Petak, Javne Politike (Izlazak Iz Mnozine)

187 Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu

Zdravko Petak JAVNE POLITIKE: RAZVOJ DISCIPLINE U HRVATSKOJ I SVIJETU

POLITIKA ILI POLITIKE – SMISAO PROUČAVANJA JAVNIH POLITIKA Pisanje priloga o razvoju javnih politika kao grane političke znanosti u Hrvatskoj razmjerno je komplicirana zadaća već zbog terminoloških razloga. Naime, u hrvatskome, jednako kao i u većini drugih jezika (Heidenheimer, 1986), ne postoje zasebne riječi za engleske izraze policy i politics nego obje riječi pokriva izraz politika. Do razlikovanja dolazi tek kad se politikama dâ specifičan sadržaj, poput socijalne, ob-razovne, porezne ili kulturne politike, odnosno nakon što se s općenite razine rasprave o policyju prijeđe na razinu pridjevnih politika (Cole-batch, 2004a, 80). No izraz policy postaje problematičan za prevođenje nakon što ostane sâm, izvan specifičnoga sektorskog konteksta. Drugim riječima, izraz postaje problematičan nakon što se napusti sadržajni djelokrug politike i uđe u sferu u kojoj političke institucije – neovisno o tome je li riječ o vladi, političkim stranakama ili nekoj drugoj instituciji – nastoje formulirati svoje prioritete u pojedinim politikama. U tom slučaju nije riječ o sadržajnom aspektu neke politike, vidljivom već iz pridjeva koji je opisuje, nego o isprepletenosti različitih politika i njiho-vim posljedicama na građane. Riječ je, dakle, o tipu političkog djelova-nja koji u stručnoj literaturi označavamo koordinacijom politika, a samo se u engleskom jeziku općenito može označiti jednom riječju kao policy. Naoko bi najprimjerenije bilo kad bi se taj aspekt političkog života pre-veo riječju politike, tim više jer se neki od temeljnih izraza vezanih za taj aspekt političkog života dobro slažu u takvoj konstrukciji – primjerice, analiza politika (policy analysis), koordinacija politika (policy coordina-tion) itd. No, takvo bi se rješenje teško uklopilo u hrvatski jezični stan-dard, da ne spominjemo moguće rogobatnosti do kojih bi mogao do-vesti prijevod pojedinih riječi na hrvatski jezik, poput izraza policy pri-

188

Zdravko Petak

stup (policy approach), koji zasigurno ne bi bilo dobro prevesti kao “pri-stup sa stajališta politika”. Zbog svega toga u našoj je politološkoj zaje-dnici usvojen standard da se policy kao izraz uopće ne prevodi1 ili da se, ako se već prevodi, prevede kao javne politike.2 Važnijim od leksičkih pitanja čini nam se razumijevanje samog izraza policy, odnosno, javnih politika. Za razliku od izraza politika (politics), kojim se označava područje primjene političke moći, odnosno onoga što njemački sociolog Karl Mannheim (1978, 110-114) naziva iracional-nim manevarskim prostorom, izraz javne politike (policy) označava u osnovi racionalni dio političkog života, usmjeren na rješavanje sadržaj-nih problema politike, a ne na stjecanje političkog poborništva. Kada se prvi put pojavio u engleskome jeziku, izraz policy odnosio se na cjelo-kupni sustav vlasti. No tijekom vremena razvila se zasebna uporaba te riječi te se izraz policy počeo koristiti, kao što upozorava Heidenheimer (1986), u smislu neinstitucionalnoga, isključivo namjeravanog načina mišljenja koji se postupno počeo razlikovati od izraza politics. Razlog tome valja pripisati činjenici što je u Engleskoj na djelu bila snažna od-bojnost prema bujanju birokracije, te je izraz policy postao dio objaš-njenja o međusobnom odnosu izabranih političkih predstavnika i kari-jernih službenika: policy se, naime, odnosio na ono što su političari že-ljeli ostvariti. Postupna nadopuna tog izraza pridjevom javne označa-vala je rast javnog sektora u 20. stoljeću i ukazivala na transformaciju velikog dijela privatnih izbora u javne izbore, te se javne politike u tak-vom kontekstu može smatrati nekom vrstom politika za zajednicu, ko-lektivnim djelovanjem koje ostvarenjem konkretnih ciljeva smjera rje-šavanju postojećih ekonomskih, socijalnih, demografskih, ekoloških i ostalih problema s kojima se suočava neka politička zajednica. Iz onoga što je prethodno navedeno moglo bi se zaključiti da se djelo-vanja koja se odnose na politiku (politics) i javne politike (policy) mogu vrlo lako razlučiti. Na djelu je, međutim, upravo suprotan problem. Premda razlikujemo konotacije koje se pripisuju javnim politikama i politici, ta dva izraza u praksi nije lako razlikovati. U procesu stvaranja javnih politika uvijek postoji element politike, tako da njihovo distin-gviranje nije uvijek laka zadaća. Razlika ipak postoji, a najbolje se može uvidjeti s obzirom na način na koji akteri oblikuju svoje djelovanje. Kada se, primjerice, u neko ministarstvo imenuje posebno osoblje da

1 Primjer je takve prakse prijevod studije Policy H. Colebatcha (2004a) na hrvatski jezik gdje iz-

vorni naslov knjige Policy nije preveden. 2 Slovenski politolozi dosljedno primjenjuju upravo takav pristup, prevodeći policy isključivo

kao javne politike te, primjerice, uobičajenu sintagmu policy akteri prevode kao javnopolitički akteri (Kustec-Lipicer, 2006).


obavi politički posao koji se ne želi prepustiti karijernim službenicima, riječ je o politici ili, drugim riječima, o jednom obliku političkog po-borništva i mobiliziranja potpore u političkoj areni, što ne znači da u mobiliziranju potpore ne mogu biti angažirani i karijerni službenici. Ako se, pak, to isto ministarstvo angažira u rješavanju nekoga gorućeg društvenog problema, cjelinu takvih napora označavamo javnim politi-kama, pri čemu se pod taj izraz ne podvode samo napori tog ministar-stva nego i niza socijetalnih aktera u vodoravnoj društvenoj dimenziji. U svemu je tome nebitno to što u spomenutome djelovanju u sklopu određenog ministarstva sudjeluju možda i osobe koje su u njega došle da obave politički posao. U osnovi, mogu se podastrijeti tri zasebna gledišta o tome što je u os-novi policy (Salisbury, 1995, 34-35). Prvo gledište, koje je uglavnom ra-zvijeno unutar teorije sustava, policy vidi kao “izlaznu stranu” politi-čkog sustava unutar kojega se odvija “autoritarna alokacija vrijednosti za cjelokupno društvo” (Easton, 1965). Iz takve perspektive javne se politike promatraju kao proizvodi (outputs), odnosno kao rezultati ili ishodi (outcomes) političkog sustava. Unutar drugog gledišta policy se odnosi na opće smjernice i namjere koje vlasti nastoje poduzeti, gdje se konkretne odluke uvijek razmatraju samo kao dio širokih smjernica. Naposlijetku, možda je najutjecajniji pristup koji policy promatra kao djelovanje koje je orijentirano na ostvarenje kratkoročnih ili dugoro-čnih ciljeva i, općenito, svih drugih svrha i nakana. Carl Friedrich (1963, 79) je to sažeo u razlikovanju “specifičnih odluka ili akcija” i “programa ili smjera akcije”, gdje se policy odnosi na potonju konstruk-ciju, što znači da ono što konstituira policy, odnosno javne politike, jest neka vrsta apstrakcije do koje se dolazi primjenom postupaka agregira-nja i sumiranja (Salisbury, 1995, 35). Ključno je, dakle, da se na javne politike ne gleda kao na niz specifičnih, diskrecijskih poteza koje je mo-guće razlikovati od istih takvih diskrecijskih poteza u sferi borbe za po-litičku moć. Javne politike odnose se na smjer kretanja, na opće obrasce ponašanja, a ne na specifične akte djelovanja. Politika i javne politike jesu, dakle, dva snažno isprepletena pojma koje je, kao što upozorava jedan od utemeljitelja same discipline, Yehezkel Dror (2006, 81), “dijelom nemoguće razdvojiti, čak i u analitičkome smislu”. To je ujedno, kako i sâm ističe, vjerojatno i glavni razlog zbog kojega u većini svjetskih jezika ne postoji jasno razlikovanje tih dvaju aspekata političkog života. To, međutim, ne znači da takvo razlikovanje nije potrebno. Štoviše, Dror ističe neku vrstu normativnog načela prema kojem oni koji vladaju ne smiju prestati praviti razliku između politike i javnih politika. Budući da su u temelju javnih politika snažna

190

Zdravko Petak

vrijednosna orijentacija i realizacija temeljnih društvenih ciljeva, jedini način da se ti ciljevi ostvare jest ta da se osnovnim zahtjevima javnih politika dâ prednost pred kompromisima svakodnevnog političkog ži-vota (Dror, 2006, 82). Razlikovanje javnih politika i politike u određenom je smislu uravnote-ženo razlikovanjem između javnih politika i javne uprave. Politika jest ono što vodi nekom tipu javnih politika, a uprava je ono što proistječe iz njih. Nakon što se donesu odluke vezane za ciljeve koje valja postići (javne politike), ljudi provode te odluke (uprava). To je analitičko razli-kovanje izjednačeno s podjelom rada među sudionicima: postoje neki ljudi čiji je zadatak da odaberu ciljeve (oni koji stvaraju politike) i ostali čiji je posao da ostvare postavljene ciljeve (uprava). Spomenuto je razlikovanje posljednjih godina nadopunjeno razlikova-njem javnih politika i javnog menadžmenta. Naime, posljednjih se go-dina izraz javni menadžment sve više rabi i u situacijama u kojima bi inače bio primjereniji izraz javne politike. Razlog tome jest u činjenici što je tijekom 1980-ih glavnom brigom razvijenih zapadnih zemalja po-stalo smanjivanje javnih izdataka i primjena metoda privatnog sektora u rješavanju javnih problema, te se izraz javni menadžment počeo ši-roko primjenjivati. Stoga su neki autori ustvrdili kako je tradicionalno razlikovanje javnih politika i uprave postalo zastarjelim. Umjesto da samo slijede naputke, javni menadžeri počeli su usmjeravati svoju po-zornost na ostvarivanje rezultata i preuzimanje odgovornosti za takve odluke. Isprepletenosti dvaju koncepata pridonijela je i činjenica što je jedna od bitnih značajki menadžmenta ujedno i značajka javnih poli-tika – usvajanje strategije (postavljanje ciljeva i krojenje planova za nji-hovo ostvarivanje). Weimer i Vining (1999) razvili su posve originalnu taksonomiju razli-čitih pristupa društvenim problemima (tablica 1), na osnovi koje se mogu vrlo precizno razlučiti razlike između analize politika i drugih pristupa u društvenim znanostima. Oni razlikuju: • znanstveno istraživanje u okviru društvenih znanosti: konstruiraju se

teorije isključivo za razumijevanje društva, a ne kao temelj za prakti-čno djelovanje, odnosno za političku akciju;

• istraživanje politika (policy research): nastoje se predvidjeti utjecaji promjena u varijablama koje nastaju tijekom oblikovanja i provođe-nja politika, primjerice utjecaj promjena u poreznoj politici na mak-roekonomske varijable;

• klasično planiranje: definiraju se i pokušavaju ostvariti poželjni, bu-dući ciljevi društva kao svojevrsna poželjna stanja, pri čemu se ne primjenjuje precizno mjerenje varijabli – tzv. “inženjerski pristup”;


• klasična (stara) državna uprava: provođenje državnih odluka putem jasno definirane hijerarhije i pravila postupanja, s naglaskom na efi-kasnom provođenju programa koji su postavljeni političkim odlu-kama;

• novinarstvo: usmjeravanje javnog mnijenja na društvene probleme, s naglaskom na razvoj diskursa i fokusiranje javne pozornosti na pro-bleme;

• policy analiza: analiza politika koja sustavno komparira i vrednuje al-ternative koje stoje pred javnim akterima u rješavanju društvenih problema.

Tablica 1. Policy analiza u odnosu na druge pristupe javnim proble-mima

Glavni cilj Klijent Tip analize Vremensko ograničenje

Opća slabost

Znanstveno istraživanje u području društvenih znanosti

Oblikovanje te-orija za razumi-jevanje društava

“Istina”, definirana jezikom discipline; ostale znanosti

Stroge metode za stvaranje i testiranje teo-rija; retrospek-tivni pristup

Rijetko po-stoji vanjski pritisak ogra-ničenja

Često nevažno za donositelje odluka

Istraživanje politika

Predviđanje utjecaja varijabli koje može pro-mijeniti vlada

Akteri u areni posebnih politika

Primjena for-malne metodo-logije na rele-vantna pitanja politika; predvi-đanje posljedica

Ponekad po-stoji deadline

Poteškoća u pretvaranja na-laza u konkre-tno djelovanje izvršne vlasti

Klasično planiranje

Određivanje i postizanje po-željnog budućeg stanja društva

“Javni inte-res”, odre-đen jezi-kom profe-sije

Uspostavljanje pravila i profe-sionalnih nor-mi; preciziranje svrha i ciljeva

Postoji po-sredan priti-sak vremena, budući da je riječ o dugo-ročnim pro-jekcijama

Lijepo oslikava-nje budućnosti, budući da se ignorira poli-tički proces

Klasična dr-žavna uprava

Efikasno izvrše-nje planova utvrđenih poli-tičkim proce-som

“Javni inte-res”, odre-đen poli-tičkim pro-cesom

Menadžerski i legalistički

Pritisak vre-mena vezan jeza rutinski tijek prora-čunskog ci-klusa

Isključivanje alternativa koje ne pripadaju programu

192

Zdravko Petak

Glavni cilj Klijent Tip analize Vremensko ograničenje

Opća slabost

Novinarstvo Fokusiranje javne pozornosti na društvene probleme

Opća javnost

Deskriptivan Strogi deadline

Nedostatak analitičke du-bine i ravnoteže

Policy analiza Sustavno uspo-ređivanje i vre-dnovanje alter-nativa koje stoje na raspolaganju javnim akterima za rješavanje društvenih pro-blema

Određena osoba ili institucija kao dono-sitelj od-luke

Sinteza postoje-ćih istraživanja i teorija kako bi se predvidjele posljedice alter-nativnih politika

Strogi dead-line – završa-vanje analize obično je ve-zano za kon-kretne odluke

Kratkovidnost kao posljedica orijentacije na klijenta i vre-mensko ograni-čenje

Izvor: Weimer i Vining (1999, 30). KOMPLEKSNOST JAVNIH POLITIKA Zbog isprepletenosti politike kao borbe za moć i različitih vrsta javnih politika njihovo je izučavanje iznimno kompleksan zadatak. Lasswell-ovo očekivanje, izraženo u konceptu znanosti o politikama (policy sci-ences), da će cjelokupan politički život dobiti formu racionalnosti i pretvoriti se u slijeđenje ciljeva pokazalo se prilično naivnim. Izučava-nje javnih politika ostalo je vrlo zakučasta zadaća, osobito s obzirom na snažnu razdvojenost praktičnih i akademskih aspekata discipline. Na-ime, ostanu li istraživači u prevelikoj mjeri vezani za posebne politike, ta će im vezanost onemogućavati da sagledaju širu ekonomsku i poli-tičku sliku utjecaja i značenja tih politika. U tom će slučaju glavni pro-blem postati koordinacija politika, jer se često događa da jednu vrstu javne usluge (javnog dobra) pribavlja više ministarstava odjednom. Primjerice, različiti aspekti politike prema veteranima u Hrvatskoj bili su zahvaćeni mjerama više ministarstava – ministarstava branitelja, ob-rane, obrazovanja i financija.3 3 Sanja Crnković Pozaić (2006) navodi primjer nezaposlenosti, te dokazuje zašto politika raz-

voja, obrazovna politika i politika zapošljavanja moraju biti integrirane. Ključni je razlog me-đuovisnost i isprepletenost različitih policy problema. Budući da nezaposlenost ima mnoštvo uzroka, učinkovita politika zapošljavanja mora de facto kombinirati nekoliko javnih politika. Riječ je, ponajprije, o politici razvoja poduzetništva kao mikroekonomskog dijela ekonomske politike kojom bi se povećala mogućnost stvaranja novih radnih mjesta. Na to se treba nado-vezati obrazovna politika, kako formalnoga tako i cjeloživotnog obrazovanja, da bi se radna


Osim problema koordinacije politika, nadaje se i problem aktera koje valja promatrati. Premda bi izraz javne politike mogao sugerirati da ta disciplina proučava isključivo djelovanje javnog sektora i aktera u sferi vlasti, on je snažno orijentiran prema nizu aktera u privatnom sektoru, poput policy mreža ili policy zajednica. Naposlijetku, ostaje otvorenim pitanje što se zapravo proučava kad se proučavaju javne politike: prog-rami vlada u pružanju usluga i utjecaj tih programa na društvo ili in-strumenti koje vlade koriste da bi ostvarile svoje ciljeve (Peters i Pierre, 2006, 2). U konačnici se ipak, možda, može reći da okosnicu shvaćanja izraza policy ponajprije valja tražiti u utjecaju odluka inkorporiranih u javne politike na ljude – ishoda politike (policy outcomes). PROMIJENJENI KONTEKST JAVNIH POLITIKA Teškoćama u istraživanju javnih politika zasigurno je pridonijela i tran-sformacija strukture dobrog dijela tih politika u posljednjih tridesetak godina, tako da je sama disciplina postajala sve zahtjevnije područje is-traživanja. Ta je transformacija možda najvidljivija u ekonomskoj poli-tici koja se iz politike stavljanja naglasaka na monetarističke ili key-nesijanske makroekonomske instrumente transformirala u politiku konkurentnosti, odnosno u politiku održivog razvoja (Peters i Pierre, 2006, 1). Javne politike postale su manje intervencionističke, vlade se u sve ma-njoj mjeri odlučuju za primjenu instrumenata zasnovanih na načelu “zapovijedaj i nadziri”, a sve više koriste različite vrste regulacija, što je u konačnici i dovelo do izraza regulativna država (Majone, 1994). Dr-žava se postupno povukla iz niza djelatnosti, ostavljajući veći prostor tržištu, ali i akterima civilnog društva, smanjena je razina oporezivanja, rast izdataka je zaustavljen, a udio javnih rashoda u BDP-u smanjen u odnosu prema razinima od prije desetak godina. Smanjenje kontrolne funkcije države dovelo je do povrata temeljnim funkcijama koje država treba obavljati u društvu. Država se sve manje pojavljuje kao vlasnik ili pribavljač dobara ili usluga za građane, omogućujući pružanje usluga različitim vrstama ugovaranja s privatnim sektorom (contracting by-out), privatno-javnim partnerstvom i sličnim tehnikama. Sve je to, na neki način, sublimirano razvojem pristupa koji danas oz-načavamo upravljanjem (governance), a koji je u velikoj mjeri potisnuo

snaga što više prilagodila promjenama na tržištu radne snage i osigurala sektorska mobilnost zaposlenih. Na to se treba nadovezati politika dohodaka koja treba izražavati promjene u ra-zinama produktivnosti.

194

Zdravko Petak

pristup koji je polazio od središnje uloge vlade (government) u pružanju usluga stanovništvu. To nas dovodi do općenitog problema odnosa jav-nih politika i upravljanja. Potonji izraz mnogo je širi od izraza vlada, odnosno vladavina. Prema mišljenju nekih autora, taj se izraz odnosi na način na koji vlada kormilari društvom uz pomoć nevladinih tijela i poslovnog sektora, dok drugi misle da taj izraz označava način na koji samostalna nevladina tijela upravljaju sama sobom, bez upletanja vlade (Colebatch, 2004a). O bilo kojem slučaju da je riječ, postavlja se pitanje o smislu javnih politika, ako ih usporedimo s tako shvaćenim pojmom upravljanja. Postaju li javne politike kao pojam inferiorne takvome, ši-roko shvaćenom, konceptu upravljanja modernim društvima? Takav bi zaključak ipak bio pretjeran. Odnos javnih politika i upravlja-nja posebnu važnost dobiva u kontekstu globalizacije zbog koje nacio-nalne vlade svakim danom imaju sve manju ulogu u upravljanju. Nije riječ samo o sve većoj moći međunarodnog kapitala i međunarodnih organizacija, nego i o tome da su danas posve internacionalizirana mnoga pitanja koja se odnose na javne politike. Primjera je bezbroj: od politika spram globalnog zatopljenja i zaštite okoliša općenito, politike protiv švercanja ljudi i ilegalnih migracija do niza drugih tema koje su danas postale globalne. Sve veća internacionalizacija izazov je za javne politike kao za “ono što je vlada odlučila učiniti ili ne učiniti”, poslu-žimo li se poznatom Dyeovom definicijom (Dye, 1987, 1). DIMENZIJE STVARANJA JAVNIH POLITIKA U literaturi s područja javnih politika važno mjesto pripada razlikova-nju dviju dimenzija stvaranja politika – okomite i vodoravne. Okomita dimenzija zaokupljena je prenošenjem legitimnih odluka prema dolje. Političari kao legitimni kreatori odluka donose odluke kojima će ostva-riti svoje ciljeve, te ih prenose podređenim dužnosnicima da ih pro-vedu. Tom dimenzijom ističe se instrumentalno djelovanje, racionalan izbor i snaga legitimnih vlasti. U vodoravnoj dimenziji politika se vidi u kategorijama postupnog strukturiranja djelovanja unutar širokog kruga sudionika. Drugim riječima, ta dimenzija obuhvaća odnos zainteresira-nih strana (stakeholders) u različitim organizacijama, izvan hijerarhij-ske vlasti. Dvije dimenzije nisu suprotstavljene jedna drugoj nego se uzajamno pretpostavljaju. U okomitoj dimenziji drži se neupitnim postojanje kreatora politika: budući da je fokus na vlasti, moraju postojati i vladari. U vodoravnoj dimenziji, međutim, vidljivo je da hijerarhijska


vlast nije dovoljna, da postoji mnoštvo sudionika, da su pregovaranje i konsenzus važni i da se malo postiže pravljenjem razlike između krea-tora politike i preuzimatelja politike. Zbog toga je potrebno postaviti pitanje o osnovama koje nekome daju pravo sudjelovanja u procesu stvaranja politika. Colebatch (2004a, 24-37), primjerice, pronalazi tri takve osnove: vlast, ekspertizu i poredak. Ta tri elementa u određenom smislu imaju funkciju vratara, pri čemu svaki od njih daje različitim ljudima osnovu za sudjelovanje u procesu stvaranja politika. Vlast je najbolje mjesto za početak, jer je najočitiji zahtjev za mjestom u procesu stvaranja politika posjedovanje legitimne vlasti. Politike se opisuju kao djelo vlasti. Umjesto da dijelimo svijet javnih politika na kreatore politika (koji imaju vlast i donose odluke) i ostale (koji nemaju vlast i ne donose odluke), vlast valja promatrati kao konstrukciju koja ograničava svijet na posve specifične načine, te lju-dima daje posve određena stajališta za sudjelovanje u policy procesu. Dakako, javne politike ne odnose se isključivo na odlučivanje zasno-vano na vlasti, nego i na stručne podloge koje pridonose rješavanju problema, što stvara drugu osnovu sudjelovanja u policy procesu – eks-pertizu. Ekspertiza nije generička i “slobodno lebdeća” djelatnost, nego ima posve specifičan predmet razmatranja – ekspertize koje se odnose na pojedina područja javnih politika međusobno se bitno razlikuju. Ekspertiza tako postaje važnim načinom organiziranja djelatnosti koje se odnose na pojedine politike. Ljudi koji se bave nekom posebnom politikom razvijaju o njoj posebno znanje, te dolaze do spoznaje tko širi znanje o tome – tko su ljudi s kojima mogu o tome razgovarati. Stoga se za takav oblik grupiranja unutar nekog problemskog područja rabe iz-razi poput mreže problema ili policy zajednice. Naposlijetku, javne politike su zaokupljene time da organizirana aktiv-nost bude stabilna i predvidiva. To nas dovodi do uloge poretka u pro-cesu stvaranja politika. Na kreiranje poretka često se gleda kao na prob-lem nadzora: kako osigurati da se politika kreirana na vrhu provede kroz cijelu organizaciju, te kako izbjeći birokratsku rigidnost i pretje-rano mrtvilo. No potreba za stvaranjem poretka mnogo je uočljivija kada na policy proces gledamo iz konteksta različitih organizacija. Kao što smo vidjeli u raspravi o ekspertizi, mnoga pitanja javnih politika iz-laze izvan organizacijskih granica. Jedna od posljedica toga jest stvara-nje onoga što bismo mogli nazvati policy kolektivitetima – relativno stabilnim skupinama ljudi iz različitih organizacija koje su se zajedno našle na nekoj stalnoj osnovi postavljanja pitanja o određenim politi-kama, a usredotočeni su na isti izvor problema. One mogu, ali ne mo-raju, biti formalno priznate, ali imaju vrlo važnu ulogu u policy procesu.

196

Zdravko Petak

JAVNE POLITIKE I POLITIČKA ZNANOST Premda se u politološkoj literaturi često ističe da početak istraživanja javnih politika valja vezati za inicijalne Lasswellove doprinose s početka 1950-ih godina (Lasswell, 1951; 1956), manje često se naglašava činje-nica da od tog razdoblja pa sve do kraja 1960-ih, odnosno početka 1970-ih postoji značajna praznina. Poticaji koji su doveli do oživljava-nja zanimanja politologa za znanost o politikama bili su brojni, a u spe-cifičnome američkom kontekstu Paul Sabatier (1991, 143) ih, prije svega, pronalazi u pritiscima da se akumulirano profesionalno znanje upotrijebi za rješavanje društvenih problema, te u spoznaji da je kreira-nje vladinih politika ipak više stvar socijalno-ekonomskih čimbenika nego tradicionalnih preokupacija poput javnog mnijenja ili stranačkih odnosa moći. U svemu tome posebnu je ulogu imala pojava knjige Da-vida Eastona Sistemska analiza političkog života (Easton, 1965) koja je, na određen način, pružila konceptualni okvir za analizu cjelokupnog policy procesa. Nakon toga uslijedio je snažan procvat javnih politika kao akademske discipline, o čemu postoje dokumentirani prikazi i u hrvatskoj politi-čkoj znanosti (Grdešić, 1987). Razvoj policy istraživanja unutar poli-tičke znanosti može se razvrstati na četiri osnovna tipa (Sabatier, 1991, 143-144), koji vrlo plastično ukazuju na širinu metodoloških pitanja koje politolozi mogu zahvatiti istraživanjem javnih politika. Prvo, raz-vijena su istraživanja specifičnih politika, poput socijalne ili zdrav-stvene politike, koja u većoj mjeri koriste praktičarima tih politika nego znanstvenicima koji se njima bave. Za političku znanost bile su, dakako, mnogo korisnije teorijske studije slučaja, poput znamenitog istraživanja implementacije Pressmana i Wildavskoga (1973). Drugo, velik broj is-traživanja bio je usmjeren na evaluacijske studije i na analize učinaka (impact analysis) pojedinih politika. Taj se dio istraživanja snažno osla-njao na mikroekonomiju u njezinim različitim izdancima, kao što su ekonomija blagostanja, cost-benefit analize i slično. Treće, značajan broj politologa posvetio se istraživanju samog policy procesa, razmatrajući čimbenike koji utječu na pojedine faze procesa stvaranja politika, poput stavljanja politike na dnevni red ili formulacije politike. U nizu takvih radova ističe se, primjerice, znamenita Kingdonova studija (1995) o tome što sve utječe na stavljanje neke policy teme na dnevni red politi-čkog odlučivanja. Četvrto, postupno je razvijen interes za policy dizajn, odnosno oblikovanje pojedinih politika. U takvim je pristupima istraži-vačka pozornost usmjerena na dizajniranje optimalnih instrumenata za postizanje temeljnih ciljeva pojedinih politika. Za razvoj sâmog pris-


tupa bila je vrlo značajna pojava knjige Petera deLeona Savjet i suglas-nost (1988), američkog politologa koji u velikoj mjeri nastavlja Lasswe-llovu tradiciju policy znanosti. Suvremeni razvoj javnih politika kao discipline unutar političke zna-nosti može se stoga strukturirati na nekoliko bitnih poddisciplina. Naj-uobičajenija odrednica u studijama o javnim politikama jesu politike koje stvara vlada (public policy). Usmjerenost na javne politike kao na vladin izbor uzrokom je razlikovanja analize za policy (izračunavanje najboljeg izbora) i analize policyja (razmatranje načina na koji vlada provodi svoj izbor). Dakako, najveći dio tekstova o javnim politikama bavi se posebnim politikama – socijalnom, zdravstvenom, politikom okolišta i slično. Neki su autori pošli od toga da upravo komparativne studije na pravi način osvjetljavaju ishode politika, koji pokazuju jesu li usporedivi re-žimi imali slične rezultate te, ako nisu, čime se mogu objasniti razlike. Na taj su način stvorene komparativne javne politike, važna tema istra-živačkog pristupa na granici između komparativne politike i javnih po-litika.4 Ta istraživanja razlika i sličnosti o tome kako se u pojedinim su-stavima provode posebne politike dopunjena je nekom vrstom interesa za ispitivanjem sličnosti i dinamike kojom se one šire iz jednoga sustava u drugi, na osnovi čega su razvijeni analitički pristupi policy transfera, policy konvergencije i policy učenja. Slijedeći analitički pristup odnosi se na istraživanje ishoda politika, ve-zanih za probleme implementacije. Klasična istraživanja tog pitanja proveli su Wildavsky i Pressman, koji su u svojoj utjecajnoj knjizi Im-plementacija, prvotno objavljenoj 1973. godine, analizirali provedbu programa federalne vlade u jednome kalifornijskome okrugu, ukazu-jući na teškoće u implementaciji javnih politika i ostvarivanju ciljeva koji se njima žele postići. Njihov su argument elaborirali ostali autori, utvrđujući dug popis uvjeta što su potrebni za uspješnu implementa-ciju. Neki su autori pokazali kako upravo najniža razina birokrata pre-sudno oblikuje politiku pomoću diskrecijskog prava na njezino provo-đenje. Slično tome, literatura o evaluaciji počela je od pretpostavke da su ci-ljevi javnih politika jasni i da je glavna zadaća da se oni pobliže odrede i mjere. No ubrzo je postalo jasno da je evaluacija bila dio odnosa moći i

4 U nastanku spomenute istraživačke orijentacije posebno mjesto pripada pionirskom djelu što

su ga 1975. Heidenheimer, Heclo i Adams objavili o politici društvenog izbora u Americi, Eu-ropi i Japanu. Knjiga je doživjela tri izdanja, no inicijalna potka čvrsto je postavljena već u pr-vom izdanju (v. Heidenheimer, Heclo i Adams, 1990).

198

Zdravko Petak

da određenje onoga što se zamislilo da program treba postići nije bilo samo po sebi dovoljno jasno. TEORIJSKI PRISTUPI ISTRAŽIVANJU JAVNIH POLITIKA Spomenute tipove istraživanja javnih politika valja, međutim, razliko-vati od specifičnih konceptualnih i teorijskih orijentacija na osnovi ko-jih se uopće provodi istraživanje. Istraživanje policy dizajna može se, primjerice, zasnivati na pozitivnim pristupima, neovisno o tome je li riječ o faznom pristupu ili o pristupu utemeljenome na racionalnom izboru, jednako kao i na postpozitivističkim pristupima koji potpuno odbacuju biheviorističku tradiciju istraživanja politika (Bobrow i Dryzek, 1987). Ključni razlog zbog kojeg istraživanja javnih politika, čak ni unutar pojedinog tipa istraživanja, nije moguće sabiti u jedan dominantan teorijski pristup upravo je njihova kompleksnost kao predmeta istraživanja. Zbog toga se u njihovu istraživanju nije ni mo-gao razviti jedan opći pristup, koji bi bio usporediv s dominantnom po-zicijom kakvu, primjerice, u ekonomskoj znanosti ima neoklasična sin-teza. Kada se ističe da je predmet javnih politika kompleksan, ne misli se samo na brojne čimbenike koji mogu utjecati bilo na policy proces, bilo na rezultate, bilo na učinke pojedinih politika. Pod kompleksnošću se misli i na specifičnu prirodu javnih politika kao politološke discipline. Za razliku od ostalih politoloških grana, ali i od ostalih društvenih zna-nosti općenito, javne politike nisu usmjerene samo na razvijanje teorija kojima se tumači neki dio globalnoga društvenog sustava. One, da se poslužimo Lasswellovom terminologijom, nisu usmjerene samo na raz-vijanje znanja o politikama nego i na razvijanje znanja za politike. Takva usmjerenost znanosti o politikama inicijalno je postavljena ne-posredno nakon završetka Drugoga svjetskog rata, kada su države znatno povećale opseg svojih ekonomskih i socijalnih aktivnosti, a in-telektualci prihvatili suradnju na pitanjima koja su bila u djelokrugu vlada. Kada je Lasswell (1951¹, 1987) napisao svoj rad o “policy orijen-taciji”, to je bio svojevrstan apel za razvojem znanosti o politikama, koje je trebalo stvoriti primjenom postojećih društvenih znanosti na aktualna društvena pitanja. Takvu bi znanost, upotrijebimo li ipak izraz u jednini, trebale odlikovati multidisciplinarnost, orijentiranost na rje-šavanje problema i izričit normativni pristup usmjeren na stvaranje bo-ljih politika.


Znanosti o politikama moraju, dakle, biti ne samo problemske, nego i vrijednosno orijentirane. Lasswell je takav zaključak zasnovao na dubo-kom uvjerenju da nijedan društveni problem nije bez svoje vrijednosne pozadine. Ako je tako, znanost o politikama mora postati osnovom dnevnopolitičkog odlučivanja ili, da parafraziramo ideju koju je tride-setak godina kasnije razvio Aaron Wildavsky, javne politike su tu da “govore istinu vlastima” (Wildavsky, 1979). Drugim riječima, takav koncept znanosti o politikama pretpostavlja da će vlasti takvo nešto na-prosto zatražiti i dopustiti. Problem nastaje ako se to ne dogodi, što se, dakako, najčešće i zbiva. “Bez pristupa kreatorima politika i dobivanja njihova povjerenja, policy znanosti gube svoj sine qua non. One se od svog postanka pojavljuju kao primijenjena disciplina; ako znanosti o politikama postanu beznačajne zbog neuspjeha u njihovoj primjeni ili, ako upotrijebimo jednu drugu metaforu, ako se policy savjet ne podu-dari s (političkom) suglasnošću od strane kreatora politika, onda zna-nosti o politikama neće moći udovoljiti izazovima koje su im namijenili njihovi prvi zagovornici” (DeLeon i Martell, 2006, 39). Tome valja do-dati da se relativan neuspjeh Lasswellova koncepta znanosti o politi-kama očitovao i u njihovu trećemu, ne manje bitnom, segmentu – u interdisciplinarnosti. Danas se slobodno može reći da taj koncept svo-jevrsne “nadznanosti” nije uhvatio korijene nego je, štoviše, počela borba politologije i ekonomije za “dušu policy studija” (Colebatch, 2004a, 77). Moglo bi se reći i to da je na sveučilištima pobijedila poli-tologija, a da je ekonomija pobijedila u strukturama vlasti. Ali ni u sve-učilišnoj sredini ekonomija nije ostala bez uporišta – pojavila se meto-dologija za evaluaciju javnih politika zasnovana na mikroekonomici, a sve se to počelo označavati kao policy analiza, odnosno kao analiza po-litika. Najuobičajeniji pristup javnim politikama u središte stavlja proces nji-hova stvaranja. Unutar takva stajališta javne su politike opisane kao iz-bor, kao nizanje faza koje izražavaju racionalističko razumijevanje pro-cesa stvaranja politika. Fazni pristup policy procesu stoga se pokazao najpostojanijim pristupom unutar javnih politika. Osnove takva pri-stupa postavio je, dakako, već i sam Lasswell, razlikujući sedam faza u stvaranju politika. U većini udžbenika iz javnih politika slijedi se up-ravo taj pristup, a broj faza oscilira od autora do autora. Britanski politolog Wayne Parsons (1995, 77-81) pokazuje da fazni ili udžbenički pristup varira od tri faze, kao u inicijalnom radu Herberta Simona (1947), do devet faza, kao u poznatom djelu Hogwooda i Gunna (1984). Ideja da se proces stvaranja neke politike može podijeliti na zasebne faze inicijacije i postavljanja politike na dnevni red, formulacije policy

200

Zdravko Petak

opcija, odlučivanja o samoj politici u tijelima političke vlasti, zatim na sukcesivne faze implementacije i evaluacije politike, te odluke treba li neku politiku nastaviti ili ne, od početka se činila vrlo privlačnim prikazom procesa stvaranja politika. Proučavajući proces omeđen fazama, istraživači nastoje utvrditi pravil-nosti koje vladaju u pojedinim etapa, načine prelaska iz jedne faze u drugu ili broj aktera koji se pojavljuje u pojedinoj fazi. U mnoštvu vo-dećih udžbenika iz javnih politika slijedi se upravo takav pristup, bilo da se podastire prikaz svih bitnih faza (Dye, 1987; Dunn, 1994; Howlett i Ramesh, 1995), bilo da se pozornost usmjerava na pojedine faze, po-put stavljanja politike na dnevni red (Kingdom, 1995) ili implementa-ciju politike (Hill, Hupe, 2002). Ključna je pretpostavka takva pristupa da u svakoj fazi postoje ključni akteri, da se faze razlikuju prema broju aktera i, općenito, da u svakoj fazi postoje različite vrste kauzalnosti. Tvrdi se, primjerice, da je najveći broj aktera u početnoj fazi stavljanja politike na dnevni red, te u poljednjoj fazi u kojoj se donosi odluka o tome treba li određenu politiku nastaviti ili prekinuti. Smatra se, tako-đer, da kreatori odluka rijetko sudjeluju u njihovu provođenju, u fazi implementacije, jednako kao i to da se specifični policy diskurs razvija tek u fazi formulacije, a ne već i u inicijalnoj fazi procesa.5 Jedan od prvih kritičara takva pristupa bio je Charles Lindblom, koji je od početka tvrdio da je proces stvaranja politika kompleksan i međuo-visan proces u kojemu nema jasna početka i kraja. Navodeći primjer implementacije politike, ustvrdio je da svaki pokušaj provođenja neke politike stvara nove probleme za političku agendu, tako da se “korak nazvan implementacija i korak nazvan stvaranjem dnevnog reda uruša-vaju jedan u drugoga” (Lindblom i Woodhouse, 1993, 11), tako da se razdvajanjem procesa na faze zapravo ništa ne postiže. Takvu ocjenu faznog pristupa do krajnjih je konzekvencija doveo Sabatier, ustvrdivši u nekoliko svojih radova da fazni model, kojega on označava “faznom heuristikom”, nema nikakvih značajki uzročnosti, da ne ostavlja mo-gućnost nikakva empirijskog testiranja, da je opisno netočan i pretje-rano zasnovan na legalističkome a ne politološkom pristupu od vrha prema dnu, da neprimjereno postavlja faze kao vremenske jedinice koje je moguće izmjeriti, te da je zbog svega toga znanstveno upitan (Jen-kins-Smith i Sabatier, 1993, 3-4; Sabatier, 1999, 6-7).

5 Američka politologinja Beryl Radin (2000, 46) u svojem je prikazu razvoja profesije analiti-

čara politika u SAD uvjerljivo pokazala da su se u formativnim godinama razvoja policy ana-lize kao profesije analitičari po pravilu bavili početnim fazama procesa, osobito formulacijom politika, a da je pridavanje veće pozornosti monitoringu i evaluaciji uslijedilo tek nakon što je struka postigla punu zrelost.


Na osnovi prethodne argumentacije moglo bi se zaključiti da je upo-raba “fazne heuristike” nepotrebna i da istraživačima javnih politika ne donosi nikakve koristi. Takav bi zaključak ipak bio pretjeran. Dijeljenje procesa stvaranja politika na faze omogućuje, prvo, da se uspostavi neka vrsta reda u istraživanjima tog procesa (John, 1998, 36). Drugo, i mnogo važnije, fazni je pristup de facto omogućio nastanak javnih po-litika kao zasebne politološke discipline, odvajajući je, kao što ističe DeLeon (1999, 22-24), od legalističkog proučavanja institucija kakvo se prakticira u pravnim znanostima i javnoj upravi, ali jednako tako i od proučavanja javnih politika sa stajališta kvazitržišta, tržišnih neuspjeha i sličnih pristupa kakve prakticira ekonomska znanost. Umjesto legalis-tičkog proučavanja institucija ili kvazitržišnih stanja, upravo je uvođe-njem faznog pristupa omogućeno metodologijsko osamostaljivanje dis-cipline s njezinom usmjerenošću na rješavanje problema. Kada pred sobom ne bi imali alate “fazne heuristike”, pitanje je što bi politolozima zapravo ostalo. Odbaci li se takav pristup, ostaje nam, smatra on, da na policy proces gledamo kao na neku vrstu “mreže bez ikakvih šavova” (DeLeon, 1999, 24). Na osnovi toga vjerojatno bi trebalo zaključiti da nam u tom slučaju ostaju samo pravni ili ekonomski pristup u prouča-vanju javnih politika. Stoga su mnogi istraživači prionuli na iznalaženje dodatnog interpreta-tivnog okvira unutar kojeg bi se fazni model mogao upotrebljavati na metodološki primjereniji način. Jedan od najznačajnijih doprinosa tak-vim nastojanjima dala je Elinor Ostrom (1999), razvivši pristup poznat kao “Institucionalna analiza i razvoj” (IAD). Unutar spomenutog pris-tupa pravi se razlika između konceptualnog okvira (framework), teorije i modela. Pri tome konceptualni okvir pomaže utvrđivanju elemenata neophodnih za sustavnu analizu, dok se teorijama nastoji odogovoriti na pitanje o tome koji su elementi okvira posebice značajni za pojedine vrste pitanja. Modelima se, naposlijetku, uspostavljaju precizne pretpo-stavke o ograničenom nizu parametara i varijabli. Postavi li se čitava stvar na taj način, fazna heuristika se u mnogo većoj mjeri pokazuje konceptualnim okvirom nego teorijom (Hupe i Hill, 2006, 18). Fazni pristup je, drugim riječima, u mnogo većoj mjeri neka vrsta “opće ma-pe” za analizu policy procesa, no što je uzročnom “teorijom” ili mode-lom (Hupe i Hill, 2006, 27). Bilo bi stoga vjerojatno pretjerano reći da je fazni pristup pretpostavka politoloških istraživanja javnih politika. Možda bi se moglo reći da je fazni pristup dominantan pristup unutar onoga što se označava racio-nalističkim projektom kojim se javne politike “spašavaju od iracional-nosti i nedostojnosti politike” (Stone, 1997, 6). No, kao što je već kra-

202

Zdravko Petak

jem 1950-ih pokazao Charles Lindblom (1958), inkrementalno odluči-vanje zasnovano na malim i postupnim prilagođavanjima, na nastoja-njima aktera da se “nekako isprtljaju” (muddling-through), odnosno na nekoj vrsti malih promjena tijekom vremena u odnosu na prethodne odluke, u mnogo većoj mjeri određuje način odlučivanja o javnim politikama. Ciljevi se, tvrde zagovornici inkrementalnog pristupa, od-ređuju zajedno sa sredstvima, a ne prije njih, tako da je rasprava izme-đu racionalista i inkrementalista neko vrijeme potisnula u drugi plan raspravu o prikladnosti same “fazne heuristike”. Nošeni žarom sukoba, zagovornici obaju tabora obično su zaboravljali da se odluke mogu do-nositi, te da se uostalom i donose, na osnovi obaju pristupa. U određe-nim fazama odlučivanje može biti racionalno, u drugima inkremental-no (John, 1998, 35). Teorija racionalnog izbora jest slijedeći pristup koji se uobičajeno ko-risti u istraživanju javnih politika, neovisno o tome što se sâm taj pri-stup mnogo više koristi u istraživanju birača, stranaka i uloge zakono-davnih tijela. Pristup racionalnog izbora, zasnovan u osnovi na mikro-ekonomici, pokazao se ključnim u razvoju policy analize kao oruđa vrednovanja politika u smislu optimalnosti izbora koji stoji pred akte-rima procesa stvaranja politika, poglavito u fazama formulacije i eva-luacije. Metoda racionalnoga ili javnog izbora, koju predstavljaju autori poput Downsa, Buchanana, Olsona, Tullocka, Niskanena i Rikera, po-lazi od toga da u osnovi nema velikih razlika između izbora u sferi trži-šta i sferi politike. Riječ je o nekoliko temeljnih pretpostavki (John, 1998, 118-119), poput pretpostavke da pojedinci imaju vlastite redosli-jede preferencija neovisno o društvenome ili političkom kontekstu koji ih okružuje, da pri tome slijede vlastite interese, a ne interese drugih (premda je moguće konstruirati i neku vrstu altruističnoga racionalnog izbora), da svoje preferencije precizno vezuju za jasne ciljeve, da pri tome posjeduju informacije o mogućnostima ostvarivanja tih preferen-cija i, naposlijetku, da su prilikom vrednovanja tih informacija sposob-ni odabrati tijek djelovanja kojim se na najbolji način zadovoljavaju njihove preferencije, jednako kao što su spremni promijeniti svoje po-našanje kada se promijeni struktura troškova i koristi u okviru izbora koji trebaju učiniti. Kolektivni se izbor, sukladno tome, promatra u ka-tegorijama ekonomske znanosti, gdje se birači tretiraju kao potrošači, a političari kao poduzetnici, uz posebne uloge koji u tom procesu imaju interesne skupine i birokracija. Proces stvaranja politika unutar takvog pristupa razmjerno je jednostavan proces u kojemu se izbor obavlja na osnovi pojedinačnih preferencija, gdje političari kao kreatori politika


“posjeduju neophodne informacije za povezivanje napravljenog izbora i rezultata neke politike” (Jones, Boushey i Workman, 2006, 50) U objašnjenju ponašanja tih četiriju vrsta aktera teorija racionalnog iz-bora ostavlja, međutim, niz neriješenih pitanja. Osnovni je problem to što je vrlo teško dokazati ili opovrgnuti takve postavke. Činjenica je da mi zapravo malo znamo o omjeru koristi i troškova onih koji rade u uredima u usporedbi s onima koji rade u privatnim tvrtkama, te je obi-čno arbitraran stav ako kažemo da je proračun nekog ureda prevelik. Drugim riječima, ocjena da je proračun ureda prevelik mnogo je više rezultat normativnog stava nego stvarne empirijske provjere (Parsons, 1995, 311). Doda li se tome činjenica da teorija racionalnog izbora ope-rira samo s nekoliko temeljnih pretpostavki o ponašanju aktera, a pro-ces stvaranja javnih politika upravo je suprotan primjer vrlo kom-pleksne mreže odluka i razina koje ih donose, ograničavajući čimbenici upotrebe racionalnog izbora u istraživanju javnih politika postaju još očitijima. Zbog toga je u istraživanjima javnih politika znatno veću primjenu do-živio drugi pristup racionalnom odlučivanju – model ograničene racio-nalnosti, koji je utemeljio nobelovac Herbert Simon. Pristup polazi od toga da je koncept sveobuhvatne racionalnosti, od kojega polazi teorija javnoga ili racionalnog izbora, pretjerano usmjeren na ishod, odnosno na rezultat procesa, a premalo na sâm proces donošenja odluke (Simon, 1985). Čini se, pri tome, da se mogu izdvojiti četiri temeljna razloga koja do-vode do ograničene racionalnosti (Jones, Boushey i Workman, 2006, 54-56). Usmjeri li se pozornost na sâm proces, lako se može zaključiti da kognitivne i emocionalne strukture donositelja odluka često priječe nedvosmisleno djelovanje u pravcu ostvarivanja ciljeva. Nadalje, tije-kom vremena pojedinci se prilagođavaju okolnostima tako da počinju djelovati na osnovi rutine i prethodnih spoznaja, a ne na temelju sveo-buhvatnog promišljanja problema. Tome valja dodati činjenicu da se donošenje odluka po pravilu odvija u okolnostima nesigurnosti, što je prema zagovornicima ograničene racionalnosti znatno važniji element za razumijevanje logike odlučivanja od kategorije korisnosti. Rezultat toga je znatno veća uloga ponašanja kojim se izbjegava rizik, nego od-lučivanja kojim se postižu apsolutno racionalne odluke. Na zasadama koncepta ograničene racionalnosti postupno je razvijena teorija princi-pala i agenta, koja je pronašla široku primjenu u istraživanjima imple-mentacije javnih politika. Važnu ulogu u razmatranju logike stvaranja javnih politika odigrali su zagovornici novog institucionalizma, a napose historijske institucio-

204

Zdravko Petak

nalne analize, koji su uvjerljivo pokazali da je ono što akteri čine u jed-noj fazi procesa u najvećoj mjeri određeno onime što je napravljeno u početnim fazama stvaranja politike. Pomoću dvaju ključnih teorijskih koncepata (Thelen, 1999), “ovisnosti o prijeđenom putu” (path depen-dence) i “kritičnim trenucima u razvoju” (critical junctures), prilično su uvjerljivo pokazali da je teško govoriti o tome da pojedine faze imaju svoju inherentnu dinamiku, nego da mnogo više ovise o inicijalnim in-stitucionalnim aranžmanima koji su početno postavljeni kao okvir neke politike. Polazeći od takve metodološke osnove, oni su potaknuli istra-živanje niza javnih politika, od već klasičnog istraživanja Svena Stein-moa (1993) o tome zašto se razlikuju porezne politike u Švedskoj, Veli-koj Britaniji i SAD-u, do najnovijih istraživanja Kathleen Thelen (2004) o utjecaju institucija na politike stjecanja stručnih kvalifikacija u Nje-mačkoj, Velikoj Britaniji, SAD-u i Japanu. Krajem 1970-ih iniciran je pristup javnim politikama sa stajališta policy mreža, koji je tijekom vremena uglavnom potisnuo utjecaj istraživanja koja su se zasnivala na istraživanju interesnih skupina, poput korpora-tivizma (John, 78). Naime, da bi ukazali na kompleksnost veza na razli-čitim razinama pojedinih sektorskih politika, poglavito kada je riječ o istraživanju formulacije javnih politika, istraživači (Heclo, 1978) su krajem 1970-ih počeli rabiti izraze kao što su podvlast (subgover-nments), policy podsustav (policy subsystems), problemske mreže (issue neworks). Heclo je, pri tome, mreže shvatio kao fluidniji oblik povezi-vanja zainteresiranih strana u procesu formuliranja pojedinih javnih politika. Nakon toga je britanski politolog R. A. W. Rhodes (1984) po-kazao da se interakcije različitih ministarstava mogu smatrati nekom vrstom policy mreža (policy networks), s tim da se njihova razina inte-gracije razlikuje s obzirom na stabilnost članstva, restriktivnost u dobi-vanju članstva i neke druge uvjete (Howlett i Ramesh, 1995, 127-128). Nakon toga je razvijeno razlikovanje policy zajednica (policy commu-nity) i policy mreža, pri čemu su zajednice shvaćene kao vrlo široke grupacije aktera zainteresiranih za neku politiku, a mreže kao procesi povezivanja unutar zajednica ili pak kao procesi kojima se nastoji po-vezati više takvih zajednica (Howlett i Ramesh, 1995, 128). Pristup sa stajališta mreža postao je tijekom vremena važna orijentacija u istraživanju javnih politika, toliko značajna da se toj temi počela po-svećivati i posebna akademska nastava.6 Ono što, međutim, ostaje spor-nim u tom pristupu odnosi se na sâm način uspostavljanja svih tih

6 Na ljubljanskom Fakultetu društvenih znanosti kao poseban predmet u sklopu studija

politologije predaje se i predmet Mreže javnih politika (Policy omrežja).


mreža i zajednica, jednako kao i odgovor na pitanje o razlozima koji dovode do varijacija i promjena u politikama (John, 1998, 91). To, nai-me, ostaje glavnim problemom pristupa koji je nedvojbeno dao znača-jan doprinos razumijevanju horizontalne dimenzije stvaranja javnih politika. Kritički pristupi pokušali su relativizirati značenje javnih politika kao racionalističkog konstrukta. Široku lepezu takvih pristupa možda naj-bolje predstavlja skup teorijskih pristupa koji se u literaturi najčešće označava postmodernom ili argumentativnom policy analizom. Riječ je o pristupima koji uključuju često vrlo različite metodologijske postavke da bi ukazali na nedostatke pozitivističkih opisa stvaranja javnih poli-tika. U te se pristupe svakako mogu ubrojiti deliberativna policy analiza (Forester, 1999), analiza policy diskursa (Hajer, 1993), argumentativna (Fischer i Forester, 1993; Fischer, 2003) ili interpretativna policy analiza (Roe, 1994), premda je popis tih pristupa znatno širi. Teorijski pristupi u proučavanju javnih politika koje bismo mogli nazvati postpozitivnim polaze zapravo od pretpostavke da je policy uvijek neka vrsta konstruk-cije značenja, zasnovana na razumijevanju simbola a ne na racional-nom slijeđenju ciljeva. Empirijski i bihevioristički pristupi, sa svim svo-jim ovisnim, neovisnim i intervenirajućim varijablama na kojima se inače zasniva pozitivni pristup u društvenim znanostima općenito, nude, smatraju postpozitivisti, samo ograničenu vrstu znanja. Da bi se proniknulo do srži odgovora na pitanje zašto se toliko razlikuju procesi stvaranja politika od sektora do sektora i od zemlje do zemlje, postmo-derni pristupi nastoje rekonstruirati kategorije tako da ih pokušavaju povezati s organskim kontekstom njihova nastanka. Odatle slijedi da je “naglasak na upotrebi jezika ključno svojstvo svakog policy procesa, te neophodna i ključna komponenta policy analize (Gottweiss, 2006, 461). Razlog zbog kojega se to čini nije a priori u želji da se odbace stari me-todologijski koncepti. Bitan razlog su i promjene koje su dovele do onoga što Castells i drugi sociolozi nazivaju “umreženim društvom”, a velik broj istraživača iz polja politologije novim izazovima javnog upravljanja (governance). Drugim riječima, postmoderna policy analiza nastoji dati odgovor na pitanje kako uopće upravljati u okvirima novo-nastajućega umreženog društva. U tom smislu ona je manje posvećena odbacivanju starih metodologijskih pristupa, a više tome da pruži plo-dan i primjenjiv analitički pristup kontekstu koji se mijenja (Hajer i Wagenaar, 2003, 13).

206

Zdravko Petak

JAVNE POLITIKE KAO AKADEMSKA DISCIPLINA U HRVATSKOJ Prvi prilozi koji su ukazivali na važnost javnih politika za političku znanost pojavljuju se u Hrvatskoj u drugoj polovici osamdesetih godina 20. stoljeća. Najprije su u programskome i tematskom broju časopisa Politička misao, pod naslovom “Politička znanost i policy analiza”, ob-javljeni pregledni tekst Ivana Grdešića (1987) o policy analizi, prijevod Lasswellova inicijalnog članka iz 1951. o policy orijentaciji, tekst Marka Baskina (1987) o policy zajednicama i migracijskoj politici, te dva me-todologijska teksta o istraživanju zdravstvene politike na primjeru od-luke o izgradnji Sveučilišne bolnice Zagreb (Grdešić i Kasapović, 1987) i energetske politike na primjeru odluke o izgradnji nuklearnih elektra-na u ondašnjoj Jugoslaviji (Zakošek, 1987). Zanimljivo je da se u tome incijalnom broju, jednako i u prilozima koji su uslijedili tih godina, u kojima su objavljeni radovi Adrienne Windhoff-Heritier (1988) i Dou-glasa Amyja (1988), govori isključivo o policy analizi, a da se izraz javne politike kao oznaka za novu poddisciplinu počeo postupno pojavljivati sredinom 1990-ih u programskim dokumentima reforme studija poli-tologije na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu. U tim prvim prilozima o novoj poddisciplini, koji su nastali 35 godina nakon prvih Lasswellovih doprinosa u SAD-u, istaknute su u osnovi temeljne metodologijske postavke njegovog pristupa. Policy znanosti su predstavljene kao problemski orijentirane, multidisciplinarne i vrijed-nosno utemeljene, uz inzistiranje na odvajanju znanja o procesu stva-ranja politika i znanja za proces stvaranja politika, upravo onako kako je disciplinu u temeljnom smislu postavio Lasswell. Prve knjige s pod-ručja javnih politika pojavile su se, jednako kao i u susjednoj Sloveniji, znatno kasnije. Prvim cjelovitim radom iz javnih politika valja smatrati Grdešićevu knjigu Političko odlučivanje (1995), dok se prva knjiga, Analiza politika (Fink-Hafner i Lajh, 2002), u Sloveniji pojavljuje kas-nije. Ustvari, može se govoriti o svojevrsnom paralelizmu u razvoju javnih politika kao politoloških poddisciplina na fakultetima političkih znanosti u Zagrebu i Ljubljani, premda je nastava sâme discipline zna-tno ranije inicirana u Ljubljani, početkom devedesetih, nego u Zagrebu, krajem devedesetih.7 Knjiga australskog politologa Hala K. Colebatcha Policy (2004) prvi je integralan prijevod jednog djela s područja javnih politika na hrvatski jezik. Neposredno nakon toga pojavila se i prva knjiga domaćeg autora

7 O usporednom razvoju javnih politika kao akademskih disciplina u Hrvatskoj i Sloveniji v.

Petak (2006, 100).


s eksplicitnim nazivom javne politike u naslovu – Osnove analize javnih politika (Grdešić, 2006), tako da je tek nakon 2000. postupno zaokru-ženo formiranje javnih politika kao zasebne politološke discipline. Znade li se da su policy analiza i s njome povezane javne politike pred-met ozbiljnog interesa svjetske politologije već gotovo pola stoljeća, ta nas činjenica u prvi mah iznenađuje, ali valja istaknuti kako je slično stanje i u drugim srednjoeuropskim i istočnoeuropskim politološkim zajednicama.8 Štoviše, u nizu zemalja nastalih raspadom Jugoslavije su-stavna nastava i istraživanja javnih politika na sveučilištima nisu još ni pokrenuti odnosno, što je još interesantnije, inicijalno su se počeli raz-vijati unutar nevladinih organizacija prije nego što su dospjeli na sveu-čilišta.9 Značajan doprinos razvoju javnih politika kao akademske discipline predstavljao je i razvoj teorije javnoga odnosno racionalnog izbora, kao jednoga od najvažnijih pristupa suvremenom istraživanju politika. Najprije je objavljen prijevod McLeanova Uvoda u javni izbor (1997) na hrvatski jezik, da bi nakon toga bili objavljeni hrvatski prijevodi dviju vrlo utjecajnih studija unutar toga pristupa – uvod u politiku racional-nog izbora irskog politologa Michaela Lavera (2004) i knjiga američke politologinje Elinor Ostrom (2006) o upravljanju zajedničkim dobrima, napisana sa stajališta koje kombinira institucionalizam i racionalni iz-bor u proučavanju javnih politika. Početkom ovog tisućljeća objavljeni su i radovi domaćih autora o toj temi (Petak, 2001), tako da je pristup racionalnog izbora postao najdostupnijim specifičnim pristupom u proučavanju javnih politika. Disciplini javnih politika u znatnoj je mjeri pridonio i razvoj istraživa-nja javnog menadžmenta, ponajprije u radovima Inge Perko Šeparović.

8 U Češkoj se prijevod Colebatchova udžbenika pojavio praktički istodobno kad i u Hrvatskoj,

s time da su prilozi čeških politologa disciplini javnih politika nastali znatno kasnije. 9 Takvo je stanje uglavnom u Srbiji, BiH, Crnoj Gori i Makedoniji, gdje sustavno uključivanje

javnih politika u akademski kurikulum tek predstoji. O problemima u razumijevanju javnih politika zorno svjedoči i činjenica da se izraz policy studije u crnogorskom prijevodu zname-nitog uvoda u političku znanost Roberta Heinemana, u poglavlju koje govori o novim prav-cima u politologiji, prevodi kao “studije o politici”, umjesto kao “studije o politikama” ili kao policy studije”. Posljedica toga je da čitatelj ne može potpuno razumjeti smisao određenih di-jelova teksta, primjerice, potpoglavlja koje govori o “politici i studijama o politici”. Je li tu ri-ječ o razlici između izraza politika (politics) i studije o politikama (policy studies), čitatelju ostaje da pronikne u to tek uvidom u izvornik na engleskom jeziku (Hajneman, 2004: 307-310). Slične probleme stvaraju pokušaji da se izraz policy prevede kao nova riječ. Tako je je-dna srbijanska nevladina organizacija, u hvale vrijednom prijevodu knjige iz primijenjene analize politika, izraz policy prevela kao “praktična politika”, a public policy kao “javna prakti-čna politiku”. Problem je u tome što je politika kao borba za moć (politics) jednako praktična, ako nije i “praktičnija”, od policyja (v. Jang i Kvin, 2002).

208

Zdravko Petak

Javne politike i javno upravljanje jesu, u osnovi, dva aspekta jedne po-litološke grane, jer je pojam policyja “središnji pojam u praksi, jednako kao i u analizi javnog upravljanja” (Colebatch, 2005, 7). Stoga je susta-van pregled novih trendova u javnom upravljanju, prikazan u knjizi Izazovi javnog menadžmenta/Dileme javne uprave (Perko Šeparović, 2006), doprinos i razvoju javnih politika u Hrvatskoj. Znatan dio ter-minologije na koji nailazimo u toj knjizi vezan je za javne politike, primjerice u poglavlju koje govori o implementaciji i evaluaciji ili pog-lavlja koja govore politikama reformi javnog sektora u pojedinim zem-ljama. Studiju javnih politika u Hrvatskoj nemalo je pridonijelo i sustavno proučavanje socijalne politike u okviru Studija socijalnog rada na Sveu-čilištu u Zagrebu. U radovima o sustavima socijalne politike (Puljiz i dr., 2000), odnosno o globalizaciji i socijalnoj državi (Zrinščak, 1998; Zrinščak, 2006) uvjerljivo su prikazani izazovi s kojima se suočavaju tranzicijska društva u provođenju stambene politike ili politike zdrav-stvene zaštite, a razvijena zapadna društva u politikama reformi države blagostanja ili razvoja europskoga socijalnog modela. Premda opsjed-nutost posebnim politikama može dovesti do zanemarivanja istraživa-nja šire ekonomske i političke slike utjecaja tih politika na stanovništvo (Peters i Pierre, 2006, 2), primjer istraživanja u sklopu spomenutog studija doveo je do upravo suprotnog ishoda, budući da su razvijena prva istraživanja javnih politika na nekome supstantivnom području. Istraživanja socijalne politike bila su praćena serioznim istraživanjima porezne politike i politike javnih rashoda u Institutu za javne financije u Zagrebu. Na politološkoj je zajednici da se nadoveže na ta istraživanja na područjima kao što su obrazovna politika, zdravstvena politika, po-litika zaštite okoliša itd.10 ZAKLJUČAK Proučavanje javnih politika u svijetu, a napose u SAD-u, dugo je bilo zasnovano na racionalistički konstruiranome, faznom pristupu, usmje-renome na određeni oblik savjetovanja politike, u obliku policy analize

10 U istraživanjima komparativnih javnih politika redovito se pojavljuju usporedni prikazi spo-

menutih triju politika, te, dakako, socijalne politike, neovisno o tome prikazuje li se ona je-dinstveno ili zasebno u poglavljima o mirovinskoj reformi, politici izjednačavanja dohodaka i slično. Za razvoj poddiscipline komparativnih javnih politika bit će vrlo poticajno objavljiva-nje na hrvatskom jeziku sada već klasičnog djela Francisa Castlesa Komparativne javne poli-tike: obrasci poslijeratnog razvoja (2007).


u svim njezinim vidovima, poput evaluacijskih studija, cost-benefit ana-lize i drugih pristupa. Postupno se, međutim, pokazivalo da je meto-dologijska struktura analize politika uvelike određena institucionalnim kontekstom dominantne političke zajednice u kojoj su javne politike kao akademska disciplina nastale – američkim institucionalnim kon-tekstom. Ključnim je postalo pitanje: na koji se način shvaćanje javnih politika, prezentirano u temeljnim studijama, može povezati s domi-nantnom praksom policyja? Istraživanja, primjerice, nizozemskih po-litologa pokazala su da u Nizozemskoj u policy procesu nije ključno utvrditi jasne ciljeve i instrumente njihove realizacije, kao u SAD-u, nego osigurati participaciju svih relevantnih aktera kojih se tiče poje-dina politika. Zadatak javnih politika nije, dakle, da se utvrdi “kamo se želi ići, nego kako se nositi s činjenicom da postoje brojne institucije s vlastitim sredstvima i mogućnostima donošenja odluka i mogućnos-tima (ne) suradnje” (Colebatch, 2004, 36). Različiti načini prakticiranja javnih politika u pojedinim političkim su-stavima dobili su tijekom vremena prve elaboracije.11 Institucionalni kontekst pokazao se važnijim nego što se pretpostavljalo. No, je li bitan samo institucionalni kontekst? Imaju li razlike unutar akademske dis-cipline javnih politika i druge izvore? U kojoj je mjeri za razumijevanje javnih politika bitna sama konceptualizacija policy procesa? O važnosti konceptualizacije govore autori koji smatraju da ključni elementi pro-cesa stvaranja politika izgledaju posve drukčije promatraju li se sa sta-jališta izbora zasnovana na logici vlasti, sa stajališta onog što je viđeno iz perspektive strukturirane interakcije ili pak sagledavanja javnih poli-tika iz perspektive društvene konstrukcije (Colebatch, 2006a, 6-16). Zaključno bismo se mogli suglasiti sa stavom danskog politologa Petera Bogasona da je ključni trend u razvoju javnih politika kao akademske discipline postupni prijelaz s racionalističkih modela, zasnovanih na hijerarhiji i sustavima, na modele uzajamnog prilagođavanja, zasno-vane na fragmentaciji i davanju ovlasti. To znači da je tradicionalne pri-stupe istraživanja javnih politika potrebno nadopuniti istraživanjem triju bitnih trendova koji utječu na studij javnih politika: novog institu-cionalizma, javnog upravljanja i deliberativne policy analize (Bogason, 2006, 104-109). Takvo je stajalište na tragu znanstvenika koji smatraju da je u prouča-vanju javnih politika neophodna svojevrsna integracija pozitivnih i postpozitivnih pristupa (Sinclair, 2006). Pozitivisti teže stvaranju zao- 11 O istraživanju prakticiranja javnih politika u različitim političkim i kulturnim kontekstima

piše Colebatch u svojoj studiji Funkcioniranje policyja (2006b). U njoj se različiti oblici fun-kcioniranja javnih politika podvode pod termin the work of policy.

210

Zdravko Petak

kruženih teorija policy procesa, dok postpozitivisti uopće ne strijeme stvaranju takve teorije nego nastoje razumjeti fenomene koji prate javne politike u njihovu konkretnome historijskom i institucionalnom kontekstu. Stoga im se kao prvorazredno pitanje nadaje uloga policy di-zajna, a ne postavljanje definitivne teorije. Hoće li budući razvoj u pro-učavanju javnih politika ići više u smjeru strategije koja uključuje više-struke poglede na stvarnost (Sabatier, 1999) i tako završiti u nekom obliku pluralističkih, “kratkovidnih znanosti o politikama”? Ili će pak tijekom vremena nastati integrativni pozitivno-postpozitivni pristup koji će omogućavati zajedničku korekciju zastranjenja koja su neumi-tan rezultat primjene samo jednog pristupa (Sinclair, 2006, 498)? Odgovori na ta pitanja privlačit će intelektualnu pozornost istraživača javnih politika u slijedećim godinama. Za nas je bitno da su javne poli-tike postale nezaobilazna grana hrvatske političke znanosti, koja je u svojemu nastavnom, istraživačkom i primijenjenom aspektu u posljed-njih dvadesetak godina postupno hvatala priključak na svjetski trend razvoja te discipline. LITERATURA Amy, Douglas J. (1988). “Može li policy analiza biti etična?” Politička

misao. (25) 4: 41-56. Baskin, Mark (1987). “Politički proces i policy zajednice u jugoslaven-

skoj politici.” Politička misao. (24) 3: 43-56. Bobrow, Davis B., Dryzek, John S. (1987). Policy Analysis by Design.

Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Bogason, Peter (2006). “Networks and Bargaining in Policy Analysis. ”

U: Peters, G. B., Pierre, J. (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage Publications, str. 97-113.

Castles, Francis G. (2007). Komparativne javne politike: obrasci posli-jeratnog razvoja. Zagreb: Masmedia (u pripremi za tisak).

Colebatch, Hal K. (2004a). Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti. Colebatch, Hal K. (2004b). “Javne politike i policy analiza: modeli,

kultura i praksa.” Anali Hrvatskog politološkog društva. 1: 31-39. Colebatch, Hal K. (2005). “Javne politike i upravljanje: temeljni pri-

stupi.” Anali Hrvatskog politološkog društva. 2: 7-22. Colebatch, Hal K. (2006a). “Mapping the Work of Policy”. U: Cole-

batch, H. K. (ur.). Beyond the Policy Cycle: The Policy Process in Aus-tralia. Crows Nest: Allen & Unwin, str. 1-19.


Colebatch, Hal K. (2006b). “Policy, Models, and the Construction of Governing.” U: Colebatch, H. K. (ur.). The Work of Policy: An Inter-national Survey. Lanham: Lexington Books, str. 3-19.

Crnković-Pozaić, Sanja (2006). “Integrirane gospodarske politike: iza-zov za ostvarenje nacionalnih strateških ciljeva.” Lider. Br. od 5-12. svibnja.

DeLeon, Peter (1988). Advice and Consent: The Development of the Policy Sciences. New York: Russell Sage Foundation.

DeLeon, Peter (1999). “The Stages Approach to the Policy Process: What Has It Done? Where Is It Going?” U: Sabatier, P. A. (ur.). Theo-ries of the Policy Process. Boulder: Westview Press, str. 19-32.

DeLeon, Peter, Martell, Christine R. (2006). “The Policy Sciences: Past, Present, and Future”. U: Peters, G. B., Pierre, J. (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage Publications, str. 31-47.

Dror, Yehezkel (2006). “Training for Policy Makers.” U: Goodin, R. E., Rein, M., Moran, M. (ur.). The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford: Oxford University Press, str. 80-105.

Dunn, William N. (1994). Public Policy Analysis: An Introduction. Up-per Saddle River, NJ: Prentice Hall.

Dye, Thomas R. (1987). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Gottweis, Geert (2006). “Argumentative Policy Analysis.” U: Peters, G. B., Pierre, J. (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage Publica-tions, str. 461-479.

Grdešić, Ivan (1987). “Policy analiza.” Politička misao. (24) 3: 3-18. Grdešić, Ivan (1995). Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea. Grdešić, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Zagreb: Fakultet

političkih znanosti. Grdešić, Ivan, Kasapović, Mirjana (1987). “Politički proces odlučivanja

u jugoslavenskom društvu (Idejni nacrt istraživanja: Politika i zdravstvo).” Politička misao. (24) 3: 19-28.

Easton, David (1965). A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Fink-Hafner, Danica, Lajh, Damjan (2002). Analiza politik. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

Fischer, Frank (2003). Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.

Fischer, Frank, Forester, John (ur.) (1993). The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham: Duke University Press.

Forester, John (1999). The Deliberative Practioner: Encouraging Partici-patory Planning Process. Cambridge: Cambridge University Press.

212

Zdravko Petak

Friedrich, Carl J. (1963). Man and his Government. New York: McGraw-Hill.

Hajer, Maarten A. (1993). “Discourse Coalitions and the Institutionali-zation of Practice: the Case of Acid Rain in Britain.” U: Fischer, F., Forester, J. (ur.). The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durhan: Duke University Press, str. 43-76.

Hajer, Maarten A., Wagenaar, Hendrik (ur.) (2003). Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cam-bridge: Cambridge University Press.

Hajneman, Robert A. (2004). Uvod u političke nauke. Podgorica: CID. Heclo, Hugh (1978). “Issue Networks and the Executive Establish-

ment.” U: King, A. (ur.), The New American Political System. Wash-ington: American Enteprise Institute for Public Policy Research, str. 87-124.

Heidenheimer, Arnold J. (1986). “Politics, Policy and Policey as Con-cepts in English and Continental Languages: An Attempt to Explain Divergences.” Review of Politics. (48) 1: 3-30.

Heidenheimer, Arnold J., Heclo, Hugh, Adams, Carolyn T. (1990). Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan. New York: St. Martin’s Press.

Hill, Michael, Hupe, Peter (2002). Implementing Public Policy. London: Sage Publications.

Hogwood, Brian, Gunn, Lewis (1984). Policy Analysis for the Real World. Oxford: Oxford University Press.

Howlett, Michael, Ramesh, M. (1995). Studing Public Policy: Policy Cy-cles and Policy Subsystems. Toronto: Oxford University Press.

Hupe, Peter L., Hill, Michael J. (2006). “The Three Action Levels of Governance: Re-framing the Policy Process Beyond the Stages Model.” U: Peters, G. B., Pierre, J. (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage Publications, str. 13-30.

Jang, Oin, Kvin, Lisa (2002). Pisanje delotvornih predloga za javnu praktičnu politiku: vodič za savetnike za praktičnu politiku u zemljama Srednje i Istočne Evrope. Beograd: Beogradska otvorena škola.

Jenkins-Smith, Hank C., Sabatier, Paul A. (ur.) (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview.

John, Peter (1998). Analysing Public Policy. London: Pinter. Jones, Bryan D., Boushey, Graeme, Workman, Samuel (2006). “Behav-

ioral Rationality and the Policy Processes: Toward a New Model of Organizational Information Processing.” U: Peters, G.B., Pierre, J. (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage Publications, str. 31-47.


Kingdon, John W. (1995). Agendas, Alternative and Public Policies. New York: Harper-Collins.

Kustec-Lipicer, Simona (2006). Poseganje države v civilno družbo. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

Laver, Michael (2005). Privatne želje i politika. Zagreb: Jesenski i Turk. Lasswell, Harold (1951). “The Policy Orientation.” U: Lerner, D.,

Lasswell, H. (ur.). The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method. Stanford: Stanford University Press, str. 3-15.

Lasswell, Harold (1956). The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park: University of Maryland.

Lasswell, Harold (1987). “Policy orijentacija.” Politička misao. (24) 3: 57-69.

Lindblom, Charles E. (1959). “The ‘Science’ of Muddling Through.” Public Administration Review. (19) 1: 79-88.

Lindblom, Charles E., Woodhouse, Edward J. (1993). The Policy-Mak-ing Process. Upper Saddle River: Prentice Hall.

Majone, Giandomenico (1994). “The Rise of Regulatory State in Europe.” West European Politics. (17) 3: 77-101.

Manhajm, Karl (1978). Ideologija i utopija. Beograd: Nolit. McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet političkih

znanosti. Ostrom, Elinor (1999). “Institutional Rational Choice: An Assesment of

the Institutional Analysis and Development Framework.” U: Sabatier, P. A. (ur.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press, str. 35-71.

Ostrom, Elinor (2006). Upravljanje zajedničkim dobrima: evolucija in-stitucija za kolektivno djelovanje. Zagreb: Jesenski i Turk.

Parsons, Wayne (1995). Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenham: Edward Elgar.

Perko-Šeparović, Inge (2006). Izazovi javnog menadžmenta, dileme javne uprave. Zagreb: Golden marketing-tehnička knjiga.

Petak, Zdravko (2001). Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fa-kultet političkih znanosti.

Petak, Zdravko (2006). “Policy in a Transitional Context: Performing Decentralization in Croatia.” U: Colebatch, H. K. (ur.). The Work of Policy: An International Survey. Lanham: Lexington Books, str. 83-106.

Peters, Guy B., Pierre, Jon (2006). “Introduction.” U: Peters, G. B., Pi-erre, J. (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage Publications, str. 1-9.

214

Zdravko Petak

Pressman, Jeffrey L., Wildavsky, Aaron (1973). Implementation: How Great expectations in Washington are Dashed in Oakland. Berkeley: University of California Press.

Puljiz, Vlado i dr. (2000). Sustavi socijalne politike. Zagreb: Studijski centar Socijalnog rada Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu.

Radin, Beryl A. (2000). Policy Analysis Comes of Age. Washington, D.C: Georgetown University Press.

Roe, Emery (1994). Narrative Policy Analysis: Theory and Practice. Durham: Duke University Press.

Rhodes, R.A.W. (1984). “Power-Dependence, Policy Communities and Intergovernmental Networks.” Public Administration Bulletin. (49): 4-31.

Sabatier, Paul A. (1991). “Political Science and Public Policy.” PS: Po-litical Science and Politics. 24, lipanj, str. 143-146.

Sabatier, Paul A. (1999). “The Need for Better Theories.” U: Sabatier, P. A. (ur.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press, str. 3-17.

Salisbury, Robert H. (1995). “The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles.” U: Theodoulou, S. Z., Cahn, M. A. (ur.). Public Policy: The Essential Readings. Upper Saddle River: Prentice Hall, str. 34-37.

Simon, Herbert A. (1947). Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Process in Administrative Organizations. New York: Simon & Schuster.

Simon, Herbert A. (1985). “Human Nature in Politics: The Dialogue of Psichology with Political Science.” American Political Science Review. (79) 2: 293-304.

Sinclair, Thomas A. P. (2006). “Previewing Policy Sciences: Multiple Lenses and Segmented Visions.” Politics & Policy. (34) 3: 481-504.

Steinmo, Sven (1993). Taxation and Democracy: Swedish, British and American Approaches to Financing the Modern State. New Haven: Yale University Press.

Stone, Deborah (1997). Policy Paradox: The Art of Political Decision-Making. New York: W.W. Norton & Company.

Thelen, Kathleen (1999). “Historical Institutionalism in Comparative Politics.” Annual Review of Political Science. 2: 369-404.

Thelen, Kathleen (2004). How Institutions Evolve: The Political Econ-omy of Skills in Germany, Britain, the United States, and Japan. Cam-bridge: Cambridge University Press.

Weimer, David L., Vining, Aidan R. (1999). Policy Analysis: Concepts and Practice. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall.


Wildavsky, Aaron (1979). Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. New Brunswick: Transaction Books.

Windhoff-Heritier, Adrienne (1988). “Policy analiza: znanstveno savjetovanje politike.” Politička misao. (25) 4: 19-40.

Zakošek, Nenad (1987). “Politički proces odlučivanja u jugoslavenskom društvu (Idejni nacrt istraživanja: energetska politika i nuklearna en-ergija).” Politička misao. (24) 3: 29-42.

Zrinščak, Siniša (ur.) (1998). Globalizacija i socijalna država. Zagreb: Studijski centar Socijalnog rada Pravnog fakulteta Sveučilišta u Za-grebu i Savez samostalnih sindikata Hrvatske.

Zrinščak, Siniša (ur.) (2006). Socijalna država u 21. stoljeću – privid ili stvarnost? Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu.

Documents

Petak, Javne Politike (Izlazak Iz Mnozine)