), котра пов’язана із середовищем і служить
досягненню якоїсь загальної мети шляхом дії над матеріалами, енергією,
біологічними явищами і управління ними [228, с. 52]3. На думку
А. Д. Холла та Р. Є. Феджіна, система – це безліч об’єктів разом
з існуючими між ними відносинами та їх атрибутами[449, с. 265]4. Як
комплекс взаємодіючих компонентів або сукупність елементів, що
знаходяться в певних відносинах та взаємодіють один з одним трактував
поняття системи австрійський вчений Людвіг фон Берталанфі [491, с.1-2]5.
Р. Акофф та Ф. Емері під системою розуміли будь-яку сутність,
1Див.: [393]Теоретические основы системного анализа / под общ. ред.
В. И. Новосельцева. 2‑е изд., перераб. и доп. М.: Майор, 2013. С. 87. 2Див.: [374] Систематизація законодавства України: проблеми та перспективи
вдосконалення: монографія / за заг. ред.: Н. М. Пархоменко, В. Ф. Сіренко та ін. Київ: ІДП НАН
України, 2003. С. 7. 3[228] Мелуа А. И. Материалы к энциклопедическому словарю «Вернадский»:
пояснительная записка к словарю. Бюл. комиссии по разработке науч. наследия акад.
В. И. Вернадского. Львов, 1990. № 9. С. 3–77. 4[449] Холл А. Д., Феджин P. E. Определение понятия системы. Исследования по общей
теории систем.М.:Наука, 1969. С. 252–283. 5[491] Bertalanffy L. von. General System Theory – A Critical Review. GeneralSystems. 1962.
Vol. VII. P. 1–2.
98
концептуальну або фізичну, яка складається із взаємодіючих
частин [7, с.19]1.
Поняття системності означає взаємодію певних елементів. Зі
словника Вебстера: «Система – складна єдність, сформульована багатьма,
як правило, різними факторами і має загальний план або служить для
досягнення загальної мети» [80, с. 298]2. У визначенні А. І. Уйомова
вказується таке: «Система – інтегрована сукупність взаємодіючих
елементів, призначена для кооперативного виконання заздалегідь
визначеної функції. Система – сукупність або поєднання об’єктів,
об’єднаних регулярною взаємодією або взаємозамінністю» [407, с. 81]3.
При цьому структурування системи на елементи може передбачати
декілька рівнів, які відображають ускладненість тих відносин, на
упорядкування яких спрямована система в цілому.
Визначення «системи» як сукупності взаємопов’язаних між собою
елементів припускає наявність декількох ознак останньої: диференціація
на окремі компоненти системи, що називаються її елементами (елемент
розглядається як найпростіша частина системи, але він також може
складатися зі складових його елементів, і в такому випадку останній
набуває ознак підсистеми); стабільність (склад елементів і зміст зв’язків
між ними характеризуються постійністю); наявність процесів взаємодії
між елементами всередині системи; взаємодія обумовлена взаємозв’язком
(не взаємозалежністю) елементів системи [121, с. 63]4.
Дійсно, принциповою ознакою системи є упорядкованість її
елементів. При цьому як елемент може виступати як проміжне
1[7] Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах / под общ. ред. И. А. Ушакова;
пер. с англ. М.: Сов. радио, 1974. С. 19. 2[80] Вебстер М. Настольный словарь. М., 2010. С. 298. 3[407] Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978. С.
81. 4 Див.: [121] Дедов Д. И. Системные факторы права. М.: Стартап, 2013. С. 63.
99
угруповання елементів (підсистема), так і базовий елемент, повний набір
яких і формує закінчену систему. Наприклад, до публічної фінансової
системи як певна підсистема входить такий елемент, як місцеві бюджети.
Водночас вони включають низку різновидів цього типу бюджетів. Так,
відповідно до п. 34 ст. 2 Бюджетного кодексу України місцеві бюджети –
це бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та
бюджети місцевого самоврядування. В той же час під бюджетами
місцевого самоврядування розуміють бюджети територіальних громад сіл,
їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети
об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та
перспективним планом формування територій громад (п. 5 ст. 2
Бюджетного кодексу України).
Система характеризується певною тривалістю відносин та зв’язків,
які утворюються між елементами, що її формують. Чітко працюючи,
функціональна система не може будуватися на плинності, нетривалості.
Випадання чи зміна якого-небудь структурного елемента принципово
перебудовує стійкі внутрішні зв’язки такої конструкції, фактично після
цього може йтися про таке ускладнення чи спрощення системної
конструкції та про появу нової системи. Саме тому системність має
характеризуватись стабільністю як набору елементів, так і зв’язками між
ними.
Розглядаючи сукупність елементів як системне утворення, як
відповідне єдине ціле, деякі дослідники приходять до висновку, що
у системи немає певної мети, крім збереження існування самої системи
[121, с. 69]1. Складно погодитись з таким твердженням. На нашу думку,
відповідна системність елементів, які утворюють єдине ціле, їх відповідна
ієрархічність та підпорядкованість має пов’язуватись і з відповідною
1 Див.: [121] Дедов Д. И. Системные факторы права. С. 69.
100
ієрархічністю та підпорядкованістю мети, завдань як системи в цілому, так
і її структурних елементів (підсистем, базових елементів). Наприклад,
метою бюджетної системи України є забезпечення обігу централізованих
публічних коштів, фінансове забезпечення всіх завдань та функцій, які
покладаються на державу та територіальні громади щодо задоволення
суспільних потреб. Відповідно до п. 5 ст. 2 Бюджетного кодексу України
бюджетна система України являє собою сукупність державного бюджету
та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин,
державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована
нормами права.
При цьому елементом бюджетної системи України виступає
Державний бюджет України, в межах якого мета певним чином
звужується і стосується організації обігу виключно централізованих
державних коштів, гарантуванню виконання функцій держави. Так само
звужується і мета іншого елемента бюджетної системи – місцевих
бюджетів, яка орієнтується на задоволення потреб та інтересів
територіальних громад. Ще більш вузька мета характеризує кожний
елемент, за рахунок якого формується державний або місцевий бюджет
[42]1. Приміром, дохідні частини бюджетів передбачають низку
надходжень. Згідно з ч. 1 ст. 9 Бюджетного кодексу України доходи
бюджету класифікуються за такими розділами:
1) податкові надходження;
2) неподаткові надходження;
3) доходи від операцій із капіталом;
4) трансферти.
1 [42] Білінський Д.О. Щодо вдосконалення бюджетної системи України як складника
фінансової системи: порівняльно-правовий аспект. Держава та регіони. 2013. № 2 (40) С. 65.
101
Кожний різновид доходів має відповідне звуження мети. Метою
податкових надходжень є гарантування виконання податкового обов’язку
всіма зобов’язаними особами. Адміністративні штрафи як різновид
неподаткових надходжень поєднують мету формування дохідної частини
бюджету з каральною функцією щодо порушника законодавства та
настання для нього несприятливих наслідків. Метою офіційних
трансфертів поряд із формуванням дохідних частин бюджетів
є вирівнювання доходів та видатків бюджету за рахунок перерахування
коштів із іншого бюджету.
Тобто система елементів, що входять до системи, передбачає
і систему завдань, системність мети для кожного із елементів, підсистеми
та системи. Саме тому ми бачимо в цьому випадку не конфлікт мети,
інтересів у межах системи, а формування системного підходу,
підпорядкованості до співвідношення інтересів кожного елемента. При
цьому важливо, що основна мета цілісної системи певним чином підкорює
мету кожної внутрішньої складової. Мета елементу або підсистеми
гарантує, спрощує, забезпечує реалізацію мети системи в цілому.
У деяких дослідженнях акцентується увага на тому, що всі відомі на
сьогоднішній день визначення і трактування поняття «система» володіють
двома незаперечними якостями:
по‑перше, в них явно чи завуальовано відображається відоме
твердження Арістотеля, що ціле є чимось більшим, ніж сума частин, і не
більше;
по‑друге, кожному з них притаманна очевидна неповнота та
своєрідна обмеженість (вузька спрямованість)[393, с. 32]1. У цілому з цим
можна погодитись. Дійсно, участь елементів системи в реалізації загальної
мети підсилює можливості кожного із елементів системи, якби він
1Див.: [393]Теоретические основы системного анализа / под общ. ред.
В. И. Новосельцева. С. 32.
102
функціонував відокремлено. Водночас обмеженість, вузька спрямованість
характеризує кожний елемент досить абстрактно, бо він не може існувати
поза межами системних зв’язків і відповідно до цього така обмеженість
фактично виступає органічною часткою в реалізації загального
призначення системи.
Досліджуючи природу такого явища, як система, деякі автори
виходять з того, що при проведенні системних аналітичних досліджень
сутність поняття «система» може бути розкрита тільки через вироблені
практикою неформальні ознаки, характеристики та класифікації[393, с.
38]1. Важливо при цьому мати на увазі діалектичне співвідношення між
стабільністю системи та діалектичним розвитком як її, так і елементів, що
її утворюють. Виходячи з цього, ми акцентуємо увагу на динамічній
природі системи, коли зміна суспільних відносин, об’єктивних умов
функціонування системи передбачають коригуванні ознак, характеристик
системного явища в цілому.
Зрозуміло, що категорія системи є комплексним науковим поняттям,
яке спочатку набувало визначеності в філософських дослідженнях.
Із другої половини XIX ст. поняття системи зустрічається в юридичній
науці і практиці. Особливо це стосується системи права, системи джерел
права, системи законодавства та його впорядкування. Значну увагу у своїх
працях проблемі системності приділив Б. В. Шейндлін. Він підкреслював,
що право – це не лише сукупність норм, а система юридичних норм, що
утворює єдине ціле [471, с. 8]2. Системним підходом характеризується
і дослідження С. С. Алексєєва, який, надаючи загальну характеристику
права, наголошує на тому, що воно є цілісним системним утворенням,
1[393] Там само. С. 38. 2[471] Шейндлин Б. В. Сущность советского права: учеб. пособие. Львов: Изд-во ЛГУ,
1959. С. 8.
103
єдиним організмом, якому притаманні ієрархічна будова, інтегральні
якості, генетичні та функціональні зв’язки і т. д. [11, с. 10]1.
Сучасні дослідники також не оминають проблему системності.
С. П. Погребняк, розглядаючи характер чинного законодавства, зазначає,
що воно є високоорганізованою, цілісною, органічною системою, яка
повинна мати такі інтегруючі ознаки, як гнучкість, гармонійність
і несуперечність усіх елементів [302, с. 6]2. При цьому він об’єктивно
акцентує увагу на тих положеннях, про які ми вже згадували вище
(характеризуючи загальні ознаки системи) та підкреслює, що між
правовими приписами існують координаційні та субординаційні зв’язки.
Перші виражають просторову впорядкованість, узгодженість елементів, їх
взаємодію по горизонталі (наприклад, зв’язки між нормами Загальної та
Особливої частин кодексу). Відносини субординації регулюють
вертикальну узгодженість компонентів системи законодавства, їх
взаємодію, що проявляється у формі підпорядкування (прикладом є,
зокрема, взаємозв’язок між нормами Конституції та чинного
законодавства).
Проектуючи означені підходи до визначення поняття «система» на
фінансово-правові категорії, стикаємося як мінімум з двома питаннями:
які елементи утворюють фінансову систему і який зв’язок їх об’єднує? Що
стосується відповіді на перше питання, то, уніфікувавши існуючі зараз
підходи до визначення структурних елементів фінансів як системної
категорії, можна виділити декілька підходів, які утворюють відповідні
концепції:
фондова концепція – диференціація фондів коштів, що
обслуговують рух публічних грошей;
1[11] Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 10. 2[302] Погребняк С. П. Колізії у законодавстві України та шляхи їх переборення:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Харків, 2001. С. 6.
104
суб’єктна концепція виділення органів, за якими закріплюються
повноваження з управління відповідною структурною одиницею;
інституціональний підхід передбачає виокремлення окремих
інститутів фінансово-правової галузі;
стадійна (або динамічна) концепція регулювання руху публічних
фондів грошових коштів.
Зрозуміло, що при такій диференціації ми виходимо з поєднання
декількох систем, які тим чи іншим чином стосуються регулювання обігу
публічних коштів і становлять відповідні системні явища: а) в першому
випадку щодо фондової концепції ми виходимо з того, що йдеться про
системне підпорядкування та об’єднання публічних фондів коштів, як
централізованих (державний та місцеві бюджети), так
і децентралізованих; б) у другому випадку на підставі системності
суб’єктної ми підходимо до побудови організації органів фінансової
діяльності і фактично підходимо до суб’єктного визначення системи
владних учасників фінансово-правових відносин; в) інституційний підхід
обумовлює структурування системи фінансового права, на підставі якої
складається відповідна ієрархія цієї цілісної системи: галузь фінансового
права – підгалузі (бюджетне та податкове право) – інститути (бюджетного
процесу, публічного боргу і т. д.) – фінансово-правова норма. Значення
фінансової системи при цьому складно переоцінити. Так, О. А. Лукашев,
досліджуючи систему фінансового права, вказує, що одним із найбільш
поширених підходів до побудови системи фінансового права
є обґрунтування її детермінації структурою публічної фінансової системи
[215, с. 98]1. Обумовленість системи фінансового права структурою
публічної фінансової системи сьогодні не можна вважати новацією,
оскільки ще з радянських часів у науці фінансового права питання про
1[215] Лукашев О. А. Теоретичні проблеми системи фінансового права: монографія.
Харків: Право, 2010. С. 98.
105
взаємозв’язок цих категорій не викликав сумнівів; г) системність
у характеристиці та організації руху публічних фондів грошових коштів
акцентує системну спрямованість на забезпечення та реалізацію
динамічної природи фінансової системи та послідовної зміни стадій
(формування – розподіл – використання). За таких обставин однорідна,
єдина за формами і методами правового регулювання група фінансових
відносин визначається як фінансово-правовий інститут. Наявність єдиних
за своєю природою і змістом, але різних за формою фінансово-правових
інститутів обумовлена різноманіттям сфер застосування фінансів,
напрямами їх реалізації.
Досліджуючи системність в організації руху фінансів, актуальною
залишається проблема пошуку універсальної системоутворюючої
фінансово-правової категорії, яка повинна виконувати консолідуючу та
координуючу функції в системі фінансово-правового
регулювання [158, с. 28]1. При цьому нагальним є не лише визначення
внутрішніх складових системи, а і з’ясування характеру взаємозв’язків
між елементами. Деякі автори зазвичай обмежуються загальними його
характеристиками на інтуїтивному рівні, наприклад: «Зв’язок – це сторона
відносин». Слід погодитися, що таку характеристику, очевидно, не можна
брати за повноцінну дефініцію. В інших випадках пропонується поняття
зв’язку шляхом виокремлення деяких особливостей, які відрізняють
зв’язок від інших типів відносин [407, с. 11]2. Хотілося б наголосити при
цьому, що навряд чи послідовним є останній акцент – розмежування
зв’язку та інших типів відносин. Зв’язок не може виступати різновидом
відносин, він являє собою той засіб, який окремі відносини об’єднує та
1 Див.: [158] Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М.: РАП,
2010. С. 28. 2 Див.: [380] Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. С. 11.
106
перетворює на єдине гармонічне ціле, сам при цьому не набуваючи
характеру відношення.
Саме тому характер системності передбачає необхідність
дослідження не тільки об’єктів, які співвідносяться, але і тих, що
знаходяться між ними, тобто проміжних ланок. Тому ті чи інші зв’язки
можуть існувати за одних умов і не виникати за інших. Як приклад можна
навести взаємозв’язок, що існує між обсягом видатків, визначених
законом про Державний бюджет України за попередній бюджетний
період, та поточними щомісячними бюджетними асигнуваннями
загального фонду Державного бюджету України, що сумарно не можуть
перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених законом
про Державний бюджет України на попередній бюджетний період.
Зазначений зв’язок існує не завжди, а можливий тільки за умови, якщо до
початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про
Державний бюджет України (ч. 1 ст. 41 Бюджетного кодексу України).
Фінанси – це системна категорія. Таке твердження можна знайти
у багатьох наукових роботах, присвячених фінансово-правовим
проблемам. Так, С. В. Запольський [158, с. 28]1, М. П. Кучерявенко [205,
с. 51]2, О. А. Лукашев[215, с. 98]3, Е. Д. Соколова[382, с. 12]4,
характеризуючи фінанси, вказують на таку їх властивість, як системність.
У чому ж сенс системності фінансів і яке значення мають
системоутворюючі категорії для фінансово-правового регулювання?
Водночас зустрічається і акцент щодо фінансів як цілісної однорідної
системи [421, с. 37]5. На наш погляд, немає ніякої суперечності, бо
1[158]Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. С. 28. 2[205] Кучерявенко М. П. Податкове право України: академічний курс: підручник. Київ:
Всеукр. асоц. видавців «Прав. єдність», 2008. С. 51. 3[215] Лукашев О. А. Теоретичні проблеми системи фінансового права. С. 98. 4[382] Соколова Е. Д. Правовые основы финансовой системы России: монография / отв.
ред. Е. Ю. Грачева. М.: Изд. дом «Юриспруденция», 2006. С. 12. 5 Див.: [421] Финансовое право Украины: учеб. пособие / под общ. ред.: Л. К. Вороновой,
Н. П. Кучерявенка, Н. Ю. Пришвы. М.: Прав. единство, 2009. С. 37.
107
системність, структурованість фінансів передбачає те, що диференціація
та аналіз складових робиться в межах однорідного явища. Родова природа
фінансів не виключає деталізації в подальшому їх на публічні та приватні,
а вже потім виокремлення складових в межах кожної підгрупи. Саме тому
не варто виключати можливість проведення їх внутрішньовидової
диференціації, потреба в якій детермінована необхідністю здійснення
більш детального, спеціального аналізу внутрішньої структури фінансів та
їх складових елементів, котрі відзначаються специфічними особливостями
і своєрідними правовими режимами [52]1.
Досліджуючи системність категорії фінансів, іноді звертають увагу
на те, що «під фінансами розуміють в одних випадках – відносини,
в других – грошові фонди, в третіх – сукупність фінансових інститутів
[158, с. 28]2. Дійсно, з цим можна погодитись, але, розуміючи, що йдеться
не саме про фінанси, а про категорії та засоби упорядкування і розуміння
відносин, які пов’язані з фінансами. Так, якщо під фінансами розуміти
відносини – то це швидше за все предмет відповідної галузі; якщо про
грошові фонди – то має йтися про кошти, які акумулюються в режимі
публічного регулювання (бюджети та децентралізовані кошти держави й
територіальних громад) або в режимі приватного регулювання (грошові
фонди юридичних та фізичних осіб); у випадку розуміння фінансів як
сукупності фінансових інститутів (ми виходимо з того, що йдеться про
правові інститути) – цілісна фінансово-правова галузь [56]3.
С. Д. Ципкін, досліджуючи зміст категорії «фінансова система
СРСР», підкреслював, що найбільш часто вона вживається у двох
1 [52] Білінський Д.О. Правовая природа публичной финансовой системы. Экономика
и право Казахстана. 2013. №15(447). С.45. 2Див.: [158]Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. С. 28. 3 [56] Білінський Д.О. Про системний характер фінансів: публічно-правовий аспект.
Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених: матеріали всеукраїнської наук-
практ. конф. (м. Донецьк, 24 лютого 2012). Донецьк, 2012. С. 4-5.
108
значеннях [458, с. 18]1. У першому значенні під «фінансовою системою»
пропонувалося розуміти сукупність і взаємозв’язок різних груп
фінансових відносин, кожна з яких має особливості в акумуляції та
використанні грошових фондів і відіграє різну роль у суспільному
відтворенні. Двоєдине розуміння публічної фінансової системи
в основному збереглося в науці фінансового права й дотепер.
А. І. Худяков, проаналізувавши поняття публічної фінансової системи
в економічному сенсі, зазначає, що в літературі зустрічається ще одне
значення терміна «фінансова система». Його можна позначити як
організаційне. «У цьому сенсі під публічною фінансовою системою
розуміється сукупність фінансових установ держави (фінансове відомство
та його підрозділи, казначейство, податкові органи, центральний
державний банк, орган державного страхового нагляду і т. д.)» [453, с.
26]2. В іншому значенні «публічна фінансова система» розглядалася як
сукупність, розгалужена мережа державних органів та установ, що
здійснюють безпосереднє керівництво фінансовою діяльністю держави.
Виходячи з подібного розуміння фінансів, формуються і підходи до
з’ясування природи публічної фінансової системи, під якою розуміється:
по‑перше, комплекс фінансових інститутів (банки, небанківські
кредитні організації, фонди, страхові компанії), кожен з яких забезпечує
або бере безпосередню участь в процесі формування та/або використання
відповідних публічних фондів грошових коштів;
по‑друге, сукупність державних органів і установ, котрі в межах
своїх повноважень здійснюють фінансову діяльність[107, с. 52]3. При
цьому такий розподіл розмежовує сутнісний склад публічної фінансової
1[458] Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании
финансовой деятельности советского государства. М.: Изд. Моск. ун-та, 1983. С. 18. 2[453]Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть: учеб.
пособие. Алматы: Изд. ТОО «Баспа», 2001. С. 26. 3 Див.: [107] Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю. Финансовое право: учебник / под общ. ред.
Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. С. 52.
109
системи та систему державних органів, які організують функціонування
кожної складової фінансової системи та наділені повноваженнями щодо
управління нею [57]1.
Фінанси розглядаються як комплексна наукова категорія. Іноді під
фінансами розуміють об’єктивно існуючі відносини, в інших випадках
вони характеризуються в ролі інструментів здійснення господарської
діяльності, окремі автори наполягають на ідентичності категорій
«фінанси», «фінансова система», «фінансова діяльність» [90, с. 9; 158, с.
30; 438, с. 63]2. Як форму організації грошових відносин між усіма
суб’єктами відтворювального процесу щодо розподілу і перерозподілу
сукупного суспільного продукту розглядає публічну фінансову систему
В. В. Ковальов [423, с. 69]3. На наш погляд, таке визначення може
збігатись з економічною характеристикою такого явища, як публічна
фінансова система. Водночас «організація грошових відносин між усіма
суб’єктами відтворювального процесу» обумовлює дійсну участь усіх
суб’єктів, що передбачає регулювання їх поведінки як у режимі
приватного права, так і в публічно-правовому режимі. Але лише останній
аспект є характеристикою публічно-правової системи. Розуміючи під
відтворювальним процесом безперервно триваючий процес виробництва
матеріальних благ, автор об’єднує сфери впливу та регулювання декількох
(протилежних за методами регулювання) галузей права. Все, що
стосується відносин між суб’єктами в відтворювальному процесі та
пов’язане із предметом цивільного, господарського і т. д. галузей права,
до публічної фінансової системи жодного стосунку не має.
1 [57] Білінський Д.О. Деякі питання визначення поняття «фінансова система. Правове
життя сучасної України : між нар. наук практ. конф. (м. Одеса, 16-17 травня 2013 р.). Т.2.
Одеса. Націон. ун-т « Одеська юридична академія», 2013. С. 85. 2Див.: [90]Воронова Л. К. Фінансове право України: навч. посіб. Київ: Прав. єдність,
2009. С. 9; [158]Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. С. 30; [438]
Фінансове право: підручник / за заг. ред. М. П. Кучерявенка. Харків: Право, 2013. С. 63. 3[423] Финансы: учебник / под общ. ред. В. В. Ковалёва. 2‑е изд., перераб. и доп. М.:
Проспект, 2007. С. 69.
110
Французький правознавець П. М. Годме, звертаючи особливу увагу
на принципові відмінності, які існують між фінансами держави та
суб’єктів приватного права, розглядав публічну фінансову систему як
комплекс фінансових інститутів [103, с. 41-42]1. Разом із тим італійський
державно-політичний діяч Т. Падоа-Скьоппа, навпаки, вбачав природу
публічної фінансової системи в наявності чіткого функціонального
розмежування фінансових інститутів. Як сукупність певного роду
підприємств, установ, організацій, котрі обслуговують уряди, бізнес-
структури та громадян розумів публічну фінансову систему
американський фінансист – Дж. Ван Хорн [76, с. 34]2. Дійсно, при
характеристиці публічної фінансової системи треба розмежовувати два
носія: державу та територіальні громади. При цьому особливість їх
правового становища полягає в тому, що в таких особах збігається
і організатор відносин, і власник коштів, які отримуються внаслідок цього.
Є і певна колізія в такому становищі. Держава як власник своєї частки
публічних коштів утворює систему контролюючих органів та наділяє їх
відповідними повноваженнями. Ці ж державні органи здійснюють
відповідну діяльність і щодо організації та контролю за рухом місцевих
фінансів, тобто реалізують повноваження на місцях. Не слід забувати, що
вони представляють державу, і діяльність їх зосереджена, перш за все, на
реалізації державного інтересу. Але це не може не породжувати і певних
колізій щодо контролю державним органом за рухом коштів, які належать
не державі, а територіальній громаді.
Саме тому особливості публічної фінансової системи визначаються
в найбільш тісному взаємозв’язку з державою. І це не випадково, оскільки
саме держава є найбільш масштабним суб’єктом фінансових
1[103] Годме П. М. Финансовое право: учебник. М.: Прогресс, 1978. С. 41–42. 2[76] Ван Хорн Дж. К., Вахович Дж. М. Основы финансового менеджмента. 12‑е изд.,
перераб. и доп. М.: Изд. дом «Вильямс», 2008. С. 34.
111
правовідносин. Що ж стосується інших учасників, то їх значимість
анітрохи не применшується, однак не можна забувати, що вони діють
в межах, порядку та у спосіб, визначені державою та її органами[239, с.
37-38]1. Хотілося б уточнити положення щодо місця держави
в суб’єктному складі фінансових правовідносин, а саме про що йдеться,
коли держава визначається як «найбільш масштабний суб’єкт». Таке
положення дуже суперечливе, бо, наприклад, коли йдеться про такий
різновид фінансових правовідносин, як відносини, що пов’язуються
з формуванням доходів бюджетів, то найбільш масштабними суб’єктами
будуть платники, а саме фізичні та юридичні особи. Саме тому категорія
масштабності не зовсім підходить щодо характеристики будь-якого
суб’єкта фінансових правовідносин.
Характерно, що в юридичній літературі наявний ще один порівняно
неординарний підхід до визначення поняття «публічної фінансової
системи». Так, пропонується розглядати фінансову систему як сукупність
фінансових ресурсів, а також як систему органів державної влади, органів
місцевого самоврядування та створюваних ними організацій, котрі
забезпечують формування, розподіл і використання публічних фондів
грошових коштів [210, с. 26]2. Слід зауважити, що принципової новизни
в такому підході немає, бо знов‑таки йдеться про систему інститутів, які
ми включаємо до фінансової системи та систему державних органів, які
беруть участь у фінансовій діяльності.
До цього треба додати, що в такому положенні міститься суттєва
проблема – що необхідно розуміти під «фінансовими ресурсами». Коли ми
характеризуємо складові фінансової системи та виходимо з того, що до
1[239] Молодцов Т. Р. Конституционно-правовое регулирование финансовой системы
современных государств: дис. … канд. юрид. наук. С. 37–38. 2Див.: [210] Лахтина Т. А. О сущности финансовой системы как элемента современного
государства. Фин. право. 2005. № 4. С. 26.
112
них належать інституції, завдяки яким організується обіг публічних
коштів, то зрозуміло, що йдеться про публічні гроші, про гроші,
власниками яких є держава та територіальні громади. В цій ситуації заміна
поняття «кошти», «публічні гроші», «грошові фонди» і т. д. на «фінансові
ресурси» породжує більше питань, ніж формує логічну узагальнену
категорію. Незрозуміло, чи можемо ми відносити до фінансових ресурсів
майнові об’єкти, майно, які пов’язані із виконанням імперативного
фінансового обов’язку та які в кінцевому стані трансформуються
в грошові публічні надходження (майно, яке перебуває в податковій
заставі, майно, яке перебуває під податковим арештом і т. д.). Більш того,
подібна хиба походить від підходу законодавця, який визначає бюджет
саме через фінансові ресурси. Так, відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу
України бюджет – це план формування та використання фінансових
ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно
органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим,
органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Зрозуміло, що в цьому випадку йдеться саме про грошові надходження та
формування грошового фонду (бюджету), а використання категорії
«фінансові ресурси» лише формує підстави колізій та суперечностей при
правозастосуванні.
Цікавим науковим «відкриттям» вбачається виокремлення
А. С. Нестеренко як окремої складової публічної фінансової системи
«фінансів домогосподарств». Наведемо декілька висловлювань авторки:
«Проте фінанси населення є важливим фондом грошових коштів, який
держава зобов’язана завжди враховувати при здійсненні своєї фінансової
політики. Однак, на жаль, у літературі з фінансового права при
характеристиці фінансової системи цей інститут залишається без
113
уваги»[252, с. 130, 416]1. Українські автори навчального посібника
«Фінансове право» Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко[93, с. 11]2
вважають, що фінанси підприємств становлять основу децентралізованих
фінансів. Ці вчені відзначають, що фінанси державних підприємств,
безумовно, є складовою фінансової системи, характеризуються публічним
змістом і регулюванням. Фінанси недержавних підприємств відрізняються
тією мірою, якою вони пов’язані з реалізацією імперативних обов’язків
з формуванням державних грошових фондів. Що стосується фінансів
домогосподарств, то автори не розглядають їх у складі децентралізованих
фінансів і тим самим не враховують їх у складі фінансової системи
держави… Фінанси домашніх господарств – це ланка фінансової системи,
яка вітчизняною фінансовою наукою стала виділятися як самостійна
і досліджуватися зовсім недавно» [252, с. 130, 417]3. «Так, під домашнім
домогосподарством з економічної точки зору розуміється група осіб, які
найчастіше пов’язані родинними відносинами (сім’я), спільно приймають
економічні рішення на основі спільного використання фондів грошових
коштів, необхідних для споживання і накопичення. Домашнє
господарство може складатися з однієї особи, самостійно і незалежно
формуючи свій бюджет»[252, с. 417-418]4. «Фінансові ресурси
домогосподарств – це сукупний фонд грошових засобів, що знаходяться
у розпорядженні сім’ї… Фінансові ресурси домогосподарств виступають
у вигляді відособлених грошових фондів, що мають, як правило, цільове
призначення»[252, с. 419]5.
1[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії: монографія.
Одеса: Фенікс, 2014. С. 130, 416. 2[93] Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право. С. 11. 3[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії: монографія.
Одеса: Фенікс, 2014. С. 130, 417. 4[225] Там само. С. 417–418. 5[225] Там само. С. 419.
114
Вказана кількість посилань відображає «новітній переворот»
у сучасній фінансово-правовій науці. Подібна пропозиція вченої виглядає
не лише необґрунтованою, але й хибною. Сучасні дослідження фінансової
системи України здійснюються за різними напрямами. Слід виділити
низку проблем, які перебувають у полі зору дослідників фінансової
системи, а саме: економічні, соціальні, правові та ін. Безсумнівно, значну
увагу проблемам функціонування фінансової системи приділяють вчені-
економісти, які зосереджуються на проблемах ефективності вказаної
системи, зокрема аналізують кількісні характеристики публічних
грошових фондів, здійснюють певні прогнози й визначають тенденції
розвитку та ін. Дослідження правової природи фінансової системи
України здійснюється правознавцями у свою чергу також у різних
аспектах. Так, наприклад, проблеми публічних фінансів спонукають
дослідників, зокрема, визначити напрями упорядкування фінансового
законодавства; удосконалення правових механізмів узгодження
приватних та публічних фінансових інтересів та ін., тобто на перший план
виходять саме питання публічного регулювання суспільних відносин.
Пов’язані з проблемами публічно-правового регулювання фінансових
відносин, але не тотожні їм питання приватноправового регулювання
(удосконалення цивільного, господарського законодавства та ін.).
Водночас неприпустимим, на нашу думку, є об’єднання або
ототожнення приватних та публічних фінансів та відповідно проблем
приватного та публічного правового регулювання. Беззаперечно, хотілося
б подякувати Л. К. Вороновій та М. П. Кучерявенку, що вони не здійснили
таке «відкриття». Зрозуміло, що вони при характеристиці фінансової
системи користуються знаннями як надбанням попередників та фахово їх
використовують, тоді як вищенаведені думки А. С. Нестеренко можна
оцінити як авторське побажання чи бачення, яке до права, вихідних засад
усвідомлення засобів правового регулювання жодного стосунку не має.
115
Декілька аргументів. Безумовно, держава зобов’язана враховувати
фінанси населення, як стверджує А. С. Нестеренко. Але не «на жаль» (як
вона вважає), а на щастя в літературі з фінансового права цей інститут
залишається поза увагою, бо він не має жодного стосунку до фінансово-
правового регулювання. Варто наголосити на неможливості включення до
фінансово-правової галузі відносин, які регулюються диспозитивними
методами в межах приватного права. Більш того, не зрозуміло – який все
ж таки фонд утворюють фінанси населення. Навряд чи додає фаховості
і використання такого поняття, як «населення». Це свідчить про підміну
або необізнаність щодо традиційних правових категорій, таких як фізичні
особи, громадяни, іноземці, особи без громадянства і т. д. Саме тому
ми вважаємо доцільною позицію Л. К. Воронової та М. П. Кучерявенка,
що подібні фінанси не можуть бути складовою публічної фінансової
системи. Популістський підхід характеризує і визначення, і спробу
визначити фінанси домогосподарств через фонд грошових коштів родини.
Автор безсистемно використовує поняття «фонду грошових коштів»,
«фінансових ресурсів домогосподарств», «бюджету домогосподарства чи
особи».
В економічній і юридичній літературі останніх десятиліть панує
плюралізм підходів до розуміння змісту публічної фінансової системи та
особливостей структури останньої. Але незалежно від визначення
структури фінансової системи ця економіко-правова категорія обумовлює
виникнення і здійснення фінансової діяльності держави, муніципальних
утворень і господарюючих суб’єктів, будучи об’єктивною передумовою їх
появи.
Однією із суттєвих прогалин сучасного фінансового законодавства
є відсутність законодавчого закріплення поняття «фінансова система».
Чинне законодавство не містить такої дефініції. Проте вказаний термін без
розкриття його змісту використовувався раніше і продовжує
116
застосовуватись у законодавстві України. Так, відповідно до ч. 1 ст. 5
Закону УРСР «Про економічну самостійність Української PCP»[324]1 було
встановлено, що «Українська РСР має власну фінансову систему». Дещо
пізніше, після внесення змін у Закон України «Про бюджетну систему
України» від 29 липня 1995 р. [316]2, законодавче закріплення отримало
поняття «одиниця фінансової системи», де ст. 23 зазначеного Закону
встановлювалося, що бюджет є складовою частиною фінансової системи
України. Крім того, у цій же статті було закріплено принцип
законодавчого регулювання взаємовідносин бюджету з іншими ланками
фінансової системи.
Використовується поняття «фінансова система» і у чинному
законодавстві. Так, наприклад, в Указі Президента України від 24 березня
2015 р. № 170/2015, яким затверджено Положення про Раду з фінансової
стабільності, зазначено, що цей міжвідомчий орган створюється з метою
забезпечення своєчасного виявлення і мінімізації ризиків, що загрожують
стабільності банківської та фінансової системи держави. Проте, як уже
зазначалося вище, жоден із чинних нормативно-правових актів не
розкриває змісту поняття «публічної фінансової системи», тому
залишається незрозумілим, щодо чого саме будуть мінімізуватись ризики
і на що буде спрямована діяльність міжвідомчого органу.
На сьогодні як у вітчизняній фінансово-правовій науці, так і в
науках, які досліджують таке поняття, як фінансова система (економіка,
політологія і т. д.) не існує єдиного бачення можливих шляхів уніфікації
підходів до розуміння категорії «публічна фінансова система». В сучасній
економічній та фінансово-правовій літературі склалися різні підходи щодо
1[324] Про економічну самостійність Української PCP: Закон УPCP від 03.08.1990 р.
Відом. Верхов. Ради УPCP. 1990. № 34. Ст. 499. 2[316] Про бюджетну систему Української РСР: Закон України від 05.12.1990 № 512‑XII.
Відом. Верхов. Ради УPCP. 1991. № 1. Ст. 1.
117
визначення понятійного апарату та складу таких однопорядкових
категорій, як публічна фінансова система, фінансова система держави,
фінансова система адміністративно-територіальних утворень, фінансова
система територіальних громад тощо. Кількість наукових праць,
присвячених аналізу фінансової системи, досягла критичної маси, разом із
тим висновки дослідників щодо природи та змісту «публічної фінансової
системи» настільки неоднозначні, що виникає об’єктивно обумовлена
необхідність систематизації різних концепцій та поглядів на розуміння
зазначеної категорії.
Деякі науковці висловлюють думку про те, що «фінансова система»
являє собою сукупність державних, місцевих та приватних
фінансів[183, с. 119]1. Представники узагальненого підходу розглядають
фінансову систему як сукупність елементів (ланок), що мають форму
фондів і організаційно споріднених з ними ланок фінансів. За таких умов
серед елементів фінансової системи, що визначають її матеріально-
правовий зміст, виділяються: бюджетні та державні позабюджетні фонди,
державний і муніципальний кредит, фінанси підприєм ств, організацій та
домогосподарств, страхові фонди, банківський кредит. Тобто в цій
ситуації йдеться про всі кошти, обіг яких виражає розширене
виробництво, в якому беруть участь усі суб’єкти фінансових відносин, як
приватні, так і публічні.
Дуже дивує своєрідний підхід до з’ясування природи публічних
фінансів та категорій, які безпосередньо з нею пов’язані А. С. Нестеренко.
Так, вона підкреслює: «Таким чином, вважаємо за необхідне провести
аналіз як публічних фінансів (розглядаючи сучасні погляди авторів
стосовно таких наукових категорій, як «публічні фінанси», «державні
1[183] Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учеб. пособие. 2‑е изд.
перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2008. С. 119.
118
фінанси» і «фінанси країни», так і приватних фінансів держави, які
є невід’ємною складовою фінансової системи держави незалежно від
періодизації» [252, с. 41]1. Нам складно погодитись з таким підходом, бо
автор пропонує конструкцію, яка суперечить логіці та елементарним
правовим знанням. А. С. Нестеренко, виділяючи в структурі фінансової
системи держави такий складник, як «приватні фінанси держави»,
абстрагується від принципової диференціації публічного та приватного
права, пропонуючи тупикову конструкцію. Фінанси держави безсумнівно
є публічними фінансами, але не приватними. Цей чинник обумовлює
відповідні особливості регулювання публічних фінансових відносин, що,
зокрема, проявляються в імперативному характері приписів фінансово-
правових норм.
Згідно з принципом системності, який застосовується в наукових
дослідженнях, публічна фінансова система є частиною економічної
системи, яка, у свою чергу, виступає фундаментальною основою
суспільної системи. У зв’язку з вищевикладеним вважається, що
економічна система є цілісним утворенням стосовно власних структурних
частин та ланок. Ці частини як особливі елементи економічної системи
утворюють підсистему «другого» порядку[2, с. 22-23]2. Виходячи
з матеріального розуміння публічної фінансової системи, окремі автори
наголошують на переплетенні функцій, що відображають взаємозв’язки та
взаємообумовленість фінансової та грошово-кредитної систем держави
[240, с. 219]3. На наш погляд, подібне твердження досить формальне та
незмістовне. По-перше, грошово-кредитна система держави є складовою
частиною фінансової системи і протиставлення їх робить подібний
1[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 41. 2 Див.: [2] Абрамова М. А. Национальная денежная система: теория, методология
исследования, концепция развития в условиях модернизации современной экономики:
монография. М.: КУРС; ИНФРА-М, 2014. С. 22–23. 3 Див.: [240] Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике России:
становление и развитие. Аудит и фин. анализ. 2016. № 1. С. 219.
119
висновок незмістовним. По-друге, переплетіння функцій фінансової та
грошово-кредитної системи певним чином можливе, бо вони спрямовані
на досягнення однакової мети [46]1.
Розглядаючи фінансову та грошово-кредитну системи як структурні
компоненти «другого» рівня економічної систем, М. А. Абрамова вважає,
що в середині останніх як підсистеми виступають банківська, бюджетна,
податкова системи, а далі – окремі фінансові, кредитні інститути, а саме –
банки, фонди, страхові компанії, а потім – підрозділи цих організацій
[2, с. 22-23]2. На нашу думку, подібний підхід до виділення учасників
структурного рівня економічної системи певним чином заплутаний.
Банки, наприклад, не можуть існувати відокремлено від банківської
системи. Так само не зрозуміло, про що йдеться при виділенні підрозділів
таких організацій, як банки, фонди, страхові компанії. Фактично такої
ж думки дотримується і Н. П. Молчанова, яка стверджує, що в рамках
економічної системи (якщо її позиціонувати як систему першого рівня
суспільної системи) функціонують фінансова, грошова, кредитна,
платіжна, валютна системи як самостійні структурні елементи [240, с.
221]3. Зрозуміло, що в цьому випадку йдеться про економічні
дослідження, але вони дуже тісно пов’язані з відповідним правовим
оформленням тих же явищ, які закріплені в економіці. Саме тому, на нашу
думку, виходити із подібного підходу для відповідного правового
визначення фінансової системи, її елементів недоречно.
1 [46] Білінський Д. О. До питання про співвідношення понять «публічна фінансова
система» і «система органів, що здійснюють фінансову діяльність». Журнал
східноєвропейського права. 2014. №
3.С.65-69. URL: http://easternlaw.com.ua/?s=%D0%91%D1%96%D0%BB%D1%96%D0%BD%D
1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B9&x=0&y=0 2[2] Абрамова М. А. Национальная денежная система: теория, методология
исследования, концепция развития в условиях модернизации современной экономики:
монография. С. 22–23. 3[240] Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике России:
становление и развитие. С. 221.
120
В умовах відсутності серед представників академічного середовища
єдиного бачення та глибокої диверсифікації наукових підходів до
розуміння природи, змісту та структури «публічної фінансової системи»
ми пропонуємо законодавчим шляхом врегулювати проблемні питання,
які стосуються розуміння змісту останньої, особливостей її структури та
складу. Як аргумент на підтримку висловленої нами пропозиції зазначимо
думку Е. Д. Соколової щодо регулюючого впливу закону, який жодним
чином не детермінує необхідність однотипного розуміння фінансової
системи як складної економічної категорії, що має фундаментальне
значення для розвитку суспільства і держави [382, с. 46]1.
На жаль, деякі дослідження більше заплутують, ніж розв’язують
проблему, або породжують конструкції, абсолютно нежиттєздатні. Так,
А. С. Нестеренко під фінансовою системою України бачить:
«…внутрішньо обумовлену сукупність взаємопов’язаних і об’єднаних
єдиною метою сфер та ланок (інститутів), кожна з яких становить
специфічну групу фінансових відносин і є юридичними засобами
формування, розподілу та організації використання фондів грошових
коштів держави, місцевого самоврядування, підприємств різних форм
власності, фінансових інституцій» [252, с. 80]2. Яскраве та безсистемне
гасло. Перш за все використовуються як однопорядкові категорії «сфера»,
«ланка», «інститут», тому немає можливості зробити висновок, з яких
елементів із наведених, на думку автора, складається фінансова система
України (сфер, ланок чи інститутів). Крім того, кожен із цих складників,
виходячи із дефініції А. С. Нестеренко, є одночасно і «специфічною
групою фінансових відносин», і «юридичним засобом» формування,
розподілу та організації використання фондів грошових коштів. Отже, не
1[382] Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России: монография / отв.
ред. Е. Ю. Грачева. М.: Изд. дом «Юриспруденция», 2006. С. 46. 2[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 80.
121
зрозуміло, як одночасно елемент фінансової системи може бути групою
суспільних відносин і юридичним засобом. Мабуть, все ж таки має йтися
про такий засіб, який регулює виокремлені однорідні суспільні відносини
(а саме у випадку регулювання відносин, що виникають у сфері публічної
фінансової системи), тобто про імперативний метод регулювання. Подібні
твердження свідчать про відсутність у автора елементарних базових
уявлень щодо не природи явища взагалі, а правових засад його
упорядкування.
Зараз в Україні відсутнє визначення поняття публічної фінансової
системи, а разом з ним і нормативно-правовий акт, який би визначав
єдиний порядок організації роботи та здійснював комплексне правове
регулювання діяльності останньої. У зв’язку з цим, на наш погляд,
доречно закріпити поняття «публічної фінансової системи» шляхом
внесення змін до ст. 2 Бюджетного кодексу України, ст. 14 Податкового
кодексу України, ст. 1 Закону України «Про Національний банк України»,
ст. 2 Закону України «Про банки і банківську діяльність», ст. 1 Закону
України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків
фінансових послуг». Під публічною фінансовою системою ми пропонуємо
розуміти комплекс структурно взаємопов’язаних і взаємодіючих фондів
коштів держави та органів місцевого самоврядування, котрі
опосередковують процес формування, розподілу та використання
публічних коштів [48]1.
Становлення вітчизняної публічної фінансової системи, безперечно,
характеризується складністю та суперечливістю процесів, у рамках яких
відбувалося формування останньої. Завдяки зусиллям представників
академічного середовища були розроблені наукові обґрунтування та
1 [48] Білінський Д. О. Про доцільність визначення в законодавстві поняття «публічна
фінансова система». Науковий вісник Дніпропетровського державного університету
внутрішніх справ. 2016. № 1 (80). С.163.
122
рекомендації щодо необхідності закріплення на законодавчому рівні
поняття публічної фінансової системи. Результати доктринальних надбань
та багаторічної праці знайшли своє втілення у проекті Закону України
«Про фінансову систему України в особливий період» від 26 квітня 2011
р. № 8442, у ч. 1 ст. 1 якого міститься визначення поняття фінансової
системи України в особливий період, під яким пропонується розуміти
організаційно-правове об’єднання коштів бюджетної і банківської систем,
небанківських фінансових установ, підприємств, установ та організацій
усіх форм власності і громадян, що є об’єктом державного регулювання
органами управління фінансами, яке провадиться з метою задоволення
потреб держави у фінансових ресурсах в особливий період [350]1.
Зазначений проект закону так і не був прийнятий, але проблема
законодавчого закріплення організаційно-правових основ функціонування
публічної фінансової системи в цілому та в особливий період зокрема не
втратила своєї актуальності особливо в контексті міжнародно-правових та
військово-політичних подій, в епіцентрі яких опинилася Україна. Саме
тому Рада національної безпеки і оборони України у своєму рішенні від 28
серпня 2014 р. «Про невідкладні заходи щодо захисту України та
зміцнення її обороноздатності» зобов’язала Кабінет Міністрів України
у місячний строк розробити та внести в установленому порядку на розгляд
Верховної Ради України законопроект щодо функціонування публічної
фінансової системи України в особливий період [342]2.
Ураховуючи вищевикладене, можна зробити певні висновки. Перш
за все системоутворюючі категорії «публічна фінансова система» та
«фінансова діяльність» є взаємопов’язаними, проте не тотожними.
1[350] Проект Закону про фінансову систему України в особливий період: від 26.04.2011
р. № 8442. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=8442&skl=7 (дата
звернення: 07.04.2017). 2[342] Про невідкладні заходи щодо захисту України та зміцнення її обороноздатності:
Рішення Ради нац. безпеки і оборони України від 28.08.2014 р. URL: http://zakon4.
rada.gov.ua/laws/show/n0011525–14 (дата звернення: 07.04.2017).
123
У зв’язку з цим складно погодитись із твердженнями науковців, які
розглядають публічну фінансову систему як сукупність уповноважених
органів, що забезпечують формування, розподіл (перерозподіл) та
використання публічних грошових фондів. На нашу думку, при
дотриманні такого підходу відбувається розмивання категорії публічна
фінансова система, яка становить не що інше як внутрішню будову
публічних фінансів. Вважаємо, що фінансова діяльність, яка спрямована
на формування, розподіл та використання публічних грошових фондів не
може ототожнюватися із публічною фінансовою системою, яка фактично
виступає в ролі об’єкта, на який спрямована фінансова діяльність [37]1.
Разом із тим можна виділити і певні спільні риси, які існують між
зазначеними категоріями. Так, саме системою органів, які здійснюють
фінансову діяльність (через їх нормативно-правове та організаційно-
розпорядче функціонування) визначається будова публічної фінансової
системи, а також питома вага окремих складових в її структурі. Отже, саме
органи, які здійснюють фінансову діяльність, визначають, яким чином
слід структурувати публічну фінансову систему для того, щоб її
функціонування було максимально ефективним на відповідній території
та у відповідний проміжок часу.
Функціонування публічної фінансової системи у свою чергу
неминуче пов’язане із наявністю певних проблем, які потребують свого
вирішення шляхом адекватного реагування на них з боку суб’єктів
владних повноважень. Крім того, ефективність і збалансованість
публічної фінансової системи впливає на матеріальне забезпечення
органів, які здійснюють фінансову діяльність та виступає детермінантою,
1 [37] Білінський Д. О. До питання про визначення поняття «фінансова
система» Актуальні проблеми права: теорія і практика. 2011. № 21. С. 563.
124
що визначає об’єктивну обумовленість раціоналізації системи самих цих
органів.
Таким чином, можна зробити висновок, що на сьогодні дослідники
розглядають публічну фінансову систему у двох основних аспектах:
1) організаційно-правовому – згідно з яким публічна фінансова
система розуміється як комплекс структурно взаємопов’язаних
і взаємодіючих фінансово-правових інститутів, які опосередковують
процес формування, розподілу та використання публічних фондів
грошових коштів держави і територіальних громад;
2) інституційному – відповідно до якого публічна фінансова система
являє собою сукупність державних органів та установ, котрі від імені
держави здійснюють публічну фінансову діяльність.
Не зосереджуючись на аналізі структури публічної фінансової
системи, слід погодитися з тим, що традиційна чотирьохланкова
структура публічної фінансової системи потребує перегляду та істотної
модернізації. Пов’язано це перш за все з істотною зміною економічних
відносин порівняно з тим періодом, коли формувалися зазначені уявлення
про структуру фінансової системи. Приміром, фінанси підприємств
(насамперед державних і комунальних) не мають такого істотного
значення у формуванні публічних доходів, яке їм відводилося в період
функціонування адміністративно-командної економіки. Більш того, за
радянських часів формування публічних надходжень за рахунок
державних підприємств здійснювалось фактично в режимі конфіскації,
коли таким підприємствам дозволялося формування лише трьох фондів (у
чітко закріплених межах), а решта коштів надходила до бюджету.
Водночас навряд чи є сенс необачно розширювати або змінювати склад
публічної фінансової системи. Так, пропонуючи розширення кола
елементів, які входять до публічної фінансової системи, обґрунтовується
включення до неї, поряд із бюджетною, кредитною і податковою
125
системами[139, с. 18]1. Навряд чи можна підтримати подібну позицію,
виходячи з того, що податкова система вже входить до одного із елементів
фінансової системи – до бюджетної системи. Так, це робиться певним
чином опосередковано – через бюджетні доходи, де серед вичерпного
переліку доходів бюджетів закріплено податкові надходження. Саме тому
окреме виділення податкової системи як елемента публічної фінансової
системи буде дублювати узгоджену сукупність елементів. Крім того,
в публічний сектор фінансової системи, на думку О. С. Ємельянова,
входить податкова система, що включає в себе всі податки та збори, котрі
стягуються на території відповідної держави, а також органи, що
здійснюють організацію їх сплати та податковий контроль [139, с. 19]2.
Навряд чи доречно як наукову новизну змішувати два підходи та
ототожнювати фінансову систему як сукупність інститутів, які
забезпечують обіг публічних грошових коштів та систему фінансових
органів.
Підсумовуючи аналіз природи фінансової системи, акцентуємо
увагу на декількох аспектах її структурування, відповідно до чого
фінансова система може розглядатися як:
1. Фінансова система як об’єкт економічних досліджень та предмет
економічних наук.
2. Фінансова система як об’єкт правового регулювання:
а) приватна фінансова система, яка поєднує фінанси фізичних та
юридичних осіб, правове регулювання якої забезпечується перш за все
приписами приватного права та, в більшості випадків, – цивільним
правом. Зрозуміло, що при цьому йдеться не про одногалузевий вплив.
1[139] Емельянов А. С. Введение в финансовое право: курс лекций. Тюмень: Тюмен.
юрид. ин-т МВД России, 2000. С. 18. 2[139] Емельянов А. С. Введение в финансовое право: курс лекций. С. 19.
126
Затребувані і цивільні, і господарсько-правові, і трудові і т. д. норми, які
базуються на диспозитивних методах регулювання;
б) публічна фінансова система, яка є предметом публічного
регулювання та виражає орієнтованість застосування фінансово-правових
норм. На жаль, фінансове право дуже часто пов’язують з регулюванням
відносин у межах фінансової системи держави. Ми з цим не можемо
погодитись. Фінансово-правовий вплив обумовлює врегулювання руху
коштів усіх публічних утворень, які знаходяться в межах кордонів
держави. Тому ми вважаємо, що публічна фінансова система включає як
фінансову систему держави, так і фінансову систему територіальних
громад. Саме із цих двох чинників і складається публічна фінансова
система. Зрозуміло, що в деяких випадках їх дуже складно розділити. Це
пояснюється тим, що забезпечення публічних інтересів на рівні
територіальних громад здійснюється як за рахунок коштів державного
бюджету (фінансування потреб громадян України, які має забезпечити
держава незалежно від того, на якій території вони проживають), так і за
рахунок коштів місцевих бюджетів (кошти, які заробляються на місцях,
спрямовані на задоволення потреб виключно тих осіб, які проживають на
території відповідних територіальних громад та управління якими
здійснюється місцевими радами). До складу публічної фінансової системи
включаються:
– фінансова система держави як елемент публічної фінансової
системи. В цьому випадку йдеться про виключно публічно-правове
регулювання, яке зосереджується на правовому забезпеченні обігу коштів
держави. Зрозуміло, що це виключний предмет фінансового права.
Водночас це лише частина тих відносин, які регулюються фінансово-
правовою галуззю – відносини, які охоплюють обіг державних
централізованих (на рівні державного бюджету) та децентралізованих
коштів;
127
– фінансова система територіальних громад зосереджує публічно-
правове регулювання обігу коштів, які належать територіальним громадам
та охоплюють відносини щодо місцевих бюджетів, місцевих податків та
зборів і т. д.
1.2.2 Концепції публічної фінансової системи
Розпочинаючи джерелознавчий аналіз існуючих доктринальних
підходів до визначення поняття «публічна фінансова система» варто
наголосити, що на сьогодні об’єктивно неможливо їх всі відобразити та
проаналізувати, тому в рамках цього дослідження будуть подані лише
найбільш науково обґрунтовані підходи. На основі формалізованих
позицій провідних наукових шкіл і окремих дослідників ціла плеяда як
вітчизняних, так і закордонних науковців виділяє матеріальний,
інституціональний, функціональний (економічний) та правовий підходи
до розуміння змісту публічної фінансової системи [240, с. 220]1.
З’ясувавши фундаментальні підходи щодо визначення публічної
фінансової системи, цілком логічно зосередити увагу на з’ясуванні її як
цілісної системи, що об’єднує низку елементів. М. В. Карасьова,
досліджуючи проблеми правового регулювання змісту та особливостей
функціонування елементів (ланок) публічної фінансової системи,
наголошує на тому, що фінансово-правова наука не повинна доповнювати
або якимось чином змінювати зміст досліджуваної категорії, а може лише
запозичити здобутки та результати наукових пошуків здійснених
представниками економічної науки [420, с. 19-20]2. З одного боку, така
позиція нагадує загальновизнану аксіому Ю. А. Ровинського стосовно
1 Див.: [240] Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике России:
становление и развитие. С. 220. 2[420] Финансовое право Российской Федерации: учебник / под общ. ред.
М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 19–20.
128
того, що фінансові відносини можуть існувати виключно як
правовідносини. З другого боку, це зовсім не означає якогось підкорення
правової науки чи засобів правового регулювання відповідним
економічним відносинам, похідності права від економіки. Звичайно
правового оформлення потребують певні явища, які вже склалися. Але не
можна виключати і певної прогностичної функції права, можливостей
правової передбачуваності. В цих умовах право може випереджати
економічні відносини та пропонувати такі правові форми, які будуть
вимагати появу та розвиток тих чи інших тенденцій в економіці. І в цьому
випадку правові, прогностичні форми будуть знаходитися попереду
економіки. Саме тому логічною виглядає позиція Е. Д. Соколової про
право, яке завжди опосередковує суспільні відносини, що виникають між
різними ланками фінансової системи в процесі її функціонування, на
основі чого вона робить висновок, що «публічна фінансова система»
насамперед є правовою категорією [384, с. 35]1. Таким чином, складно
уявити будь-який елемент «публічної фінансової системи» без відповідної
правової форми.
Аналізуючи склад публічної фінансової системи та концепції щодо
її змісту, треба виходити з того, що не можна ототожнювати зміст таких
систем, як «публічна фінансова система» та «система публічного
фінансового права». Якби йшлося про певні віддзеркалюючі конструкції,
тоді б ми мали ситуацію, що кожен із інститутів фінансово-правової галузі
відображає окремий елемент публічної фінансової системи. Але, не
зупиняючись на співвідношенні цих конструкцій, підкреслимо, що
характеристика того чи іншого елементу публічної фінансової системи
може бути пов’язана із декількома інститутами фінансово-правової галузі.
1[384] Соколова Е. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой
деятельности государства и муниципальных образований: дис. … д-ра юрид. наук. С. 35.
129
Аналізуючи структурну побудови публічної фінансової системи,
слід враховувати і дослідження, які здійснюються на межі економіки та
права. В контексті вирішення проблеми пошуку шляхів узагальнення
існуючих підходів до розуміння категорії «публічна фінансова система»
необхідно звернути увагу на пропозицію С. В. Рябцева. Аналізуючи поділ
найбільш раціональних та науково обґрунтованих підходів на дві великі
групи, основну відмінність між ними він зводить до специфіки розуміння
окремих складових фінансової системи. На підставі цього наголошує на
виділенні двох груп, що охоплюють різноманітні концепції та підходи
щодо з’ясування природи публічної фінансової системи. Перша група
формується завдяки інституційному та системному підходам, акцентуючи
увагу на структурно-інституціональних аспектах публічної фінансової
системи. Зазначені підходи, незважаючи на те, що в їх межах проводиться
глибокий системно-логічний аналіз природи та змісту фінансової системи,
все ж таки значно більше уваги приділяють вирішенню структурно-
інституціональних питань. Вони фактично ігнорують проблему
визначення функцій та дослідження специфіки функціональних зв’язків
між елементами (ланками) публічної фінансової системи. До другої групи
належать функціональний, розподільчий та монетарний підходи, в рамках
предмета дослідження яких повністю ігноруються структурно-
інституціональні проблеми побудови публічної фінансової системи,
а основна увага зосереджується на визначенні особливостей природи та
змісту функцій останньої [364, с. 56-60]1.
Подібні висновки зроблені на підставі узагальнення теорій щодо
з’ясування природи публічної фінансової системи, що сформувалися та
1[364]Рябцев С. В. Понятие «финансовая система» в современной теории финансов.
Финансыи кредит. 2012. № 15(495). С. 56–60.
130
оприлюднені в західноєвропейських країнах [527, с. 5-12]1. З’ясування
природи публічної фінансової системи здійснюється виходячи із таких
підходів:
а) інституціональний (institutional approach);
б) монетарний (monetary approach);
в) розподільчий (intermediation approach);
г) функціональний (functional approach);
д) системний (systemic approach) [364, с. 56-60] 2.
Аналізуючи аналогічні проблеми, деякі автори з’ясування природи
публічної фінансової системи пов’язують з іншими підходами. Так,
Ю. Любимцев виділив такі п’ять підходів до розуміння категорії
«публічна фінансова система» [219, с. 31-40]3. Він виходить із доцільності
сформувати аналіз публічної фінансової системи за такими напрямами:
а) управлінський підхід – як комплекс з управління інституціями
і фінансовими відносинами;
б) секторний підхід – як сукупність фінансових секторів економіки;
в) фондовий підхід – як сукупність фондів;
г) системний підхід – як системний оператор, що об’єднує фінансові
інститути та фінансові інструменти, які оперують фінансовими ресурсами;
д) адміністративно-територіальний підхід – як багаторівнева
конфігурація, що передбачає взаємодію державного, регіонального та
муніципального рівнів фінансово-бюджетних ланок.
1Див.: [527] Schmidt R. H., Tyrell M. What constitutes a financial system in general and the
German financial system in particular? Working Paper Series: Finance &Accounting. 2003. № 111. Р.
5–12. 2 Див.: [364] Рябцев С. В. Понятие «финансовая система» в современной теории
финансов. С. 56–60. 3[219] Любимцев Ю. Финансовая система и эффективность ее регулирования.
Экономист. 2011. № 3. С. 31–40.
131
А. А. Лактіонова з відомих на сьогодні наукових концепцій
виокремлює два найбільш важливих та системоутворюючих підходи до
розуміння публічної фінансової системи [208, с. 15]1:
а) структурно-морфологічний підхід – у рамках якого публічна
фінансова система розглядається як інтегрована цілісність, сукупність
змінних властивостей і сутностей, що пов’язані між собою та мають
певний ступінь спорідненості, яка відбивається в появі інтегративних
якостей;
б) функціональний підхід – відповідно до якого публічна фінансова
система досліджується крізь призму власного функціонального
призначення, а її найважливіша функція – розподіл і перерозподіл
фінансових ресурсів розглядається як ключова ознака останньої, що має
важливе значення для встановлення та розкриття правової природи та
змісту публічної фінансової системи.
На її думку, зі структурно-морфологічного підходу можна
зрозуміти, з чого складається система, а з функціонального – що вона
робить і як працює. Цікаво при цьому звернути увагу на поєднання та
узгодженість в оцінці публічної фінансової системи за таким підходом
економічного та юридичного бачення публічної фінансової системи.
В правовому сенсі системність гарантує узгоджену сукупність
матеріальних приписів, за рахунок яких фактично і встановлюється така
публічна фінансова система, об’єднуються її елементи в цілісну
конструкцію. Водночас функціональний акцент передбачає зміщення
акцентів на процесуальні приписи, закріплення відповідних процедур
функціонування елементів публічної фінансової системи, які вже набули
матеріального сенсу та вираження.
1[208] Лактионова А. А. Структурно-функциональный анализ национальной
финансовой системы. Финансы, учет, банки. 2011. № 1 (17). С. 15.
132
У рамках функціонального підходу первинним елементом пізнання
виступає «функція», яка й визначає специфіку побудови фінансової
системи та її генезис, тим самим припускаючи, що не сфера фінансової
системи визначає її функцію, а функція сферу фінансової системи.
Функція як системи в цілому, так і елемента, який входить до її складу,
фактично виокремлює відповідний інтерес. Функція певним чином
збігається з метою. Визначаючи через мету умовно кінцевий момент
у реалізації того чи іншого інтересу, функціональний підхід гарантує
процесуальними правовими засобами здійснення цього.
Узагальнюючи зміст підходів до структурування фінансової
системи, можна зробити декілька висновків. По-перше, всі вони не мають
принципових розбіжностей, за змістом тісно пов’язані, а певна несхожість
має в переважній більшості випадків формалізований характер. По-друге,
кожна із концепцій тією чи іншою мірою посилається на використання
фондів коштів (домінує фондовий підхід). По-третє, кожен із підходів
містить посилання на бюджетну систему як одну із основних ланок
фінансової системи.
Розглядаючи публічну фінансову систему як об’єкт фінансової
політики держави, виокремлюють три основних підходи до розуміння
останньої [182, с. 142]1. Зміст першого підходу зводиться до того, що
публічна фінансова система являє собою симбіоз фінансових інститутів,
взаємопов’язаних і взаємодіючих частин, ланок, елементів, які
безпосередньо беруть участь у фінансовій діяльності. Інакше кажучи, як
ключовий момент виділяється інституціональний підхід до з’ясування
природи публічної фінансової системи. Беручи за основу другий підхід,
визначають, що публічна фінансова система становить сукупність
1[182] Колесов А. С. Финансовая политика государства: методология оценки
и повышения результативности: дис. … д-ра экон. наук. СПб., 2014. С. 142.
133
фінансових відносин або взаємопов’язаних грошових відносин. Щодо
третього підходу, управлінський або функціональний аспект пов’язується
з характеристикою публічної фінансової системи як комплексу
з управління фінансовими відносинами. Тобто фінансова система
характеризується наявністю не тільки взаємозв’язку між її структурними
елементами, а й обов’язковою присутністю осмисленого впливу на ці
структурні складові та на процес їх взаємодії між собою.
Аналізуючи багатоаспектність підходів до визначення публічної
фінансової системи, розподілимо їх на два блоки. Перший (основний) буде
охоплювати найбільш концептуальні підходи до з’ясування її природи.
Другий (похідний) блок має об’єднувати погляди, які відіграють певне
додаткове значення, деталізують або пояснюють окремі аспекти тих
підходів, які і сформували концептуальне, вихідне значення категорії
«публічна фінансова система». Зупинимося на оцінці основних концепцій,
що характеризують публічну фінансову систему.
А. Матеріальний підхід у з’ясуванні природи публічної фінансової
системи. На наш погляд, оцінка публічної фінансової системи на цих
підставах є однією з найбільш влучних і узгоджується з фондовою
оцінкою фінансів. Поширеним у фінансово-правовій літературі
є матеріальний (фондовий) підхід, згідно з яким особливості структури
публічної фінансової системи визначаються на основі фондового
критерію. Оскільки фінанси матеріалізуються у вигляді фондів грошових
коштів, публічна фінансова система може бути представлена як сукупність
централізованих і децентралізованих грошових фондів державної та/або
муніципальної форм власності [353, с. 55]1. Засновником матеріального
підходу до розуміння публічної фінансової системи був видатний
1Див.: [353] Пятковская Ю. В. Финансовая система России как базовая категория
финансовой науки и науки финансового права: подходы к определению. Baikal Research Journal.
2016. № 2. Т. 7. С. 55.
134
російський правознавець, один із фундаторів науки фінансового права –
Ф. В. Мільгаузен, котрий ще в 1865 р. запропонував розглядати фінанси
як речові цінності, що виділяються із суспільного майна і надаються
в розпорядження уряду для виконання функцій і завдань держави з метою
задоволення суспільних потреб [232, с. 14]1.
Підкреслюється, що якщо аналізувати природу публічної фінансової
системи крізь призму матеріального підходу, то остання являє собою
сукупність фондів державних грошових засобів та коштів муніципальних
утворень [165, с. 14-16]2. Так само розглядається публічна фінансова
система як сукупність централізованих і децентралізованих фондів
грошових коштів [20, с. 7-8]3. При цьому наголошується, що в такому
випадку держава не може здійснювати фінансову діяльність
безпосередньо, без відповідного інституційного механізму.
Подібні визначення не можна віднести до новаторських, оскільки ще
за радянських часів С. Д. Ципкін та В. В. Бесчеревних звертали увагу на
дуалістичну природу публічної фінансової системи, зазначаючи, що будь-
який елемент/ланка фінансової системи, будучи економічною категорією
(системою економічних відносин), має відповідний матеріальний зміст,
тобто є фондом грошових коштів [380, с. 13]4. Розвиваючи це положення,
С. В. Запольський підкреслює, що виходячи із логіко-структурної
однорідності елементів, які входять до системи, вона має формуватися на
основі стійких типізованих видів економічних відносин [158, с. 26]5. На
1[232] Мильгаузен Ф. В. Финансовое право: конспект лекций. М.: Лит. Волкова, 1868. С.
14. 2[165] Ивлиева М. Ф. Значение категории «финансовая деятельность государства»
в науке финансового права. Федеральные и региональные аспекты финансового права:
материалы круглого стола, посвящ. 75‑летию акад. Н. И. Химичевой (Саратов, 2–3 окт. 2003 г.).
Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовской государственной академии права», 2004. C. 14–16. 3[20] Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской
Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 7–8. 4[380] Советское финансовое право: учебник / под общ. ред.: В. В. Бесчеревных,
С. Д. Цыпкина. М.: Юрид. лит., 1982. С. 13. 5[158] Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки. М.: РАП, 2010. С.
26.
135
наш погляд, треба враховувати підстави структуризації економічних
відносин та правовідносин. У багатьох випадках підстави структуризації,
виділення елементів за економічною чи правовою ознакою можуть не
збігатися. Більш того, похідність правовідносин від економічних
відносин – теж дуже суперечлива теза, на аналізі якої ми вже зупинялися
вище.
Фондовий підхід передбачає класифікацію складових фінансової
системи на підставі диференціації фондів коштів, що обслуговують рух
публічних коштів. За таких умов до складу фінансової системи як складові
входять бюджети, позабюджетні фонди, фінанси державних підприємств
і т. д. Кожен із публічних грошових фондів є не тільки сукупністю коштів,
а насамперед фінансовим інститутом, що об’єднує специфічний вид
фінансових відносин з приводу формування, розподілу і використання
грошового фонду. Однак зміст згаданої класифікації необхідно розуміти
в широкому значенні, бо неприпустимо розглядати зазначені публічні
грошові фонди лише як економічну категорію, адже кожен із них
породжує та по суті являє собою специфічний вид фінансових
правовідносин, які виникають з приводу мобілізації, розподілу
й використання централізованих і децентралізованих фондів та мають
державно-владний і майновий характер.
Навряд чи можна беззаперечно погодитись із структуризацією
публічної фінансової системи через специфіку формування фондів
грошових коштів. На підставі цього виділяються фонди коштів:
а) підприємців, які володіють капіталом, вкладеним у сферу
виробництва і реалізації товарів та послуг;
136
б) працездатних осіб, кожен з яких володіє власною робочою силою
і зайнятий найманою працею (або готовий працювати в ролі найманого
працівника);
в) держави, що володіє природними ресурсами та здійснює
регулювання господарського життя в національному масштабі. На
підставі цього у фінансовій системі функціонують три взаємопов’язані
підсистеми:
– фінансових відносин і ресурсів, що виникають у господарюючих
суб’єктів;
– фінансових відносин і ресурсів, що виникають у працівників;
– фінансових відносин і ресурсів, що виникають у держави [118, с.
17]1.
Справа в тім, що за такого підходу ми стикаємося з колізією,
перетинанням різноманітних за типом та характером відносин. Наприклад,
принципових розбіжностей між «підприємцями» та «працездатними
особами» немає. Розподілення їх на окремі групи передбачає відсутність
диференціації режимів функціонування кожного із елементів. Більш того,
за такого розподілення випадає такий носій відповідного фонду як
елемента публічної фінансової системи – територіальні громади або інші
внутрішні адміністративно-територіальні утворення держави, через які
організовується управління обігом місцевих фінансів. Крім того, навряд
чи доречно об’єднувати такі поняття, як «фінансові відносини» та
«фінансові ресурси». На наш погляд, фінансові відносини виникають
щодо обігу фінансових ресурсів. Тобто фінансові ресурси є тим
предметом, щодо якого формується об’єкт правового впливу, а саме
поведінка учасників відносин, які задіяні або беруть участь у кругообігу
публічних фінансів.
1[118] Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России: учеб. пособие. М.:
ИНФРА-М, 2007. С. 17.
137
О. М. Горбунова [418, с. 35]1 відзначала, що фінансову систему
будь-якої держави повинні складати такі фонди грошових коштів та
відповідні їм правові інститути:
а) державні фінанси;
б) фінанси господарюючих суб’єктів;
в) місцеві фінанси;
г) фонди страхування;
д) кредит (державний і банківський) [113, с. 18]2.
На наш погляд, така позиція не відзначається ні ґрунтовністю, ні
послідовністю і потребує змістовного корегування. Що стосується
державних фінансів, то вони безумовно входять до складу фінансованої
системи держави. Але таке визначення не надає жодної зрозумілості
і фактично йдеться про зіставлення двох наукових абстракцій одного рівня
без якої-небудь ясності та зрозумілості. Фінанси господарюючих суб’єктів
не можна безапеляційно вносити до складу фінансової системи держави,
бо в цьому випадку треба додати – про яких саме господарюючих
суб’єктів ідеться. Лише фінанси тих господарюючих суб’єктів, які
засновані на державній чи комунальній власності, можна розглядати як
елементи публічної фінансової системи. Але більшість господарюючих
суб’єктів засновані на інших формах власності і відповідно фінанси таких
юридичних або фізичних осіб будуть входити до сфери приватного
регулювання, що виключає можливість використання фінансово-правових
норм. Місцеві фінанси потрібно послідовно виокремлювати як складову
публічної фінансової системи, але ж О. М. Горбунова характеризує
складові державної фінансової системи, і включати сюди місцеві фінанси
є принциповою помилкою. Фонди страхування також можна розглядати
1[418] Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 35. 2[113] Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России:
учебник. М.: ТЕИС, 2005. С. 18.
138
як елементи фінансової системи держави лише частково, бо має йтися
лише про ті фонди, кошти яких належать державі (пенсійний, соціального
страхування і т. д.). Щодо місця державного та банківського кредиту
в фінансовій системі держави, то автору доцільно було б визначитись саме
з природою банківського кредитування, переважна більшість відносин
у сфері якого є предметом цивільного чи господарського права.
Певною непослідовністю характеризується позиція А. С.
Нестеренко, яка на с. 130 своєї монографії «Фінансова система України:
проблеми теорії», аналізуючи фінансову систему через призму фондового
підходу зазначає, що державний кредит немає окремого грошового фонду,
то вже на с. 156–157 дослідниця вказує на існування «кредитного фонду».
«Фондова концепція пронизує, без жодного перебільшення, всю теорію
і практику фінансів… Фондова теорія, згідно з якою класифікацію слід
здійснювати виходячи з особливостей фінансових фондів, які характерні
для відповідної національної економіки. У цьому випадку фінансову
систему утворюють бюджет, позабюджетні фонди, кредитний фонд,
страховий фонд, фінансові ресурси господарюючих суб’єктів,
з подальшою диференціацією типів і видів фінансових фондів» [252, с.130,
156-157]1. Складно погодитись також із складом фінансової системи, яку
пропонує дослідниця. По-перше, не зрозуміло, що таке кредитний фонд,
які відносини він виражає та за рахунок яких методів регулюється. Якщо
йдеться про кредитний фонд, що виражає відносини приватного права та
пов’язується з банківськими відносинами, то його до публічної фінансової
системи не можна включати в жодному разі. Якщо ж ідеться про фонд,
який формується в режимі інституту публічного боргу, а саме за рахунок
емісії та обігу державних цінних паперів – тоді дійсно це явище, яке
пов’язане із з’ясуванням природи публічної фінансової системи. По-друге,
1[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 130, 156–157.
139
аморфне визначення «страхового фонду» пов’язується практично із тими
ж зауваженнями. Лише у випадку, коли йдеться про формування
страхового фонду за рахунок обов’язкового державного страхування, ми
маємо право включати його до публічної фінансової системи. В іншому
випадку – це класичне приватне право, з яким фінансово-правове
регулювання не збігається принципово. По-третє, немає жодних
обґрунтованих підстав включати у фінансову систему фінансові ресурси
господарюючих суб’єктів. Вони утворюються та регулюються переважно
за рахунок диспозитивних методів упорядкування відносин і стосуються
обігу коштів юридичних осіб. Лише в окремих випадках, коли буде йтися
про виконання обов’язків перед державою або територіальними
громадами (наприклад, сплата податків та зборів) такі відносини будуть
потрапляти в сферу фінансово-правового регулювання, але, надходячи до
відповідних бюджетів, вони відразу будуть перетворюватись на кошти
держави чи територіальних громад.
Б. Інституційний підхід багато в чому збігається з попередньою
класифікацією публічної фінансової системи. В рамках інституційного
підходу на сьогодні мало уваги приділено дослідженню особливостей
змісту, структури, функцій та специфіки як економічної, так і правової
природи фінансової системи держави [505, с. 211]1. У зв’язку з цим
інституційний підхід знаходить своє застосування виключно
в дослідженнях, котрі мають описовий характер [533, с. 597]2.
Методологічно останній використовують для дослідження особливостей
еволюції фінансової системи в процесі історичного розвитку суспільства
і держави [534, с. 254]3. Сам по собі інституціональний підхід є досить
1Див.: [505] Hubbard R. G. Money, the Financial System and the Economy. Addison-Wesley.
Boston: Columbia University. 1997. Р. 211. 2Див.: [533] Williamson O. E. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking
Ahead. Journal of Economic Literature. 2000. Vol. 38, № 3. Р. 597. 3Див.: [534] Williamson O. E., Masten S. E. The economics of transaction costs.
Northampton: Edward Elgar. 1999. Р. 254.
140
дискусійним, оскільки вихідна в межах цього підходу категорія «інститут»
може розглядатися з різних ракурсів (як організація, як сукупність норм,
як правило поведінки, як обмеження тощо) [523, с. 62]1. Особливої
актуальності зазначене твердження набуває у зв’язку з поширеністю
у вітчизняній правовій доктрині традиції ототожнювати категорію
«інститут» з поняттям «організація».
На сьогодні у фінансово-правовій літературі можна зустріти різного
роду визначення категорії «публічна фінансова система», в яких автори
намагаються розкрити окремі інституційні аспекти, котрі впливають на
зміст та структуру останньої. Так, окремі із них вважають, що фінансова
система – це сполучення фінансових інститутів, державних органів
і установ, які здійснюють у межах своєї компетенції фінансову діяльність
[226, с. 23]2. Інституціональний підхід передбачає структурування
публічної фінансової системи шляхом інкорпорації в архітектоніку
останньої інститутів, котрі забезпечують управління та здійснення
операцій у фінансовій сфері. До таких інститутів З. Боді пропонує
відносити: фінансові та пов’язані з ними ринки, фінансових посередників,
фірми, що надають фінансові послуги, та інші інституції, з допомогою
яких учасники фінансових правовідносин реалізують прийняті ними
фінансові рішення [66, с. 62]3. Навряд чи всі вказані інститути можна
відносити до того об’єкта (а саме публічної фінансової системи), який
регулюється фінансово-правовими засобами. В будь-якому разі фінансові
ринки є комплексним суспільним явищем, яке передбачає вплив на межі
декількох галузей права, в тому числі приватних та публічних. Треба
враховувати і те, що фінансові посередники, фірми, що надають фінансові
1Див.: [523] North D. C. Institutions, institutional change and economic performance.
Cambridge: Cambridge University Press.1990. Р. 62. 2Див.: [226] Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое право:
учебник. Ростов н/Д: Феникс, 1999. С. 23. 3[66] Боди З. Финансы: учеб. пособие / пер. с англ. Р. Мертон. М.: Вильямс, 2000. С. 62.
141
послуги, є суб’єктами правовідносин, які передбачають застосування
договірних методів, диспозитивного регулювання, що виключається при
фінансово-правовому регулюванні.
У межах інституціонального підходу категорія «публічна фінансова
система» характеризується як сукупність органів (державної влади,
місцевого самоврядування, а також бюджетних установ) та організацій
(кредитні, страхові, приватні), які забезпечують процеси формування,
розподілу і використання фінансових ресурсів у рамках фінансової
системи, організованих у певні фінансові правовідносини [240, с. 220]1. Як
прихильник інституціонального підходу Б. М. Сабанті під категорією
«публічна фінансова система» розуміє сукупність фінансових організацій
(установ) і фінансових ринків, що забезпечують за допомогою різних
фінансових інструментів, формування і використання фондів грошових
коштів держави, організацій та населення [426, с. 32]2. Противники цієї
концепції вважають, що подібного роду дефініції суттєво звужують зміст
публічної фінансової системи, оскільки остання пов’язується лише з її
інституційними елементами. Тому інституціональний підхід за своєю
природою є однобічним, оскільки не повною мірою відображає специфіку
структури фінансової системи держави [124, с. 78]3.
У науковій літературі радянського періоду інституціональне
розуміння фінансової системи набуло значного поширення, оскілки
вказаний підхід наголошує на владно-розпорядчій природі фінансових
правовідносин, що безумовно є характерним для централізованої,
планової економіки СРСР. Акцент робився на діяльності уповноважених
1Див.: [240] Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике России:
становление и развитие. Аудит и фин. анализ. 2016. № 1. С. 220. 2[426] Финансы: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского, О. В. Врублевской,
Б. М. Сабанти. 2‑е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 32. 3Див.: [124] Денежно-кредитная и финансовая системы: учебник / под общ. ред.:
М. А. Абрамовой, Е. В. Маркиной. М.: КНОРУС, 2014. С. 78.
142
у сфері фінансів суб’єктів, які в умовах командно-адміністративної
системи господарювання визначали правові межі функціонування
елементів фінансової системи держави. Спираючись на інституціональний
підхід до структурування фінансової системи, логічним постає виділення
як складових публічної фінансової системи таких чинників: 1) бюджетна
система; 2) кредитна система; 3) обов’язкове державне страхування; 4)
фінанси підприємств.
Лише перша складова публічної фінансової системи (бюджетна
система) виступає як цілісний фінансово-правовий елемент. Фінансово-
правовий зміст решти складових визначається на межі декількох галузей
права і головне при визначенні фінансово-правових засобів впливу на такі
відносини – зупинитись на межі, до якої йде або з якої починається
застосування фінансово-правових методів. Так, у кредитній системі
елементом публічної фінансової системи може бути лише те, що
пов’язується з регулюванням відносин публічного боргу. Кредитні
ж відносини в найбільш поширеному значенні як відносини за участю
банківських установ – не є відносинами, що характеризують публічну
фінансову систему. Обов’язкове державне страхування як елемент
публічної фінансової системи охоплює лише відносини, що пов’язуються
з акумуляцією публічних коштів за рахунок сплати обов’язкових
державних страхових платежів. Решта відносин, що пов’язана
з державним страхуванням, стосується предмета трудового права.
Стосовно фінансів підприємств як складової публічної фінансової
системи, ми можемо розглядати лише підприємства, що засновані на
державній чи комунальній власності. Саме обіг коштів таких підприємств
входить до предмета фінансового права.
Специфіка фінансової системи детермінує складність структури та
неоднорідну специфічність взаємозв’язків між її внутрішніми
компонентами. Цілісність ланок фінансової системи передбачає її складну
143
підпорядкованість, структуру, специфічні зв’язки. До ланок фінансової
системи входять: 1) державні фінанси; 2) фінанси підприємств, установ,
організацій усіх форм власності; 3) кредитування; 4) страхування [113,
с.7]1. Доречно, на наш погляд, зробити два зауваження. По-перше, навряд
чи як елементи публічної фінансової системи можна об’єднувати фонди
(державні фінанси та фінанси підприємств, установ, організацій усіх форм
власності) та процеси (кредитування та страхування). Інститут
кредитування породжує правовідносини, що виникають між вкладниками
та комерційними банками, іншими кредитними установами з приводу
залучення грошових коштів, а також надання банківських позик. Саме
тому однозначно віднести його до чинника публічної фінансової системи
непослідовно.
На нашу думку, неузгодженою є теза А. С. Нестеренко, яка,
аналізуючи природу державного кредиту, спочатку справедливо визначає:
«державний кредит не має ні окремого грошового фонду, ні
відокремленого органу управління», проте згодом доходить дивного
висновку: «разом із тим він характеризує особливу форму фінансових
відносин держави і тому виділяється в окрему ланку» [252, с. 130]2.
Вказаний висновок потребує додаткової аргументації, оскільки суспільні
відносини щодо мобілізації коштів через емісію державних цінних паперів
(державний кредит) є нічим іншим як видовим проявом такої родової
категорії, як фінансові правовідносини. Державний кредит, на нашу
думку, насамперед є способом добровільної мобілізації коштів, тобто
лише певним засобом, що дає змогу акумулювати гроші до публічних
фондів. Відповідно відсутні підстави виокремлювати державний кредит як
1[113] Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России:
учебник. М.: ТЕИС, 2005. С. 7. 2[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 130.
144
елемент публічної фінансової системи та ставити його в один логічний ряд
з централізованими та децентралізованими фондами коштів.
Щодо страхування, мабуть, доречніше було б включати фонди
державних страхових організацій та кошти, що отримуються за рахунок
емісії державних цінних паперів. По-друге, не можна беззаперечно
розглядати як елемент публічної фінансової системи фінанси підприємств,
установ, організацій усіх форм власності – саме виходячи з того, що
йдеться про підприємства, установи, організації усіх форм власності. Як
елемент публічної фінансової системи можуть виступати лише фінанси
державних підприємств, установ, організацій. У царині страхових
правовідносин кожна з ланок становить окрему галузь страхування та
диференціюється за видами страхування на: соціальне страхування,
особисте страхування, страхування відповідальності і т. д. Таким чином,
у межах зазначеного підходу О. Ю. Грачова вводить ще один додатковий
критерій для структурування фінансової системи – форму власності на
відповідні грошові фонди [113, с. 18]1. Використання як критерій для
класифікації складових частин фінансової системи форми власності на
відповідні грошові фонди логічно передбачає включення до складу
фінансової системи і фінансів суб’єктів місцевого самоврядування,
оскільки в поняття публічних фінансів входять грошові фонди держави
і органів місцевого самоврядування.
Більш того, в подальшому О. Ю. Грачова наполягає на цьому, коли
підкреслює, що кожна ланка фінансової системи може бути
диференційована на меншого роду структурні компоненти відповідно до
внутрішньої конструкції фінансових взаємозв’язків, що містяться в них.
Так, державні фінанси включають: Державний бюджет; позабюджетні
фонди; державний кредит. Водночас фінанси підприємств, установ
1[113] Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России. С. 18.
145
і організацій об’єднують: 1) фінанси підприємств, що функціонують на
комерційних засадах; 2) фінанси установ і організацій, що здійснюють
некомерційну діяльність; 3) фінанси громадських об’єднань. Але в такому
сенсі друга складова фінансової системи навряд чи є предметом
фінансово-правового регулювання.
У зв’язку з цим звернемо увагу на підхід А. А. Нечай, яка в структурі
фінансової системи виділяє дві підсистеми, а саме: підсистему приватних
фінансів та підсистему публічних фінансів. До останньої А. А. Нечай
відносить такі ланки: 1) публічні фінанси держави; 2) публічні фінанси
суб’єктів федерації (у державах із федеративним устроєм); 3) публічні
фінанси органів місцевого самоврядування всіх рівнів; 4) публічні фінанси
соціальної сфери [254, с. 9]1. Визначаючи публічні фінанси, А. А. Нечай
абсолютно логічно враховує не стільки форму власності на доходи
грошових коштів, скільки характер інтересу, що потребує задоволення за
рахунок грошових ресурсів цього фонду.
Виокремлення у системі публічних фінансів таких елементів, як
державні фінанси та фінанси територіальних громад, на нашу думку,
є логічним та виправданим. На наш погляд, ми можемо поєднувати та
порівнювати такі пари категорій: державні фінанси та фінанси
територіальних громад (або місцеві фінанси); місцеві утворення (під
якими, мабуть, автор розуміє територіальні громади чи органи місцевого
самоврядування) та державу. Звернемо увагу на недосконалість такого
твердження А. С. Нестеренко: «Використання термінологічного звороту
“публічні фінанси” зумовлено розвитком фінансової системи. Державні
фінанси разом із місцевими утвореннями утворюють публічні фінанси»
[252, с. 42]2. Подібний висновок об’єднує дві різнопорядкові конструкції,
1[254] Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов
в государстве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Киев, 2005. С. 9. 2[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 42.
146
що виключає зіставлення «державних фінансів» та «місцевих утворень».
Вважаємо, що вихоплювати по одному явищу із порівняльних
конструкцій, диференціація в яких робиться принципово на різних
засадах – принципова хиба та необізнаність. Публічні фінанси не можуть
формувати місцеві утворення, до публічних фінансів входять фінанси
територіальних громад та фінанси держави.
Публічна фінансова система створюється для забезпечення
акумуляції та розподілу грошових коштів різними суб’єктами
господарської діяльності. Оскільки цілі функціонування у таких суб’єктів
принципово різні, то, відповідно, й методи акумуляції, розподілу
і використання ними коштів мають суттєві особливості [240, с. 222]1.
Такий підхід не збігається із метою існування та завданнями, які
реалізуються як публічною фінансовою системою в цілому, так
і елементами, що входять до її складу. Ми виходимо з того, що існування
публічної фінансової системи пов’язується не з забезпеченням
«акумуляції та розподілу грошових коштів різними суб’єктами
господарської діяльності», а тільки тих грошових коштів, які належать
державі або територіальним громадам. Звісно, при цьому будуть різними
і методи акумуляції, розподілу, використання коштів, але принциповим
є розмежування режимів, які забезпечують обіг приватних фінансів та обіг
публічних фінансів. Публічна фінансова система існує лише в режимі
публічно-правового регулювання.
Фінансові інститути в ролі організацій, що спеціалізуються на
наданні фінансових послуг (банки, кредитні організації, страхові компанії,
інвестиційні фонди, брокерські структури), виконують розподільні та
перерозподільні функції в процесі розширеного відтворення. Як фінансові
посередники вони забезпечують переміщення коштів від продавців до
1[240] Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике России:
становление и развитие. Аудит и фин. анализ. 2016. № 1. С. 222.
147
покупців, і навпаки [240, с. 223]1. Таке узагальнення має враховувати
різний характер, принципову розбіжність правосуб’єктності учасників
фінансових відносин. Фінансові послуги можуть надавати як державні, так
і недержавні організації. При цьому принциповим навіть є не форма
власності, на якій вони засновані, а участь у відносинах, пов’язаних
з обігом публічних коштів. Якщо йдеться про фінансові послуги, які
стосуються обігу публічних грошей, тоді такі суб’єкти будуть учасниками
відносин, пов’язаних з існуванням публічної фінансової системи.
У випадку ж, коли банки, страхові організації і т. д. виступають
учасниками відносин щодо обігу фінансів фізичних та юридичних осіб –
такі відносини залишаться поза межами впливу складових публічної
фінансової системи.
В. Функціональний підхід пов’язується з характеристикою публічної
фінансової системи відповідно до мети функціонування кожного
внутрішнього чинника. Прихильники функціонального підходу [429, с. 36;
353, с. 52-61; 183, с. 150-151]2 розглядають публічну фінансову систему як
сукупність сфер (ланок) фінансових відносин, в процесі яких здійснюється
формування та використання різного роду публічних фондів грошових
коштів. На думку А. М. Бабіча, до вказаних сфер можна віднести фінанси
господарюючих суб’єктів (комерційних і некомерційних організацій,
фінансових посередників), державні та муніципальні фінанси (бюджетна
система, державний кредит) [22, с. 176-177]3. З цим можна погодитись, але
лише стосовно загальної оцінки такого комплексного явища, як фінансова
1Див.: [240] Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике России:
становление и развитие. С. 223. 2Див.: [429] Финансы и кредит: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского,
Г. Н. Белоглазовой. М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 36; [353] Пятковская Ю. В. Финансовая система
России как базовая категория финансовой науки и науки финансового права: подходы
к определению. Baikal Research Journal. 2016. № 2. Т. 7. С. 52–61; [183]
Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учеб. пособие. 2‑е изд. перераб. и доп.
М.: Финансы и статистика, 2008. С. 150–151. 3 [22] Бабич А. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник. М.: Юнити-Дана,
2000. С. 176–177.
148
система в цілому. Виокремлення ж у неї такої складової, як публічна
фінансова система, відмежовує все, що пов’язане не з обігом публічних
коштів. Тому із вищевказаного твердження до публічної фінансової
системи належать лише державні та муніципальні фінанси [54]1.
С. В. Рябцев зазначає, що функціональний підхід виник на хвилі
критики інституціонального та розподільчого підходів [364, с. 56-60]2.
Творцем функціонального підходу в тому вигляді, в якому він існує
сьогодні, був нобелівський лауреат з економіки Роберт Кархарт Мертон,
який звинуватив послідовників інституціонального та розподільчого
підходів у відсутності обґрунтування і недоведеності факту наявності та
закономірностей перебігу тих змін, що гіпотетично відбуваються
в інституційній структурі публічної фінансової системи. На думку
Р. К. Мертона, найбільшим недоліком розподільчого підходу є те, що він
a priori звужує коло ключових функцій фінансової системи держави [497,
с. 52]3.
Функціональний підхід базується на двох основоположних
постулатах:
функції фінансової системи є концентрованим виявом сутнісних рис
останньої, найбільш повно визначають її змістовий характер та є більш
стійкими та стабільними порівняно з фінансовими інститутами;
інституційні форми є прямим відображенням функцій, виконуваних
фінансовою системою [497, с. 56]4.
1 [54] Білінський Д.О. Муниципальный кредит как элемент публичной финансовой
системы: сравнительно-правовой анализ.Экономика и право Казахстана. 2014. 06(486). С.8. 2[364] Рябцев С. В. Понятие «финансовая система» в современной теории финансов. С.
56–60. 3[497] Crane D. B., Froot K. A., Mason S. P., Perold A. F., Merton R. C., Bodie Z., Sirri E. R.,
Tufano P. The Global Financial System. A Functional Perspective. Boston: Harvard Business School
Press. 1995. Р. 52. 4[497] Там само. Р. 56.
149
На основі цих положень науковцям вдалося визначити
найважливішу функцію фінансової системи – ефективний перерозподіл
фінансових ресурсів та п’ять ключових функцій, зокрема забезпечення:
а) руху грошових коштів у часі та просторі;
б) ефективних методів і процедур управління фінансовими
ризиками;
в) розрахунків та проведення платежів;
г) механізмів накопичення грошових коштів і розподілу власності
підприємств (розподіл коштів на участь у капіталі підприємств різних
форм власності);
д) інформацією, що дозволяє координувати децентралізований
процес прийняття рішень у різних видах економічної діяльності.
До числа прихильників функціонального підходу належать
О. М. Горбунова та Н. І. Хімічева, які, до речі, також не погоджуються
з думкою про те, що наука фінансового права повинна безумовно
послуговуватися науковими здобутками та висновками, отриманими
представниками економічної науки в результаті проведення їх власних
досліджень. Вони розглядають публічну фінансову систему як комплекс
таких фінансово-правових інститутів (сукупність однорідних економічних
фінансових відносин): бюджетні відносини, відносини щодо формування
та використання державних позабюджетних фондів, фінанси підприємств,
організацій, установ, кредитні відносини (державний, муніципальний,
банківський кредит), страхові відносини [417, с. 20; 415, с. 21]1. В цілому
погоджуючись з таким підходом, закцентуємо увагу на розмежуванні
складових публічної фінансової системи та фінансово-правових
інститутів. Зрозуміло, що через окремі фінансово-правові інститути
1 [417] Финансовое право: учебник / под общ. ред. О. Н. Горбуновой. 2‑е изд., перераб.
и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 20; [415] Финансовое право: учебник / под общ. ред.
Н. И. Химичевой. 2‑е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 21.
150
здійснюється правове регулювання кожної складової публічної фінансової
системи, але це не дає підстав їх ототожнювати.
Функціональний підхід за своєю природою та змістом виглядає
більш суперечливим, оскільки він охоплює проблему співвідношення
фінансової системи з фінансовим механізмом або його елементами.
Переважна більшість вітчизняних вчених розглядають фінансову систему
як інтегральне ціле, що складається з функціонально пов’язаних між
собою частин [482, с. 44]1. Підставою такої функціональної визначеності є
система інтересів, реалізація яких і передбачається через здійснення
відповідної функції. При цьому складно враховувати, що відповідна
ієрархія інтересів (про яку ми зазначали вище) породжує і ієрархію
функцій, певну підпорядкованість функцій внутрішніх складових
публічної фінансової системи функціям елементів, що перебувають на
більш високому щаблі організації публічної фінансової системи, а в
підсумку – функції публічної фінансової системи в цілому.
Функціональний підхід до структурування публічної фінансової
системи передбачає деталізацію повноважень органів публічної влади, які
пов’язані з управлінням обігом публічних фінансів. Аналізуючи такий
підхід, О. А. Лукашев зазначає, що окремими учасниками цих відносин
виступають бюджети (державний і місцевий), позабюджетні та страхові
фонди і т. д. [215, с. 103]2. Дискусійним є твердження про приналежність
бюджету до кола учасників подібного роду відносин, оскільки відповідно
до ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України поняття «бюджет» визначається
як план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення
завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної
влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого
1 Див.: [482] Юхименко П. І., Федоров В. М., Лазерник Л. Л. Теорія фінансів: підручник
/ за заг. ред.: В. М. Федосова, С. І. Юрія. Київ: Центр учб. літ., 2010. С. 44. 2[188] Лукашев О. А. Теоретичні проблеми системи фінансового права: монографія. С.
103.
151
самоврядування протягом бюджетного періоду. За умови, якщо власників
грошових коштів, регулювання яких здійснюється в межах фінансової
системи буде віднесено до суб’єктів бюджетних правовідносин, то
кількість таких суб’єктів буде зведена до мінімуму. Фактично мова йтиме
лише про державу та територіальні громади, яких можна буде
диференціювати за суб’єктним критерієм унаслідок того, що останніх
у бюджетних правовідносинах репрезентують органи, на які покладено
обов’язок з обслуговування руху коштів у межах публічних грошових
фондів. У цілому варто зазначити, що охарактеризована концепція
позбавлена послідовності та не дає системного уявлення про можливі
шляхи та напрями структурування фінансової системи держави.
В. Я. Малиновський як прихильник функціонального підходу
розглядає публічну фінансову систему у вигляді сукупності різних форм
організації фінансових правовідносин, за допомогою яких забезпечується
функціонування фінансів [223, с. 98]1. Виходячи із функціонального
підходу до розуміння публічної фінансової системи, звертають увагу на
діалектичну єдність таких категорій, як «функція», «механізм», «форма
організації», оскільки, з одного боку, механізм є формою або способом
організації виконання системою покладених на неї функцій, а з другого –
сама система організовує ці відносини [208, с. 4-17]2.
Мабуть, все ж таки організує подібні відносини не сама система,
а відповідні учасники. До таких учасників – організаторів системної
організації руху публічних фінансів – ми маємо віднести виключно двох:
державу та територіальні громади. В цій ситуації хотілося б звернути
увагу на певну проблемність такої організації. Зрозумілою та послідовною
1[223]Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління. Київ:
Атіка, 2005. С. 98. 2 Див.: [208]Лактионова А. А. Структурно-функциональный анализ национальной
финансовой системы. Финансы, учет, банки. 2011. № 1 (17). С. 4–17.
152
є ситуація, коли власник коштів організує участь та повноваження, права
та обов’язки учасників відносин, які регулюють обіг коштів, що належать
йому як власнику. Саме тому держава організовує у функціонуванні
публічної фінансової системи все, що пов’язане з обігом державних
коштів, тоді як територіальні громади організують рух коштів, які
належать їм на правах власності. В той же час держава організує і окремі
аспекти руху публічних коштів на рівні територіальних громад
(законодавчі норми, що встановлюють місцеві бюджети, місцеві податки
і т. д.), тобто не власник коштів територіальних громад має впливати на їх
обіг. Певне пояснення та логіка в цьому може пов’язуватись лише з тим,
що таким чином забезпечується рівність регіонів та рівність усіх громадян
України у доступі до задоволення найнеобхідніших потреб, незалежно від
того, на території якої громади вони мешкають.
Виходячи із функціонального підходу, публічну фінансову систему
можна визначити як сукупність форм і методів формування, розподілу
і використання централізованих і децентралізованих публічних грошових
фондів з метою виконання функцій і завдань держави та територіальних
громад з метою забезпечення розширеного виробництва, задоволення
соціальних та інших потреб суспільства, реалізації фінансово
обґрунтованих інтересів держави, територіальних громад та громадян.
А. Монетарний підхід розглядає публічну фінансову систему як
механізм, що забезпечує економіку країни фінансовими
(грошовими)засобами [525, с. 52]1. Історично монетарний підхід виник
у середовищі німецьких та польських банкірів, отримавши відповідне
закріплення на рівні національних доктрин, останній був запозичений та
модифікований представниками російської економічної науки. Слід
1[525] Rozwуj systemu finansowego w Polsce w latach 2002–2003. Warszawa: NBP.
2004.179 s. Deutsche Bundesbank. The Monetary Policy of the Bundesbank. Frankfurt am Main:
Special Publications. 1995. Р. 52.
153
звернути увагу на те, що подібний підхід був притаманний оцінці
фінансової системи початку ХІХ ст., коли наукове обґрунтування
торкалося принципового переходу в оцінці публічної фінансової системи
з конструкцій приватно-правових до конструкцій публічних. Саме тому
в цих оцінках зміст фінансових систем як приватних, так і публічних,
пов’язувався виключно з грошовими коштами, грошима як уособленням
суспільного багатства. Ускладнення фінансових відносин, які відбивають
сферу публічного регулювання, дозволило включити в них і те, що
безпосередньо не пов’язано з рухом грошей, наприклад, майнові
відносини, які породжують відповідні грошові зобов’язання (податкова
застава, арешт активів і т. д.). Тому певна актуальність монетарного
підходу в оцінці публічної фінансової системи на сьогодні втрачена і цей
підхід можна розглядати лише як доповнення, деталізацію більш
ґрунтовного (фондового чи інституційного) підходу.
Представники монетарного підходу розглядають публічну
фінансову систему як форму організації грошових відносин між усіма
суб’єктами відтворювального процесу щодо розподілу і перерозподілу
сукупного суспільного продукту [423, с. 23]1. Вони підкреслюють, що
існування публічної фінансової системи дає можливість нефінансовим
суб’єктам економіки створити додатковий продукт у грошовій формі,
а також забезпечує умови для руху грошових потоків між ними [364, с. 56-
60]2. В контексті монетарного підходу щодо оцінки публічної фінансової
системи хотілося б зробити два уточнення. По-перше, має йтися про
регулювання відносин між лише тими суб’єктами, діяльність яких
пов’язується з обігом публічних коштів. А саме тому незрозуміло
розширене включення до учасників публічної фінансової системи
1[423] Финансы: учебник / под общ. ред. В. В. Ковалёва. 2‑е изд., перераб. и доп. М.:
Проспект, 2007. С. 23. 2[364] Рябцев С. В. Понятие «финансовая система» в современной теории финансов. С.
56–60.
154
«суб’єктів відтворювального процесу» або «нефінансових суб’єктів
економіки». По-друге, публічна фінансова система має сьогодні
відображати обіг не лише грошей, а й грошових сурогатів, грошових
зобов’язань і т. д., які безпосередньо не пов’язані з монетарною формою,
але відбивають певні публічні обов’язки юридичних або фізичних осіб
перед державою або територіальними громадами.
Б. Розподільчий підхід передбачає зміщення уваги на функціях
публічної фінансової системи. Засновниками та основними ідеологами
розподільчого підходу були функціонери Федеральної резервної системи
США – Х. Г. Гарлі та Е. С. Шау [508, с. 89-93]1. Саме вони в 1960 р.
одними із перших визначили та здійснили класифікацію функцій
фінансової системи. На їх думку, до найважливіших функцій останньої
можна віднести:
– перерозподіл фінансових ресурсів між суб’єктами, що їх
потребують, та суб’єктами, котрі мають надлишок останніх;
– вирішення проблем, які ускладнюють або роблять неможливим
пряме фінансування будь-яких витрат, що мають стратегічне (суспільне)
значення [503, с. 31]2.
Аналізуючи природу публічної фінансової системи через
розподільчий підхід, найчастіше зупиняються виключно на розподільчій
функції фінансів і трансформують її на з’ясування природи публічної
фінансової системи в цілому. Більш того, таку розподільчу функцію
фінансів пов’язують з процесами перерозподілення та трансформації. На
наш погляд, функціональне пояснення публічної фінансової системи
в такому разі мало б відбуватись комплексно, що передбачає врахування
і інших функцій фінансів (наприклад, регулюючої, контролюючої). Саме
1[508] Janc A. Modern banking in transition economies of Central and Eastern Europe. The
Poznań University of Economics. 2014. P. 89–93. 2[503] Gurley H. G., Shaw E. S. Money in a Theory of Finance. Brooking Institution.
Washington D. C. 1960. Р. 31.
155
тому розподільчий підхід навряд чи є сенс розглядати як самостійну сталу
модель з’ясування природи публічної фінансової системи. Він виглядає
певним доповненням, деталізацією найбільш ґрунтовних оціночних
концепцій природи публічної фінансової системи.
В. Системний підхід оцінює публічну фінансову систему як
упорядковану сукупність комплементарних і взаємопов’язаних елементів
[526, с. 37-44]1. Прихильники системного підходу досліджують останню
крізь призму взаємозв’язків між окремими її елементами, а також
значення та впливу цих зв’язків на процес забезпечення функціонування
публічної фінансової системи як єдиного цілого. Разом із тим один із
творців та найбільш активних послідовників системного підходу –
А. Хакеталь до основних його недоліків відносить неможливість
об’єктивно оцінити рівень комплементарності інституціональних
елементів публічної фінансової системи і з’ясувати ступінь та характер
взаємозв’язків їх між собою.
Більш того, системність – це ознака, принципова характеристика
поєднання складових публічної фінансової системи. В цій ситуації
системний підхід має відображати декілька настанов. По-перше, на
підставі його застосування мають виокремлюватись однорідні елементи,
що характеризують певну диференціацію того типу суспільних відносин,
з характеристикою яких і пов’язується характер публічної фінансової
системи. По-друге, системність передбачає не лише однорідність, але
і певну підпорядкованість елементів, які становлять публічну фінансову
систему, в тому числі залежність і ієрархію таких елементів. По-третє,
системний підхід має ґрунтуватись на об’єктивно обумовлених зв’язках
між елементами, що утворюють нерозривну єдність як публічну фінансову
1[526]Schmidt R. H., Hackethal A., Tyrell M. The Convergence of Financial Systems in
Europe. Working Paper Series: Finance & Accounting. 2001. № 75. P. 37–44.
156
систему. По-четверте, системний підхід має відповідати динамічному
призначенню, функціонуванню фінансової системи, що виключає її
застиглість, статичне положення.
Г. Процедурний підхід за джерелом свого походження тяжіє до
предмета фінансово-правового регулювання, здійснення якого
забезпечується процесуальними нормами. В процесі фінансово-правового
регулювання норми матеріального права виступають як каталізатор дії
механізмів процедурного регулювання обігу публічних коштів. У рамках
зазначеного підходу виокремлюють стадії (формування, розподілу та
використання коштів публічних грошових фондів), котрі дають
можливість простежити динаміку фінансово-правового регулювання
останніх.
Важливо, що зазначений підхід не спрямований на процесуалізацію
фінансової системи, а покликаний забезпечити взаємодію та органічне
співвідношення матеріального та процесуального регулювання, уникаючи
тим самим зміщення центру тяжіння в напрямі останнього. Доктринальне
вироблення критеріїв стадійного структурування фінансової системи
держави та уніфікація підходів до розуміння її змісту дозволить більш
детально дослідити правову природу, специфіку функціонування та
проблемні питання правового регулювання останньої, а також знайти і, по
можливості, запропонувати можливі шляхи їх подолання.
Не втрачає своєї актуальності проблема необхідності дослідження
основних існуючих на сьогодні моделей публічних фінансових систем
зарубіжних держав, що має важливе теоретичне та прикладне значення для
розуміння ролі та місця вітчизняної публічної фінансової системи у
структурі світової фінансово-економічної системи та тих процесах, які
протікають в рамках останньої. Ще античні філософи послуговувалися
категорією «моделі», яка виступала основою та була одним із головних
засобів систематизації та об’єктивного відображення результатів
157
проведеного наукового дослідження. Вчені протягом всього історичного
процесу формування системи наукових знань, аж до початку ХІХ ст.
зверталися в своїх роботах до поняття «моделі», але робили це скоріше
інтуїтивно. Плетніков В.С. зауважує, що лише завдяки представникам
математичної науки (Дж. Буль, Е. Бельтрам, Ф. Клейн, Д. Гільберт), а
пізніше і логічної семантики (Р. Фреге, Р. Карнап, А. Черч, А. Тарський) в
ХІХ– ХХ ст. категорія «модель» отримує мінімально необхідне наукове
обґрунтування та можливість застосування у всіх без виключення сферах
наукового пізнання [300, с. 129]1.
У зв’язку відсутністю науково обґрунтованих підходів до розуміння
змісту поняття «модель», як вітчизняні так й іноземні правознавці
протягом досить тривалого проміжку часу уникали застосування вказаної
категорії у своїх наукових дослідженнях. Однак, поступово представники
різних шкіл теорії права починають проявляти ініціативу в дослідженнях
категорії «модель». Саме завдяки прикладеним ними зусиллям
моделювання стає одним з головних прийомів пізнання державно-
правової дійсності в її різноманітних формах та проявах в межах логічного
методу.
В сучасній правовій науці під поняттям «модель» прийнято розуміти
інтелектуально-вольовий опис, який достатньою мірою повторює істотні
властивості модельованого процесу або явища державно-правової
дійсності, котрий сформувався під впливом усієї сукупності об'єктивних і
суб'єктивних факторів суспільного розвитку [300, с. 131]2. На нашу думку,
синтезоване В. С. Плетніковим визначення категорії «модель» є одним із
найбільш повних та науково обґрунтованих серед тих які сьогодні можна
1[300]Плетников В. С. Понятие и виды моделей в современной отечественной
юриспруденции: теоретико-правовое исследование // Научный ежегодник Института
философии и права УрО РАН.– 2016.– Т. 16. Вып. 2.– С. 121-135. 2 [300] Плетников В. С. Понятие и виды моделей в современной отечественной
юриспруденции: теоретико-правовое исследование // Научный ежегодник Института
философии и права УрО РАН.– 2016.– Т. 16. Вып. 2.– С. 121-135.
158
зустріти в науковій літературі. Надалі, ми вважаємо доцільним зупинитися
та більш детально висвітлити зміст і специфіку кожної характеристики, із
наведеного у запропоновану визначенні переліку.
По-перше, модель в правовій науці являє собою інтелектуально-
вольовий опис того чи іншого державно-правового процесу або явища.
Модель безпосередньо пов'язана з суб'єктом, що здійснює пізнання, вона
може формуватися лише як результат пізнавальної діяльності останнього
[27, с. 251]1. Залежно від можливостей суб'єкта, що пізнає і поставлених
перед ним завдань утворюються різні за своєю формою моделі: ідеальна,
реальна або належна. Ідеальна модель виступає в якості абстракції
стосовно оригіналу та має різні форми прояву. Реальна модель є дійсним
втіленням відповідної абстракції. Належна модель має проміжну природу,
тобто являє собою симбіоз реальної та ідеальної. ЇЇ особливістю є те, що
вона може одночасно бути як ідеальною моделлю по відношенню до
реальної, так і реальною стосовно ідеальної [408, с. 125]2.
По-друге, опредметнення моделі, перетворення її у єдине
функціональне ціле є результатом консолідованої дії всієї сукупності
об'єктивних і суб'єктивних факторів суспільного розвитку. Структура та
зміст будь-якої моделі детермінована суб'єктивними умовами і факторами
об'єктивної реальності на фоні яких відбувається пізнавальна діяльність.
Факторам об’єктивної реальності притаманна динаміка та
хронологічна послідовність [354, с. 145] 3. В контексті вищенаведеного
розрізняють статичні та динамічні моделі. Останні – характеризують
модель в часі, тобто з урахуванням особливостей, властивих їй на різних
етапах історичного розвитку, а статичні, навпаки, відображають стан
1 [27]Батроев К.Б. Аналогии и модели в познании. – Новосибирск: Наука, 1981. – 319 с. 2[408] Философия науки и техники: учеб. пособие для вузов / Степин В. С., Горохов В.
Г., Розов М. А.; Ин-т "Открытое о-во". - М.: Гардарика, 1996. - 399 с. 3 [354] Пятницын Б.Н. Об активности модельного познания // Творческая природа
научного познания / Отв. ред. Д.П. Горский. – М.: Наука, 1984. – С. 121–150.
159
моделі без врахування часових параметрів та здатності змінюватися
протягом певного проміжку часу. При дії суб’єктивних умов значний
вплив на формування моделі можуть справляти ідеологічні, політичні,
культурно-релігійні та інші тенденційні фактори суспільного розвитку. У
зв’язку з чим виокремлюють моделі сформовані в рамках юридичного
позитивізму, концепції природного права, цивілізаційного,
соціологічного підходів тощо [300, с. 127]1.
На сьогодні, враховуючи особливості становлення та історичного
розвитку окремих держав та навіть частин світу, ми можемо виокремити
базові моделі публічних фінансових систем, які в тій чи іншій формі
представлені в різних державах світу. Публічні фінансові системи
більшості країн світу з високим ступенем вірогідності можна розділити на
певні групи. Логічно виникає потреба виокремлення відповідної
класифікаційної ознаки, котра може бути покладена в основу
диференціації публічних фінансових систем та їх групування в рамках
відповідних моделей. На сьогодні залишається не з’ясованим і досить
проблематичним для вирішення питання позначення та максимально
точного формулювання відповідного критерію класифікації останніх.
Відкритою залишається й проблема особливостей формально-юридичного
розуміння його змісту.
В процесі наукових пошуків та аналізу особливостей публічних
фінансових систем різних зарубіжних держав вникає більше запитань, ніж
відповідей. На нашу думку, такий стан речей обумовлений одностороннім
характером раніше проведених досліджень, адже, як розглянуті так і не
згадані в межах нашого дослідження зарубіжні держави та їх публічні
фінансові системи аналізувалися попередниками крізь призму різних
1 [300] Плетников В. С. Понятие и виды моделей в современной отечественной
юриспруденции: теоретико-правовое исследование // Научный ежегодник Института
философии и права УрО РАН.– 2016.– Т. 16. Вып. 2.– С. 121-135.
160
соціальних факторів і явищ, як то право, політика, економіка тощо. Разом
із тим, особливості структурно-функціональних та системно-
організаційних зв’язків між відповідними соціальним факторами та
явищами досліджувалися безсистемно і окремо один щодо одного та по
відношенню до самої публічної фінансової системи. Що мається на увазі?
У більшості існуючих на сьогодні досліджень публічна фінансова система
розглядається, як окрема правова чи економічна категорія, як інституційна
основа чи механізм реалізації державної економічної політики, інструмент
задоволення суспільних потреб, або самостійний, особливий вид
державної політики [533, с. 607]1. Подібного роду плюралізм відносно
необґрунтованих підходів та окремих думок явно не сприяє, а скоріше
навіть перешкоджає виробленню універсальних класифікаційних ознак, за
якими можливо було б здійснити групування більшості існуючих на
сьогодні публічних фінансових систем різних держав з урахуванням
притаманних особливостей та специфіки, якою наділена кожна із них.
Розпочинаючи процес дослідження публічних фінансових систем
окремих зарубіжних держав, ми, прямуючи шляхом наших попередників,
почали розглядали та аналізували їх крізь призму економічних факторів та
процесів, а також місця і ролі останніх в системі фінансово-правих явищ і
механізмів, що безумовно було помилковим та не дозволяло нам
виокремити і запропонувати найбільш раціональну та доктринально
обґрунтовану класифікаційну ознаку.
Причиною цьому є те, що позитивні й негативні сторони, спільні й
відмінні риси, функціонально-організаційні зв’язки між публічними
фінансовими системами різних зарубіжних держав, які гіпотетично можна
віднести до однієї із запропонованих нами парадигм, ми намагалися
1 [506] Williamson O. E. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking
Ahead. Journal of Economic Literature. 2000. Vol. 38, № 3. Р. 595-613.
161
віднайти шляхом дослідження особливостей фінансово-правових
інститутів, специфіки функціонування та нормативного регулювання
останніх в рамках відповідної національної правової системи,
послуговуючись, при цьому, категоріями та теоретичними постулатами
виробленими представниками економічної науки.
Ми вважаємо, що проблему пошуку критеріїв для групування
публічних фінансових систем та формування на їх основі відповідних
моделей необхідно вирішувати крізь призму філософсько-правових та
культурологічних знань про всі сфери суспільного життя певного народу
чи держави, з урахуванням особливостей їх соціально-економічного та
історичного розвитку, а не керуватися виключно фінансово-правовими
категоріями чи економічними законами. Саме тому ми вирішили покласти
«цивілізаційний критерій» в основу групування публічних фінансових
систем більшості країн світу в межах запропонованих нами парадигм.
В теорії держави і права прийнято поділяти усі держави на великі
групи (типи) за їх найсуттєвішими ознаками. На сьогодні в академічному
середовищі сформувалося декілька підходів щодо визначення критеріїв
такого поділу, серед яких ми для себе виокремили цивілізаційний підхід,
що заснований на вчені про цивілізацію. На думку Д. В. Лук`янова, С. П.
Погребняка, Г. О. Христової цивілізація являє собою певний тип
суспільства, який відрізняється своєю історією, економікою, культурою,
психологією та іншими факторами. Кожній цивілізації притаманний
власний тип держави [455, с. 239]1.
В основу запропонованої нами класифікації була покладена
концепція поділу держав на типи. Визначаючи належність тієї чи іншої
групи країн до відповідної моделі публічної фінансової системи нами було
враховано не лише специфіку сучасних економічних факторів, процесів,
1 [455] Загальна теорія держави і права: підручник / за ред.: М. В. Цвік, О. В. Петришин,
Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. - Х.: Право, 2011. С 239.
162
фінансово-правових явищ і механізмів, а також закономірності їх
історичного, соціально-економічного, культурного розвитку, особливості
та умови в яких відбувалося становлення та розвиток національних
правових систем. Це дає нам право вважати запропоновану нами
класифікацію науково обґрунтованою і такою, що має прикладне значення
для подальших порівняльно-правових досліджень публічних фінансових
систем [61]1.
Сьогодні можна знайти значну кількість наукових праць в яких
проводиться детальний теоретичний аналіз публічних фінансових систем
зарубіжних держав, яких ми об’єднали в рамках континентальної та англо-
американської моделей. Предметом дослідження більшості науковців є
переваги і характер співвідношення публічних фінансових систем країн з
різним рівнем соціально-економічного, політичного та культурного
розвитку, з метою визначення чия фінансова система є більш економічно
ефективною та структурно раціональною[497, с. 189]2. Примітним є те, що
прихильники кожної із досліджуваних публічних фінансових систем в
більшості випадків наводячи на користь тієї чи іншої думки певні
ідентичні за змістом факти та докази при цьому трактують їх діаметрально
протилежним чином.
Континентальна модель публічної фінансової системи розглядає
банківські установи як провідні та основоположні інститути, котрі
відіграють визначальну роль в забезпеченні перебігу більшості фінансово-
економічних процесів в межах відповідної держави. Характеризується
домінуванням банківського фінансування та поширеністю різного роду
фінансово-інституційних структур у формі фондів (пенсійні, інвестиційні)
1 [61] Білінський Д.О. Про класифікацію моделей публічних фінансових систем: правові
аспекти. Вісник асоціації фінансового права України. №1. 2017. С.12. 2[497] Crane D. B., Froot K. A., Mason S. P, Perold A. F., Merton R. C., Bodie Z., Sirri E. R.,
Tufano P. The GlobalFinancial System. A Functional Perspective. Boston: Harvard Business School
Press. 1995. 356 p.
163
та компаній (страхових), що опосередковують та виступають в ролі
інститутів за допомогою яких держава здійснює виконання покладених на
неї функцій. Досліджуваній моделі властивий закритий характер
розміщення цінних паперів, вторинні ринки останніх є слабо розвиненими
та мають обмежені обсяги капіталізації. Континентальна модель поширена
в усіх країнах Європи, крім Сполученого королівства Великої Британії та
Північної Ірландії, країнах колишнього СРСР, Японії, Туреччині, деяких
Африканських державах (території яких не охоплюються так званою
південною межею ісламу), а також в абсолютній більшості країн
Латинської Америки [494, с. 695]1.
Функціонування публічної фінансової системи вказаного типу, як
показує багаторічний досвід, є досить ефективним, ключову роль в ній
відіграє банківський сектор, через який проходять основні фінансові
потоки. У зв'язку з тим, що держава бере на себе великі соціальні
зобов'язання, в євро континентальній фінансовій системі вище податкове
навантаження на бізнес у порівнянні з англосаксонської моделлю[515, с.
124-131]2.
Англо-американськамодель публічної фінансової системи –
відводить фондовим ринкам основоположну роль в процесі пошуку та
забезпечення джерел фінансування реалізації найбільш перспективних
інвестиційних та інноваційних проектів, обслуговування фінансово-
економічних операцій в умовах майже абсолютного нівелювання ролі та
значення банківського фінансування. На відміну від континентальної
моделі, характеризується низьким рівнем концентрації корпоративних
капіталів при великій кількості корпоративних об’єднань та їх акціонерів.
Зазначеній моделі притаманна публічність в процесі розміщення цінних
1 [494] Boot A. W., Thakor A. V. Financial Systems Architecture. Review of Financial Studies.
2007. Vol. 10, № 3. Р. 695.
2 [515] Levin R. Finance and growth: theory and evidence. National bureau economic research.
2014. P. 124-131.
164
паперів та значна роль вторинних ринків, обсяги капіталізації яких в рази
перевищують обсяги капіталізації ринків цінних паперів в країнах
континентальної моделі. Англо-американська модель знайшла свою
інституціоналізацію на рівні публічних фінансових систем США, Канади,
Сполученого королівства Великої Британії та Північної Ірландії,
Австралії, Нової Зеландії, Сінгапуру, деяких країн Африки, Азії та
Океанії, які є членами Британської співдружності націй [497, с. 128]1.
Характерною рисою цієї моделі є більша значимість ринку капіталів
в фінансовому секторі, ніж банків, переважним фінансуванням економіки
за допомогою саме ринку. Досліджуваній моделі публічної фінансової
системи притаманний суттєвий ступінь активної підприємницької
діяльності населення. Одним з головних завдань держави є створення
комфортних умов ведення підприємницької діяльності, вжиття заходів, що
заохочують утворення та зростання підприємств, розвиток сектору
приватного бізнесу [505, с. 97]2.
Мусульманська модель в своїй основі ґрунтується на нормативних
приписах шаріату –(сукупності правил поведінки, що мають силу закону
та регламентують деякі аспекти або більшість сфер життя ісламського
суспільства). Переважна більшість країн з населенням ісламського
віросповідання має світське законодавство або використовує норми
шаріату лише з метою регулювання сімейних правовідносин, однак існує
конгломерат держав в яких шаріат регламентує всі сфери суспільного
життя, в тому числі й царину державного управління, економіку, публічну
фінансову діяльність. У зв’язку з чим виникає невідповідність та
з’являються труднощі при використанні в країнах з населенням
1 [497] Crane D. B., Froot K. A., Mason S. P, Perold A. F., Merton R. C., Bodie Z., Sirri E.
R., Tufano P. The GlobalFinancial System. A Functional Perspective. Boston: Harvard Business School
Press. 1995. 356 p.
2 [505] Hubbard R. G. Money, the Financial System and the Economy. Addison-Wesley.
Boston: Columbia University. 1997. 265 p.
165
ісламського віросповідання традиційних фінансових інструментів та
загальноприйнятих механізмів проведення фінансово-економічних
операцій за умови ігнорування особливостей релігії та національної
специфіки відповідної держави. Мусульманська модель публічної
фінансової системи утвердилася в Саудівській Аравії, ЄМЕНІ, Катарі,
Іраку, Ірані, Пакистані, Афганістані, Брунеї Даруссаламі, Мавританії та
Північному Судані. Окремі елементи чи риси досліджуваної моделі можна
знайти на рівні публічних фінансових систем країн Магрибу, Єгипту,
Гани, держав східної Африки, ОМАНУ, Сирії, Йорданії, Малайзії, деяких
держав Перської затоки [496, с. 23-25]1.
Поява і розвиток мусульманської моделі публічних фінансових
систем є однією з основних і найбільш яскраво виражених тенденцій
сучасного етапу розвитку світової фінансової системи. В умовах однієї із
найбільш глибоких та системних за останнє століття світових фінансово-
економічних криз публічні фінансові системи мусульманського типу
продемонстрували високий рівень ефективності та стійкості на фоні
впливу несприятливих зовнішньоекономічних обставин (наприклад,
падіння ціни на нафту кошти від продажу якої є головним джерелом
покриття витрат бюджетів країн Перської затоки). Мусульманська модель
заснована на певних принципах, які кардинально відрізняють та дають
можливість відмежувати її від англо-американської, континентальної
парадигм та різного роду моделей публічних фінансових систем
змішаного типу [498, с. 58]2.
Підсумовуючи варто зазначити, що дискусії стосовно переваги тієї
чи іншої моделі в контексті фінансово-правового регулювання є
утилітарними. Специфіка процесів, що протікають в межах публічної
1 [496] Comparative Financial Systems: A Survey. Center for Financial Institutions Allen F., Gale
D. 2001. № 01-15. P. 23-25.
2 [498] Dar H. Global Islamic Finance Report 2010. London: BMB Islamic, 2010. 132 p.
166
фінансової системи відповідної країни залежить не скільки від історично
сформованої парадигми, що має абстрактний, суто концептуальний
характер, скільки від загального рівня розвитку національної економіки, її
конкурентоспроможності, функціональної єдності ланок та окремих
інститутів публічної фінансової системи, ступеня інтегрованості в
архітектоніку глобалізаційних фінансово-економічних процесів та інших
факторів, як зовнішнього так і внутрішнього характеру [497, с. 97]1.
Подібного роду твердження детерміноване історичним досвідом та
об’єктивними економічними законами, адже раціональність та рівень
ефективності тієї чи іншої моделі публічної фінансової системи може
різнитися залежно від умов і особливостей конкретних історичних етапів
розвитку, як національної так і світової економік.
Універсальними критеріями визначення рівня ефективності
публічної фінансової системи відповідної країни є якість та доступність
фінансових послуг, а не суб’єкти чи конкретні фінансові механізми їх
надання. У зв’язку з чим, на сьогодні в західноєвропейській економічній
літературі утвердилася думка про те, що структура, а відповідно й модель
публічної фінансової системи мають другорядне значення, оскільки в
рамках кожної із них можна вирішувати відповідні завдання при цьому
забезпечуючи поступальний, органічний розвиток фінансового сектору
національної економіки та зростання обсягів сукупного суспільного
продукту [504, с. 28]2.
Примітним є те, що на початку двохтисячних у багатьох державах
світу на фоні активізації глобалізаційних процесів урядами були
ініційовані реформи фінансового сектору економіки, що призвело до зміни
1[497] Crane D. B., Froot K. A., Mason S. P, Perold A. F., Merton R. C., Bodie Z., Sirri E. R.,
Tufano P. The GlobalFinancial System. A Functional Perspective. Boston: Harvard Business School
Press. 1995. 356 p.
2 [504] Hackethal A. R., Tyrell M. Complementarity and Financial Systems. A Theoretical
Approach. Working Paper Series: Finance & Accounting. 2013. № 11. P. 21-31.
167
структури та змісту публічних фінансових систем відповідних країн. Що
стосується України, то тут необхідність системної трансформації
фінансових інститутів та докорінної перебудови структури самої
публічної фінансової системи була детермінована не лише зміною
принципів функціонування світової фінансово-економічної системи, а й
крахом командно-адміністративної економіки та необхідністю побудови
соціально-економічного укладу ринкового типу. Пошук оптимальних
шляхів удосконалення та оптимізації національних публічних фінансових
систем та вироблені в результаті цього рішення послужили каталізатором
для конвергенції окремих інститутів, елементів та фінансових механізмів
континентальної (банківської) та англо-американської (ринкової)
парадигм публічних фінансових систем, що призвело до виникнення
моделей змішаного типу.
1.2.3. Структура публічної фінансової системи та її складові
Характеризуючи публічну фінансову систему та її організацію,
необхідно поєднати два підходи щодо розмежування складових. По-
перше, йдеться про публічних власників коштів, обіг яких організовується
в межах публічної фінансової системи. На цій підставі публічну фінансову
систему будуть утворювати фінанси держави та фінанси територіальних
громад. По-друге, обставиною, на підставі якої диференціюються складові
публічної фінансової системи, можна визначити і рівень централізації,
виходячи з якого публічну фінансову систему будуть складати
централізовані та децентралізовані публічні фонди. Роль бюджетів
у забезпеченні функціонування держави й територіальних громад складно
переоцінити. Саме коштом бюджетних надходжень формуються
відповідні грошові фонди, за рахунок яких фінансово забезпечується
168
виконання державних завдань і функцій, функціонування органів
державної влади.
Від стабільності бюджетної системи залежить стан та ефективність
функціонування всієї публічної фінансової системи держави. Ослаблення
будь-якої ланки фінансової системи, зокрема бюджетної, позначиться на
загальному її стані і зрештою негативно вплине на соціально-економічний
розвиток суспільства, на добробут громадян. Проте, незважаючи на
взаємозалежність ланок публічної фінансової системи, відзначимо, що
провідна роль все ж таки належить бюджетній системі. Тому максимально
ефективна, об’єктивно обумовлена бюджетна політика та сучасне,
оновлене відповідно до пріоритетних напрямів суспільного розвитку
бюджетне законодавство є необхідними передумовами удосконалення та
підвищення ефективності функціонування всієї фінансової системи.
Звернемо увагу на дуже важливе значення саме другого критерію
диференціації елементів публічної фінансової системи. Справа в тім, що
в умовах переважання організації обігу в межах централізованих фондів
всі повноваження впливу зосереджуються у Верховній Раді України або
у відповідних місцевих радах. В умовах децентралізації повноваження
щодо обігу коштів поширюються, і на них можуть впливати і виконавчі
органи. Поєднання двох вищевказаних критеріїв і дає нам можливість
представити склад публічної фінансової системи за рахунок фінансової
системи держави (яка буде включати централізований державний фонд –
Державний бюджет України та позабюджетні фонди) й фінансову систему
територіальних громад (місцеві бюджети та відповідні позабюджетні
фонди).
На сьогодні чинне законодавство України об’єднує два різновиди
централізованих публічних фондів як бюджетної системи України.
Бюджетна система України, як визначено у ст. 95 Конституції України,
будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу
169
суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетна система
України становить сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів,
побудована з урахуванням економічних відносин, державного
і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Слід підкреслити, що процес її формування має глибинну історію
становлення і розвитку, яка через ряд історичних подій, у тому числі
і пов’язаних з втратою незалежності України на значні проміжки часу,
була не цілісною та певною мірою не системною через руйнівний вплив
спочатку з боку Російської імперії, а в подальшому і комуністичного
режиму СРСР [38]1.
Бюджетна система України започатковувалася у часи набуття
самостійної державності запорізьким козацтвом у XVI ст., яке стрімко
налагоджувало дипломатичні відносини з державами Європи.
Функціонувала загальновійськова казна, надходження до якої становили
доходи від рибних промислів, скотарства, полювання, а видатки
розподілялися на військове спорядження, будівництво укріплень,
монастирів, дипломатичних місій тощо. Однак уже на початку XVII ст. під
тиском царської Росії, у тому числі і в фінансовій сфері, Україна втрачає
можливість самостійного формування, наповнення та розпорядження
бюджетом.
Лише в 1917–1919 рр. відбулася наступна спроба побудови власної
бюджетної системи. Центральною Радою було ухвалено ряд законів та
нормативно-правових актів, спрямованих на прийняття щорічного
бюджету, впровадження власної валюти – гривні та випуску національних
платіжних засобів, налагодження міжнародних зв’язків тощо. Конституція
1 [38] Білінський Д.О. Бюджетна система як центральна ланка фінансової
системи Митна справа: науково-аналітичний журнал. 2012. №1. С. 123.
170
Української Народної Республіки до компетенції Всенародних Зборів
відносила встановлення одиниць міри, ваги і монети УНР, в обов’язки
Національного Союзу входило прийняття щорічного бюджету
і закріплювалося право оподаткування своїх членів на підставах,
установлених для загальнодержавного оподаткування. Попри це
з утворенням СРСР і прийняттям Конституції Союзу РСР, що потягло за
собою створення єдиного бюджету союзних республік державний бюджет
України виконував виключно підпорядковану роль і не мав жодних
перспектив власного розвитку. Після розпаду в 1991 р. СРСР
і становлення України як незалежної держави розпочався новітній процес
формування бюджетної системи країни, у зв’язку з цим стали
формуватися вітчизняні наукові школи, які займаються проблемами
бюджету.
Аналізуючи природу публічних фінансів, А. С. Нестеренко
підкреслює, що «Криза економіки, невдалі спроби реформування
господарського життя, перехід до первісних ринкових відносин негативно
позначилися на матеріальному становищі основних верств суспільства.
Корупція пронизує українське суспільство наскрізь» [252, с. 5]1. Дійсно,
сучасний етап розвитку системи публічних фінансів та економіки України
в цілому характеризується наявністю низки проблем (сповільнення
зростання ВВП, значна питома вага державного боргу, високі темпи
зростання індексу споживчих цін, недосконале фінансове законодавство
та ін.). Проте навряд чи можна погодитися з А. С. Нестеренко, що Україна
перейшла до «первісних ринкових відносин». Не зрозумілим перш за все
є змістове наповнення поняття «первісні» стосовно ринкових відносин.
Можливо, йдеться про «первісне нагромадження капіталу», вказаний
термін (первісне нагромадження капіталу) був вперше введений Адамом
1[252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 5.
171
Смітом у його роботах з класичної політекономії і розвинений Карлом
Марксом у вигляді теорії первісного нагромадження в його роботі
«Капітал». Крім того, враховуючи рік написання монографії (2014 р.),
дивно, чому авторка нехтує більш як 20‑річною історією розвитку
економічних відносин в Україні та характеризує їх як «первісні ринкові
відносини».
Нині, виходячи з норм Бюджетного кодексу України, можна дійти
висновку, що бюджетну систему України складають державний бюджет,
бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та
бюджети місцевого самоврядування. Водночас серед науковців
продовжується жвава дискусія стосовно визначення самого поняття
бюджетної системи. Наприклад, В. М. Опарін, досліджуючи теоретичні
аспекти фінансових систем, підкреслює, що бюджетна система – це
сукупність усіх бюджетів, що формуються у конкретній країні [271, с. 42]1.
Слід погодитися з твердженням Е. Д. Соколової [382, с. 35]2, яка акцентує
увагу на особливому значенні бюджетної системи як основоположного
компонента фінансової системи. Слушною, на нашу думку, є позиція
Л. К. Воронової [440, с. 15]3, яка підкреслює, що центральною ланкою
фінансової системи держави виступає бюджетна система, яка складається
із державного та місцевих бюджетів.
Ю. В. Пасічник розглядає бюджетну систему як складову фінансової
системи, яка включає сукупність бюджетів держави всіх рівнів, має чітко
визначену управлінську структуру, а її функціонування забезпечується
чинними законами та підзаконними нормативно-правовими актами
[287, с. 10]4. Можна погодитись із характеристикою бюджетної системи як
1[271] Опарін В. М. Фінанси (загальна теорія): навч. посіб. Київ: КНЕУ, 1999. С. 42. 2[382]Соколова Е. Д. Правовые основы финансовой системы России: монография. С. 25. 3[440] Фінансове право України: навч. посіб. / за заг. ред.: Л. К. Воронової,
М. П. Кучерявенка, Н. Ю. Пришви та ін. Київ: Прав. єдність, 2009. С. 15. 4 [287] Пасічник Ю. В. Бюджетний потенціал економічного зростання в Україні:
монографія. Донецьк: ТОВ «Юго-восток, Лтд», 2005. С. 10.
172
складової публічної фінансової системи, але навряд чи її характер треба
пов’язувати виключно з управлінським призначенням. За такого підходу
на перший рівень виходить адміністративно-правовий акцент
щодо з’ясування правової природи як публічної фінансової системи, так
і бюджетної системи. Але ми вважаємо, що в пригоді має стати саме аналіз
проблеми з позиції фінансово-правової галузі.
Близьким до наведеного за своїм змістом є і тлумачення бюджетної
системи в працях Л. Й. Аведян [3, с. 22]1. Вона розглядає це поняття як
комплексну множину бюджетів усіх рівнів, що врегульовані відповідними
нормами, та формується під впливом єдності принципів з урахуванням
державного та адміністративно-територіального устрою країни. В той же
час «комплексна множинність» бюджетів усіх рівнів навряд чи підходить
для характеристики бюджетної системи. Ми виходимо з того, що
комплексність у режимі правового регулювання взагалі треба
застосовувати дуже обережно, бо вона передбачає одночасне
використання різних методів правового регулювання, що в режимі єдиної
фінансово-правової галузі неможливо.
І. Я. Чугунов визначає бюджетну систему як сукупність бюджетів,
що запроваджена на основі законодавчих актів державних органів та на
підставі адміністративно-територіального поділу держави, та
взаємовідносини у сфері розподілення коштів між бюджетами усіх рівнів,
що спрямовано на досягнення соціально-економічного зростання
суспільства [467, с. 47]2. Погоджуючись у цілому, закцентуємо увагу на
тому, що така сукупність бюджетів не лише запроваджена на основі
законодавчих актів, але і регулюється ними. Тобто бюджети не лише
встановлюються, а й виконуються відповідно до чинного законодавства.
1[3] Аведян Л. Й. Економіка: навч. посіб. Харків: ХНЕУ, 2005. С. 22. 2[467] Чугунов І. Я. Бюджетний механізм регулювання економічного розвитку:
монографія. Київ: НІОС, 2003. С. 47.
173
До того ж нам складно погодитись, що йдеться про законодавчі акти
державних органів. Існування такої невід’ємної складової бюджетної
системи, як місцеві бюджети, пов’язується з нормотворчістю місцевих
рад, а не державних органів.
В. С. Загорський підкреслює обов’язковість формування бюджетної
системи на підставі законодавчої бази, а саму бюджетну систему визначає
як сукупність бюджетів різних рівнів, які формуються відповідно до
нормативних правових актів і адміністративно-територіального устрою та
покликані забезпечити ефективний розподіл доходів, необхідних для
соціально-економічного розвитку [155, с. 59]1. Зосереджуючи увагу лише
на ефективному розподілі доходів, ми звужуємо бюджетне регулювання,
бо для функціонування всіх елементів бюджетної системи важливе не
лише виконання бюджетів за доходами (включаючи їх розподіл), але
і виконання бюджетів за видатками, мінімізацію розбіжностей між
дохідною та видатковою частинами бюджетів, яка на сьогодні
представлена у вигляді граничного розміру дефіциту.
О. П. Віхров, підкреслюючи провідне місце бюджетної системи
у фінансовій системі України в умовах проведення економічних
і адміністративних реформ, зазначає, що: «наявність видатків, які
фінансуються на зворотній основі, виникнення трансфертних відносин,
боротьба з бюджетним дефіцитом і необхідністю скорочення видатків,
розміри яких затверджені представницькими органами, вимагають
посилення контролю за всім бюджетним процесом як з боку законодавчої,
так і виконавчої влади» [85, с. 146]2. Бюджет є центральною ланкою
фінансової системи, відіграє величезну роль у діяльності держави,
1[155] Загорський В. С. Бюджетна система та оподаткування в Україні: проблеми
розвитку: монографія. Харків: ІНЖЕК, 2008. С. 59. 2[85] Віхров О. П., Ніщимна С. О. Фінансове право: конспект лекцій. Чернігів: ЧДІЕУ,
2002. С. 146.
174
спонукає виникнення важливих для неї відносин, які регулюються
великою кількістю фінансово-правових норм. Очевидним є той факт, що
всі ланки фінансової системи держави тією чи іншою мірою пов’язані
з бюджетною системою, за допомогою якої утворюються фонди грошових
коштів державних та муніципальних утворень, з огляду на що слід дійти
висновку про центральне місце бюджетної системи в системі публічних
фінансів.
Проаналізувавши наукові праці з фінансового права, можна
виділити чотири періоди в новітній історії, що мають окремі особливості
формування та розвитку бюджетної системи України:
– до 1990 р. – обумовлений тим, що в цей проміжок часу Україна
перебувала в залежності від іншої держави, у зв’язку з чим була
позбавлена можливості самостійно формувати власну бюджетну систему;
– 1991–2001 рр. – характеризується становленням основних засад
державності та первинним початком формування публічної фінансової
системи України, прийняттям Конституції України (1996), Закону України
«Про бюджетну систему України» (1991), створенням системи
Державного казначейства України (1995), впровадженням Бюджетної
класифікації України (1996), заснуванням Рахункової палати України
(1997), прийняттям Бюджетного кодексу України (2001). У цей період
починається складний процес первинного становлення бюджетної
системи, орієнтованої на ринкову економіку та трансформації фінансово-
бюджетних відносин, характерною рисою якої є відмова від
адміністративно-командної форми управління, запровадження
демократичних та ринкових принципів у цій сфері;
– із 2001 р. по 2011 р. – відбувається побудова бюджетної системи
шляхом втілення ряду економічних реформ, характерною рисою цього
процесу є запозичення позитивного досвіду розвинутих країн зі стабільно
зростаючими показниками економічного росту, та проведення
175
децентралізації у сфері міжбюджетних відносин, спрямованої на
розширення повноважень громад шляхом розширення дохідної частини їх
бюджетів;
– період 2011 р. по теперішній час – набуття чинності нової редакції
Бюджетного кодексу України. Сучасний етап характеризується
подальшим розвитком фінансової системи України відповідно до завдань,
поставлених прийнятим курсом на європейську інтеграцію держави.
У зарубіжних країнах з унітарним державним устроєм бюджетна
система є сукупністю бюджетів усіх територіально-адміністративних
одиниць і складається з двох ланок: державного бюджету і бюджетів
місцевих органів самоврядування. Наприклад, бюджетна система Японії
складається з державного бюджету, бюджетів 47 префектур і 3255
муніципалітетів; у Франції бюджетна система складається з центрального
бюджету і бюджетів 95 департаментів та близько 38 тис. комун.
У федеративних державах бюджетна система включає три ланки:
державний (федеральний) бюджет, бюджети членів федерації і місцеві
бюджети. Бюджетна система США, наприклад, має федеральний бюджет,
бюджети п’ятдесяти штатів і більше ніж 80 тис. бюджетів місцевих
адміністративних підрозділів (3 тис. округів, 19 тис. муніципалітетів, 17
тис. міст і тауншипів, 15 тис. шкільних і 29 тис. спеціальних округів).
У ФРН бюджетна система складається з федерального бюджету, бюджетів
шістнадцяти земель і бюджетів общин; у Канаді – з федерального
бюджету, бюджетів десяти провінцій і бюджетів місцевих органів влади
[151, с. 38]1.
Слід зазначити, що впродовж останніх десятиліть у світовій
практиці поширюється тенденція до посилення децентралізації та
автономії органів місцевого самоврядування, а отже, і локалізації в них
1 Див.: [151] Жук И. Н., Киреева Е. Ф., Кравченко В. В. Международные финансы: учеб.
пособие. Минск: БГЭУ, 2001. С. 38.
176
бюджетних коштів. Наміри децентралізації цілком обґрунтовані. Проте
в розвинутих країнах та в країнах із перехідною економікою така
тенденція піддається сумніву, а зменшення обсягу бюджетних
повноважень центрального уряду на користь органів місцевого
самоврядування вважається недоцільним [225, с. 23-27]1.
З метою проведення децентралізації у 2014–2015 рр. в Україні було
ухвалено базові нормативно-правові акти реформи адміністративно-
територіального устрою та місцевого самоврядування, що й створило
передумови для реальних кроків фінансової децентралізації. Так, 1 квітня
2014 р. Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням ухвалив
Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної
організації влади в Україні. 17 червня 2014 р. було прийнято Закон
України «Про співробітництво територіальних громад». Додатково
Верховна Рада України затвердила План законодавчого забезпечення
реформ в Україні. Важливим етапом у створенні законодавчого підґрунтя
для змін мало б бути прийняття змін до Конституції України в частині
децентралізації. Проте маємо констатувати, що задекларовані зміни до
Основного Закону держави на сьогодні не ухвалені, а процеси
децентралізації поки що регулюють прийнятим у 2015 р. Законом України
«Про добровільне об’єднання територіальних громад».
При цьому, на наш погляд, важливо мати на увазі, що фінансова
децентралізація має відбуватися в комплексі з реформами децентралізації
адміністративно-територіального устрою, а тому саме ухвалення змін до
Конституції має стати передумовою якісного втілення задекларованих
реформ.
Перехід від джерел акумуляції коштів лише на централізованому
рівні держави має гарантувати сталі надходження коштів на місця із
1 Див.: [225] Малярчук А. Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів. Вісник
ТАНГ. 2005. № 1. С. 23–27.
177
переформатуванням та об’єднанням територіальних громад. Посилення
децентралізації бюджету і передання повноважень місцевим органам
влади детерміновано двома факторами: зростанням потреби в розвитку
демократії на місцевому рівні; розпорошення фінансово-бюджетних
функцій з метою віддалення останніх від центральних органів виконавчої
влади та наближення їх до органів влади на місцях. Саме тому ступінь
децентралізації бюджетної системи обумовлюється: а) рівнем, до якого
центральний уряд надає повноваження місцевим органам влади у сфері
розподілу видатків; б) спроможністю місцевих органів влади мобілізувати
додаткові надходження коштів до бюджету.
Важливою умовою успішного функціонування бюджетної системи
є впровадження реформи бюджетних відносин між центральними та
регіональними рівнями влади на основі розмежування відповідальності за
вирішення економічних і соціальних проблем країни та окремих
адміністративно-територіальних утворень шляхом відповідного розподілу
державних видатків та доходів. Реалізація цього положення має
здійснюватися з урахуванням специфіки правовідносин щодо розподілу
і використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній
території, перерозподільних міжрегіональних процесів.
У бюджетних відносинах Великобританії беруть участь прем’єр-
міністр, міністерства, казначейство, парламент. Казначейство як
головний урядовий орган з фінансових питань відає управлінням
і регулюванням податків. Казначейство також розробляє та забезпечує
реалізацію загальної економічної стратегії. Йому підпорядковуються
Управління внутрішніх доходів та Управління мита й акцизів. Управління
внутрішніх доходів має контори головного податкового інспектора
в Лондоні, а також близько 700 контор по всій країні. Бюджетний рік
у Великобританії починається 1 квітня і закінчується 31 березня. При
розробленні проекту бюджету кабінет враховує 18 ключових положень, 11
178
з яких за останні роки не змінювалися. До основних положень належать:
зростання валового національного продукту, рівень безробіття, ціни на
акції, норми відсоткових ставок, ціни на основні продовольчі товари, на
нафту, рівень податкових ставок. Бюджет планується із залишків коштів
на кінець бюджетного року, враховуються надходження поточного року
і планується залишок на кінець звітного року. Планування здійснюється
на п’ятирічний період у цінах поточного року з відповідним щорічним
коригуванням.
Досліджуючи особливості правового регулювання бюджетних
відносин у Франції, слід зазначити, що в 1982 р. було ухвалено закон «Про
права і свободи комун, департаментів, регіонів» № 82–813, згідно з яким
були значно розширені права територій. У кожному регіоні створюється
контрольний орган – рахункова палата, яка стежить за фінансовою
діяльністю юридичних осіб і бере участь у формуванні місцевих
бюджетів. Визначення засад бюджетної політики департаменту належить
до компетенції Генеральної ради, а в окремих випадках – комісара
Республіки і регіональної рахункової палати. Безпосереднє бюджетне
управління здійснює казначей департаменту, який призначається
міністром економіки і фінансів за рекомендацією представника
Генеральної ради. Місцеві бюджети в частині видатків складаються з двох
основних розділів: бюджети поточної діяльності (функціональний) та
бюджети нового будівництва (інвестування). Джерела доходів
поділяються на внутрішні – доходи від муніципальної власності,
місцевого господарства, податкові та зовнішні – дотації, кредити (як
державні, так і приватні) [98]1.
Бюджетна система США має три бюджетні рівні – федеративний,
бюджети штатів та місцеві бюджети, у тому числі: 19 тис. муніципалітетів,
1Див.: [98] Гвазава Н. Г. Формування місцевих бюджетів: проблеми та перспективи.
URL: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2009–2/doc/5/04.pdf.
179
17 тис. міських самоврядувань, 15 тис. шкільних округів, 29 тис.
спеціальних районів, 3 тис. округів. Органи влади штатів і місцеві
адміністрації автономні в проведенні бюджетної політики і мають
повноваження щодо справляння податків на місцях. Федеральний
(державний) бюджет будується за принципом «повного бюджету»
і складається з двох частин: власне урядового бюджету та довірчих
(трастових) фондів. За рахунок власне урядового бюджету фінансуються
національні економічні та соціальні програми. Довірчі фонди мають
переважно цільовий характер, за рахунок фінансових ресурсів останніх
забезпечується функціонування інфраструктури (федеральні автошляхи,
летовища, електростанції). Статус довірчих мають окремі соціальні та
пенсійні фонди. Доходи довірчих фондів формуються за рахунок
надходжень від використання державної власності. Окремі соціальні
фонди формуються за рахунок внесків працюючих як у державному, так
і приватному секторі економіки, а також відрахувань від доходів
федерального уряду та підприємств. Близько 40–60 % доходів
регіональних бюджетів – штатів та територіальних одиниць – формуються
за рахунок трансфертів [391, с. 236-239]1.
Досвід інших країн показує, що децентралізація та автономія органів
місцевого самоврядування, а отже, і локалізації в них відповідного обсягу
фінансових ресурсів є перспективним напрямом реформування бюджетної
системи, що, у свою чергу, веде до рівномірного забезпечення
фінансовими ресурсами різних сфер суспільного життя та задоволення
інтересів суспільства в цілому. Цю тенденцію віддзеркалює і зміщення
в отриманні доходів на рівень територіальних громад. Сьогодні
спостерігається тенденція до збільшення місцевих податкових
надходжень. Частка податкових надходжень у доходах місцевих органів
1 Див.: [391] Супян В. Б. Экономика США: учеб. пособие. СПб.: ПИТЕР, 2003. С. 236–
239.
180
становить 60 % [286, с. 164]1. На підставі наведених даних можна зробити
висновок, що при вдосконаленні бюджетної системи необхідно звернути
увагу на низку чинників [285, с. 27]2. Зокрема, слід враховувати
необхідність здійснення за допомогою бюджетної системи перерозподілу
фінансових ресурсів між окремими регіонами і територіями, стан
економічного розвитку, традиції у сфері оподаткування, а також рівень
демократичності інститутів публічної влади.
Неможливо здійснити ґрунтовний аналіз окремих складових
елементів бюджетної системи України та її місця у публічній фінансовій
системі без детального вивчення основоположних принципів побудови
самої системи. Дійсно, публічна фінансова система є динамічною
категорією, отже, перебуває у постійній трансформації (змінюється її
структура, перерозподіляється питома вага окремих грошових фондів та
ін.). Проте, безсумнівно, є певні засади, на яких базується публічна
фінансова система, мова йде про принципи цієї системної категорії. На
нашу думку, в основу вказаних принципів повинні бути покладені
принципи бюджетної системи (ст. 7 Бюджетного кодексу України) як
однієї із її основних складових. Розкриті у ст. 7 Бюджетного кодексу
України принципи бюджетної системи звичайно не охоплюють всієї
сукупності принципів фінансової системи. Ця обставина породжує певні
наукові пошуки та спонукає науковців до визначення такої системи
принципів. Проте деякі підходи науковців до визначення системи
принципів потребують доопрацювання та критичного переосмислення.
Так, А. С. Нестеренко серед системи принципів фінансової системи
виділяє, зокрема, принципи «активної реакції на нові чинники» та
1Див.: [286] Пасічник Ю. В. Бюджетна система України. С. 164. 2 Див.: [285] Павлюк К. В. Формування доходів місцевих бюджетів. Фінанси України.
2013. № 4. С. 27.
181
«прагнення до здорових фінансів» [252, с. 142]1. На нашу думку,
в фінансово-правових дослідженнях навряд чи є доречним подібний
антропоморфізм. Вказаний хибний підхід застосується А. С. Нестеренко
і при характеристиці ознак фінансової системи: «поведінка кожної
підсистеми фінансової системи впливає в цілому на її
поведінку» [252, с. 190]2.
Принципами бюджетної системи країни слід вважати вихідні
положення її побудови та правила функціонування. Дотримання
принципів бюджетної системи визначає ефективність її функціонування
в країні. В основу формування принципів бюджетного устрою України
покладено принципи бюджетного устрою, закріплені у законодавстві
країн усталеної демократії. Відповідно до основних тенденцій
становлення сучасної бюджетної системи України ст. 7 Бюджетного
кодексу України визначаються такі принципи її побудови: єдності,
збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності
та результативності, субсидіарності, цільового використання бюджетних
коштів, справедливості й неупередженості, публічності та прозорості.
Більшість принципів, закріплених на рівні Бюджетного кодексу України
2010 р., перенесені із Бюджетного кодексу України 2001 р. Разом із тим
порівняно з попередньою редакцією зі ст. 7 Бюджетного кодексу України
2010 р. виключено принцип відповідальності учасників бюджетного
процесу. Останній отримав змістову деталізацію на рівні окремої глави
Кодексу (гл. 18, статті 116–124).
Принцип єдності бюджетної системи України встановлює загальні
правила співвідношення, взаємодії різних рівнів бюджетів, за рахунок
яких вони взаємодіють як елементи єдиної бюджетної системи України
1 [252] Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії: монографія.
Одеса: Фенікс, 2014. С. 142. 2[252] Там само. С. 190.
182
(єдина правова база та грошова система, єдине регулювання бюджетних
відносин та бюджетна класифікація, єдність бюджетного процесу та
бухгалтерського обліку і звітності) [247, с. 263]1. Єдність бюджетного
законодавства України характеризується ухваленням Бюджетного кодексу
України – єдиного кодифікованого акта, за правилами якого бюджети
функціонують не лише як окремі складові публічної фінансової системи,
а і взаємодіють між собою для досягнення загального результату.
Принцип єдності бюджетної системи ще до ухвалення Бюджетного
кодексу встановлювався у ст. 92 Конституції України, яка закріплює
виключність законодавчого регулювання питань Державного бюджету
України та бюджетної системи. Невід’ємною складовою принципу єдності
бюджетної системи України є розробка та затвердження в нормативно-
правових актах єдиних форм бюджетної документації і звітності, які
мають обов’язковий характер для використання всіма учасниками
бюджетного процесу. Ще однією характерною рисою принципу єдності
бюджетної системи України слід відзначити єдину бюджетну
класифікацію, що обов’язкова для застосування. Досліджений принцип
ґрунтується на взаємодії бюджетів усіх рівнів.
Принцип збалансованості бюджетної системи ґрунтується на
положеннях ст. 95 Конституції України, яка закріплює прагнення держави
до збалансованості бюджету [249, с. 128]2. В Бюджетному кодексі України
цей принцип тлумачиться більш детально та визначено: принцип
збалансованості означає, що всі витрати бюджету мають покриватися
загальною сумою доходів і джерел фінансування його дефіциту, тобто
повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу
1Див.: [247] Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України /за заг. ред.
Ф. О. Ярошенка. Київ: Зовн. торгівля, 2010. С. 263. 2Див.: [249] Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України /
М. Я. Азаров, В. А. Копилов, Л. К. Воронова та ін.; за заг. ред. М. Я. Азарова. Київ: НДФІ,
2006. С. 128.
183
надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період. Необхідність
неухильного дотримання принципу збалансованості бюджету
обумовлюється потребою мінімізації бюджетного дефіциту (профіциту).
Відповідно до п. 1 ст. 14 Бюджетного кодексу України забороняється
приймати дефіцитний бюджет без визначення джерел фінансування його
дефіциту, а уповноважені органи при складанні, затвердженні
й виконанні бюджету повинні виходити з необхідності мінімізації розміру
дефіциту бюджету.
Принцип самостійності бюджетної системи характеризується тим,
що бюджети затверджуються представницькими органами відповідного
рівня, виконуються органами виконавчої та муніципальної влади в межах
відповідної компетенції. Зміст принципу самостійності розкривається в
п. 3 ст. 7 Бюджетного кодексу України, відповідно до положень якого
Державний бюджет України і місцеві бюджети є самостійними: держава
коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні
зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів
місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та
органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих
бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне
одного, а також за бюджетні зобов’язання держави. Важливими аспектами
принципу самостійності є те, що за бюджетами кожного рівня
закріплюються відповідні джерела доходів, перелік яких чітко визначений
законодавчими актами; відповідні учасники бюджетного процесу (органи
державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та органи
місцевого самоврядування) наділені самостійним правом визначати статті
використання бюджетних коштів у межах, встановлених законодавством
України; органи, правомочні ухвалювати бюджети, наділяються правом
самостійно й незалежно розробляти та затверджувати кожен з бюджетів
незалежно один від одного та від органів вищого рівня. Цей принцип
184
є захисним механізмом від неправомірного чи необґрунтованого
перерозподілу або вилучення бюджетних коштів та від втручання
в бюджетний процес, однак досягнення реальної дії принципу
самостійності можливе лише за наявності доходів у розмірах, достатніх
для виконання відповідних функцій.
Принцип повноти передбачає облік та включення до бюджету всіх
доходів і витрат, що мають акумулюватися на бюджетних рахунках.
Кодексом закріплюється визначення та складові Бюджетної класифікації,
її зміст, що деталізується вичерпним переліком доходів та витрат,
закріплених наказом Міністерства фінансів України «Про бюджетну
класифікацію» від 14.01.2011 р. № 11 [315]1. Всі показники дохідної або
видаткової частини бюджетів формуються відповідно до бюджетної
класифікації, яка затверджується наказом Міністерства фінансів України.
Водночас значення такого документа не відповідає формі його
об’єктивізації. Виходячи з того, що жодного показника видаткової або
дохідної частини бюджетів не може виникнути, якщо його не закріплено в
вичерпному переліку положень бюджетної класифікації, тобто значення
підзаконного нормативно-правового акта стає не менш значущим ніж
норма закону. Тобто ні в законі, ні в рішенні місцевої ради не може
з’явитися норма, яка не відповідає бюджетній класифікації, що і
забезпечує повноту бюджету. У зв’язку з цим, пропонується внести
відповідні зміни до Бюджетного кодексу України та визначити
обов’язковість закріплення бюджетної класифікації саме на рівні закону.
Принцип обґрунтованості відображає достовірність показників
прогнозу соціального й економічного розвитку відповідної території та
реалістичності розрахунків доходів і видатків бюджету. На рівні держави
1[315] Про бюджетну класифікацію: наказ М-ва фінансів України від 14.01.2011 р. № 11.
Дата оновлення: 07.06.2017. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/v0011201–11 (дата
звернення: 10.05.2017).
185
це означає, що для складання обґрунтованого бюджету необхідні
реалістичні прогнози макропоказників: валового внутрішнього продукту,
динаміки індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного
курсу гривні, доходів, заробітних плат, рівня зайнятості й безробіття,
чисельності різних категорій населення тощо. З метою дотримання вимоги
реалістичності необхідно відобразити зв’язок і вплив факторів соціально-
економічного розвитку на статті доходів і видатків бюджету. Важливим
є використання економіко-математичного і статистичного апарату для
визначення впливу факторів, які визначають дохідні й видаткові статті
бюджету.
Принцип ефективності та результативності закріплює необхідність
досягнення максимально запланованих бюджетних показників при
залученні мінімального обсягу бюджетних коштів. Реалізація цього
принципу спрямована на досягнення найбільш повної та своєчасної
реалізації цілей, запланованих на основі національної системи цінностей
і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення
якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною
Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (так звані гарантовані
послуги). Законодавець в основу цього принципу поклав нову концепцію,
згідно з якою учасники бюджетного процесу повинні направляти свої
зусилля на виконання чітко визначених, заздалегідь запланованих цілей.
Водночас законодавець у Бюджетному кодексі встановив і контроль за
досягненням ефективності використання бюджетних коштів шляхом
проведення аудиту і оцінки ефективності управління.
Принцип субсидіарності означає, що розподіл видів видатків між
бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому
наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.
Згідно з цим принципом певному бюджету можна надавати додаткові
фінансові ресурси тільки тоді, коли його можливості є недостатніми для
186
виконання встановлених функцій. Відповідно до положень Європейської
хартії місцевого самоврядування дотримання принципу субсидіарності
передбачає, що надання державних послуг при максимально можливому
наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача
підвищує їх ефективність. Практичне застосування принципу
субсидіарності означає, що всі види суспільних благ і послуг мають бути
проаналізовані з точки зору доцільності передачі повноважень у їх
наданні між державним і місцевими бюджетами, а також між місцевими
бюджетами.
В основі принципу цільового використання бюджетних коштів
лежать положення ст. 19 Бюджетного кодексу України, які визначають,
що всі бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені
бюджетними призначеннями. Цільове використання бюджетних коштів
передбачає їх витрачання на цілі, що відповідають: бюджетним
призначенням, встановленим законом або рішенням про місцевий бюджет
та напрямам використання таких коштів, визначених у паспорті
бюджетної програми або в порядку використання бюджетних коштів та
бюджетним асигнуванням. Встановлення фактів нецільового
використання бюджетних коштів тягне за собою настання певного виду
юридичної відповідальності, передбаченого законами України.
Принцип справедливості й неупередженості означає, що бюджетна
система України будується на засадах справедливого та неупередженого
розподілу суспільного багатства між громадянами й територіальними
громадами. Цей принцип закріплено у ст. 95 Конституції України.
Дотримання зазначеного принципу означає, що в державі забезпечено
рівний доступ всіх громадян до бюджетних послуг і соціальних гарантій.
Під принципом публічності та прозорості розуміється
забезпеченість високого рівня доступності для громадян інформації про
хід бюджетного процесу. Зазначений принцип передбачає необхідність
187
закріплення правових гарантій гласності та надання доступу до інформації
щодо кожної стадії бюджетного процесу, показників проекту бюджету,
звіту, проекту основних напрямів бюджетної політики на наступний
бюджетний період, реалізація яких забезпечується відповідними
процесуальними нормами.
Бюджет є найважливішою фінансової категорією, яка характеризує
центральну складову публічної фінансової системи. Саме бюджет
виступає макроекономічним знаряддям у вирішенні соціальних
і економічних завдань як у державі в цілому, так і в кожній окремій
адміністративно-територіальній одиниці, забезпечення ефективного
й інноваційного розвитку економіки, пропорційного та обґрунтованого
розвитку всіх регіонів країни. У будь-якій країні бюджет – це ключова
ланка фінансової системи, завдяки якій здійснюється мобілізація ресурсів
їх витрачання. Саме тому дослідження бюджету як самостійної фінансово-
правової категорії, історії її виникнення і розвитку необхідно здійснювати
не лише за допомогою системного аналізу вітчизняної фінансової науки,
а і через призму наукових поглядів вчених у галузі фінансового права
зарубіжних країн, де розвиток фінансової та бюджетної систем має глибокі
та сталі традиції.
Термін «бюджет» походить від давньофранцузького слова
«bougette» – шкіряний мішок, сумка [140, с. 62]1. З часів Нормандської
війни (1152–1154) у Англії починає застосовуватися термін «budget» та
вперше в історії починає використовуватися безпосередньо у розумінні,
близькому до сучасного, а саме при реалізації своїх повноважень
Парламентом у процесі формування державної скарбниці та планування
витрачання коштів – «У визначений день канцлер Казначейства Англії
проголошував законопроект, у якому після закінчення фінансового року
1[140] Енциклопедія історії України: у 5 т. / НАН України, Ін-т історії України. Київ:
Наук. думка, 2003. Т. 1: А-В / редкол.: В. А. Смолій (голова) [та ін.]. С. 62.
188
викладав перед Палатою громад фінансові результати за минулий рік та
кошторис доходів і видатків на наступний період. Ці документи Уряд
давав на схвалення Парламенту» [279, с. 4]1. До одних з історично
найбільш давніх згадок про використання терміна «бюджет» у тлумаченні,
близькому до сучасного, є Урядовий бюджет Венеції (Італія), відомий
із ХІІІ ст. (Bilanci) та Бургундії (історична область на сході Франції) –
з ХV ст. З кінця XVIII ст. в розвинутих країнах Європи бюджетом став
називатися документ, який містив розподіл доходів і видатків та
затверджувався представницьким органом.
Здійснивши системне вивчення наукових поглядів вчених ХVIII –
поч. ХХ ст., О. П. Кириленко підкреслював, що багато вчених, як то:
Жозеф Гарп’є, маркіза Одіффре, Павел Буато, Жак Неккер, де-Рамель,
досліджуючи фінансову та правову природу «бюджету», уникали давати
визначення самому терміну [175, с. 11]2. Проте не всі вчені тих часів
утримувалися від тлумачення бюджету. Так, Р. Штурм, підсумовуючи
у своїй праці «Бюджет» [474, с. 58]3, еволюцію поглядів вчених на
досліджуване питання, найбільш вдалим вважав тлумачення Ж. Б. Сея, що
бюджет – це рівновага між державними потребами та коштами.
Процес історичного розвитку та удосконалення фінансової науки
закономірно призводить до ситуації, коли погляди науковців стосовно
тлумачення терміна «бюджет» стають дедалі більш різноманітними. Саме
тому в подальшому бюджет розглядається як основний фінансовий план
створення, розподілення і використання централізованих коштів держави
або певної адміністративно-територіальної одиниці, що затверджується
представницьким органом державної влади або місцевого самоврядування
та визначає права й обов’язки учасників бюджетних правовідносин [417,
1[279] Орлюк О. П. Фінансове право: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2003. С. 4. 2[175] Кириленко О. П. Місцеві бюджети України (історія, теорія, практика):
монографія. Київ: НІОС, 2000. С. 11. 3[474] Штурм Р. Бюджет. СПб.: Тип. т-ва «Обществ. польза», 1907. С. 58.
189
с. 32]1. Л. К. Воронова також наголошує, що бюджет є формою утворення,
планом формування централізованого фонду і його використання;
великий кошторис, розпис доходів і видатків, який повинен бути
узгоджений за термінами надходження і використання коштів [436, с. 28]2.
Водночас відомий американський вчений С. Фішер у своїх працях
розглядає термін «бюджет» не лише в царині фінансової діяльності
органів державної влади та місцевого самоврядування, зазначаючи, що це
«детальний опис витрат, а також фінансових планів окремих людей,
компаній або урядів» [433, с. 124]3. У «Трактаті про фінансову науку»
П. Леруа-Больє дає визначення бюджету як відомості, що розраховує
очікувані доходи порівняно із запланованими видатками за звітний
проміжок часу [6, с. 84] 4. Дійсно, таким чином можна характеризувати
бюджет як кошторис. Це буде стосуватися як родини, так і коштів
підприємств, територіальних громад, держави. Але якщо кошти родини,
підприємств – це сфера приватноправового регулювання, то «кошторис»
територіальних громад та держави – це об’єкт публічно-правового впливу
і найбільш точно його зміст відбиває поняття бюджету.
З метою повного та системного аналізу досліджуваної проблематики
вважаємо за необхідне звернути увагу на підходи науковців на визначення
поняття та сутності бюджету. Багато в чому з’ясування природи бюджету
залежить від економічного сенсу, значення цієї категорії. Ю. В. Пасічник
визначає бюджет як самостійну економічну категорію, яка являє собою
форму існування реальних, об’єктивних та обумовлених розподільчих
відносин, які виконують специфічне призначення задоволення потреб
1[417] Финансовое право: учебник / под общ. ред. О. Н. Горбуновой. 2001. С. 32. 2[436]Фінансове право: підручник / за заг. ред. Л. К. Воронової. Xарків: Консум, 1998.
С. 28. 3[433]Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика / пер. с англ. М.: Дело ЛТД, 1995.
С. 124. 4[6]Див.: Агапова И. И. История экономических учений: учеб. пособие. М.: Экономистъ,
2007. С. 84.
190
суспільства [287, с. 47]1. Важливо відмітити суттєву роль бюджету
в забезпеченні економічного зростання сучасної економіки України, про
що і наголошує автор. Як складну систему, що включає в себе ряд
складових частин: економічну категорію, план фінансування державних
потреб; правовий акт реалізований у вигляді закону, – розглядає бюджет
у своїх працях О. Д. Василик [70, с. 19]2, при цьому в основу своїх
досліджень він покладав правові аспекти формування бюджету,
критичний аналіз стану законодавства, вивчення причин виникнення
практичних проблем при формуванні та виконанні бюджетів.
В. М. Опарін наголошує, що бюджет держави є сукупністю
законодавчо регламентованих відносин між державою і юридичними та
фізичними особами в розподілі і перерозподілі внутрішнього валового
продукту, а в певних умовах – і національного багатства [246, с. 8]3. Також
автор підкреслює суттєвий вплив бюджету на інвестиційну привабливість
країни та розвиток соціальних програм, із чим складно не погодитися.
Близькими до наведених вище є також думки С. І. Юрій [482, с. 76]4
з приводу того, що бюджет є складною системою економічних,
розподільних, перерозподільних відносин, що впливають на соціально-
економічне становище країни та сукупністю грошових відносин,
пов’язаних із розподілом і перерозподілом внутрішнього валового
продукту і національного багатства з метою формування і використання
основного централізованого фонду грошових коштів, призначеного для
виконання державою своїх функцій.
1[287] Пасічник Ю. В. Бюджетний потенціал економічного зростання в Україні:
монографія. Донецьк: ТОВ «Юго-восток, Лтд», 2005. С. 47. 2[70] Бюджетна система України: підручник / за заг. ред.: О. Д. Василик, К. В. Павлюк.
Київ: Центр навч. літ., 2004. С. 19. 3[273] Опарін В. М. Фінансова система України (теоретико-методологічні аспекти):
монографія. Київ: КНЕУ, 2005. С. 8. 4[482] Юхименко П. І., Федоров В. М., Лазерник Л. Л. Теорія фінансів: підручник / за заг.
ред.: В. М. Федосова, С. І. Юрія. Київ: Центр учбової літератури, 2010. С. 76.
191
М. В. Романовський зазначає, що бюджет як специфічний
фінансовий план є нормативно-правовим актом, у якому в кількісному
вираженні встановлюється процес отримання та розподілу державою або
органами місцевого самоврядування грошових ресурсів, необхідних для
виконання їх основних функцій [426, с. 26]1. Різноманітність наукових
підходів до визначення поняття «бюджет» обумовлена тим, що його
прийнято вивчати у багатьох аспектах, а саме як економічну, матеріальну,
політичну та правову категорію. Досліджуючи бюджет як економічну
категорію, слід зробити висновок, що він виражає систему імперативних
грошових відносин між державою та іншими суб’єктами щодо
перерозподілу частини вартості суспільного продукту в процесі створення
основного загальнодержавного фонду грошових коштів та його
використання для задоволення найбільш важливих на цьому етапі
розвитку вимог суспільства.
Подібна комплексність характеристики бюджету пов’язується
з характеристикою його в низці значень:
а) із позиції матеріального підходу до вивчення категорії бюджету
влучними є визначення А. М. Бабич з приводу того, що бюджет
є централізованим грошовим фондом державного або адміністративно-
територіального утворення, призначеного для реалізації завдань та
функцій державних органів або місцевого самоврядування [21, с. 85]2.
Така позиція принципово збігається з думкою Н. І. Хімічевої, яка зазначає,
що бюджетом є сукупність грошових ресурсів, сконцентрованих
у грошовому фонді, який перебуває у розпорядженні відповідних
державних органів або органів місцевого самоврядування [446, с. 48]3;
1[426] Финансы: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М.
Сабанти. 2-е изд., перераб. и допол. Москва: Юрайт-Издат, 2006. С. 26. 2[21] Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник.
М.: ЮНИТИ, 1999. С. 85. 3[446] Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право: учеб.-метод. комплекс. М.:
Норма, 2005. С. 48.
192
б) у політичному сенсі наукову категорію «бюджет» розглядають
із урахуванням суттєвого впливу цього явища на політичне життя країни,
досліджуючи бюджети того чи іншого проміжку часу є можливість
визначити вплив тих чи інших політичних сил на органи, уповноважені
формувати відповідні бюджети, відображає політичну та соціальну
спрямованість держави. Важливість бюджету у політичному аспекті,
наголошує Л. К. Воронова [92, с. 19]1, визначається тим, що виборний,
законодавчий орган, встановлюючи об’єм видатків та доходів бюджету,
отримує певний контроль над урядом. Політичний аспект бюджету, на
підставі наведених вище наукових поглядів, можна охарактеризувати як
інститут, що займає провідне місце серед інструментів реалізації політики
держави у всіх сферах суспільного життя. В правовому аспекті бюджет
визначено у п. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України як план
формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення
завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної
влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого
самоврядування протягом бюджетного періоду;
в) у нормативно-правовому сенсі під бюджетом мають розумітися
акти про бюджет, а саме Закон України про Державний бюджет України
(щодо Державного бюджету України) та рішення відповідної місцевої
ради (щодо окремого виду місцевого бюджету);
г) відповідно до підходу з точки зору економічної категорії бюджет
є системою економічних (грошових) відносин, виникнення та реалізація
яких пов’язані з формуванням, розподілом та використанням
централізованих фондів державних коштів різного рівня.
Бюджет як центральна ланка фінансової системи є також важливим
інструментом регулювання і стимулювання економіки, підвищення
1[92] Воронова Л. К. Фінансове право: підручник. С. 19.
193
ефективності виробництва, засобом залучення додаткових інвестицій для
розвитку національної економіки. Використовуючи такий інструмент, як
податки, держава може стимулювати або, навпаки, стримувати розвиток
окремих галузей економіки. Це здійснюється за допомогою визначення
переліку податків, податкових ставок або податкових пільг для окремих
господарюючих суб’єктів або видів діяльності.
Другою складовою публічної фінансової системи є елемент, що
поєднує публічні кошти, але вже не на такому централізованому рівні, як
бюджети. Йдеться про певний склад функцій та завдань, які має
фінансувати держава. Це сукупність публічних фондів соціальної
спрямованості, за рахунок яких держава першочергово фінансує найбільш
важливі інтереси та потреби суспільства і громадян.
Досліджуючи позабюджетні фонди, І. В. Щердина зауважує, що ці
фонди з’явилися раніше, ніж бюджет та були його основою, що
пояснюється виділенням у процесі становлення сучасної системи
державної влади окремих функцій держави та закріплення за ними
спеціальних фінансових ресурсів [476, с. 28]1. Е. М. Шафігуллін вказує,
що такі фонди, як фінансова категорія, «являють собою сукупність
грошових розподільчих відносин, в результаті яких на основі страхових та
інших доходів формуються державні фонди фінансових ресурсів, що
призначені для здійснення найбільш важливих державних видатків, які не
включені до бюджету» [469, с. 12-13]2. Деякі науковці пропонують інше
визначення позабюджетного фонду, а саме – як «системи цільових
фінансових фондів, що дозволяє оперативно та досить повно фінансувати
важливі заходи, які передбачені у спеціальних програмах» [112, с. 54]3.
1 [476] Щердина И. В. Кассовое обслуживания государственных внебюджетных
фондов органами казначейства России: дис. … канд. экон. наук. М., 2010. С. 28. 2[469] Шафигуллин Э. Н. Финансово-правовые основы обязательного пенсионного
страхования. Рос. юстиция. 2010. № 5. С. 12–13. 3 Див.: [112] Государственные и муниципальные финансы: учебник / под общ. ред.
И. Д. Мацкуляка. 2‑е изд., перераб. и доп. М.: РАГС, 2007. С. 54.
194
На думку Л. К. Воронової та М. П. Кучерявенка, позабюджетні фонди
являють собою такі, які знаходяться у державній власності та формуються
за рахунок обов’язкових внесків та відрахувань юридичних і фізичних
осіб, що призначені для забезпечення конституційних прав громадян на
пенсійне забезпечення, соціальне страхування та охорону здоров’я фонди
фінансових ресурсів, які необхідні для фінансування провідних напрямів
соціально-економічних завдань держави [93, с. 87]1. З наведеного бачимо,
що окрім цільового використання коштів кожного конкретного фонду,
важливою ознакою є переважна соціальна спрямованість останніх. Дійсно,
більшість існуючих сьогодні в Україні позабюджетних фондів
є соціальними.
М. П. Кучерявенко виокремлює дві групи позабюджетних фондів:
публічні позабюджетні фонди, що поповнюються за рахунок страхових
внесків і мають виражену соціальну спрямованість; публічні
позабюджетні фонди, що поповнюються за рахунок інших джерел
[437, с. 29]2. А. С. Шухнін також відзначає, що автономний статус
позабюджетних фондів дозволяє гарантувати своєчасне фінансування
найважливіших соціальних заходів [475, с. 453-458]3. Окрім того, такі
фонди зазнають значно меншого впливу з боку органів законодавчої
влади, ніж бюджети відповідного рівня. На думку вченого, це дає змогу
більш оперативно регулювати напрями використання коштів, адже таке
регулювання не потребує законодавчого оформлення.
Стосовно визначення терміна «публічні децентралізовані фонди
грошових коштів» серед науковців у царині фінансового права також
триває дискусія. Можна знайти значну кількість неоднозначних та
1[93] Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учеб. пособие. Харьков:
Легас, 2003. С. 87. 2[437] Фінансове право: підручник / за заг. ред. М. П. Кучерявенка. Харків: Право, 2013.
С. 29. 3[475] Шухнін А. С. Місце публічних грошових фондів у фінансово-правових
відносинах. Держава і право. Юридичні науки. 2011. Вип. 51. С. 453–458.
195
дискусійних міркувань окремих науковців стосовно підходів до
визначення терміна в цілому, та таких фондів у площині дослідження
системи публічних місцевих фінансів. Так, О. Д. Василик визначає
децентралізовані фонди грошових коштів як складову частину державних
фінансів [77, с. 8]1. На думку О. М. Ашмаріної, доцільно виокремлювати
дві підгрупи публічних децентралізованих фондів грошових коштів:
децентралізовані державні фонди та приватні фонди коштів. Кошти
децентралізованих державних фондів залишаються у власності держави та
передаються на праві оперативного управління суб’єктам господарської
діяльності, які наділені певною самостійністю у використанні таких
коштів. Отже, в рамках децентралізованих фондів держава здійснює
опосередковане керівництво рухом грошових коштів, порівняно
з безпосереднім регулюванням руху останніх у межах централізованих
фондів. Приватні фонди коштів є власністю підприємств та організацій,
якими вони послуговуються для реалізації власних завдань та виконання
взятих на себе функцій [19, с. 36]2. Нам складно погодитися з наведеними
вище міркуваннями стосовно досліджуваної категорії, оскільки
в зазначених визначеннях повністю проігноровано питання щодо ролі та
місця місцевих бюджетів як однієї з основоположних складових публічної
фінансової системи.
З огляду на викладене вище більш науково обґрунтованим видається
визначення, запропоноване Т. Б. Шолковою, яка під публічним
децентралізованим фондом грошових коштів пропонує розуміти
публічний фонд коштів підприємства, установи, організації, діяльність
якого спрямована на задоволення потреб населення держави,
адміністративно-територіальної одиниці та/або її окремих частини.
1[77] Василик О. Д. Теорія фінансів: підручник. Київ: НІОС, 2000. С. 8. 2[19] Ашмарина Е. М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права
в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С.
36.
196
Наповнення цих фондів відбувається за рахунок ресурсів, отриманих
у формі дотації, субвенції, що надаються розпорядникам бюджетних
коштів, а також доходів від господарської діяльності юридичних осіб, які
частково чи повністю перебувають у державній або комунальній
власності. Такі фонди є об’єктом публічного контролю, а їх
функціонування регулюється як імперативними, так і диспозитивними
правовими нормами [472, с. 95]1. О. П. Орлюк стосовно досліджуваного
питання зазначає, що децентралізовані фонди коштів створюються
в межах окремих суб’єктів господарської діяльності та певних галузей
національної економіки, при цьому до таких коштів також належать
ресурси державних і муніципальних підприємств, на балансі яких
перебуває майно державної чи комунальної форм власності [278, с. 574]2.
Децентралізованим фондам грошових коштів притаманні такі
характерні ознаки, що дозволяють виокремити їх з ряду інших фондів:
1. Суб’єктами, яким держава надає повноваження для формування,
розподілу, перерозподілу й використання таких фондів, є органи
місцевого самоврядування, державні, комунальні підприємства, установи,
організації та їх об’єднання.
2. Формуються за рахунок власних надходжень та державних
асигнувань.
3. За рахунок ресурсів децентралізованих фондів забезпечується
задоволення соціальних потреб певних категорій населення в межах
відповідних адміністративно-територіальних одиниць та/або їх частин.
4. Кошти, акумульовані у фондах, є власністю держави або
територіальної громади та перебувають у розпорядженні суб’єктів
1[472] Шолкова Т. Б. Правові основи публічних фондів органів місцевого
самоврядування: дис. … канд. юрид. наук. Ірпінь, 2011. С. 95. 2[278] Орлюк О. П. Фінансове право. Академічний курс: підручник. Київ: Юрінком
Інтер, 2010. С. 574.
197
господарювання на праві повного господарського відання чи
оперативного управління.
5. Акумуляція та використання ресурсів публічних
децентралізованих фондів грошових коштів у переважній більшості
випадків здійснюється на підставі локальних нормативно-правових актів.
З огляду на викладене вище, ми вважаємо, що під поняттям
«публічний децентралізований фонд грошових коштів» необхідно
розуміти фонд, який створюється з метою фінансування задоволення
потреб держави, територіальної громади, певних категорій населення
і формування якого здійснюється державними і комунальними
підприємствами, установами, організаціями за рахунок власних
надходжень та бюджетних асигнувань.
Показово, що створенню позабюджетних фондів передували
спеціальні фонди. Останні з’явилися задовго до виникнення бюджету
з метою вирішення державою конкретних завдань. Вони мали, як правило,
тимчасовий характер; число їх зростало у зв’язку зі збільшенням завдань,
що стояли перед державою. В сучасних умовах позабюджетні фонди
являють собою механізм перерозподілу національного доходу й частини
сукупного суспільного продукту, з метою захисту інтересів окремих
соціальних груп населення, вирішення конкретних завдань економічного
характеру. Збільшення кількості позабюджетних фондів і сукупний обсяг
коштів, що ними акумулюються (в окремих країнах, наприклад у Франції,
вони співвідносяться з розмірами державного бюджету) є характерною
особливістю для економічно розвинених країн [177, с. 16]1. Це
пояснюється перш за все зростаючою роллю держави у вирішенні
соціальних, екологічних проблем, питання вирівнювання умов та якості
1[177] Ковалева А. М. Финансы: учеб. пособие / под общ. ред. А. М. Ковалевой. 6‑е изд.,
перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2008. С. 16.
198
життя населення в різних регіонах та адміністративно-територіальних
одиницях.
Історично склалося, що позабюджетні фонди створювалися двома
шляхами: виділення з бюджету певних, найбільш важливих витрат,
і створення спеціальних фондів для їх фінансування та формування фондів
з власними джерелами доходів. Позабюджетні фонди завжди мають певне,
чітко визначене, цільове призначення і управляються автономно від
бюджету, кошти цих фондів перебувають у державній або комунальній
власності. Законодавство більшості розвинутих зарубіжних країн
встановлює, що при перевищенні доходів над витратами таких фондів їх
кошти використовуються на поворотній основі для покриття дефіциту
бюджетів місцевого самоврядування.
Досвід зарубіжних країн свідчить, що більшість фондів створюються
в процесі перерозподілу національного доходу за допомогою спеціальних
податків, зборів, позик, а також виділення коштів з бюджету. Бюджетні
кошти переводяться до фондів у вигляді субсидії і субвенцій або у формі
відрахувань від податкових доходів. Позабюджетні фонди можуть також
залучати і позикові кошти для вирішення конкретних завдань. Таким
чином, позабюджетні фонди – це специфічна форма перерозподілу
і використання фінансових ресурсів країни для фінансування конкретних
соціальних і економічних потреб загальнодержавного або місцевого
значення.
У західних країнах накопичено величезний досвід створення
позабюджетних фондів. Особливо це стосується економічних фондів.
Вони розширюють можливості впливу органів місцевого самоврядування
на розвиток господарського та соціального життя суспільства у межах
окремих адміністративно-територіальних одиниць. Перші фонди
економічного сприяння виникли в роки світової економічної кризи (1929–
1933) для надання фінансової підтримки приватному бізнесу. Після Другої
199
світової війни подібні фонди були створені у всіх розвинених країнах
світу. Зокрема, у Франції з моменту закінчення війни діє Фонд
модернізації, який після об’єднання з низкою інших фондів був
перетворений в Фонд економічного і соціального розвитку. У США існує
Фонд перебудови і розвитку економіки [412, с. 45]1.
Із початку 60‑х рр. у розвинутих країнах світу велика увага
приділяється створенню науково-технічних фондів. Для формування
дохідної частини цих фондів використовуються як бюджетні кошти
(надходження з бюджетів, позики держави, безстрокові аванси, субсидії
тощо), так і кошти великих компаній, внески університетів і інші джерела.
Кошти зазначених фондів спрямовуються на фінансування програм
у галузі фундаментальних досліджень, будівництво наукових центрів,
підготовку кадрів.
У фінансовій системі колишнього СРСР позабюджетних фондів як
самостійної ланки державних чи місцевих фінансів не існувало. Соціальні
фонди, що формувалися в радянських умовах, як складовий елемент
входили до державного бюджету СРСР, в рамках якого затверджувалися
та виконувались. Майже єдиним за своєю правовою природою місцевим
позабюджетним фондом був місцевий фонд для організації допомоги
безпритульним дітям, введений в дію Постановою Президії ЦВК СРСР
у 1924 р. [265]2. Зазначені фонди створювалися при призидіумах
виконавчих комітетів автономних республік та областей та
наповнювалися за рахунок коштів, що асигнувалися центральними
виконавчими комітетами автономних республік, обласними виконавчими
комітетами і губернськими виконавчими комітетами з місцевих фінансів;
1Див.: [412] Финансовое право: учебник / Н. М. Артемов, О. Н. Горбунова,
И. Г. Денисова и др. М.: Юристь, 2003. С. 45. 2[265] О создании специального фонда имени В. И. Ленина при Центральном
Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик для организации
помощи беспризорным детям: Постановление II Съезда Советов СССР от 26.01.1924 г. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1931.htm (дата звернення: 10.03.2017).
200
зі зборів з вистав, концертів, лекцій, лотерей; з добровільних зборів,
внесених професійними, житлово-кооперативними та іншими
громадськими організаціями, а також із внесків спеціальних організацій,
створених для допомоги безпритульним дітям; та інших добровільних
внесків. Необхідно зазначити, що усі кошти, які надходили до зазначеного
фонду, зберігалися в державних цінних паперах у Державному банку
СРСР, а на потреби фонду використовувалися виключно відсотки
із зазначених цінних паперів.
Питання становлення та розвитку системи соціального страхування,
з одного боку, і перетворення системи фінансового забезпечення
соціальних реформ – з другого, безпосередньо зачіпають сферу діяльності
державних позабюджетних фондів, які утворені державою для
фінансування пенсійного та соціального страхування, а також проведення
державної політики у цій галузі суспільних відносин [383, с. 19-27]1.
Діяльність державних позабюджетних фондів як публічних страховиків
має першорядне значення унаслідок того, що як фінансові джерела
соціальних виплат фонди акумулюють значні грошові кошти. На
сучасному етапі відбувається суттєве реформування правової організації
діяльності державних позабюджетних фондів. Зазначені процеси
обумовлені перш за все триваючим реформуванням бюджетної системи,
спрямованої на децентралізацію, з одного боку, і приведенням системи
обов’язкового державного страхування у відповідність із вимогами
Європейського Союзу – з другого.
Фінансова залежність публічних страховиків (Пенсійного фонду,
Фонду соціального страхування і Фонду загальнообов’язкового
державного соціального страхування на випадок безробіття) від
1Див.: [383] Соколова Е. Д. Современные проблемы науки финансового права: сб. науч.
ст. / под общ. ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2003. С. 19–27.
201
публічного суб’єкта настільки висока, що зараз вони не змогли б повною
мірою самостійно здійснювати свою фінансову діяльність без істотних за
своїм обсягом міжбюджетних трансфертів, які передаються до фондів
з Державного бюджету. Крім того, держава значною мірою використовує
державні позабюджетні фонди не тільки як страховиків у сфері
соціального страхування, а й як органів управління бюджетними коштами,
які передаються фондам із державного бюджету для здійснення виплат із
державного соціального забезпечення окремих категорій громадян, які не
пов’язані з настанням страхових випадків.
Поява державних позабюджетних фондів уособлювала принципово
новий спосіб організації акумулювання, розподілу та використання
публічних фінансових ресурсів на потреби соціальної підтримки
населення, альтернативний традиційному бюджетному способу. Державні
позабюджетні фонди були покликані стати фінансовою основою
новостворюваної системи обов’язкового державного страхування.
Принагідно маємо зазначити, що з набуттям чинності Бюджетного
кодексу України 2001 р. було введено заборону на створення
позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади
Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та
іншими бюджетними установами (п. 8 ст. 13 Кодексу). Зазначена норма
знайшла своє відображення і в чинному Бюджетному кодексі України (п.
9 ст. 13). Проте фонди, що були утворені до набуття чинності у Кодексі
продовжують діяти і виконувати свої функції, попри суттєве
реформування, і в умовах сьогодення.
Реалізація прав громадян на соціальний захист та забезпечення
функціонування системи загальнообов’язкового державного соціального
страхування здійснюється відповідними фондами соціального
страхування. Так, в Україні станом на сьогодні діє три фонди, а саме:
202
1. Пенсійний фонд України, до компетенції якого віднесено збір,
акумуляцію та облік страхових внесків, призначення пенсії за віком, по
інвалідності; пенсії у зв’язку з втратою годувальника; допомоги на
поховання пенсіонерів та підготовка документів для здійснення виплат.
2. Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування
на випадок безробіття, функції якого поширюються на питання допомоги
по безробіттю; відшкодування витрат, пов’язаних із професійною
підготовкою або перепідготовкою та профорієнтацією; дотація
роботодавцю для працевлаштування безробітних, у тому числі молоді на
перше робоче місце; допомога на поховання безробітного; профілактичні
заходи, спрямовані на запобігання настанню страхових випадків.
3. Фонд соціального страхування України здійснює керівництво та
управління загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням
від нещасного випадку, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та
медичним страхуванням (з моменту його фактичного впровадження
в Україні), провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за
використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами
загальнообов’язкового державного соціального страхування та здійснює
інші функції згідно із затвердженим статутом.
У науковій літературі зазначається два аспекти при вживанні
терміна «позабюджетні фонди», які відображають, з одного боку,
економічну сутність, а з другого – правову форму організації
позабюджетних фондів:
– позабюджетні фонди як сукупність грошових коштів,
акумульованих державою для використання в певних цілях
і відокремлених від коштів бюджетів усіх рівнів;
203
– позабюджетні фонди як спеціально створені державою самостійні
юридичні особи або органи управління публічними грошовими ресурсами,
що мають строго цільову спрямованість [419, с. 32-37]1.
Обидва варіанти організаційно-правового оформлення управління
публічними фінансами обов’язкового державного страхування мають як
свої переваги, так і свої недоліки. Законодавець обрав варіант управління
коштами обов’язкового соціального страхування за допомогою створення
спеціально уповноважених ним самостійних юридичних осіб, що не
входять у систему органів державної влади, маючи кінцеву мету створення
ефективної, автономної від держави системи державного страхування,
домінуючу роль у якій покликаний відігравати публічний страховик, який
реалізує публічний інтерес і керує публічними фінансами конкретного
виду соціального страхування [255, с. 42]2.
Природно, що для реалізації подібного роду намірів підходить
тільки варіант створення самостійної юридичної особи, причому в такій
організаційно-правовій формі, яка дозволяла б не тільки реалізувати
публічні повноваження, але і виступати в самостійній ролі учасника
цивільно-правових відносин та відносин із соціального забезпечення
застрахованих осіб. Формування і виконання бюджетів державних
позабюджетних фондів, їх функціонування як публічних страховиків
у системі державного страхування опосередковуються цілими
комплексами правових норм, які становлять самостійні правові інститути
в системі фінансового права.
Зараз більшість авторів відносять відносини з акумуляції та
використання коштів державних позабюджетних фондів до відносин, що
1 Див.: [419] Финансовое право: учебник / под общ. ред.: Е. Ю. Грачева,
Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2010. С. 32–37. 2 Див.: [255] Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та
публічних видатків. С. 42.
204
включаються в предмет фінансового права [414, с. 41]1. Провідними
вченими визнано, що в системі фінансового права виділяється фінансово-
правовий інститут державних позабюджетних фондів, який з’явився
порівняно недавно і включає в себе норми, що регулюють порядок
формування і виконання бюджетів державних позабюджетних фондів. На
думку інших фахівців, які досліджують правове регулювання відносин
у сфері права соціального забезпечення, матеріальні відносини
з розподілу коштів державних позабюджетних фондів і частини
державного бюджету (фактично відносини з виконання відповідних
бюджетів) повинні включатися в комплекс відносин із соціального
забезпечення [418, с. 17]2. Водночас відносини за участю деяких
з державних позабюджетних фондів характеризуються рядом авторів як
відносини цивільно-правового характеру [420, с. 9-12]3. На наш погляд,
принципову важливість мають два аспекти при виокремленні саме
фінансово-правової природи таких відносин. По-перше, розмежування їх,
виходячи з природи публічних та приватних відносин, базуючись на чому
страхування в режимі приватноправових засобів регулювання
залишається поза межами впливу фінансово-правових норм. По-друге,
відокремлення такої частки відносин, які пов’язані з фінансово-правовим
регулюванням, що стосуються утворення та обігу коштів таких фондів,
а не безпосередньо відносин страхування.
Які ж причини викликають настільки різні підходи до оцінки
правового характеру регулювання суспільних відносин, що виникають як
при формуванні та розподілі, так і при використанні фінансових коштів
1 Див.: [414] Финансовое право: учебник / под общ. ред. И. В. Рукавишниковой. М.:
Норма, 2009. С. 41. 2[418] Финансовое право: учебник / под общ. ред. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000.
С. 17. 3[420]Финансовое право Российской Федерации: учебник / под общ. ред. М. В. Карасева.
М.: Юристъ, 2002. С. 9–12.
205
державних позабюджетних фондів? Перш за все необхідно відзначити
надзвичайну складність і різноплановість цих суспільних відносин, що
обумовлює регулювання процесу акумулювання і використання грошових
коштів вказаних фондів правовими нормами різних галузей права:
переважно нормами фінансового, цивільного права та права соціального
забезпечення. Зокрема, при формуванні та виконанні бюджетів фондів
виникають найрізноманітніші правовідносини, такі, наприклад, як:
відносини зі сплати обов’язкових платежів, а також пені і штрафів, що
зараховуються до відповідних фондів; відносини щодо реєстрації
страхувальників (організацій, індивідуальних підприємців або фізичних
осіб); відносини затвердження відповідних бюджетів державних
позабюджетних фондів, тощо.
Деякі з перерахованих вище відносин навряд чи можна врегулювати
нормами виключно фінансового права. Багато в чому це пояснюється тим,
що використання коштів державних позабюджетних фондів, що має на
меті задоволення конкретного інтересу застрахованої особи, може
здійснюватися виключно з урахуванням умов, що визначають такі права
особи на отримання відповідного страхового відшкодування.
Підсумовуючи викладене, слід зробити висновок, що процес виконання
функцій таких фондів не завжди відбувається виключно в рамках
фінансово-правових відносин. Нормами фінансового права більшою
мірою врегульовані відносини, пов’язані з формуванням доходів
державних позабюджетних фондів за рахунок обов’язкових платежів
і міжбюджетних трансфертів, а також відносини, що виникають в ході
бюджетного процесу при складанні, розгляді проектів бюджетів цих
фондів.
206
ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 1
Аналізуючи проблеми правовової природи публічної фінансової
системи, які увійшли до першого розділу роботи, ми дійшли наступних
висновків.
1. Набуваючи правової форми, як інтерес, так і його мета
конкретизуються у відповідних правових засобах. Через ці засоби
забезпечується закріплення як самого призначення інтересу, його
характеру (що робиться переважно через матеріальні приписи), так і
процедур досягнення тієї мети, яку закладено у призначенні та змісті
відповідного інтересу (що є предметом процесуального регулювання в
праві). Такий комплекс правових засобів реалізації відповідного інтересу
не лише закріплює орієнтири для правового забезпечення мети інтересу,
але і гарантує досягнення цієї мети через відповідні процедури, що
закріплені правовими нормами.
2. Правовий інтерес: а) відображає об’єктивність права як такого, та
об’єктивність суспільних відносин, на регулювання яких і спрямовані
правові засоби, що відображають існуючий на цей момент публічний
правовий інтерес; б) має сприйматися учасниками відносин і відповідно
до цього через усвідомлення ними відповідних правових приписів або
пропонувати діяти відповідно до правового припису, або утримуватись від
заборони, яку він містить; в) саме на врахування інтересів має будуватися
поведінка осіб, що перш за все реалізується через правозастосовчу
діяльність, яка враховує та забезпечує баланс існуючих інтересів.
3. Публічний інтерес є багатоаспектним явищем, яке можна
аналізувати з різних ракурсів: а) як засіб соціального регулювання
публічний інтерес набуває особливостей, притаманних саме праву, що
207
виділяє його із системи соціальних норм та гарантує можливість
використання засобів та наслідків, які притаманні саме праву; б) як
системоутворюючу конструкцію – на підставі чого здійснюється розподіл
цілісної системи права на публічне та приватне право, а потім за рахунок
деталізації галузевих предметів регулювання відбувається розподілення
по галузевих напрямках; в) як об'єкт правової охорони публічний інтерес
передбачає обов’язкову деталізацію, спираючись на яку певні
несприятливі наслідки за порушення правил поведінки щодо реалізації
того чи іншого різновиду публічного інтересу, застосовуються відповідно
до окремого виду публічного інтересу (держави, територіальної громади,
тощо), тоді як публічний інтерес як цілісне явище не може бути об’єктом
правової охорони; г) як підставу для застосування особливих
юрисдикційних процедур захисту, що передбачає змістовні особливості
щодо процесуального забезпечення захисту прав та інтересів учасників
відносин.
4. До змістовних характеристик публічного фінансового інтересу
треба віднести дворівневість реалізації ним регуляторної функції . З
одного боку, йдеться про реалізацію цієї функції як загального
соціального важеля впливу на поведінку учасників відносин, тобто
правовий фінансовий інтерес є лише одним із різновидів ( правовим)
інтересів, які діють в системі соціальних регуляторів поряд із інтересами
в системі релігійних, моральних важелів впливу. З іншого боку,
регуляторна функція публічного фінансового інтересу здійснюється на
рівні видової конструкції, яка притаманна окремій галуззі (фінансовому
праву) та деталізує родову конструкцію, яка притаманна правовому
інтересу в цілому . Крім того, публічний фінансовий інтерес визначає , з
одного боку, мету діяльності суб’єкта та, з іншого боку, процедуру руху
щодо реалізації цієї мети.
208
5. Через реалізацію публічного фінансового інтересу
забезпечуються певні процедурні аспекти регулювання суспільних
відносин, набуття чи позбавлення правосуб’єктності учасників відносин,
а це не завжди пов’язано з матеріальним аспектом . Більш того треба чітко
мати на увазі що до визначення матеріальної природи публічного
фінансового інтересу треба підходити дуже обережно, бо в даному
випадку об’єктом йому є не просто матеріальні блага, а дуже специфічні
різновиди майна- гроші, які мають особливого власника – публічного
суб’єкта (державу або територіальну громаду) .
6. Досліджуючи правову природу та зміст публічного
фінансового інтересу, треба виходити з того, що пріоритет в публічно-
правовому регулюванні мають особи , які організують регулювання рухом
публічних коштів та є власниками цих коштів, а саме держава і
територіальні громади. Саме з цією метою вони наділяють відповідними
повноваженнями органи публічної влади, які мають забезпечувати
правову охорону та захист інтересів всіх учасників фінансових відносин.
Звісно, при цьому йдеться про врахування власних публічних фінансових
інтересів, але не за рахунок придушення інтересів інших суб’єктів
фінансових правовідносин, а шляхом досягнення балансу інтересів
учасників фінансових відносин.
7. Збалансована система публічних фінансових інтересів має
гарантувати цілісний, комплексний розвиток усього суспільства,
фінансово гарантовану можливість задоволення потреб всіх членів
суспільства. Будь-який суб’єкт фінансового права, так чи інакше, бере
безпосередню участь в цьому процесі на стадіях формування, розподілу,
використання публічних коштів. При цьому необхідно диференціювати та
розмежовувати реалізацію повноважень учасників фінансових відносин,
відповідно до стадій. Існує низка суб’єктів владних повноважень , яких
держала наділила можливостями реалізації цих повноважень виключно на
209
окремій стадії. В той же час, публічні фінансові інтереси держави
представляють і суб’єкти владних повноважень, повноваження яких
розповсюджуються на декілька стадій. Є і більш складні конструкції , коли
окрема локальна мета в межах реалізації відповідного фінансового
публічного інтересу може бути реалізована лише при сумісній реалізації
повноважень декількома учасниками фінансових відносин.
8. Чинне фінансове законодавство застосовує на сьогодні дуже
проблемну категорію «фінансові ресурси». В жодному законодавчому
акті не надано ні визначення, ні пояснення, ні складу фінансових ресурсів.
Фінансово-правове регулювання вже давно підійшло до більш
предметного та змістовного визначення подібних категорій. Якщо йдеться
про бюджет – то це завжди грошовий фонд, це завжди певна сукупність
грошей, які складають доходну частину та передбачають виділення
грошей за певними напрямками з видаткової частини бюджету. Так само
можна охарактеризувати і зміст інших фінансово-правових категорій, які
тим чи іншим чином будуть пов’язані з грошима, коштами, грошовими
фондами. Звичайно ми не розповсюджуємо це уявлення і на певні
матеріальні відносини, які регулюються в фінансово-правовому режимі.
9. Структурування публічної фінансової системи передбачає
поєднання окремих ланок із різновидами публічних інтересів. Державні
інтереси лежать в основі формування підсистеми державних фінансів, де
основоположне значення відіграють: державний бюджет, як центральний
план формування і використання фінансових ресурсів для забезпечення
виконання завдань та функцій держави, а також кошти державних
підприємств. Аналогічний алгоритм застосовується при виокремленні
підсистеми фінансів територіальних громад: бюджети місцевого
самоврядування та фінанси комунальних підприємств. Позабюджетні
цільові фонди за своїм функціональним призначенням, цілями створення
та джерелами наповнення покликані задовольняти суспільні інтереси, але
210
це не означає, що попередні підсистеми публічних фінансів є
відособленими від суспільних потреб. Вони цілком і повністю спрямовані
на задоволення останніх, але в силу специфічності їх правового режиму, а
також кола та правового статусу суб’єктів-учасників відповідних
правовідносин ми розглядаємо відповідні групи інтересів, котрі лежать в
основі виникнення останніх, як субсидіарні, такі, що не мають
самостійного, структурно-організаційного значення.
10. Фінансовою основою для реалізації та задоволення державних
інтересів виступає Державний бюджет, який формується та
використовується для реалізації останніх. Фактично, державний бюджет є
публічним фондом, який має цільове призначення – фінансування
інтересів держави. В той же час, навряд чи державний бюджет необхідно
пов’язувати виключно із інтересами держави. Кошти державного бюджету
спрямовуються і на місця, для задоволення потреб територіальних громад.
Дійсно, при цьому йдеться про фінансове забезпечення державницьких
задач та функцій, які реалізуються на рівні відповідних територіальних
громад.
11. Територіальний інтерес є різновидом публічного інтересу,
носієм якого виступають територіальні громади. Органи місцевого
самоврядування в цій ситуації уповноважені такою громадою щодо
прийняття рішень по забезпеченню сталого та послідовного руху
публічних коштів, які отримуються на місцях та зараховуються до
доходних частин місцевих бюджетів. Інтерес територіальної громади
поєднує дві тенденції. З одного боку, йдеться про своєчасне та адекватне
забезпечення коштами потреб на місцях за рахунок державного бюджету.
З іншого боку, гарантування коштами місцевих бюджетів задоволення
територіального інтересу . За рахунок узгодження цих двох тенденцій і має
забезпечуватись інтереси територіальної громади в умовах досягнення
балансу серед всієї сукупності інтересів, що складають цілісну систему
211
публічного фінансового інтересу.
12. Публічний фінансовий інтерес можна диференціювати
залежно від рівнів організації публічної фінансової системи. Так,
державний публічний фінансовий інтерес зосереджується на реалізації
питань що виражають об’єктивні потреби існування та розвитку
суспільства, як єдиного суб’єкта. При цьому це не означає відірваності від
індивідуальних інтересів чи інтересів територіальних громад. Державний
публічний фінансовий інтерес має виражати державні гарантії щодо
рівного забезпечення потреб громадян України, незалежно від того, на
території якої області чи району вони мешкають. Публічний фінансовий
інтерес на рівні територіальних громад спрямовується на фінансове
забезпечення задоволення потреб, мешканців саме цієї територіальної
громади. В цих умовах певні можливості , які гарантуються реалізацією
державного публічного фінансового інтересу, посилюються фінансовими
можливостями територіальних громад. В цих умовах реалізація
публічного фінансового інтересу на місцях гарантує надходження до
доходних частин бюджетів від місцевих податків та зборів і т.д. .
13. Аналізуючи динаміку реалізації публічного фінансового
інтересу, принципово важливим є визначення двох моментів: а) моменту
виникнення такого інтересу та підстав щодо його розвитку; б) момент
припинення дії, досягнення мети реалізації публічного фінансового
інтересу. Якщо спиратися на природу фінансово-правових відносин, що
виражають обіг публічних коштів. В першому випадку йдеться про
виникнення обов’язку щодо формування публічних фондів. В другому
випадку йдеться про остаточне їх витрачання (включаючи погашення
заборгованості та стягнення санкцій). Тобто в цій ситуації ставиться
крапка щодо даного різновиду кругообігу публічних коштів та наступні дії
вже характеризують першу стадію нового циклу обігу публічних коштів.
212
14. Зміст правового регулювання фінансової діяльності
спрямований на забезпечення своєчасного проходження всіх стадій руху
публічних фінансів, навряд чи статичний характер притаманний і
публічному інтересу в цій сфері. Більш того, родовий фінансовий інтерес
, який спрямовується на раціональний та ефективний обіг публічних
коштів, деталізується залежно від кожної стадії їх руху. Так, на першій
стадії публічний інтерес виражає намагання своєчасного та ефективного
формування коштів для фінансування завдань та функцій держави та
територіальних громад. Публічний інтерес на другій стадії фінансової
діяльності спрямований на раціональне розподілення акумульованих
коштів. Третя стадія пов’язується із забезпеченням публічного інтересу
через своєчасне, цільове та ефективне витрачання коштів держави та
територіальних громад, які спрямовані їх отримувачам.
15. Підставою добровільної мобілізації на першій стадії руху
публічних коштів є реалізація права зобов’язаної особи. Виходячи з цього,
іноді обгрунтовується теза щодо проникнення до імперативного
регулювання фінансово-правових відносин приватними засобами,
використання при цьому диспозитивного методу. На наш погляд, рівності
в протистоянні учасників відносин щодо публічного кредитування немає.
Певна свобода вибору щодо прийняття рішень фізичних або юридичних
осіб в умовах надання позики державі або територіальним громадам
пов’язується лише з моментом виникнення цих правовідносин, з
юридичним фактом, який їх породжує. Відразу ж після виникнення таких
відносин вони потрапляють в площину імперативного регулювання, яке
базується на одноосібно закріпленим публічним суб’єктом умовах емісії
публічних цінних паперів. Фізична або юридична особа як кредитор в
цьому випадку не в змозі їх уточнювати, корегувати, а має лише
виконувати всі імперативно встановлені правила.
213
16. Саме розподільній справедливості притаманна вирішальна
роль у державному і громадському житті, оскільки саме пропорційної
рівності зазвичай прагнуть досягти при надходженні доходів, а також при
розподілі соціального й інших видів забезпечення. Природно, що
розподільна справедливість є справедливістю публічного права. Хотілося
б вказати на проблему вирішення в цих умовах дуже принципового
протиріччя, яке пов’язане з бюджетно-податковим регулюванням.
Реалізація справедливості в бюджетному регулюванні має забезпечувати
рівну можливість доступу до задоволення потреб, які задовольняються за
рахунок коштів Державного бюджету всім громадянам України,
незалежно від території, де вони мешкають. В той же час ці особи
перебувають на території відповідних територіальних громад, які мають
свої місцеві бюджети та заробляють відповідні кошти за рахунок
справляння місцевих податків та зборів. При цьому потенціал, за рахунок
якого формуються надходження до місцевих бюджетів (забезпеченість
податкоспроможним промисловим потенціалом і т.д.) принципово різна.
Є області із насиченою промисловою базою, що забезпечує сталі
находження від податків та зборів, є області більш залежні від дотаційних
надходжень. Така об’єктивна підстава нерівності областей є засадою
формування різного рівня життя для громадян України, які мешкають на
території різних територіальних громад. Саме тому важливо
запровадження певних механізмів корегування розбіжностей за
об’єктивними підставами та розробки бюджетних моделей корегування
розподілення коштів між бюджетами.
17. Зацікавленість в справедливому та цільовому використанні
бюджетних коштів притаманна фактично кожному учаснику бюджетних
відносин. При цьому треба враховувати два джерела фінансування
реалізації публічного інтересу, в умовах чого поєднуються надходження
за рахунок видатків Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
214
Зрозуміло, що недоотримання якоїсь частки за рахунок цих двох джерел
обумовить перевантаження іншого каналу надходження. Саме тому
чіткість, своєчасність та повнота фінансування тієї чи іншої потреби
практично і забезпечує справедливість в реалізації публічних фінансових
інтересів на стадії використання.
18. Системність елементів, які утворюють єдине ціле, їх
відповідна ієрархічність та підпорядкованість має пов’язуватись і з
відповідною ієрархічністю та підпорядкованістю мети, завдань як системи
в цілому, так і її структурних елементів (підсистем, базових елементів).
Наприклад, метою бюджетної системи України є забезпечення обігу
централізованих публічних коштів, фінансове забезпечення всіх завдань
та функцій, які покладаються на державу та територіальні громади щодо
задоволення суспільних потреб.
19. При характеристиці публічної фінансової системи треба
розмежовувати два носія: державу та територіальні громади. При цьому
особливість їх правового становища полягає в тому, що в таких особах
збігається і організатор відносин, і власник коштів, які отримуються
внаслідок цього. Є і певна колізія в такому становищі. Держава, як власник
своєї частки публічних коштів, утворює систему контролюючих органів та
наділяє їх відповідними повноваженнями. Ці ж державні органи
здійснюють відповідну діяльність і щодо організації та контролю за рухом
місцевих фінансів, тобто реалізують повноваження на місцях. Не треба
забувати, що вони представляють державу, і діяльність їх зосереджена,
перш за все, на реалізації державного інтересу. Але це не може не
породжувати і певних колізій щодо контролю державним органом за
рухом коштів, які належать не державі, а територіальній громаді.
20. Аналізуючи природу фінансової системи, треба мати на увазі
три аспекти її структурування, відповідно до чого фінансова система може
розглядатися як:
215
А. Фінансова система як об’єкт економічних досліджень та
предмет економічних наук.
Б. Фінансова система як об’єкт правового регулювання:
а) приватна фінансова система, яка поєднує фінанси фізичних та
юридичних осіб, правове регулювання якої забезпечується, перш за все,
приписами приватного права;
б) публічна фінансова система, яка є предметом публічного
регулювання та виражає орієнтованість застосування фінансово-правових
норм; До складу публічної фінансової системи включаються:
- фінансова система держави як елемент публічної
фінансової системи;
- фінансова система територіальних громад зосереджує
публічно-правове регулювання обігу коштів, які належать територіальним
громадам та охоплюють відносини щодо місцевих бюджетів, місцевих
податків та зборів і т.д.
21. Виходячи із функціонального підходу, публічну фінансову
систему можна визначити як сукупність форм і методів формування,
розподілу і використання централізованих і децентралізованих публічних
грошових фондів з метою виконання функцій і завдань держави та
територіальних громад з метою забезпечення розширеного виробництва,
задоволення соціальних та інших потреб суспільства, реалізації фінансово
обгрунтованих інтересів держави, територіальних громад та громадян.
22. Характеризуючи публічну фінансову систему та її
організацію, необхідно поєднати два підходи в розмежуванні складових.
По-перше, йдеться про публічних власників коштів, обіг яких
організовується в межах публічної фінансової системи. На цій підставі
публічну фінансову систему будуть утворювати фінанси держави та
фінанси територіальних громад. По-друге, обставиною, виходячи з якої
диференціюються складові публічної фінансової системи можна
216
визначити і рівень централізації, виходячи з якого публічну фінансову
систему будуть складати централізовані публічні фонди та
децентралізовані. Роль бюджетів у забезпеченні функціонування держави
й територіальних громад важко переоцінити. Саме коштом бюджетних
надходжень формуються відповідні грошові фонди, за рахунок яких
фінансово забезпечується виконання державних завдань і функцій,
функціонування органів державної влади.
23. Всі показники дохідної або видаткової частини бюджетів
формуються відповідно до бюджетної класифікації, яка затверджується
наказом Міністерства фінансів України. Водночас значення такого
документа не відповідає формі його об’єктивізації. Виходячи з того, що
жодного показника видаткової або дохідної частини бюджетів не може
виникнути, якщо його не закріплено в вичерпному переліку положень
бюджетної класифікації, тобто значення підзаконного нормативно-
правового акта стає не менш значущим ніж норма закону. Тобто ні в
законі, ні в рішенні місцевої ради не може з’явитися норма, яка не
відповідає бюджетній класифікації, що і забезпечує повноту бюджету. У
зв’язку з цим, пропонується внести відповідні зміни до Бюджетного
кодексу України та визначити обов’язковість закріплення бюджетної
класифікації саме на рівні закону.
24. Окремою складовою публічної фінансової системи є також
елемент її, який об’єднує публічні кошти, але вже не на такому
централізованому рівні як бюджети. Йдеться про певний склад функцій
та завдань, які має фінансувати держава першочергово та які
задовольняють найбільш важливі інтереси та потреби суспільства і
громадян. Це сукупність публічних фондів соціальної спрямованості.
Принципову важливість мають два аспекти при виокремленні саме
фінансово-правової природи таких відносин. По-перше, розмежування їх
виходячи з природи публічних та приватних відносин, базуючись на чому
217
страхування в режимі приватно-правових засобів регулювання
залишається поза межами впливу фінансово-правових норм. По-друге,
відокремлення такої частки відносин, які пов’язані з фінансово-правовим
регулюванням, що стосуються утворення та обігу коштів таких фондів, а
не безпосередньо відносин страхування.
218
РОЗДІЛ 2
СКЛАД ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ СИСТЕМИ
2.1. Державна фінансова система як складова публічної
фінансової системи
2.1.1. Правова природа Державного бюджету та його місце в
публічній фінансовій системі
Визначальну роль бюджету у фінансовій системі країни, серед
іншого, беззаперечно підтверджує суб’єктний склад учасників
бюджетного процесу, до яких, зокрема, належать усі органи
представницької та виконавчої влади (Верховна Рада України, Президент
України, Кабінет Міністрів України, Мінфін України, Нацбанк України,
місцеві ради тощо); розпорядники та одержувачі бюджетних коштів.
Розглядаючи державний бюджет як найважливішу ланку, стрижневий
елемент фінансової системи країни, що має тісний взаємозв’язок з усіма
іншими її ланками, першочергово слід наголосити, що державі для
виконання своїх функцій необхідні фінансові ресурси, які акумулюються
в бюджеті. З його допомогою здійснюється перерозподіл національного
доходу на задоволення загальнодержавних потреб: утримання апарату
управління, внутрішню і зовнішню безпеку, соціальну сферу, підтримку
окремих галузей народного господарства та ін. Чим вищий рівень
продуктивних сил, тим помітнішим є значення бюджету в економіці
держави.
При визначенні місця бюджету в фінансовій системі країни у царині
фінансово-правової науки державний бюджет розглядається, по‑перше, як
фінансовий план формування та використання грошових коштів для
забезпечення завдань і функцій держави та органів місцевого
самоврядування, що складається у вигляді балансу доходів і витрат. По-
друге, як сукупність грошових відносин, що мають об’єктивний характер,
219
які складаються в органів державної влади та органів місцевого
самоврядування з юридичними і фізичними особами з приводу
перерозподілу національного доходу (частково і національного багатства)
у зв’язку з необхідністю задоволення економічних, соціальних
і політичних інтересів суспільства і його громадян. Зазначені грошові
відносини називаються бюджетними. Вони є частиною фінансових
відносин, але мають певну специфіку.
Ця специфіка полягає в такому:
а) бюджетні відносини представлені в основному
перерозподільними відносинами, тобто пов’язаними з подальшим
розподілом валового внутрішнього продукту (прибутку, заробітної плати,
доходів від власності тощо). Результатом такого перерозподілу
є формування фінансових ресурсів органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, які є обов’язковими учасниками бюджетних
відносин, у вигляді доходів, надходжень і грошових накопичень;
б) бюджетні відносини виконують особливе призначення –
розподіляють внутрішній валовий продукт, доходи від
зовнішньоекономічної діяльності і частину національного багатства
з метою надання органам державної влади та органам місцевого
самоврядування фінансових ресурсів.
Аналіз правової природи Державного бюджету передбачає його
характеристику як складного системного явища. Про це свідчить його
горизонтальна (доходи та видатки) та вертикальна (загальний фонд,
спеціальний фонд) структура. Саме тому доцільно при характеристиці
Державного бюджету України визначити таке поняття, як бюджетний
механізм. Р. О. Гаврилюк підкреслює, що одним із найбільш вагомих
засобів регулювання і стимулювання процесів, які відбуваються
220
у фінансовій системі, є бюджетне фінансування [94, с. 8]1. З його
допомогою здійснюється підтримка окремих галузей через надання
пільгових кредитів, фінансування високоефективних проектів.
У результаті отримують додаткові імпульси для розвитку ті галузі, які не
завжди є привабливими для приватного бізнесу, але без розвитку яких
неможливий нормальний і збалансований розвиток будь-якої країни.
Аналізуючи регулювання бюджетної діяльності в контексті
характеристики публічної фінансової системи, А. А. Нечай підкреслює,
що саме через бюджетні механізми здійснюється динамічний вплив на обіг
публічних фінансів [255, с. 54]2. Вона наголошує, що законами та іншими
нормативно-правовими актами визначаються механізми, за допомогою
яких здійснюється регулювання бюджетною системою, визначаються
методи мобілізації доходів, види доходів бюджету, порядок їх обчислення
і справляння, форми бюджетних витрат, принципи і порядок надання
бюджетних коштів, форми міжбюджетного розподілу і перерозподілу –
тобто регламентується бюджетний механізм.
Бюджетний механізм використовується для досягнення
основоположних завдань, що постають перед економікою країни
в інтересах швидшого розвитку наукоємних виробництв, прогресивних
науково-технічних змін у національному господарстві, піднесення
відсталих в економічному розвитку регіонів. Використання бюджетного
механізму для регулювання економіки здійснюється за допомогою
розподілу та перерозподілу коштів. На законодавчому рівні така гнучкість
бюджетної системи можлива через те, що в ній відсутній принцип
закріплення доходів за конкретними видами і напрямами видатків,
1[94] Гаврилюк Р. О. Предмет фінансового права постсоціалістичної держави: навч.-
метод. посіб. Чернівці: Рута, 2003. С. 8. 2[255] Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних
видатків. С. 54.
221
у зв’язку з чим кошти, що надходять до розпорядників бюджетних коштів,
знеособлюються і можуть бути використані для досягнення найбільш
актуальних цілей (за винятком грошових коштів цільових бюджетних
фондів). Перерозподіл бюджетних коштів дозволяє цілеспрямовано
впливати на темпи і пропорції розвитку суспільного виробництва. Таким
чином, бюджетний механізм є активним інструментом реалізації
бюджетної політики держави. А. Г. Зюнькін, досліджуючи бюджетну
систему України, робить висновок, що її функціонування неможливе без
чіткого дотримання бюджетного процесу, що являє собою регламентовану
нормами права діяльність, пов’язану із складанням, розглядом,
затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням,
розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну
систему України [162, с. 140]1.
Вище ми вже підкреслювали важливість аналізу проблем, виходячи
з динамічності відносин, які характеризують рух публічних фінансів. Цей
аспект слід розповсюдити і на характеристику Державного бюджету. На
наш погляд, у цій ситуації динамічність передбачає два аспекти. По-
перше, йдеться про динамічність, яка виражає стадії руху бюджетних
коштів та про традиційну характеристику динаміки фінансових відносин,
яка передбачає послідовну зміну стадій формування, розподілу та
використання. Стосовно Державного бюджету ці три стадії будуть
виражати рух коштів Державного бюджету. По-друге, динамічність
у бюджетних відносинах пов’язується і з таким поняттям, як «бюджетний
процес». Це також послідовна зміна стадій, але яка стосується як самого
Державного бюджету, так і в більшій мірі закону України про Державний
бюджет України. Норми бюджетного процесу встановлюють правила та
1[162] Зюнькін А. Г. Фінансове право: навч. посіб. 4‑те вид., перероб. і доп. Київ: МАУП,
2007. С. 140.
222
порядок застосування норм матеріального бюджетного права. У них
регламентовано весь цикл формування бюджету від моменту його
складання до моменту затвердження звіту про його виконання, порядок
і послідовність вступу в бюджетні правовідносини різних суб’єктів –
учасників цих правовідносин на різних стадіях бюджетного процесу.
Бюджетний процес ґрунтується на відповідних правових засадах,
принципах, які є гарантією чіткого та неупередженого планування,
ефективного використання коштів, додержання фінансової (бюджетної)
дисципліни і здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів та
відбивають важливі риси бюджету. Підсумовуючи теоретичний аспект
визначення бюджетного процесу, О. О. Дмитрик робить слушний
висновок, що у широкому розумінні бюджетний процес являє собою
засновану на владних повноваженнях діяльність відповідних органів,
підпорядковану суворим процедурам у галузі бюджету [437, с. 126-127]1,
окрім того, заслуговує на увагу відмежування бюджетного циклу від
бюджетного періоду. Так, останній дорівнює календарному року,
а бюджетний цикл містить проміжок часу від початку формування
бюджету на рік, що планується, до затвердження звіту про його виконання
та на практиці триває близько трьох з половиною років.
Процесуальні норми бюджетного права та суворе їх дотримання
є гарантією законності застосування матеріальних норм бюджетного
права, тобто гарантією правильності та своєчасності надходження
в бюджет доходів і законності та своєчасності їх витрачання, тобто
сталого функціонування бюджетної системи в цілому [413, с. 125]2. Саме
тому бюджетний процес можна визначити як регламентовану
1[437] Фінансове право: підручник / за заг. ред. М. П. Кучерявенка. Харків: Право, 2013.
С. 126–127. 2[413] Финансовое право: учебник / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Право и закон,
2003. С. 125.
223
процесуальними нормами бюджетного права діяльність держави щодо
складання, розгляду і затвердження бюджету, його виконання та
укладення, а також складання, розгляду та затвердження звіту про
виконання бюджету.
До стадій бюджетного процесу належать:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд і прийняття Закону про Державний бюджет України,
рішень про місцеві бюджети;
3) виконання бюджету, у тому числі в разі необхідності внесення
змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві
бюджети;
4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття
рішення щодо нього.
Послідовність слідування стадії бюджетного процесу є суворо
впорядкованою, і цей порядок зміні не підлягає. Водночас щоразу робота
з новим бюджетом починається знову, оскільки щорічно змінюється обсяг
національного доходу держави, по‑різному перерозподіляються державні
кошти залежно від завдань, що вирішуються державою в цей період.
Щорічно змінюються не тільки потреби держави, а й потреби кожної
окремої адміністративно-територіальної одиниці в грошових коштах: від
цього залежить, як буде розвиватися фінансова система країни наступного
року в цілому. Однак порядок, що передбачає послідовність стадій
складання, розгляду, затвердження бюджету, виконання бюджету,
складання, розгляду і затвердження звіту про виконання бюджету,
залишається незмінним.
На кожній стадії бюджетного процесу вирішуються питання, які не
можуть бути вирішені в інший час. Так, питання бюджетного регулювання
за рахунок відсоткових відрахувань від загальнодержавних та місцевих
податків, а також питання фінансової підтримки територій, розподілу
224
дотацій і субвенцій територіям вирішуються в момент складання
бюджету. Остаточно відсоткові відрахування від регулюючих джерел для
місцевих бюджетів і питання фінансової підтримки, дотацій і субвенцій
затверджуються вищестоящими представницькими органами в момент
затвердження державного бюджету. Цим на стадії прийняття закону про
бюджет досягається збалансованість показників бюджету. Питання
відкриття бюджетних асигнувань вирішуються фінансовими органами
і банком тільки після затвердження відповідного бюджету і т. д.
Досліджуючи Державний бюджет України як один із основних
елементів публічної фінансової системи держави, слід відзначити, що на
законодавчому рівні на сьогодні так і не надано визначення терміну
«державний бюджет». Враховуючи таку суттєву прогалину вітчизняного
законодавства серед науковців, протягом усієї історії незалежної України
триває жвава дискусія з приводу того, яке ж саме визначення категорії
«державний бюджет» є найбільш точним та всеохоплюючим такої
складної та багатогранної правової категорії. В сучасній юридичній
літературі поняття державного бюджету є категорією, що обумовлюється
структурною різносторонністю публічної фінансової системи, а тому її
визначають у різноманітних аспектах, у законотворчості та працях
науковців. Вважаємо за необхідне більш пильну увагу приділити деяким
основоположним з них. Державний бюджет можна розглядати як:
фінансовий план країни; державний фонд коштів; план управління
фінансовою системою на рік; нормативно-правовий акт, який закріплює
фінансовий план держави, чи окремої адміністративної-територіальної
одиниці з надходження та витрачання коштів.
Багатогранна сутність державного бюджету вказує на те, що він,
з одного боку, є об’єктивною економічною категорією, яка відображає
сферу економічних відносин, а з другого – виступає як продукт
функціонування держави у формі закону та управлінської діяльності
225
людей, – як фінансовий план, у якому відображаються процеси
формування та використання фінансових ресурсів, на підставі якого
здійснюється розпис доходів і видатків держави або її адміністративно-
територіальної одиниці на визначений строк. Ураховуючи, що державний
бюджет є основним фінансовим планом, у якому відображається
економічна діяльність держави та посідає провідне місце у діяльності
країни, оскільки визначає її можливості і пріоритети, роль і форми
реалізації закріплених за державою функцій. Фактично бюджет, який
являє собою баланс доходів і видатків, відображає соціально-економічну,
міжнародну, управлінську, оборонну та фінансову політику. З метою
забезпечення своєчасного й повного надходження доходів, а також
раціонального, цільового й ефективного їх використання існує об’єктивно
обумовлена потреба у створенні чітко налагодженої системи управління
основним фінансовим планом держави.
Досліджуючи державний бюджет як фінансовий план країни,
Н. Д. Чала зазначає, що він формується під впливом бюджетної та
податкової політики [71, с. 62]1. В. М. Федосов вказує, що державний
бюджет України є фінансовим планом центральних органів влади,
відображає загальнодержавні потреби в грошових коштах, джерела їх
надходження, розподілу і перерозподілу [72, с. 74]2. М. В. Романовський,
характеризуючи державний бюджет як бюджетний фонд, наголошує, що
це система імперативних грошових відносин між державою та іншими
суб’єктами щодо перерозподілу частини вартості суспільного продукту
в процесі створення основного загальнодержавного фонду грошових
коштів та його використання [427, с. 74]3. Слід відмітити, що суттєвий
1[71]Бюджетна система: навч. посіб. / за заг. ред.: Н. Д. Чала, Л. В. Лазоренко. Київ:
Знання, 2010. С. 62. 2[72] Бюджетна система: підручник / за заг. ред.: В. М. Федосова, С. І. Юрія. Київ: Центр
учб. літ.; Тернопіль: Екон. думка, 2012. С. 74. 3[427]Финансы: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского, О. В. Врублевской,
Б. М. Сабанти. М.: Юрайт-Издат, 2000. С. 74.
226
вплив на формування державного бюджету податкової політики
обумовлюється необхідністю постійного пошуку нових джерел
надходження коштів до бюджету, оскільки в умовах економічної кризи,
анексії Автономної Республіки Крим та військових подій на сході країни,
процес втрати джерел надходжень грошових коштів до державного
бюджету набув досить суттєвого характеру.
Необхідно погодитися з Л. А. Дробозіною, яка зазначає, що
державний бюджет – це основна ланка публічної фінансової системи
і основна фінансова категорія. Державний бюджет являє собою основний
фінансовий план держави на поточний рік, який має силу закону [268, с.
131]1. В. М. Родіонова зазначає, що державний бюджет – це сукупність
бюджетних відносин із формування та використання бюджетного фонду
країни [422, с. 66]2. Стосовно останнього твердження хотілося б зробити
зауваження. Навряд чи державний бюджет може бути визначено як
сукупність відносин. Його можна визначати як централізований грошовий
фонд, як відповідний план і т. д., але навряд чи це певні однорідні
суспільні відносини. Більш того, нам видається недоречним визначати
бюджет через бюджет, а саме так робить автор, характеризуючи
державний бюджет через бюджетний фонд країни.
Беручи до уваги той факт, що становлення публічної фінансової
системи України відбувається в умовах стрімкого реформування
вітчизняного законодавства. Публічна фінансова система неодноразово
піддавалися руйнівному впливу глибоких економічних та політичних
криз, а також ряду інших об’єктивно негативних чинників, тому вважаємо
за необхідне приділити певну увагу ролі державного бюджету у публічних
1[268] Общая теория финансов: учебник / под общ. ред. Л. А. Дробозиной. М.:
ЮНИТИ, 1995. С. 131. 2[422] Финансы: учебник / В. М. Родионова, Ю. А. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др.; под
общ. ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1995. С. 66.
227
фінансових системах розвинутих країн, де історія щодо сталого
функціонування досліджуваних інститутів обчислюється вже сторіччями,
а економічні показники зростання рівня життя суспільства вказують на
необхідність запозичення позитивного досвіду науковців та законотворців
таких держав.
Становлення Державного бюджету України на сучасному етапі
історії держави розпочинається із прийняття Декларації про Державний
суверенітет, саме з цього моменту можна говорити про початок розбудови
в Україні власної бюджетної системи. В розд. VI Декларації
встановлювалося, що Українська РСР самостійно створює фінансову
систему та формує державний бюджет. На розвиток формування власної
фінансової системи було ухвалено Закон «Про бюджетну систему
Української РСР», який введено в дію з 1 січня 1991 р. Стаття 4 вказаного
Закону встановлювала, що Республіканський бюджет забезпечує
необхідними коштами фінансування заходів у галузі економічного
і соціального розвитку, що мають загальнореспубліканське значення.
Через республіканський бюджет здійснюється перерозподіл частини
фінансових ресурсів між областями і містами республіканського
підпорядкування з метою забезпечення всебічного розвитку їх економіки,
зростання матеріального добробуту та культурного рівня життя народу
[316]1.
Державному бюджету України притаманні дві основні функції, які
характеризують публічні фінанси в цілому: розподільча і контрольна.
Розподільча функція Державного бюджету обумовлює необхідність
формування системи мобілізації і розподілу бюджетних ресурсів як між
фондами, так і шляхом доведення їх до кінцевих отримувачів (споживачів)
уже із фондів для використання відповідно до цільового призначення.
1[316] Про бюджетну систему Української РСР: Закон України від 05.12.1990 № 512‑XII.
Відом. Верхов. Ради УPCP. 1991. № 1. Ст. 1.
228
Зазначена функція реалізується в конкретних механізмах формування
Державного бюджету і його використання відповідно до поставлених
цільових завдань. Податки, збори, їх ставки і механізм вилучення,
бюджетні процеси, бюджетний кодекс – усе це відображення розподільної
функції бюджетів. При цьому важливо зазначити, що розподілена гривня
є цільовою гривнею. Сукупність розподільних механізмів, їх доцільність
і ефективність безпосередньо впливає на суспільне відтворення. Саме
тому, підкреслює С. О. Рибак, бюджетна стратегія має бути спрямована на
«підтримку раціональних пропорцій у суспільному відтворенні та
злагоджену роботу всіх інституційних механізмів» [357, с. 142]1.
Завдяки розподільній функції державного бюджету досягається
запланований та необхідно обґрунтований розподіл фінансових ресурсів
держави, що має визначальне значення досягнення рівномірного розвитку
усіх регіонів та економічних районів країни. У розподільному процесі
важливе значення має частка внутрішнього валового продукту, що
перерозподіляється державою через бюджет, зазначена частка
беспосередньо залежить від характеру і спрямованості пануючої
економічної доктрини країни. Співвідношення між обсягом ресурсів
бюджету і внутрішнього валового продукту – важлива економічна
проблема, яка обумовлена особливостями функціонування моделі
економіки кожної конкретної держави.
Необхідно виділити ряд чинників, від яких безпосередньо залежить
модель фінансових відносин і функціонування бюджету держави. До їх
кола належать: історичні традиції; природні ресурси країни; рівень
економічного розвитку; нагальні завдання, що стосуються соціальної та
економічної сфер. Україні необхідно знайти виважені форми і методи
1[357] Рибак С. О. Бюджетна стратегія: українські реалії та зарубіжний досвід.
Економіка України. 2011. № 8. С. 142.
229
цього перерозподілу, що в сучасних умовах є одним із найважливіших
завдань. Частка ВВП, яка перерозподіляється через бюджет у розвинених
країнах, сьогодні приблизно становить: США – 37 %, Великобританія –
45 %, Японія – 36 %, Франція – 53 %, Швеція – 54 % [236, с. 61]1. В Україні
на початку 90‑х рр. ХХ ст. за допомогою бюджету розподілявся та
перерозподілявся 31 % валового внутрішнього продукту. До 2016 р. частка
зведеного бюджету внутрішнього валового продукту країни поступово
зростає до 33,4 %, що свідчить про збереження високого рівня
централізації розподілу внутрішнього валового продукту через державний
бюджет країни задля виконання зобов’язань щодо надання державою
суспільних благ та державних послуг.
Контрольна функція державного бюджету містить у собі два
складових елементи: по‑перше, контроль правильності формування
грошових фондів та їх використання; по‑друге, оцінка досягнутих
результатів використання державних фінансів поставленим цілям.
Я. Я. Дьяченко відмічає, що державна фінансова підтримка буде
економічно обґрунтована, якщо підвищуватиметься
конкурентоспроможність економіки й поліпшуватиметься добробут
населення [137, с. 16]2. Правильно побудована система реалізації
контрольної функції державного бюджету є визначальним фактором не
тільки високого рівня суспільного розвитку, яке є визначальним фактором
виконання державою своєї ролі в усіх сферах життєдіяльності, але
й забезпечення поступального розвитку та економічного зростання.
Особливість контрольної функції державного бюджету полягає в такому:
забезпечення своєчасності та повноти надходження у розпорядження
1 Див.: [236] Міжнародні стратегії економічного розвитку: навч. посіб. / Ю. Г. Козак,
В. В. Ковалевський, Н. С. Логвінова та ін.; за заг. ред.: Ю. Г. Козака, В. В. Ковалевського,
І. В. Ліганенко. 2‑ге вид., перероб. і доп. Київ: Центр учб. літ., 2009. С. 61. 2[137] Дьяченко Я. Я. Теоретико-методологічні основи забезпечення цільового
використання бюджетних коштів. Фінанси України. 2010. № 2. С. 16.
230
держави фінансових ресурсів від різних суб’єктів; визначення
відповідності розміру ресурсів держави, обсягу її потреб; контроль
і вирівнювання бюджетного розподілу; визначення пропорції розподілу
бюджетних коштів та дослідження, наскільки ефективно вони
використовуються.
Основним призначенням контрольної функції є оптимізація руху
бюджетних коштів як щодо отримання надходжень, так і їх розподілу, що
знаходить своє відображення у відповідних показниках наповнення
бюджету і витратних призначеннях. З метою реалізації контрольної
функції бюджету держави діє система фінансового контролю, яка дозволяє
своєчасно знайти недоліки в управлінні фінансами, проаналізувати
формування й використання централізованого фонду грошових ресурсів.
Комплексна робота, що здійснюється під час складання, розгляду,
затвердження та виконання державного бюджету, полягає у вивченні та
аналізі кожної ланки бюджетної системи України.
Окрім наведених, у сучасній фінансовій та юридичній науці також
виділяють такі функції державного бюджету:
– забезпечення існування держави – за допомогою якої
забезпечується формування централізованого фонду фінансових ресурсів;
– регулююча функція – наділяє державу повноваженнями
здійснювати вплив на економічні, соціальні, регіональні та національні
процеси;
– соціальна функція – полягає в перерозподілі внутрішнього
валового продукту з метою забезпечення соціальної справедливості,
важливість зазначеної функції обумовлюється тим фактором, що значна
частина коштів державного бюджету спрямовується на фінансування
систем соціального страхування та соціального забезпечення (пенсії за
231
віком, інвалідам, при втраті годувальника, втраті працездатності,
допомога по безробіттю), освіти, науки та охорони здоров’я [73, с. 17]1.
На нашу думку, розглянуті функції бюджету держави можуть бути
реалізовані тільки у комплексній взаємодії, бо, як влучно зазначає
І. Л. Шевчук [470, с. 13]2, будь-який розподіл не може залишатися
безконтрольним. Кошти, що сконцентровані в державному бюджеті,
виступають як елемент регулювання, стимулювання та гарантії існування
фінансової системи держави, створення сприятливого фінансового
середовища для швидкого розвитку ринкових відносин. Підсумовуючи
викладений матеріал, маємо дійти висновку про те, що Державний бюджет
системи є стрижневим елементом публічної фінансової системи країни та
основним механізмом здійснення фінансової політики держави. Саме за
допомогою бюджету держава концентрує певну частку валового
внутрішнього продукту і централізовано розподіляє її на розвиток
національної економіки, для потреб соціального захисту населення,
утримання органів державної влади й управління, оборони країни тощо.
Структуру Державного бюджету України слід досліджувати
з урахуванням того, що вона має вертикальний та горизонтальний
розподіл. Виходячи з напрацювань фінансової науки та положень ст. 13
Бюджетного кодексу України, вертикальний розподіл бюджету дає змогу
вирізнити у його складі загальний та спеціальний фонди,
а горизонтальний – визначає склад доходів і видатків. Слід відмітити, що
доходи та видатки, виходячи з аналізу правових норм Бюджетного кодексу
України, також є складовими частинами загального та спеціального
фондів. Зазначене свідчить про певну невідповідність юридичних
1[73] Бюджетна система: підручник / за заг. ред.: С. І. Юрія, В. Г. Дем’янишина,
О. П. Кириленка. Тернопіль: ТНЕУ, 2013. С. 17. 2 [470] Шевчук І. Л., Черепанова В. О., Ставерська Т. О. Бюджетна система: навч.
посіб. 2‑ге вид., перероб. і доп. Харків: Вид. Іванченко І. С., 2015. С. 13.
232
положень щодо загального та спеціального фондів бюджетів, оскільки
складається правова колізія, коли державний бюджет містить два окремі
структурні елементи бюджету – загальний та спеціальний фонди і складові
частини загального та спеціального фондів. На нашу думку, ст. 13
Бюджетного кодексу України потребує певного доопрацювання щодо
визначення того, що в статті розкривається саме структура бюджету, яка
містить у собі певний набір складових елементів, окремо визначений для
кожного з фондів.
Питання щодо розподілу бюджету на загальний і спеціальний фонди
щорічно визначаються в законі про Державний бюджет України.
Загальний фонд державного бюджету складається з фінансування видатків
бюджету за рахунок усіх дохідних надходжень, крім призначених для
зарахування до спеціального фонду. Цей фонд забезпечує фінансування
виконання основних функцій і завдань держави, які певною мірою
є узагальненими. Спеціальний фонд державного бюджету – це кошти, що
надходять із конкретною метою і використовуються на відповідні видатки
за рахунок цих надходжень, вказаний фонд передбачає предметно-цільове
використання бюджетних коштів за бюджетним призначенням, яке
виступає як повноваження, надане головному розпорядникові бюджетних
коштів Кодексом та законом про Державний бюджет України і дозволяє
надавати бюджетні асигнування. Вперше позабюджетні кошти установ
і організацій, які утримуються за рахунок бюджету, були включені до
проекту бюджету на 2000 рік, з метою запровадження казначейського
обліку та використання коштів бюджетних установ, які раніше
враховували та обліковували поза бюджетом. Унаслідок цього доходи
і видатки всіх рівнів збільшилися на 2,1 млрд грн. [370, с. 93]1.
1[370] Свірко С. В. Доходи спеціального фонду бюджетних установ у вітчизняній та
міжнародній обліковій практиці: характеристика та порівняльний аналіз. Вчені зап. 2009. № 11.
С. 93.
233
Спеціальний фонд державного бюджету не передбачає вилучення
доходів, що отримуються бюджетними установами і організаціями.
Зазначені доходи залишаються в установах чи організаціях, але видатки
здійснюються через бюджет та відображаються у бюджетній звітності.
Основною метою утворення спеціального фонду є підвищення прозорості
у використанні державних коштів. Поділ бюджету на загальний
і спеціальний фонди, джерела формування спеціального фонду, передача
коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету здійснюються
виключно згідно із законами.
У складі державного бюджету відповідно до ч. 5 ст. 24 Бюджетного
кодексу України утворюється резервний фонд та державний фонд
регіонального розвитку. Накопичені в резервному фонді грошові кошти
використовують для здійснення непередбачених видатків, що не мають
постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання
проекту бюджету. Порядок використання коштів резервного фонду
бюджету визначає Кабінет Міністрів України. Рішення про виділення цих
коштів приймають відповідно Кабінет Міністрів України, Рада міністрів
Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі
органи місцевого самоврядування. Законодавчо закріплений граничний
розмір резервного фонду не може перевищувати 1 % обсягу видатків
загального фонду відповідного бюджету.
Метою функціонування Державного фонду регіонального розвитку
є прискорення соціально-економічного розвитку регіонів України,
переведення державних інструментів розвитку регіонів на нову основу,
відхід від старої практики фінансування виключно будівництва все нових
об’єктів, передусім бюджетної сфери, які домінували в переліках
фінансування за кошти субвенції на соціально-економічний розвиток
регіонів, субвенцій на соціально-економічний розвиток окремих
територій, державних цільових програмах. Створення досліджуваного
234
фонду дозволило започаткувати в Україні фінансування проектів
регіонального розвитку на конкурсній основі та відповідно до
регіональних стратегій розвитку та планів заходів з їх реалізації.
Горизонтальна структура державного бюджету визначає склад та
співвідношення його доходів та видатків. Необхідно звернути увагу на
відмінність термінів «доходи бюджету» і «надходження в бюджет» та
«витрати бюджету» і «видатки бюджету». У фінансовій науці існують
погляди щодо тотожності наведених категорій, так О. В. Солдатенко
вказує: «вбачається, що ці поняття є все ж таки синонімічними категоріями»
… «ми не маємо достатніх підстав розмежовувати «доходи бюджету» і
«надходження до бюджету», а також «видатки бюджету» і «витрати
бюджету». Вважаємо, що доходи бюджету можна визначити через
бюджетні надходження, а видатки бюджету – через витрати
бюджету» [311]1. Вважаємо, що вказана позиція потребує уточнення, з
огляду на те, що законодавець у п. 37 ч. 1 ст. 2 Бюджетного Кодексу України
визначив, що «надходження бюджету – доходи бюджету, повернення
кредитів до бюджету, кошти від державних (місцевих) запозичень, кошти
від приватизації державного майна (щодо державного бюджету),
повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок
продажу/пред’явлення цінних паперів», а у п. 14 ч. 1 ст. 2 Бюджетного
Кодексу України, що категорія «витрати бюджету» включає до свого
складу видатки бюджету, надання кредитів з бюджету, погашення боргу та
розміщення бюджетних коштів на депозитах, придбання цінних
паперів [74]2. З огляду на викладене, у нашому дослідженні горизонтальної
1[311] Правове регулювання місцевих фінансів в Україні: монографія / О. В. Солдатенко,
В. І. Антипов, О. А. Музика-Стефанчук та ін.; за заг. ред. О. В. Солдатенко. Київ: Алерта, 2011.
22-24 с. 2 [74] Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572.
235
структури бюджету ми будемо спиратися на законодавче закріплення
розмежування зазначених вище категорій.
Доходи державного бюджету – це частина грошових ресурсів, що
централізується державою до загальнодержавного фонду для виконання та
реалізації своїх функцій. Формування доходів здійснюється за рахунок
внутрішніх джерел – виробленого в країні національного доходу; та
зовнішніх надходжень від міжнародного перерозподілу фінансових
ресурсів. Перелік доходів Державного бюджету визначено у ст. 29
Бюджетного кодексу України.
Доходи державного бюджету являють собою економічні відносини
як з приводу формування бюджетного фонду держави, так і формування
фінансових ресурсів державного сектору в цілому. Розмаїття видів доходів
відображається завдяки бюджетній класифікації, яка здійснюється з метою
проведення необхідного аналізу в розрізі доходів та забезпечення
загальнодержавної та міжнародної порівнянності бюджетних показників.
Необхідно зазначити, що Класифікація доходів бюджету, що затверджена
Міністерством фінансів України [315]1, в основному зорієнтована на
міжнародні стандарти, що містяться у Керівництві зі статистики
державних фінансів [125]2.
У юридичній науці вирізняється декілька основоположних підходів
до класифікації доходів державного бюджету. З урахуванням
юридичного та економічного аспектів розподілу доходів між ланками
бюджетної системи усі вони поділяються на закріплені та регулюючі. У
державному бюджеті є тільки закріплені доходи, у місцевих — і
закріплені, і регулюючі. Закріплені доходи — це кошти, які за постійно
1[315] Про бюджетну класифікацію: Наказ Міністерства фінансів України від 14.01.2011
р. № 11. Дата оновлення: 07.06.2017. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/v0011201-11 (дата
звернення: 11.07.2017). 2[125] Державна Служба статистики. Керівництво по статистиці державних фінансів
2001 року (Government. Finance. Statistics.Manual. 2001) (Washington, D.C.: IMF, 2001). – Режим
доступа : http://www.imf.org/external/ pubs/ft/gfs/manual/index.htm. (дата звернення: 11.07.2017).
236
чинними нормативними актами віднесені до бюджетів відповідних рівнів
на невизначений час, у розмірі територіального надходження повністю
або у твердо фіксованому розмірі. Закріплені доходи утворюють основу
дохідної бази кожного бюджету [440]1.
За джерелами формування доходи поділяють на: внутрішні, тобто
ті, що отримані внаслідок розподілу та перерозподілу внутрішнього
валового продукту та національного доходу, національного багатства
(накопичених матеріальних та культурних цінностей і розвіданих
природних ресурсів), внутрішні запозичення; зовнішні – доходи, отримані
в результаті міжнародного перерозподілу фінансових ресурсів (репарація),
міжнародні кредити, отримані від іноземних держав або фінансово-
кредитних установ, оподаткування експортно-імпортної діяльності,
валютне регулювання, ціновий механізм (певний масштаб цін, що склався
у світі, зміни в якому призводять до міжнародного перерозподілу
ресурсів) [73]2.
За частотою появи доходи державного бюджету класифікуються на
звичайні – регулярно включаються в доходи (податки, збори) та
надзвичайні бюджетні доходи, які виникають за виняткових але
обґрунтованих обставин (кошти від приватизації, гуманітарна допомога,
тощо) [69]3.
За способом зарахування доходи державного бюджету відносяться
до загального та спеціального фонду. Такий поділ Державного бюджету
має на меті забезпечення прозорості та реальності системи оцінки усіх
джерел доходів і визначення пріоритетів фінансування витрат.
1 [440] Воронова Л. К. Фінансове право України: навчальний посібник. Київ: Правова
єдність, 2009. 395 с. 2 [73] Бюджетна система: підручник / за заг. ред.: С. І. Юрія, В. Г. Дем’янишина, О. П.
Кириленка. Тернопіль: ТНЕУ, 2013. 624 с. 3 [69]Бюджет України за 2014 рік: статистичний збірник / Л. М. Калініченко, Г. В.
Гайдученко, Г. Ф. Ткаченко та ін.. Київ: МіністерствофінансівУкраїни, 2015. 308 с.
237
Доходи загального фонду Державного бюджету призначені для
фінансування загальних видатків і не мають визначеного спрямування на
конкретну мету, серед них: податок на додану вартість; акцизний податок;
ввізне мито; податок на доходи фізичних осіб; податок на прибуток
підприємств; плата за ліцензії на певні види господарської діяльності;
кошти від санкцій; військовий збір та інші доходи, що зараховуються до
загального фонду Державного бюджету в розмірах, визначених ч. 2 ст. 29
Бюджетного кодексу України [74]1.
Джерелами формування спеціального фонду державного бюджету є:
акцизний податок з вироблених в Україні пального і транспортних засобів;
акцизний податок з ввезених на митну територію України пального і
транспортних засобів; ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби
та шини до них; судовий збір та надходження від звернення застави у дохід
держави; 50 відсотків виконавчого збору, стягнутого органами державної
виконавчої служби; надходження до Фонду соціального захисту інвалідів
та інші доходи, визначені ч. 3 ст. 29 Бюджетного кодексу України [74]2.
Відповідно до положень Бюджетного кодексу України (ч. 1 ст. 9)
[74]3 передбачається класифікація доходів Державного бюджету, що
включає в себе чотири розділи:
1) податкові надходження – доходи, що надходять до бюджету через
систему податків;
2) неподаткові надходження: доходи від власності та
підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі, доходи від
некомерційної господарської діяльності; інші неподаткові надходження та
власні надходження бюджетних установ;
1[74] Бюджетний кодекс України : Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572. 2[74] Бюджетний кодекс України : Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572. 3[74] Бюджетний кодекс України : Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572.
238
3) доходи від операцій з капіталом;
4) трансферти.
Податкові надходження – це обов'язкові платежі, які надходять до
державного бюджету внаслідок виконання платниками податкового
законодавства. Вони складають значну частку в системі доходів бюджету,
що обумовлено сутністю податків як фіскальних інструментів держави. У
відповідності з Класифікацією доходів бюджету [315]1 систему
податкових надходжень Державного бюджету становлять: податки на
доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості;
податки на власність; рентна плата та плата за використання інших
природних ресурсів; внутрішні податки на товари та послуги; податки на
міжнародну торгівлю та зовнішні операції; збори на паливно-енергетичні
ресурси а також податки та збори віднесені до розділу класифікації –
«Інші». Частка податкових надходжень у державному бюджеті України у
2016 році становила 81,76 % від загальної суми доходів [125]2.
Неподаткові надходження – це доходи, що зараховуються до
державного бюджету отримані за рахунок підприємницької діяльності,
фінансових санкцій та інших доходів, що не відносяться до обов'язкових
податків, зборів та платежів. Доходи отримані за рахунок
підприємницької діяльності це доходи, які залучаються до складу
державного бюджету від орендної плати за оренду державного майна,
частини прибутку (доходу) господарських організацій, що вилучається до
бюджету та дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських
товариств, які є у державній власності, надходжень від перевищення
валових доходів над видатками Національного банку України, надходжень
1 [315] Про бюджетну класифікацію: Наказ Міністерства фінансів України від 14.01.2011
р. № 11. Дата оновлення: 07.06.2017. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/v0011201-11 (дата
звернення: 11.07.2017)
2 [125] Державна служба статистики України: офіційний сайт. URL:
http://www.ukrstat.gov.ua(дата звернення: 19.07.2017).
239
від грошово-речових лотерей, надходжень від реалізації надлишкового
озброєння та ін.
Адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційної
господарської діяльності залучаються до складу державного бюджету від
плати за надання послуг службою дозвільної системи органів внутрішніх
справ, надходжень від державного мита та митних зборів, штрафів,
санкцій, тощо. Власні надходження бюджетних установ – це грошові
кошти, отримані в установленому порядку як плата за надання послуг,
виконання робіт, гранти, дарунки та благодійні внески, а також кошти від
реалізації продукції чи майна та іншої діяльності. Власні надходження
бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду
бюджету та включаються до спеціального фонду. До інших неподаткових
надходжень відносяться надходження коштів від реалізації
конфіскованого митними, правоохоронними та іншими уповноваженими
органами майна і валюти, надходження сум кредиторської та
депонентської заборгованості підприємств, тощо [74]1. Частка доходів
отриманих за рахунок підприємницької діяльності у державному бюджеті
2016 року становила 9,23% від загальної суми доходів [125]2.
Доходи від операцій з капіталом – це доходи від продажу
капітальних активів (основних фондів, державних запасів і резервів,
землі), а також надходження безповоротних, необов'язкових платежів
цільового призначення (на будівництво будівель і споруд для бюджетних
організацій і установ, наприклад лікарень, на придбання обладнання
тощо). Можна виділити три групи таких надходжень: від продажу
основного капіталу (надходження коштів від реалізації безгосподарного
майна, майна, що за правом спадкоємства перейшло у власність держави,
1 [74] Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572. 2 [125] Державна служба статистики України: офіційний сайт. URL:
http://www.ukrstat.gov.ua(дата звернення: 19.07.2017).
240
та скарбів і знахідок, тощо); надходження від реалізації державних
запасів товарів; надходження від продажу землі і нематеріальних активів
[74]1. Останніми роками спостерігається тенденція до суттєвого
зменшення частки доходів у державному бюджеті від операцій з капіталом
(лише 0,04% у 2016 році) [125]2.
Четвертим розділом доходів Державного бюджету є трансферти –
кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади
Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших
держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній
основі.
Ураховуючи наведені вище підходи до класифікації доходів
державного бюджету, у фінансовій науці пропонується виділяти два
основні принципи формування доходів: фіскальна ефективність і
соціальна справедливість [72]3. Проте ми вважаємо за необхідне
зазначити, що запропонований підхід до класифікації принципів
формування доходів державного бюджету не є всеохоплюючим.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Податкового кодексу України [303]4 законодавцем
визначено значно ширше коло принципів на яких ґрунтується податкове
законодавство України.
Видатки бюджету відіграють важливу роль у формуванні соціально-
економічної політики держави. В показниках видатків бюджету
відображаються функції і завдання держави, рівень і напрям суспільного
розвитку, взаємозалежність між економікою і фінансами країни,
відносини даної країни з іншими країнами.
1 [74] Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572. 2 [125] Державна служба статистики України: офіційний сайт. URL:
http://www.ukrstat.gov.ua(дата звернення: 19.07.2017). 3 Див.: [72] Бюджетна система: підручник / за заг. ред.: В. М. Федосова, С. І. Юрія. Київ:
Центр учб. літ.; Тернопіль: Економ. думка, 2012. С. 353. 4 [303] Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 р. № 2755‑VI. Відом.
Верхов. Ради України. 2010. № 13–14, № 15–16, № 17. Ст. 112.
241
В іcторичному аспекті необхідно звернути увагу на ґрунтовне
дослідження еволюції правового регулювання державних видатків
проведеного Нечай А. А., яка вперше серед науковців виокремила три
етапи становлення системи публічних видатків та їх правового
регулювання: 1) період існування переважно "суспільних" потреб
прадержав як першого аналогу суспільних публічних потреб, та
відсутності механізмів правового регулювання публічних видатків; 2)
період існування переважно приватних потреб та, відповідно, приватних
видатків у державах і появи перших актів нормативно-правового
характеру, які регулювали їх здійснення; 3) період існування як
приватних, так і публічних потреб та приватних і публічних видатків у
державі [254, с. 198]1.
Надаючи визначення терміну «видатки бюджету» О. Д. Василик
зазначає, що це є «інструмент досягнення вищого критерію
справедливості і корисності для кожного члена суспільств» [77, с. 83]2.
Проте запропоноване визначення видатків бюджету на нашу думку є
занадто узагальненим, абстрактним та таким, що не в повній мірі
відображає правову природу досліджуваного поняття, Оскільки, в
розумінні Бюджетного кодексу України [74]3, видатками є кошти програм
та заходів передбачених бюджетом. Визначення видатків бюджету,
запропоноване Опаріним В.М., ґрунтується на поєднанні багатьох
аспектів: зазначення джерела надходження коштів, суб’єктів економічних
1[254]Нечай А.А. Правові проблеми регулювання публічних видатків у державі 2005 р.:
дис. доктора юрид. наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; 226 адміністративне
право і процес; фінансове право; інформаційне право / Нечай Анна Анатоліївна. – К., 2005. С.
198.
2 [77] Василик О. Д. Теорія фінансів: підручник. Київ: НІОС, 2000. С. 83.
3[74] Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відом.
Верхов. Ради України. – 2010. – № 50. – Ст. 572.
242
відносин та цільового спрямування [434, с. 71]1, що на нашу думку є більш
доцільним з огляду на положення чинного законодавства.
Фінансування видатків державного бюджету – це заснований на
правових нормах відпуск коштів для забезпечення виконання
загальнодержавних функцій, а також для утримання соціально-культурної
сфери, створення соціальних гарантій населення та виконання зобов'язань
держави, з додержанням режиму економії при всебічному постійному
контролі[360]2. Фінансування видатків базується на наступних принципах:
плановість; безповоротність виділених державних ресурсів;
безоплатність; фінансування в міру виконання планів; принцип цільового
спрямування коштів; дотримання режиму економії; оптимального
поєднання власних, кредитних та бюджетних коштів;контроль за їх
використанням.
Принцип плановості передбачає запровадження оптимального
розподілу видатків за окремими їх групами й галузями відповідно до
затвердженого бюджету [419]3. Під принципом безповоротності та
безвідплатності фінансування державних видатків необхідно розуміти
виділення коштів без прямого їх повернення державі та без внесення до
державних фондів коштів будь-якої плати за отримання цих коштів [106]4.
Принцип фінансування в міру виконання планів базується на тому, що
фінансування здійснюється у відповідності з фактичним виконанням
робіт, кількісними та якісними показниками, що зумовлюють обсяги
витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної потреби у наданні
1 [434] Фінанси: підручник / за заг. ред.: С. І. Юрій, В. М. Федосов. Київ: Знання, 2008.
С. 71. 2[360]Роль В. Ф. Фінансове право: навчальний посібник. Київ: Центр учбової літератури,
2011. 392 с. 3 [419] Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю. Финансовое право: учебник / под общ. ред. Е. Ю.
Грачевой, Г. П. Толстопятенко. Москва: Проспект, 2010. 536 с. 4 [106] Горбунова О. Н. Финансовое право: учебник. 3-е изд., перераб. и допол. Москва:
Юристь, 2006. 585 с.
243
коштів [103]1. Принцип цільового спрямування коштів означає, що
державні видатки здійснюються виключно за цільовим призначенням.
Основними цільовими напрямами державних витрат у комерційній сфері
діяльності є капітальні вкладення і фінансування оборотного капіталу, а в
некомерційній – заробітна плата, витрати на поточне утримування,
капітальні вкладення та ін. Характерною рисою принципу дотримання
режиму економії є те, що він не завжди пов’язаний зі скороченням витрат,
але обов’язково передбачає найбільш доцільне їх здійснення [93]2 та
проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних
ресурсів, використанні новітніх ресурсозберігаючих технологій,
підвищенні норм виробітку сировини та природних ресурсів тощо [128]3.
Принцип оптимального поєднання власних, кредитних та
бюджетних коштів полягає в тому, що враховується наявність та
можливість використання власних коштів або скорочення власних
видатків. Цей принцип застосовується на стадії планування, розподілу та
використання держаних ресурсів при покритті поточних видатків та
капіталовкладень [278]4. Принцип контролю за використанням коштів
державного бюджету полягає у тому, що контроль є невід’ємною
частиною системи регулювання, ціллю якого є виявлення відхилень від
прийнятих стандартів та порушень принципів законності, ефективності та
економії витрачання матеріальних ресурсів на можливо більш ранній
стадії для того, щоб мати можливість прийняти відповідні заходи, в
окремих випадках притягти винних до відповідальності, отримати
1 [103] Годме П. М. Финансовое право: учебник. Москва: Прогресс, 1978. 428 с.
2 [93] Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учебное пособие. Харьков:
Легас, 2003. 360 с. 3 [128] Державні фінанси: теорія і практика перехідного періоду в центральній Європі /
за заг. ред.: Ю. Немец, Г. Райт; пер. з англ.. Київ: Основи, 1998. 542 с. 4 [278] Орлюк О. П. Фінансове право. Академічний курс: підручник. Київ: Юрінком
Інтер, 2010. 808 с.
244
компенсацію за нанесені збитки або здійснити заходи по запобіганню чи
скороченню таких порушень [333]1.
Видаткам Державного бюджету притаманна класифікація за
певними ознаками. Існують два підходи щодо визначення
класифікаційних ознак – науковий та процесуальний. Наукова
класифікація видатків бюджету дозволяє дослідити їх за економічним
змістом, тобто розкрити їх сутність. Процесуальна класифікація дозволяє
зрозуміти, які ознаки мають вирішальне значення при організації і
здійсненні бюджетного процесу в державі. Вважаємо за доцільне
зосередити увагу в своєму дослідженні заме на процесуальній
класифікації видатків державного бюджету.
Необхідність зосередження уваги саме на процесуальній
класифікації обґрунтовується тим, що у наукових підходах за часту
допускаються погляди, що не в повній мірі відповідають сучасному стану
правового регулювання проблемного питання. Як приклад, досліджуючи
питання класифікації видатків бюджету Т. С. Набока зазначає, що
видатками державного бюджету є: кошти, які спрямовуються на програми
та заходи, передбачені відповідним бюджетом; економічні відносини, що
виникають у зв’язку з розподілом фондів грошових коштів держави та
його використанням за галузевим, територіальним чи цільовим
призначенням; інструмент вирівнювання доходів окремих верств
населення та досягнення критерію справедливості і корисності для
кожного громадянина. Проте запропонована класифікація не в повній мірі
корелюється з положеннями Бюджетного кодексу України, відповідно до
якого видатки державного бюджету класифікуються за бюджетними
програмами (програмна класифікація); ознаками головного розпорядника
1 [333] Про затвердження Порядку складання, затвердження та контролю виконання
фінансового плану суб’єкта господарювання державного сектору економіки: Наказ
Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.03.2015 р. № 205. Дата оновлення:
27.11.2015. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0300-15 (дата звернення: 11.07.2017).
245
бюджетних коштів (відомча класифікація) та функціями з виконанням
яких пов’язані видатки та кредитування бюджету (функціональна
класифікація) .
2.1.2 Державні позабюджетні фонди коштів та їх класифікація
Обов’язкове державне страхування беззаперечно є одним
із структурних елементів публічної фінансової системи України. На
підтвердження цієї позиції говорить те, що внаслідок фінансової
діяльності держава формує низку грошових фондів, у тому числі
централізовані позабюджетні цільові фонди (пенсійний, соціального
страхування, охорони навколишнього природного середовища,
гарантування вкладів фізичних осіб тощо). Відповідно позабюджетні
державні цільові фонди теж належать до фінансової системи держави [438,
с. 175-176]1. Належність обов’язкового державного страхування до
фінансової системи також підтверджується спільністю притаманних їм
ознак, а саме: пов’язаність із фінансовою діяльністю держави; вони
становлять сукупність елементів (інструментів), за допомогою яких
здійснюється фінансова діяльність держави (накопичення, розподіл,
використання, контроль стосовно публічних фондів коштів); їх структура
зумовлюється цілями і завданнями фінансової діяльності держави, тобто
тим, заради чого здійснюється ця діяльність.
В умовах підтвердженого Україною курсу на інтеграцію до
Європейського Союзу [344]2 та необхідності вчинення ряду практичних
кроків у цьому напрямі, кардинальної реформи потребує система
загальнообов’язкового державного соціального страхування в контексті
1Див.: [438] Фінансове право: підручник / М. П. Кучерявенко, Д. О. Білінський,
О. О. Дмитрик та ін.; за заг. ред. М. П. Кучерявенка. Харків: Право, 2013. С. 175–176. 2[344] Про підтвердження курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу та
першочергові заходи у цьому напрямі: Постанова Верхов. Ради України від 13.03.2014
р. № 874‑VII. Відом. Верхов. Ради України. 2014. № 16. Ст. 584.
246
загальноприйнятих європейських засад. Фінансове забезпечення
конституційних прав громадян на пенсійне забезпечення, соціальне
і медичне страхування в сучасних економічних та правових умовах, що
склалися в Україні, неможливе без здійснення ефективної діяльності
державних позабюджетних фондів, створених безпосередньо для
управління публічними фінансами системи обов’язкового соціального
страхування. Статтею 46 Конституції України проголошено, що
громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на
забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати
працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них
обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Л. К. Воронова звертала увагу на соціальний характер конституційних
зобов’язань публічного суб’єкта, спрямованість соціальної політики
України, а також її міжнародних зобов’язань, що визначають обов’язок
держави забезпечити соціальну захищеність своїх громадян, у тому числі
за допомогою відокремлення частини публічних фінансів, спеціально
призначених для матеріального забезпечення конституційних прав
громадян у соціальній сфері [91, с. 17]1. Безумовне виконання соціальних
зобов’язань держави є одним з основних пріоритетних напрямів
реформування системи обов’язкового державного страхування.
Одним із перших видів страхування, що виник ще приблизно в V
ст. до н. е. у Стародавньому Римі, було страхування життя, в цей час
починають засновуватись так звані похоронні колегії (collegiafuneraticia)
[12, с. 163]2. Кожен з членів колегії був не спроможний самостійно
накопичити достатньо коштів на своє поховання, але, об’єднавшись
1[91] Воронова Л. К. Фінансове право України: підручник. Київ: Прецедент; Моя кн.,
2006. С. 17. 2Див.: [12] Аленичев В. В. Страховое законодательство России: историко-правовое
исследование: в 2 т. / под общ. ред.: И. А. Исаева, В. В. Шахова. М.: ЮКИС, 1998. Т. 2. С. 163.
247
і вносячи внески в розстрочку, вони набирали достатньо коштів. Колегія
від свого імені розміщувала під відсотки, і в разі смерті кожного з членів
колегії не його родина, а саме колегія оплачувала поховання. Ці
об’єднання схожі на існуючі зараз спілки взаємного страхування. Майно
похоронних колегій відособлювалося від майна її членів, у результаті чого
з’явилися перші юридичні особи. На цьому прикладі добре видно перші
спроби створення централізованого страхового фонду, відокремленого від
майна страхувальників, для розподілу між багатьма господарствами
ризиків, яким піддається одне господарство.
У XVI–XVII ст. страхування життя було вже більш складним, більш
диференційованим. При визначенні схем накопичення внесків і виплат
стали враховуватися вікові групи, були розроблені таблиці смертності, на
базі яких і будувалися фінансові розрахунки. Італійський економіст
Л. Тонті на основі статистики смертності розробив страховий проект, який
за його ім’ям був названий «тонтині позики» [87, с. 12] 1. Цей проект
отримав значне поширення, і в середині XVII ст. у Франції було засновано
кілька державних тонтин. Л. Тонті перший зрозумів, яке велике значення
для страхування мають ймовірні характеристики ризику, і успішно
використовував це у своїх комерційних проектах, у зв’язку з чим деякі
вчені називають його «батьком страхування життя». Значення тонтинних
позик в історії пенсійного забезпечення полягало в тому, що вони
враховували вік і відповідно до цього розподіляли внески учасників, окрім
того, це стало основою та матеріалом для складання перших таблиць
смертності. Таким чином, можливість отримання прибутку за рахунок
управління коштами централізованого страхового фонду
використовувалася досить давно.
1 Див.: [87] Воблий К. Г. Основи економії страхування. М.: Вид. центр «Анкіл», 1995. С. 12.
248
У кінці XVIII ст. в Англії страхування життя намагалися
перетворити в парі. В публікації «Public Advertiser» 1771 р. йдеться про те,
що: «Ми маємо можливість повідомити публіці із самого достовірного
джерела, що поширювані чутки про те, що принцеса Уельська дуже хвора
і її життя знаходиться у великій небезпеці, абсолютно помилкове. Такі
чутки поширюються, щоб викликати ганебну гру на страхуванні життя».
Випадки, подібні до цього, у 1774 р. призвели до прийняття акта
англійського парламенту «The Life Insurance Act» («Закон страхування
життя»), відомого також під назвою «GamblingAct», який вперше
заборонив страхування життя особи, в житті якого страхувальник не
зацікавлений [456, с. 102]1. Саме в цьому Акті, мабуть, вперше в історії
було явно вказано на значення страхового інтересу у відносинах з приводу
страхування. Страховому інтересу буде присвячена гл. 4 вказаної вище
книги, але вже на цьому прикладі видно, яку важливу роль у страхуванні
відіграє страховий інтерес.
За часів середньовіччя починається розвиток нового виду
страхування – страхування від нещасних випадків і хвороб, що набуло
свого розвитку насамперед як захист інтересів промислових робітників
при різних виробничих травмах. На початку свого становлення цей вид
страхування частіше за все використовувався професійними
об’єднаннями. Оскільки на той час інститут найманої праці був
розвинений слабко, то першими професійними об’єднаннями були цехові
організації, гільдії, членами яких ставали ремісники, купці та ін.,
і страхування будувалося на основі взаємності. З розвитком найманої
праці з’явилися професійні спілки промислових робітників. Ці об’єднання
1Див.: [456] Ціон К. Ф. Тонтини та страхування життя. 2‑ге вид., перероб. і допов. М.,
1891. С. 102.
249
стали створювати страхові каси, спочатку тільки для захисту інтересів
своїх членів, тобто на принципах взаємного страхування [81, с. 79]1.
Із кінця XVIII ст. цей вид страхування почав бурхливо розвиватися
у зв’язку з тим, що в цей період наймані робітники вели активну боротьбу
за свої права, в тому числі за право на компенсацію при виробничому
травмуванні та на допомогу при тимчасовій непрацездатності.
У Російській імперії, до складу якої за тих часів входила і Україна, з 1861
р. введена обов’язкова організація страхової каси на всіх казенних
гірських заводах. Відрахування робочих у касу становили 2–3 % від
заробітної плати. Управління справами каси було в руках робітників [55,
с. 41]2. Однак такі каси швидко показали свою неефективність, і в
Російській імперії, за зразком країн Західної Європи, на рівні законів було
впроваджено норми, які зобов’язували роботодавців страхувати своїх
працівників. Оскільки обов’язок вносити страхові внески покладався
тепер на роботодавців, то страхові каси втратили характер взаємності
і перетворилися в регульовані державою установи, що працюють на
комерційній основі. Тобто страхування вже починає набувати ознак
обов’язковості, а також елементу публічної фінансової системи країни.
Розвиток страхування від нещасних випадків на виробництві
показує, що професійне комерційне страхування поступово замінює
взаємне некомерційне страхування, оскільки останнє менш ефективне.
Крім того, розвиток саме цього виду страхування вже на ранніх етапах
продемонструвало необхідність обмежити стихійність ринку і ввести
обов’язковість укладення договору страхування для захисту життя
і здоров’я найманих робітників. До інших видів страхування, що мали
суттєве значення у XV–ХХ ст., слід віднести: страхування від вогню,
1Див.: [81] Вегнер К. Ф. Про страхування робітників в Німеччині. Харків, 1908. С. 79. 2 Див.: [82] Вигдорчик Н. А. Соціальне страхування: системний виклад історії,
організації та практики усіх форм соціального страхування. СПб., 1912. С. 41.
250
морське страхування тощо. Проте, враховуючи, що вказані види
страхування не мали суттєвого впливу на становлення та розвиток
публічної фінансової системи України, вважаємо за недоцільне приділяти
їм окрему увагу в цьому дослідженні.
Переходячи до вивчення обов’язкового державного страхування та
його місця у публічній фінансовій системі України, маємо зазначити, що
у спадок від СРСР Україна отримала систему обов’язкового державного
соціального страхування, що будувалася на принципах планової
економіки та адміністративно-командного державного управління
системою соціального забезпечення громадян. Звичайно, на початку 90‑х
рр. ХХ ст. така система вже не могла забезпечити належний рівень
соціальної захищеності громадян, що було обумовлено кардинальною
зміною суб’єктів права власності на засоби виробництва. Набували
суттєвого поширення такі форми власності, як приватна, кооперативна,
спільні та колективні підприємства, недержавні банки [156, с. 10]1.
За таких умов держава, уся фінансова система якої будувалася
виключно на державній власності, виявилася не спроможною, унаслідок
діючої на той час правової системи, адаптуватися до нових реалій у сфері
власності та розвитку ринкової економіки, що, у свою чергу, призвело до
неможливості виконання механізмів соціального захисту та покладених на
них обов’язків [454, с. 38]2. Форми управління коштами соціального
страхування не відповідали принципам формування цих коштів. Такий
стан у правовому регулюванні обов’язкового державного соціального
страхування, як влучно зазначав В. Г. Хара, спричинив виникнення та
подальше загострення цілої низки таких надзвичайно гострих проблем, як
зростання заборгованості з виплат у системі соціального захисту, випадки
1Див.: [156] Зайчук О. Б. Правовий статус централізованих позабюджетних цільових
фондів: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Київ, 2005. С. 10. 2 Див.: [454] Цвєтков В. В. Реформування державного управління в Україні: проблеми
і перспективи. Київ: Оріяни, 1998. С. 38.
251
нецільового використання коштів соціального страхування тощо [444, с.
44]1.
Виникала потреба у запровадженні нових фондів соціального
страхування, як приклад, потреба у забезпеченні і захисті безробітних,
оскільки в Радянському Союзі ще з 1930‑х рр. уважалося, що безробіття
в країні не існує як явища [245, с. 29]2. Вирішити цю проблему вбачалося
за можливе шляхом запровадження загальнообов’язкового державного
соціального страхування на випадок безробіття, такі ж проблеми
назрівали у галузі охорони здоров’я населення (хоча ця проблема
в повному обсязі не вирішена і сьогодні, на що ми більш детально
акцентуємо увагу в цьому дослідженні при вивченні фондів обов’язкового
державного страхування), загальнообов’язкового державного соціального
страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного
захворювання, які спричинили втрату працездатності, реформування
інституту пенсійного забезпечення. Серед науковців все більше
поширювалася думка про необхідність впровадження інституту
недержавного пенсійного забезпечення [153, с. 18]3.
Звісно, такі ґрунтовні перетворення всієї фінансової системи
зумовили потребу у докорінному реформуванні інституту обов’язкового
державного страхування. Вивчаючи публічно-правову природу
зазначеного інституту та його місце у фінансовій системі на сучасному
етапі його розвитку, тобто з часів набуття Україною незалежності, маємо
виділити декілька етапів.
Першим з них, спрямованим на закріплення на належному
правовому рівні нових підходів до здійснення соціального захисту
1[444] Хара В. Г. Про окремі проблеми соціального партнерства в Україні. Соц.
партнерство – шлях до злагоди. Київ, 2003. С. 44. 2 Див.: [245] Надточій Б. В. Соціальне страхування у контексті історії. Соц. захист. 2003.
№ 3. С. 29. 3Див.: [153] Загальнообов’язкове державне соціальне страхування за 2003 рік (у цифрах
і фактах, станом на 1 січня 2004 року). Київ, 2004. С. 18.
252
громадян, визначення пріоритетів у реформуванні цієї системи,
є ухвалення Верховною Радою України Постанови від 21 грудня 1993 р.
№ 3758‑XII «Про концепцію соціального забезпечення населення
України» [345]1. Вказаний нормативно-правовий акт визначив пріоритетні
напрями реформування системи соціального страхування, та фактично
заклав підвалини до початку розбудови системи обов’язкового
державного страхування, визначивши окремі види соціального
страхування, до яких було віднесено: страхування на випадок безробіття;
медичне страхування; страхування від нещасного випадку на виробництві;
пенсійне страхування [362, с. 57]2. Крім того, Концепцією було визначено
напрями перерозподілу економічної відповідальності за реалізацію
соціальних гарантій між державою, підприємствами і громадянами, та
було зафіксовано, що держава має забезпечувати за рахунок бюджетних
коштів лише мінімально гарантований рівень медичного, культурного,
побутового і соціального обслуговування населення і, насамперед,
найменш соціально захищених громадян. У зв’язку з роздержавленням
і приватизацією житлово-комунального господарства, закладів освіти
і культури соціальні гарантії громадян на послуги цих галузей
визначатимуться відповідними актами законодавства (п. 3 Концепції).
У 1998 р. прийнято Закон «Основи законодавства України про
загальнообов’язкове державне соціальне страхування» [280]3. У ст. 1
Закону, вперше у національному законодавстві, було надано визначення
терміну «загальнообов’язкове державне соціальне страхування» – це
система прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає надання соціального
1[345] Про проект Концепції соціального забезпечення населення України: Постанова
Верхов. Ради України від 21.12.1993 р. № 3758‑XII. Відом. Верхов. Ради України. 1994. № 6. Ст.
31. 2 Див.: [362] Руденко В. М. Соціальне страхування. Пошуки фінансово-правових основ.
Віче. 1999. № 5. С. 57. 3[280] Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне
страхування: Закон України від 14.01.1998 р. № 16/98‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1998.
№ 23. Ст. 121.
253
захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби,
повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати
годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також
у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок
грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків
власником або уповноваженим ним органом (далі – роботодавець),
громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених
законом. Визначено коло осіб, що мають право на забезпечення за
загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Розширено
закріплений Постановою ВР України «Про концепцію соціального
забезпечення населення України» перелік видів загальнообов’язкового
державного соціального страхування шляхом зазначення, що законами
України можуть бути встановлені інші види страхування, окрім уже
визначених. Закріплено принципи та суб’єктний склад
загальнообов’язкового державного соціального страхування, визначено,
що страхувальниками є цільові страхові фонди. Окреслено коло осіб, що
підлягають обов’язковому державному страхуванню [485, с. 12]1.
У 1999–2000 рр. відбувається прийняття законів відповідно до Основ
законодавства України із загальнообов’язкового державного страхування:
Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування
від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які
спричинили втрату працездатності» від 23.09.1999 р. № 1105‑ХІV, Закон
України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на
випадок безробіття» від 02.03.2000 р. № 1533‑ІІІ [327]2, Закон України
«Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку
з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими
1Див.: [485] Ярошенко І. С. Організаційно-правові форми соціального захисту людини
і громадянина в Україні: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Київ, 2006. С. 12. 2[327] Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття:
Закон України від 02.03.2000 № 1533‑III. Офіц. вісн. України. 2000. № 13. Ст. 505.
254
народженням та похованням» від 18.01.2001 р. № 2240‑ІІІ [328]1. Після
ухвалення зазначених законів можна говорити про те, що в Україні було
створено законодавчі умови для становлення системи
загальнообов’язкового державного соціального страхування, яка
базується на вимогах Європейського кодексу соціального забезпечення
(1964 р.) [148]2 та Рекомендація Міжнародної організації праці (МОП)
№ 67 (1944 р.) [477]3.
У 2001 р. відбувається впровадження державного соціального
страхування. Відповідно до прийнятих законів у 2001 р. запроваджено такі
види загальнообов’язкового державного соціального страхування: на
випадок безробіття; у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та
витратами, зумовленими народженням і похованням, від нещасного
випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили
втрату працездатності. 2002–2009 рр. характеризуються удосконаленням
законодавства у галузі загальнообов’язкового державного соціального
страхування, впровадження пенсійного та розробка основ медичного
соціального страхування [86, с. 23]4. Прийняття Закону України «Про
загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 р.
№ 1058‑IV [326]5.
Наступним надзвичайно важливим етапом удосконалення системи
обов’язкового державного страхування України стало прийняття Закону
1[328] Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою
втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням: Закон України
від 18.01.2001 № 2240‑III. Офіц. вісн. України. 2001. № 8. Ст. 310. 2[148] Європейський кодекс соціального забезпечення: Міжнар. док. від 16.04.1964
№ ETS № 48. Дата оновлення: 06.11.1990. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_329
(дата звернення: 20.05.2017). 3[477] Щодо забезпечення доходу: Рекомендація Міжнар. орг. праці від 12.05.1944 № 67.
Дата оновлення: 12.05.1944. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/993_323 (дата звернення:
20.07.2017). 4 Див.: [86] Внукова Н. М., Кузьминчук Н. В. Соціальне страхування: кредитно-
модульний курс: навч. посіб. Київ: Центр учб. літ., 2009. С. 23. 5[326] Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування: Закон України від
09.07.2003 № 1058-IV. Офіц. вісн. України. 2003. № 33. Ст. 1770.
255
України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове
державне соціальне страхування» № 2464‑VI [337]1, який вступив у силу
з 01.01.2011 р. зі змінами, внесеними Законом України від 16.10.2012 р.
№ 5455‑VI «Про внесення змін до статті 8 Закону України “Про збір та
облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне
страхування” щодо сплати єдиного внеску» [320]2, ухвалення вказаних
законів надало можливість роботодавцям сплачувати нарахований єдиний
внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування одним
платіжним дорученням, та відчутно спростило механізм їхніх розрахунків
зі сплати єдиного внеску.
На етапі 2014 р. до сьогодні – прийнято Закон України «Про
внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування
загальнообов’язкового державного соціального страхування та легалізації
фонду оплати праці» № 77‑VIІІ від 28.12.2014 р. [319]3 відповідно до
положень якого соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою
працездатності, від нещасного випадку та медичне страхування покладено
на Фонд соціального страхування України, який об’єднує Фонд
загальнообов’язкового державного соціального страхування від
нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання та
Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування
у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності. Ці реформи мають
сприяти зменшенню рівня тіньової економіки, а саме легалізації фонду
оплати праці, скороченню витрат на утримання Фондів, запровадженню
1[337] Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне
страхування: Закон України від 08.07.2010 р. № 2464‑VI. Офіц. вісн. України. 2010. № 61. Ст.
2108. 2[320] Про внесення змін до статті 8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску
на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» щодо сплати єдиного внеску: Закон
України від 16.10.2012 р. № 5455‑VI. Офіц. вісн. України. 2012. № 82. Ст. 658. 3[319] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування
загальнообов’язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці:
Закон України від 28.12.2014 р. № 77‑VIІІ. Офіц. вісн. України. 2015. № 11. Ст. 75.
256
медичного страхування, зменшенню дефіциту Пенсійного фонду України
та запобіганню корупції.
Розбудова публічної фінансової системи України як правової
і соціальної держави, виходячи з відповідальності перед нинішнім
і майбутніми поколіннями, прагнення забезпечити добробут і процвітання
України, спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя
і вільний розвиток людини, при цьому державою кожному гарантується
соціальне забезпечення. Принцип соціальної держави, що належить до
основ конституційного ладу, зобов’язує публічну владу належним чином
здійснювати охорону праці та здоров’я людей, державну підтримку сім’ї,
материнства, батьківства і дитинства, встановлювати державні пенсії та
інші гарантії соціального захисту на основі загальноприйнятих
у демократичній, правовій і соціальній державі стандартів і гуманітарних
цінностей.
Ефективне проведення реформ у сфері соціального страхування
неможливе без якісної перебудови системи фінансових відносин, що
дозволить забезпечити стабільність і гарантованість реалізації соціальних
прав громадян за рахунок відповідних публічних фондів грошових коштів.
На сьогодні знайдено оптимальний шлях щодо реалізації цієї настанови –
створення відповідних позабюджетних фондів, за рахунок яких
і фінансуються подібні потреби. У системі соціального захисту громадян
провідне місце посідає загальнообов’язкове державне соціальне
страхування, яке передбачає матеріальну підтримку громадян при
виникненні страхових випадків за рахунок фондів грошових коштів, що
формуються шляхом сплати страхових внесків власником або
роботодавцем, громадянами, а також бюджетних та інших джерел,
передбачених законом.
Не можна залишати поза увагою те, що системі
загальнообов’язкового державного соціального страхування в правовій
257
системі України притаманна низка системних недоліків, виникнення яких
спричинене відсутністю належного наукового обґрунтування при
прийнятті рішень законодавцем та управлінцями, що впливають на
формування та функціонування фондів грошових коштів у сфері
державного страхування. Поспішність та популізм окремих політиків
і посадовців при ухваленні вказаних рішень негативно позначається на
доходах та видатках фондів загальнообов’язкового державного
соціального страхування, призводять до дефіциту вказаних фондів,
ускладнення бюрократичної складової у їх діяльності, що, у свою чергу,
створює передумови негативного впливу на соціальний розвиток України
та її фінансової системи [204, с. 73]1.
З метою визначення місця обов’язкового державного страхування
у фінансовій системі України та його взаємозв’язків з іншими
структурними елементами вказаної системи маємо здійснити комплексне
дослідження порушеного питання. Взяти до уваги історичний аспект
виникнення та розвитку інституту страхування в цілому, визначити, на
якому етапі виокремилися його види, відбулося відмежування приватного
(добровільного) страхування від обов’язкового державного. Окрему увагу
слід приділити основним тенденціям, що панують у наукових працях
сучасних вчених, виокремити позитивні та такі, що викликають певні
сумніви, погляди у сучасній фінансовій науці. Надзвичайно важливим
вбачається вивчення позитивного досвіду розвинутих країн у галузі
обов’язкового державного страхування, аналіз сучасного стану
вітчизняного правового регулювання, у тому числі необхідно акцентувати
увагу на проблемних питаннях та недоліках, що в умовах проведення
стрімких реформ обов’язково мають місце під час їх впровадження.
1 Див.: [204] Куценко В. І., Удовиченко В. П., Остафійчук Я. В. Соціальна держава
(проблеми теорії, методології, практики) / за ред. В. І. Куценко; Рада з вивчення продуктивних
сил України НАН України. Київ: Заповіт, 2003. С. 73.
258
Світовий досвід розвитку та побудови різних систем соціального
забезпечення, в тому числі їх фінансової основи, показує, що найбільш
ефективними є такі системи, у яких держава «має місце» в системі
відносин соціального страхування населення лише як особи, що
забезпечує певний рівень соціальних гарантій, а також особи, яка здійснює
публічний контроль і регулює відповідні відносини, в той час як кожен
роботодавець або громадянин, використовуючи надані йому права
у системі соціального страхування, має право збільшувати соціальну
захищеність своїх працівників або свою власну самостійно [174, с. 143]1.
Зараз національна система соціального страхування перебуває в процесі
свого розвитку і ще не досягла такого рівня самостійного функціонування,
коли могла б повністю автономно існувати від держави. Певною мірою
саме бюджетні механізми перешкоджають розвитку системи соціального
страхування в цьому напрямі.
Україна як учасник Міжнародного пакту про економічні, соціальні
і культурні права [235]2 та інших міжнародних угод визнає право кожного
на достатній життєвий рівень для нього та його сім’ї і зобов’язується
вжити належних заходів щодо забезпечення здійснення цього права.
З положень Конституції України і міжнародно-правових актів, які
є складовою частиною національної правової системи, а саме із
закріплених у них зобов’язань держави перед населенням, яке має право
на соціальне забезпечення, та не може унаслідок об’єктивних обставин,
включаючи досягнення непрацездатного віку, самостійно забезпечити собі
достатній життєвий рівень, випливає обов’язок держави встановити,
виходячи з наявних економічних ресурсів, такий порядок соціальних
1 Див.: [174] Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ,
2000. С. 143. 2[235] Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права: Міжнар. док.
від 16.12.1966 р. Дата оновлення: 19.10.1973. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_042
(дата звернення: 21.03.2017).
259
відносин, який створював би реальні умови для ефективної компенсації
відповідним особам втрат від природної (вікової) непрацездатності
і самозабезпечення в обсязі, що гарантує їх загальну матеріальну
забезпеченість на рівні, необхідному для задоволення основних життєвих
потреб.
Враховуючи складну правову природу досліджуваного питання,
серед вітчизняних науковців точиться жвава дискусія щодо визначення
досліджуваного питання. Так, С. І. Юрій наполягає, що обов’язкове
соціальне страхування слід вважати фінансовою категорією, яка полягає
у процесі розподілу внутрішнього валового прибутку шляхом формування
фондів грошових коштів та їх використання для забезпечення громадян
у разі настання страхових випадків [387, с. 19]1. Більш матеріальний підхід
до визначення поняття обов’язкового соціального страхування вбачається
у наукових поглядах С. О. Кропельницької, яка вказує, що зазначене
страхування є системою заходів щодо матеріального забезпечення
населення в старості, на випадок захворювання чи втрати працездатності
в працездатному віці, на випадок безробіття, підтримки материнства
й дитинства, охорони здоров’я громадян, при виході на пенсію [196, с.
20]2. Б. В. Надточій пропонує підходити до розуміння обов’язкового
соціального страхування як до цілісної соціальної системи, що покликана
забезпечити створення загальнонаціональної організації взаємодопомоги
обов’язкового характеру, а найбільшу ефективність діяльності такої
системи забезпечить охоплення нею всіх верств населення [246, с. 31]3.
1[387] Соціальне страхування: підручник / С. І. Юрій, М. П. Шварина, Н. В. Шаманська;
за заг. ред. С. І. Юрій. Київ: Кондор, 2006. С. 19. 2[196] Кропельницька С. О., Солоджук Т. В. Соціальне страхування: навч. посіб. 2‑ге
вид., перероб. і допов. Київ: ЦУЛ, 2013. С. 20. 3[246] Надточій Б. В. Соціальне страхування чи соціальне забезпечення? Погляд
з позицій системи прав, установ та принципів. Україна: аспекти праці: наук.-економ. та сусп.-
політ. журн. 2003. № 1. С. 31.
260
Незважаючи на різноманітність наукових поглядів та підходів щодо
тлумачення досліджуваного питання, слід зробити висновок, що
в кожному з них можна виділити одну характерну ознаку, яка дозволяє
встановити публічну природу обов’язкового соціального страхування,
а саме те, що обов’язок сплати страхових внесків встановлюється
державою, шляхом ухвалення відповідних законів та підзаконних
нормативно-правових актів. Виникнення таких правовідносин зумовлене
публічними цілями – необхідністю фінансової підтримки громадян у разі
настання страхового випадку шляхом створення, забезпечення,
функціонування, розподілу та використання публічних фондів
соціального призначення. Зазначені фонди наповнюються за рахунок
платежів фізичних чи юридичних осіб, обов’язковість яких передбачена
законом.
Необхідність вироблення оптимальних механізмів врегулювання
відносин щодо надання громадянам можливості користуватися
необхідними соціальними благами, заснованої на балансі між
економічними потребами населення й економічними можливостями
держави на конкретному етапі її розвитку на сьогодні потребує не тільки
законодавчого регулювання, а й ґрунтовних досліджень у фінансово-
правовій науці. У зв’язку з цим вирішення завдань, пов’язаних із
соціальним захистом громадян, має здійснюватися саме на основі пошуку
балансу конституційних цінностей демократичної правової держави
із соціально орієнтованою конституцією економікою.
У сучасній світовій практиці склалося кілька організаційних,
економічних і правових моделей участі держави у відносинах, що
складаються в процесі фінансового забезпечення соціальних прав
громадян:
а) перша модель – передбачає повне прийняття державою
фінансового тягаря забезпечення соціальних прав населення за рахунок
261
своїх бюджетних коштів або відокремлених всередині бюджетних коштів
спеціальних фондів [386, с. 145]1. Саме така модель була характерна для
СРСР, але, як уже зазначалося раніше, вона виявилася нежиттєздатною
в умовах розвитку приватної власності та переходу на ринкову економіку;
б) друга модель – функціонуюча, з деякими національними
особливостями, у фінансових системах країн з ринковою економікою
передбачає, що ступінь відповідальності за соціальні ризики частково
перенесений із держави на саму людину, а в разі її працездатності – також
і на її роботодавця. У зв’язку з цим держава організовує найбільш
оптимальну в таких економічних умовах модель відносин за допомогою
використання системи страхування соціальних ризиків [385, с. 82]2. При
цьому слід враховувати, що публічний суб’єкт в останній моделі повністю
не усувається від участі у фінансуванні соціальних виплат, як правило,
гарантуючи їх певний мінімум, вносячи при цьому частину своїх
публічних фінансів у спеціальні фонди і залишаючи бюджетне
забезпечення соціальних прав частини категорій громадян за рамками
соціального страхування (наприклад, військовослужбовців, державних
службовців та ін.). Проте в умовах реалізації такої моделі відносин у ряді
країн істотну роль починають відігравати приватні інститути страхування,
медичного обслуговування та ін.;
в) третя модель фінансового забезпечення прав громадян, поширена
в країнах Латинської Америки, може бути пов’язана з повним
забезпеченням цих прав виключно за рахунок приватних фінансів, які
1 Див.: [386] Соловьев А. К. Финансовая система обязательного пенсионного
страхования в России: монография. М.: Финансы и статистика, 2003. С. 145. 2 Див.: [385] Соловьев А. К. Государственные внебюджетные фонды: учеб. пособие. М.:
РАГС, 2009. С. 82.
262
формуються в рамках цивільно-правових відносин щодо медичного,
пенсійного, соціального та інших видів страхування [376, с. 61]1.
В більшості економічно розвинених країн, перш за все в Європі,
зараз реалізована змішана модель фінансового забезпечення соціальних
прав громадян, яка дозволяє поєднувати використання як публічних, так
і приватних фінансів для забезпечення проголошених цими країнами
в міжнародно-правових актах прав громадян на гідне життя в разі
настання страхових соціальних ризиків, пов’язаних зі зміною їх
матеріального становища. Водночас спільною рисою є те, що фонди
соціального страхування є невід’ємною частиною публічної фінансової
системи цих країн. Важливим етапом розвитку, систематизації та
закріплення гарантій дотримання соціальних прав громадян стало
ухвалення у 1965 р. Європейської соціальної хартії [138, с. 28]2.
Результатом ухвалення зазначеного нормативного-правового акта стала
фактична кодифікація на рівні країн членів Ради Європи основоположних
соціальних прав та свобод громадян та зобов’язання країнами-
підписантами їх неухильного дотримання.
Із часів здобуття незалежності Україна пройшла період проведення
радикальних економічних, політичних і соціальних реформ, результатом
яких стало створення структурно елементу публічної фінансової системи
у формі державних позабюджетних фондів, як альтернативного, та на
перспективу основного джерела фінансових ресурсів, стосовно
бюджетних коштів, спрямованого забезпечити конституційні права
громадян на соціальне забезпечення. Результатом таких реформ стало
започаткування нового способу фінансування соціального страхування
1 Див.: [376] Ситникова Н. П. Роль і функції держави у соціальній політиці. Механізми
регулювання соціальної сфери: зб. наук. пр. / НАН України; Ін-т економіки / редкол.:
В. М. Новиков (відп. ред.) [та ін.]. Київ, 2002. С. 61. 2[138] Европейская социальная хартия: сб. важнейших док. по междунар. праву. М.:
Триада, ЛТД, 1996. Ч. І. С. 28.
263
і зумовило становлення нових правових форм організації публічних
фінансів.
Необхідність відокремлення фінансових коштів, призначених для
соціального забезпечення населення, була викликана об’єктивною
економічною ситуацією, коли виключно за рахунок бюджетних коштів не
вдавалося забезпечити стабільну наявність фінансових засобів,
покликаних гарантувати мінімально необхідний рівень соціальних виплат.
Цілком очевидно, що обов’язкове державне страхування соціальних
ризиків вимагає особливого правового регулювання організаційних та
фінансових засад його забезпечення, що і призводить в результаті до
своєрідного поєднання в механізмі правового регулювання суспільних
фінансових відносин принципів як бюджетного, так і страхового
характеру, призначених у кінцевому рахунку для досягнення соціальних
цілей.
У деяких оцінках природи позабюджетних цільових фондів
підкреслюється, що в сфері обов’язкового державного страхування
фінансові та організаційно-управлінські правовідносини мають
«вторинний», «обслуговуючий» характер щодо обов’язкових соціально-
страхових забезпечувальних правовідносин [95, с. 21]1. Із зазначеним
підходом можна було б погодитися, поставивши на чільне місце як
першооснову соціально-страхові забезпечувальні правовідносини,
з метою належної реалізації яких розвиваються, у свою чергу, фінансові та
адміністративні правовідносини у сфері обов’язкового соціального
страхування, якщо б зазначена ситуація реально мала місце у всіх
випадках законодавчого регулювання такого процесу розвитку відносин.
Крім того, незрозуміло, що мається на увазі під забезпечувальними
1 Див.: [95] Галаганов В. П. Правовое регулирование отношений по обязательному
социальному страхованию (проблемы теории и практики): диc. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С.
21.
264
правовідносинами, особливо в контексті воринного, обслуговуючого
характеру фінансових правовідносин у сфері обов’язкового державного
страхування. На наш погляд, це не зовсім логічна оцінка. Відносини
обов’язкового державного страхування являють собою комплексне явище,
на регулювання якого спрямовані норми трудового, фінансового та інших
галузей. При цьому не виникає ієрархічної, підпорядкованої системи,
в межах якої одна галузь підпорядковується іншій. Кожна з них отримує
самостійний сектор регулювання відповідно до свого предмета.
На противагу наведеному твердженню маємо зазначити, що станом
на сьогодні використання державною визначених фінансово-правових
механізмів для виконання своїх видаткових зобов’язань, що виникають
у тому числі і у сфері обов’язкового соціального страхування,
здійснюється не тільки за рахунок коштів державних позабюджетних
фондів, а й за рахунок коштів державного бюджету. Такий стан речей
обумовлюється тим, що в ряді випадків фінансові відносини розвиваються
незалежно від виникнення і розвитку самих по собі соціально-страхових
забезпечувальних правовідносин. Зокрема, в процесі прийняття Закону
про бюджет діє принцип бюджетного планування, унаслідок якого,
незалежно від кількості страхових випадків та обсягів коштів, що
надійдуть за рахунок страхових внесків, у наступному фінансовому році
грошові кошти в бюджетах відповідних фондів вже будуть заплановані на
оплату відповідних виплат і надання безкоштовних послуг.
У науці фінансового права розмежовується розуміння фінансів
в матеріальному вираженні як сукупність грошових фондів і поняття
фінансів як економічних відносин щодо формування, розподілу та
використання фондів грошових коштів. Спираючись на наведені
теоретичні визначення, Н. І. Хімічева вказує, що під публічними
фінансами обов’язкового державного страхування в їх матеріальному
вираженні слід розуміти сукупність грошових коштів, акумульованих
265
у рамках бюджетної системи, з метою їх подальшого використання для
здійснення виплат або оплати послуг на користь застрахованих осіб при
настанні страхового випадку з обов’язкового соціального страхування
[416, с. 128]1. При цьому фінанси обов’язкового державного страхування
слід відмежувати від фінансів державного соціального забезпечення, які
становлять сукупність бюджетних коштів, що спрямовуються на
здійснення виплат певним категоріям фізичних осіб, гарантованих
державою поза рамками системи обов’язкового державного страхування
за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів. Беручи до уваги
відмежування фінансів державного соціального забезпечення від фінансів
системи обов’язкового страхування, маємо зауважити, що і ті й інші
є складовою частиною публічної фінансової системи, а кошти державних
позабюджетних фондів, що формуються здебільшого за рахунок
обов’язкових платежів юридичних і фізичних осіб, законодавець визначив
як фінансову основу системи обов’язкового державного страхування.
Окремі дослідники підкреслюють, що у фінансовій структурі
страхового забезпечення при настанні страхового випадку з обов’язкового
державного страхування існує також «пряме» використання бюджетних
коштів для цілей страхування без їх спрямування до бюджетів державних
позабюджетних фондів [414, с. 100]2. Зокрема, у випадках, пов’язаних
із відшкодуванням вартості послуг, що надаються застрахованим при
настанні страхового випадку з обов’язкового державного страхування або
з оплатою вартості санаторно-курортного відпочинку, як правило,
вартість споживаної ними послуги не оплачується повністю за рахунок
коштів, акумульованих у вигляді відрахувань страхувальників у державні
1[416]Финансовое право: учебник / под общ. ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2009. С.
128. 2Див.: [414]Финансовое право: учебник / под общ. ред. И. В. Рукавишниковой. М.:
Норма, 2009. С. 100.
266
позабюджетні фонди, а частково оплачується за рахунок коштів бюджетів
відповідного рівня шляхом передачі бюджетних коштів відповідним
установам, оскільки практично неможливо розділити витрати, наприклад,
на ремонт обладнання, комунальні платежі та ін.
Маємо погодитися з тим, що недостатність фінансових ресурсів, що
накопичуються у відповідних державних позабюджетних фондах для
повного покриття вартості страхового відшкодування застрахованій особі
виключно за власний рахунок, пряме фінансування страхових виплат
з державного та місцевих бюджетів, необхідність забезпечення гарантій
фінансової стабільності та стійкості позабюджетних фондів з боку
держави, в реаліях сьогодення призводять до неможливості виділення
державних позабюджетних фондів зі складу бюджетної системи та
надання фондам повної автономії, в тому числі фінансової, в системі
обов’язкового соціального страхування [435, с. 67]1.
Наведені вище аргументи, на нашу думку, дають підстави
стверджувати, що існуюча сьогодні в Україні система обов’язкового
державного страхування передбачає фінансування за рахунок двох
основних видів публічних фондів грошових коштів: по‑перше, частково
за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів і, по‑друге,
здебільшого за рахунок коштів бюджетів державних позабюджетних
фондів. Особливо слід підкреслити, що не всі кошти, що акумулюються
в державних позабюджетних фондах, надходять на виплати за страховими
випадками, частина коштів вказаних фондів направляється на виплати,
пов’язані не із страхуванням, а із соціальним забезпеченням, наприклад,
на щомісячні грошові виплати ветеранам, інвалідам та ін.
1Див.: [435]Фінансове право: навч. посіб. / М. О. Мацелик, Т. О. Мацелик,
В. А. Пригоцький; за заг. ред. В. К. Шкарупи. Київ: Знання, 2011. С. 67.
267
Вказана обставина не дозволяє стверджувати, що всі доходи
бюджетів державних позабюджетних фондів у повному обсязі
є фінансовою основою виключно обов’язкового державного страхування,
оскільки ці фонди реалізують публічні функції не тільки в сфері
обов’язкового державного страхування, а й у сфері соціального
забезпечення населення за рамками страхової системи. У зв’язку з цим
правове регулювання інституту обов’язкового державного страхування
складається з норм бюджетного законодавства, норм законодавства про
обов’язкове соціальне страхування, а також законодавства, що регулює
сплату обов’язкових страхових платежів.
Вважаємо за необхідне відмітити, що в царині фінансової науки
окремі вчені ототожнюють платежі обов’язкового державного
страхування з податками. Так, А. С. Нестеренко зазначає, якщо
розглядати фонди державного соціального та пенсійного страхування як
складову фінансової системи та віднести їх до позабюджетних цільових
соціальних фондів, то страхові внески як і раніше залишаться
податковими та будуть лише замасковані під страхові [252, с. 132]1.
Складно погодитися з такою позицією автора, оскільки на рівні закону
встановлено, що податки надходять до державних та місцевих бюджетів
та за їх рахунок забезпечується фінансова спроможність держави
виконання своїх функцій, в той час як кошти обов’язкового державного
страхування спрямовуються до відповідних позабюджетних фондів та їх
цільовим призначенням є забезпечення страхових виплат. Більше того,
статтями 9, 10 Податкового кодексу України визначено види
загальнодержавних та місцевих податків і зборів, відповідно до яких
обов’язкові страхові внески до таких платежів не належать. Таким чином,
1[252]Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С. 132.
268
на нашу думку, неможливо ототожнювати наведені поняття, хоча на
сьогодні ці платежі і справляються єдиним фіскальним органом.
Більш слушною, на нашу думку, є класифікація, наведена
Н. Я. Якимчук[483, с. 68]1, що у доктрині фінансового права до
обов’язкових платежів переважно відносять такі:
1) фіскальні – до бюджетів, що належать до бюджетної системи: а)
податкові – обов’язкові внески до бюджетів, що належать до бюджетної
системи, які безпосередньо входять до податкової системи держави; б)
неподаткові платежі (квазіподатки) – обов’язкові платежі, які не входять
до складу податкової системи держави, проте відносини з їх установлення
та порядок їх справляння врегульовані фінансово-правовими нормами; в)
разові внески (стягнення) – платежі, що стягуються в особливому порядку,
в надзвичайних ситуаціях, а також як покарання;
2) парафіскальні (ніби фіскальні) – до публічних фондів коштів, що
не належать до бюджетної системи (зокрема, єдиний внесок на
загальнообов’язкове державне соціальне страхування).
Досліджуючи публічно-правову природу обов’язкового державного
страхування, не слід забувати і про проблему участі приватних фінансів
у фінансовому забезпеченні цього інституту. У більшості випадків
вилучення приватних фінансів для цілей державного страхування
здійснюється шляхом внесення обов’язкових платежів або платежів, що
здійснюються в добровільному порядку, до державних позабюджетних
фондів. Надалі, після зарахування вказаних коштів на рахунок
відповідного фонду, вони разом з іншими надходженнями утворюють
публічні фінанси державного позабюджетного фонду.
Незважаючи на це, в ряді випадків законодавець допускає
акумулювання коштів на обов’язкове державне страхування за межами
1[483]Якимчук Н. Я. Фіскальні неподаткові платежі до бюджетів: проблеми правового
змісту та правового регулювання. Публ. право. 2014. № 1 (13). С. 68.
269
бюджетної системи на рахунках некомерційних організацій. Зокрема,
допускається акумулювання коштів на обов’язкове пенсійне страхування
на рахунках у недержавних пенсійних фондах – це суб’єкти другого рівня
системи пенсійного забезпечення. Проте, на наш погляд, вказана
обставина не означає «перетворення» зазначених фінансів із публічних
у приватні, оскільки діяльність недержавного фонду як страховика із
добровільного пенсійного страхування включає в себе акумулювання
тільки коштів пенсійних накопичень. Крім того, призначення цих коштів
не змінюють свого публічного характеру, вони, як і раніше, призначені для
забезпечення пенсійних виплат. У цій ситуації, швидше за все, слід
говорити не про формування приватних фінансів, а про передачу частини
повноважень з управління публічними фінансами недержавним пенсійним
фондам.
Дослідження правової природи публічних фінансів державної
системи обов’язкового державного страхування і організаційно-правових
механізмів управління зазначеними фінансами зумовлює необхідність
проведення аналізу правового статусу спеціально створених для цих цілей
осіб – державних позабюджетних фондів.
Обов’язкове державне соціальне страхування відбиває в цілому як
ознаки, так і принципи, за рахунок яких здійснюється організація
впорядкування цих відносин. Характерними ознаками страхування є:
імовірний характер відносин, згідно з яким неможливо визначити
заздалегідь конкретного страховика, час настання страхового випадку
тощо;
поворотність коштів, яка полягає у тому, що страхові платежі після
їх об’єднання у страховий фонд підлягають (за вирахуванням витрат за
послуги страхової компанії) виплаті страхувальнику;
270
перерозподільний характер відносин, який регулює участь більшої
кількості осіб, що здійснюють страхові внески до фонду, ніж кількість
осіб, які одержують право на виплати із страхового фонду;
цільове використання створюваного фонду, тобто страхові ресурси
витрачаються виключно у чітко визначених випадках, спричинених
умовами договору[411, с. 103]1.
Страхуванню як системі суспільних відносин притаманний ряд
специфічних функцій, до першочергових з яких фінансова наука
відносить: розподільчу, яка в страхуванні виявляється у формі
попередження, відновлення, та ощадну контролюючу. Попереджувальна
функція дозволяє здійснювати досить широку систему профілактичних
заходів, інвестувати кошти страхових фондів відповідно до програми,
державні цінні папери тощо. Відновлювальна функція дає змогу частково
або повністю відшкодувати втрати у разі страхового випадку, виплатити
обумовлену законодавством або договором грошову суму. Ощадна
функція дозволяє акумулювати грошові кошти за їх цільовим
використанням. Контролююча функція спричиняє надходження коштів
страхового фонду на чітко визначені цілі, у певних випадках і певному
колу суб’єктів. Н. Б. Пацурій, вивчаючи світову практику страхової
діяльності, робить висновок про наявність чотирьох базисних принципів
страхування[288, с. 95]2:
– наявності майнового (страхового) інтересу, який ґрунтується на
одній із найстаріших ідей страхування: страхування для осіб, які
звертаються за страховим захистом, не може слугувати засобом
збагачення;
1Див.: [411]Финансовое право: учеб. пособие / под общ. ред.: Л. К. Вороновой,
Н. П. Кучерявенка. Xарьков: Легас, 2003. С. 103. 2[288]Пацурій Н. Б. Концептуальні засади страхування: функції та принципи (правовий
аналіз). Бюл. М-ва юстиції України. 2006. № 12 (62). С. 95.
271
– найвищої довіри сторін. Закон України «Про страхування»[347]1
містить у собі норму, завдяки якій зазначений принцип реалізується
у вітчизняному законодавстві. Так, ст. 21 Закону передбачає, що при
укладенні договору страхування страхувальник зобов’язаний надати
інформацію страховику про всі відомі йому обставини, що мають істотне
значення для оцінки страхового ризику, і надалі інформувати його про
будь-яку зміну страхового ризику;
– наявності причинно-наслідкового зв’язку між збитком і подією,
яка його викликала;
– відшкодування в обсягах реального збитку або відшкодування
фактичних збитків, за яким відшкодована страховиком сума повинна
поновити страхувальника, майновим інтересам якого було завдано
збитків, саме в такому майновому стані, в якому він перебував до настання
страхового випадку.
Ще одним важливим аспектом дослідження публічно-правової
природи обов’язкового державного страхування є визначення принципів,
на яких ґрунтується функціонування досліджуваного інституту. Базові
принципи соціального страхування, прийняті Міжнародною організацією
праці, до основоположних з яких слід віднести:
– всезагальний та обов’язковий характер соціального страхування;
– доступність у реалізації соціальних гарантій;
– поєднання обов’язкового та добровільного видів соціального
страхування;
– державна гарантія стабільності системи, рівня виплат по
обов’язкового страхування, забезпечення демократичності в управлінні;
1[347] Про страхування: Закон України від 07.03.1996 р. № 85/96‑ВР. Відом. Верхов. Ради
України. 1996. № 18. Ст. 78.
272
– обов’язковість фінансової участі застрахованих осіб
і роботодавців, в окремих випадках – залучення державних субсидій;
– зацікавленість широкого кола осіб у тому чи іншому виді
забезпечення на основі соціального страхування;
– рівність усіх застрахованих з точки зору зобов’язань
з фінансування видатків та отриманих у результаті прав і гарантій[147, с.
62]1.
У національному законодавстві, а саме у ст. 3 Закону України «Про
загальнообов’язкове державне соціальне страхування» [319]2 визначено,
що соціальне страхування здійснюється за принципами: законодавчого
визначення умов і порядку здійснення соціального страхування;
обов’язковості страхування осіб відповідно до видів соціального
страхування та можливості добровільності страхування у випадках,
передбачених законом; державних гарантій реалізації застрахованими
особами своїх прав; обов’язковості фінансування Фондом витрат,
пов’язаних із наданням матеріального забезпечення, страхових виплат та
соціальних послуг, в обсягах, передбачених цим Законом; формування та
використання страхових коштів на засадах солідарності та субсидування;
диференціації розміру виплати допомоги залежно від страхового стажу;
диференціювання страхового тарифу з урахуванням умов і стану безпеки
праці, виробничого травматизму та професійної захворюваності на
кожному підприємстві; економічної заінтересованості суб’єктів
страхування в поліпшенні умов і безпеки праці; цільового використання
коштів соціального страхування; відповідальності роботодавців та Фонду
1Див.:[147]Європейський досвід страхової діяльності і вдосконалення її кадрового
забезпечення. Професійні дискусії педагогів і практиків Сходу і Заходу: матеріали міжнар.
конф. 17–18 жовт. 1996 р. Київ: КДЕУ, 1996. С. 62. 2[319] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування
загальнообов’язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці:
Закон України від 28.12.2014 р. № 77‑VIII. Відом. Верхов. Ради України. 2015. № 11. Ст. 75.
273
за реалізацію права застрахованої особи на матеріальне забезпечення та
соціальні послуги за цим Законом.
Зважаючи, що на сучасному етапі розвитку вітчизняного
законодавства визначальний вплив має прийнятий Україною курс на
інтеграцію до Європейського Союзу актуальним є дослідження досвіду
збору соціальних внесків та наповнення відповідних страхових фондів
у країнах ЄС з метою запозичення позитивного досвіду та його
практичного втілення при проведенні відповідних реформ [49]1.
Слід зауважити, що кожна з країн-членів Європейського Союзу має
свої національні особливості в сфері організації системи обов’язкового
соціального страхування і можна виокремити декілька груп країн, яким
притаманні певні схожі риси адміністрування збору страхових внесків та
здійснення страхових виплат [304, с. 31]2. Так, Австрії, Данії та
Люксембургу притаманна децентралізація системи управління окремими
установами соціального страхування, які здійснюють свої страхові
функції незалежно одна від одної та є повністю відокремленими від
податкової системи.
У Бельгії, Болгарії, Іспанії, Італії та Македонії одна установа
централізовано виконує функції реєстрації платників і застрахованих осіб,
збору внесків, прийому та обліку звітності зі сплати внесків, а страхові
виплати та ведення відповідних баз даних та обліку застрахованих осіб
здійснюються окремо кожним з фондів [282, с. 30]3. Також до цієї моделі
з деякими застереженнями можна віднести Німеччину, адміністрування
1 [49] Білінський Д.О. Про перспективи запровадження в Україні європейського
досвіду правового регулювання публічних фінансових відносин. Науково-інформаційний вісн
ик Івано Франківького університету права імені Короля Данила Галицького. 2016. № 1(13).
С.105-109. 2 Див.: [304]Покатаєва О. В. Правова природа єдиного внеску на загальнообов’язкове
державне соціальне страхування. Класич. приват. ун-т. 2012. № 1. С. 31. 3Див.: [282]Павленко Ю. Світовий досвід функціонування систем соціального
страхування. Уроки для України. Україна: аспекти праці: наук.-економ. та сусп.-політ. журн.
2008. № 6. С. 30.
274
всіх соціальних внесків здійснює установа з медичного страхування, та
Польщу, в якій функції адміністрування покладені на солідарну пенсійну
систему.
Адміністрування збору страхових внесків, здійснення виплат,
ведення обліку застрахованих і зберігання необхідних даних покладається
на одну установу в Греції, Литві, Мальті, Португалії, Словаччині, Чехії та
Швейцарії. Однією з найбільш поширених для країн Східної Європи
є модель, у якій функції збору обов’язкових страхових платежів,
контролю, примусового стягнення та управління грошовими потоками
виконує податкова адміністрація [282, с. 30]1. Таку модель
адміністрування практикують Албанія, Боснія та Герцеговина, Голландія,
Естонія, Росія, Сербія, Румунія, Словенія, Угорщина, Хорватія,
Чорногорія [258, с. 28]2. У Великій Британії, Ісландії, Норвегії, Фінляндії,
Швеції на єдину установу покладаються всі функції, не пов’язані зі
збиранням обов’язкових страхових внесків, тоді як їх збір і розподіл
здійснюють податкові органи.
У галузі фінансової науки існує декілька класифікацій за видами
страхування. Так, залежно від об’єкта страхування виділяють майнове
страхування, тобто таке, що пов’язане з певним майновим інтересом,
володінням, користуванням та розпорядженням майном; особисте, що
пов’язане з життям, здоров’ям працездатністю особи та страхування
відповідальності [90, с. 285]3. Державне страхування у свою чергу
класифікується на добровільне, укладається на підставі договору та
регулюється цивільним законодавством, та обов’язкове, що здійснюється
1[282]Там само. 2Див.: [258]Нойер Пол де. Система соціального забезпечення в Нідерландах. Соц.
політика і соц. робота. 1999. № 2. С. 28. 3 Див.: [90]Воронова Л. К. Фінансове право України: навч. посіб. Київ: Прав. єдність,
2009. С. 285.
275
на підставі Закону. У свою чергу виділяють два види обов’язкового
страхування:
1) за рахунок коштів бюджету;
2) за рахунок коштів страховиків.
Відповідно до ч. 1 ст. 7 Основ законодавства України про
загальнообов’язкове державне соціальне страхування (у редакції від
01.08.2016 р.) обов’язковому державному соціальному страхуванню
підлягають:
1) особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту):
а) на підприємствах, в організаціях, установах незалежно від їх форм
власності та господарювання;
б) у фізичних осіб;
2) особи, які забезпечують себе роботою самостійно (члени творчих
спілок, творчі працівники, які не є членами творчих спілок), громадяни –
суб’єкти підприємницької діяльності [280]1.
Крім того, 28.12.2014 р. законодавець розширив зазначене коло осіб,
що підпадають під обов’язкове державне страхування, визначивши, що
перелік, доповнення та уточнення кола осіб, які підлягають
загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню, а також
конкретних видів загальнообов’язкового державного соціального
страхування, до яких належать особи, визначаються законами України за
видами.
Систему обов’язкового державного соціального страхування
в Україні залежно від страхового випадку складають такі види
страхування: пенсійне страхування; страхування у зв’язку з тимчасовою
втратою працездатності; медичне страхування; страхування від нещасного
1[280] Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне
страхування: Закон України від 14.01.1998 р. № 16/98‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1998.
№ 23. Ст. 121.
276
випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили
втрату працездатності; страхування на випадок безробіття; інші види
страхування, передбачені законами України [280]1. Сьогодні передбачене
Законом медичне страхування не запроваджене, і перспективи його
прийняття найближчим часом виглядають досить примарними.
Інноваційним для національного законодавства має стати
запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового
державного пенсійного страхування, проект відповідного Закону внесено
до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів 06.05.2016 р. за №
4608[349]2. У рамках реалізації вказаного проекту Закону передбачається
удосконалити солідарну систему шляхом звільнення її від невластивих для
виплат, зокрема, пов’язаних із фінансуванням пенсій, призначених на
пільгових умовах та за вислугу років. Також пропонується законодавчо
врегулювати питання виплати пенсій за кордон та пенсій по інвалідності
від нещасного випадку на виробництві.
На сучасному етапі запроваджено накопичувальну систему
пенсійного страхування за накопичувальними професійними пенсійними
програмами для окремих категорій осіб віком молодше 35 років, з числа
зайнятих на роботах з особливо шкідливими і особливо важкими умовами
праці за списком № 1 та на інших роботах із шкідливими і важкими
умовами праці за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і
показників, затверджених Кабінетом Міністрів України, та за
результатами атестації робочих місць дають право на призначення пенсії
за віком на пільгових умовах, а також незалежно від віку - для державних
1 Див.: [280]Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне
страхування: Закон України від 14.01.1998 р. № 16/98‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1998.
№ 23. Ст. 121. 2[349] Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
запровадження накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного
страхування та єдиних принципів нарахування пенсій: від 30.04.2015 р. № 2767. URL:
http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55000 (дата звернення: 20.07.2017).
277
службовців. З 1 липня 2018 року розпочнеться сплата роботодавцем
страхових внесків до накопичувальну систему пенсійного страхування за
накопичувальними професійними пенсійними програмами, на користь для
працівників, що мають право на призначення пенсії за вислугу років.
Джерелом фінансування пенсійних виплат із накопичувальної системи
пенсійного страхування за відповідними професійними пенсійними
програмами для вказаних категорій працівників стануть страхові внески
до накопичувальної системи пенсійного страхування, які
сплачуватимуться роботодавцем.
Запровадження професійної пенсійної системи дозволить
формувати заощадження, якими особа зможе скористатися до досягнення
загального пенсійного віку у разі наявності необхідної тривалості
спеціального та страхового стажу роботи і досягнення певного віку,
наявності необхідної вислуги років, а також скористатися після
досягнення пенсійного віку, незалежно від умов виплати пенсії із
солідарної системи (працює особа чи ні). Особам, які не стануть
учасниками цієї системи та працюють (працювали) на роботах і посадах,
що дають право на призначення пенсії на пільгових умовах або за вислугу
років така пенсія призначатиметься на умовах, які визначені
законодавством. Принципово змінилося навантаження при сплаті
страхового внеску. Так, запроваджено сплату застрахованими особами,
які не досягли пенсійного віку, передбаченого статтею 26 Закону України
«Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»[326]1,
страхових внесків до другого рівня пенсійної системи. Розмір страхового
внеску у перший рік становитиме 2 відсотка та щороку збільшуватиметься
на один відсоток до досягнення в 2020 році 5 відсотків.
1[326]Закон України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня
2003 р. № 1058–IV // Офіційний вісник України. – 2003. – № 33. –Ст. 1770.
278
З урахуванням особливостей сучасного стану побудови фінансової
системи держави залежить перспектива створення дієвої системи
пенсійного забезпечення, що відповідатиме всім потребам населення, і, в
той же час, дозволить позбутися дефіциту пенсійного фонду, як однієї з
найбільш важливих перепон на шляху Європейської інтеграції нашої
держави. Необхідно відмітити, що процес реформування пенсійної
системи в Україні далекий від свого завершення. Значне число питань досі
не мають законодавчо визначеного рішення, багато досліджені науковців
та напрацювань законодавців та громадських інституцій не застосовані на
практиці.
З метою виокремлення основних недоліків сучасного стану
пенсійної системи України та шляхів їх вирішення проведемо аналіз
деяких зарубіжних пенсійних систем розвинутих країн. Необхідність
пенсійного реформування обумовлена в більшості країн, перш за все,
демографічними і частково економічними факторами: швидким старінням
населення, збільшенням навантаження пенсійних виплат на державні
бюджети. Відповідно до статистичних даних найбільш значними
пенсійними фондами за розміром активів є фонди в Японії (935,5 млрд. $
США); Норвегії (391 млрд. $ США); Нідерландах (313 млрд. $ США);
Канаді (258 млрд. $ США) та США (218,2 млрд. $ США) [289]1.
Основа пенсійної системи Японії - державне соціальне страхування.
державна пенсія складається з двох частин: базової пенсії і пенсії
службовця. Для нарахування базових пенсій фонд формується за рахунок
щомісячних внесків у встановленому розмірі і на 50% дотується
державою. Необхідний стаж відрахувань для отримання базової пенсії -
від 25 до 40 років. Пенсія службовця залежить від заробітку і формується
1 [289] Пенсійний фонд. URL:
https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%B5%D0%BD%D1%81%D0%B8%D0%BE%D0%BD
%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D1%84%D0%BE%D0%BD%D0%B4 (дата звернення:
21.07.2017).
279
за рахунок відрахувань робітника і роботодавця (по 8%) за участю
держави. Також роботодавці можуть інвестувати в пенсійні плани на
користь співробітників[172]1.
Структура пенсійної системи США включає в себе державну
(соціальну) пенсію, корпоративні пенсійні плани та приватні (особисті)
пенсійні рахунки і плани. Державний пенсійний фонд формується за
рахунок податків на соціальне забезпечення в розмірі 6,2% від заробітку
працівника, стільки ж платить роботодавець. Сама схема виплат пенсії в
США наступна: нинішні пенсіонери отримують пенсію з коштів, які
перераховують працюючі громадяни в пенсійні фонди. В цілому в США
існує державна пенсійна система – Загальна федеральна програма. Вона
охоплює практично всіх осіб, які здійснюють діяльність в приватному
секторі економіки. Дана програма була побудована на принципі розподілу
коштів і з її допомогою громадяни США забезпечені мінімальним
розміром пенсії. Накопичувальні системи в США можуть бути як
державними, так і приватними. За умовами програм частину внесків
сплачує роботодавець, а на накопичувальний рахунок кошти переводить
сам працюючий. Кожен працюючий громадянин може сам вибрати, в
якому інвестиційному проекті йому брати участь, але й відповідальність і
ризики за таке розміщення своїх пенсійних коштів власник несе особисто.
Держава обмежує розмір щорічних внесків, які особа може перерахувати
на свій особистий пенсійний рахунок. Кошти з таких рахунків громадяни
можуть зняти тільки після 59,5 років, оподаткування коштів за весь час,
що вони знаходяться на відповідних рахунках не здійснюється, до
моменту зняття коштів коли буде утримано податок на прибуток[464, с.
1[172]Как борется со старением нации правительство Японии?URL:
http://mport.ua/psycho/1551100-Kak-boretsya-so-stareniem-nacii-pravitelstvo-Yaponii (дата
звернення: 21.07.2017).
280
12-13]1. До переваг зазначеної пенсійної системи необхідно віднести
можливість брати активну участь у формуванні свого добробуту після
виходу на пенсію.
Пенсійна система Великобританії, як і пенсійні системи більшості
розвинутих країн світу складається з трьох видів пенсійного забезпечення.
Державні пенсії виплачуються всім підданим Великобританії по
досягненню ними пенсійного віку. Причому розміри таких пенсій
фіксовані і не залежать від стажу або інших факторів, і виплачується за
рахунок доходів від оподаткування. Розмір такої пенсії становить близько
20% від середнього доходу. Другою складовою є пенсії за вислугою років,
які залежать від стажу і заробітної плати. Третім рівнем є накопичувальні
недержавні пенсії, розмір якої визначає для себе сам працівник. Така
пенсія формується за рахунок внесків як самого працівника, так і
роботодавця. Особливістю пенсійного забезпечення в Великобританії є
обкладення пенсій податками після перевищення порогу індивідуальної
податкової пільги [493, с. 52]2.
Пенсійна система Німеччини заснована на принципі солідарності
поколінь - працюючі оплачують утримання нинішніх пенсіонерів в
державний фонд, потім з нього ж отримують свою пенсію. Розмір пенсії
напряму залежить від розміру внесків за період трудової діяльності.
Середній внесок німецького громадянина в пенсійний фонд становить
близько 20% від щомісячної заробітної плати, при цьому половину
оплачує роботодавець. Під час служби громадянина в армії або декретної
відпустки у жінок внески платить держава. Сама пенсійна формула
розраховується з урахуванням індивідуальних коефіцієнтів, накопичених
1[464]Чихачова Ю. С. Вивчаємо досвід розвитку та функціонування пенсійної системи
США. Пенсійна реформа. Міжнародний досвід. Вісник Пенсійного фонду України. 2006. № 1. С.
12-13. 2[493] BlundellR., EmmersonC. FiscaleffectofReformingtheUKStatePensionSystem. 2003. Р.
52.
281
за все трудове життя. Вони залежать від віку виходу на пенсію, стажу,
розміру зарплати і виду самої пенсії. На додаток до державної існує
виробнича пенсія від підприємств, багато працюючих беруть участь в
недержавних пенсійних фондах і мають особистий пенсійний план[142, с.
10-13]1.
Підсумовуючи стислий огляд пенсійних систем наведених країн
необхідно звернути першочергову увагу на провідне значення у будь-якій
з них накопичувального рівня пенсійного забезпечення. Такий стан речей
обумовлюється наявністю об’єктивних чинників серед яких підвищення
тривалості життя та, відповідно збільшення осіб пенсійного віку. А тому,
саме накопичувальна система є дієвим механізмом зняття з фінансової
системи держави частини зобов’язань по погашенню дефіциту пенсійного
фонду.
Відповідно до положень чинного законодавства задекларовано, що
пенсійна система України, станом на сьогоднішній день, складається з
трьох рівнів (хоча на практиці та попри всі спроби реформування
досліджуваної галузі фактично працює лише солідарна система):
а) перший рівень – це діюча солідарна система, за рахунок якої
виплачуються базові пенсії. Дана система базується на принципах
солідарності та субсидування – виплати пенсій і надання соціальних
послуг. За рахунок коштів цієї системи виплачуються пенсії і
встановлюється мінімальний рівень пенсійних виплат пенсіонерам. У
реформованій солідарній системі розмір пенсій залежить від розміру
заробітної плати, з якої сплачувалися страхові внески, і від страхового
стажу. Цей рівень забезпечує базовий дохід людини після виходу на
пенсію. Як вбачається єдиним позитивним фактором у солідарному
1[142] Ермаков Д. Н. Частное (приватное) пенсионное страхование в современной
Германии. Вестник Московского государственного областного университета. 2011. № 4. С. 10-
13.
282
пенсійному страхуванні є те, що кошти при перерозподілі не встигають
знецінюватися. Слушним є зауваження О. В. Кошкарьової з приводу того,
що фінансовий стан солідарної системи пенсійного страхування залежить
від соціально-економічної ситуації в країні, від фіскальної та монетарної
політики держави. Тому несприятлива ситуація на ринку праці призводить
до ускладнення формування бюджету Пенсійного фонду України, що
миттєво відображається на матеріальному становищі пенсіонерів[439, с.
213]1. Можна зробити висновок, що солідарна пенсійна система, яка
дісталася нам у спадок з фінансової системи СРСР є досить недосконалою,
оскільки вона не гарантує належного достатку в старості, в ній не
закладено прибуток пенсійного фонду, не забезпечує належного рівня
забезпечення пенсіонерів у зв’язку з чим більшість вимушені працювати
після виходу на пенсію;
б) другий рівень — накопичувальна система загальнообов’язкового
державного пенсійного страхування, що базується на засадах накопичення
коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді та здійснення
фінансування витрат на оплату договорів страхування довічних пенсій і
одноразових виплат на умовах та в порядку, передбачених законом.
Накопичувальна пенсійна система передбачає участь застрахованих осіб у
формуванні коштів, з яких вони при досягненні передбаченого законом
пенсійного віку отримуватимуть пенсію. Страхові внески до
Накопичувального пенсійного фонду є частиною єдиного внеску на
загальнообов'язкове державне соціальне страхування, сплаченого
учасниками накопичувальної системи пенсійного страхування. Розмір цих
внесків повинен становити 7 % від бази нарахування єдиного внеску.
Запровадження цієї системи повинно встановити необхідну залежність
розміру майбутньої пенсії від розміру сплачених за трудовий (страховий)
1[439]Фінансове право: підручник / Ю. М. Жорнокуй, О. В. Кашкарьова, Т. В. Колесник
та ін.; за заг. ред.: О. М. Бандурки, О. П. Гетманець. Харків: Екограф, 2015. С. 213.
283
стаж внесків, а отже, стимулювати працівників і роботодавців
легалізувати доходи та сплачувати внески в повному обсязі. До основних
позитивних аспектів впровадження накопичувальної системи
загальнообов’язкового пенсійного страхування слід віднести: заохочення
працівників до заощадження коштів протягом трудової діяльності;
збільшення заощаджень для фінансування економічного розвитку;
підвищення ефективності адміністративного управління системою
пенсійного забезпечення за рахунок передачі не державним компаніям
функцій адміністративного управління та управління пенсійними
активами; запобігання політичному тиску у сфері пенсійного
забезпечення. Наприклад, останнім часом проявляється нестабільність
соціально-економічного розвитку країни, а органи влади приймають
рішення про зменшення чи підвищення пенсій. Такі дії можуть призвести
до дестабілізації пенсійної системи в майбутньому [50]1.
Відповідно до Закону України «Про недержавне пенсійне
забезпечення» [343]2, існує три види недержавних пенсійних фондів, в
основі розподілу яких лежить залежність від кола осіб, які можуть бути їх
учасниками. Вони поділяються на:
1) відкриті фонди, що створюється будь-якими юридичними
особами, крім тих, діяльність яких фінансується за рахунок Державного
або місцевих бюджетів. Учасниками відкритого фонду можуть бути будь-
які фізичні особи незалежно від місця та характеру їх роботи;
2) корпоративні фонди створюється юридичною особою-
роботодавцем або кількома юридичними особами-роботодавцями, до яких
можуть приєднуватися роботодавці-платники. Учасниками такого фонду
можуть бути виключно фізичні особи, які перебувають (перебували) у
1 [50] Білінський Д.О. Про фінансово-правову природу загальнообов’язкового
соціального страхування. Право та інноваційне суспільство. 2016. №1. С. 64. 2[343]Про недержавне пенсійне забезпечення: Закон України від 09.07.2003 р. № 1057-
IV. Офіційний вісник України. 2012. № 33. Ст. 1769.
284
трудових відносинах із роботодавцями-засновниками чи роботодавцями-
платниками такого фонду;
3) професійні можуть створювати об'єднання юридичних осіб-
роботодавців, об'єднання фізичних осіб, включаючи професійні спілки, чи
фізичні особи, пов'язані за родом їх професійної діяльності. Учасниками
такого фонду можуть бути тільки фізичні особи, у яких ознаки їх
професійної діяльності співпадають з ознаками, визначеними у статуті
фонду (наприклад, працівники металургійної галузі).
Застраховані особи, а також страхувальники сплачують внески на
загальнообов’язкове державне пенсійне страхування у складі єдиного
внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (з 7
грудня 2016 року частка на загальнообов’язкове державне пенсійне
страхування (до солідарної системи) становить 78,5576 % від загального
розміру єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне
страхування [335]1, і збір на обов’язкове державне пенсійне страхування.
Платниками збору на обов’язкове державне пенсійне страхування
відповідно до чинного законодавства України є: суб’єкти підприємницької
діяльності незалежно від форм власності, їх об’єднання, бюджетні,
громадські та інші установи і організації, об’єднання громадян та інші
юридичні особи, а також фізичні особи - суб’єкти підприємницької
діяльності, які використовують працю найманих працівників; філії,
відділення та інші відокремлені підрозділи платників, що не мають
статусу юридичної особи, розташовані на території іншої, ніж платник
збору, територіальної громади; суб’єкти підприємницької діяльності, які
здійснюють торгівлю ювелірними виробами із золота (крім обручок),
платини та дорогоцінного каміння; юридичні та фізичні особи при
1[335] Про затвердження пропорцій розподілу єдиного внеску на загальнообов’язкове
державне соціальне страхування: Постанова Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. № 675.
Офіційний вісник України. 2014. № 97. Ст. 2800.
285
відчуженні легкових автомобілів, крім легкових автомобілів, якими
забезпечуються інваліди, та тих автомобілів, які переходять у власність
спадкоємцям за законом; юридичні та фізичні особи при придбанні
нерухомого майна [336]1.
Станом на сьогодні в Україні гостро стоїть питання подальшого
реформування пенсійної системи та пенсійного фонду, що обумовлюється
як внутрішніми факторами: необхідність позбавлення дефіциту
пенсійного фонду, підвищення пенсійного забезпечення громадян в світлі
економічної кризи та інфляційних процесів, так і зовнішніх факторів
обумовлених розвитком співпраці з Міжнародним валютним фондом та
іншими інституціями Європейського співтовариства. Комплексна
реформа системи пенсійного забезпечення має бути спрямована на
розбудову багаторівневої пенсійної системи, що дозволить виплачувати
пенсії з трьох різних джерел, а саме: солідарної системи; накопичувальної
системи; системи недержавного пенсійного забезпечення. Важливо
констатувати той факт, що попри законодавче закріплення усіх трьох
рівнів пенсійного забезпечення на практиці продовжує функціонувати
лише солідарна система.
При удосконаленні солідарної пенсійної системи необхідно
приділити увагу визначенню розмірів всіх надбавок, підвищень та доплат
до пенсій в одному Законі; звільненню солідарної системи від невластивих
для неї виплат: доплати до мінімального розміру пенсій, фінансування
пенсій за вислугу років, витрат за працюючих інвалідів, поліпшення
матеріального становища інвалідів війни та учасників бойових дій;
удосконалення механізму відшкодування фінансування пільгових пенсій;
вирішенню питання щодо виплати пенсій громадянам, які виїхали на
постійне місце проживання за кордон до держав, з якими не укладено
1[336]Про збір на обов’язкове державне пенсійне страхування: Закон України
від 26.06.1997 р. № 400/97-ВР. Офіційний вісник України. 1997. № 30. Ст. 8.
286
міжнародні договори. Завдяки зазначеним крокам має бути запроваджено
нову формулу нарахування пенсій, що передбачає розширення періоду
врахування заробітку при визначенні розмірів пенсій (на підставі даних
системи персоніфікованого обліку внесків).
Важливо враховувати досвід зарубіжних країн в частині наданням
можливості більш пізнього виходу на пенсію з підвищенням розмірів
пенсій (за світовою практикою від 3 відсотків за один рік відстрочки
виходу на пенсію). Розмежування джерел фінансування пенсій,
призначених за різними пенсійними програмами. На першому етапі –
розмежування джерел фінансування з Державним бюджетом, а на другому
- поступове переведення фінансування дострокових пенсій та інших
категорій підвищених пенсій у систему недержавних пенсійних фондів з
обов'язковим відрахуванням до них пенсійних внесків з боку відповідних
роботодавців. Економічне стимулювання громадян до виходу на пенсію у
більш пізньому віці без законодавчого підвищення діючого пенсійного
віку. Поступове запровадження системи управління Пенсійним фондом на
основі паритетного представництва сторін соціального партнерства
(представників держави, роботодавців та працівників).
Реальне введення в дію системи загальнообов'язкового
накопичувального пенсійного страхування дозволить суттєво зменшити
фінансове навантаження на солідарну пенсійну систему, та буде сприяти
суттєвому скороченню дефіциту пенсійного фонду, виокремити частину
обов'язкових внесків до пенсійної системи до єдиного Накопичувального
фонду, в якому внески будуть обліковуватися на індивідуальних
накопичувальних пенсійних рахунках громадян. Зазначені кошти
залишаться складовою публічної фінансової системи та мають
інвестуватимуться в економіку країни з метою отримання інвестиційного
доходу і захисту їх від інфляційних процесів.
287
Управління пенсійними коштами накопичувальної системи має
здійснюватися у суворій регламентації з впровадженням обов’язкового
ліцензування на конкурсній (тендерній) основі. При інвестуванні
пенсійних активів має бути обов’язково впроваджено принцип
диверсифікації (вкладання коштів у різні напрямки) інвестиційних
вкладень. Кошти, що обліковуватимуться на індивідуальних
накопичувальних пенсійних рахунках громадян будуть власністю цих
громадян, і вони зможуть скористатись ними при досягненні пенсійного
віку (або, у випадках передбачених законом, раніше цього терміну,
наприклад у випадку інвалідності). Виплати з Накопичувального фонду
будуть здійснюватися додатково до виплат із солідарної системи.
Впровадження другого рівня пенсійного страхування надасть
можливість збільшити загальний розмір пенсійних виплат завдяки
отриманню інвестиційного доходу; посилити залежність розміру пенсії від
трудового вкладу особи, а отже посилити зацікавленість громадян та їх
роботодавців у сплаті пенсійних внесків; створити потужне джерело
інвестиційних ресурсів для зростання національної економіки; зменшити
«податковий тиск» на фонд оплати праці роботодавців за рахунок
перерахування частини обов'язкових пенсійних внесків до
Накопичувального фонду, що здійснюватиметься із заробітку працівника;
підвищити ефективність управління системою пенсійного забезпечення за
рахунок передачі недержавним компаніям функції управління пенсійними
активами.
Стосовно реального впровадження в життя системи недержавних
пенсійних фондів, необхідно заважити, що такі фонди у багатьох країнах
світу є основним та найбільш дієвим механізмом суттєвого підвищення
рівня пенсійного забезпечення населення. Враховуючи, що недержавний
пенсійний фонд, за своєю правовою природою, є неприбутковою
юридичною особою (фінансовою установою), що функціонує та провадить
288
діяльність виключно з метою накопичення пенсійних внесків на користь
учасників пенсійного фонду з подальшим управлінням пенсійними
активами, а також здійснює пенсійні виплати учасникам зазначеного
фонду надзвичайно важливим залишається питання постійного
державного нагляду за діяльністю таких фондів та наявності
багатоступеневого контролю у системі недержавного пенсійного
забезпечення спрямованого на забезпечення належного рівня захисту
внесків громадян та роботодавців.
Загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з
тимчасовою втратою працездатності регламентується розділом IV Закону
України «Про загальнообов’язкове державне соціальне
страхування»[319]1, відповідно до якого страхуванню у зв’язку з
тимчасовою втратою працездатності підлягають особи, які працюють на
умовах трудового договору (контракту) на підприємствах, в установах,
організаціях незалежно від форми власності та господарювання, у тому
числі в іноземних дипломатичних та консульських установах, інших
представництвах нерезидентів або у фізичних осіб, а також обрані на
виборні посади в органах державної влади, органах місцевого
самоврядування та в інших органах.
В той же час законодавець не надає самого визначення терміну
«тимчасова втрата працездатності». Б. С. Стичинський з цього приводу
зазначає, що під тимчасовою втратою працездатності слід розуміти
неспроможність особи виконувати свої трудові обов’язки внаслідок
короткотривалих обставин об’єктивного характеру. При цьому, на думку
науковця, тимчасова непрацездатність може бути спричинена: 1)
фізичною нездатністю особи здійснювати трудову діяльність (хвороба,
1[319] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування
загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці:
Закон України від 28.12.2014 р. № 77-VIII. Відомості Верховної Ради. 2015. № 11. Ст. 75.
289
травма, вагітність та пологи); 2) неможливістю працювати у зв’язку із
необхідністю здійснювати догляд за іншим членом сім’ї (хворою
дитиною; хворим членом сім’ї; за дитиною до трьох років; за дитиною до
досягнення трьох річного віку або дитиною-інвалідом до 16 років у разі
хвороби матері або іншої особи, яка доглядає за цією дитиною); 3)
неможливістю працювати у зв’язку із настанням обставин, спричинених
діями державних органів (карантин, накладений органами санітарно-
епідеміологічної служби) [250, с. 962]1.
У більшості розвинених країнах світу соціальне страхування з
тимчасової втрати працездатності передбачає виплати працівникам під час
тимчасової втрати працездатності, зазначений вид допомоги, як правило,
пов'язаний з розміром заробітної плати і має обмеження за тривалістю
виплати. У Німеччині громадяни страхуються на випадок хвороби в
обов’язковому чи добровільному порядку, встановленому законом, або в
рамках приватних страхових агентств. Обов'язкове страхування на
випадок хвороби здійснюється для всіх найманих робітників і деяких
інших професійних груп з доходом певного рівня[387, с. 129]2. Наймані
робітники страхуються через місцеві, виробничі, цехові лікарняні каси або
ерзац-каси. Лікарняна каса оплачує витрати на лікарське обслуговування,
ліки, лікувальні і допоміжні засоби, лікування в лікарні і профілактичні
заходи з метою підтримки здоров'я. Каса повністю або частково несе
витрати за необхідності на курси лікування в санаторіях. У разі хвороби
найманий робітник має право на отримання зарплати від роботодавця
протягом 6 тижнів.
У Великобританії національна система страхування надає допомогу
з втрати працездатності лише непрацюючим особам і працівникам, що
1[250]Науково-практичний коментар до законодавства України про працю / Б. С.
Стичинський, І. В. Зуб, В. Г. Ротань. Київ: 2000. С. 962. 2[387]Соціальне страхування: підручник / С. І. Юрій, М. П. Шварина, Н. В. Шаманська;
за заг. ред. С. І. Юрій. Київ: Кондор, 2006. С. 129.
290
мають нетривалий стаж роботи на підприємстві, інші працівники
отримують допомогу з тимчасової втрати працездатності від
роботодавців. Передача відповідальності з виплати допомоги від держави
до роботодавців відбулася на початку 1980-х років, з цього часу
роботодавці стали повністю оплачувати допомогу з втрати працездатності
у встановлених законодавством розмірах. Розміри такої допомоги тісно
пов’язані з розміром заробітної плати, яку отримував працівник,
найчастіше у розмірі повного заробітку відповідно до умов, передбачених
трудовим договором [15, с. 7-15]1.
В Україні відповідно до положень національного законодавства
страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності передбачає
надання таких видів матеріального забезпечення та соціальних
послуг[329]2:
- допомога по тимчасовій непрацездатності (включаючи догляд за
хворою дитиною);
- допомога по вагітності та пологах;
- допомога на поховання (крім поховання пенсіонерів, безробітних
та осіб, які померли від нещасного випадку на виробництві);
- оплата лікування в реабілітаційних відділеннях санаторно-
курортного закладу після перенесених захворювань і травм.
Розмір допомоги по тимчасовій непрацездатності напряму залежить
від страхового стажу та нараховується у наступних розмірах: 50 відсотків
середньої заробітної плати (доходу) - застрахованим особам, які мають
страховий стаж до трьох років; 60 відсотків середньої заробітної плати
(доходу) - застрахованим особам, які мають страховий стаж від трьох до
п’яти років; 70 відсотків середньої заробітної плати (доходу) -
1[15]Антропов В. В. Система соціального захисту у Великій Британії. Праця за
кордоном. 2005. № 3. С. 7-15. 2[329] Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 20
03 1999 р. № 1105–XIV // Офіційний вісник України. – 1999. – № 42. – Ст. 47.
291
застрахованим особам, які мають страховий стаж від п’яти до восьми
років; 100 відсотків середньої заробітної плати (доходу) - застрахованим
особам, які мають страховий стаж понад вісім років.
З метою подальшого удосконалення механізмів функціонування
страхування з тимчасової втрати працездатності в Україні, на нашу думку,
доцільно вжити ряд практичних кроків, що будуть полягати в підвищенні
ефективності управління фінансовими ресурсами Фонду соціального
страхування шляхом їх планування на науково обґрунтованих засадах та
підвищення ефективності контролю за використанням фінансових
ресурсів шляхом залучення до механізмів контролю представників
громадськості; переглянути порядок нарахування і виплати допомоги з
тимчасової втрати працездатності шляхом встановлення вищого відсотку
врахування заробітної плати при меншому стажі; впорядкувати
фінансування оздоровчих заходів, санаторно-курортного лікування та
забезпечити їхню відповідність страховим принципам; не
використовувати кошти Фонду на невластиві йому витрати (фінансування
утримання дитячих спортивних шкіл, оздоровчих таборів, тощо)
здійснюючи фінансування цих напрямів за рахунок коштів профспілкових
організацій; – переглянути джерело фінансування поточних витрат на
утримання апарату управління Фонду, оскільки наявна практика
поточного утримання та матеріально-технічного забезпечення Фонду за
рахунок страхових платежів є такою, що суперечить положенням
Бюджетного кодексу України; якнайшвидше завершити процес
реорганізації Фонду соціального страхування з тимчасової втрати
працездатності та Фонду соціального страхування від нещасних випадків
на виробництві в одній страховій установі Фонду соціального страхування
України з подальшим їх доповненням медичним страхуванням.
Страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного
захворювання, які спричинили втрату працездатності здійснюється у
292
порядку встановленому Законом України «Про загальнообов’язкове
державне соціальне страхування»[329]1.
При з’ясуванні природи використання публічних коштів щодо
страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного
захворювання, які спричинили втрату працездатності, доцільно
звернутися до зарубіжного досвіду розвитку цього інституту страхування.
Такий досвід переконує, що використання страхових систем в питаннях
відшкодування шкоди є більш прогресивним і ефективним в порівнянні з
системами державних компенсацій, що існували в СРСР, коли
відповідальність і обов'язок відшкодування шкоди покладалася
безпосередньо на наймача. У разі відшкодування шкоди страховими
компаніями гарантії своєчасності і повноти відшкодування стали більш
вагомими.
З практики законодавчого закріплення соціального страхування в
США, маємо відмітити, що фінансування відповідальності відбувається за
принципом «відповідальність бізнесу за каліцтва» [212, с. 83] 2. Витрати
наймачів зі страхування виробничих каліцтв визначаються ступенем
ризику. Основними видами виплат по програмами страхування
травматизму є: грошові допомоги постраждалим працівникам; грошові
допомоги і виплати утриманцям і непрацездатним (якщо мав місце
нещасний випадок зі смертельним результатом); медична допомога
постраждалим працівникам; виплати допомоги по непрацездатності;
допомога на поховання; довічне виплати вдові (вдівцю) та інші. Розміри
допомоги залежать від ступеня каліцтва, групи інвалідності та обмежені
загальною сумою, призначеної до виплати, а також рівнем тижневої
заробітної плати.
1[329] Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 20
03 1999 р. № 1105–XIV // Офіційний вісник України. – 1999. – № 42. – Ст. 47. 2[212]Лебедева Л. Ф. Страхование производственного травматизма: опыт США. Человек
и труд. 1995. № 7. С. 83.
293
Модель соціального страхування від нещасних випадків на
виробництві та професійних захворювань у Німеччині має більш ніж
вікову історію. У той же час її не можна визнати застарілою, і в даний час
досвід професійного страхування Німеччини є досить цікавим для
української системи соціального страхування. Система страхування
охоплює три напрямки економічної діяльності і налічує близько 110
страхових організацій: 35 промислових, понад 20 сільськогосподарських,
більше 50 муніципальних, які страхують за рахунок держбюджету
державних службовців, осіб без певного фаху, студентів, школярів,
вихованців дитячих садків [1, с. 66]1. Членство в них, за рідкісним
винятком, є обов'язковим, що сприяє оптимізації диференційованого
підходу до страхування і більш широкого охоплення страхуванням різних
верств населення і реалізації принципу обов'язковості соціального
страхування. Фінансування страхування від нещасного випадку на
виробництві відрізняється від інших видів страхування. Дані організації
незалежні від державного бюджету і планів державних фінансових
органів. Страхові внески сплачуються виключно роботодавцями за
методом відшкодування витрат попереднього року і диференціюються за
страховими ризиками. Концентрація всього комплексу послуг, пов'язаного
з нещасними випадками, в одній організації дозволяє страховикам
проводити ефективну профілактику травматизму і профзахворювань.
Заходи щодо профілактики на виробництві заохочуються економічними
заходами стимулювання. Передбачається п'ять видів диференціації
розмірів страхових внесків. Чотири первинних (диференціація страхового
поля по галузях, категоріям ризику, зміна класів ризику, пов'язаних зі
зміною технології виробництва і надання премій в залежності від
1[1] Абрамов С. В., Куделіна Л. О., Малихін О. І. Німецька модель соціального
страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Вісник Фонду
соціального страхування. 2001. № 3. С. 66.
294
ефективності проведених заходів) і один вторинний (з урахуванням
нещасних випадків, що сталися) [269, с. 59]1. Особливістю відшкодування
шкоди є те, що потерпілий не несе ніяких витрат, навіть у випадках явних
порушень техніки безпеки з його боку, за винятком умисного.
Забезпечення страховими виплатами розглядається як загальний принцип,
і питання винності винесено за рамки сфери працівник-роботодавець.
Відшкодування здійснюється незалежно від формального підтвердження
страхових відносин і повідомлення роботодавцем страховика, що
забезпечує більш надійний та ефективний захист прав застрахованих.
Проведення реабілітації здійснюється спеціалізованими клініками, які
мають особливий статус та їх діяльність регулюється спеціальними
нормативно-правовими актами. Система страхування від нещасних
випадків Німеччини характеризується високим ступенем самостійності
страхових організацій, галузевою спрямованістю та обмеженою участю
держави.
На відміну від Німеччини основу страхування від нещасних
випадків Швеції становить державна система, яка фінансується з
держбюджету і шляхом оподаткування підприємців. Система заснована на
принципах: обов'язковості; доповнення до загальної системи страхування;
економічного механізму – відшкодування заповнюваних втрат (моральна
шкода відшкодовується через додаткові системи страхування – за
колективним договором); компенсації втраченого працівником доходу.
Суб'єктами страхування є все економічно активне населення: працівники,
роботодавці, самозайняті особи, учні системи середньої та вищої освіти за
наявності виробничої практики. Велика частина ринку праці застосовує
допоміжну систему страхування засновану на колективних договорах між
1[269]Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний: учебное пособие / под общ. ред. В. Н. Говоркова. Москва: НЦ
ЭНАС, 2003. С. 59.
295
соціальними партнерами - організаціями роботодавців і профспілками.
Крім того, практикується індивідуальне страхування, що охоплює близько
400 тис. осіб, і групове страхування категорій трудящих з переважанням
колективного характеру праці (спортсмени і ін.). Основним принципом
законодавства Швеції є законодавче визначення принципу, що до розгляду
приймаються заяви всіх застрахованих з усіма особливостями їх
організмів[410, с. 124]1. Шведські правові норми, що регулюють оплату
компенсацій постраждалим, і правові норми, що регулюють контроль
проведення профілактичних заходів, існують окремо один від одного і не
пов'язані між собою. Рівень нещасних випадків не впливає на суму
внесків, що сплачуються роботодавцями. Відсутній контроль за введенням
в дію профілактичних заходів. Витрати на забезпечення безпеки і гігієни
праці включаються на підприємствах в собівартість продукції.
Відповідно до чинного законодавства України суб'єктами
страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного
захворювання, які спричинили втрату працездатності є застраховані
громадяни, а в окремих випадках, визначених Законом, члени їх сімей та
інші особи, страхувальники і страховик[329]2. Застрахованоює фізична
особа, – на користь якої здійснюється страхування (працівник).
Страхувальниками виступають роботодавці, тобто власник підприємства
або уповноважений ним орган та фізична особа, яка використовує найману
працю; власник розташованого в Україні іноземного підприємства,
установи, організації (у тому числі міжнародних), філії або
представництва, який використовує найману працю, якщо інше не
передбачено міжнародним договором, згода на обов'язковість якого
надана Верховною Радою України, а в окремих випадках - застраховані
1[410]Фильев В. И. Социальное страхование в России и зарубежных странах:
практическое пособие. Москва: Интел-Синтез, 1997. С. 124. 2[329]Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 20
03 1999 р. № 1105–XIV // Офіційний вісник України. – 1999. – № 42. – Ст. 47.
296
особи. Страховик – Фонд соціального страхування України. Страховим
ризиком є обставина, внаслідок якої застрахована особа або члени її сім’ї
можуть тимчасово втратити засоби існування та потребувати
матеріального забезпечення або надання соціальних послуг. Перелік
страхових випадків встановлюється Кабінетом Міністрів України.
В обов’язковому порядку страхуванню від нещасного випадку на
виробництві підлягають: особи, які працюють на умовах трудового
договору (контракту); учні та студенти навчальних закладів, клінічні
ординатори, аспіранти, докторанти, залучені до будь-яких робіт під час,
перед або після занять; під час занять, коли вони набувають професійних
навичок; у період проходження виробничої практики (стажування),
виконання робіт на підприємствах; особи, які утримуються у виправних
закладах та залучаються до трудової діяльності на виробництві цих
установ або на інших підприємствах за спеціальними договорами.
В добровільному порядку від нещасного випадку на виробництві
мають право застрахуватися особи, які забезпечують себе роботою
самостійно, – займаються адвокатською, нотаріальною, творчою та іншою
діяльністю, пов’язаною з отриманням доходу безпосередньо від цієї
діяльності, члени фермерського господарства, особистого селянського
господарства, якщо вони не є найманими працівниками та громадяни –
суб’єкти підприємницької діяльності.
У разі настання страхового випадку, та наявності відповідного акту
розслідування нещасного випадку або акту розслідування професійного
захворювання (отруєння),виникають підстави для оплати потерпілому
витрат на медичну допомогу, проведення медичної, професійної та
соціальної реабілітації, а також страхових виплат, що складаються з
страхової виплати втраченого заробітку (або відповідної його частини)
залежно від ступеня втрати потерпілим професійної працездатності (далі
– щомісячна страхова виплата); страхової виплати в установлених
297
випадках одноразової допомоги потерпілому (членам його сім’ї та особам,
які перебували на утриманні померлого); страхової виплати дитині, яка
народилася інвалідом внаслідок травмування на виробництві або
професійного захворювання її матері під час вагітності; страхових витрат
на медичну та соціальну допомогу.
У разі смерті потерпілого право на одержання щомісячних
страхових виплат мають непрацездатні особи, які перебували на
утриманні померлого або мали на день його смерті право на одержання від
нього утримання, а також дитина померлого, яка народилася протягом не
більш як десятимісячного строку після його смерті. До таких осіб
законодавець відносить:
- дітей, які не досягли 16 років; діти з 16 до 18 років, які не
працюють, або старші за цей вік, але через вади фізичного або розумового
розвитку самі не спроможні заробляти; діти, які є учнями, студентами
(курсантами, слухачами, стажистами) денної форми навчання, - до
закінчення навчання, але не більш як до досягнення ними 23 років;
- осіб, які досягли пенсійного віку, передбаченого Законом України
«Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», якщо вони не
працюють;
- інвалідів - членів сім’ї потерпілого на час інвалідності;
- неповнолітніх дітей, на утримання яких померлий виплачував або
був зобов’язаний виплачувати аліменти;
- непрацездатних осіб, які не перебували на утриманні померлого,
але мають на це право.
- дружину (чоловіка) або одного з батьків померлого чи іншого члена
сім’ї, якщо він не працює та доглядає дітей, братів, сестер або онуків
потерпілого, які не досягли восьмирічного віку.
Враховуючи, що страхування у зв’язку з тимчасовою втратою
працездатності та страхування від нещасного випадку на виробництві та
298
професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності
знаходяться з 2016 року у компетенції одного страховика – Державного
фонду соціального страхування України частка від загального розміру
єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування
на вказані види страхування становить 14,2657 %[335]1.
Проблемними та такими, що потребують подальшого законодавчого
урегулювання у галузі страхування від нещасного випадку на виробництві
та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності
залишається те, що на фонд покладаються функції, які пов’язані з ним
опосередковано. Здійснивши аналіз функцій, що покладені на Фонд
соціального страхування України, з точки зору страхового характеру,
необхідно зауважити, що соціальні послуги та виплати, які здійснюються
та відшкодовуються Фондом мають дійсно страховий характер, натомість
профілактика нещасних випадків, витрати Фонду на фінансування
адміністративно-господарських функцій та формування резерву коштів не
є страховими. Такі не страхові функції, з одного боку, обтяжують
виконання головної функції Фонду як страховика, а з іншого – створюють
підґрунтя для нецільового використання коштів та різного роду
зловживань, через що, у сфері профілактики виробничого травматизму
спостерігається наявність високих показників травматизму та
профзахворювань на виробництві, які пов’язані з важкими та шкідливими
умовами праці, роботою в умовах, що не відповідають санітарно-
гігієнічним правилам і нормам за рівнями або концентраціями
небезпечних і шкідливих виробничих факторів.
У сфері медико-соціальних послуг має місце низька якість надання
таких послуг, потреба у створенні усіх можливих умов для усунення
1[335] Постанова Кабінету Міністрів України " Про затвердження пропорцій розподілу
єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування" від 26 листопада
2014 р. № 675 // Офіційний вісник України. – 2014. – № 97. – Ст. 67.
299
обмежень життєдіяльності потерпілих, відновлення і компенсації їх
порушених або втрачених здібностей до побутової, професійної,
суспільної діяльності. У сфері страхових виплат існує необхідність
встановлення економічно обґрунтованих розмірів страхових внесків за
класами професійного ризику виробництва та поглиблення диференціації
розмірів страхових внесків залежно від стану виробничого травматизму на
кожному підприємстві [478]1.
Враховуючи викладене вище необхідно констатувати, що нестрахові
функції Фонду призводять до того, що жодне зі статутних завдань не
виконується повною мірою. Найголовнішим є те, що пріоритетна функція
Фонду як страховика виконується не на достатньо ефективному рівні, а
тому потребує вдосконалення. Покращення здійснення страхової функції
(як пріоритетної) видається можливим за рахунок оптимізації виконання
нестрахових функцій: профілактики травматизму та витрат на
адміністративно-господарське забезпечення роботи Фонду. На нашу
думку доцільним є звуження профілактичної функції фонду шляхом
передачі цих повноважень до компетенції державної служби гірничого
нагляду та промислової безпеки України, а також органів державної
виконавчої влади та місцевого самоврядування. Тим паче, станом на
сьогодні певною мірою вказані функції дублюються. Крім того, з метою
усунення дисбалансу у використанні коштів бюджету Фонду, вбачається
доцільним Міністерству соціальної політики України визначати ліміти
витрат коштів для пріоритетних функцій Фонду (за винятком страхових
виплат) та для всіх інших функцій.
Державне соціальне страхування на випадок безробіття є системою
гарантованого забезпечення застрахованих осіб грошовою допомогою, яка
1[478] Щодо оптимізації загальнообов'язкового державного соціального страхування від
нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України. URL:
http://www.niss.gov.ua (дата звернення: 21.07.2017).
300
здійснюється за рахунок страхових внесків відповідно до Закону України
«Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок
безробіття» від 02.03.2000 р. [327]1 Актуальним для України є вивчення
закордонного досвіду у сфері забезпечення зайнятості населення.
Особливе місце серед заходів, спрямованих на забезпечення зайнятості та
захист від безробіття в промислово розвинутих країнах Європи є система
соціального страхування на випадок безробіття, яка передбачає
застосування різних механізмів і засобів надання допомоги безробітним.
У Сполучених Штатах Америки страхування по безробіттю існує
вже більше 75 років, є найбільш поширеним видом соціального
страхування, та здійснюється у відповідності до державної програмою
підтримки доходу для безробітних. Американська система страхування по
безробіттю складається з окремих програм 53 штатів, в рамках яких
тимчасова грошова допомога надається працівникам, вимушеним
залишатися без роботи в той час, коли вони займаються пошуком нової
роботи. У всіх штатах програми фінансуються виключно за рахунок
внесків роботодавців на додаткову допомогу (працівники роблять внески
в трьох штатах), крім випадків, коли у фінансуванні беруть участь
федеральні органи. Додаткові допомога виплачується в штатах з високим
рівнем безробіття протягом не більше 20 тижнів, в інших близько 13
тижнів. Федеральні норми встановлюють критерії охоплення, основні
варіанти фінансування та адміністрування[511, с. 151]2. Розмір внесків,
вимоги до кандидатів, суми допомоги та тривалість виплат, а також
оподатковувана податком заробітна плата визначаються на рівні штатів.
50 регіонів фінансують свої програми страхування по безробіттю за
1[327] Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття:
Закон України від 02.03.2000 р. № 1533-III. Офіційний вісник України. 2000. № 13. Ст. 505. 2[511]Kilgour J. G. Unemployment Insurance in the 21-st Century. 2011. № 64. P. 151.
301
рахунок внесків роботодавців, у трьох штатах: Аляска, Нью-Джерсі та
Пенсільванія, працівники також роблять внески до фонду[211, с. 45]1.
Основна мета програм страхування по безробіттю в Німеччині
полягає в забезпеченні тимчасової фінансової підтримки для безробітних
за активного сприяння їх зайнятості. Особи, які забезпечують догляд для
утриманців на дому, самозайняті протягом не менше 15 годин на тиждень,
або особи, зайняті за кордоном Німеччини в країні, яка не входить до
складу Євросоюзу, мають право робити добровільні внески за програмами
страхування по безробіттю[231, с. 29]2. Короткочасна допомога
фінансується з фонду страхування по безробіттю і є частковою
компенсацією для працівників, які втратили частини доходу у зв'язку зі
скороченням робочого часу. Розмір короткочасної допомоги становить
60% заробітної плати після вирахування податків або 67%, якщо в сім'ї
безробітного є як мінімум одна дитина. Для отримання права на
короткочасне допомогу підприємства повинні відповідати наступним
вимогам: неминуче тимчасове скорочення звичайного робочого часу, що
стосується не менше третини персоналу, в результаті чого вони втрачають
як мінімум 10% доходу; вимоги роботодавців до працівників узгоджені і
виконуються; роботодавці повідомляють в місцеве агентство зайнятості
про скорочення робочого часу. Ще однією особливістю системи
страхування по безробіттю Німеччини є залежність періоду виплати і
розміру допомоги від віку заявників. Такий захід має підвищити
ефективність захисту для працівників старшого віку, які можуть зазнавати
труднощів з повторною інтеграцією на ринку праці[361, с. 101]3.
1[211]Лебедева Л. Ф. Опыт США: государственная политика в социально-трудовой
сфере. Проблемы теории и практики управления. 2002. № 5. С. 45. 2[231]Милославська Л. В. Позабюджетні фонди. Російський податковий кур'єр. 2001. №
3. С. 29. 3[361]Руденко В. М. Досвід фінансування соціального захисту населення у Федеративній
Республіці Німеччині. Збірник наукових праць НДФІ. 1995. Вип. 5. С. 101.
302
В Україні страхуванню на випадок безробіття підлягають особи, які
працюють на умовах трудового договору (контракту), цивільно-правового
договору, включаючи тих, які проходять альтернативну (невійськову)
службу, а також тих, які працюють неповний робочий день або неповний
робочий тиждень, та на інших підставах, передбачених законодавством
про працю, військовослужбовці (крім військовослужбовців строкової
служби), особи, які забезпечують себе роботою самостійно, та фізичні
особи - підприємці. Страховим випадком є подія в результаті якої
застраховані особи втратили заробітну плату (грошове забезпечення) або
інші передбачені законодавством України доходи внаслідок втрати роботи
з незалежних від них обставин та зареєстровані в установленому порядку
як безробітні, готові та здатні приступити до підходящої роботи і дійсно
шукають роботу, або застраховані особи опинилися в стані часткового
безробіття[327]1.
Особа набуває статусу застрахованої з дня укладання трудового
договору, з цього дня починається сплата страхових внесків у складі
єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування.
Фонд бере на облік юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців на
підставі відомостей з реєстраційної картки, наданих державним
реєстратором відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію
юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців»[323]2 не пізніше
наступного робочого дня з дня отримання зазначених відомостей
робочими органами виконавчої дирекції Фонду, а фізичних осіб, які не
мають статусу підприємців та використовують найману працю, - у
тижневий строк після укладення трудового договору (контракту) з першим
1[327] Закон України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на
випадок безробіття" від 2 березня 2000 р. № 1533–III // Офіційний вісник України. – 2000. –
№ 13. – Ст. 505. 2[323] Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб –
підприємців» від 15 травня 2003 р. № 755–VI // Офіційний вісник України. – 2003. – № 25. – Ст.
12. – Стаття 1172.
303
із найманих працівників. Роботодавці набувають статусу платника
страхових внесків до Фонду загальнообов'язкового державного
соціального страхування України на випадок безробіття: юридичні особи
- з дня взяття їх на облік; фізичні особи-підприємці, які використовують
найману працю, - з дня укладення трудового договору (контракту) з
найманим працівником; фізичні особи, які не мають статусу підприємців і
використовують найману працю, - в день укладення трудового договору
(контракту) з першим із найманих працівників.
Обов’язкове державне страхування на випадок безробіття має ряд
специфічних принципів [202, с. 45]1: надання державних гарантій
реалізації застрахованими особами своїх прав; обов'язковості страхування
на випадок безробіття всіх працюючих на умовах трудового договору
(контракту) та на інших підставах, передбачених законодавством про
працю, за цивільно-правовим договором, військовослужбовців (крім
військовослужбовців строкової служби), осіб, які забезпечують себе
роботою самостійно, фізичних осіб – підприємців, а також добровільності
такого страхування громадянами України, які працюють за межами
України, членами особистого селянського та фермерського господарства,
якщо вони не є найманими працівниками; цільового використання коштів
страхування на випадок безробіття; солідарності та субсидування;
обов'язковості фінансування Фондом загальнообов'язкового державного
соціального страхування України на випадок безробіття витрат,
пов'язаних з наданням матеріального забезпечення у випадку безробіття
та соціальних послуг в обсягах, передбачених цим Законом; паритетності
в управлінні страхуванням на випадок безробіття держави, представників
застрахованих осіб та роботодавців; диференціації розмірів виплати
1[202] Купрій О. Соціальне страхування на випадок безробіття в Україні: історія
становлення, досягнення, проблеми та перспективи. / О. Купрій // Україна: аспекти праці :
Науково-економічний та суспільно-політичний журнал. 10/2003. N7. С. 45.
304
допомоги по безробіттю залежно від страхового стажу та тривалості
безробіття; законодавчого визначення умов і порядку здійснення
страхування на випадок безробіття. Частка відрахувань до фонду
загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок
безробіття у складі єдиного внеску на загальнообов’язкове державне
соціальне страхування становить 7,1767%[335]1.
Особливе місце у системі публічного страхування посідають
відносини, щодо гарантування вкладів фізичних осіб. У фінансовій
системі України неодноразово мали місце суттєві кризові явища,
наслідками яких була втрата вкладниками своїх депозитів, а банківськими
установами - втрата довіри населення. О. П. Орлюк з цього приводу
висловлює думку, що прагнучи захистити власні інтереси, кредитні
установи намагаються розробити певні зовнішні і внутрішні механізми,
які б захищали і гарантували інтереси обох сторін, в якості одного з
найбільш дієвих внутрішніх механізмів світова практика розробила
систему страхування (гарантування) вкладів[276, с. 21]2.
В Україні зазначені страхові відносини отримали нормативне
закріплення в 2002 р. з набранням чинності Закону України «Про Фонд
гарантування вкладів фізичних осіб»[348]3 та в подальшому були
реформовані шляхом ухвалення Закону України «Про систему
гарантування вкладів фізичних осіб»[346]4. Зважаючи на вказані в
попередньому розділі характерні ознаки діяльність зазначеного фонду,
підпадає під відносини в сфері публічного страхування. Дані відносини
1 [335] Постанова Кабінету Міністрів України " Про затвердження пропорцій розподілу
єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування" від 26 листопада
2014 р. № 675 // Офіційний вісник України. – 2014. – № 97. – Ст. 67. 2[276]Орлюк О. П. Правові аспекти функціонування системи страхування вкладів. Право
України. 2004. № 11. С. 21. 3[348] Про фонд гарантування вкладів фізичних осіб: Закон України від 20.09.2001 р.
№ 2740-III. Офіційний вісник України. 2001. № 42. Ст. 1882. 4[346] Про систему гарантування вкладів фізичних осіб: Закон України від 23.02.2012 р.
№ 4452-VI. Офіційний вісник України. 2012. № 22. Ст. 824.
305
регулюються фінансовим правом, оскільки страховиком у даному випадку
виступає Фонд гарантування вкладів фізичних осіб – державна
спеціалізована установа, яка виконує функції державного управління у
сфері гарантування вкладів фізичних осіб; наявний безумовно публічний
інтерес – сприяння стабільності фінансово-грошової системи України; як
свідчить практика останніх років, вірогідність настання страхових
випадків дуже висока; страхові внески мають обов’язків характер[281, с.
233]1. Таким чином можна зробити висновок, що до відносин у сфері
публічного страхування серед інших належать відносини щодо
гарантування вкладів фізичних осіб, тобто відносини щодо мобілізації,
розподілення і використання відповідних страхових фондів.
Відповідно до даних Фонду гарантування вкладів фізичних осіб[97]2
станом на 01.01.2017 р. в Україні 99 банків є учасниками зазначеного
фонду. Слід відмітити, що в силу кризових явищ, які на сьогодні мають
місце у фінансовій системі держави, кількість банків учасників вказаного
фонду в порівнянні з даними на 01.01.2016 р. суттєво скоротилася (в 2016
році 118 банків-учасників). За 2016 рік сума надходжень коштів до банків,
що ліквідуються склала 7,22 млрд. гривень, а загальна сума коштів, що
була виплачена вкладникам неплатоспроможних банків за 2016 рік склала
майже 15 млрд. гривень.
1[281]Острогляд О. В. Визначення відносин у сфері страхування, що входять у предмет
фінансового права. Право і безпека. 2010. № 3 (35). С. 233. 2[97] Гарантування вкладів фізичних осіб (інфографіка). URL:
http://finpost.com.ua/?p=1544 (дата звернення: 21.07.2017).
306
2.2. Публічно-правова природа фінансової системи
територіальних громад
2.2.1. Місцеві бюджети як складова фінансової системи
територіальних громад
Дослідження закономірностей побудови та функціонування
публічної фінансової системи України в сучасних умовах її розвитку,
виявлення взаємозалежності та взаємозв’язків між місцевими бюджетами
та іншими ланками фінансової системи країни є актуальним та
виправданим, оскільки від оптимально та стабільно функціонуючої
фінансової системи країни залежить забезпечення фінансовими ресурсами
різних сфер суспільного життя, задоволення інтересів суспільства
в цілому. Однією із головних ознак демократичної держави є наявність
ефективно функціонуючого інституту місцевого самоврядування –
законодавчо закріпленого права територіальних громад самостійно
вирішувати питання місцевого значення в межах чинної нормативно-
законодавчої бази. Головною фінансовою складовою, що уможливлює
реалізацію потреб громади у соціально-економічному розвитку, наразі
є місцеві бюджети [40] 1.
Нормативно-правове врегулювання міжбюджетних відносин між
органами влади різних ланок і рівнів має на меті формування та розвиток
такого бюджетного устрою, який би дозволив усім відповідним органам
здійснювати самостійну податково-бюджетну політику у межах
законодавчо встановленого розмежування їхніх повноважень
і відповідальності. За допомогою міжбюджетних відносин можна чітко
розмежувати видаткові, податкові та інші повноваження, сформувати й
розвинути об’єктивні та прозорі механізми фінансової підтримки місцевих
1 [40] Білінський Д.О. Місцеві бюджети як складова публічної фінансової
системи. Університетські наукові записки Хмельницького університету управління та
права. 2012. № 4 (44).С . 308.
307
бюджетів, а також підвищити якість управління та контролю за
бюджетними коштами на державному та місцевому рівнях.
Проте становлення та подальший розвиток міжбюджетних відносин
в Україні ускладнюється відсутністю дієвих організаційних, правових,
фінансових методів та інструментів забезпечення самостійності місцевих
бюджетів, які б відповідали спрямованості на децентралізацію фінансових
ресурсів, сприяючи розвитку як окремої територіальної громади, так
і держави в цілому.
В юридичній науці початком розвитку місцевого самоврядування
прийнято вважати установлення магдебурзького права – юридичного
закріплення успіхів городян у боротьбі з феодалами за самостійність, яке
передбачає надання права на самостійне управління та власний суд, права
земельної власності та звільнення від більшості повинностей.
Магдебурзьке право характеризувало різноманітні види правовідносин «у
межах міста»: діяльність міської влади, суду, порядок судочинства,
земельні відносини, регулювання торговельної діяльності, порядок
оподаткування тощо. В Україну магдебурзьке право було перенесене
німецькими колоністами, що заселили західноукраїнські міста у XIV
ст. Першими містами, у яких було введене магдебурзьке право, стали:
Володимир-Волинський (близько 1324), Сянок (1339), Львів (близько
1352), Кам’янець (1374), Київ (1494)[237, с. 26]1. Згідно з магдебурзьким
правом міста одержували право самоврядування.
Великим поштовхом на шляху формування концепції місцевого
самоврядування стали Американська та Велика французька революції
XVIII ст., які привели до появи нових форм організації центральної влади,
а також поставили завдання перетворення місцевого самоврядування на
1 Див.: [237]Місцеві фінанси: підручник / О. Р. Квасовський, А. В. Лучка, Б. С. Малиняк
та ін.; за заг. ред. О. П. Кириленко. Київ: Знання, 2006. С. 26.
308
вільний від бюрократії інститут. Певні спроби обґрунтування ідей щодо
організації місцевої влади на принципах самоврядування були зроблені
французьким політиком Туре у 1790 р. Він сформулював два основні
положення вчення про місцеве самоврядування: поняття про власні
громадські справи, що властиві природі муніципального управління,
а також поняття про справи державні, які передаються для виконання на
місцевий рівень [450, с. 156]1.
Більш цілісною вбачається концепція самоврядних громад, що
запропонував французький історик і політичний діяч А. де Токвіль [397, с.
374]2. Базова ідея полягає в тому, що вихідним джерелом влади є не
держава і навіть не народ, а індивіди, які добровільно об’єднуються й самі
управляють своїми справами, що сприяє формуванню громадської
свідомості та відповідальності. Центральна влада сприймалась як певна
стримувальна інстанція, до якої слід звернутися за допомогою тільки за
умов безсилля представників громади.
Такі погляди лягли в основу «теорії вільної громади», що була
запропонована французькими та бельгійськими правознавцями і набула
поширення в Європі у першій половині – середині XIX ст. Прогресивність
цієї теорії полягала в тому, що поряд із природним правом кожної людини
на свободу, громади також самостійні, вони не створені державою,
оскільки виникли раніше за неї і тому мають природне право самостійно
керувати власними справами, органи місцевого самоврядування не
є органами державної влади, й останні не мають права втручатися
у справи місцеві. Ці положення знайшли своє відображення
у законодавстві того часу. Так, Бельгійська конституція 1831 р. визнавала,
1 Див.: [450]Холлис Г. На пути к демократической децентрализации: перестройка
региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1997. С. 156. 2[397]Токвіль де А. Про демократію в Америці / пер. з фр.: Г. Філіпчук, М. Москаленко.
Київ: Всесвіт, 1999. С. 374.
309
що разом із законодавчою, виконавчою та судовою владою в державі існує
четверта влада – муніципальна.
Проте «теорія вільної громади» мала суттєвий недолік: вона не
визнавала самостійними великі адміністративні одиниці, створені
державою (області, департаменти, регіони, провінції тощо), управління
якими здійснювалось виборними посадовими особами. Тому ця теорія
була визнана неспроможною, на заміну їй німецькими вченими Гірке та
Шеффнером була висунута громадська (господарча) теорія місцевого
самоврядування. В основу цієї теорії покладені принципи теорії вільної
громади, однак на перший план вона висувала вже не природний і не
відчужуваний характер прав громади, а обґрунтовувала недержавну
природу діяльності органів місцевого самоврядування, переважно її
майновий характер[166, с. 96]1. Самоврядування, за громадською
теорією, – це управління місцевими справами. Отже, прихильники цієї
концепції неодноразово намагалися розмежувати справи власне
громадські (місцеві) і справи державні, які передані на місцевий рівень,
проте безуспішно. Для критиків зазначеної теорії це стало значним
аргументом непереконливості її положень.
Те, що діяльність самоврядних одиниць має державницький
характер, доводили німецькі вчені Л. Штейн та Р. Гнейст,
вони сформували «державницьку теорію самоврядування». Основні
положення цієї теорії такі:
– місцеве самоврядування є однією з форм організації державного
управління на місцях;
– місцеве самоврядування – частина загальної державної системи;
1[166]Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: учеб. пособие. 2‑е изд.,
перераб. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 96.
310
– органи місцевого самоврядування – це органи державної влади,
які здійснюють управління територією за допомогою місцевих
жителів[473, с. 472]1.
Розвиток державницької теорії місцевого самоврядування
наприкінці XIX – початку XX ст. обумовлений індустріалізацією
суспільства, впровадженням досягнень науково-технічного прогресу,
концентрацією промисловості у великих міських центрах, розвитком
торгівлі, процесами урбанізації населення. Зниження ізольованості
й самодостатності деяких територій, залежність від
загальнонаціонального політичного курсу та соціально-економічної
ситуації в інших співтовариствах змінили ставлення до держави
і висунули її на передній план. Якщо раніше функції держави зводились
лише до забезпечення захисту населення та порядку в країні, то тепер
державу стали сприймати як гарант підвищення добробуту громадян,
установлення стандартів життя, справедливого перерозподілу доходів
громадян, згладжування соціально-економічних нерівностей та потрясінь
у суспільстві. Саме у цей час уряди багатьох країн застосовували на
практиці основні положення доктрини Дж. М. Кейнса щодо необхідності
втручання держави в економіку країни, стимулювання сукупного попиту
за допомогою збільшення грошової маси або зниження процентних ставок
і забезпечення повної зайнятості [509, с. 68]2.
Державницька теорія місцевого самоврядування, як і громадська
теорія, мали своїх прихильників. Проте полярність цих поглядів набула
подальшого розвитку і сконцентрувалась у дуалістичній теорії місцевого
самоврядування. Ця теорія має подвійну природу: з одного боку, органи
місцевого самоврядування є органами державної влади на місцях, які
1[473]Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы
и законодательства Франции, Англии и Германии: пер. с нем. / под общ. ред.
И. Е. Андреевского. СПб.: Тип. В. В. Пратцъ, 1987. С. 472. 2[509]Keynes J. M. The General Theory of Employment, Interest and Money. 1936. Р. 68.
311
входять до єдиної системи рад, з другого – виступають органами
громадського самоврядування населення та представляють їх інтереси.
Отже, місцеве самоврядування торкається таких питань, як спосіб
формування органів місцевої влади, їх взаємовідносини з державною
владою, спектр владних повноважень та межі відповідальності місцевого
самоврядування. Крім того, на кожному етапі розвитку місцевого
самоврядування та становлення його системи актуальним було питання їх
фінансового забезпечення.
На сучасному етапі дуалістична муніципальна теорія найбільш
повно характеризує сутність місцевого самоврядування. Практика
свідчить, що органи місцевого самоврядування мають власні функції
й повноваження та можуть самостійно формувати власне фінансово-
економічне підґрунтя для їх реалізації. Поряд із цим держава має право
делегувати частину своїх повноважень на місцях із достатнім фінансовим
забезпеченням. Сьогодні систему, принципи та гарантії місцевого
самоврядування в Україні, засади діяльності, коло повноважень і межі
відповідальності органів місцевого самоврядування встановлює Закон
України «Про місцеве самоврядування в Україні» [388]1. Таким чином, для
сучасного місцевого самоврядування характерна складна система
відносин, що забезпечують виконання як власних, так і делегованих
державою повноважень.
Розвиток місцевого самоврядування у світовій практиці нерозривно
пов’язаний із впровадженням інститутів місцевих бюджетів
з виникненням та розвитком місцевого самоврядування. При цьому до
історичних передумов розвитку місцевого самоврядування науковці
відносять адміністративний поділ територій (так, у давній Елладі міста-
держави поділялися на невеликі адміністративні самоврядні одиниці –
1[388]Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р.
№ 280/97‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.
312
«демеси»)[141, с. 52]1; покладення в основу муніципального управління
принципу широкої автономії, хоч і під контролем центру (встановлення
Законом Юлія Цезаря 45 р. до н. е. загальних правил міського устрою
в Римі)[312, с. 20]2; розв’язання колективних проблем загальними зборами
громади – на сході, віче, курултаї тощо[175, с. 16]3.
Як ми вже зазначали, фінанси територіальних громад, поряд
з іншим, розглядаються як фонди грошових коштів, які перебувають
у розпорядженні місцевої влади певної територіальної одиниці та
використовуються на розвиток цієї території [70, с. 502; 242, с. 152]4.
Призначенням фінансових ресурсів є забезпечення відтворювального
процесу на рівні адміністративно-територіальних одиниць. Структура
фінансових ресурсів місцевих органів самоврядування тією чи іншою
мірою визначена в конституціях більшості країн або в інших законодавчих
актах [363, с. 122]5. Згідно зі ст. 142 Конституції України матеріальною
і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме
майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси,
що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах,
а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні
районних і обласних рад.
Проблема місцевих фінансів є найбільш складною, а отже,
і надзвичайно актуальною в контексті становлення та розвитку інститутів
місцевого самоврядування в Україні. Так, О. П. Орлюк слушно зазначає,
1 Див.: [141]Еригорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная
и зарубежная практика: монография. Киев: Истина, 2005. С. 52. 2Див.:[312]Правові проблеми місцевих фінансів України: теоретико-прикладне
дослідження: монографія / за заг. ред. О. А. Музики-Стефанчук. Кам’янець-Подільський: ТОВ
«Друкарня Рута», 2016. С. 20. 3 Див.: [175] Кириленко О. П. Місцеві бюджети України (історія, теорія, практика):
монографія. Київ: НІОС, 2000. С. 16. 4 Див.: [70]Бюджетна система України: підручник / за заг. ред.: О. Д. Василик,
К. В. Павлюк. Київ: Центр навч. літ., 2004. С. 502; [242] Муніципальні фінанси: навч. посіб. / за
заг. ред. О. П. Кириленко. Тернопіль: Астон, 2015. С. 152. 5 Див.: [363]Руденко І. В. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування: поняття
та сутність. Наук. пр. НДФІ. 2003. № 2 (21). С. 122.
313
що наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для
вирішення питань місцевого значення, визначає реальність місцевого
самоврядування в тій чи іншій країні [279, с. 125]1. Дійсно, без належного
матеріального забезпечення навряд чи можлива реалізація територіальною
громадою питань місцевого значення.
Зважаючи на це, сьогодні все більше науковців вдаються до
вивчення і окреслення власного бачення щодо вирішення проблем
місцевих фінансів. Позначимо деякі з них. Хибною, на нашу думку,
є позиція А. С. Нестеренко щодо включення до фінансової системи
держави муніципальних фінансів. Вона зазначає, що «державні
і муніципальні фінанси є центральною ланкою фінансової системи
держави»[252, с. 85]2. Як вбачається, в цій ситуації прослідковується
перспектива повернення до тоталітарних режимів державного управління
обігом фінансів, коли кошти відокремленого від держави власника –
територіальних громад включаються до фінансової системи держави. На
наш погляд, фінанси територіальних громад разом із державними
фінансами як відокремлені складові формують цілісну публічну фінансову
систему, але не поглинають одне одного. Сформульований А. С.
Нестеренко висновок суперечить ч. 1 ст. 9 Європейської хартії місцевого
самоврядування, де закріплено, що органи місцевого самоврядування
мають право в рамках національної економічної політики на власні
адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися
в межах своїх повноважень. Вважаємо, що доцільніше об’єднати
підсистеми державних та муніципальних фінансів у єдине поняття
«публічна фінансова система».
1[279]Орлюк О. П. Фінансове право: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2003. С. 125. 2[252]Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії. С 85.
314
За час перебування України у складі СРСР розвиток місцевих
фінансів та їх дослідження на території колишнього СРСР тривали до 30‑х
рр. Важливим документом, який визначив повноваження місцевих рад
у галузі фінансів СРСР, було Положення про грошові збори та видатки
місцевих рад, затверджене Радою народних комісарів 03.12.1918 р.
Відокремленість поняття «місцеві фінанси» підтверджується
закріпленням його в нормативних актах 20–30-х рр., наприклад,
у постановах Всеросійського центрального виконавчого комітету та Ради
народних комісарів «Про місцеві грошові кошти», «Про перелік видатків,
які виносяться на місцеві грошові кошти», Тимчасовому положенні 1923
р. «Про місцеві фінанси». Проте з 1922 р. припинено практику включення
місцевих бюджетів до державного бюджету СРСР. Така самостійність
місцевих фінансів проіснувала недовго, оскільки вже у 1924 р. було
ухвалено Конституцію СРСР, за якою місцеві бюджети входили до
структури державного бюджету, а Постановою ЦВК СРСР ІІІ скликання
було затверджене нове Положення про місцеві фінанси УСРР від
25.04.1926 р., у якому вказувалося, що місцеві фінанси є складовою єдиної
системи фінансів Союзу РСР. З цього часу місцеві фінанси поступово
починають втрачати свою незалежність від державних фінансів. І вже
у Конституції УСРР 1929 р. зазначалося, що місцеві бюджети
розглядаються і затверджуються відповідними з’їздами рад, під загальним
контролем центральних органів УСРР, тобто місцеві бюджети стали
повністю залежати від державного бюджету, а отже, відбулася ліквідація
самостійності місцевих фінансів [230, с. 54]1.
На початку 30‑х рр. ХХ ст. радянські науковці почали ототожнювати
поняття «місцеві фінанси» з «місцевими бюджетами», хоча в Положенні
про місцеві фінанси СРСР 1929 р. місцевим радам надавалося право
1 Див.: [230]Местные финансы СССР / под общ. ред. Н. Н. Ровинского. 2‑е изд., перераб.
и доп. М.: Госфиниздат, 1936. С. 54.
315
створювати позабюджетні фонди регулювання, фонди спеціального
призначення: промислові, фонди робітничого житлового будівництва,
дорожні комунальні фонди, а також інші спеціальні фонди на той час,
відповідно до цього положення, існували також і комунальні банки.
У 1938 р. із посиленням радянської влади остаточно завершився процес
ліквідації місцевих фінансів у СРСР. Відродження місцевих фінансів на
території СРСР розпочалося з ухваленням у 1990 р. Закону УРСР «Про
місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве
самоврядування» [313]1. У ст. 7 Конституції України, прийнятій
28.06.1996 р., закріплено статус інституту місцевого самоврядування, що
визнається і гарантується державою, та по‑новому визначено первинного
суб’єкта місцевого самоврядування – територіальну громаду.
Узагальнення історичного розвитку місцевих фінансів як
економічної та юридичної категорії дозволяє стверджувати, що головною
передумовою існування місцевих фінансів як окремої ланки фінансової
системи країни є законодавче закріплення інституту місцевого
самоврядування, а також закріплення повноважень територіальних громад
самостійно вирішувати питання місцевого значення. Маємо констатувати
той факт, що з часів здобуття незалежності в Україні надзвичайно мало
уваги приділялося реформуванню місцевого самоврядування та системі
місцевих бюджетів, отриманий у спадок від Радянського Союзу
адміністративно-територіальний устрій, що базується на принципах
адміністративного-командного підпорядкування та значної централізації
державних фінансів і, відповідно, низького рівня доходів місцевих
бюджетів. Зараз тільки починають впроваджуватися відповідні реформи,
що мають на меті запровадити фінансову децентралізацію, яка передбачає
1[340]Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування:
Закон УРСР від 07.12.1990 р. № 533‑ХII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/533–
12/edl9911217 (дата звернення: 19.05.2017).
316
посилення повноважень громад, у тому числі і за рахунок збільшення
частки надходжень до місцевих бюджетів. Такий стан речей потребує
досконалого теоретичного обґрунтування, вивчення та систематизації
сучасних наукових поглядів вітчизняних науковців та передових
напрацювань науки та законодавства зарубіжних країн.
Досвід розвинених держав світу переконливо свідчить про те, що
саме місцеве самоврядування зміцнює основи народовладдя, створюючи
необхідні умови для життєдіяльності місцевих співтовариств, стабілізує
політичну систему в цілому, виступаючи важливим механізмом
забезпечення єдності країни та цілісності держави [222, с. 5]1. Вирішальне
значення в забезпеченні функціонування органів місцевого
самоврядування приділяється місцевим фінансам, що являють собою
самостійний структурний рівень публічної фінансової системи держави.
У сучасних умовах трансформаційної економіки України публічні місцеві
фінанси слід розглядати як систему соціально-економічних відносин,
пов’язану з формуванням, розподілом та перерозподілом фінансових
ресурсів, необхідних для забезпечення діяльності органів місцевого
самоврядування, що сприяє економічному розвитку територій, а також
підвищує добробут членів територіальних громад.
Основна складова місцевої фінансової системи – місцеві бюджети –
є водночас складовою бюджетної системи України. Бюджетна система
України як унітарної держави складається з двох ланок – державного та
місцевих бюджетів. Україна як член Ради Європи у 1997 р. ратифікувала
Європейську хартію місцевого самоврядування [146]2, яка передбачає
відокремлення місцевих органів самоврядування від державної влади,
1 Див.: [222]Максюта А. А. Фінансово-бюджетна складова системи державного
управління і місцевого самоврядування. Наук. пр. НДФІ. 2005. № 3 (32). С. 5. 2[146] Європейська хартія місцевого самоврядування: міжнар. док. від 15.10.1985 р. Дата
оновлення: 16.11.2009. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036 (дата звернення:
19.05.2017).
317
повну незалежність і самостійність у здійсненні покладених на них
функцій у межах їх компетенції. Ратифікація зазначеної Хартії покладає
на державу зобов’язання будувати місцеві фінанси відповідно до
міжнародних стандартів.
Цей процес передбачає посилення економічної рентабельності та
значимості територіальних громад, підвищення рівня прогнозованості та
керованості регіонального розвитку, забезпечення соціальної
орієнтованості розвитку регіональних економічних структур, а також
розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Інакше
кажучи, йдеться про запровадження децентралізації місцевих фінансів.
Показово, що з метою забезпечення децентралізації, законодавство,
що регулює відносини у сфері місцевих фінансів, зазнало суттєвих змін.
Так, 1 квітня 2014 р. Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333
затверджено Концепцію реформування місцевого самоврядування та
територіальної організації влади в Україні. Зазначеною Концепцією
передбачається створення належних матеріальних, фінансових,
організаційних умов та формування кадрового складу для забезпечення
виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих
повноважень. Це здійснюється з дотриманням таких принципів, як:
– обчислення обсягу дотації вирівнювання на основі уніфікованих
стандартів надання публічних послуг;
– надання трансфертів з державного бюджету безпосередньо
кожному місцевому бюджету;
– визначення фінансовою основою здійснення органами місцевого
самоврядування власних повноважень податків та зборів, які пов’язані
318
з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці та ін.
[189]1.
Як зазначає К. В. Павлюк, для європейських унітарних країн
в організації системи місцевих фінансів є характерним використання
принципів бюджетного федералізму та бюджетного унітаризму, що
забезпечує обґрунтований розподіл дохідних джерел та видаткових
повноважень між бюджетами різних рівнів, а також ефективний розподіл
централізованої фінансової допомоги як на регіональному, так і на
місцевому рівнях [285, с. 34]2. Відіграючи достатньо вагому роль
у формуванні доходів місцевих бюджетів, міжбюджетні nтрансферти все
ж таки виступають додатковим джерелом формування фінансових
ресурсів [366, с. 82]3. Щодо України, то міжбюджетні трансферти є одним
із джерел наповнення місцевих бюджетів. Відповідно є підстави
стверджувати про тенденцію до фінансової централізації, хоча одним із
способів перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент
соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних
одиниць в Україні визнано децентралізацію управління бюджетними
коштами.
Реалізація зазначеної Концепції відбувається двома етапами:
перший у 2014 р. та другий у 2015–2017 рр. На першому (підготовчому
етапі) відбулося насамперед формування законодавчої основи для
впровадження реформи місцевого самоврядування. На другому
відбувається уніфікація і стандартизація публічних послуг, що надається
населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої
1[189]Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації
влади в Україні: Розпорядження Каб. Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. № 333‑р. Уряд. кур’єр.
2014. 11 квіт. (№ 67). 2 [285] Павлюк К. В. Формування доходів місцевих бюджетів. Фінанси України. 2006.
№ 4. С. 34. 3 Див.: [366]Савчук Н. Фіскальний федералізм та перспективи його адаптації до
українських реалій. Світ фінансів. 2014. № 1. С. 82.
319
влади; провадиться інституційна реорганізація органів місцевого
самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій
територіальній основі; проводяться місцеві вибори з урахуванням
реформованої системи органів місцевого самоврядування та ін. [189]1. До
актів фінансового законодавства, що були прийняті під час впровадження
Концепції, слід віднести: Закон України «Про внесення змін до
Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо
податкової реформи» від 28.12.2014 р., Закон України «Про внесення змін
до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин»
від 28.12.2014 р. [318]2, Закон України «Про внесення змін до Бюджетного
кодексу України щодо особливостей формування та виконання бюджетів
об’єднаних територіальних громад» від 26.11.2015 р.та ін.
Як бачимо, обраний курс на реалізацію політики децентралізації
фінансових ресурсів є виправданим. Тобто змінення фінансових основ
діяльності органів місцевого самоврядування, про це йдеться
у Європейській хартії про місцеве самоврядування [146]3, є головною
ознакою фінансової незалежності територіальної громади. Враховуючи
сучасні тенденції в реформуванні бюджетної системи країни, роль доходів
місцевих бюджетів у фінансовому забезпеченні органів місцевого
самоврядування певною мірою визначається величиною внутрішнього
валового продукту, що безпосередньо перерозподіляється через них та
часткою місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України. Частка доходів
місцевих бюджетів у перерозподілі внутрішнього валового продукту,
1[189] Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації
влади: Розпорядження Каб. Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. № 333‑р. Уряд. кур’єр. 2014. 11
квіт. (№ 67). 2[318] Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних
відносин: Закон України від 28 груд. 2014 р. № 79‑VIII. Голос України. 2014. 30 груд. (№ 252-1).
Спецвип. 3[146] Європейська хартія місцевого самоврядування: міжнар. док. від 15.10.1985 р. Дата
оновлення: 16.11.2009. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036 (дата звернення:
19.05.2017).
320
а також у зведеному бюджеті поряд із фінансовим і соціальним має досить
важливе політичне значення. Вона свідчить про участь місцевої влади
у розв’язанні актуальних проблем розвитку держави, про певну
обмеженість функцій центральної влади. Така частка є загальним
показником, який відображає рівень фінансової незалежності органів
місцевого самоврядування, дає можливість оцінити рівень розвитку
місцевих бюджетів [283, с. 28]1.
Які ж показники сьогодні характеризують рівень фінансової
незалежності органів місцевого самоврядування? Відповідаючи на
поставлене запитання, необхідно констатувати той факт, що в період
з 2008 по 2014 р. частка місцевих бюджетів без урахування трансфертів
у доходах зведеного бюджету України мали стійку тенденцію до
зниження, що у цифровому вираженні становило 2,7 %. Щодо частки
місцевих бюджетів також без урахування трансфертів у перерозподілі
внутрішнього валового продукту, то даний показник у зазначений період
зменшився на 1,9 % [69, с. 88]2. Лише в останні роки, із запровадженням
реформи створення об’єднаних територіальних громад, зазначені
показники набувають позитивної тенденції, проте процес об’єднання
громад відбувається занадто повільно.
За підсумками реалізації першого етапу Концепції реформи
місцевого самоврядування та територіальної організації влади
Міністерство фінансів України оприлюднило звіт щодо виконання
Державного бюджету України за 2015 р. Так, у 2015 р. здійснено перший
етап фінансової децентралізації: прийнято зміни до Бюджетного та
Податкового кодексів України щодо передачі органам місцевого
1 Див.: [283]Павлюк К. В. Концептуальні підходи до вдосконалення системи
міжбюджетних відносин на засадах конкурентного федералізму. Наук. пр. НДФІ. 2006. № 1 (34).
С. 28. 2Див.:[69]Бюджет України за 2014 рік: статистичний збірник / Л. М. Калініченко,
Г. В. Гайдученко, Г. Ф. Ткаченко та ін. Київ: М-во фінансів України, 2015. С. 88.
321
самоврядування додаткових бюджетних повноважень і закріплення
стабільних джерел доходів для їх реалізації. Аналіз виконання місцевих
бюджетів за 2015 р. показав, що реалізація реформи міжбюджетних
відносин, незважаючи на песимістичні настрої на стадії прийняття змін,
дала позитивні результати. Приріст надходжень до загального фонду
проти 2014 р. склав 29,6 млрд грн, або 42,1 %, тоді як за експертною
оцінкою фахівців Міністерства фінансів він прогнозувався в сумі 22,4
млрд грн.[32]1.
За підсумками виконання місцевих бюджетів у 2016 р. слід
констатувати позитивні тенденції. Так, за 2016 р. надходження власних
коштів до загального фонду місцевих бюджетів зросли в 1,5 рази
(+49,3 %), або на 48,5 млрд грн порівняно з 2015 р. та склали 146,6 млрд
грн. Крім того, за 2016 р. надходження доходів загального фонду місцевих
бюджетів 159 громад (з урахуванням трансфертів Державного бюджету)
склали 7,1 млрд грн, що більше майже ніж у 7 разів порівняно
з надходженнями 2015 р. до бюджетів місцевих рад, які увійшли до складу
об’єднаних територіальних громад [125]2.
Визначення терміна «місцеві бюджети» закріплене в п. 34 ч. 1 ст. 2
Бюджетного кодексу України, відповідно до якого місцеві бюджети – це
бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та
бюджети місцевого самоврядування, а згідно з п. 2 ч. 1 ст. 2 вказаного
Кодексу бюджети місцевого самоврядування – це бюджети
територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів
у містах). Незважаючи на наявні позначення понять у Бюджетному
кодексі України, слід відмітити певну неузгодженість цього
1[32] Бюджетна децентралізація – 2015 та її результати – офіційно. URL: http://
decentralization.gov.ua/news/1674-%D0 %B7 %D0 %B4 %D0 %B5 %D1 %81 %D1 %8C (дата
звернення 20.05.2017). 2 125. Державна служба статистики України: офіційний сайт. URL:
http://www.ukrstat.gov.ua(дата звернення: 19.07.2017).
322
кодифікованого акта з іншими нормативно-правовими актами, в яких
у своїй переважній більшості відбувається ототожнення місцевих
бюджетів з бюджетами місцевого самоврядування. Так, ст. 142
Конституції України визначає, що матеріальною й фінансовою основою
місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих
бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності
територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти
їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних
рад.
Наразі існує колізія норм бюджетного законодавства і з
законодавством, що регулює місцеве самоврядування. Відповідно до ст. 1
Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» «бюджет
місцевого самоврядування (місцевий бюджет) – це план утворення
і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення
функцій та повноважень місцевого самоврядування» [338]1. У Законі
України «Про місцеві державні адміністрації» термін «місцеві бюджети»
взагалі не використовується [339]2. Так, у п. 1 ст. 18 вказаного Закону при
визначенні повноважень у галузі бюджету й фінансів зазначено, що
місцева державна адміністрація складає, відповідно до визначених
у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про
внутрішнє і зовнішнє становище України пріоритетів, і подає на
затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його
виконання (у зв’язку з чим можна вважати, що бюджет може бути
районним чи обласним). Наведене визначення досить стисло розкриває
сутність та значення цієї категорії, адже характеризує місцеві бюджети
лише за формою. Розглядаючи місцеві бюджети як об’єктивну економічну
1[338] Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р.
№ 280/97‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. 2[339] Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р. № 586‑ХІV.
Офіц. вісн. України. 1999. № 20. Ст. 190.
323
категорію, науковці зазначають, що місцеві бюджети відіграють ключову
роль у формуванні системи фінансового забезпечення органів місцевого
самоврядування.
Досліджуючи погляди науковців у царині фінансового права, маємо
зазначити, що надаючи визначення поняттю «місцевий бюджет»
О. О. Сунцова зазначає, що за змістом місцевий бюджет – це сукупність
фінансових відносин, що виникають у зв’язку з утворенням та
використанням фондів грошових засобів місцевих органів влади в процесі
перерозподілу національного доходу з метою забезпечення розширеного
відтворення та задоволення соціальних потреб суспільства [390, с. 108]1.
Ю. М. Воробйов інститут місцевих фінансів розглядає як систему
грошових відносин, що виникають між суб’єктами фінансової системи на
мікро- та макрорівнях з приводу формування, розподілу та використання
ресурсів місцевих бюджетів, заснованих на забезпеченні фінансової
стійкості та виконанні умов їх фінансової безпеки [89, с. 12]2. Як фонди
фінансових ресурсів, що призначені для реалізації завдань і функцій, які
покладаються на органи місцевого самоврядування, визначає
досліджуваний інститут О. Д. Василик[70, с. 34]3.
І. Б. Чікіта зазначає, що місцеві бюджети відображають систему
економічних відносин, які складаються в суспільстві з приводу утворення
децентралізованих фондів грошових коштів, їх розподілу та використання
для надання суспільних благ на місцевому (локальному) рівні [465, с.
149]4. Подібні погляди висловлює і Д. А. Ковалевич, зазначаючи, що
1[390] Сунцова О. О. Місцеві фінанси: навч. посіб. Київ: Центр навч. літ., 2010. С. 108. 2[89] Воробйов Ю. М., Когут І. А. Формування фінансової стійкості місцевих бюджетів
в умовах підвищення самостійності регіонів: монографія. Мелітополь: Вид. будинок ММД,
2012. С. 12. 3[70] Бюджетна система України: підручник / за заг. ред.: О. Д. Василик, К. В. Павлюк.
Київ: Центр навч. літ., 2004. С. 34. 4[465] Чікіта І. Б. Місцеві бюджети – політико-економічний аспект в умовах сучасної
демократичної держави. Вестн. Севастопол. гос. техн. ун-та. Севастополь: Изд-во СевНТУ,
2007. № 81. С. 149.
324
місцеві фінанси відображають сферу економічних відносин, які пов’язані
з формуванням, розподілом, перерозподілом та використанням
централізованих грошових коштів і призначені для соціально-
економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць [178,
с. 200]1.
Найбільш широке визначання місцевих бюджетів надає
О. П. Кириленко, наголошуючи, що місцеві бюджети є провідною ланкою
не лише бюджетної, а й економічної системи держави, зокрема, місцеві
бюджети в державних фінансах: складова бюджетної системи; інструмент
реалізації загальнодержавних програм; джерело фінансування державних
видатків; інструмент фінансового вирівнювання. Місцеві бюджети
з позицій головного інструменту місцевих фінансів – фінансова база
місцевого самоврядування; фінансові плани територіальних формувань;
джерело утримання і розвитку [237, с. 28]2.
Підсумовуючи наведені підходи науковців щодо визначення
сутності місцевих бюджетів, констатуємо, що в них чітко простежується
орієнтація на посилення процесів децентралізації та демократизації влади
в країні, це повною мірою відповідає процесам, які відбуваються в нашій
державі, яка будує свою фінансову систему на демократичних засадах.
І тут вирішальне значення в забезпеченні функціонування органів
місцевого самоврядування надається публічним місцевим фінансам, що
являють собою самостійний структурний рівень публічної фінансової
системи [51]3.
1 [178] Ковалевич Д. А. Місцеві бюджети та їх роль у територіальному розвитку. Вісн.
Чернів. торг.-екон. ін-ту. 2014. № 2 (54). С. 200. 2 [237] Місцеві фінанси: підручник / О. Р. Квасовський, А. В. Лучка, Б. С. Малиняк та ін.;
за заг. ред. О. П. Кириленко. Київ: Знання, 2006. С. 28. 3 [51] Білінський Д.О. Публічні фонди грошових коштів в умовах децентралізації
фінансової системи України: правовий аналіз. Право і суспільство 2016. №3(1). С.140.
325
У цьому контексті набуває важливості пошук шляхів вирішення
проблеми ефективного та раціонального використання місцевих
бюджетів. Кошти останніх є суттєвим інструментом управління
економікою й основою фінансового забезпечення повноважень органів
місцевого самоврядування в процесі виконання конституційних
обов’язків. Як відзначає Є. В. Жемеренко, без бюджетної самостійності
місцевих бюджетів з її численними складовими і врахуванням
податкового потенціалу кожного регіону, побудова й розвиток ефективної
та дієвої бюджетної системи України може затягнутися на невизначений
час [150, с. 14]1.
Очевидно, що наявність формування місцевих бюджетів дає змогу
органам місцевого самоврядування мати фінансову базу для реалізації
повноважень, визначених Конституцією України. Сьогодні склад системи
місцевих бюджетів України закріплено у п. 2 ч. 1 ст. 5 Бюджетного
кодексу України. До неї включено:
а) бюджет Автономної Республіки Крим;
б) обласні бюджети;
в) районні бюджети;
г) бюджети місцевого самоврядування (територіальних громад):
– бюджети територіальних громад сіл та їх об’єднань;
– бюджети територіальних громад селищ;
– бюджети територіальних громад міст;
– бюджети територіальних громад районів у містах;
– бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються
згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.
1[150] Жемеренко Є. В. Використання коштів місцевих бюджетів України. Фінанси
України. 2005. № 8. С. 14.
326
Як бачимо, у законодавстві проведено розмежування таких
категорій, як місцеві бюджети і бюджети місцевого самоврядування.
У цьому контексті слід погодитися з думкою М. І. Піскотіна, який ще за
радянських часів наголошував, що місцевий бюджет не можна назвати
бюджетом місцевого самоврядування, адже це не точно, двозначно і не
зрозуміло [298, с. 64]1. На наш погляд, це твердження є актуальним і на
сьогодні, оскільки фінансові ресурси місцевого бюджету покликані
задовольняти суспільні потреби жителів певної адміністративно-
територіальної одиниці шляхом створення фінансово-ресурсної бази для
організації обслуговування населення області, району, міста тощо. Ними
розпоряджається як рада, так і її виконавчо-розпорядчі органи. Водночас
означений підхід законодавця не узгоджується з іншими положеннями
Бюджетного кодексу України. Йдеться передусім про п. 5 ч. 1 ст. 2
Бюджетного кодексу України, де закріплено, що бюджетна система
України формується з урахуванням економічних відносин, державного
і адміністративно-територіальних устроїв, то, відповідно, при
удосконаленні бюджетного законодавства слід врахувати положення
Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної
організації влади, де зазначено, що адміністративно-територіальний
устрій складається з трьох рівнів:
– базового (адміністративно-територіальні одиниці – громади);
– районного (адміністративно-територіальні одиниці – райони);
– регіонального (адміністративно-територіальні одиниці –
Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь)[189]2.
1[298] Пискотин М. И. Бюджетные права местных советов депутатов трудящихся. М.:
Госюриздат, 1961. С. 64. 2[189] Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації
влади: Розпорядження Каб. Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333‑р. Уряд. кур’єр. 2014.
11 квіт. (№ 67).
327
У зв’язку з вищевикладеним, вважаємо, що якщо закладений
у Концепції підхід щодо адміністративно-територіального устрою буде
реалізований, постане об’єктивна потреба у внесенні змін до бюджетного
законодавства. Зокрема, необхідно буде внести зміни до бюджетного
законодавства України, наприклад, до ст. 5 Бюджетного кодексу України,
виклавши її в такій редакції:
«Стаття 5. Структура бюджетної системи України
1. Бюджетна система України складається з державного бюджету та
місцевих бюджетів.
2. Місцевими бюджетами є базові, районні та регіональні бюджети».
Щодо визначення бюджетів базового рівня (бюджетами місцевого
самоврядування) особливих питань не виникає, на відміну від статусу
районних і обласних (регіональних) бюджетів: є проблеми із правом
власності на доходи цих бюджетів, а також з’ясуванням того, що
є спільним інтересом територіальних громад, для забезпечення яких
створюються обласні та районні бюджети. Природно, що існування
подібних проблем негативно впливає на стан міжбюджетних відносин на
місцевому рівні. Імовірно, що адміністративно-територіальна реформа,
яка відбувається в Україні, буде мати позитивний вплив на розв’язання
цих питань.
Як ми зазначали раніше, будь-який бюджет складається із дохідної
та видаткової частин. Такий поділ властивий і місцевим бюджетам. Отже,
відносини між бюджетами різних рівнів бюджетної системи України
можна поділити на такі групи:
1) відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі
формування бюджетних доходів;
2) відносини між державним і місцевими бюджетами у процесі
здійснення бюджетних видатків.
328
З набранням чинності нової редакції Бюджетного кодексу України
відбувся ряд позитивних зрушень, спрямованих на зміцнення дохідної
частини місцевих бюджетів, що мало наслідком загальне підвищення
ефективності функціонування бюджетної сфери та удосконалення
управління бюджетними ресурсами. Серед таких змін варто назвати:
підвищення ефективності бюджетного планування шляхом впровадження
середньострокового планування, що надало можливість органам
місцевого самоврядування розробляти довгострокові плани з гарантією,
що реалізація цих проектів не буде зупинена через перегляд пріоритетів.
Крім того, збільшено доходи спеціального фонду бюджетів
місцевого самоврядування шляхом зміни нормативів відрахувань між
рівнями бюджетів, а також диференційовано та одночасно розширено
джерела формування бюджету розвитку. Покращено мобільність видатків,
зокрема місцеві державні адміністрації за згодою комісії з питань бюджету
відповідної місцевої ради отримали право перерозподіляти видатки між
бюджетними програмами в межах загального обсягу бюджетних
призначень головних розпорядників коштів.
Останнім часом відбувається перетворення місцевих бюджетів на
потужний інструмент суспільного розвитку, що реалізується через
капітальні видатки і бюджет розвитку. Такі зміни обумовлені
перенесенням практично всіх капітальних видатків до бюджету розвитку
і відповідною передачею коштів загального фонду до бюджету розвитку
за новою редакцією Бюджетного кодексу України.
Справедливо зазначають Н. І. Карпишин та В. І. Стоян:
«економічний і соціальний розвиток громад в Україні забезпечується
коштом місцевих бюджетів, де особливу роль відіграє бюджет розвитку.
Бюджет розвитку є складовою місцевого бюджету і одним
із найважливіших інструментів фінансової політики органів місцевого
самоврядування в частині реалізації інвестиційних та інноваційних
329
інфраструктурних проектів». Під бюджетом розвитку зазначені вище
науковці розуміють встановлений законодавством перелік надходжень та
видатків місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для
реалізації програм соціально-економічного розвитку відповідної території
[184]1.
Слід виокремити соціальний характер місцевих бюджетів: більша
частка видатків спрямовується на соціально-культурну сферу – освіту,
охорону здоров’я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру
та мистецтво, фізкультуру і спорт. Крім того, за рахунок коштів місцевих
бюджетів ветеранам війни, багатодітним сім’ям, малозабезпеченим,
одиноким та іншим соціально вразливим верствам населення надаються
пільги на оплату житлово-комунальних послуг, на придбання твердого
палива та скрапленого газу, на оплату послуг зв’язку. Також видатки
місцевих бюджетів спрямовуються на виплату допомоги у зв’язку
з вагітністю і пологами, на догляд за дитиною віком до 3-х років,
одноразову допомогу при народженні дитини, допомогу на дітей, які
перебувають під опікою чи піклуванням, на дітей одиноким матерям,
тимчасову державну допомогу дітям, при усиновленні дитини, соціальну
допомогу малозабезпеченим сім’ям тощо. Отже, місцеві бюджети
є інструментом реалізації фінансово-економічної політики на місцевому
рівні, відображають найважливіші завдання влади та більшою
мірою визначають обсяги фінансової автономії органів місцевого
самоврядування та посідають значне місце у публічній фінансовій системі
країни.
Слід погодитися з Н. І. Карпишин та В. І. Стоян, що бюджетна
децентралізація змінила підходи у формуванні дохідної частини місцевих
1 [184 ]Карпишин Н. І., Стоян В. І. Бюджет розвитку громади: досвід та можливості.
Ефект. економіка. № 6. 2016. URL: http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=5035.
330
бюджетів, у результаті чого органи місцевого самоврядування отримали
як додаткові фінансові ресурси, так і більшу можливість у маневруванні
бюджетними коштами. Фінансове забезпечення делегованих і власних
повноважень органів місцевого самоврядування, зауважують науковці,
почало відбуватися без конкретної прив’язки до джерел надходжень
місцевого бюджету (крім трансфертів), що дало можливість для
внутрішнього перерозподілу бюджетних коштів та їх вивільнення для
фінансування капітальних потреб1.
Основу фінансових ресурсів, а саме податкових надходжень
місцевих бюджетів, згідно з вимогами Європейської хартії про місцеве
самоврядування, повинні складати надходження від справляння місцевих
податків і зборів. Проте тривалий час цього не було. Такий стан речей був
обумовлений неефективністю та недоцільністю більшості місцевих
податків і зборів [44]2. Ця ситуація, на думку О. А. Музики-Стефанчук,
була зумовлена рядом причин, а саме: законодавчі обмеження
самостійності органів місцевого самоврядування у місцевому
оподаткуванні; відсутність бази оподаткування в більшості
адміністративно-територіальних одиниць країни; наявність місцевих
податків і зборів, витрати на адміністрування яких значно перевищують
надходження від їх стягнення; другорядність місцевих податків і зборів
порівняно із загальнодержавними [241, с. 46]3.
Із прийняттям у 2010 р. нової редакції Бюджетного кодексу України
та у 2010 р. Податкового кодексу України інститут місцевого
оподаткування зазнав кардинальних змін. Результатом окреслених реформ
стало скасування неефективних місцевих податків і зборів, натомість
1Там само. 2 [44] Білінський Д.О. Правове регулювання податкових надходжень як складової
публічної фінансової системи. Фінансове право. 2014. № 2 (28). С. 13. 3[241] Музика-Стефанчук О. А. Фінансово-правова основа місцевого самоврядування
в зарубіжних країнах: навч. посіб. Київ: Прав. єдність, 2009. С. 46.
331
надання статусу місцевого єдиному податку забезпечило зростання
фінансових ресурсів залучених від стягнення місцевих податків майже в 2
рази в загальній структурі податкових надходжень місцевих бюджетів.
Крім того, з 2012 р. Податковим кодексом України до складу місцевих
податків було включено податок на нерухоме майно, відмінне від
земельної ділянки. Цей крок був достатньо очікуваним. Так, у своїх
дослідженнях С. О. Пипко доводив доцільність введення цього податку,
спираючись на досвід європейських країн, що мають ефективно
функціонуючий інститут місцевого самоврядування, фінансовою основою
якого є податок на нерухоме майно [297, с. 131]1. Проте очікуваного
результату впровадження зазначеного податку не забезпечило.
Водночас слід відмітити позитивну тенденцію щодо збільшення
надходження до місцевих бюджетів від справляння податків у результаті
впровадження Концепції реформування місцевого самоврядування. Так,
до загального фонду місцевих бюджетів у 2016 р. надійшло 79 млрд грн
податку на доходи фізичних осіб, що більше від надходжень 2015 р. на 25
млрд грн (+47 %), плати за землю – 23,3 млрд грн (+61 %), єдиного податку
– 17 млрд грн (+58 %)2.
Згідно зі ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування
в Україні»[338]3 доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок
власних, визначених законом та закріплених у встановленому законом
порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових
платежів. З державного бюджету передаються кошти у вигляді
трансфертів, які розподіляються обласними радами між районними
1[297] Пипко С. О. Методичне забезпечення податкового регулювання інвестиційного
розвитку малого та середнього бізнесу в Україні. Вісн. Донец. держ. ун-ту управління. 2014. № 2
(68). С. 131. 2 Фінансова децентралізація в Україні. Перший етап успіхів. 2017. URL: http://
old.decentralization.gov.ua/pics/attachments/Buklet_finansova_decenrt_(21.03.2017).pdf (дата
звернення: 15.06.2017). 3[338] Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р.
№ 280/97‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.
332
бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних
для формування дохідних частин, не нижче мінімальних розмірів місцевих
бюджетів. Зазначені кошти також використовуються для фінансування
з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. У свою
чергу, кошти, передані державою обласному бюджету у вигляді
міжбюджетних трансфертів, зараховуються до районних бюджетів
і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами у певних
розмірах, а також використовуються для фінансування з районного
бюджету спільних проектів територіальних громад.
На практиці взаємозв’язок державного та місцевих бюджетів інколи
не сприяє самостійному розвитку останніх, більше того, створюються
умови, за яких місцеві бюджети прямо залежать від державного бюджету.
Статус обласних бюджетів, які відповідно до ст. 143 Конституції України
формуються з коштів державного бюджету і з коштів, залучених на
договірних засадах з місцевих бюджетів. Сучасний стан і рівень
фінансових ресурсів місцевих бюджетів в Україні не дозволяє органам
місцевого самоврядування самостійно (тобто без державної підтримки за
рахунок коштів державного бюджету) утримувати комунальні бюджетні
установи, житлово-комунальне господарство, фінансувати видатки,
зокрема на місцеві соціальні програми.
Питання щодо того, чому значна частина доходів місцевих бюджетів
повинна формуватися із власних джерел, зокрема у вигляді місцевих
податків, достатньо повно, на нашу думку, обґрунтував А. Максюта, який
навів такі аргументи: система, у якій значна частина місцевого бюджету
формується із власних джерел, сприяє зміцненню відповідальності та
підзвітності місцевих органів влади перед місцевим населенням, що,
у свою чергу, сприяє розвитку місцевої демократії; фіскальна політика
може відображати місцеві уподобання. В одній місцевості громадяни
можуть вимагати більшого обсягу і вищої якості послуг, навіть за рахунок
333
вищих податків, в іншій надавати перевагу низьким податкам і низькому
рівню якості послуг (тобто чим більше особа сплачує, тим більше вона
і вимагає у відповідь), запропонована структура доходів зміцнює також
і політичне становище місцевих органів влади у державі. Ці органи в такій
структурі є основними партнерами, які забезпечують фінансування та
виконують важливі функції самостійно, не вимагаючи від центру для
цього фінансових ресурсів. Система, яка базується на високих власних
доходах, стимулює заінтересованість місцевих органів влади у підтримці
місцевого економічного розвитку[222, с. 5]1.
Водночас міжбюджетні відносини не обмежуються розподілом
і перерозподілом надходжень від загальнодержавних податків і зборів,
адже вони є взаємними фінансовими відносинами між органами влади всіх
рівнів, які мають бюджет, тому можуть виникати як по вертикалі
(державний бюджет ‒ місцевий бюджет), так і по горизонталі (сільський
бюджет ‒ сільський бюджет, бюджет міста ‒ бюджет міста тощо).
Є достатньо підстав стверджувати, що міжбюджетні відносини значно
ширші за ті, визначення яких міститься у ст. 81 Бюджетного кодексу
України. Справді, частина відносин між державним бюджетом
і місцевими бюджетами є «прямими» (тобто об’єктом цих відносин
виступають безпосередньо кошти, зокрема міжбюджетні трансферти). До
іншої частини відносин належать ті, що мають особливе значення для
розрахунків місцевих бюджетів і повинні ураховуватися у цих бюджетах.
Норми закону про державний бюджет мають прерогативу для органів
місцевого самоврядування.
Розглядаючи питання правового регулювання взаємовідносин між
місцевими державними адміністраціями (як органами державної
1[222] Максюта А. А. Фінансово-бюджетна складова системи державного управління
і місцевого самоврядування. Наук. пр. НДФІ. 2005. № 3 (32). С. 5.
334
виконавчої влади на місцях) і органами місцевого самоврядування
у бюджетному процесі, Л. К. Воронова слушно, на нашу думку,
сформулювала завдання, що необхідно вирішити під час реформування
міжбюджетних відносин в Україні. До таких завдань вона відносить:
запобігання виникненню міжбюджетної заборгованості (яка на сьогодні
практично не врегульована); приведення розміру державних зобов’язань
за видатками відповідно до обсягів їхнього фінансування; створення
стимулів для місцевих органів влади до збільшення обсягів своїх
надходжень до бюджетів завдяки покращенню фінансового управління
ресурсами шляхом застосування прозорих і раціональних методів;
стабільність і передбачуваність міжбюджетних відносин між державним
бюджетом і місцевими бюджетами для забезпечення розвитку суспільних
послуг та соціальної інфраструктури; закріплення за центральним рівнем
фіскальної відповідальності фінансування державних соціальних програм.
Вирішення цих та інших проблем сприятиме ефективному формуванню та
виконанню Державного бюджету України й місцевих бюджетів.
Урегулювання питань відповідальності державних органів, винних
у бюджетних правопорушеннях, буде запорукою нормального управління
бюджетними коштами [91, с. 152]1.
Як ми вже зазначали, сьогодні в нашій державі зроблено багато
позитивних кроків, які Л. К. Воронова свого часу позначала як необхідні
до вирішення завдання. Позитивним є те, що держава фінансово
підтримала об’єднані територіальні громади та передбачила в державному
бюджеті субвенцію на формування інфраструктури їх
територій. Законодавчі норми, засновані на принципі добровільності,
сприяли тому, що у 2015 р. об’єдналося 794 сільських, селищних та
міських рад у перші 159 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) та вже
1[91] Воронова Л. К. Фінансове право України: підручник. Київ: Прецедент; Моя книга,
2006. С. 152.
335
у 2016 р. вони перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державою
і отримали повноваження та відповідні фінансові ресурси для їх
здійснення [125]1.
Питання міжбюджетних відносин між міською радою та районною
у місті радою регулюється здебільшого на місцевому рівні. У ст. 68
Бюджетного кодексу України закріплено лише те, що склад доходів
і видатків бюджетів районів у містах (у разі їхнього створення)
визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих
районним у містах радам. Згідно з ч. 2 ст. 63 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» [338]2 доходи місцевих бюджетів районних
у містах рад (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу
повноважень, що визначаються відповідними міськими радами.
Відповідно до ч. 2 ст. 64 цього Закону районні в містах ради (у разі їх
створення) та їхні виконавчі органи самостійно розпоряджаються
коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їхнього
використання.
Стрімке зростання у загальній структурі місцевих бюджетів частки
трансфертів з державного бюджету, а також випередження
міжбюджетними трансфертами частки податкових надходжень свідчить
про недостатній обсяг як доходів, що враховуються при визначенні сум
міжбюджетних трансфертів, так і доходів, що не враховуються при
визначенні сум міжбюджетних трансфертів. Підсумовуючи викладене,
маємо відмітити, що у сучасних умовах розвитку економіки місцеві
бюджети посідають надзвичайно важливе місце. Це пов’язано
з підвищенням ролі місцевих органів влади, розширенням виконуваних
1 [125] Державна служба статистики України: офіційний сайт. URL:
http://www.ukrstat.gov.ua(дата звернення: 19.07.2017). 2[338] Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р.
№ 280/97‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.
336
ними функцій і відбивається на різноманітних фінансових відносинах
з бізнесовими структурами, бюджетними організаціями, населенням.
Місцеві бюджети забезпечують життєдіяльність та життєздатність
населення країни у нормальних умовах за рахунок утримання житлово-
комунального господарства. Кошти місцевих бюджетів спрямовуються на
розвиток місцевого господарства та благоустрій територій.
Розглянемо особливості бюджетного процесу шодо місцевих
бюджетів. Фактично першими кроками у бюджетному процесі на
місцевому рівні є здійснення місцевими органами влади та органами
місцевого самоврядування прогнозних розрахунків щодо майбутнього
місцевого бюджету. Підґрунтям для здійснення необхідних розрахунків
є Бюджетна декларація, ухвалена Кабінетом Міністрів України та
затверджена Верховною Радою України, а також вказівки Міністерства
фінансів України щодо особливостей складання розрахунків до проектів
бюджетів на наступний період з урахуванням прогнозних
макропоказників (рівень споживчих цін, мінімальна заробітна плата,
прожитковий мінімум, зростання цін і тарифів на енергоносії тощо).
Додатково при формуванні показників бюджетів на наступний рік
відбувається відстеження процесу виконання бюджету в поточному році,
аналізуються показники виконання попередніх бюджетів.
Наступна стадія бюджетного процесу характеризується підготовкою
проекту місцевого бюджету. Його розгляду та ухваленню рішення про
прийняття на сесії відповідної ради передує схвалення проекту бюджету
місцевою державною адміністрацію чи виконавчим органом відповідної
ради. Частина 2 ст. 77 Бюджетного кодексу України встановлює чіткі
терміни, в які затверджуються місцеві бюджети, а саме, до 25 грудня року,
що передує плановому. На нашу думку, логічними та такими, що
спрямовані на зміцнення всієї бюджетної системи країни, стали зміни,
внесені до ч. 2 ст. 77 Бюджетного кодексу України «Про внесення змін до
337
Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від
28.12.2014 р. [318]1 відповідно до яких місцевим радам надано можливість
приймати місцеві бюджети незалежно від того, ухвалено державний
бюджет на наступний рік чи ні. Оскільки за попередньої редакції
Бюджетного кодексу, коли ухвалення місцевих бюджетів було можливим
лише після прийняття державного, територіальні громади ставали
заручниками загальнодержавних політичних криз та починали новий
бюджетний період без самого бюджету. Цим же Законом було визначено,
що у разі, якщо до 1 грудня року, що передує плановому, Верховною
Радою України не прийнято закон про Державний бюджет України,
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна місцева рада при
затвердженні відповідних місцевих бюджетів враховують обсяги
міжбюджетних трансфертів (освітня субвенція, медична субвенція,
субвенції на здійснення державних програм соціального захисту, базова та
реверсна дотації), визначені у законі про Державний бюджет України на
попередній бюджетний період. У двотижневий строк з дня офіційного
опублікування закону про Державний бюджет України місцеві ради, які
вже ухвалили власні бюджети, мають право привести обсяги
міжбюджетних трансфертів у відповідність із законом про Державний
бюджет України.
Така стадія бюджетного процесу, як виконання місцевих бюджетів
включає в себе оперативне управління і контроль за формуванням доходів
бюджету та їх цільовим використанням відповідно до доходів і видатків
затвердженого бюджету. Забезпечення виконання місцевих бюджетів
покладається відповідно на Раду міністрів Автономної Республіки Крим,
1[318] Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних
відносин: Закон України від 28.12.2014 р. № 79‑VIII. Відом. Верхов. Ради України. 2015. № 12.
Ст.76.
338
місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад
або сільських голів (у разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені).
Завершальною стадією бюджетного процесу є подання звітності про
виконання місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс України встановлює,
що при складанні форм фінансової звітності використовуються економічні
показники безпосередньо з баз даних Державного казначейства України.
Згідно з цим принципом строкові та зведені звіти про виконання місцевих
бюджетів складають відповідні органи Державного казначейства України
та подають відповідним фінансовим органам місцевих державних
адміністрацій і виконавчим органам місцевих рад.
2.2.2. Позабюджетні кошти територіальних громад як складова
місцевої фінансової системи
Як ми вже зазначали, одним із елементів публічної фінансової
системи є місцева фінансова система. При цьому остання також має свою
структуру. Елементами останньої можуть бути бюджети і позабюджетні
фонди, централізовані і децентралізовані фонди, цільові й нецільові
фонди. Водночас актуальним та невирішеним на сьогоднішній день на
законодавчому рівні залишається питання розмежування таких фондів.
Справа у тім, що у ст. 13 Бюджетного кодексу України встановлено
заборону на створення органами державної влади і місцевого
самоврядування позабюджетних фондів. Окрім того, в п. 15 ч. 1 ст. 116
Бюджетного кодексу порушенням бюджетного законодавства визнається
створення позабюджетних фондів, а також порушення вимог цього
Кодексу щодо відкриття позабюджетних рахунків для розміщення
бюджетних коштів. Ці норми, на перший погляд, мають засвідчувати той
факт, що на місцевому рівні не може існувати інших публічних фондів,
окрім бюджетів. Однак відповідно до ст. 60 Закону України «Про місцеве
339
самоврядування в Україні» [338]1 та ст. 142 Конституції України, крім
бюджетів, органи місцевого самоврядування мають право створювати
підприємства, установи, організації комунальної форми власності з метою
забезпечення задоволення публічних потреб своєї адміністративно-
територіальної одиниці. Отже, сьогодні у складі місцевої фінансової
системи виокремлюються певні фондові угруповання, що не включено до
складу місцевих бюджетів. Тому їх можна віднести до сукупності тих
публічних фондів, які існують поза бюджетами. Такими фондами є фонди
підприємств, установ, організацій комунальної форми власності. Для
обґрунтування наведеної позиції ми: по‑перше, з’ясуємо ознаки
централізованих і децентралізованих, бюджетних і позабюджетних
фондів, і, по‑друге, проведемо паралель із тими характеристиками, що
мають підприємства, установи, організації комунальної форми власності.
Зазначимо, що питання, пов’язані із характеристикою інших, ніж
бюджети, фондів, набули активного наукового аналізу із набуттям
Україною незалежності. Це не дивно, адже «у радянський період при
існуванні централізації фінансів питання про створення позабюджетних
і цільових фондів не порушувалося. Тому й проблеми щодо таких
утворень в ті часи не досліджувалися»[132, с. 100]2. Так, І. А. Самсонова,
вивчаючи питання місцевих фінансів у СРСР, справедливо відзначає, що
в цілому в СРСР замість позабюджетних фондів існувало два типи
бюджету: звичайний і надзвичайний. Звичайний бюджет формувався
з традиційних, щодо постійних доходів, і спрямовувався на фінансування
витрат, пов’язаних із здійсненням основних функцій держави.
Надзвичайний бюджет фактично виконував функції спеціальних фондів.
Надзвичайний бюджет не затверджувався, не публікувався і мав гриф
1[338] Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р.
№ 280/97‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. 2 Див.: [132] Дмитрик О. О. Зміст та класифікація фінансових правовідносин: дис. …
канд. юрид. наук. Харків, 2003. С. 100.
340
секретності, за рахунок коштів надзвичайного бюджету погашався
державний борг, покривалися збитки, викликані стихійними лихами,
тощо. Крім того, за рахунок його коштів покривався дефіцит звичайного
бюджету[369, с. 41]1. Поступово тенденції у виокремленні позабюджетних
фондів змінювалися.
З розпадом СРСР у 90‑ті рр. позабюджетні фонди стали виникати як
на рівні держави, так і на місцевому рівні, за рахунок коштів яких швидко
досягалися цілі, поставлені перед державою [436, с. 196]2. Поява таких
фондів була особливо актуальною й необхідною, зумовленою тими
змінами, які відбувалися як у політичній, так і в економічній та іншій
сферах життя в період переходу країни від командно-адміністративної
системи управління до ринкових відносин [132, с. 100]3. Дійсно, докорінне
реформування фінансової системи України з початку 90‑х рр. XX ст. та
зростання ролі публічних фінансів значною мірою пов’язані з появою
системи позабюджетних фондів. Створення їх було обумовлене
необхідністю невідкладного вирішення окремих життєво важливих для
суспільства завдань як соціального, так і економічного характеру.
Зокрема, мова йшла про можливість за допомогою зазначених фондів
органам місцевого самоврядування мобільно вирішувати соціальні
проблеми, актуальні саме для цієї території. Завдяки мобільності
використання коштів таких фондів забезпечувалося надходження
додаткових коштів поза місцевим бюджетом, і це допомагало вирішувати
проблеми фінансової спроможності територій. Наприклад, Рішенням
Харківської міської ради від 29 листопада 1991 р. було затверджено
Положення про єдиний позабюджетний фонд Харківської міської ради
1[369] Самсонова И. А. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды: учеб. пособие.
Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2007. С. 41. 2Див.: [436] Фінансове право: підручник / відп. ред. Л. К. Воронова. Харків: Консум,
1998. С. 196. 3Див.: [132] Дмитрик О. О. Зміст та класифікація фінансових правовідносин. С. 100.
341
народних депутатів, відповідно до якого для фінансування цільових
міських програм з єдиного позабюджетного фонду утворюються цільові
фонди, перелік яких затверджується міською радою. Наприклад, такими
фондами були: соціального захисту громадян, розвитку міста, захисту
навколишнього середовища, підприємництва, культури, молоді,
правопорядку, «школа», забезпечення депутатської діяльності та ін. Право
розпорядження фінансовими коштами цільових фондів надається Радам
фондів, по фонду депутатської діяльності та по резервному фонду – Раді
голів постійних комісій, по фонду розвитку міста – виконкому міської
Ради [351]1. При цьому було встановлено такі нормативи відрахувань для
поповнення названого фонду: екологічного податку та штрафів за
забруднення навколишнього середовища і нераціональне використання
природних ресурсів та інших порушень природоохоронного
законодавства, санітарних норм і правил, а також платежів
відшкодовують завдані збитки – 50 %; доходів від продажу населенню
квартир і будинків – 50 %; виявлених перевірками прихованих або
занижених доходів підприємств (об’єднань), організацій та установ, що
знаходяться на території місцевої Ради, – 50 %.
Із появою у 2001 р. в Бюджетному кодексі України заборони на
створення фондів поза бюджетом фактично єдиною формою
позабюджетного обігу коштів територіальних громад стає
функціонування комунальних підприємств. Зокрема, аналіз статутів
окремих комунальних підприємств дозволяє констатувати, що фонди
таких суб’єктів за своєю правовою природою є близькими до публічних
позабюджетних фондів. Як приклад наведемо комунальне підприємство
«Харківський обласний фонд підтримки індивідуального житлового
будівництва на селі». Відповідно до п. 3.1 Статуту зазначеного
1 [351] Єдиний міський реєстр актів Харківської міської ради, міського голови та
виконавчих органів ради: URL: https://doc.citynet.kharkov.ua/ru/profile/document/view/id/312380.
342
комунального підприємства: «метою діяльності Фонду є пожвавлення на
території Харківської області інвестувань у будівництво, придбання,
газифікацію житла на селі, спорудження газових та інших інженерних
мереж, здешевлення вартості житла, створення забудовниками
сприятливих умов для спорудження житлових будинків із надвірними
підсобними приміщеннями та будівництва інженерних мереж». Пункт 4.2
зазначеного вище Статуту встановлює, що майно Фонду є спільною
власністю територіальних громад сіл, селищ, міст області та закріплено за
ним на праві господарського відання. Джерелами формування майна та
коштів вказаного підприємства (п. 4.5 Статуту) визначено майно, передане
йому обласною радою, кошти, що виділяються з державного, обласного та
місцевих бюджетів та позабюджетних джерел, а також доходи, одержані
від реалізації продукції, надання послуг, інших видів господарської
діяльності та ін. [351]1.
Ще одним прикладом є Харківський регіональний фонд підтримки
підприємництва, який є бюджетною установою та не має на меті
одержання прибутку (п. 1.8 Статуту). Завдання зазначеного вище фонду,
визначені у п. 2.2 Статуту:
сприяння реалізації державної політики розвитку підприємництва
шляхом залучення й ефективного використання фінансових ресурсів на
зворотній і безповоротній основі, фінансування цільових програм та
проектів, часткової сплати відсотків за кредити, видані підприємцям
установами банків;
співробітництво з міжнародними, іноземними та українськими
фінансовими організаціями з питань розвитку підприємництва;
1 [351] Єдиний міський реєстр актів Харківської міської ради, міського голови та
виконавчих органів ради URL: https://doc.citynet.kharkov.ua
343
участь у реалізації міжнародних договорів щодо фінансового
забезпечення розвитку підприємництва у Харківському регіоні;
участь у створенні організацій, що мають за мету надання підтримки
підприємництву.
Майно цього Фонду є спільною власністю територіальних громад
сіл, селищ, міст Харківської області та закріплено за Фондом на праві
оперативного управління (п. 4.2), джерелами формування є, зокрема:
грошові та матеріальні цінності, передані обласною радою; дотації
з бюджетів різних рівнів; кошти міжнародних фінансових організацій,
у тому числі у рамках міжнародної технічної допомоги; надходження від
надання платних послуг відповідно до чинного законодавства України та
ін. (п. 4.5 Статуту), а фінансування Фонду здійснюється з обласного
бюджету за казначейською формою обслуговування (п. 4.6 Статуту)[351]1.
Досліджуючи питання щодо сучасного стану правового
регулювання інституту публічних децентралізованих фондів грошових
коштів обов’язково слід звернути увагу на те, що одним з найважливіших
завдань, які сьогодні стоять перед Україною, є досягнення якісного
соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних
одиниць, зростання рівня їх фінансової самодостатності та збільшення
доходів місцевих бюджетів шляхом здійснення реформування
фінансового та адміністративного законодавства в частині фінансової
децентралізації. Створення місцевих позабюджетних фондів у населених
пунктах сприяє: концентрації коштів підприємств і органів місцевого
самоврядування на розвиток соціально-побутової інфраструктури;
посилення матеріальної зацікавленості місцевих органів у результатах
своєї господарської діяльності; зміцненню місцевих фінансів; більш
1 [351] Єдиний міський реєстр актів Харківської міської ради, міського голови та
виконавчих органів ради URL: https://doc.citynet.kharkov.ua
344
ефективному використанню матеріальних і фінансових ресурсів
адміністративно-територіальних одиниць; звільненню підприємств від
виконання не властивих їм функцій із розвитку місцевого господарства.
Надаючи визначення публічним децентралізованим фондам
місцевого самоврядування, Л. К. Воронова наголошувала, що це
публічний грошовий фонд підприємства, установи, організації, діяльність
яких спрямована на забезпечення потреб населення держави,
адміністративно-територіальної одиниці чи її частини, джерелом
надходження таких фондів є кошти (дотації, субвенції), що надаються
одержувачам бюджетних коштів, доходи від господарської діяльності
юридичних осіб, які повністю або частково є державною чи комунальною
власністю. Такі фонди є об’єктом публічного контролю, а їх
функціонування регулюється як імперативними, так і диспозитивними
правовими нормами[91, с. 16]1. Дійсно, публічні децентралізовані фонди
місцевого самоврядування можуть бути стабільним, прогнозованим на
тривалий період джерелом забезпечення грошовими коштами
фінансування конкретних соціальних та економічних потреб окремих
адміністративно-територіальних одиниць. Для позабюджетних фондів
характерне чітке встановлення джерела доходів, що дозволяє досить точно
прогнозувати обсяги коштів цих фондів і, зокрема, контролювати цільове
використання зазначених фінансових ресурсів.
Досить виваженим стосовно розмежування бюджетних
і позабюджетних, централізованих та децентралізованих фондів
є міркування О. О. Дмитрик. Вчена, досліджуючи зазначену проблему,
пропонує такі критерії розмежування: різний обсяг повноважень держави
щодо участі у формуванні, розподілі, перерозподілі й використанні коштів
цих фондів; різна роль держави у регулюванні діяльності централізованих
1[91] Воронова Л. К. Фінансове право України: підручник. Київ: Прецедент; Моя книга,
2006. С. 16.
345
і децентралізованих фондів; різна форма утворення фондів; різний рівень,
територіальні межі, у яких утворюються і діють централізовані та
децентралізовані фонди; централізовані й децентралізовані фонди
спрямовані на задоволення різних цілей і завдань, тобто масштаби
задоволення суспільних потреб з таких фондів різні; різне організаційне
становище цих фондів [132, с. 63]1.
Аналізуючи запропоновані О. О. Дмитрик критерії розмежування
розглядуваних фондів, Т. Б. Шолкова пропонує вважати основними
ознаками публічних цільових позабюджетних фондів такі: 1) створення
фондів відповідним рішенням органів місцевого самоврядування; 2)
формування вказаних фондів поза бюджетом; 3) публічність фондів, тобто
створення фондів з метою забезпечення публічних потреб населення
відповідної адміністративно-територіальної одиниці, відкритість та
прозорість їх функціонування; 4) функціонування фондів не регулюється
нормами Бюджетного кодексу України, але здійснюється відповідно до
імперативних норм фінансового права та Господарського кодексу
України; 5) формування та використання коштів фондів відбувається за
цільовим призначенням; 6) під час управління коштами фондів
обов’язковим є застосування методу владних приписів; 7) здійснення
публічного (у т. ч. громадського) фінансового контролю на всіх стадіях
функціонування фондів. Як вбачається, наведені вище міркування
є цілком слушними [472, с. 263]2.
Ще раз звернемо увагу на той факт, що сьогодні стосовно
відмежування публічних цільових позабюджетних фондів від інших видів
публічних фондів грошових коштів наявна колізія законодавчих норм.
1[132] Дмитрик О. О. Зміст та класифікація фінансових правовідносин: дис. … канд.
юрид. наук. Харків, 2003. С. 63. 2[472]Шолкова Т. Б. Теоретичний погляд на поняття «публічні централізовані фонди
коштів місцевого самоврядування та публічні рецентралізовані фонди коштів місцевого
самоврядування» у сфері фінансового права. Право і суспільство. № 6–1/2014. С. 263.
346
Вона виражається в тому, що ч. 9 ст. 13 Бюджетного кодексу України
встановлює заборону створення позабюджетних фондів, у тому числі
органами місцевого самоврядування. Водночас ст. 60 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 142 Конституції України
надає право органам місцевого самоврядування створювати підприємства,
установи, організації комунальної форми власності з метою забезпечення
задоволення публічних потреб своєї адміністративно-територіальної
одиниці. Ми вважаємо, що фонди підприємств, установ, організацій
комунальної форми власності за своєю правовою природою є саме
публічними цільовими позабюджетними фондами, оскільки набувають
характеристик останніх (на їх детальному розгляді ми зупинимося далі).
З урахуванням цього наголошуємо на важливості внесення змін до ч. 9
ст. 13 Бюджетного кодексу України, з метою приведення вказаної норми
у відповідність із положеннями, викладеними у ст. 142 Конституції
України та ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»
в частині виключення заборони на створення позабюджетних фондів та
віднесення на законодавчому рівні грошових фондів комунальних
підприємств до позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування.
Необхідність прийняття зазначених змін обумовлюється тим
фактором, що комунальні підприємства, установи, організації наділені
специфічними повноваженнями, мають особливий правовий статус. Він
виражається в тому, що такі суб’єкти одночасно виступають у відповідних
правовідносинах від свого імені і у своїх інтересах та в інтересах органів
місцевого самоврядування. Окрім того, вони засновуються спеціальним
суб’єктом – уповноваженим органом місцевого самоврядування з метою
здійснення ними публічних функцій.
Створення фондів відбувається за відповідним рішенням органів
місцевого самоврядування. Статтею 1 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» визначено, що право комунальної власності –
347
це право територіальної громади володіти, доцільно, ефективно
користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном,
що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого
самоврядування. Громада делегує право розпорядження комунальною
власністю відповідним органам місцевого самоврядування – місцевим
радам[338]1. Саме на сесії, відповідно до ст. 78 Господарського кодексу
України[111]2, орган місцевого самоврядування може прийняти рішення
про створення комунального підприємства, яке буде діяти на основі
комунальної власності територіальної громади. Засновником
комунального підприємства від імені міської ради виступає відповідний
структурний підрозділ виконкому (наприклад, відділ освіти чи
департамент ЖКГ) залежно від виду його діяльності, який і в основному
контролює його діяльність.
У п. 3 ч. 2 ст. 71 Бюджетного кодексу України закріплено право
органів місцевого самоврядування формувати статутні фонди
підприємств, які за своєю правовою природою фактично є публічними
децентралізованими фондами, установами, організаціями комунальної
власності за рахунок коштів бюджету розвитку спеціального фонду
місцевого бюджету. Основна відмінність комунальних підприємств від
комунальних установ та організацій полягає в тому, що комунальне
підприємство має переважне право – провадити комерційну діяльність,
результатом якої є одержання підприємством прибутку. Частка прибутку
підлягає зарахуванню до відповідного місцевого бюджету. На відміну від
комунальних підприємств, комунальні установи та організації здійснюють
некомерційну (неприбуткову) діяльність. Комунальна власність надається
1[338] Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р.
№ 280/97‑ВР. Відом. Верхов. Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. 2[111] Господарський кодекс України: Закон України від 16.01.2003 р. № 436‑IV. Відом.
Верхов. Ради України. 2003. № 18. Ст. 144.
348
їм на підставі права оперативного управління, а їхня діяльність
фінансується з місцевого бюджету. Метою діяльності комунальних
установ та організацій є задоволення певних потреб територіальної
громади без мети отримання прибутку.
Ю. В. Петленко, досліджуючи публічно-правову природу фондів
грошових коштів комунальних підприємств зазначає: «фінанси
підприємств комунальної власності функціонують на основі
законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур
у фінансовій системі України. Використання фінансових ресурсів
підприємств комунальної власності має свої особливості, їхній прибуток
розподіляється в порядку, визначеному відповідними місцевими радами
згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими
радами, яким належать вказані підприємства [294, с. 56]1.
Формування публічних цільових позабюджетних фондів
комунальних підприємств відбувається поза бюджетом. Щодо
досліджуваної ознаки слушною є класифікація за способами формування
фондів грошових коштів комунальних підприємств, що запропонована
В. М. Опаріним [270, с. 174]2. Зокрема, фінансові ресурси поділяються на
ті, що:
– створювалися при заснуванні комунальних підприємства (за
рахунок внесків засновників у статутний фонд);
– створені за рахунок власних та прирівняних до них коштів (за
рахунок надходжень, доходів та прибутку);
– мобілізувалися на фінансовому ринку (цінні папери, кредити,
кошти інвесторів);
1 [294] Петленко Ю. В., Рожко О. Д. Місцеві фінанси: опорний конспект лекцій. Київ:
Кондор, 2011. С. 56. 2 [270] Опарін В. М. Фінанси (загальна теорія): навч. посіб. 2‑ге вид., перероб. і допов.
Київ: КНЕУ, 2002. С. 174.
349
– надійшли у порядку розподілу грошових надходжень (доходи на
пайові внески, страхові відшкодування, бюджетні субсидії, дотації).
Слушною є думка О. О. Дмитрик, яка зазначає, що позабюджетні
фонди виконують такі функції: по‑перше, збільшують фінансові ресурси;
по‑друге, забезпечують найбільш ефективне й доцільне фінансування
суспільних потреб і заходів; по‑третє, дозволяють оперативно вирішувати
проблеми, що виникають у різних галузях господарства й різних сферах
громадського життя, особливо в соціальній. Ось чому науковець
О. О. Дмитрик вважає, що необхідність існування позабюджетних
цільових фондів не викликає сумніву. Ефективність використання
фінансових ресурсів багато в чому залежить від їх цільового,
економічного і раціонального використання, що може бути досягнуто
тільки при здійсненні дійового фінансового контролю за цими процесами
з боку держави й суспільства [132, с. 106]1.
Зазначимо, що найбільш поширеними джерелами наповнення
позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування є: добровільні
внески юридичних і фізичних осіб; доходи від аукціонів; доходи від
місцевих позик; доходи від продажу об’єктів міської, районної
комунальної власності; доходів від продажу населенню квартир
і будинків, що належать до комунальної власності, доходи від цінних
паперів, придбаних за рахунок місцевих фондів; плата за реєстрацію та
перереєстрацію підприємств усіх форм власності; штрафи за забруднення
навколишнього середовища, встановлені місцевими радами, залежно від
завданих збитків, та ін.
Комунальне підприємство створюється органом місцевого
самоврядування, який зобов’язаний виділити необхідне для початку
функціонування підприємства майно, сформувати статутний фонд,
1 [132] Дмитрик О. О. Зміст та класифікація фінансових правовідносин. С. 106.
350
затвердити статут. Майно комунального унітарного підприємства,
перебуваючи у комунальній власності територіальної громади,
закріплюється за підприємством на праві господарського відання або на
праві оперативного управління. Вираження зазначених правомочностей
полягає у речовому праві комунального підприємства розпоряджатися
наданим майном, але за умови контролю засновником за його
збереженням і використанням. Таким чином, стовідсоткова належність
корпоративних прав органу місцевого самоврядування певною мірою
обумовлює залежність фінансово-господарської діяльності комунального
підприємства від волевиявлення засновника, а отже, будь-які
надходження ресурсів підприємству мають цільову спрямованість.
Відповідно до чинного законодавства позабюджетними джерелами
формування фондів грошових коштів комунальних підприємств є доходи
від операційної діяльності (дохід від виконаних робіт, наданих послуг),
доходи від оренди, суми штрафів, пені, суми дотацій, субсидій,
капітальних інвестицій з бюджету, дохід від реалізації необоротних
матеріальних активів, майна тощо. Слід зазначити, що попри всі спроби
реформування фінансової системи у сфері діяльності комунальних
підприємств, як правило, доходи цих підприємств менші, ніж видатки,
тому при розрахунку показників доходів підприємств місцеві фінансові
органи планують державну дотацію в розмірі, необхідному для
збалансування їх доходів і видатків. При цьому окремо визначається
дотація з урахуванням не тільки функціонального призначення
підприємств, а й напряму її надання. Наприклад, житлово-
експлуатаційним конторам надається: бюджетна дотація на покриття
збитків від експлуатації, від перевищення сплаченого податку на додану
вартість над отриманим, і на покриття різниці в тарифах на тепло, яке
подається відомчими котельними; на капітальний ремонт. Транспортним
підприємствам дотація планується на покриття експлуатаційних витрат, на
351
капітальний ремонт рухомого складу, на придбання нового рухомого
складу та на капітально-відновлювальні роботи. Крім того, у дотації
комунальним підприємствам може закладатися прибуток, розмір якого
залежить від стану місцевого бюджету, з якого планується отримати
прибуток[257, с. 29]1.
Важливою рисою комунальних підприємств в Україні є те, що вони
мають самостійні фінансові баланси, їхні рахунки не об’єднуються
з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування. Фінанси
комунальних підприємств обліковуються в складі фінансів державного
сектору економіки. Окрім того, як влучно зазначає М. В. Глух, при
формуванні фондів грошових коштів комунальних підприємств слід
враховувати можливість залучення позабюджетних коштів, оскільки такі
підприємства становлять інтерес для інвесторів з огляду на такі фактори:
у більшості – це природні локальні монополісти, які мають гарантований
ринок збуту, тому споживач комунальних послуг не може від них
відмовитися; за послуги, які надаються, насамперед населенню,
комунальні підприємства мають стабільну частину надходжень; житлово-
комунальні підприємства мають значний потенціал для зниження затрат
на виробництво послуг і передусім за рахунок упровадження
ресурсозберігаючих технологій та ефективного управління [102, с. 12]2.
Наступний аспект вартий уваги. Так, створення розглядуваних
фондів має на меті забезпечення публічних потреб населення відповідної
адміністративно-територіальної одиниці, відкритість та прозорість їх
функціонування. Питання ефективності роботи комунальних підприємств
є одним із найважливіших факторів оцінки ефективності роботи власне
1 Див.: [257] Ніколаєв В. П. Державна фінансова політика та інвестиційні стратегії
у комунальному господарстві. Фінанси України. 2009. № 9. С. 29. 2 [102] Глух М. В. Правові основи фінансування комунального господарства: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. Київ, 2008. С. 12.
352
органів місцевого самоврядування. Сьогодні можна сказати, що
відкритість та прозорість накопичення використання фінансових ресурсів
комунальними підприємствами, орієнтація на якість обслуговування
населення визначає цінність та ефективність діяльності органів місцевого
самоуправління для громадян. У зв’язку з цим одним із головних напрямів
реформ, проведених у країнах розвиненої демократії, було запровадження
оцінювання ефективності використання публічних фінансів органами
влади та комунальними підприємствами, враховуючи застосування
принципів відкритості та прозорості й процедур громадського контролю
їх діяльності.
Особлива роль комунальних підприємств, перш за все необхідних
для реалізації публічних функцій органів місцевого самоврядування,
оскільки унітарні підприємства є організаційно-правовою формою
юридичних осіб, за допомогою яких держава здійснює свою господарську
діяльність. Здійснюючи підприємницьку діяльність, унітарні
підприємства функціонують у сфері фінансової діяльності, одночасно
реалізуючи свою бюджетну і податкову правосуб’єктність, яка
виражається в тому, що унітарні підприємства сприяють акумулюванню
коштів у дохід держави чи територіальної громади, а так само беруть
участь у механізмі розподілу і використання бюджетних коштів держави
та адміністративно-територіальних одиниць.
Підкреслимо, що формування та використання коштів місцевих
позабюджетних фондів відбувається за цільовим призначенням. Органи
місцевого самоврядування створюють комунальні підприємства з метою
забезпечення виконання соціальних програм і делегованих державою
природоохоронних, соціально-економічних функцій тощо. При цьому для
органу місцевого самоврядування, що є засновником комунального
підприємства, першочерговою метою створення є не отримання прибутку,
а виконання соціально важливих завдань та задоволення потреб населення
353
адміністративно-територіальної одиниці, тобто такі фонди створюються
з метою забезпечення публічних інтересів. Водночас збитковість
підприємств у результаті державного регулювання цін і тарифів вимагає
від органів місцевого самоврядування додаткових видатків на
підтримання та збереження капіталу комунального підприємства з метою
недопущення його ліквідації. Цільове фінансування на розширення,
реконструкцію й технічне переоснащення діючих комунальних
підприємств, на поліпшення основних засобів, на капітальний ремонт
повністю зношених об’єктів зі збільшенням економічних вигід та інші
цільові надходження, що не пов’язані з відшкодуванням неодержаних
прибутків, сприяють підтриманню виробничих потужностей
комунального підприємства та забезпечують збереження їх власного
капіталу. З огляду на це комунальні підприємства стають одними із
основних одержувачів цільового фінансування.
Джерелами цільового фінансування комунальних підприємств
виступають державний та місцевий бюджети, спеціальний фонд розвитку
міст, а також цільові внески інших юридичних осіб. Розпорядником
бюджетних коштів є місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та
апарати місцевих рад, управління, відділи та інші самостійні структурні
підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів
місцевих рад в особі їх керівників. Використання коштів цільового
фінансування чітко обумовлене його призначенням, що визначається
уповноваженим органом місцевого самоврядування, який, обмежуючи
сферу застосування наданих ресурсів, фактично продовжує своє
волевиявлення стосовно виділених коштів навіть після факту передачі
в розпорядження комунальному підприємству.
Отже, складовою частиною місцевої фінансової системи
є комунальні підприємства, функції яких зводяться до забезпечення
функціонування місцевої інфраструктури та побутової сфери,
354
фінансування органів місцевого самоврядування. Щоправда, в Україні ці
підприємства відіграють усе менш важливу роль як в обслуговуванні
населення, так і у наповненні дохідної частини місцевих бюджетів.
Основними причинами цього є надмірне фізичне спрацювання основних
засобів, неконтрольоване зростання цін на сировину й енергоресурси,
обмежений обсяг фінансових ресурсів та неефективне управління ними. За
даними ЄДРПОУ, в 2016 р. частка комунальних підприємств у загальній
кількості підприємств становила більше 1 %[125]1. При цьому ці
підприємства мали чи не найгірші показники фінансово-господарської
діяльності. Наприклад, їх фондовіддача удвічі нижча, ніж державних
підприємств, в 11 разів – ніж приватних підприємств.
Проблеми в комунальному секторі економіки притаманні практично
усім постсоціалістичним державам. Як влучно зазначає О. П. Кириленко,
особливої гостроти вони набувають для України сьогодні, коли через
неефективну систему менеджменту багато комунальних підприємств
є збитковими або перебувають у стані банкрутства[242, с. 265]2. Це
позначається на неналежному задоволенні соціально-побутових потреб
населення, хоча, за своєю метою створення, саме суб’єкти комунальної
власності повинні створювати передумови для ефективного розвитку
територіальних громад. Не менш важливим є і той факт, що в країнах зі
сталою розвинутою економікою комунальні підприємства забезпечують
місцеві бюджети достатніми фінансовими ресурсами.
Передумовою для створення фінансово стійких комунальних
підприємств є вирішення проблемних питань шляхом: збільшення
кількості об’єктів комунальної форми власності за рахунок тих, які
1[125] Державна служба статистики України: офіц. сайт. URL: http://www.ukrstat.
gov.ua. (дата звернення: 19.07.2017). 2[242] Муніципальні фінанси: навч. посіб. / за заг. ред. О. П. Кириленко. Тернопіль:
Астон, 2015. С. 265.
355
необхідні для функціонування регіону або мають важливе значення для
забезпечення побутових і соціально-культурних потреб територіальних
громад; вдосконалення принципів організації органами місцевого
самоврядування належної роботи з управління об’єктами місцевої
інфраструктури; прискорення процесів передачі комунальних
підприємств суб’єктам малого і середнього бізнесу з відповідним
розмежуванням функцій володіння, розпорядження та користування.
Маємо відмітити, що стосовно сталого розвитку територіальних
громад та з метою задоволення побутових потреб громадян провідне місце
в мережі комунальних підприємств посідають ті, що функціонують
у сфері житлово-комунального господарства та послуг. В Харкові до
найбільш значущих комунальних підприємств, від діяльності яких
залежить не лише забезпечення побутових потреб, а і функціонування
усієї інфраструктури міста, можна віднести: КП «Харківводоканал», КП
«Харківські теплові мережі», КСП «Шляхрембуд» тощо. Враховуючи
значну соціальну значимість ефективної діяльності таких підприємств, і,
в той же час доступність для населення громади послуг, що ними
надаються, держава вживає заходів, спрямованих на уніфікацію тарифної
політики у сфері житлово-комунальних послуг. Для досягнення зазначеної
мети Кабінетом Міністрів України затверджено Постанову про
забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-
комунальні послуги»[325]1. Зазначеною постановою регулюється порядок
формування тарифів на: теплову енергію, послуги з централізованого
опалення і постачання гарячої води; централізоване водопостачання та
водовідведення; послуги з централізованого постачання холодної води,
водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем);
1[325] Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні
послуги: Постанова Каб. Міністрів України від 01.06.2011 р. № 869. Офіц. вісн. України.
2011. № 62. Ст. 2472.
356
утримання будинків і споруд та прибудинкових територій; електричну
енергію; природний газ для населення. Окремо необхідно звернути увагу
на те, що тарифи на житлово-комунальні послуги можуть відрізнятися
у розрізі населених пунктів України. Головним чином на це впливають
технологічні особливості виробництва та надання послуг у різних
регіонах, технічний стан мереж й обладнання, вжиті органами місцевого
самоврядування заходи щодо зменшення втрат і витрат.
Запорукою ефективного законодавчого регулювання сфери
комунальних послуг, у тому числі експлуатації й обслуговування
житлового фонду, у сучасних умовах є необхідність вирішення двох
одночасних надзвичайно важливих питань: забезпечення гідних умов
проживання громадян, надання населенню якісних суспільних послуг; та,
з огляду на особливості сучасного історичного періоду, становлення
й розвитку нашої держави та суспільства, що характеризується
нестабільною соціально-політичною ситуацією та низьким економічним
рівнем, низькою платоспроможністю населення – забезпечити ефективне
функціонування комунальних підприємств, не збільшуючи вартості
послуг, що надаються населенню.
Необхідно окремо звернути увагу на те, що в умовах сьогодення
існує суттєва кількість проблем, пов’язаних із формуванням фондів
комунальних підприємств із позабюджетних коштів, особливо тих, що
здійснюють свою діяльність у сфері житлово-комунальних послуг. Такий
стан речей обумовлюється відсутністю належної платіжної дисципліни
споживачів послуг, яка негативно впливає на фінансове становище
комунальних підприємств. Це, у свою чергу, призводить до постійної
дотаційності галузі, наявність значних сум дебіторської заборгованості,
здійснення цінової політики органами місцевого самоврядування, з одного
боку, та відсутність податкових пільг і сприятливого інвестиційного
357
середовища – з другого, унеможливлюють залучення додаткових джерел
фінансових ресурсів.
Окрім питання законодавчого врегулювання правового режиму
публічних фондів коштів комунальних підприємств важливим аспектом
є внесення змін у процес надання бюджетної підтримки таким
підприємствам. Враховуючи складну економічну ситуацію в країні,
відмовитися від дотацій з бюджету неможливо, але при цьому необхідно,
щоб бюджетна підтримка була чітко визначена в часі, стимулювала
залучення інвестицій та мала програмний і цільовий характер.
Надзвичайно важливим фактором є зацікавленість підприємств
у самофінансуванні, намагання залучати додаткові фінансові ресурси
шляхом співпраці з інвесторами.
Таким чином констатуємо, що такі публічні цільові позабюджетні
фонди органів місцевого самоврядування, як публічні грошові фонди,
створені органами місцевого самоврядування поза бюджетом, шляхом
прийняття відповідного рішення та відкриття окремого рахунку з метою
фінансового забезпечення конкретних публічних потреб населення
адміністративно-територіальної одиниці. Формування, розподіл,
використання, управління і контроль щодо таких фондів забезпечуються
за допомогою методу владних приписів на основі імперативних норм
фінансового та господарського права з обов’язковим здійсненням
публічного фінансового контролю на всіх стадіях функціонування таких
фондів. Інформація щодо функціонування таких фондів є публічною
і підлягає обов’язковому оприлюдненню.
Під час управління коштами фондів обов’язковим є застосування
методу владних приписів. Враховуючи, що метод владних приписів
притаманний саме для публічних правовідносин, а фінансове право
пов’язане з фінансовою діяльністю держави, метод владних приписів
являє собою органічну систему, що уособлює цілісність юридичних
358
фактів, з якими пов’язані виникнення, зміна та припинення фінансових
правовідносин, юридичний статус їхніх суб’єктів, розподіл прав та
обов’язків між ними, встановлення санкцій за порушення приписів
фінансових правових норм та порядок їх застосування [279, с. 24]1.
Для державно-владних приписів у сфері фінансової діяльності
характерні такі риси, як категоричність та відсутність оперативної
самостійності. Насамперед це обумовлено тим, що фінансова діяльність
у сфері публічних децентралізованих фондів має суттєве значення для
стабільного функціонування фінансової системи країни в цілому,
забезпечення суверенітету та взятих на себе соціальних зобов’язань.
Відсутність оперативної самостійності є визначальною рисою саме
публічних фінансових правовідносин.
ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2
Аналізуючи проблеми правового регулювання публічної фінансової
системи, які увійшли до другого розділу роботи, ми дійшли наступних
висновків.
1. При характеристиці такого елементу публічної фінансової
системи, як державний бюджет, динамічність передбачає два аспекти.
По-перше, це динамічність, яка виражає стадії руху бюджетних коштів,
яка передбачає послідовну зміну стадій формування, розподілу та
використання. Стосовно державного бюджету, то ці три стадії будуть
виражати рух коштів державного бюджету. По-друге, динамічність у
бюджетних відносинах пов’язується із таким поняттям, як «бюджетний
процес».
2. Публічні фінанси системи соціального захисту населення слід
розмежовувати на публічні фінанси державного забезпечення і публічні
1[279] Орлюк О. П. Фінансове право: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2003. С. 24.
359
фінанси системи обов’язкового державного страхування. Дослідження
правової природи публічних фінансів державної системи обов'язкового
державного страхування і організаційно-правових механізмів управління
зазначеними фінансами зумовлює необхідність проведення аналізу
правового статусу спеціально створених для цих цілей осіб - державних
позабюджетних фондів.
3. Встановлено відмінність понять «доходи бюджету» і
«надходження в бюджет» оскільки «надходження» поняття за своїм
змістом більш широке ніж доходи бюджету та включає в себе: доходи
бюджету, що зазначені вище, а також кошти отримані в результаті взяття
боргових зобов'язань органами державної влади, повернення кредитів,
наданих бюджетом, повернення коштів з депозитів та інші.
4. Чинна в Україні система обов’язкового державного страхування
передбачає фінансування за рахунок двох основних видів публічних
фондів грошових коштів: по‑перше, частково за рахунок коштів
державного і місцевих бюджетів і, по‑друге, здебільшого за рахунок
коштів бюджетів державних позабюджетних фондів. Не всі кошти, що
акумулюються в державних позабюджетних фондах, надходять на
виплати за страховими випадками, частина коштів вказаних фондів
направляється на виплати, пов’язані не із страхуванням, а із соціальним
забезпеченням, наприклад, на щомісячні грошові виплати ветеранам,
інвалідам та ін.
5. Всі доходи бюджетів державних позабюджетних фондів
у повному обсязі є фінансовою основою виключно обов’язкового
державного страхування, оскільки ці фонди реалізують публічні функції
не тільки в сфері обов’язкового державного страхування, а й у сфері
соціального забезпечення населення за рамками страхової системи.
У зв’язку з цим правове регулювання інституту обов’язкового державного
страхування складається з норм бюджетного законодавства, норм
360
законодавства про обов’язкове соціальне страхування, а також
законодавства, що регулює сплату обов’язкових страхових платежів.
6. Першочергову увагу на провідне значення у будь-якій з них
накопичувального рівня пенсійного забезпечення. Такий стан речей
обумовлюється наявністю об’єктивних чинників серед яких підвищення
тривалості життя та, відповідно збільшення осіб пенсійного віку. А тому,
саме накопичувальна система є дієвим механізмом зняття з фінансової
системи держави частини зобов’язань по погашенню дефіциту пенсійного
фонду.
7. До основних позитивних аспектів впровадження
накопичувальної системи загальнообов’язкового пенсійного страхування
слід віднести: заохочення працівників до заощадження коштів протягом
трудової діяльності; збільшення заощаджень для фінансування
економічного розвитку; підвищення ефективності адміністративного
управління системою пенсійного забезпечення за рахунок передачі не
державним компаніям функцій адміністративного управління та
управління пенсійними активами; запобігання політичному тиску у сфері
пенсійного забезпечення. Наприклад, останнім часом проявляється
нестабільність соціально-економічного розвитку країни, а органи влади
приймають рішення про зменшення чи підвищення пенсій. Такі дії можуть
призвести до дестабілізації пенсійної системи в майбутньому.
8. Нині гостро стоїть питання подальшого реформування пенсійної
системи та пенсійного фонду, що обумовлюється як внутрішніми
факторами: необхідність позбавлення дефіциту пенсійного фонду,
підвищення пенсійного забезпечення громадян в світлі економічної кризи
та інфляційних процесів, так і зовнішніх факторів обумовлених розвитком
співпраці з Міжнародним валютним фондом та іншими інституціями
Європейського співтовариства. Комплексна реформа системи пенсійного
забезпечення має бути спрямована на розбудову багаторівневої пенсійної
361
системи, що дозволить виплачувати пенсії з трьох різних джерел, а саме:
солідарної системи; накопичувальної системи; системи недержавного
пенсійного забезпечення. Важливо констатувати той факт, що попри
законодавче закріплення усіх трьох рівнів пенсійного забезпечення на
практиці продовжує функціонувати лише солідарна система.
9. При удосконаленні солідарної пенсійної системи необхідно
приділити увагу визначенню розмірів всіх надбавок, підвищень та доплат
до пенсій в одному Законі; звільненню солідарної системи від невластивих
для неї виплат: доплати до мінімального розміру пенсій, фінансування
пенсій за вислугу років, витрат за працюючих інвалідів, поліпшення
матеріального становища інвалідів війни та учасників бойових дій;
удосконалення механізму відшкодування фінансування пільгових пенсій;
вирішенню питання щодо виплати пенсій громадянам, які виїхали на
постійне місце проживання за кордон до держав, з якими не укладено
міжнародні договори. Завдяки зазначеним крокам має бути запроваджено
нову формулу нарахування пенсій, що передбачає розширення періоду
врахування заробітку при визначенні розмірів пенсій (на підставі даних
системи персоніфікованого обліку внесків).
10. У складі місцевої фінансової системи виокремлюються певні
фондові угруповання, що не включено до складу місцевих бюджетів. Тому
їх можна віднести до сукупності тих публічних фондів, які існують поза
бюджетами. Такими фондами є фонди підприємств, установ, організацій
комунальної форми власності.
11. Одним з найважливіших завдань, які сьогодні стоять перед
Україною, є досягнення якісного соціально-економічного розвитку
адміністративно-територіальних одиниць, зростання рівня їх фінансової
самодостатності та збільшення доходів місцевих бюджетів шляхом
здійснення реформування фінансового та адміністративного
законодавства в частині фінансової децентралізації. Створення місцевих
362
позабюджетних фондів у населених пунктах сприяє: концентрації коштів
підприємств і органів місцевого самоврядування на розвиток соціально-
побутової інфраструктури; посилення матеріальної зацікавленості
місцевих органів у результатах своєї господарської діяльності; зміцненню
місцевих фінансів; більш ефективному використанню матеріальних
і фінансових ресурсів адміністративно-територіальних одиниць;
звільненню підприємств від виконання не властивих їм функцій
із розвитку місцевого господарства.
12. Констатовано наявність колізій певних законодавчих норм.
Незважаючи на законодавчу заборону створення органами державної
влади і місцевого самоврядування позабюджетних фондів, що
закріплена у ст. 13 Бюджетного кодексу України, а згідно з п. 15 ч. 1
ст. 116 Бюджетного кодексу України одним із видів порушень
бюджетного законодавства визнано створення позабюджетних фондів,
а також порушення вимог щодо відкриття позабюджетних рахунків для
розміщення бюджетних коштів. Ці норми, на перший погляд, мають
засвідчувати той факт, що на місцевому рівні не може існувати інших
публічних фондів, окрім бюджетів. Проте проаналізувавши правові
акти органів місцевого самоврядування, дійшли висновку, що на
місцевому рівні позабюджетні кошти акумульовано у фондах
підприємств комунальної власності. Такий висновок також ґрунтується
на положеннях ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування
в Україні» та ст. 142 Конституції України, де встановлено, що крім
бюджетів, органи місцевого самоврядування мають право створювати
підприємства, установи, організації комунальної форми власності
з метою забезпечення задоволення публічних потреб своєї
адміністративно-територіальної одиниці.
363
13. Складовою частиною місцевої фінансової системи є комунальні
підприємства, функції яких зводяться до забезпечення функціонування
місцевої інфраструктури та побутової сфери, фінансування органів
місцевого самоврядування. Щоправда, в Україні ці підприємства
відіграють усе менш важливу роль як в обслуговуванні населення, так і у
наповненні дохідної частини місцевих бюджетів. Основними причинами
цього є надмірне фізичне спрацювання основних засобів,
неконтрольоване зростання цін на сировину й енергоресурси, обмежений
обсяг фінансових ресурсів та неефективне управління ними.
364
ВИСНОВКИ
У дисертації здійснено теоретичне узагальнення й вирішення
наукової проблеми, яка полягає в тому, щоб на підставі аналізу чинного
національного й зарубіжного законодавства розробити та визначити
сучасну концепцію публічної фінансової системи України, а також
удосконалити методологію структурування зазначеної категорії. За
результатами дослідження сформульовано нижченаведені основні
висновки.
1. Природа правового інтересу розкривається через такі його
властивості як: а) відбиває як об’єктивність права, так і суспільних
відносин, на регулювання яких і спрямовані правові засоби, що
відображають існуючий на цей момент публічний правовий інтерес); б)
сприймається учасниками відносин через усвідомлення ними відповідних
правових приписів, що гарантує можливість поведінки відповідно до
правового припису, або утримання від заборони, яку він містить). Саме на
врахуванні інтересів ґрунтується поведінка осіб, що перш за все
реалізується через правозастосовчу діяльність, яка враховує та забезпечує
узгодження існуючих інтересів.
2. Однією із змістовних характеристик публічного фінансового
інтересу є дворівневість реалізації ним регуляторної функції. Це
проявляється, з одного боку, при реалізації функції загального
соціального важеля впливу на поведінку учасників відносин, тобто
правовий фінансовий інтерес є лише одним із різновидів (правових)
інтересів, які діють у системі соціальних регуляторів поряд із інтересами
в системі релігійних, моральних важелів впливу. З другого боку,
регуляторна функція публічного фінансового інтересу здійснюється на
рівні видової конструкції, яка властива окремій галузі (фінансовому
праву) та деталізує родову конструкцію, яка притаманна правовому
365
інтересу в цілому. Крім того, публічний фінансовий інтерес визначає,
мету діяльності суб’єкта і процедуру руху щодо реалізації цієї мети.
3. Підставою диференціації публічної фінансової системи є види
публічного інтересу. Державні інтереси є основою формування
підсистеми державних фінансів, де ключову роль відіграють державний
бюджет (як центральний план формування і використання фінансових
ресурсів для забезпечення виконання завдань та функцій держави) та
також кошти державних підприємств. Подібний підхід застосовується при
виокремленні підсистеми фінансів територіальних громад: бюджети
місцевого самоврядування та фінанси комунальних підприємств.
Позабюджетні цільові фонди за своїм функціональним призначенням,
цілями створення та джерелами наповнення покликані задовольняти
суспільні інтереси, але це не означає, що попередні підсистеми публічних
фінансів є відособленими від суспільних потреб. Вони цілком спрямовані
на задоволення останніх, але зважаючи на специфічність їх правового
режиму, а також правового статусу суб’єктів-учасників відповідних
правовідносин, відповідні групи інтересів, котрі лежать в основі
виникнення останніх набувають субсидіарний характер, тобто вони не
мають самостійного значення.
4. Різновидом публічного інтересу є територіальний інтерес, носієм
якого виступають територіальні громади. Органи місцевого
самоврядування уповноважені такою громадою щодо прийняття рішень із
забезпечення сталого та послідовного руху публічних коштів, які
отримуються на місцях та зараховуються до дохідних частин місцевих
бюджетів. Реалізація інтересу територіальної громади відбувається на
декількох рівнях: коштами державного бюджету та коштами місцевих
бюджетів. За рахунок узгодження цих двох джерел фінансування і мають
забезпечуватись інтереси територіальної громади. Це відбувається в
умовах досягнення балансу серед усієї сукупності інтересів, що
366
становлять цілісну систему публічного фінансового інтересу.
5. Публічний фінансовий інтерес можна диференціювати залежно
від рівнів організації публічної фінансової системи. Так, державний
публічний фінансовий інтерес реалізується через вирішення питань, що
виражають об’єктивні потреби існування та розвитку суспільства як
єдиного суб’єкта. При цьому це не означає «відірваності» від
індивідуальних інтересів чи інтересів територіальних громад. Державний
публічний фінансовий інтерес має виражати державні гарантії щодо
рівного забезпечення потреб громадян України, незалежно від того, на
території якої області чи району вони мешкають. Публічний фінансовий
інтерес на рівні територіальних громад спрямовується на фінансове
забезпечення задоволення потреб, мешканців саме відповідної
територіальної громади. В цих умовах певні можливості, які гарантуються
реалізацією державного публічного фінансового інтересу, посилюються
фінансовими ресурсами територіальних громад.
6. Динаміка реалізації публічного фінансового інтересу
характеризується двома аспектами: а) моментом виникнення такого
інтересу та підстав щодо його розвитку; б) моментом досягнення мети
реалізації публічного фінансового інтересу. В першому випадку йдеться
про виникнення обов’язку щодо формування публічних фондів. В другому
випадку йдеться про остаточне їх витрачання (включаючи погашення
заборгованості та стягнення санкцій). Цей момент є завершальним щодо
зазначеного різновиду кругообігу публічних коштів та наступні дії вже
характеризують першу стадію нового циклу обігу публічних коштів.
7. Зміст правового регулювання фінансової діяльності спрямований
на забезпечення своєчасного проходження всіх стадій руху публічних
фінансів, тому публічний інтерес не може мати статичного характеру.
Родовий фінансовий інтерес, який спрямовується на раціональний та
ефективний обіг публічних коштів, деталізується залежно від кожної
367
стадії їх руху. Так, на першій стадії публічний інтерес виражає намагання
своєчасного та ефективного формування коштів для фінансування завдань
та функцій держави й територіальних громад. Публічний інтерес на другій
стадії фінансової діяльності спрямований на раціональне розподілення
акумульованих коштів. Третя стадія пов’язується із забезпеченням
публічного інтересу через своєчасне, цільове та ефективне витрачання
коштів держави та територіальних громад, які спрямовані їх отримувачам.
8. Підставою добровільної мобілізації на першій стадії руху
публічних коштів є реалізація права зобов’язаної особи. Виходячи з цього,
іноді обґрунтовується теза щодо проникнення до імперативного
регулювання фінансово-правових відносин приватними засобами,
використання при цьому диспозитивного методу. Рівність у протистоянні
учасників відносин щодо публічного кредитування відсутня. Певна
свобода вибору щодо прийняття рішень фізичних або юридичних осіб в
умовах надання позики державі або територіальним громадам
пов’язується лише з моментом виникнення цих правовідносин, з
юридичним фактом, який їх породжує. Відразу ж після виникнення таких
відносин вони потрапляють у площину імперативного регулювання, яке
базується на одноосібно закріплених публічним суб’єктом умовах емісії
публічних цінних паперів. Фізична або юридична особа як кредитор у
цьому випадку неспроможна їх уточнювати, коригувати, а має лише
виконувати всі імперативно встановлені правила.
9. З’ясування природи фінансової системи передбачає різні аспекти
її структурування, відповідно до чого фінансова система може розглядатися
як:
1) фінансова система як об’єкт економічних досліджень та предмет
економічних наук;
2) фінансова система як об’єкт правового регулювання: а) приватна
фінансова система, яка поєднує фінанси фізичних та юридичних осіб,
368
правове регулювання якої забезпечується насамперед приписами
приватного права; б) публічна фінансова система, яка є предметом
публічного регулювання та виражає орієнтованість застосування
фінансово-правових норм; до складу публічної фінансової системи
включаються: фінансова система держави як елемент публічної
фінансової системи; фінансова система територіальних громад
зосереджує публічно-правове регулювання обігу коштів, які належать
територіальним громадам та охоплюють відносини щодо місцевих
бюджетів, місцевих податків та зборів і т. д;
3) як системоутворююча категорія.
10. Характеристика публічної фінансової системи та її організації,
передбачає поєднання два підходи до розмежування складових. По-перше,
за критерієм власника коштів, обіг яких організовується в межах публічної
фінансової системи, коли публічну фінансову систему утворюють
фінанси держави та фінанси територіальних громад; по-друге, залежно від
централізації, виходячи з чого публічну фінансову систему будуть
складати централізовані публічні кошти та децентралізовані. Роль
бюджетів у забезпеченні функціонування держави й територіальних
громад є значною. Саме коштом бюджетних надходжень формуються
відповідні грошові фонди, за рахунок яких фінансово забезпечується
виконання функцій державною владою та органами місцевого
самоврядування.
11. При характеристиці такого елементу публічної фінансової
системи, як державний бюджет, динамічність передбачає два аспекти. По-
перше, це динамічність, яка виражає стадії руху бюджетних коштів, яка
передбачає послідовну зміну стадій формування, розподілу та
використання. Стосовно державного бюджету, то ці три стадії будуть
виражати рух коштів державного бюджету. По-друге, динамічність у
369
бюджетних відносинах пов’язується із таким поняттям, як «бюджетний
процес».
12. Публічні фінанси системи соціального захисту населення слід
розмежовувати на публічні фінанси державного забезпечення і публічні
фінанси системи обов’язкового державного страхування. Дослідження
правової природи публічних фінансів державної системи обов’язкового
державного страхування і організаційно-правових механізмів управління
зазначеними фінансами зумовлює необхідність проведення аналізу
правового статусу спеціально створених для цих цілей – державних
позабюджетних фондів.
370
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Абрамов С. В., Куделіна Л. О., Малихін О. І. Німецька модель
соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та
професійних захворювань. Вісник Фонду соціального страхування.
2001. № 3. С. 64-70.
2. Абрамова М. А. Национальная денежная система: теория,
методология исследования, концепция развития в условиях
модернизации современной экономики: монография. Москва:
КУРС; ИНФРА-М, 2014. 380 с.
3. Аведян Л. Й. Економіка: навчальний посібник. Харків: ХНЕУ, 2005.
220 с.
4. Авер’янов В. Б. Адміністративне право України. Академічний
курс: підручник: у 2 т.. Київ: Юридична думка, 2007. Т. 1: Загальна
частина / редкол.: В. Б. Авер’янов (голова) [та ін.]. 624 с.
5. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. Київ: Ін Юре, 1997.
48 с.
6. Агапова И. И. История экономических учений: учебное пособие.
Москва: Экономистъ, 2007. 285 с.
7. Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах / под общ. ред.
И. А. Ушакова; пер. с англ.. Москва: «Советское радио», 1974. 272 с.
8. Алан Гринспен Эпоха потрясений: проблемы и перспективы
мировой финансовой системы. Москва: Альпина бизнес букс, 2008.
496 с.
9. Александров А. М. Финансовая система СССР. Москва:
Госфиниздат, 1956. 60 с.
10. Александрова Л.А.Публичность Акак основание уголовно-
процессуального права: монография. Москва: Юрлитинформ, 2007.
144 с.
371
11. Алексеев С. С. Структура советского права. Москва: Юридическая
литература, 1975. 352 с.
12. Аленичев В. В. Страховое законодательство России: историко-
правовое исследование: в 2 т. / под общ. ред.: И. А. Исаева, В. В.
Шахова. Москва: ЮКИС, 1998. Т. 2. 623 с.
13. Алісов Є. О. Проблеми правового регулювання грошового обігу в
Україні: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Харків, 2006. 36 с.
14. Андрушко І. П. Категорія «публічний інтерес» у конституційному
праві: поняття та зміст.Часопис Київського університету права.
2011. № 4. С. 137-142.
15. Антропов В. В. Система соціального захисту у Великій Британії.
Праця за кордоном. 2005. № 3. С. 7-15.
16. Архипов С. И. Интересы и правомерное поведение. Вопросы
государства, права и социального управления: Межвузовский
сборник научных трудов. Свердловск. 1983. С. 20-27.
17. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. Опыт системного
исследования. 2-е изд., перераб. и допол. Москва: Политиздат, 1973.
392 с.
18. Ашмарина Е. М. Взаимообусловленность системы финансового
права и финансовой системы в Российской Федерации. Финансовое
право. 2008. № 7. С. 4-12.
19. Ашмарина Е. М. Некоторые аспекты расширения предмета
финансового права в Российской Федерации: проблемы и
перспективы: монография. Москва: Полиграф ОПТ, 2004. 128 с.
20. Ашмарина Е. М. Финансово-правовые аспекты учетных систем
Российской Федерации: дисс. … д-ра юрид. наук. Москва, 2006. 387
с.
21. Бабич А. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник.
Москва: Юнити-Дана, 2000. 687 с.
372
22. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные
финансы: учебник. Москва: ЮНИТИ, 1999. 687 с.
23. Балабанов И. Т., Балабанов А. И. Финансы: учебное пособие. Санкт-
Петербург: Издательство «Питер», 2000. 192 с.
24. Банківське право України: навчальний посібник / за заг. ред. А. О.
Селіванова. Київ: Видавничий дім «Ін Юре», 2000. 384 с.
25. Банківський нагляд: навчальний посібник / В. І. Міщенко,
А. П. Яценюк, В. В. Коваленко, О. Г. Коренєва. Київ: Знання, 2004.
406 c.
26. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в
Германии. Москва: Дело и Сервис, 2000. 240 с.
27. Батроев К. Б. Аналогии и модели в познании. Новосибирск: Наука,
1981. 319 с.
28. Безклубий І. А. Банківські правочини: монографія. Київ:
Видавничий дім «Ін Юре». 2007. 456 с.
29. Бекерська Д. А. Бюджетне право і бюджетний процес в Україні:
навчально-методичний посібник. Одеса: Юридична література,
2004. 208 с.
30. Белолипецкий В. Г. Финансы в современном воспроизводственном
процессе. Вестник Московского университета. 2008. № 2. С. 105-
113.
31. Белоусова Е. А. Понятия публично-правового интереса в
арбитражном процессе. Вестник Поволжской академии
государственной службы. 2014. № 6. С. 61-65.
32. Бюджетна децентралізація – 2015 та її результати – офіційно. URL:
http:// decentralization.gov.ua/news/1674%D0 %B7 %D0 %B4 %D0 %B
5 %D1 %81 %D1 %8C (дата звернення 20.05.2017).
33. Берлин С. И. Теория финансов: учебное пособие / под. общ. ред. Л.
А. Дробозиной. Москва: Приор, 1999. 327 с.
373
34. Бернацкий В. О. Интересы и их роль в обществе: методическое
пособие. Омск: ОмПИ, 1990. 32 с.
35. Білінський Д.О. Правове регулювання публічної фінансової системи.
Харків. Право, 2017. 296 с.
36. Білінський Д.О. Про фінанси як системне поняття . Право і
суспільство: науковий журнал. 2011. № 4. С. 55 – 59.
37. Білінський Д.О. До питання про визначення поняття «фінансова
система» Актуальні проблеми права: теорія і практика. 2011. № 21.
С. 562-567.
38. Білінський Д.О. Бюджетна система як центральна ланка фінансової
системи Митна справа: науково-аналітичний журнал. 2012. №1. С.
122 – 125.
39. Білінський Д.О. Про значення державного бюджету для
функціонування фінансової системи. Право та державне управління.
2012. № 2 (7) С.25-27.
40. Білінський Д.О. Місцеві бюджети як складова публічної фінансової
системи. Університетські наукові записки Хмельницького
університету управління та права. 2012. № 4 (44).С . 305-308.
41. Білінський Д.О. Про особливості застосування загальноправового
принципу справедливості до фінансових правовідносин. Форум
права. 2012. № 2. С.67-70.URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-
journals/FP/2012-2/12bdodfp.pdf.
42. Білінський Д.О. Щодо вдосконалення бюджетної системи України як
складника фінансової системи: порівняльно-правовий
аспект. Держава та регіони. 2013. № 2 (40) С. 64-67.
43. Білінський Д.О. Публічний інтерес як вихідна засада
структурування фінансової системи . Вісник Національної академії
правових наук України. 2013. № 3(74). С. 157-162.
374
44. Білінський Д.О. Правове регулювання податкових надходжень як
складової публічної фінансової системи. Фінансове право. 2014. № 2
(28). С. 10-13.
45. Білінський Д.О. Про місце публічного кредиту у складі фінансової
системи: правовий аспект. Митна справа: науково-аналітичний
журнал. 2014. № 4 (94). ч. 2. С. 186-189.
46. Білінський Д.О. До питання про співвідношення понять «публічна
фінансова система» і «система органів, що здійснюють фінансову
діяльність». Журнал східноєвропейського права. 2014. №
3.С.65-69. URL: http://easternlaw.com.ua/?s=%D0%91%D1%96%D0%
BB%D1%96%D0%BD%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B
9&x=0&y=0
47. Білінський Д.О. Правові засади функціонування публічної
фінансової системи України. Науково-інформаційний вісник Івано -
Франківського університету права імені Короля Данила Галицького.
2015. №12. С.69-72.
48. Білінський Д.О. Про доцільність визначення в законодавстві поняття
«публічна фінансова система». Науковий вісник Дніпропетровського
державного університету внутрішніх справ. 2016. № 1 (80). С.162-
166.
49. Білінський Д.О. Про перспективи запровадження в Україні
європейського досвіду правового регулювання публічних
фінансових відносин. Науково-інформаційний вісник Івано Франківь
когоуніверситету права імені Короля Данила Галицького. 2016. №
1(13). С.105-109.
50. Білінський Д.О. Про фінансово-правову природу
загальнообов’язкового соціального страхування. Право та
інноваційне суспільство. 2016. №1. С. 60-64.
375
51. Білінський Д.О. Публічні фонди грошових коштів в умовах
децентралізації фінансової системи України: правовий аналіз. Право
і суспільство 2016. №3(1). С.137-141.
52. Білінський Д.О. Правовая природа публичной финансовой
системы. Экономика и право Казахстана. 2013. №15(447). С.44-48.
53. Білінський Д.О. Соотношение принципов бюджетной системы
Украины и принципов публичной финансовой системы.Legea și viața.
2013. №10/2. С.15-17.
54. Білінський Д.О. Муниципальный кредит как элемент публичной
финансовой системы: сравнительно-правовой анализ.Экономика и
право Казахстана. 2014. 06(486). С.37-40.
55. Білінський Д.О. Муниципальный кредит: особенности правового
регулирования в Соединённых Штатах Америки и Канаде. Legea și
viața.2015. №6/2 (282). С.6-8.
56. Білінський Д.О. Про системний характер фінансів: публічно-
правовий аспект. Актуальні проблеми юридичної науки очима
молодих вчених: матеріали всеукраїнської наук-практ. конф. (м.
Донецьк, 24 лютого 2012). Донецьк, 2012. С. 4-5.
57. Білінський Д.О. Деякі питання визначення поняття «фінансова
система. Правове життя сучасної України : між нар. наук практ.
конф. (м. Одеса, 16-17 травня 2013 р.). Т.2. Одеса. Націон. ун-т «
Одеська юридична академія», 2013. С. 84 – 86.
58. Білінський Д.О. Про взаємозв’язок категорій «публічний інтерес» та
«фінансова система». Удосконалення місцевого самоврядування в
аспекті конституційної реформи: матеріали міжнародної науково-
практичної конференції. (м. Полтава, 27 червня 2013 р.). Полтава,
2013. С. 15-17.
59. Білінський Д.О. Деякі правові аспекти трансформації публічної
фінансової системи. Правова доктрина – основа формування
376
правової системи держави: матеріали міжнародної науково-
практичної конференції, присвяченої 20-річчю Національної
академії правових наук України та обговоренню п’ятитомної
монографії «Правова доктрина України». (м. Харків, 20–21
листопада 2013 р.). Харків, 2013. С. 267-269.
60. Білінський Д.О. Сучасні підходи до розуміння правової природи
Публічного фінансового інтересу Юридична осінь 2016: матеріали
всеукр. наук. конф. молодих учених. (м. Харків, 15 листопада 2016
р.). Харків, 2016. С.76-78.
61. Білінський Д.О. Про класифікацію моделей публічних фінансових
систем: правові аспекти. Вісник асоціації фінансового права України.
№1. 2017. С.4-14
62. Богачевский М. Б. Финансы и кредит СССР. Москва: Экономика,
1964. 336 с.
63. Богачевский М. Б. Финансы и кредит СССР. Москва: Экономика,
1969. 387 с.
64. Богачевский М. Б. Финансы и финансовая система СССР. Львов,
1956. 298 с.
65. Боголепов М. И. Государственный бюджет СССР: учебное пособие
/ отв. ред.: М. И. Боголепов. Москва: Госфиниздат, 1944. 385 c.
66. Боди З. Финансы: учебное пособие / пер. с англ. Р. Мертон. Москва:
Вильямс, 2000. 592 с.
67. Будак Е.Принципиальное значение дела и нарушение публичного
интереса – основания к отмене решения суда в порядке ревизии по
ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ. Арбитражный и
гражданский процесс. 2005. № 11. С. 35-43.
68. Бырлэдяну В. И. Публично-правовые интересы населения
муниципального образования: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.
Саратов, 1998. 28 с.
377
69. Бюджет України за 2014 рік: статистичний збірник / Л. М.
Калініченко, Г. В. Гайдученко, Г. Ф. Ткаченко та ін.. Київ:
Міністерство фінансів України, 2015. 308 с.
70. Бюджетна система України: підручник / за заг. ред.: О. Д. Василик,
К. В. Павлюк. Київ: Центр навчальної літератури, 2004. 544 с.
71. Бюджетна система: навчальний посібник / за заг. ред..: Н. Д. Чала, Л.
В. Лазоренко. Київ: Знання, 2010. 223 с.
72. Бюджетна система: підручник / за заг. ред.: В. М. Федосова, С. І.
Юрія. Київ: Центр учбової літератури; Тернопіль: Економічна
думка, 2012. 871 с.
73. Бюджетна система: підручник / за заг. ред.: С. І. Юрія, В. Г.
Дем’янишина, О. П. Кириленка. Тернопіль: ТНЕУ, 2013. 624 с.
74. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. № 2456-
VI. Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50. Ст. 572.
75. Бюджетное право: учебное пособие / под общ. ред. А. М. Никитина.
Москва: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. 463 с.
76. Ван Хорн Дж. К., Вахович Дж. М. Основы финансового
менеджмента. 12-е изд., перераб. и допол. Москва: И. Д. Вильямс,
2008. 1232 с.
77. Василик О. Д. Теорія фінансів: підручник. Київ: НІОС, 2000. 416 с.
78. Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве:
монография. Москва: Издательство МГУ, 2003. 424 с.
79. Вдовічен В. А.Фінансове право як компроміс публічного та
приватного інтересу в соціумі. Право і суспільство. 2014. № 6.2. С.
85-89.
80. Вебстер М. Настольный словарь. Москва, 2010. 542 с.
81. Вегнер К. Ф. Про страхування робітників в Німеччині. Харків, 1908.
131 с.
378
82. Вигдорчик Н. А. Соціальне страхування: системний виклад історії,
організації та практики усіх форм соціального страхування. Санкт-
Петербург, 1912. 291 с.
83. Вишновецький В. М. Система фінансового права України в умовах
переходу до ринкової економіки: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Чернівці, 2001. 22 с.
84. Вінник О. М.Теоретичні аспекти правового забезпечення реалізації
публічних і приватних інтересів в господарських товариствах:
автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Київ, 2004. 32 с.
85. Віхров О. П., Ніщимна С. О. Фінансове право: конспект лекцій.
Чернігів: ЧДІЕУ, 2002. 280 с.
86. Внукова Н. М., Кузминчук Н. В. Соціальне страхування: кредитно-
модульний курс: навчальний посібник. Київ: Центр учбової
літератури, 2009. 412 с.
87. Воблий К. Г. Основи економії страхування. Москва: Видавничий
центр «Анкіл», 1995. 275 с.
88. Вовчак О. Д. Кредит і банківська справа: підручник. Київ: Знання,
2008. 564 с.
89. Воробйов Ю. М., Когут І. А. Формування фінансової стійкості
місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів:
монографія. Мелітополь: Видавничий будинок ММД, 2012. 250 с.
90. Воронова Л. К. Фінансове право України: навчальний посібник.
Київ: Правова єдність, 2009. 395 с.
91. Воронова Л. К. Фінансове право України: підручник. Київ:
Прецедент; Моя книга, 2006. 448 с.
92. Воронова Л. К. Фінансове право у сучасний період.Антологія
української юридичної думки. Т. 10. Юридична наука незалежної
України. К.: Вид. Дім "Юридична книга", 2005. С. 415 — 431.
379
93. Воронова Л. К., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: учебное
пособие. Харьков: Легас, 2003. 360 с.
94. Гаврилюк Р. О. Предмет фінансового права постсоціалістичної
держави: навчально-методичний посібник. Чернівці: Рута, 2003. 72
с.
95. Галаганов В. П. Правовое регулирование отношений по
обязательному социальному страхованию (проблемы теории и
практики): диcс. ... д-ра. юрид. наук. Москва, 2009. 339 с.
96. Галунько В. В. Публічний інтерес в адміністративному праві. Форум
права. 2010. № 4. С. 178–182.
97. Гарантування вкладів фізичних осіб (інфографіка). URL:
http://finpost.com.ua/?p=1544 (дата звернення: 21.07.2017).
98. Гвазава Н. Г. Формування місцевих бюджетів: проблеми та
перспективи. URL: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2009-
2/doc/5/04.pdf (дата звернення: 11.07.2017).
99. Гельвеций К. А Сочинения: в 2 т..Москва: Мысль, 1974. Т. 1. 647 с.
100. Гетманцев Д. О. Щодо значення публічного інтересу для
фінансового права. Часопис Київського університету права. 2011.
№ 4. С. 150-154.
101. Глезерман Г. Е. Интерес как социологическая категория. Вопросы
философии. 1966. № 10. С. 15-26.
102. Глух М. В. Правові основи фінансування комунального
господарства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Київ, 2008. 19 с.
103. Годме П. М. Финансовое право: учебник. Москва: Прогресс, 1978.
428 с.
104. Гольбах П. А. Избранные произведения: в 2 т. Москва: Мысль, 1963.
Т. 1. 714 с.
105. Гончарук С. Т. Адміністративне право України. Загальна та
Особлива частини: навчальний посібник / Національна академія
380
внутрішніх справ України, Національна академія управління. Київ:
НАУ, 2000. 240 с.
106. Горбунова О. Н. Финансовое право: учебник. 3-е изд., перераб. и
допол. Москва: Юристь, 2006. 585 с.
107. Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю. Финансовое право: учебник / под
общ. ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. Москва: Проспект,
2007. 536 с.
108. Гордей О. Д. Методологічні основи побудови системи фінансового
забезпечення рівня життя населення. Інноваційна економіка:
Всеукраїнський науково-виробничий журнал. 2010. № 2 (16). С. 209-
214.
109. Господарське право України: підручник / М. К. Галянтич, С. М.
Грудницька, О. М. Міхатуліна та ін.. Київ: МАУП, 2005. 424 с.
110. Господарське право: навчальний посібник / за заг. ред. Н. О.
Саніахметової. Xарків: «Одіссей», 2005. 608 с.
111. Господарський кодекс України: Закон України від 16.01.2003
р. № 436-IV. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 18. Ст. 144.
112. Государственные и муниципальные финансы: учебник / под общ.
ред. И. Д. Мацкуляка. 2-е изд., перераб. и допол.. Москва:
Издательство РАГС, 2007. 640 с.
113. Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г.Финансовое право
России: учебник. Москва: ТЕИС, 2005. 231 с.
114. Грачева Е. Ю., Соколова Е. Д. Финансовое право: учебник. 2-е изд.,
перераб. и допол. Москва: Юристъ, 2004. 350 с.
115. Грибанов В. П. Интерес в гражданском праве. Советское
государство и право. 1967. № 1. С. 49-56.
116. Грушко В. І., Лаптєв С. М., Любунь О. С., Раєвський К. Є.
Банківський нагляд: навчальний посібник. Київ: Центр навчальної
літератури, 2004. 264 c.
381
117. Давлетшина Д. К. Германия на пути к Европейскому союзу.
Проблемы истории и политики стран Европы и Америки. Сборник
научных трудов кафедры. 2001. № 1. С. 15-26.
118. Дадашев А. З., Черник Д. Г. Финансовая система России: учебное
пособие. Москва: ИНФРА-М, 2007. 248 с.
119. Даньков А. А. Баланс частного и публичного интересов и его
значение в правоприменительной деятельности. Проблемы
местного самоуправления. 2005. № 4 (16). С. 21-27.
120. Дворецкий И. Х. Древнегреческо-русский словарь: в 2 т. Москва:
Государственное издательство иностранных и национальных
словарей, 1958. Т. 2. 860 с.
121. Дедов Д. И. Системные факторы права. Москва: Интернет-
издательство Стартап, 2013. 604 с.
122. Декларація про державний суверенітет України: Декларація від
16.07.1990 р. № 55-XII.Відомості Верховної Ради УРСР. 1990. № 31.
Ст. 429.
123. Дембровський М. В. В чому полягає місія центрального банку?
Урядовий кур'єр. 1999. № 128.
124. Денежно-кредитная и финансовая системы: учебник / под общ. ред.:
М. А. Абрамовой, Е. В. Маркиной. Москва: КНОРУС, 2014. 448 с.
125. Державна служба статистики України: офіційний сайт. URL:
http://www.ukrstat.gov.ua(дата звернення: 19.07.2017).
126. Державний фінансовий контроль: навчальний посібник / Л. В.
Гуцаленко, В. А. Дерій, М. М. Коцупатрий. Київ: Центр учбової
літератури, 2009. 424 с.
127. Державні фінанси в країнах, що розвиваються та державах з
перехідною економікою. Київ: К.І.С., 2006. 400 с.
382
128. Державні фінанси: теорія і практика перехідного періоду в
центральній Європі / за заг. ред.: Ю. Немец, Г. Райт; пер. з англ..
Київ: Основи, 1998. 542 с.
129. Деркач М. І. Сучасна державна політка у сфері подолання
статичного і динамічного дисбалансів місцевих бюджетів. Фінанси
України. 2011. № 4. С. 55-64.
130. Деякі питання забезпечення стабільності фінансової системи:
Постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.2016 р. № 961.
Офіційний вісник України. 2016. № 101. Ст. 3315.
131. Дмитрик О. О. Джерела фінансового права: проблеми та перспективи
розвитку: монографія. Харків: Віровець А. П. «Апостроф», 2010. 328 с.
132. Дмитрик О. О. Зміст та класифікація фінансових правовідносин: дис.
... канд. юрид. наук. Харків, 2003. 270 с.
133. Долгов Ю. Г. Охраняемые законом интересы супругов, родителей и
несовершеннолетних детей в семейном праве Российской
Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2004. 178 с.
134. Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное:
конституционально-правовой аспект: монография. Москва: Волтерс
Клувер, 2006. 136 с.
135. Дробозина Л. А., Окунева Л. П., Андросова Л. Д. Финансы.
Денежное обращение. Кредит: учебное пособие. Москва: Финансы,
ЮНИТИ, 2000. 479 с.
136. Дудич 3. 3. Материальные интересы и экономические законы в
развитом социалистическом обществе. Минск: Наука и техника,
1978.173 с.
137. Дьяченко Я. Я. Теоретико-методологічні основи забезпечення
цільового використання бюджетних коштів. Фінанси України. 2010.
№ 2. С. 13-26.
383
138. Европейская социальная хартия: сборник важнейших документов по
международному праву. Москва: Триада, ЛТД, 1996. Часть І. 784 с.
139. Емельянов А. С. Введение в финансовое право: курс лекций.
Тюмень: Тюменский юрид. ин-т МВД России. 2000. 139 с.
140. Енциклопедія історії України: у 5 т. / редкол.: В. А. Смолій (голова)
[та ін.] / НАН України, Ін-т історії України. Київ: Наук. думка,
2003. Т. 1: А-В. 688 с.
141. Еригорьев В. А. Эволюция местного самоуправления.
Отечественная и зарубежная практика: монография. Киев: Истина,
2005. 424 с.
142. Ермаков Д. Н. Частное (приватное) пенсионное страхование в
современной Германии. Вестник Московского государственного
областного университета. 2011. № 4. С. 10-13.
143. Етимологічний словник української мови: в 7 т.; редкол.
О. С. Мельничук (голов. ред.) та ін. / АН УРСР. Ін-т мовознавства
ім. О. О. Потебні. Київ: Наук. думка, 1985. Т. 2: Д-Копці / укл.:
Н. С. Родзевич та ін. 1985. 572 с.
144. Ефремов П. В. Финансы и финансовая система СССР /
Министерство высш. и сред. спец. образования КазССР; Алма-Ат.
институт народного хозяйства. Алма-Ата: Казгосиздат, 1964. 110 с.
145. Європейська комісія: офіційний сайт. URL:
http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/2013/2013_en.cfm(дата
звернення: 09.07.2017).
146. Європейська хартія місцевого самоврядування: Хартія,
Міжнародний документ від 15.10.1985 р. Дата оновлення:
16.11.2009. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036 (дата
звернення: 19.07.2017).
147. Європейський досвід страхової діяльності і вдосконалення її
кадрового забезпечення. Професійні дискусії педагогів і практиків
384
Сходу і Заходу: матеріали міжнародної конференції 17-18 жовтня
1996 року. Київ: КДЕУ, 1996. 136 с.
148. Європейський кодекс соціального забезпечення: Кодекс,
Міжнародний документ від 16.04.1964 р. № ETS N 48.Дата
оновлення: 06.11.1990. URL:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_329 (дата звернення:
20.07.2017).
149. Жаровська І. М. Публічні і приватні інтереси у механізмі сучасної
державної влади. Науковий вісник Чернівецького університету.
2010. № 525. С. 33-36.
150. Жемеренко Є. В. Використання коштів місцевих бюджетів України.
Фінанси України. 2005. № 8. С. 12-18.
151. Жук И. Н., Киреева Е. Ф., Кравченко В. В. Международные
финансы: учебное пособие. Минск: БГЭУ, 2001. 149 с
152. Заверуха І. Б. Державний борг України: проблеми правового
регулювання: монографія. Львів: ЛНУ імені Івана Франка, 2006. 309
с.
153. Загальнообов’язкове державне соціальне страхування за 2003 рік (у
цифрах і фактах, станом на 1 січня 2004 року). Київ, 2004. 24 с.
154. Загородній А. Г., Вознюк Г. Л. Фінансово-економічний словник.
Київ: Знання, 2007. 1072 с.
155. Загорський В. С. Бюджетна система та оподаткування в Україні:
проблеми розвитку: монографія. Харків: ІНЖЕК, 2008. 285 с.
156. Зайчук О. Б. Правовий статус централізованих позабюджетних
цільових фондів: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Київ, 2005. 16 с.
157. Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового
права: монография. Москва: РАП, Эксмо, 2008. 160 с.
158. Запольский С. В. Теория финансового права: научные очерки.
Москва: РАП, 2010. 372 с.
385
159. Здравомыслов А. Г. Проблема интереса в социологической теории.
Львов: ЛГУ, 1964. 74 с.
160. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС.
Порівняльний аналіз / пер. з фран. В. Ховхуна. Київ: Основи, 1996.
419 с.
161. Зубец А. Н. Истоки и история экономического роста: монография.
Москва: Экономика, 2014. 463 с.
162. Зюнькін А. Г. Фінансове право: навчальний посібник. 4-те вид.,
перероб. і допов. Київ: МАУП, 2007. 568 с.
163. Зяблюк Н. Г. Общественный интерес в контексте американской
плюралистической демократии. США – Канада: Экономика.
Политика. Культура. 2002. № 12. С. 3-19.
164. Иванов А. А. Право государственного предприятия на имущество:
Статья первая: Опыт исторической характеристики. Известия
Высших учебных заведений. Правоведение. 1990. № 6. С. 3-12.
165. Ивлиева М. Ф. Значение категории «финансовая деятельность
государства» в науке финансового права. Федеральные и
региональные аспекты финансового права: материалы круглого
стола, посвящ. 75-летию акад. Н. И. Химичевой (Саратов, 2-3 окт.
2003 г.). Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовской
государственной академии права», 2004. C. 14-16.
166. Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление: учебное
пособие. 2-е изд., перераб. и допол. Ростов на Дону: «Феникс», 2003.
384 с.
167. Инструкция о порядке взимания страховых взносов, расходования и
учета средств государственного социального страхования: утв.
Постановлением Президиума ВЦСПС от 29.02.1960 г.. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5503.htm(дата звернення:
07.07.2017).
386
168. Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Контрольно-
ревизионным управлением Министерства финансов СССР,
контрольно-ревизионными управлениями министерств финансов
союзных республик и их местными органами: утв. Приказом
Министерства финансов СССР от 20.06.1975 г. № 61. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_8650.htm(дата звернення:
07.07.2017).
169. Исхаков И. Р. Состояние и перспективы развития исламской
финансовой системы. Актуальные проблемы экономики и права.
2011. № 3 (19). С. 170-174
170. Історія держави і права України: у 2 т. / за ред. В. Я. Тацій, А. Й.
Рогожин. Київ: Видавничий дім «Ін Юре», 2000. Т. 1. 648 с.
171. Кавинов А. А. Место региональных финансов в финансовой системе
Российской Федерации. Вестник Нижегородского университета.
2005. № 1. С. 202-211.
172. Как борется со старением нации правительство Японии? URL:
http://mport.ua/psycho/1551100-Kak-boretsya-so-stareniem-nacii-
pravitelstvo-Yaponii(дата звернення: 21.07.2017).
173. Карасёва М. В. Финансовое правоотношение: монография. Москва:
Норма, 2001. 288 с.
174. Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: учебник. Москва:
Юристъ, 2000. 256 с.
175. Кириленко О. П. Місцеві бюджети України (історія, теорія,
практика): монографія. Київ: НІОС, 2000. 384 с.
176. Кобыльник Д. А. Некоторые проблемы реализации публичной
финансовой деятельности в современных условиях. Экономика и
право Казахстана. 2013. № 15. С. 48-52.
387
177. Ковалева А. М. Финансы: учебное пособие / под общ. ред. А. М.
Ковалевой. 6-е изд., перераб. и допол.. Москва: Финансы и
статистика, 2008. 384 с.
178. Ковалевич Д. А. Місцеві бюджети та їх роль у територіальному
розвитку. Вісник Чернівецького торговельно-економічного
інституту. 2014. № 2 (54). С. 198-203.
179. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від
06.07.2005 року№ 2747-IV. Відомості Верховної Ради України. 2005.
№ 35-36, № 37. Ст. 446.
180. Кожевников С. Н. Социально правовая активность личности.
Советское государство и право. 1980. № 9. С. 3-25.
181. Козырин А. Н. Публичные финансы: взаимодействие
государства и общества. Москва: Статут, 2002. 340 c.
182. Колесов А. С.Финансовая политика государства: методология
оценки и повышения результативности: дисс. … д-ра экон. наук.
Санкт-Петербург, 2014. 383 с.
183. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебное
пособие. 2-е изд. перераб. и допол. Москва: Финансы и статистика,
2008. 496 с.
184. Карпишин Н. І., Стоян В. І. Бюджет розвитку громади: досвід та
можливості. Ефект. економіка. № 6. 2016. URL:
http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=5035.
185. Комарова Г. В. Финансовая система Российской Федерации как
объект судебной защиты: монография. Москва: Проспект, 2015. 168
с.
186. Коновалова Е. В. Публичный интерес и право: проблемы
взаимодействия. Вестник Самарского государственного
экономического университета. 2014. № 1 (111). С. 84-89.
388
187. Конституція Союзу Радянських Соціалістичних Республік від
07.10.1977 р. (прийнята на позачерговій VII сесії Верховної Ради
СРСР XIX скликання). URL:
http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm(дата звернення:
07.07.2017).
188. Конституція України: станом на 1 верес. 2016 р.: відповідає офіц.
тексту. Харків: Право, 2016. 82 с.
189. Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної
організації влади: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1
квіт. 2014 р. № 333-р. // Урядовий кур’єр. 2014. 11 квіт. (№ 67).
190. Корнев А. В. Особенности организации бюджетного процесса в
Конгрессе США. США. Канада. Экономика. Политика. Культура.
1997. № 12. С. 45-52.
191. Косова Т. Д., Тімарцев О. Ю. Податкова віддача регіонів України:
проблеми і перспективи. Бізнес Інформ. 2014. № 4. С. 361-365.
192. Кравець В. М., Кравець О. В. Західноєвропейський банківський
бізнес: становлення і сучасність / за заг. ред. В. І. Міщенка. Київ:
Знання-Прес, 2003. 470 с.
193. Кравченко О. Ю. Публичные и частные интересы в праве: политико-
правовое исследование: дисс. … канд. юрид. наук. Казань, 2004. 156
с.
194. Кравчук О. М. Фінансова діяльність суб’єктів підприємництва:
навчальний посібник / за заг. ред.: О. М. Кравчук, В. П. Лещук. Київ:
Центр учбової літератури, 2009. 508 с.
195. Кримінальний кодекс України: Закон України від 05.04.2001 року №
2341-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 25-26. Ст. 131.
196. Кропельницька С. О., Солоджук Т. В. Соціальне страхування:
навчальний посібник. 2-ге вид., перероб. і допов. Київ: ЦУЛ, 2013.
336 с.
389
197. Кротюк В. Л. Національний банк - центр банківської системи
України. Організаційно-правовий аналіз: монографія. Київ:
Видавничий дім «Ін Юре», 2000. 248 с.
198. Крохина Ю. А. Доктрина как фактор оптимизации финансового
законодательства. Финансово-правовая доктрина
постсоциалистического государства: материалы международной
науч.-практ. конф.. Черновцы: Рута, 2003. Вып. 1. С. 40-52.
199. Крохина Ю. А. Финансовое право России: учебник. Москва: Норма,
2004. 720 с.
200. Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита.
Государство и право. 1999. № 10. С. 91-99.
201. Кудряшов В. П. Курс фінансів: навчальний посібник. Київ: Знання,
2008. 431 с.
202. Купрій О. Соціальне страхування на випадок безробіття в Україні:
історія становлення, досягнення, проблеми та перспективи. Україна:
аспекти праці: Науково-економічний та суспільно-політичний
журнал. 2003. № 7. С. 42-47.
203. Курбатов О.Я. Сочетание частных и публичных интересов при
правовом регулировании предпринимательской деятельности:
монография. Москва: ЮрИнфоР, 2001. 324 с.
204. Куценко В. І., Удовиченко В. П., Остафійчук Я. В. Соціальна
держава (проблеми теорії, методології, практики) / за ред. В. І.
Куценко; Рада по вивченню продуктивних сил України НАН
України. Київ: Заповіт, 2003. 228 с.
205. Кучерявенко М. П. Податкове право України: академічний курс:
підручник. Київ: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова
єдність», 2008. 701 с.
206. Кучерявенко М. П. Податкове право України: підручник. Київ:
Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2008. 699 с.
390
207. Кучерявенко Н. П. Курс налогового права: в 6 т.. Харьков: Легас,
2004. Т. II: Введение в теорию налогового права. 600 с.
208. Лактионова А. А. Структурно-функциональный анализ
национальной финансовой системы. Финансы, учет, банки. 2011.
№ 1 (17). С. 4-17.
209. Латковська Т. А. Поняття та ознаки банку як суб'єкта
господарювання. Наукові праці Одеської національної юридичної
академії. Одеса: Юридична література, 2009. Т. 8. С. 202-211.
210. Лахтина Т. А. О сущности финансовой системы как элемента
современного государства. Финансовое право. 2005. № 4. С. 24-27.
211. Лебедева Л. Ф. Опыт США: государственная политика в социально-
трудовой сфере. Проблемы теории и практики управления. 2002. №
5. С. 43-48.
212. Лебедева Л. Ф. Страхование производственного травматизма: опыт
США. Человек и труд. 1995. № 7. С. 80-85.
213. Лімська декларація керівних принципів контролю: Декларація,
Міжнародний документ від 01.01.1977 р.. Дата оновлення:
01.01.1977. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/604_001(дата
звернення: 19.07.2017).
214. Локк Дж. Избранные философские произведения: в 2 т.. Москва:
Мысль, 1960. Т. 2. 559 с.
215. Лукашев О. А. Теоретичні проблеми системи фінансового права:
монографія. Харків: Право, 2010. 304 с.
216. Лукьянова Т. Г. Перспективы повышения эффективности
финансовой деятельности в новых экономических условиях. Налоги
и финансовое право. 2007. № 2. С. 21-31.
217. Луніна І. О. Державні фінанси України в перехідний період / за заг.
ред. Б. Є. Кваснюк. Київ: Інститут економічного прогнозування
НАН України, 2000. 296 с.
391
218. Льовочкін С. В. Теоретичне обґрунтування державного боргу (на
прикладі США). Фінанси України. 1997. № 1. С. 65-70.
219. Любимцев Ю. Финансовая система и эффективность ее
регулирования. Экономист. 2011. № 3. С. 31-40.
220. Любунь О. С., Любунь В. С., Іванець І. В. Національний Банк
України: основні функції, грошово-кредитна політика, регулювання
банківської діяльності: навчальний посібник. Київ: Центр
навчальної літератури Університету економіки та права «КРОК»,
2004. 351 c.
221. Максименко Е. И.Соотношение публичного и частного интереса в
правовом государстве применительно к судебному праву:
теоретические и международно-правовые аспекты. Вестник
Оренбургского государственного университета. 2013. № 3. С. 127-
130.
222. Максюта А. А. Фінансово-бюджетна складова системи державного
управління і місцевого самоврядування. Наукові праці НДФІ. 2005.
№ 3 (32). С. 3-8.
223. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного
управління. Київ: Атака, 2005. 240 с.
224. Мальцев Г. В.Социальные основания права. Москва: Норма, 2011.
800 с.
225. Малярчук А. Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів.
Вісник ТАНГ. 2005. № 1. С. 23-27.
226. Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое
право: учебник. Ростов на Дону: Феникс, 1999. 444 с.
227. Массарыгин Ф. С. Финансовая система СССР. Москва: МГУ, 1968.
121 с.
228. Мелуа А. И. Материалы к энциклопедическому словарю
«Вернадский»: пояснительная записка к словарю. Бюллетень
392
комиссии по разработке науч. наследия акад. В. И. Вернадского.
Львов, 1990. № 9. С. 3-77.
229. Мельничук О. Публічний та приватний інтерес у контексті
забезпечення права людини на освіту. Публічне право. 2011. № 1. С.
116-121.
230. Местные финансы СССР / под общ. ред. Н. Н. Ровинского. 2-е изд.,
перераб. и допол.. Москва: Госфиниздат, 1936. 484 с.
231. Милославська Л. В. Позабюджетні фонди. Російський податковий
кур'єр. 2001. № 3. С. 27-31.
232. Мильгаузен Ф. В. Финансовое право: конспект лекций. Москва: Лит.
Волкова, 1868. 112 с.
233. Михайлов С. В. Категория интереса в российском гражданском
праве: монография. Москва: Статут, 2002. 205 с.
234. Михеева И. В.Судебная защита публичных интересов.
Экономические споры: проблемы теории и практики. 2002. № 3. С.
128-132.
235. Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права:
Пакт, Міжнародний документ від 16.12.1966 р.. Дата оновлення:
19.10.1973. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_042 (дата
звернення: 21.07.2017).
236. Міжнародні стратегії економічного розвитку: навчальний посібник /
Ю. Г. Козак, В. В. Ковалевський, Н. С. Логвінова та ін.; за заг. ред.:
Ю. Г. Козака, В. В. Ковалевського, І. В. Ліганенко. 2-е вид., перероб.
і допов.. Київ: Центр учбової літератури, 2009. 356 с.
237. Місцеві фінанси: підручник / О. Р. Квасовський, А. В. Лучка, Б. С.
Малиняк та ін.; за заг. ред. О. П. Кириленко. Київ: Знання, 2006. 677
с.
393
238. Моделирование как метод научного исследования
(гносеологический анализ) / Б. А. Глинский, Б. С. Грязнов,
Б. С. Дынин, Е. П. Никитин. Москва: Изд-во МГУ, 1965. 248 с.
239. Молодцов Т. Р. Конституционно-правовое регулирование
финансовой системы современных государств: дисс. ... канд. юрид.
наук. Москва, 2014. 277 с.
240. Молчанова Н. П. Финансовая система в национальной экономике
России: становление и развитие. Аудит и финансовый анализ. 2016.
№ 1. С. 217-225.
241. Музика-Стефанчук О. А. Фінансово-правова основа місцевого
самоврядування в зарубіжних країнах: навчальний посібник. Київ:
Правова єдність, 2009. 224 с.
242. Муніципальні фінанси: навчальний посібник / за заг. ред. О. П.
Кириленко. Тернопіль: Астон, 2015. 360 с.
243. Мусаев Н. М. Понятие интереса, его виды и соотношение
публичного и частного интересов. Вестник Нижегородского
университета им. Н. И. Лобачевского. 2000. № 1 (2). С. 137-142.
244. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы:
учебник. 2-е. изд., перераб. и допол. Москва: ИНФРА-М, 2007. 360
с.
245. Надточій Б. В. Соціальне страхування у контексті історії. Соціальний
захист. 2003. № 3. С. 29-33.
246. Надточій Б. В. Соціальне страхування чи соціальне забезпечення?
Погляд з позицій системи прав, установ та принципів. Україна:
аспекти праці. 2003. № 1. С. 31-34.
247. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / за
заг. ред. Ф. О. Ярошенка. Київ: Зовнішня торгівля, 2010. 591 с.
394
248. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / за
заг. ред.: Л. К. Воронової, М. П. Кучерявенка. Харків: Право, 2011.
608с.
249. Науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України / М.
Я. Азаров, В. А. Копилов, Л. К. Воронова та ін.; за заг. ред. М. Я.
Азарова. Київ: НДФІ, 2006. 639 с.
250. Науково-практичний коментар до законодавства України про працю
/ Б. С. Стичинський, І. В. Зуб, В. Г. Ротань. Київ: 2000. 1256 с.
251. Некоторые особенности правовой природы унитарных
предприятий. Юрист. 2009. № 7. С. 24–31.
252. Нестеренко А. С. Фінансова система України: проблеми теорії:
монографія. Одеса: Фенікс, 2014. 574 с.
253. Нечай А. А. Актуальні питання фінансового права: правові основи
публічних накопичувальних фондів: монографія. Чернівці: Рута,
2004. 376 с.
254. Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных
расходов в государстве: автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Киев,
2005. 45 с.
255. Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів
та публічних видатків: монографія. Чернівці: Рута, 2004. 264 с.
256. Нешатаева Т. Н.Соответствовать требованиям европейских
стандартов. Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия).
Арбитражная практика. 2003. № 5. С. 51-59.
257. Ніколаєв В. П. Державна фінансова політика та інвестиційні
стратегії у комунальному господарстві. Фінанси України. 2009. № 9.
С. 26-33.
258. Нойер П. де. Система соціального забезпечення в Нідерландах.
Соціальна політика і соціальна робота. 1999. № 2. С. 28-38.
395
259. О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик: Закон СССР
от 30.10.1959 г.. URL:http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5457.htm(дата
звернення: 07.07.2017).
260. О передаче местных органов Контрольно-ревизионного управления
Министерства финансов СССР в ведение министерств финансов
союзных республик: Постановление Совета Министров СССР от
03.05.1956 г. № 583 (вместе с «Положением о Контрольно-
ревизионном управлении Министерства финансов СССР»). URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_5081.htm(дата звернення:
07.07.2017).
261. О подоходном налоге с колхозов: Закон СССР от 01.03.1941 г.. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_4306.htm(дата звернення:
07.07.2017).
262. О подоходном налоге с колхозов: Указ Президиума Верховного
Совета СССР от 11.08.1948 г..URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_4708.htm(дата звернення:
07.07.2017).
263. О порядке слияния Народного комиссариата труда Союза ССР с
Всесоюзным центральным советом профессиональных союзов:
Постановление СНК СССР, ВЦСПС от 10.09.1933 г. № 1952. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_3929.htm(дата звернення:
07.07.2017).
264. О резерве министерств и ведомств для оказания финансовой
помощи предприятиям и хозяйственным организациям:
Постановление Совета Министров СССР от 03.01.1967 г. № 1. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_6511.htm(дата звернення:
07.07.2017).
265. О создании специального фонда имени В. И. Ленина при
Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских
396
Социалистических Республик для организации помощи
беспризорным детям: Постановление II Съезда Советов СССР от
26.01.1924 г.. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1931.htm(дата
звернення: 19.07.2017).
266. Об изменении порядка государственного планирования и
финансирования хозяйства союзных республик: Постановление
Совета Министров СССР от 04.05.1955 г. № 861. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_5010.htm(дата звернення:
07.07.2017).
267. Об улучшении нормирования оборотных средств государственных
предприятий и организаций: Постановление Совета Министров
СССР от 30.01.1962 г. № 85. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5782.htm(дата звернення:
07.07.2017).
268. Общая теория финансов: учебник / под общ. ред. Л. А. Дробозиной.
Москва: ЮНИТИ, 1995. 254 с.
269. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний: учебное пособие /
под общ. ред. В. Н. Говоркова. Москва: НЦ ЭНАС, 2003. 160 с.
270. Опарін В. М. Фінанси (загальна теорія): навчальний посібник. 2-е
вид., перероб. і допов. Київ: КНЕУ, 2002. 240 с.
271. Опарін В. М. Фінанси (загальна теорія): навчальний посібник. Київ:
КНЕУ, 1999. 164 с.
272. Опарін В. М. Фінансова система України (теоретико-методологічні
аспекти): автореф. дис. … д-ра екон. наук. Київ, 2006. 25 с.
273. Опарін В. М. Фінансова система України (теоретико-методологічні
аспекти): монографія. Київ: КНЕУ, 2005. 240 с.
274. Орлюк О. П. Банківська система України. Правові засади
організації: монографія. Київ: Юрінком Інтер, 2003. 240 с.
397
275. Орлюк О. П. Банківське право: навчальний посібник. Київ: Юрінком
Інтер, 2004. 376 c.
276. Орлюк О. П. Правові аспекти функціонування системи страхування
вкладів. Право України. 2004. № 11. С. 29-32.
277. Орлюк О. П. Теоретичні питання банківського права і банківського
законодавства: монографія. Київ: Юрінком Інтер, 2003. 104 с.
278. Орлюк О. П. Фінансове право. Академічний курс: підручник. Київ:
Юрінком Інтер, 2010. 808 с.
279. Орлюк О. П. Фінансове право: навчальний посібник. Київ: Юрінком
Інтер, 2003. 528 с.
280. Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне
соціальне страхування: Закон України від 14.01.1998 р. № 16/98-ВР.
Відомості Верховної Ради України. 1998. № 23. Ст. 121.
281. Острогляд О. В. Визначення відносин у сфері страхування, що
входять у предмет фінансового права. Право і безпека. 2010. № 3
(35). С. 231-235.
282. Павленко Ю. Світовий досвід функціонування систем соціального
страхування. Уроки для України. Україна: аспекти праці: Науково-
економічний та суспільно-політичний журнал.. 2008. № 6. С. 30-36.
283. Павлюк К. В. Концептуальні підходи до вдосконалення системи
міжбюджетних відносин на засадах конкурентного федералізму.
Наукові праці НДФІ. 2006. № 1 (34). С. 23-34.
284. Павлюк К. В. Місцеві бюджети і міжбюджетні відносини. Фінанси
України. 1996. № 6. С. 24-37.
285. Павлюк К. В. Формування доходів місцевих бюджетів. Фінанси
України. 2006. № 4. С. 24-37.
286. Пасічник Ю. В. Бюджетна система України: навчальний посібник.
Київ: Знання, 2008. 670 с.
398
287. Пасічник Ю. В. Бюджетний потенціал економічного зростання в
Україні: монографія. Донецьк: ТОВ «Юго-восток, Лтд», 2005. 642 с.
288. Пацурія Н. Б. Концептуальні засади страхування: функції та
принципи (правовий аналіз). Бюлетень Міністерства юстиції
України. 2006. № 12 (62). С. 95-96.
289. Пенсійний фонд. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D0%
B5%D0%BD%D1%81%D0%B8%D0%BE%D0%BD%D0%BD%D1%
8B%D0%B9_%D1%84%D0%BE%D0%BD%D0%B4 (дата звернення
: 21.07.2017).
290. Перелік країн за критерієм номінального значення валового
внутрішнього продукту в доларовому еквіваленті від 30.06.2017 р..
URL:https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D0%BF%D0%B8%D1%8
1%D0%BE%D0%BA_%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BD_
%D0%BF%D0%BE_%D0%92%D0%92%D0%9F_(%D0%BD%D0%BE
%D0%BC%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D0%BB)(дата звернення:
09.07.2017).
291. Перепелиця М. О. Інтерес як обов’язкова ознака суб’єкта
фінансового права. Правничий часопис Донецького національного
університету: науковий журнал. 2009. № 1/2. С. 130-136.
292. Перепелиця М. О. Публічний інтерес як мета діяльності суб’єктів
фінансового права. Вісник Академії правових наук України.2009. №
2. С. 112-119.
293. Перощук З. І. Публічний інтерес в бюджетних правовідносинах.
European political and law discourse.2014. № 1 (5). C. 153-160.
294. Петленко Ю. В., Рожко О. Д. Місцеві фінанси: опорний конспект
лекцій. Київ: Кондор, 2011. 282 с.
295. Петров Р. А. Право Європейського Союзу: навчальний посібник /
Національний університет «Києво-Могилянська академія». Київ:
Істина, 2010. 376 с.
399
296. Пименова Е. Н. К понятию публичного интереса в арбитражном
процессе. Вестник Саратовской государственной академии права.
2008. № 3. С. 205-208.
297. Пипко С. О. Методичне забезпечення податкового регулювання
інвестиційного розвитку малого та середнього бізнесу в Україні.
Вісник Донецького державного університету управління. 2014. № 2
(68). С. 130-136.
298. Пискотин М. И. Бюджетные права местных советов депутатов
трудящихся. Москва: Госюриздат, 1961. 332 с.
299. Пишний А. Г. Правовий статус державних банків в Україні: дис. …
канд. юрид. наук. Київ, 2008. 246 с.
300. Плетников В. С. Понятие и виды моделей в современной
отечественной юриспруденции: теоретико-правовое исследование.
Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН.
2016. № 2. Т. 16. С. 121-135.
301. Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. Москва,
1956. 824 с.
302. Погребняк С. П. Колізії у законодавстві України та шляхи їх
переборення: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2001. 19 с.
303. Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 р.
№ 2755-VI.Відомості Верховної Ради України. 2010. № 13-14, № 15-
16, № 17. Ст. 112.
304. Покатаєва О. В. Правова природа єдиного внеску на
загальнообов’язкове державне соціальне страхування. Класичний
приватний університет. 2012. № 1. С. 30-35.
305. Погребняк С. П. Основоположні принципи права (змістовна
характеристика): монографія; Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава
Мудрого. Харків: Право, 2008. С. 21.
400
306. Положение о взыскании налогов и неналоговых платежей: утв.
Постановлением ЦИК СССР совместно с СНК СССР от 17.09.1937
г. № 60. URL: http://istmat.info/node/24109(дата звернення:
07.07.2017).
307. Положение о Главном управлении государственного страхования
СССР (Госстрах СССР): утв. Приказом Министерства финансов
СССР от 14.12.1967 г. № А-1093. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_6710.htm(дата звернення:
07.07.2017).
308. Положение об отчислении в доход государства прибылей
государственных предприятий: утв. Постановлением ЦИК СССР
совместно с СНК СССР от 03.09.1931 г. № 15/701. URL:
http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_3779.htm(дата звернення:
07.07.2017).
309. Полянский В. В. Публичные и частные интересы в конституционном
праве: проблемы и гармонизация. Интерес в публичном и частном
праве: материалы науч.-практ. конф. (Москва, 21 нояб. 2002 г.).
Москва. 2002. С. 48-53.
310. Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному
кодексу Российской Федерации / под общ. ред. В. В. Яркова. Москва,
2003. 701 с.
311. Правове регулювання місцевих фінансів в Україні: монографія / О.
В. Солдатенко, В. І. Антипов, О. А. Музика-Стефанчук та ін.; за заг.
ред. О. В. Солдатенко. Київ: Алерта, 2011. 244 с.
312. Правові проблеми місцевих фінансів України: теоретико-прикладне
дослідження: монографія / О. А. Музика-Стефанчук, Н. Л.
Губерська, Е. С. Дмитренко, О. П. Литвин, Л. А. Музика; за заг. ред.
О. А. Музика-Стефанчук. Кам'янець-Подільський: Друк; Рута, 2016.
384 c.
401
313. Пришва Н. Ю. Правове регулювання публічних доходів. Вісник
Київського національного університету. 2005. № 63-64. С. 71-73.
314. Про банки і банківську діяльність: Закон України від 07.12.2000 р.
№ 2121-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 5. Ст. 30.
315. Про бюджетну класифікацію: Наказ Міністерства фінансів України
від 14.01.2011 р. № 11. Дата оновлення: 07.06.2017. URL:
http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/v0011201-11 (дата звернення:
11.07.2017).
316. Про бюджетну систему Української РСР: Закон України
від 05.12.1990 № 512-XII. Відомості Верховної Ради УPCP. 1991. №
1. Ст. 1.
317. Про відкритість використання публічних коштів: Закон України
від 11.02.2015 р. № 183-VIII.Відомості Верховної Ради України.
2015. № 16. Ст. 109.
318. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи
міжбюджетних відносин: Закон України від 28.12.2014 р. № 79-VIII.
Відомості Верховної Ради України.2015. № 12. Ст.76.
319. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
реформування загальнообов’язкового державного соціального
страхування та легалізації фонду оплати праці: Закон України від
28.12.2014 р. № 77-VIІІ. Офіційний вісник України. 2015. № 11. Ст.
75.
320. Про внесення змін до статті 8 Закону України «Про збір та облік
єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне
страхування» щодо сплати єдиного внеску: Закон України
від 16.10.2012 р. № 5455-VI. Офіційний вісник України. 2012. № 82.
Ст. 658.
321. Про Державний бюджет України на 2013 рік: Закон України від
06.12.2012 р. № 5515- VI. Голос України. 2012. № 241. Ст. 431.
402
322. Про Державний бюджет України на 2014 рік: Закон України від
16.01.2014 р. № 719-VIІ. Голос України. 2014. № 10. Ст. 581.
323. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб –
підприємців: Закон України від 15.07.2003 р. № 755–VI. Офіційний
вісник України. 2003. № 25. Ст. 12. Ст. 1172.
324. Про економічну самостійність Української PCP: Закон УPCP від
03.08.1990 р.. Відомості Верховної Ради УPCP. 1990. № 34. Ст. 499.
325. Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на
житлово-комунальні послуги: Постанова Кабінету Міністрів
України від 01.06.2011 р. № 869. Офіційний вісник України. 2011. №
62. Ст. 2472.
326. Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування: Закон
України від 09.07.2003 р. № 1058–IV. Офіційний вісник України. 2003.
№ 33. Ст. 1770.
327. Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на
випадок безробіття: Закон України від 02.03.2000 р. № 1533-III.
Офіційний вісник України. 2000. № 13. Ст. 505.
328. Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку
з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими
похованням: Закон України від 18.01.2001 р. № 2240-III. Офіційний
вісник України. 2001. № 8. Ст. 310.
329. Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування: Закон
України від 20.03.1999 р. № 1105–XIV. Офіційний вісник України.
1999. № 42. Ст. 47.
330. Про затвердження переліку об'єктів державної власності, що мають
стратегічне значення для економіки і безпеки держави: Постанова
Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 р. № 83. Офіційний вісник
України. 2015. № 20. Ст. 555.
403
331. Про затвердження плану заходів із запровадження накопичувальної
системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування
на 2017-2018 роки: Розпорядження Кабінету Міністрів України від
11.10.2017 р. № 723-р. Урядовий кур’єр. 2017. № 198.
332. Про затвердження Положення про застосування Національним
банком України заходів впливу: Постанова Правління
Національного банку України від 17.08.2012 р. № 346. Офіційний
вісник України. 2012. № 72. Ст. 2906.
333. Про затвердження Порядку складання, затвердження та контролю
виконання фінансового плану суб’єкта господарювання державного
сектору економіки: Наказ Міністерства економічного розвитку і
торгівлі України від 02.03.2015 р. № 205. Дата оновлення:
27.11.2015. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0300-15 (дата
звернення: 11.07.2017).
334. Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та
основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ:
Постанова Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228.
Офіційний вісник України. 2002. № 9. Ст. 414.
335. Про затвердження пропорцій розподілу єдиного внеску на
загальнообов’язкове державне соціальне страхування: Постанова
Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. № 675. Офіційний
вісник України. 2014. № 97. Ст. 2800.
336. Про збір на обов’язкове державне пенсійне страхування: Закон
України від 26.06.1997 р. № 400/97-ВР. Офіційний вісник України.
1997. № 30. Ст. 8.
337. Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне
соціальне страхування: Закон України від 08.07.2010 р. № 2464-VI.
Офіційний вісник України. 2010. № 61. Ст. 2108.
404
338. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997
р. № 280/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст.
170.
339. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р.
№ 586-ХІV. Офіційний вісник України. 1999. № 20. Ст. 190.
340. Про місцеві Ради народних депутатів Української PCPта місцеве
самоврядування: Закон УРСР від 07.12.1990 р. № 533-ХII. URL:
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/533-12/edl9911217 (дата
звернення: 19.07.2017).
341. Про Національний банк України: Закон України від 20.05.1999 р.
№ 679-XIV.Офіційний вісник України. 1999. № 2. Ст. 2.
342. Про невідкладні заходи щодо захисту України та зміцнення її
обороноздатності: Рішення Ради національної безпеки і оборони
У
к
р
а
ї
н
и
в
і
д
2
8
.
0
8
.
2
343. Про недержавне пенсійне забезпечення: Закон України
від 09.07.2003 р. № 1057-IV. Офіційний вісник України. 2012. № 33.
Ст. 1769.
344. Про підтвердження курсу України на інтеграцію до Європейського
Союзу та першочергові заходи у цьому напрямі: Постанова
Верховної Ради України від 13.03.2014 р. № 874-VII. Відомості
Верховної Ради України. 2014. № 16. Ст. 584.
345. Про проект Концепції соціального забезпечення населення України:
Постанова Верховної Ради України від 21.12.1993 р. № 3758-XII.
Відомості Верховної Ради України. 1994. № 6. Ст. 31.
346. Про систему гарантування вкладів фізичних осіб: Закон України
від 23.02.2012 р. № 4452-VI. Офіційний вісник України. 2012. № 22.
Ст. 824.
347. Про страхування: Закон України від 07.03.1996 р. № 85/96-ВР.
Відомості Верховної Ради України. 1996. № 18. Ст. 78.
405
348. Про фонд гарантування вкладів фізичних осіб: Закон України від
20.09.2001 р. № 2740-III. Офіційний вісник України. 2001. № 42. Ст.
1882.
349. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів
України щодо запровадження накопичувальної системи
загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та
єдиних принципів нарахування пенсій: від 30.04.2015 р. № 2767.
URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55000
(дата звернення: 20.07.2017).
350. Проект Закону про фінансову систему України в особливий період:
від 26.04.2011 р. № 8442. URL:
http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=8442&sk
l=7 (дата звернення: 07.07.2017).
351. Про єдиний позабюджетний фонд Харківської міської ради
народних депутатів: Рішення Харк. міськ. ради від 29 листоп. 1991 р.
Єдиний міський реєстр актів Харківської міської ради, міського
голови та виконавчих органів ради URL: https://doc.citynet.kharkov.ua
352. Публичные услуги и право: научно-практическое пособие / под общ.
ред. Ю. А. Тихомирова. Москва: НОРМА, 2007. 416 с.
353. Пятковская Ю. В. Финансовая система России как базовая категория
финансовой науки и науки финансового права: подходы к
определению. BaikalResearchJournal. 2016. № 2. Т. 7. С. 52-61.
354. Пятницын Б. Н. Об активности модельного познания. Творческая
природа научного познания. Москва: Наука, 1984. С. 121-150.
355. Рагимова Н. К. Реализация прав публичного собственника путем
создания унитарного предприятия: автореф. дисс. ... канд. юрид.
наук. Москва, 2008. 27 с.
356. Рау К. Г. Основные начала финансовой науки / пер. 5-го нем. изд.
Санкт-Петербург, 1867. 152 с.
406
357. Рибак С. О. Бюджетна стратегія: українські реалії та зарубіжний
досвід. Економіка України. 2011. № 8. С. 40-45.
358. Рішення Конституційного Суду України у справі за
конституційними поданнями 49 народних депутатів України, 53
народних депутатів України і 56 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України (конституційності) пункту 4
розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про
Державний бюджет України на 2011 рік» № 20‑рп/2011: справа № 1–
42/2011 від 26.12.2011 р. URL:
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v020p710–11 (дата звернення:
03.04.2017).
359. Розвиток державних фінансів України в умовах глобалізації:
монографія / Луніна І. О., Булана О. О., Фролова Н. Б. та ін.. Київ,
2014. 296 с.
360. Роль В. Ф. Фінансове право: навчальний посібник. Київ: Центр
учбової літератури, 2011. 392 с.
361. Руденко В. М. Досвід фінансування соціального захисту населення
у Федеративній Республіці Німеччині. Збірник наукових праць
НДФІ. 1995. Вип. 5. С. 93-118.
362. Руденко В. М. Соціальне страхування. Пошуки фінансово-правових
основ. Віче. 1999. № 5. С. 57-69.
363. Руденко І. В. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування:
поняття та сутність. Наукові праці НДФІ. 2003. № 2 (21). С. 120-127.
364. Рябцев С. В. Понятие «финансовая система» в современной теории
финансов. Финансы и кредит. 2012. № 15 (495). С. 56-60.
365. Савченко С. В. Правова природа публічного інтересу: теоретичний
аспект. ВісникЗапорізького національного університету. 2012. № 4
(II). С. 52-56.
407
366. Савчук Н. Фіскальний федералізм та перспективи його адаптації до
українських реалій. Світ фінансів. 2014. № 1. С. 76-88.
367. Савчук С. В. Теоретичні аспекти бюджетної децентралізації. Наукові
записки Тернопільського державного педагогічного університету
ім. В. Гнатюка.2004. № 16. С. 81-85.
368. Садовский В. Н. Основания общей теории систем: логико-
методологический анализ. Москва: Наука, 1974. 280 с.
369. Самсонова И. А. Целевые бюджетные и внебюджетные фонды:
учебное пособие. Владивосток: Издательство ВГУЭС, 2007. 88 с.
370. Свірко С. В. Доходи спеціального фонду бюджетних установ у
вітчизняній та міжнародній обліковій практиці: характеристика та
порівняльний аналіз. Вчені записки: науковий збірник. 2009. № 11. С.
89-95.
371. Селіванов В.М. Приватноправові засади розвитку вітчизняної
юридичної науки. Право України. 2001. № 3. С. 21-32.
372. Семененко В. А. Германская и англосаксонская финансовые модели
в мире и в России. Вестник экономики, права и социологии. 2008. №
2. С. 64-70.
373. Сергиенко Я. В. Финансы и реальный сектор: монография. Москва:
Финансы и статистика, 2004. 384 с.
374. Систематизація законодавства України: проблеми та перспективи
вдосконалення: монографія / за заг. ред.: Н. М. Пархоменко, В. Ф.
Сіренко та ін.. Київ: ІДП НАН України, 2003. 217 с.
375. Ситдикова Р. И. Обеспечение частных, общественных и публичных
интересов авторским правом / под общ. ред. М. Ю. Челышева.
Москва: Статут, 2013. 159 с.
376. Ситникова Н. П. Роль і функції держави у соціальній політиці.
Механізми регулювання соціальної сфери: зб. наук. праць / НАН
408
України; Ін-т економіки / редкол.: В. М. Новиков (відп. ред.) [та ін.].
Київ, 2002. С. 61–65.
377. Справа про збалансованість бюджету: Рішення Конституційного
Суду України у справі за конституційними поданнями Кабінету
Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини
другої статті 95 Конституції України та словосполучення
«збалансованість бюджету», використаного в частині третій цієї
статті, № 26-рп/2008. URL:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v026p710–08 (дата звернення:
05.03.2017).
378. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов.
Москва: Эксмо, 2007. 960 с.
379. Справа про друковані періодичні видання: Рішення
Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності
Конституції України (конституційності) положення частини другої
статті 9 Закону України «Про державну підтримку засобів масової
інформації та соціальний захист журналістів», № 6‑рп/2004 від
16.03.2004 р. URL: zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v006р710-04 (дата
звернення: 14.03.2017).
380. Советское финансовое право: учебник / под общ. ред.: В. В.
Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. Москва: Юридическая литература,
1982. 424 с.
381. Соколова Е. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности
государства и муниципальных образований: монография. Москва:
Издательство «Юриспруденция», 2009. 161 с.
382. Соколова Е. Д. Правовые основы финансовой системы России:
монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. Москва: Издательский дом
«Юриспруденция», 2006. 112 с.
409
383. Соколова Е. Д. Современные проблемы науки финансового права:
сборник научных статей / под общ. ред. Е. В. Покачаловой. Саратов,
2003. С. 19-27.
384. Соколова Е. Д. Теоретические аспекты правового регулирования
финансовой деятельности государства и муниципальных
образований: дисс. … д-ра юрид. наук. Москва, 2008. 400 с.
385. Соловьев А. К. Государственные внебюджетные фонды: учебное
пособие. Москва: Издательство РАГС, 2009. 159 с.
386. Соловьев А. К. Финансовая система обязательного пенсионного
страхования в России: монография. Москва: Финансы и статистика,
2003. 480 с.
387. Соціальне страхування: підручник / С. І. Юрій, М. П. Шварина, Н.
В. Шаманська; за заг. ред. С. І. Юрій. Київ: Кондор, 2006. 464 с.
388. Спасибо-Фатєєва І. В. Бачення дій української влади крізь призму
публічних і приватних інтересів. Юридична газета. 2005. № 22 (58).
С. 5-6.
389. Субочев В. В. Законные интересы: монография. Москва: Норма,
2008. 237 c.
390. Сунцова О. О. Місцеві фінанси: навчальний посібник. Київ: Центр
навчальної літератури, 2010. 488 с.
391. Супян В. Б. Экономика США: учебное пособие. Санкт-Петербург:
ПИТЕР, 2003. 650 с.
392. Тарасов Н. Н. Методологические проблемы юридической науки:
монография. Екатеринбург: Издательство гуманитарного
университета, 2001. 263 с.
393. Теоретические основы системного анализа / под общ. ред. В. И.
Новосельцева. 2-е изд., перераб. и допол. Москва: Майор, 2013.
536 с.
410
394. Тихомиров Ю. А.Публичное право: учебник. Москва: Издательство
БЕК, 1995. 496 с.
395. Тихомиров Ю.А.Публичное право: падение и взлеты. Государство
и право. 1996. №1. С. 3-12.
396. Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник. Москва: АО «Центр
ЮрИнфоР», 2001. 496 с.
397. Токвіль А. де. Про демократію в Америці; пер. з фр.: Г. Філіпчук,
М. Москаленко. Київ: Всесвіт, 1999. 590 с.
398. Толмачева О.Публичный интерес и корпоративное право:
монография. Москва: ЭЖ-ЮРИСТ, 2006. 127 с.
399. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю., Эмалян А. М. Банковское право
Российской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. ред. Б.
П. Топорнина. Москва: Юристъ, 1999. 448 с.
400. Тосунян. Г. А. Деньги и власть. Теория разделения властей и
проблемы банковской системы. 3-е изд., перераб. и допол. Москва:
Дело ЛТД, 2000. 224 с.
401. Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и
законодательстве. Государство и право. 2002. № 9. С. 19-25.
402. Трунин П. В., Каменских М. В., Муфтяхетдинова М. Р. Исламская
финансовая система: современное состояние и перспективы
развития. Москва: ИЭПП, 2009. 88 с.
403. Тюрина Н. Е. Международная торговля как фактор развития
международного права: монография / под общ. ред. Г. И.
Курдюкова. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. 228 с.
404. Тюрина Н. Е. Публичный интерес в праве международной торговли:
монография. Казань: Издательство Казанского университета, 2003.
71 с.
405. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та
Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної
411
енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Угода про
асоціацію від 27.06.2014 р.. Офіційний вісник України. 2014. № 75.
Ст. 2125.
406. Уёмов А. И. Логические основы метода моделирования. Москва:
Наука, 1971. 312 с.
407. Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. Москва:
Мысль, 1978. 272 с.
408. Философия науки и техники: учебное пособие для вузов / под. общ.
ред.: Степин В. С., Горохов В. Г., Розов М. А.. Институт «Открытое
общество». Москва: Гардарика, 1996. 399 с.
409. Философский энциклопедический словарь / под. общ. ред. Е. Ф.
Губского и др.. Москва: Инфра-М, 2003. 576 с.
410. Фильев В. И. Социальное страхование в России и зарубежных
странах: практическое пособие. Москва: Интел-Синтез, 1997. 176 с.
411. Финансовое право: учебное пособие / под общ. ред.:
Л. К. Вороновой, Н. П. Кучерявенка. Харьков: Легас, 2003. 360 с.
412. Финансовое право: учебник / Н. М. Артемов, О. Н. Горбунова, И. Г.
Денисова и др.. Москва: Юристь, 2003. 400 с.
413. Финансовое право: учебник / под общ. ред. Е. Ю. Грачевой.
Москва: Право и закон, 2003. 384 с.
414. Финансовое право: учебник / под общ. ред.
И. В. Рукавишниковой. Москва: Норма, 2009. 592 с.
415. Финансовое право: учебник / под общ. ред. Н. И. Химичевой. 2-е
изд., перераб. и допол. Москва: Юристъ, 1999. 600 с.
416. Финансовое право: учебник / под общ. ред. Н. И. Химичевой.
Москва: Норма, 2009. 749 с.
417. Финансовое право: учебник / под общ. ред. О. Н. Горбуновой. 2-е
изд., перераб. и допол. Москва: Юристъ, 2001. 536 c.
412
418. Финансовое право: учебник / под общ. ред. О. Н. Горбуновой.
Москва: Юристъ, 2000. 495 с.
419. Финансовое право: учебник / под общ. ред.: Е. Ю. Грачева, Г. П.
Толстопятенко. Москва: Проспект, 2010. 536 с.
420. Финансовое право Российской Федерации: учебник / под общ. ред.
М. В. Карасева. Москва: Юристъ, 2002. 576 с.
421. Финансовое право Украины: учебное пособие / под общ. ред.:
Л. К. Вороновой, Н. П. Кучерявенка, Н. Ю. Пришвы. Москва:
Правовое единство, 2009. 393 с.
422. Финансы: учебник / В. М. Родионова, Ю. А. Вавилов, Л. И.
Гончаренко и др.; под общ. ред. В. М. Родионовой. Москва:
Финансы и статистика, 1995.432 с.
423. Финансы: учебник / под общ. ред. В. В. Ковалёва. 2-е изд., перераб.
и допол. Москва: Издательство «Проспект», 2007. 640 с.
424. Финансы: учебник / под общ. ред. Н. П. Литовченко. Москва:
Дашков и К, 2006. 588 с.
425. Финансы: учебник / под общ. ред.: А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной.
Москва: Финансы и статистика, 2004. 496 с.
426. Финансы: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского, О. В.
Врублевской, Б. М. Сабанти. 2-е изд., перераб. и допол. Москва:
Юрайт-Издат, 2006. 462 с.
427. Финансы: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского, О. В.
Врублевской, Б. М. Сабанти. Москва: Юрайт-Издат, 2000. 520 с.
428. Финансы: учебник / под общ. ред.: С. И. Лушина, В. А. Слепова.
Москва: Издательство Российской экономической академии, 2000.
384 с.
429. Финансы и кредит: учебник / под общ. ред.: М. В. Романовского, Г.
Н. Белоглазовой. Москва: Юрайт-Издат, 2003. 575 с.
413
430. Финансы, денежное обращение и кредит: учебник / под общ. ред.:
М. В. Романовского, О. В. Врублевской. Москва: Юрайт-Издат.
2006. 590 с.
431. Финансы: учебное пособие / под общ. ред. А. М. Ковалевой. 4-е изд.,
перераб. и допол. Москва: Финансы и статистика, 2003. 384 с.
432. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник / под общ. ред. Г.
Б. Поляка. 2-е изд., перераб. и допол.. Москва: ЮНИТИ-ДАНА,
2003. 512 с.
433. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика / пер. с англ..
Москва: Дело ЛТД, 1995. 864 с.
434. Фінанси: підручник / за заг. ред.: С. І. Юрій, В. М. Федосов. Київ:
Знання, 2008. 611 с.
435. Фінансове право: навчальний посібник / М. О. Мацелик, Т. О.
Мацелик, В. А. Пригоцький; за заг. ред. В. К. Шкарупи. Київ: Знання,
2011. 815 с.
436. Фінансове право: підручник / за заг. ред. Л. К. Воронової. Xарків:
Консум, 1998. 496 с.
437. Фінансове право: підручник / за заг.
ред.М. П. Кучерявенка. Харків: Право, 2013. 400 с.
438. Фінансове право: підручник / М. П. Кучерявенко, Д. О. Білінський,
О. О. Дмитрик та ін.; за заг. ред. М. П. Кучерявенка. Харків: Право,
2013. 400 с.
439. Фінансове право: підручник / Ю. М. Жорнокуй, О. В. Кашкарьова,
Т. В. Колесник та ін.; за заг. ред.: О. М. Бандурки, О. П. Гетманець.
Харків: Екограф, 2015. 496 с.
440. Фінансове право України: навчальний посібник / за заг. ред.:
Л. К. Воронової, М. П. Кучерявенка, Н. Ю. Пришви та ін. Київ:
Правова єдність, 2009. 395 с.
414
441. Фон-Кауфман Р. Государственные и местные расходы главнейших
европейских стран по их назначениям / пер. с 3-го немецкого
издания А. Гурьева. Санкт-Петербург, 1895. 164 с.
442. Французская Республика. Конституция и законодательные акты /
сост.: В. В. Маклаков, В. Л. Энтин; редкол.: Г. В. Барабашев, О. А.
Жидков, И. П. Ильинский, Г. П. Калямин, Б. А. Страшун, В. А.
Туманов; под общ. ред. В. Е.Чиркина; пер с франц.: В. В. Маклаков,
В. К. Пучинский, В. Л. Энтин. Москва: Прогресс, 1989. 448 c.
443. Хайек Ф. А. Право, законодательство и свобода: Современное
понимание либеральных принципов справедливости и политики /
под общ. ред. А. Куряева; пер. с англ. Б. Пинскера и А. Кустарева.
Москва: ИРИСЭН, 2006. 644 с.
444. Хара В. Г. Про окремі проблеми соціального партнерства в Україні.
Соціальне партнерство - шлях до злагоди. Київ, 2003. С. 44-47.
445. Харитонова О. І. Поняття і ознаки публічних правовідносин. Вісник
Академії правових наук України. 2002. № 1 (28). С. 36-46.
446. Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право: учебно-
методический комплекс. Москва: Норма, 2005. 464 с.
447. Химичева Н. И. Финансовое право: учебник. 3-е изд., перераб. и
допол. Москва: Юристъ, 2004. 749 с.
448. Химичева Н. И. Финансовое право: учебник. 4-е изд., перераб. и
допол. Москва: НОРМА, 2008. 749 с.
449. Холл А. Д., Феджин P. E. Определение понятия системы.
Исследования по общей теории систем. Москва: Наука, 1969. С.
252-283.
450. Холлис Г. На пути к демократической децентрализации:
перестройка региональных и местных органов власти в новой
Европе. Москва, 1997. 248 с.
415
451. Хохуляк В. В. Публічний інтерес як категорія науки фінансового
права. Науковий вісник Чернівецького університету. 2004. № 236. С.
5-11.
452. Худяков А. И. К вопросу о предмете и методах финансового права.
Проблеми фінансового права: матеріали міжнародної наук.-практ.
конф. (Чернівці, 24-26 вер. 1996 р.). Чернівці, 1996. С. 32-37.
453. Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая
часть: учебное пособие. Алматы: Издательство ТОО «Баспа», 2001.
272 с.
454. Цвєтков В. В. Реформування державного управління в Україні:
проблеми і перспективи. Київ: Оріяни, 1998. 363 с.
455. Цвік М. В., Петришин О. В., Авраменко Л. В. Загальна теорія
держави і права: підручник / за заг. ред.: М. В. Цвіка, О. В.
Петришина. Харків: Право, 2010. 584 с.
456. Ціон К. Ф. Тонтини та страхування життя. 2-ге вид., перероб. і допов.
Москва, 1891. 195 с.
457. Цыпкин С. Д. Правовое регулирование государственного кредита в
СРСР. Москва: Знание, 1977. 64 с.
458. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в
совершенствовании финансовой деятельности советского
государства. Москва: Издательство Московского университета,
1983. 80 с.
459. Черданцев А. Ф.. Логико-языковые феномены в юриспруденции:
монография. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2012. 320 с.
460. Чернадчук В. Д. Стан та перспективи розвитку бюджетних
правовідносин в Україні: монографія. Суми: Університетська книга,
2008. 456 c.
461. Чесноков Д. И. Общественный интерес и механизм действия
социального закона. Вопросы философии. 1966. № 9. С. 3-8.
416
462. Чи потрібні взагалі державні банки? Економічна
правда. 2007. С. 45-49.
463. Чинакова Л. Об интересах, их объективности и субъективности.
Экономические науки. 1971. № 7.4. С. 6-13.
464. Чихачова Ю. С. Вивчаємо досвід розвитку та функціонування
пенсійної системи США. Пенсійна реформа. Міжнародний досвід.
Вісник Пенсійного фонду України. 2006. № 1. С. 12-13.
465. Чікіта І. Б. Місцеві бюджети - політико-економічний аспект в умовах
сучасної демократичної держави. Вестник Севастопольского
государственного технического университета. Севастополь:
Издательство СевНТУ, 2007. № 81. С.148-152.
466. Чубатий М. Огляд історії українського права. Історія держави та
державного права. Київ: Український вільний університет, 1994.
224 с.
467. Чугунов І. Я. Бюджетний механізм регулювання економічного
розвитку: монографія. Київ: НІОС, 2003. 488 с.
468. Чугунов І. Я. Євроінтеграційний розвиток фінансової системи
України: монографія. Київ: Академія фінансового управління, 2009.
471 с.
469. Шафигуллин Э. Н. Финансово-правовые основы обязательного
пенсионного страхования. Российская юстиция. 2010. № 5. С.12-13.
470. Шевчук І. Л., Черепанова В. О., Ставерська Т. О. Бюджетна система:
навчальний посібник. 2-е вид., перероб. і допов.. Харків: Видавець
Іванченко І. С., 2015. 284 с.
471. Шейндлин Б. В. Сущность советского права: учебное пособие.
Львов: Издательство ЛГУ, 1959. 140 с.
472. Шолкова Т. Б. Теоретичний погляд на поняття «публічні
централізовані фонди коштів місцевого самоврядування та публічні
417
рецентралізовані фонди коштів місцевого самоврядування» у сфері
фінансового права. Право і суспільство. № 6–1/2014. С. 261 – 266.
473. Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением
литературы и законодательства Франции, Англии и Германии / под.
общ. ред. И. Е. Андреевского; пер. с нем. Санкт-Петербург:
Типография В. В. Пратцъ, 1987. 594 с.
474. Штурм Р. Бюджет. Санкт-Петербург: Типография т-ва
«Общественная польза», 1907. 598 с.
475. Шухнін А. С. Місце публічних грошових фондів у фінансово-
правових відносинах. Держава і право. Юридичні науки. Київ, 2011.
Вип. 51. С. 453-458.
476. Щердина И. В. Кассовое обслуживания государственных
внебюджетных фондов органами казначейства России: дисс. …
канд. эконом. наук. Москва, 2010. 208 с.
477. Щодо забезпечення доходу: Рекомендація Міжнародної організації
праці від 12.05.1944 р. № 67. Дата оновлення: 12.05.1944. URL:
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/993_323 (дата звернення:
20.07.2017).
478. Щодо оптимізації загальнообов'язкового державного соціального
страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних
захворювань України. URL: http://www.niss.gov.ua (дата звернення:
21.07.2017).
479. Энциклопедический словарь: в ХХХVА т.. Санкт-Петербург:
Акционерное общество Брокгауз – Ефрон, 1902. 968 с.
480. Энциклопедический социологический словарь / под общ. ред.: Г. В.
Осипова. Москва: ИСПИ РАН, 1995. 437 с .
481. Юрій С. І., Бескид Й. М. Бюджетна система України: навчальний
посібник. Київ: НІОС, 2000. 253 с.
418
482. Юхименко П. І., Федоров В. М., Лазерник Л. Л. Теорія фінансів:
підручник / за заг. ред.: В. М. Федосова, С. І. Юрія. Київ: Центр
учбової літератури, 2010. 576 с.
483. Якимчук Н. Я. Фіскальні неподаткові платежі до бюджетів:
проблеми правового змісту та правового регулювання. Публічне
право. 2014. № 1 (13). С. 68-75.
484. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории
государственных финансов: учебник. Москва: Аспект Пресс, 1996.
320 с.
485. Ярошенко І. С. Організаційно-правові форми соціального захисту
людини і громадянина в Україні: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Київ, 2006. 18 с.
486. Яруллин Р. Р. Формирование финансовой мысли древнего мира:
монография. Москва: Финансы и статистика, 2014. 148 с.
487. III Програма Комуністичної партії Радянського Союзу (прийнята на
XXII з’їзді КПРС в жовтні 1961 року). URL: http://rua.pp.ua/xxii-syezd-
kpss-tretya-programma-30238.html(дата звернення: 07.07.2017).
488. Al-Jarhi M. A., Iqbal M. «Islamic Banking: Answers some frequently
asked questions». Islamic development Bank, Islami Research and
Training Institute, Occasional Paper. 2001. № 4. P. 12-21.
489. Allen F, Gale D. Comparing Financial Systems. MIT. Cambridge. 2013.
P. 98-103.
490. Allen F., Gale D. Universal Banking, Intertemporal Risk Smoothing and
European Financial Integration: A. Saunders, I. Walter (red.). Irvin
Publishing. Chicago. 2009. P. 37-61.
491. Bertalanffy L. von. General System Theory - A Critical Review. General
Systems. 1962. Vol. VII. P. 1-20.
419
492. Bertero E. The Banking System, Financial Markets and Capital Structure:
Some New Evidence from France. OxfordReviewofEconomicPolicy.
2014. Vol. 10, № 4. Р. 68-78.
493. BlundellR., EmmersonC.
FiscaleffectofReformingtheUKStatePensionSystem. 2003. 165 p.
494. Boot A. W., Thakor A. V. Financial Systems Architecture. Review of
Financial Studies. 2007. Vol. 10, № 3. Р. 693-733.
495. Boot Arnoud W. A., Greembaum Stuart J., Thakor Anjan V. Reputation
and Discretion in Financial Contracting. AmericanEconomic
Review.1993. № 83. P. 124-129.
496. Comparative Financial Systems: A Survey. Center for Financial
Institutions Allen F., Gale D. 2001. № 01-15. P. 23-25.
497. Crane D. B., Froot K. A., Mason S. P, Perold A. F., Merton R. C., Bodie
Z., Sirri E. R., Tufano P. The GlobalFinancial System. A Functional
Perspective. Boston: Harvard Business School Press. 1995. 356 p.
498. Dar H. Global Islamic Finance Report 2010. London: BMBIslamic, 2010.
132 p.
499. Demirguec-Kunt Asli, Levine Ross. Bank-based and Market-Based
Financial Systems: Cross-Cultural Comparisons. 2008. № 93. P. 12-19.
500. Deutsche Bundesbank. The Monetary Policy of the Bundesbank.
Frankfurt am Main: Special Publications. 1995. 562 p.
501. Economic and Budget Outlook: Fiscal Years 2000-2009, table F-6,
appendix С.
502. El-Din G. E. «Islamic finance comes of age». Al-Ahram Weekly Issue.
2005. № 752. P. 10-19.
503. Gurley H. G., Shaw E. S. Money in a Theory of Finance. Brooking
Institution. Washington D. C. 1960. 298 p.
420
504. Hackethal A. R., Tyrell M. Complementarity and Financial Systems. A
Theoretical Approach. Working Paper Series: Finance & Accounting.
2013. № 11. P. 21-31.
505. Hubbard R. G. Money, the Financial System and the Economy. Addison-
Wesley. Boston: Columbia University. 1997. 265 p.
506. Islamic Capital Market Fact Finding Report, Report of the Islamic Capital
Market Task Force of the International Organization of Securities
Commissions, July 2004. P. 13-15.
507. Islamic Financial Services Industry Development: Ten-Year Framework,
A joint initiative of the Islamic Research & Training Institute, Islamic
Development Bank & Islamic Financial Services Board, 2006. P. 17-26.
508. Janc A. Modern banking in transition economies of Central and Eastern
Europe. The Poznań University of Economics. 2014. P. 89-93.
509. Keynes J. M. The General Theory of Employment, Interest and Money.
1936. 159 p.
510. Khan T., Muljawan D. Islamic Financial Architecture: Risk Management
and Financial Stability. Jeddah: Islamic Research and Training Institute.
2006. 92 p.
511. Kilgour J. G. Unemployment Insurance in the 21-st Century. 2011. № 64.
P. 151-161.
512. King G. Theory of Finance: Being a Short Treatise on the Doctrine of
Interest and Annuities-certain / 3-rd ed. London: Ch.&Edw. Layton,
1898. 298 p.
513. Laldin A.M. Shariah Supervision of Islamic Banking From Regulatory
Perspective. Kuala-Lumpur: International Sharia Research Academy,
2009. 69 p.
514. Leland H. E., Pyle D. H. Information asymmetries, financial structure,
and financial intermediation. Journal of Finance. 2007. Vol. 32, № 2. Р.
371-387.
421
515. Levin R. Finance and growth: theory and evidence. National bureau
economic research. 2014. P. 124-131.
516. Levine R. Bank-based or Market-Based Financial Systems: Which Is
Better? UniversityofMinnesotamimeo. 2000. № 32. P. 54-60.
517. Levine Ross., Zervis Sara. Stock Market Banks and Economic Growth.
AmericanEconomicReview. 2008. № 99. P. 9-11.
518. Mayer C. Financial Systems, Corporate Finance and Economic
Development: R. G. Hubbard (red.). Asymmetric Information. Corporate
Finance and Investment. University of Chicago Press. 2010. P. 18-25.
519. Mayer Î. Deutsches Verwaltungsrecht. Berlin: Duncker & Humblot,
1924. 100 s.
520. McKenzie D. Islamic Finance Report 2010. London: International
Financial Services, 2010. 89 p.
521. Merton R. Design of financial systems: towards a synthesis of functional
and structure. Journal of Investment management. 2015. Vol. 3, № 5. P.
1-23.
522. Modigliani F, Miller M. The Cost of Capital, Corporation Finance and the
Theory of Investment. American Economic Review. 2008. Vol. 48, № 3.
Р. 261-297.
523. North D. C. Institutions, institutional change and economic performance.
Cambridge: CambridgeUniversityPress. 1990. 356 p.
524. Obaidullah M. Introduction to Islamic Microfinance. New Dehli:
International Institute of Islamic Business and Finance, 2008. 124 p.
525. Rozwуj systemu finansowego w Polsce w latach 2002–2003. Warszawa:
NBP. 2004. 179 s.
526. Schmidt R. H., Hackethal A., Tyrell M. The Convergence of Financial
Systems in Europe. WorkingPaper Series: Finance & Accounting. 2001.
№ 75. P. 37-44.
422
527. Schmidt R. H., Tyrell M. What constitutes a financial system in general
and the German financial system in particular? WorkingPaperSeries:
Finance&Accounting. 2003. № 111. Р. 5–12.
528. Sellin, P. The Central Banks' Extraordinary Measures During the
Financial Crisis. Sveriges Riksbank Economic Commentaries. 2009. №
9.18 p.
529. Syed A. «Islamic Capital Market Products: Development and
Challenges». Islamic Research & Training Institute. 2005. 59 p.
530. Tyrell M., Schmidt R. H. Pension Systems and Financial Systems in
Europe: A Comparison form the Point of View of Complementarity.
WorkingPaperSeries: Finance&Accounting. 2011. № 65. P. 89-96.
531. Usmani M. T. An Introduction to Islamic Finance. Karachi: Idaratul
Ma`arif, 1998. 78 p.
532. Websters Complete Dictionary of the English Language. London: George
Bell&Sons, 1886. 925 p.
533. Williamson O. E. The New Institutional Economics: Taking Stock,
Looking Ahead. Journal of Economic Literature. 2000. Vol. 38, № 3. Р.
595-613.
534. Williamson O. E., Masten S. E. The economics of transaction costs.
Northampton: Edward Elgar. 1999. 321 p.
423
ДОДАТОК
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
Наукові праці, в яких опубліковані основні результати
дисертації:
Монографія:
1. Білінський Д.О. Правове регулювання публічної фінансової
системи. Харків. Право, 2017. 296 с.
Статті у наукових фахових виданнях України:
2. Білінський Д.О. Про фінанси як системне поняття. Право і
суспільство: науковий журнал. 2011. № 4. С. 55 – 59.
3. Білінський Д.О. До питання про визначення поняття
«фінансова система» Актуальні проблеми права: теорія і практика.
2011. № 21. С. 562-567.
4. Білінський Д.О. Бюджетна система як центральна ланка
фінансової системи Митна справа: науково-аналітичний журнал.
2012. №1. С. 122 – 125.
5. Білінський Д.О. Про значення державного бюджету для
функціонування фінансової системи. Право та державне управління.
2012. № 2 (7) С.25-27.
6. Білінський Д.О. Місцеві бюджети як складова публічної
фінансової системи. Університетські наукові записки Хмельницького
університету управління та права. 2012. № 4 (44).С . 305-308.
7. Білінський Д.О. Про особливості застосування
загальноправового принципу справедливості до фінансових
правовідносин. Форум права. 2012.
424
№ 2. С.67-70.URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-
2/12bdodfp.pdf.
8. Білінський Д.О. Щодо вдосконалення бюджетної системи
України як складника фінансової системи: порівняльно-правовий
аспект. Держава та регіони. 2013. № 2 (40) С. 64-67.
9. Білінський Д.О. Публічний інтерес як вихідна засада
структурування фінансової системи . Вісник Національної академії
правових наук України. 2013. № 3(74). С. 157-162.
10. Білінський Д.О. Правове регулювання податкових
надходжень як складової публічної фінансової системи. Фінансове
право. 2014. № 2 (28). С. 10-13.
11. Білінський Д.О. Про місце публічного кредиту у складі
фінансової системи: правовий аспект. Митна справа: науково-
аналітичний журнал. 2014. № 4 (94). ч. 2. С. 186-189.
12. Білінський Д.О. До питання про співвідношення понять
«публічна фінансова система» і «система органів, що здійснюють
фінансову діяльність». Журнал східноєвропейського права. 2014. № 3.
С.65-69. URL:
http://easternlaw.com.ua/?s=%D0%91%D1%96%D0%BB%D1%96%D0%
BD%D1%81%D1%8C%D0%BA%D0%B8%D0%B9&x=0&y=0.
13. Білінський Д.О. Правові засади функціонування публічної
фінансової системи України. Науково-інформаційний вісник Івано -
Франківського університету права імені Короля Данила Галицького.
2015. №12. С.69-72.
14. Білінський Д.О. Про доцільність визначення в законодавстві
поняття «публічна фінансова система». Науковий вісник
Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ.
2016. № 1 (80). С.162-166.
425
15. Білінський Д.О. Про перспективи запровадження в Україні
європейського досвіду правового регулювання публічних фінансових
відносин. Науково-інформаційний вісник Івано-
Франківського університету права імені Короля Данила Галицького.
2016. № 1(13). С.105-109.
16. Білінський Д.О. Про фінансово-правову природу
загальнообов’язкового соціального страхування. Право та
інноваційне суспільство. 2016. №1. С. 60-64.
17. Білінський Д.О. Публічні фонди грошових коштів в умовах
децентралізації фінансової системи України: правовий аналіз. Право і
суспільство 2016. №3(1). С.137-141.
Публікацій у наукових періодичних виданнях інших держав:
18. Білінський Д.О. Правовая природа публичной финансовой
системы. Экономика и право Казахстана. 2013. №15(447). С.44-48.
19. Білінський Д.О. Соотношение принципов бюджетной
системы Украины и принципов публичной финансовой системы. Legea
și viața. 2013. №10/2. С.15-17.
20. Білінський Д.О. Муниципальный кредит как элемент
публичной финансовой системы: сравнительно-правовой анализ.
Экономика и право Казахстана. 2014. 06 (486). С.37-40.
21. Білінський Д.О. Муниципальный кредит: особенности
правового регулирования в Соединённых Штатах Америки и
Канаде. Legea și viața. 2015. № 6/2 (282). С.6-8.
Наукові праці, які засвідчують апробацію матеріалів
дисертації:
22. Білінський Д.О. До питання про визначення правової
природи судової практики вирішення податкових спорів. Особливості
розгляду податкових спорів в контексті прийняття Податкового
426
кодексу України: матеріали науково-практичної конференції. (м.
Харків, 11 лютого 2011 р.) / ред. кол.: Ю.П. Битяк, М.П. Кучерявенко,
О.А. Лукашев. Харків. НДІ держ. буд-ва та місц. самоврядування,
2011. С.7 -8.
23. Білінський Д.О. Щодо галузевого прояву загальноправового
принципу справедливості у фінансово-правовому регулюванні.
Принципы финансового права: материалы международной научно-
практической конференции (г. Харьков, 19-20 апреля 2012.). Харків,
2012. С. 26-28.
24. Білінський Д.О. Про системний характер фінансів: публічно-
правовий аспект. Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих
вчених: матеріали всеукраїнської наук-практ. конф. (м. Донецьк, 24
лютого 2012). Донецьк, 2012. С. 4-5.
25. Білінський Д.О. Деякі питання визначення поняття
«фінансова система. Правове життя сучасної України : між нар. наук
практ. конф. (м. Одеса, 16-17 травня 2013 р.). Т.2. Одеса. Націон. ун-т
« Одеська юридична академія», 2013. С. 84 – 86.
26. Білінський Д.О. Про взаємозв’язок категорій «публічний
інтерес» та «фінансова система». Удосконалення місцевого
самоврядування в аспекті конституційної реформи: матеріали
міжнародної науково-практичної конференції. (м. Полтава, 27 червня
2013 р.). Полтава, 2013. С. 15-17.
27. Білінський Д.О. Деякі правові аспекти трансформації
публічної фінансової системи. Правова доктрина – основа формування
правової системи держави: матеріали міжнародної науково-
практичної конференції, присвяченої 20-річчю Національної академії
правових наук України та обговоренню п’ятитомної монографії
427
«Правова доктрина України». (м. Харків, 20–21 листопада 2013 р.).
Харків, 2013. С. 267-269.
28. Білінський Д.О. Публічна фінансова система та фінансова
діяльність держави як системоутворюючі категорії в фінансово-
правовому регулюванні. Актуальні питання реформування правової
системи України: матеріали XІ Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Луцьк,
13-14 червня. 2014 р.) / уклад. Л.М. Джурак. Луцьк, 2014. С.49-50.
29. Білінський Д.О. Деякі питання реалізації принципу
справедливості при здійсненні правосуддя: фінансово-правовий
аспект. Проблемні питання застосування Податкового кодексу
України при вирішенні спорів адміністративними судами: матеріали
наук.-практ. «кругл. столу» (м. Краматорськ, 12 грудня 2014 р.) / за
ред. В.Я Тація, Р.Ф. Ханової, – Х.: Право, 2014. С. 13-16.
30. Білінський Д.О. Правове регулювання муніципальних позик:
європейський досвід. Стан та перспективи розвитку юридичної
науки: матеріали міжнародної науково-практичної конференції.
(м. Дніпропетровськ, 4-5 вересня 2015 р.). Дніпропетровськ: ГО
«Правовий світ», 2015. С. 62-64.
31. Білінський Д.О. Актуальні питання правового регулювання
публічної фінансової системи України. Юридична осінь 2015:
матеріали всеукр. наук. конф. молодих учених (Харків, 11 листоп. 2015
р.) / за заг. ред. А.П. Гетьмана . – Х.: Нац. юрид. ун-т імені Ярослава
Мудрого : Мадрид, 2015. С. 90-92.
32. Білінський Д.О. Актуальні питання розмежування приватних
та публічних фінансів. Особливості нормотворчих процесів в умовах
адаптації до вимог Європейського Союзу: матеріали міжнародної
науково-практичної конференції (м. Херсон, 3-4 червня 2016 р.).
Херсон, 2016. С.135-138.
428
33. Білінський Д.О. Сучасні підходи до розуміння правової
природи публічного фінансового інтересу. Юридична осінь 2016:
матеріали всеукр. наук. конф. молодих учених. (м. Харків, 15
листопада 2016 р.). Харків, 2016. С.76-78.
34. Білінський Д.О. Про динаміку реалізації публічного
фінансового інтересу. Правова держава: напрямки та тенденції її
розбудови в Україні: матеріали міжнародної науково-практичної
конференції (м. Одеса,
12-13 травня 2017 р.). Одеса, 2017. С. 61-62.
Публікації, які додатково відображають результати
дослідження:
35. Податковий кодекс України: науково-практичний
коментар: у 3 ч. / М.П. Кучерявенко, І.Л. Самсін, І.Х. Темкіжев та ін.;
за ред.. М.П. Кучерявенка та І.Х. Темкіжева. – Х.: Право, 2012. – Ч. 1.
– 810 с. (ст. 6 Білінський Д.О).
36. Податковий кодекс України: науково-практичний
коментар: у 3 ч. / М.П. Кучерявенко, І.Л. Самсін, І.Х. Темкіжев. – Х.:
Право, 2012. – Ч. 2. – 826 с. (ст. 156-158 Білінський Д.О.).
37. Податковий кодекс України: науково-практичний
коментар: у 3 ч. / М.П. Кучерявенко, І.Л. Самсін, І.Х. Темкіжев. – Х.:
Право, 2012. – Ч. 3. – 608 с. (ст. 266 Білінський Д.О.)
38. Білінський Д.О. Место налоговой системы Украины в
публичной финансовой системе. Очерки налогово-правовой науки
современности: монография / под общ. ред. Е.Ю. Грачевой и Н.П.
Кучерявенко. Харьков. Право, 2013. С. 97-107.
39. Фінансове право. М. П. Кучерявенко, Д. О. Білінський,
О. О. Дмитрик та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф. М. П. Кучерявенка.
Харків. Право, 2013. 400 с. (§ 3 розд. 2 у співавт. Білінський Д.О.).
429
40. Білінський Д.О. Про класифікацію моделей публічних
фінансових систем: правові аспекти. Вісник асоціації фінансового
права України. №1. 2017. С.4-14
41. Білінський Д.О. Актуальні питання публічно-правового
регулювання діяльності державних банків в Україні. Вісник асоціації
фінансового права України. №2. 2017. С.4-14.
