ISSN:0211-9803Ana/esde Geografíade la Universidadcomplutense¡998,nf ¡8: 13-35

Post-scriptumsobredesarrollo regional:Modelosrealesy modelosmentales1

SergioBOISIER

“Those of us who consider it our businessto read, researchand teachahour ‘deveioptnent’mustaccepta considerableproportion of the blamebr tite currentlack ofperspective.Oneof themain societal roles of ‘aca-demics’or ‘intellectuals’ ir fo provide a senseofperspective,in order loguide oíhermembersofsacien’who arepreoccupiedwith rite day-to-day,sst¿esanáproblems.Rut al presea!titare ir little sign ofsuch ‘inrellectualguidance la tite fielá of developmeatstudies’. ...And titoseof us who caliourseívesregional planningspecialistsare as much to blatne as anyone

D. Conyers, /997

1. MODELOS REALES DE DESARROLLO REGIONAL EN AMÉRICALATINA

Comose ha escritoen numerosasoportunidades,la experienciaen materiade políticaspúblicasde desarrolloregionalen AméricaLatinapuedeserrastrea-da con bastanteexactitud en sus orígenes,circa 1947, momentoen el cual secreanen México las Comisionesde CuencasHidrográficas (PapaloapanyTepalcatepeclasprimeras)como organismosde desarrolloregionalenmarcadosen el modelo dela TVA (Higgins y Savoie, 1995, y Barker y King, 1970, sonreferenciasobligadasparala historiadela IVA en el primercasoy parala histo-na de la experienciamexicanaen el segundo).Simplementedeseocomenzardestacandoquehablaréen lo quesiguedepolíticasqueya tienenmedio siglo devida, períodomás que suficienteparaextraerleccionesy conclusionesde él.Amplias síntesisde las variadasexperienciaslatinoamericanasen materiadepolíticaspúblicassobredesarrolloterritorial se encuentranen Stóhr (1972), ende Mattos(1986)y enBoisier (1996/a),estosdos últimos casosapuntandomásal corpusteóricodedichasexperiencias.Los estudiosreciéncitadossonreferen-cias muy generalesa todoel subcontinente;algunosde los paísesde mayor

Debidoauninstitucionalizadoy programadopróximo retiro, ésteese]á¡timodocumentosustan-tivo escrito por cl autorcomo funcionariodel InstitutoLatinoamericanoy del Caribe de PlanificaciónEconómicay Social (ILPES),órganode las NN.UU. adscritoal sistemade la CEPAL. La perspectivatemporalqueseva dibujandoinexorablementea medidaqucunafechatanimportanteseaproxima,con-tra el análisiseoloque cadaunojuzgacomo verdaderamentetrascendente;enel casodequien escribeestaslíneas,hadirigido suatenciónen los últimos añosala cucstióndel conocimientopertinentereque-rido parasostenerintervencionessocialesinteligentesa favor de un desarrolloterritorialmentemásarmónico.Estees un últimoesfuerzoen tal dirección,ampliadoparaincluir otrascuestioncsrelaciona-dascon la epistemologíadel desarrollococí territorio. Santiagodc Chile, 1998.

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tamañotendrían,por asídecirlo, seccionesespecializadasencualquierbibliotecasobredesarrollo regional.La experienciade Argentinapuederevisarsepormedio de diversostrabajosde Rofman,Rocattagliata,Coraggio,Gatto y otros;Brasil por sí solo requeriríaextensascitacionessobrela basede trabajosde Had-dad,Magalbaes,daCosta,GuimaraesNeto,Cavalcanti,Tolosay tantosotros,yenel casodeMéxico, Garza,I-Iiernaux, Wong,Unikel soncitas obligadas.

Los «modelosreales»de desarrolloregionaL,o territorial en un sentidomásamplio, se hanconstruidosobrela basede tresprocesos:1) la regionalizaciónde los países;2) la descentralizaciónde los sistemasdecisionalespúblicos yprivados(y de las institucionescorrespondientes)en ámbitosterritorialesy, 3)el desarrollomismo de las regiones,supuestamentedescentralizadopor puradefinición. Del primerode estosprocesosse puedehablarcomo de un fracasocasi total; del segundose puededecirque aún no logra configurarsey que laculturacentralistatodavíadominala vida en AméricaLatina, y del tercerocabeanotarsurarezay escasez.

Según un recientetrabajodel Programade las NacionesUnidas para elDesan-ollo,PNUD (1997), un último examende la situaciónde la regionaliza-clanen AméricaLatina(comoinstitucionalizaciónde unanuevaparticiónterri-tonal, o sea,como una nuevadivisión político-administrativa)arroja un pano-ramadecepcionante,por lo menospara los que fuimosardientesapóstolesdelevangelioregionalizador.En efecto,a fines de siglo, sólo Chile, Nicaragua,Perú y RepúblicaDominicanaexhiben sistemasregionalesestablecidosy conrango institucional,de ordenconstitucionalo simplementelegal. De estoscasos,el demayorreal interéshoy es el de Chile, ya quela Constituciónperua-na de 1993 dejaa las regionescomo cuestionessecundarias.Hay vadosotrospaísesen los cualesla regionalizaciónes sólo de carácteradministrativo,másbiencomoartificio planificador,comoBrasil y Colombiapor ejemplo,cuestiónque no deja de serimportantede todosmodos.Estamosmuy lejos de habertriunfado,de haberhechorealidad la premisa,tan impregnadade las ideasde lamodernizaciónsocialde los sesenta,de serla regionalizaciónunaherramientaimprescindiblede la modernización,particularmenteen tanto la idea de«modernización»estabamuy asociadacon la reducciónde las desigualdades(socialesy territoriales).Una nuevaparticiónterritorial ayudaríaal procesodeintegración nacional (física, económicay sociopolitica),crucial para superarprecisamentela falta de integracióninterna, diagnosticada,no sin razón,comosenoescolloal desarrollo.

Tal vezno era así, tal vezse reificó la regióncomo conceptoy comoinstru-mento; el síndromede Pigmalión no fue ajeno a los antiguosplanificadoresregionalesy a suprincipal creación.Tal vez lo cierto eray es queel territorioes importanteparala modernización,peroentendidode unamaneraflexible ycomplejaal mismo tiempo,en un abanicoen el cualla «región»pasaaser unelementoo unaconfiguraciónmásentrevanas.

El procesode regionalizaciónintentadolatitudinariamenteen AméricaLatina a partir de los sesentafue una creaturaprematura,que no superósus

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problemasconceptualeso de definición y que tampocologró superarsuspro-blemaspolíticoso depuestaen práctica.¿Quées unaregión?,es unapreguntaquea juicio de muchos,todavíano tienerespuestaprecisa.Uno de los últimosacadémicoseuropeosen plantearseestapreguntafue Hilhorst(1981),quien serespondíaa sí mismo diciendoque la región eraprobablementeuna construc-ción mentalmás queunarealidadobjetiva.Es probablequeello seaasí;lo quees sin embargoevidente,es el cambio en el nivel de la discusióncuandoserevisa la literaturade los inicios delos setentay la de los finalesde los noventa,a la luz de trabajosdifundidos por el IPGH (1969), o producidospor Stóhr(1969), Meot (1974), entreotros, parael primer períodoy de Hilhorst (1981,op. cit.), Carlejal (1993), de Castro (1994), Boisier (1996/a),y tantosotros,parael último 2~ Las conceptualizacionesiniciales (desdeel Siglo XIX en ade-lante)su ubicabanen el campopreferentede la geografía;lasmáscontemporá-neasseposicionanmásen el campode los sistemassimbólicos,á la Bourdieu~. En AméricaLatina, una última y excelentediscusiónde la evolución de laidea de región es la presentadapor Hiemaux (1995),quien, escapandode lageografíatradicional sostieneque: «La región es entoncesuna articulacióncoherentede articulaciones sistémicasentre diversosgruposy cosmovisionesespacio-temporales»una concepción,hay que apuntar,queda cabida a ladiversidaden la construcciónregional.

Los esfuerzosregionalizadorestuvieron un fuerte y casi exclusivo selloeconomicistay por tanto sólo se utilizaron categoríasanalíticaspmpiasde laeconomíaen su definición, unacuestiónqueseríadecisivaensufracasorelati-yo. Es cierto queen la épocano seconocíanlos conceptosde Bourdieuacercadel poder simbólico, es decir, el poder de «hacer»cosascon la palabra.Elmismo Bourdieu(1993; 141) refiere suspropiascategoríasa la cuestiónregio-nal, entreotras: «En estesentidoel poder,el podersimbólico, es un poderdeconsagracióno de revelación,un poderde consagraro de revelarlas cosasqueya existen.¿Esdecir que no hacenada?En realidad,como unaconstelaciónque,segúnNelsonGoodman,comienzaa existir solamentecuandoesseleccio-naday designadacomo tal, un grupo, clase,sexo(gender),región, nación, nocomíenzaa existir como tal, para aquellosque forman partede él y para losotros, sino cuandoes distinguido, segúnun principio cualquiera,de los otrosgmpos, es decir, a travésdel conocimientoy del reconocimiento»(subrayadode esteautor).

Ahoranosdamoscuentade la importanciade un enfoquecomoel de Bour-díeu queapunta,como se puedededucir,a la cuestión general de la culturacomo elementode la construcciónregional,una cultura que agregay separasimultáneamente,queunifica hacia adentro(en la diversidad,eso si) y distin-

2 Estaesapenasunareferenciareducidaa algunosespecialistasque han escrito sobre lacuestión

definicionaldesdeAméricaLíina; no sepretendeen modoalgunounabibliografía sobreel tema.véaseel trabajoclásico de Pierre Boordieu: «Symbolic Power»en Criíique of Anthropology

¡3/14,SabePublications,¡979.

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gue hacia afuera‘~. La fuerzade la palabra(del lenguaje,del discurso)comofuerzacapazdecrearunarealidadlatenteo incluso inexistentees, sinembargo,muchísimamásantiguaqueel pensamientodel sociólogofrancés.Porque,¿nose lee acasoen el primer versículodel Evangelio segúnSan Juanaquello de:~<Enel principio era el Verbo»?

Además,claramente,la regióndejó deser un conceptoubicadoen el espa-cio físico delas relaciones«banales»y pasóa instalarseen el ciberespaciodelas relaciones«virtuales»;de ser inicialmente un conceptopre-perrouxianopasó,sin soluciónde continuidad,a ser un conceptopost-moderno,virtual.Tambiénhay queentenderla regióncomo unacomunidadimaginada,segúnlaexpresiónde Anderson(1991); es imaginadaporquelos mieínbrosde la máspequeñanación (región) jamásconocerána la mayoríade susconnacionales(conregionales),nunca se encontraráncon ellos, ni siquieraoirán hablardeellos,peroaúnasí, en la mentede cadaunoes vivida la imágende su«comu-nión».

Todaslas generalizacionessobreAméricaLatina sólo tienen un valor refe-rencial;ni siquierael comentarioatribuido a la poetisaGabrielaMistral essufi-cientementepreciso(«Lospaísesal surdel RíoGrandesólo tienenen comúnelhablar el españoly el rezar a Jesucristo»seríala frase atribuidaa la Mistral)ya quedejafuera,olímpicamente,a másdela mitad de la población,querezaen portugués!Algo similar sucedecon la descentralización:pocasgeneraliza-cionessonválidasen un subcontinenteen el cual desdeel puntode vistade lasuperficiey del poblamiento,sólo cuatropaísesde régimenfederal(en teoría,descentralizadospor definición) comprendenmucho más de la mitad de lasuperficiey de la población.Quizássi lo único en comúnes la cultura centra-lista a la cual apuntaVéliz (1984),de inocultableimprontaborbónica.

Escudriñandoen unospocos trabajosrecientes(Affonso, 1996; Boisier,1997/a; CLAD, 1997; de Souza,1997; Fernández,1995; Morris, 1992; Peter-son, 1997; PNUD, 1997) se llega a las siguientesconclusionesen relación al«estadodel arte»de la descentralizaciónfinisecularen AméricaLatina:

1) Los paísesfederales(Argentina, Brasil, México, Venezuela)entiendenla descentralizaciónprimariamentecomo una recuperacióndel federalismo,federalismo«expropiado»por las fuerzashistóricasdel centralismo;Venezuelaes el casoparadigmáticode,más querecuperacióndel federalismo,unapuestaen prácticade su propio arreglo constitucionalcon un desfasede más de unsiglo.

2) Los paísesunitarios (en los cuales,segúnalgunosautores,se configurael único contextoen el cual es legítimo hablarde descentralización)muestran

A la ¡LIS del pensamientodeBourdieuresultasimplementeridícula la situaciónde la regionaliza-ción chilena,en la cual seusarony seusannúmerosromanosen vez dc paltonímicosparadcnomínaralas regiones:por desgraciahabríaqueagregarobjetivamentequecon másy másfrecuenciase observauna autoreferenciainstantáneade las personasa estasespcciesde casillerospostales:soy dc la V(región)!,soy (le la VIII (región)! son expresionesfrccuentesque dcnotato debilidadn,cntalo el poderdel discurso.

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unagamavariadade avancesdescentralizadoresy tambiénde retrocesos.Ladescentralizaciónen su modalidadterritorial ~ y tal como acáse la define,esdecir, creandoregiones,encuentrasumáximaexpresiónen Chile, apartirdelaConstituciónde 1980 y de la dictaciónde la Ley OrgánicaConstitucionaldeGobierno y Administración Regional (LOCGAR) en 1993; en su modalidadfiscal y política Colombia registrael mayoravance6~ Bolivia es un casodemuchointerésen susesfuerzosdescentralizadoresligadosa unamayordemo-cratizacióny municipalizaciónpor un lado,y al nivel departamentalpor otro,mediantela Ley de DescentralizaciónAdministrativade 1995. En el casodelPerúseríalegítimo hablarde un francoretrocesode la descentralización,desdeel punto de vista de la configuracióndelos gobiernosregionalesy del papeldelas regiones.Finot (1997; 55) sintetizacorrectamentealgunosprocesosdescen-tralizadoresde la manerasiguiente:«Para Brasil la descentralizaciónpolíticafue una reivindicacióndemocrática,para Argentina una vía de solucióna lacrisisfinancieradel Estado,para Chile unprocesodemodernizacióndel Esta-do, para Colombiauna alternativaa la crisispolítica del Estadoy para Boli-via, una respuestaa un movimientoregionalquepugnabapor unadescentrali-zaciónhacia lascapitalesdedepartamento».Nadadeextraño,las fuerzascen-trípetasy centrífugasdela descentralizacióngiran en torno al Estado.

3) Las mayores trabas para un avance más rápido de la descentralizaciónparecenradicaren el planocultural. Siglos deorganizaciónpolítica centraliza-da y deorganizaciónlaboraldependiente,depesoincuestionadodel Estado,desociedadcivil precaria,de clientelismoen las relacionessociales,de ~<alteridadculposa»en la racionalizaciónsituacionalpersonaly colec~va,no hacenfácilun cambiode actitudeshaciamodelosmásautónomos.

4) La globalizaciónimponeunadialécticade difícil síntesisparala descen-tralización. Por un lado, como se ha dicho, no se puedeser competitivoconestructurasdecisionalescentralizadasy ello empujaentoncesa la descentraliza-ción; porotro lado, el intento de posicionamientoindividualista decadaorgani-zación(desdepersonasnaturaleshastaregionesy países)en el juego globaliza-dor puedegenerartantosperdedoresqueel resultadofinal (la síntesis)seaunaacrecentadademandacentralizadoraen buscadenuevosapoyosdel Estado!

5) El temoral desordenfiscal, un dobleresultadode la supuestaincapaci-dad de los nuevosgobiernosterritoriales paraun manejoeficientede susnue-

La descentralizaciónterritorial, la más importantevertientedescentralizadoradesdeel puntodevista dcl lemadeestedocumento,consisteen la creaciónde un sujetojurídico, de unapersonajurídicade derechopúblico, con los atributosdescentralizados(personalidadpropia, presupuestopropioy nor-masde tiíncionamientopropias)que ejerce susatribuciones y competenciasen un ámbito territorialdelinido (Región, provincia,estado,comuna,etc.) sólo concontrol de tutela. Tal personalidadjurídicapuederadicarcocí territorioneoel órgano(elGobiernoRegionalcocí casochileno).

En Colombia lascinco regionesde administración(RegionesCORPES)no tienenpersonalidadjurídica, La descentralizaciónpolíticay territorial seexpresaahoraenColombiamediantela eleccióndeGobernadoresDepartamentalesy de Alcaldes.Departamentosy Municipios reciben ahoraingentesrecursostransferidospor la Nación.

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vas responsabilidadesfinancierasy de un incontrolableaumentodel gastocorrientederivadode un incrementode la burocraciapública,parececonstituiruna imagenfuerte en la mentede muchos«policy-makers»,no importa cuáninfundadasseanambassospechas.

Segúnlo planteadopor Boisier (1993)parael casoparticularde Chile, lasdificultadesfuturasdel procesodescentralizadortienen que ver con la percep-ción ciudadana(en relacióna la capacidadcomparativadel modelodescentra-lizadovs. el centralizadoen términosde la realizacióndel proyectopersonaldevida in situ), con la eficaciay eficienciaen la prestaciónde serviciosa la pobla-ción (ahoradescentralizadosy antescentralizados,o sea,con la calidadde ges-tión gubernamental),con el gradodegobernabilidadquela propiadescentrali-zación dibuja, y con la capacidadde conducciónpolítica desdeel Estadodelmísmo procesodedescentralización.Estemismo tipo de análisises fácilmenteextrapolableal restodeAméricaLatina.

El panoramadel desarrolloregionalpropiamentetal es todavíamásdifícilde traera primerplano, primeroquenada,por una cuestiónobvia: por defini-ción setrata de un proceso,no importa cómo se le defina,de largo plazo, conunavelocidaddemovimiento tipo glaciarÑ difícil de mostraren períodoscor-tos. Si mucharazónteníaMarshallWolfe al calificaral desarrollocomo «esqui-yo» ~, con mayorrazónhabríaque utilizar estemismo calificativo en relaciónala dimensiónregionaldeél.

Si se rastreael mapade AméricaLatina en un doblesentido:histórico (paraencuadrarla búsquedaen el medio siglo inicialmenteanotado)y geográfico(desdeel Rio Grandea la Patagonia)para identificar los casosde desarrolloregional«exitoso»~>,probablementela mayoríade los observadoresestaríandeacuerdoen anotarcasoscomo los de Guadalajaraen México, SanPedro SulaenHonduras,Caraboboen Venezuela,Medellín en Colombia,SantaCruz de laSierraen Bolivia, Concepciónen Chile, Córdobay Neuquénen Argentina,Curitiba (Paraná)y SantaCatarinaen Brasil y últimamente,en unaperspectivamas amplia y más atractiva,pero aún en su faseinicial, Cearátambién en elBrasil.”1 Dada la subjetividaddel conceptode desarrollo(regional) estaselec-ción es inevitablementearbitraria y discutible; independientementede ello,cualquierotra lista de éxitos puedemostraralgunasvariacionesde contenido,perodifícilmentede escala.

No es el propósitoahorahacerun análisisen profundidadde estoscasos,pero un par de observacionesgeneralesno estándemás.La más importante

Una expresiónusadahacemuchosanosatráspor A. Kuklinski enalgunodesustrabajos.

Alusión al clásico libro del sociólogode la CEPAL (ya fallecido)publicadopor el Fondode

CulturaEconómica(Fil desarrolloesquivo)en 1976.El criterio de éxito sedala cristalizaciónde un pi~esode (al menos)crecimientoeconómico

nítido en términos de áreageográficay habiendoestructuradoun centrode acumulacióncompetitivocon el centro«tradicional»de acumulación,como porejemplo,lo quese observadaen Argentinaenrelacióna Córdobay BuenosAires.

~ En algunoscasosla identificacióncoincidecon la ciudady en otros con lajurisdieción.

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tiene que ver con el gradode endogeneidadobservableen estoscasos,muyconsiderableen generaly mayortodavíaen relación al papelde los actoressocialeslocales.Estotiendeareforzarempíricamenteunahipótesiscentralparamuchos analistascontemporáneos:el desarrollo territorial es, por definición,unprocesoendógeno,si es queestoscasosmuestranefectivamenteno sólocre-címientosino tambiéndesarrollo,algo todavíapor probarse!Otra observaciónque adquieremás y más importanciaahoracuandola ortodoxia neo-liberalsufremás de un embateen el terreno,es queen todosestoscasosel Estadoy elMercado,o el sectorpúblicoy el sectorprivado,hantrabajadomásen coopera-ción queenoposición,con muchosmatices,por cierto, fuertecomponenteesta-tal en Argentinay Chile, fuertecomponenteprivadoenColombia,etc.

Una cuestiónqueentrabósin dudala posibilidadde generarmáscasosdedesarrolloregionalexitosofue la creenciade quela transferencia(territorial) derecursosdesdeel centroa la periferiaera la basedel crecimiento.No habíamuchaconfianzaen las capacidadesendógenasy al mismo tiempolas transfe-renciasasumieronla formade un fantasmagóricojuego desumaceroy habidacuentade la distribuciónterritorial del poderpolítico, tales transferenciasfue-ron propiasmásde unaimaginariacontabilidadsocialquedela realidad.

~,Dóndese encuentrauna evaluacióndel «estadodel arte» en materiadedesarrolloregionalen AméricaLatina’? Difícil preguntaporque,si de partidaseapreciaque unaevaluaciónde tal alcancees unatarea muy demandante,hayque agregarel lastimosoestadode la informaciónestadísticapertinenteaunacuestióncomo la anotada;la práctica,relativamentecomún en el pasado,dehacerpúblicas las cifras del PIB según cortesterritoriales,algo que en algúnmomentose haciaregulary oficialmenteparamásdeunamediadocenade paí-ses,easi se ha abandonado¡ Ni hablarde estadísticasmás sofisticadas.Peroaun si la información estuviesedisponible, no es claro que ella pudiesescrtransformadaen un conocimientocapazdedesvelarla complejidady la subjeti-vidaddel desarrollo.

Todavíaseguimosatados,desdeun puntode vistaconceptualy de medi-ción, a unaconcepcióndel desarrollointroducidapor Seershaceexactamentetreintaaños:el desarrollosignifica reducciónde la pobreza,del desempleoy dela inequidad. Mejor queel productoper cópita sin duda,pero todavía insufi-ciente. Aún manteniendoesteenfoquelimitado, prácticamenteno se conocenevaluacionesempíricas,a nivel agregadolatinoamericano,queden cuentadel«estadodel arte»en materiadedesarrolloregional.Escasamente,hay quehacerunareferenciaal ya antiguo estudiodel ILPES, preparadoparala Conferenciade Ministros y Jefesde Planificación de América Latina y el Caribedel año1980,celebradaen CiudaddeGuatemala12• La principal conclusiónpresentada

En estesentidoesmuy loableel esfuerzomáso menossistemáticodel PNUD(Programade lasNacionesUnidasparael Desarrollo)paracalcular anualmenteun Indice de DesarrolloHutnanoporjurisdiccionessubracionales.

2 El estudioencuestión,E/desarrollo regional en los planesdedesarrolloronrapartedel libro

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enla oportunidadseñalabatextualmente:«En la medidaquela evidenciaempí-ncadisponiblerevelaunatendenciaa la agudizaciónde losproblemasregiona-les,es previsiblequedurantelos próximosañosla mayorpartede los gobiernosdelaregiónhabrádeincrementarsu esffierzoen materiadeplanificaciónregional,formulandopolíticasexplicitasy másoperativasenestecampo»(pág.169)13.

Ultimamentehancomenzadoa hacerseestudiossobreconvergenciaregio-nal en términos de tasasde crecimientoeconómico,tanto en Brasil, por partede GuimaraesNeto (1997), como en Colombia,basadosen las másactualiza-dasteoríasdel crecimientoeconómico~ Si estudiosde esanaturalezamostra-senefectivamenteunaconvergenciaregionaldelargoplazo,habríaquerecono-cer la presenciadeun desarrollobienentendido,entanto la convergenciainter-regionalsupongaunareducciónen la inequidadinter-personal.Peroes todavíaprematuroextraerconclusiones~.

De maneraque puedeconcluirseque los «modelosreales»de desarrolloregional en América Latina no parecenhabersido eficaces,ya que no hanlogrado «producir» el desarrollo,por lo menos de una maneravísible, si nomasiva.Cabeacáparafrasearal poetaespañolGarcíaLorca diciendoque «eldesarrollode las regionesse nosescapacomopecessorprendidos,unospocosllenosde lumbre, la mayorparte llenosdefrío...»

Esto espositivismo.Estosson los hechos,escasosejemplosde regionaliza-cíonesde ordenconstitucional (y no pocasdudasacercade su funcionalidadcontemporánea),procesosde descentralizaciónen marchay contramarcha.ydesarrolloterritorial sumamenteesquivo,reflejandonuestraincapacidadcolec-tiva para tranferir, medianteun adecuadomanejodel territorio, los beneficiosdel desarrollodesdela matriz abstractade la macroeconomiaa la matriz con-cretade laspersonasde carney hueso.

Frentea unasituacióncomo la descritaesnecesariohacerun esfuerzoparaescapardefinitivamentede la tradicionalexplicación basadaen la alteridadcul-posa, tan incrustadaen la culturalatinoamericana.Es obvio, no somosislas enla globalización,somospartedeun sistemaglobal y por ello nadanoses ajeno~

perode ahí a la ideade la sobredeterminaciónsistémicade algunos(no pode-moshacernadaporqueno tenemosgradosde libertad,ya quenosubicamosal

El estadoactual de la planiji aciónenAméricaLctina y el Caribe, Cuadernosdel ILPES 28, SantiagodeChile, [982.

Leídaestaafinnaciónretrospectivainentey contrastadacon los hechos,habríaqueconvenirconcl

Dante y condenara quienesescribierontal conclusión(esteaulor entreellos> a la mismapenaquesufríanenel Infierno (CírculoOctavo)los «astrólogosy veedoresdel futuras>,esdecir, a vivir eternamenteconlacabezavueltahaciaatrás,haciael pasado,en punición de su incapacidadparaauseullarel futuro!

~ Paraun resumende lasmodernasteoríasdel crecimientoy de la convergencia,véaseel trabajodeC. Abad enPensamientoiberoamericano29~ 997, Madrid.

> Un recientetrabajo de la CEPAL anotaque en el casode Chile, entre 1987 y ¡996, sólo laRegión Metropolitanay la deAntofagastamuestranreduccionessignificativasenel porcentajedepobla-ción «pobre»: otra vez unaseñaldeaumentodedisparidadesregionales.

‘« Escriboestepánafoenplena«gripeasiática»(30/1/98)que paramuchos es y será bastantemásgraveque una mcmgripe.

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fondo dela estructurasistémicaanidadamundial)o de ahía la maníatradicio-pal de construiruna verdaderaiconografíadedemoniosexternosculpablesdenuestrasituación, (el imperialismo, en primer lugar, aliado a un capitalismodependiente,en segundolugar, no penniteel desarrolloregional,etc.)tan pode-rososqueni siquierasepuedenexorcizar,hayunadistanciapor salvarTal vezaquello queflotabaenel aireen un importanteSeminariorealizadoen Bogotáen 1979(citadomás adelante)siguemanteniendovalidez:nuestrasdeficienciascognitivasson considerablesy ello ha impedidoconstruir«modelosmentales»del desarrolloregionalcomorespaldodeunaacciónsocialeficaz.La siguienteseccíónexploraestacuestión.

Estasdeficienciascognitivas han aumentadocomo consecuenciade losmúltiplesefectosquesobreel territorio tiene la RevoluciónCientíficay Tecno-lógica, al punto de requerirseahora,en las palabrasde Bervejillo (1997), lareinvencióndel territorio. Según Bervejillo, «los territorios aparecenasí, a untiempocuestionadosy reafirmadoscomoámbitosy sujetosdel desarrollo».

2. MODELOS MENTALES DE DESARROLLOREGIONAL ENAMÉRICA LATINA

Los modelosmentalessonrepresentacionessimbólicasde unarealidadper-cibida o construidapor el sujeto 17. Son descriptivoso predictivos.Constitu-yen en parteel mundode «lo quees»y en partede«lo quedebeser»y suutili-dadprácticaestáen su posibilidadde guiar la acción. En verdad,los modelosmentalesdebieranprecedera los modelosreales18, estosúltimos debieranserun resultadodelos primeros.Raravezsin embargo,la realidadseconstmyedeuna maneraracional y las diferenciasentre «lo que es» positivistay «lo quedeberíaser» constructivistasuelenser amplias, diferenciasen buenamedidaempujadaspor la tradicionalseparaciónentresujetoy objeto en el paradigmadel posítivísmo.

La intervenciónsobrelos procesosde desarrolloterritorial, en AméricaLatina o en cualquierotraparte,tendríaquehaberestadoprecedidapor la cons-trucciónde modelosmentales~ No ha sido asíy estaasincroníaentreteoríayprácticaestuvomuy presenteen el SeminarioInternacionalsobreEstilos dedesarrolloy estrategiasde desarrollo regional que tuvo lugar en Bogotáen1979. El libro emanadode esareunión y posteriormentepublicado por elILPES20 en su mismotitulo apuntaal divorcio teoría/acción.

Noconfundir conel conceplodesistemassimbólicos(arte,religión, lenguaje)deBourdieu.‘~ Quea su vez, sonsiempre y primeramente,modelosmentalesdescriptivosy sintéticosdc la rea-

¡idad.En psicologíacognitivacl conceptode modelo mental tiene otras connotaciones.,másparadig-

máticas,20 Evperienciasdeplan,firvción regional enAméricaLatina, Una teoría enbuscadeuna¡,rá.ti-

ca, (5. Boisier, F. Cepeda,J. Hilhorst, 5. Rifflca y F. Uribe-Echevarría,eds(,ILPES/SIAP.1981).

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Pocoes lo quesehaavanzadoenprácticamenteveinteaños.En un sentidomuy profundo,sabíamospocoacercadela naturalezadel procesode desarro-lío en el territorio y seguimossabiendopoco!

Las principalescarenciasqueenmateriade modelosmentalespararespal-dara la «ingenieríade las intervencionesterritoriales»,términoqueparecemásadecuadoparadescribirunaampliagamade modalidadesde fomentoal desa-rrollo regional, carenciasque quedancomo «asignaturaspendientes»para elSiglo XXI, (paraemplearunaexpresiónmuy «cepalinasQ,tienen que ver concuatroaspectos,diferentesentresí, perono independientes:1) metodológicos;2) epistemológicos;3) praxeológicosy; 4) ideológicos.

1) Aspectosmetodológicos

Tenemosuna dificultad muy grande para construir «modelosmentales»sobreel desarrolloterritorial o regionaldebidoa las siguientestrabas.Primera-mente,hay quedestacarqueestamossobreentrenadosenel así llamado «para-digma positivista»que dificulta entenderel fenómenodela complejidad,debi-do a los supuestosde linealidady causalidadpresentesendichoparadigma,y eldesarrolloes por puradefinición, un problemacomplejo, de intensavariedad,de recursividady de desorden.Siguiendoa EdgarMorin. Dora Fried (1994)indica queel paradigmade la complejidadpresuponeun nuevométodopara elsaber; medianteel cual no se tratade buscarel conocimientogeneralni la teo-ría unitaria,sino de encontrarun métodoquedetectelas ligazones,las articula-ciones.Estoimplica,segúnla psicólogaargentina,un principio organizadordelconocimientoque asociela descripcióndel objeto con la descripciónde la des-cripción y conla descripcióndel descriptor,queotorguetantafuerzaa la articu-lación y la integracióncomo a la distinción y la oposición.En seguida,hay querecordarque tambiénestamossobreentrenadosen el usodel método (científi-co) analítico, de profundasraíces cartesianas,lo que dificulta entenderladimensiónholísticay sistémicadel desarrollo.Perono se tratasólo de declararel caráctersistémicode la región y de su procesode desarrollo;es necesar¡oentenderla naturalezasistémica,por ejemplo,conocerla estructurade la orga-nIzación y sobretodo, las leyeso principios quela gobiernan.SegúnJohansen(1996) las leyesde la organizaciónsocial soncinco: 1) la ley de la viabilidad;2) la ley de la complejidad;3) la ley de la jerarquíade la autoridad;4) la ley delconflicto y; 5) la ley de la desmaximización.El entendimientode estasleyesresultafundamentalparaorganizarprocesosdeingenieríade las intervencionesterritoriales, ya que laspropuestasdebensujetarsea las restriccionesqueestasleyesimponen;de otra forma, las propuestasson meramenteexpresionesde~<wtshfulthinking». Hay que agregarque en la acción prácticatenemosunatendenciaa privilegiar la entropíapor sobrela sinergia, a pesarde serel desa-rrollo un fenómenoesencialmentesinérgico,sin bienPrigoginesostienequelaentropíaconduceal mundoa unamayorcomplejidad.Aquí sepresentaunade

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las mayores contradiccionesen el pensamientosobredesarrolloyaque,por unlado, sostenemosqueel desarrolloregionalpresuponeunacrecientecompleji-zación (es decir, aumentode la variedad,de la jerarquización,de la recursíví-dad,de la resiliencia)dela región lo que,si se siguieseestrictamenteaPrigogi-ne, supondríaapoyarseen una crecienteentropía;por otro lado, la idea deldesarrollocomo accióncolectivaconscientese vincula al fortalecimientode lasinergia,al logro deunamayor complejidadpor medio de fenómenossinápti-cos, de articulacióny coordinación.Entonces,¿sinergiay entropíasimultánea,o bien, el desordenentrópicocreael ordensinérgico?Además,aún cuandoseaceptala naturalezano materialdel desarrollo,como fenómenoaxiológico,subjetivoe histórica y espacialmenteespecifico,se trata de todosmodosdealcanzarlomedianteaccionesconcretas,muchasveces,incluso,apenasligadasaproyectosde infraestructura.Para seguircon las dificultadesmetodológicas,despreciamosel papelde los actores,decarney huesoy tambiéncorporativosy colectivos,y se hacedifícil entenderentoncesqueel desarrolloes, entérmi-nosprocesuales.un permanentey masivoprocesodetoma de decisiones,queestánen manos,precisamente,de los actores.Portanto la cuestióncrucialde lacoordinaciónsepasapor alto. Nuncase enfatizarálo suficientesobrelas difi-cultadesde la coordinación de decisionesinterdependientes,cuyo númeroaumentaexponencialmenteen relaciónal númerode tomadoresdedecisiones.Comoestetipo de «matrizdecisional»no puedeyasercontroladapor mecanis-mosestatales(la planificacióntradicional) ni por mecanismosde mercado(efi-cientesen el campo microeconómico),se requieredel establecimientode«redeshorizontalesde coordinación»,como proponeLechner(1997); talesredesno sonotracosaqueproyectospolíticos de desarrollo. Porotro lado, elanonimatoal cual son sometidoslos actoresrealestermina por escondertam-bién lasdiferentesracionalidadescon lascualesoperan.El mundoreal, sobreelcual sepretendeintervenir,es un mundode múltiplesracionalidadesque,al sercolocadasen un plano secundario,transformanlos intentosdeintervenciónenintentosciegoso guiadossólo por la racionalidadeconómica,quesiempreapa-rececomo la más fuerte,a pesarde las formidablescríticasde D. North. Hayquesumara todoello el paralelodesconocimientodel papeldelas institucionesy organizaciones,salvo en losescasosejemploslocalizadosen la escuelainsti-tucionalistadel desarrollo,(North, Williamson). Finalmente,en estaletaníadedistorsiones,hay que apuntaral tradicionalmenospreciopor la cultura, comomatriz generatrizdel desarrollo,ya seaque se la entiendaen un sentidolato(como cosmogoníay como ética, panicularesa una comunidadterritorial,como en Parker, 1995),yaseaquese la entiendacomo el conjuntodeactitudesindividualeshaciaprocesostalescomoel trabajo,el ocio, el ahorro,el riesgo,laasociatividad,la competencia,es decir, como culturadedesarrolloprecisamen-te. La confianzaen las relacionesinterpersonalese interinstitucionales,algoíntimamentevinculado a la culturay un factor queahoraes reconocidocomode crucial importanciapara el desarrolloen tanto mayorconfianzasignificamenorescostosde transacción,ha sido puestaen la mesade discusiónprinci-

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palmentepor medio de los trabajosde Peyrefitte (1996), Luhman (1996) yFukuyama(1995).DigasedepasoqueAméricaLatina no muestraunaculturaproclivea la generaciónderelacionesde confianzay ello agregaunadificultadmása su propiodesarrollo.

2) Aspectosepistemológicos

Se ha producidouna rápidaobsolescenciadel conocimientopertinentealdesarrolloterritorial como producto,principalmente,dela RevoluciónCientífi-cay Tecnológicay del predominiodel paradigmaneoliberalen materiade polí-tica económica,dos cuestionesno del todo independientes.Simplementenosabemosdequédependeel desarrollodeun territorio, aunquenuestrodescono-etmíento es menor en relación al fenómenomás si¡nple, concretoy material,del crecimientoeconómicoterritorial 21 Paracomenzar,el conceptode desarro-lío, inmaterial,inconmensurable,valórico, subjetivoy asintótico,no puedeserdefinido de unamaneracuncivay exeluyente(salvoque se adopteunadefini-ción acotadacomo la de Seers)y debeserentendidocomo el resultadode uncierto consensosocial.En estecontexto,parecieraimportanteconocerla formaespecíficade la articulaciónentrecrecimiento y desarrollo,atribuyéndolealpri¡nero de ellos la ineracondición de necesario,pero nunca suficiente;sinembargono sabemoscómo es esaarticulación y sólo podemosafirmar quenoes ni lineal ni secuencial,quetal vcz sc asemejea un ~<rtzo».

El desafíoes ayudaral fomento del desarrolloterritorial en un amplio con-texto ahoracaracterizadopor la aperturaeconómica,por la prevalenciadelmercadocomo mecanisínoasignadorde recursosy por la enormey crecientemultiplicidad de actoresindependienteso relativamenteindependientes22 quetoman decisionesqueya no puedensercoordinadasmedianteel aumentodelcontrol ni mediantela pura actuacióndel sistemade precios, reclamándoseentoncesel surgimientode mecanismosde coordinaciónen red u horizontales.

Tenemoscarenciascognitivasparadescribir, entendery operaren el nuevoentornodel desarrolloterritorial. Tal nuevoentornoes de alta complejidad,enla medidaen que se le entiendecomo formadopor tresgrandeseseenar¡osemergentes:un escenarío«contextual»construidoa partir de los dos procesosbásicosde apertura,comercial y externapor un lado, y política e internaporotro; un escenario«estratégico»construidomediantela conjunciónde las nue-vas modalidadesde organizaciónterritorial (la emergenciade unanuevageo-

2] Sin ir lan lejos etímo lo pretendió Kamal Salhi cuandoen 1975 sepreguntabasi acasoestaba

asistiendoal «funeralde Los polosde desarrollos>,habríaquemirar con muchoexeepticismoal cuerpode teorías sobrecrecimientoy desarrollo egional,con excepción,quizás.de enfoquestales coisa cl«millen innovado,»- Parasíntesisdc Los principalescuerposteóricos, véase,entre otros: CuadradoRoara(1995),de Matros(¡986, op. <it.), Higgins y Savoie(¡995,op. it).

22 Sin perjuicio cíe la paralelaoligopoli¡ación producidapor la emergencia<le los gruposeconómi-cos.

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grafía virtual) y por las nuevasmodalidadesde gestiónten-itorial (criterios yprácticasde administraciónprivadaen el ámbitode las políticaspúblicas);unnuevo escenario«político» que emanade la inescapablemodernizacióndelEstadonacionaly de la reinvenciónde la función gubernativasubnacional,incluso,másalláde las propuestasdeOsborney Gaebler(1994).

Tenemostambiéncarenciascognitivasparaentenderla causalidadcontem-poráneadel nuevoentornodel desarrollo territorial, unaexpresiónparaaludira los factorescausalesdel crecimientopor un lado y del desarrollopor otro.Conrespectoal crecimientoy llevadaslasúltimas teoríasdel crecimientoendó-genoal terrenomismo, se observaquela matriz decisionalqueoperadetrásdelos factoresdel crecimiento(acumulaciónde capital, acumulacióndeprogresotécnico,acumulacióndecapitalhumano,demandaexternay efectosdiferencia-dos del cuadrode la política económicaglobal y sectorial) es unamatriz quetiendeaseparasemásy másde la matriz socio-económicalocal,transformandoel crecimientoen un fenómenomás y más exógenoy demandando,al propioterritorio, unamodalidadde acciónnovedosa,basadaen la maximizaciónde supropia capacidadde «influenciar»tal matriz decisionalexógena.Con respectoal desarrollo,presupuestadoel crecimiento,nuestroconocimientoes escasorespectoa su causalidad.Las últimaspropuestasapuestana unamediadocenade factores:recursos(en unalecturaactualizadadel término, queva desdelosnaturaleshastaloscognitivos,los simbólicosy los psicosociales);actores(indi-viduales,corporativos,colectivos);instituciones(respectoa las cualesla preo-cupaciónse centraen su inteligenciaorganizacionaly en su contemporanei-dad);procedimientos(principalmentelos de caráctermássocialcomo losperti-nentesal gobierno,a la administración,a Ja infonnación);cultura (dedesarro-lío, productorade «capital social» a la Putnam)y; finalmente, inserción(delterritorio en su propio entorno,básicamentearticulacióncon el aparatodelEsiadoy articulaciónen el comerciointernacional).

Estasnuevasy promisoriasperspectivasson esencialmente«hirchrnannia-nas»,en el sentidode conferir mayor importanciaa unaarticulación densaydireccionadade los factoresanotadosquea la simpleexpresiónindividual decadauno de elloso a susuma.Tal articulacióndensay direccionada,unaespe-cie de sinapsisneuronalen buenascuentas,provistade «inteligenciasocial»,puedeserel resultado(pocoprobable)del azaro puederesultarde un esfuerzodeliberadode intervención,algo que presuponeuna «ingeniería».Paraello,como sedijo, la generaciónde relacionesinterpersonalese interinstitucionalesde confianzaahoraes consideradacasi como un prerequisitodel desarrolloycomo es fácil de entender,ello no hacesino agregardificultadesen el casodeAméricaLatina, territorio en el cual la culturano esnadaproclivea la confian-za. Es difícil superarel aportedel estudioempírico de PutnamsobreItalia enrelación a la importanciade la cultura, inclusive la culturapolítica,en el desa-rrollo local y regional. Sobreuna formaparticular y negativade construcciónde un patróncultural inhibidordel desarrollo—la culturade la dependencia—como matriz de la «alteridad»y del «pesimismo»colectivo,la psicólogavene-

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zolanaMaritzaMontero (1997)haescritomagistralmenteacercadeideologíayalienacióne identidad. En particular, la noción de «foco de control» parecemuy atractivaparaentendervariasactitudessocialescon respectoa las dimen-sionesexógenasy endógenasdel desarrollolocal.

Existenpor lo menosdostrabajosrecientesdeBoisier (1996/fr 1997/b)quedanextensacuentade los esfuerzosparadelinearcon precisiónunanuevaepis-temologíadel desarrolloregional, apoyadaen los conceptosde un nuevo«entorno»y deun nuevo«interno».

3) Aspectospraxeológicos

¿Sabemoscómo organizarlas cosasen la práctica,de acuerdoa unaracio-nalidad,parafomentarprocesosdecrecimientoy de desarrollo?Escasamente,habríaquecontestar,yaquesi tenemoscarenciasmetodológicasy epistemoló-gicas,difícilmente las accionestomadasen la prácticase ajustarána un patrónracional(praxeologíacomo racionalidadde la acción)queconduzcaal objetivodeseado.Como se ha dicho, si no se sabehaciadondeir, da lo mismo elegircualquiercamino.

Hay, aparentemente.unapercepciónno racionalizada,subliminal,por partede muchosactoressociales,acercadeestascarenciasy como el no hacernada,seriaun remedioconsideradopeorquela enfermedad,lo quese suelehacerenla prácticaes.paraemplearunapopularexpresiónde la cazadeportiva,apun-tar a la bandada,de tal maneraque las propuestasoficiales de desarrolloregional se parecenmás a una lista de comprasen el «supermercadode lascarencias»que a unaproposiciónque descanseen unaestructuralógica de lasituación.

En el ordenpráctico, lo fundamentalserá la capacidadde articulacióndelos actoressocialesmedianteprocesosde construcciónsocioculturaly políticay para ello seránecesarioagregara la tradicionalracionalidad instrumentaldela econom¿a,otros enfoques,tales como la racionalidad comunicativa,paradescubrirlas formasdevivir juntosen armoníay en mutuadependencia,respe-tando la autonomíade los individuos y como la racionalidadconversacionalcomo basedel entrelazamientode las coordinacionesconductualesqueconsti-tuyen el lenguajey las emociones23 o biencomo el estructuralismoconstructi-vistaparacomprenderla génesisde las estructurassociales,como apuntaAmt-mann(1997)en un recientetrabajosobreidentidady articulaciónde actores,enel cual alude a ideasde Habermas,Maturanay Bourdieu. «El conversares

22 En ¡99<) el autor tuvo laoportunidaddedirigir unequipodecooperacióntécnicaconprofesio-

nalesde lasNN.UU. y del Gobiernode Chile concl propósitode ayudaral Gobiernode la RegióndelBío-Bío (el principal contramagnetodel país)a fin de preparael «proyectodc desarrollode la Región»utilizando en estaexperiencialos conceptosde flabermas,dc Maturanay de flores, conconsiderablesdificultadesprácticasderivadasde la culturade los líderesregionalesy de lafaltadeconfianza.

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constructorderealidadesy el lenguajeresultafundamentalporquees el instru-mentoconel queseconfigurael mundo»,sostieneAmtmannen unafrasefuer-tementebasadaen las ideasdel biólogochilenoy llevadasal planodel funcio-namíentoorganizacionalpor F. flores. Muchaaguaha corridodebajode lospuentesdesdela antiguaplanificaciónhechaentrelas cuatroparedesdelas ofi-cinasde los tecnócratashastala concepciónactual de construir proyectoscolectivosmedianteredesconversacionales.

Esteprocesode construcciónsocioculturaly político, con un elevadocon-tenidode coordinaciónhorizontal,coincide con lo que se ha denominadoconfrecuenciacomoproyectopolítico regional, un proyecto societalde elevadainclusión social, quereemplaza,en la complejidadde la sociedadactual, a lasnocionesde «plan»o de «estrategia»,demasiadosimplistasdesdeel ángulodela distribuciónsocialdel podery demasiadoestrechoscomo paradarcabidaala intersubjetividady al constructivismo.Aunqueel procesode desarrollotienemuchode heurístico,no es nadadifícil diseñarun procedimiento,inclusive unflujograma, quefacilite las cosasen la práctica,que constituyauna suertede«cartade navegación»para cualquierequipode trabajo; dehecho,algunapro-puestaque circula en la literaturay que ha sido ya ensayadaen el ten-enonoincluyemásde unadocenade tareas.

Perohay otro aspectotodavía.Así como enseñarleteoríade la balísticaalcampeóndebillar no necesariamentemejoresujuego (pero sí, tal vez, sucom-prensióndel mismo y por tanto dela causade suserroresy de susaciertos),lasuperaciónde las fallas metodológicas,epistemológicasy praxeológicasdelfomento del desarrolloregionalno garantizaen modo alguno su surgimiento.Hay muchode «arte»,y deacumulaciónde «experiencias»por ello mismo, enel fomentodel desarrollo.No hay lecciónmagistralquepuedaenseñarleaunfuncionarioo a un expertocómo negociarcon unacomunidad,o cómo asumirla gestualidadadecuadaal momentodediscutirunapropuestaen una«mesadeconcertación»24,y no hay nadaquepuedareemplazarla lecciónde un fracaso.Así que seránecesarioseguirhaciendo«pruebasdeaciertoy error» tratandodeminimizarel costosocialdeellasy paraesoel conocimientoesextremadamen-te útil.

4) Aspectosideológicos

Adoptandoahorauna perspectivamásamplia, másnacionalo de país,habríaquecomentarquedesdeel punto de vistade la ideologíasubyacenteenel dominantemodelo de política económica,el neo-liberalismo,neo-liberalis-

24 Hay unainteresanteexperienciaen la provinciade Cajamarcaenel Perú,segúnlo comenta

Matitza Mayo D. enel documento«La mesadeconcertactóndeCajamarca-Pera»presentadoal Semi-nario IntemacionalArticulación deactoreslocalesenel desarrollo local,SURProfesionales,SantiagodeChile, t 997.

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mo expresadoa vecesa ultranza,con un discursoreduccionistay sobresimpli-cadoacercadel Estado—cuantomenos,mejor— secercenanlas posibilidadesde un desarrolloterritorial bienentendido,no por ello igualitario,perosiarmó-nico y solidario. Aparentementeno habríaespacioparaunapolítica regional(nacional)en el modeloneo-liberal. Segúnlo sostuvieseHilliorst, en su clasefinal en 1996 en el 155 (Institute of Social Studies,The Hague),el entornoide-ológico actualno permite buenosauguriospara las regionesperiféricasde lospaísesmás pobres.Curiosamenteno pareceentenderloasíla OMC (Organiza-ción Mundialdel Comercio),precisamenteel nuevoAngel Guardiándel libera-lismo comercial,ya queestaorganizaciónpermiteabiertamenteel usode subsi-dios para actividadeso sectoresespecíficos,siemprey cuandoellosse enmar-quen en un plan regional! Textualmente,el Acuerdo sobreSubvencionesyMedidasCompensatoriasde la RondaUruguay (ParteIV, Articulo 8, sección8.2b)establececlaramentela asistenciaaregionesdesfavorecidas,siemprequedicha asistenciasepresteconarreglo a un marcogeneralde desarrolloregio-nal. Así pues,bien leído el argumentoneo-liberal,se encuentraespaciodesobrapara una política regional, naturalmente,coherentecon la lógica básicadel modelo y bien alineadacon la contemporaneidad,lo que impide, desdeluego,sacarcadáveresdel sarcófago,como podíaserel intentode volver a lasantiguaspropuestasregionales.

Comoseha dicho, la globalizaciónpuedeser, paramuchasregiones,lo quela llama de la lámparaes a la mariposanocturna:una atracciónfatal, si lametafóricaaproximaciónes pococuidadosao desprovistade inteligencia.Pare-ceque el sentidocomúnindica que nadie más queel Estadopuedeproveeralas regionesde la «inteligencia»necesariapara una inserciónen la globaliza-ción, quereduzcala probabilidadde un resultadonegativo(obsérvesela postu-raconservadoray simultáneamenterealistadela propuestaanterior).

El día5 de marzode 1998 el Presidentedel ConsejodeMinistros de Italia,Prof RomanoProdi, dictó unaconferenciaen la sedede la CEPAL (El desa-rrollo deAméricaLatina en el nuevoescenariomundial) en la cual sostuvo:«La implementacióndepolíticasdedesarrollo(regional)enausenciadeprotec-cionesnacionales,aunquela Comisiónde la Unión Europeahayadesarrolladolíneasmuy avanzadas,es algo simpre complicado.En un contextoabiertoycompetitivo, la estabilidadeconómicade los paísesy el éxito competitivodelos sistemasproductivosdependensobretodode lacapacidaddeactivarproce-sosde crecimientoendógeno,es decir, de generarempresas,competenciaseInnovacionesa travésde las fuerzasy las institucioneslocalesy susrelacio-nes».

¡A confesióndepartes,relevodepruebas!Una política regionalmoderna,contemporánea,puedeconsiderarsecomo

una verdaderamatriz informacional(el principal papeldel Estadoserálograrquelos distintos actorestomen decisionescoherentessobrela basede entregarinformación,no órdenescomoen el pasado)en la que cadavector-columnarepresentaunapolítica específicay en el quecadaelementovendráaserun ms-

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trumentoespecificode la política 25 Así, el primer vectorcorresponderíaa lapolítica de ordenamientoterritorial (parano dejarentregadaestacuestióna unordenamientoporomisiónquegenerala solalógicadelmercado);loselementosde estevectorcorresponderíana: 1) unapropuestade divisiónpolítica-adminis-trativa, (quepuedecoincidir en todo con la división actual);2) asignacióndefuncionesa cadaunade las unidadesanteriores,es decir, cuál es el papely lacontribuciónde cadaregiónal proyectonacional;3) establecimientodepriorida-desterritoriales dedesarrollo,yaqueno todo puedeocurrir al mismotiempoentodaspanes;4) unapropuestade un sistemade asentamientoshumanos;5) eldiseñode la mfra-estructura«pesada»de obrasdetransportes,comunicaciones,energéticas,deriego, etc.y 6) unapropuestademegausosdel suelo.Unsegundovectorcoincidiría con unapolítica de descentralizacióncon instrumentostalescomo: 1) arquitecturapolítica, institucionaly administrativade cadaunidaddela división político-administrativa;2) repartoanotadodecompetenciasexclusi-vas, concurrentes,compartidasy residuales;3) fiscalidad,o sea,origen de losrecursosfinancierosadisposicióndelasentidadesdescentralizadas;4) mecanis-mo de control (de legalidad)y de resoluciónde conflictos. Un tercervectorcorrespondea la política defomentoal crecimientoy al desarrollo,apoyadaen:1) ayudaa la competitividadregional; 2) ayudaa la reconversiónproductiva,que ahoraes unacuestióncolocadaen el horizontede todas las regiones;3)ayudaa la generacióny difusióndeconocimiento(incluyendoinnovacionestéc-nicas);4) ayudaa lareducciónde la pobrezay al aumentodelaequidadintrare-gional; obsérveseque se trata de cuatroasuntosde carácterpermanentey dedifícil soluciónpor lapropiaregión.Finalmenteun cuartovectorquedaformaalapolítica regionales deordenprocedinentaly técnicoy correspondealos pro-cesosquegaranticenla coherenciadel conjuntodeproposicionesregionalesdecrecimientoeconómico,incluyendo: 1) la modelizacióncorrespondiente;2) eldiseñode un procesoderetroalimentacióndeinformaciónquegenereun sende-ro de convergencianacional/regional;3) unasolución de crecimientoregionalcoherentequeevitequela descentralizaciónsetransformeenun caos.

Parecieraque, si la línea argumentaldesarrolladahastaacáes correcta,entonceshabríaqueprocederaunaradicalreformaen los programasde educa-ción en desarrolloterritorial, tanto a nivel de pregradocomoa nivel depostítu-lo y postgrado,sin mencionarsiquierala necesidadde un cambio no menosradical y urgenteen los varios programasde capacitaciónparafuncionariospúblicos territoriales, que ahorase ofrecenen varias partes. De otra forma secorre el riesgode consolidarun error gigantesco:transferirde arriba abajolaresponsabilidadde gobernarsin transferir el recursomás preciado,el conoci-mientopertinente.Sin perjuicio del énfasisqueen estey enotrostrabajosexis-

25 Un intentode avanzaren la reformulacióndeunapolíticaregionalenel mareolatinoamericano

fue realizadopor la FundaciónKonradAdenauery el IPEA (InstitutodePesquisaEconómicaAplicada)del Gobiernodel Bmsil, pormedio de un SeminarioInternacionalrealizadoen Brasiliaen 1996.De par-ticularimportanciasonlos trabajosdeBoisier, Costa-Fiffio y Haddad.

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Pos/-Scriptumsobredesarrolloregional?..SergioBoisier

te haciala «transferenciade arribaabajo»,no puedeolvidarsequeal amparodela gobalizaciónhay en paraleloun procesode transferenciade capacidaddegobierno «de arriba hacia más arribas>, o sea, desdeel nivel nacional a unnuevonivel supranacional,comosemuestratanclaramenteenEuropa.

¿Quédecir finalmente con respectoa las potencialidadesde las políticaspúblicasregionalesen AméricaLatina?La únicarespuestasensataes queellassiguen siendoenormesen su potencialcontribuciónal bienestarde las perso-nas,tanto desdeel puntode vistamaterialcomotambiéndesdeel social y polí-tico. Sólo que la concrecióndeesepotencial, algo todavíano realizado,siguedependiendode un trípode de oro: el conocimientocientífico, el consensosocialy el poderpolítico colectivo.

3. CONCLUSIONES

Un solo ejemplotomadode la realidad,tomadode larealidaddel paísmásgrande de AméricaLatina, Brasil, es suficientepara ilustrar la situacióndeldesarrolloterritoriala fines del milenio.

El periódicoLa Folha de SaoPaulo, importanterotativo de la másimpor-tante ciudadlatinoamericana,comentabaeditorialmenteen 1996 el resultadodel estudiodel PNUD «Indicede DesarrolloHumano»,con un encabezamien-to titulado: CHESOTHO.Un neologismoimposible de descifrara menosdeleerel comentario.CHESOTHOes un país imaginario,virtual, conformadoporla RepúblicaChecaen Europa,un paísde considerablenivel relativode desa-rrollo, y Lesotho,en Africa, de un desarrollomuy precario, si es que fueseposibleenestecasosiquierahablardedesarrolloñ laSeers.

El periódico mostró inventiva y sobretodo memoria, porqueya en ladécadade los setenta,un importante economistabrasileño(EdmarHacha)habíapublicadoun articulo transformadocasi en un clásico,con el título deBELINDIA, país imaginario formadopor la unión de Bélgica y la India.Hachausó esteimaginario paíspara discurrir acercade la distribución delingresoal interior del Brasil. La Folba de SaoPaulo inventó Chesothoparailustrar las abismalesdiferenciasen el índicede desarrollohumano que elinforme del PNUD mostrabaentrelos diferentesestadosconfederadosdelBrasil. Cabeagregara los comentariosdel periódicola observaciónno menorde ser Chesothopeor que Belindia, es decir, en veinteaños la situacióndeldesarrolloterritorial nacional empeoróenun paísquea todaslucesmejoróentérminosglobales.

En esemismoperíodo,algunosestadosdel Brasil (Paraná,SantaCatarinayotros) experimentaronprocesosde real desarrollo.La preguntaque seplanteade inmediato es: ¿cuántopuedendurar tales procesossi la poblaciónde losestadosque empeoranrelativamentepercibela diferencia e inicia procesosmasivosde migración, algo quelas comunicacionesmass-mediáticasde hoyseguramenteestimulan?En otras palabras,¿esposibleel desarrolloregional

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sostenidoen el tiempoen un contextonacionalen el cualseagudizanlas dife-renciasregionales?

Quealgunosestadosdel Brasil hayanexperimentadoexitososprocesosdedesarrolloes algo quehablamuy bien de las capacidadesendógenasde talesterritoriosy allí seguramenteseencuentranasuntosde los cualesaprenderparareplicaren otras partes.Queel panoramanacionalmuestreunaregresiónen lasituacióninterestadal,hablamuy mal del Estado,hablade lafalta de unapoíí-tica nacionalde desarrolloregional, o deuna«apuesta»del Estadonacionalenestrictaconsonanciacon el modeloneo-liberaly enconsecuencia,a favor, pre-cisamentede las regionesque logran su desarrolloen estecontextoy que,alpaso,contribuyenen formamás significativaal logro de los grandesobjetivosmacroeconómicos(reconversión,competitividad,estabilidad,etc.).

Hace más de diez años,titulábamosun trabajo, Lo articulación Estado-Región:clave del desarrollo regional, y no es sorprendentequela línea argu-mental expuestaen este documentolleve a concluir, análogamente,que eldesarrollo regional, seaa nivelde regionesespecíficas,seaa niveldel sistemanacionalde regiones,dependecríticamentede la articulaciónentredosactoresinstitucionales:el Estado nacionaly la propia Región.En otras palabras:nohay desarrollosostenidopara unaregión si no es en el marco de unapolíticanacíonalde desarrolloregionaly éstacarecede todaviabilidad si no se apoyaen las capacidadesendógenasdelas regionesy si no muestracongruenciaconla política económicageneral.No se trata, por cierto, de esperarel reemplazodel modeloneoliberalde política económica,algoque suenaa ingenuidadmásque a utopía,pero si cabeesperar,despuésdel World Report 1997 del BancoMundial, un cambioen la concepcióny en el papeldel Estado,ubicándoloenalgún puntointermedioentreel minimalismode la ortodoxiay el marximalis-mo de la nostalgia;un puntodesdeel cual se puedaretomaruna posturamásactivaafavorde políticasdistributivas.

Las conclusionesqueemanande estedocumentoson,a mi entender,claras.Construirun nuevoconocimiento(quese transformaráa la largaen un nuevoparadigma)es la condición básicaparaefectuar«intervencionesterritoriales»inteligentes,seaa nivel de regionesespecificas,seaa nivel nacional.Los argu-mentosa favor de estaprimeraconclusiónparecenserdemuchopeso;no sóloel fracasodel ciclo anterior de experiencias(1947/1997)apuntamuy certera-mentea Itt cuestióndela pertinenciacognitiva,tambiénel amplio cambiocon-textualactualdemandaun conocimientonuevo.Hay aquíentoncesunatareayunaresponsabilidadinmensaquerecaeen el mundo académicopuestoque lageneracióndeun nuevoconocimientosuponesuperarnuestrascarenciasmeto-dológicasy epistemológicasy ello es unatareadel sistemaeducacional.Elpoderpolítico pareceserun segundorequisitoparaintervenircon posibilidadesde éxito; no secambianlas cosaspor voluntarismo,si no medianteel usodelpoderEl poderpolíticoquetodaregióndebeacumularreconocedosfuentes:ladescentralización,en cuantoéstasuponela transferenciade poder,y la concer-taciónsocial,en cuantoéstasuponeunaverdaderacreaciónde poder(la unión

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hace la fuerza).El poderque se acumulaen la comunidadregionalno es unpoderparahacerunarevolución, sólo alcanzaparahacermodificacionesen losparámetrosdel estilo de desarrollo,no en los parámetrosdel sistema,por lasimplerazónde queel poderradicaprecisamenteen el sistemay los sistemassocialesno sonproclivesa la autodestrucción!Finalmente,la concertaciónsebasaen el consensoque,lejos de coincidir con la unanimidad,es capazdehacersurgir lo colectivo,lo deinterésgrupal, por sobrelos no menoslegítimosinteresespaniculares.El consensoes reconocerla pluralidad,el derechode lasminorías,la racionalidaden la administracióndel conflicto y, paraquénegarlo.derivaa su vez de unaparticularformade cultura: la cultura cívica, tan desta-cadaen la investigaciónitaliana de Putnam. Sin la superaciónde nuestrascarenciaspraxeológicas.vale decir, sin sabercómo articular actorese institu-cionesen la práctica,serádifícil generarconsensoy poder

Porcierto que si no se superala estrechae ideologizadavisión del modeloneo-liberal,si no se lo «lee»a la manerasugeridapor la OMC o por el Presi-dentedel Consejode Ministros de Italia, no habráespaciopara una políticaregionalnacional;sin dicha política, los casosaisladosde desarrolloregionalexitososeránnecesariamenteefímeros,porque,¿quéindividuo querráquedarseresidiendoenun lugarrezagadosi puedelibrementeemigrardentrode su paísaotro lugar exitoso?La famosisimacanción del nordestebrasileñocompuestapor Luiz Gonzaga,Asa branca, describepoéticamenteel procesocomentado,la emigracióndesdeel Nordeste,debidoal doblejuego dela sequíay del atrac-tivo del Sur

Al terminarestedocumento,la preguntaqueunomismo se formula, inevi-tablemente,es: ¿encuál delas categoríasinventadaspor DianeConyersse nosclasificará?26

« Whatwe real/y needitt rite social sciencesal titis poiní itt time is arevolutionarythinker, someonewho canprovide us with a newparadigmamicharismatieleadership...»

D. Conyers

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26 Las categoríasson: Avestruz,Jeremías,Desertor,y Visionario, y describenlas conductasy

enfoquespersonalese institucionalesadoptadosenel gremiode los especialistasendesarrolloregionalfrentea la situaciónactualdel mundoreal.Sontremendamenteexactas.

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RESUMEN

Alrededorde las experienciasen materiade políticaspúblicasde desarrolloregio-nal enAméricaLatina, seelaboraunareflexiónnecesariasobrelos modelosdedesarro-llo regional,resaltandoel fracasodela regionalización,de unadescentralizaciónquenologra configurarsey el dominio de la cultura centralista,al mismo tiempo quehanaumentadolasdesigualdadesterritoriales.Lasconclusionespropuestassobreel fracasodel ciclo anteriorde experiencias(1947/1997)pasanpor la construcciónde un nuevoconocimientoparaefectuarintervenciones«territoriales»inteligentesy del «trípodedeoro»: el conocimientocientífico, el consensosocialy el poderpolítico colectivo.

ABSTRACT

Around the experiencesin public polities about local developmentin LatinAmerica, anecessaryreflectionaboutregionaldevelopmentmodelsis elaborated,beingevidentte regionalizationdownfall, the dawnfall of adecentralizationthat doesn’tgetits configuration,and the domination of dic culture centralization,while territorialinequalitiesbuye grown. Tbe proposedanswerto te downfafl of te former cycle ofexperiencesis the constructionof a new knowledge to do intelligent territorialinterventions,and tbegolden tripod as well: scientifsc knowlwdge, socialagreementandcoleetivepolitical power.

RÉSUMÉ

Dansle champdesexpériencesen matiéredepolitiquespubliquesde développmentrégionalen Amérique Latine, la réflexion porte Sur les médelesde développement,cherchantá mettre en évidencel’échec de la régionalisation,l’inachévementde laconfigurationde la décentralisationet la dominationde laculturecentraliste,en mémetempsque l’augmentationdes inégalitésterritoriales.Les conclusionsproposéessurl’echecdu cycle expérimentalantérieur(1947/1997)montrentlanécessitédeconstruireune nouvelle connaissancedans le but d’effectuerdes interventions«territoriales»intelligenteset du «trépiedd’or»: la connaisancescientifique,le consensussocialet lepouvoirpolitique collectif

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