PROPUBLICO

BONOA L L A M - E S K O Z I G A Z G A T A S - T U D O M A N Y I S Z E M L E

Lectori salutem! • Bekoszonto • A kozjorol - a Pro Publico Bono ele 3

tanu lmany TAMAS ANDRAS • Kozigazgatas es rendeletalkotas 17IMRE MIKLOS • A tarsadalmi koordinacios mechanizmusok valtozasaes az allam gazdasagi szerepe 29SZALAI ANDRAS • Egyensuly helyett ellensiily I.Az allamfo mint a parlamentaris kormany ellensulya 39SZAB6 MATE CSABA • A kaktuszfuggonyon tul. A guantanamoi amerikaihaditengereszeti tamaszpont tortenete 50TOROK GABOR • A lenezes ara. Kereskedelmi jog es globalizacio 62

szemle ILORINCZ LAJOS • A kozigazgatas atrendezesenek aktualis kerdesei 67GYORGY ISTVAN • A kozszolgalat Lorincz Lajos munkassagaban 72

szakmai forum BUDAI BALAZS BENJAMIN • A kozigazgatasi modernizacio ,,hivoszavai" 77

K l t e k m t e s TOTH MIHALY • Az 1996. evi ukran alkotmany megsziiletese 85

d o k u m e n t u m A jo kozigazgatas. Az Europa Tanacs Miniszteri BizottsagaCM/Rec(2007)7. szamu ajanlasa es fuggeleke 97SZEGEDI LASZLO • Az Europa Tanacs jo kozigazgatasrol szolo ajanlasanakmagyar szovegehez 105

kepzes DOBOS AGOTA • Kozszolgalati akademia az Amerikai Egyesiilt Allamokban 109

recenz io BOROS ANITA • A magyar kozigazgatas tortenete egy nemet jogtudos szemevel 116STIPTA 1ST VAN • A Habsburg Monarchia a jogallamisag utjan? 128

hirek ,,E-k6zigazgatas" - karkozi eloadoi nap • ,,Alkotmanyozas a szomszedoknal"konferenciak • Konyvbemutato a BCE Kozigazgatas-tudomanyi Karan 132

Az illusztrdciokrol • E szdmunk szerzoi • Szerzoinkhez 140

2011.1

PRO PUBLICO BONOAllam- es k o z i g a z g a t a s - t u d o m a n y i szemle

A BCE KOZIGAZGATAS-TUDOMANYI K A R A N A K FOLYOIRATA•—- ~ — - = • ~ ••- • = — =

szerkesztobizot tsagA szerkesztobizottsag tarselnokei: Mdthe Gdbor • Tamds AndrdsA szerkesztobizottsag tagjai: az alapito intezmeny kepviselojekent Imre Miklos dekan |Az alapito intezmeny tanszekeinek vezetojekent Horvdth Katalin • fenei Agnes • Kdnai MariannMaiyalehne Gregoczky Etelka • P. Szabo Sdndor • Takdcs Albert • Tozsa Istvdn • Torok Gdbor \A tarsfinanszirozo kepviselojekent Bordds Maria, a Corvinus Alapitvany elnokeAz alapito intezmeny altal felkert kulso szakemberek: Jan Bdrta, Praga (Cseh TudomanyosAkademia) • Daniel Klimovsky, Kassa (Szlovak Miiszaki Egyetem) • Zdenek Koudelka, Brno(Masaryk Egyetem) • Herbert Kupper, Regensburg (Institut fur Ostrecht) • Walter Maier,Ludwigsburg (Ludwigsburgi Kozigazgatas-tudomanyi es Penziigyi Foiskola) • Daniel SzergejNaumov, Szaratov (P. A. Sztolipin Volga-menti Kozszolgalati Akademia) • Igor Palus, Kassa(Pavol Jozef Safarik Egyetem) • Ewa Poplawska, Varso (Lengyel Tudomanyos Akademia) •Toth Mihdly, Kijev (Ukran Nemzeti Tudomanyos Akademia) • Jan Ziekow, Speyer (NemetKozigazgatasi Kutatointezet)

szerkesztosegFelelos szerkeszto: Takdcs PeterSzerkesztok: Boros Anita • Egedy Gergely • Haldsz Ivan • Holldn MiklosOlvasoszerkeszto: Bodndr KrisztaDokumentacio: Orosz Agnes \ Szerkesztosegi titkar: Kristo Katalin

a szerkesztoseg cimePro Publico Bono SzerkesztosegeBCE Kozigazgatas-tudomanyi Kar | Budapest, XL keriilet, Menesi lit 5.Levelezesi dm • 1519 Budapest, Pf. 275. | Kozvetleniil • BCE Kozigazgatas-tudomanyi Kar,1118 Budapest, Menesi ut 5. IV. em. 415. | E-mail • propublicobono2011@gmail.comDigitalis vdltozat • Pro Publico Bono Online | www.propublicobono.hu

A borito Ambrogio Lorenzetti A jo kormdnyzat allegoridja cimii freskoja(Siena, Varoshaza [Palazzo Publico], 1337-1340) felhasznalasaval kesziilt

Felelos kiado: Imre Miklos, a BCE Kozigazgatas-tudomanyi Karanak dekanjaA lap tipografiai arculatat Kornyei Aniko tervezteTordelo: Lipot EvaNyomdai munkalatok: Robinco Kft.ISSN 2062-7165

Stipta Istvan

A HABSBURG MONARCHIA A JOGALLAMISAGUTJAN?*

A tanulmanykotet a 2008. majus 5-en es 6-an tartott becsi nemzetkozi jogtortene-ti konferencia eloadasainak szerkesztett valtozatat kozli. A ketkozpontu monarchiaalkotmanyjogi arculatanak kerdese napjainkban is elenk vita targya jogtorteneti esaltalanos torteneti szempontbol egyarant. A rendezveny, amelyet az Osztrak Tudo-manyos Akademia Jogtorteneti Bizottsaga es az MTA-ELTE Jogtorteneti Kutatocso-portja szervezett, az utobbi evek egyik legtobb erdeklodot vonzo, legjobban sikeriiltszakmai tanacskozasa volt a jogtortenet teren. A konferencia a reszet kepezi annak amunkanak, amelyet Mathe Gabor es Mezey Barna evek ota vegez az osztrak-magyartudomanyos kapcsolatok felszinen tartasa erdekeben.

A kotetet Mathe Gabor es Werner Ogris szerkesztette, a Magyar Kozlony Lap- esKonyvkiado adta ki formas kivitelben, konyveszetileg korrekt formaban, - a ketkoz-pontu Monarchia hagyomanyait idezve - Budapestet es Becset jelolve meg a kiadashelyekent. A konyv cime tudatosan provokativ, vitara osztonzo. A tanulmanyok tobb-sege valoban azt feszegeti, hogy jogallami karakterii volt-e a nagyhatalmak erdekeinekmegfeleloen, konzervativ jellemzokkel letrejott kozep-europai monarchia. A kerdojelujranyit egy vitat, hiszen Wilhelm Brauneder hires, magyarra is leforditott tankony-ve1 az 1867-tol 1918-ig terjedo osztrak idoszakot ketely nelkul jogallami periodus-nak tekinti. Konyveben Brauneder utalt arra is, hogy a kiegyezesi targyalasok feltetelemagyar reszrol az alkotmanyossag osztrak teriileten torteno bevezetese volt, de ezta kovetelmenyt kesobb a Lajtan tul hatekonyabban ervenyesitettek, mint Magyaror-szagon. A tudomanyos vita izgalmasabb lehetett volna, ha ez a felfogas elesebben fel-szinre jut es osztrak reszrol most is megfogalmazodik. Ez ugyan nem tortent meg, deazt kifejezetten elonyosnek tarthatjuk, hogy a diskurzus nem a szokasos ,,perszonalu-nio-realunio" kerdese koriil zajlott, s nelkiilozte a jogtorteneten tuli politikai kerdes-felveteseket is.

A jol szerkesztett kotet tiz olyan tanulmanyt tartalmaz, amelyet a tanacskozas reszt-vevoi eredeti felszolalasukat es a vitat kovetoen ontottek vegleges formaba. A konfe-rencia resztvevoinek kore tiikrozi az egykori Osztrak-Magyar Monarchia nemzetisegiaranyait es belso egyensulytalansagat is. A tanacskozas utan negy becsi, harom magyar,ket pragai es egy krakkoi jogtortenesz adta oda a kotet szamara tanulmannya formalteloadasat. A szerkeszto bevezetoje is emliti, hogy idealis lett volna a Monarchist egy-

* MATHE Gabor - Werner OGRIS (szerk.): Die Habsburgermonarchie auf dem Wege zum Rechtsstaat?(Budapest-Bees: Magyar Kozlony Lap- es Konyvkiado 2010) 328 oldal.

1. Wilhelm BRAUNEDER: Osztrak alkotmanytorte.net napjainkig [ford. KAJTAR Istvan] (Pecs: JPTE Al-lam- es Jogtudomanyi Kar 1994).

128

kor alkoto valamennyi orszag, orszagreszkepviselojet szerepeltetni. Kiilonosen ta-nulsagos lehetett volna a horvat tudoma-nyos nezopont megismerese.

A Der Rechtsstaat - eine Einfuhrungcimii tanulmanyaban a szerkeszto Wer-ner Ogris foglalkozik a jogallam kifeje-zes keletkezestortenetevel. Emlekeztet ra,hogy maga a kifejezes egy nemet tudo-manyos miiszo, amelyrol egykoron Bis-marck is ugy velekedett, hogy a nemetjogi kultura termeke, mas nyelvre le semlehet forditani. Maga a legendas kancel-lar is azt ajanlotta, hogy nyelvtani ertelmehelyett inkabb a tartalmat kell vizsgalni.A szerzo elemzesebol kideriil, hogy marRobert Mohl es Otto Bahr alapmiiveinekmegjelenese elott resze volt a korabeli jogikategoriakeszletnek, hiszen a Rechtsstaatfogalmat Adam Miiller mar 1809-benhasznalta az Elemente der Staastkunst-ban.2 A jogallam korai fogalma a korabelipolitikai liberalizmus jegyeben fogant.A XIX. szazadi nemet jogtudomany foko-zatosan sziikitette a koret, es kezdte ugyertelmezni, mintha csupan a kozigazga-tas joghoz kotottseget jelentene, es vegsoeredmenyeben a hatalmi agak megosztasanak es a kozigazgatasi biraskodas letesite-senek kovetelmenyet foglalna magaban. A jelenkori ertelme sem zart; Werner Ogrisa torvenyhozas alkotmanyos meghatarozottsagat, a vegrehajtas torvenyi alarendeltse-get, a fiiggetlen biroi hatalmat, a hatalommegosztast, a visszamenoleges hataly lehe-toseg szerinti tilalmat, a sulyositasi tilalmat, a jogi normak ertheto fogalmazasanakes nyilvanossa tetelenek kovetelmenyet erti alatta. Modszertanilag is erdekes, hogy aszerzo nem zarja le attekinteset a XIX. szazaddal. Reszben jelenkori amerikai peldaknyoman utal arra, hogy a jogallamot nem csupan az alkotmanyos konstrukcio teljesosszeomlasa fenyegeti, hanem a kovetelmeny- es intezmenyrendszer lopakodo alaak-nazasa, fokrol-fokra torteno kiiiresitese es az alapveto jogok hanyag semmibevetele isveszelyezteti.

Barna Attila a Batthyany Lajos elleni pert, az eljaras magyar es osztrak normaittekintette at. Megallapitja, hogy a hadijog alkalmazasa az egykori magyar miniszter-elnok eseteben szamos jogallami garancialis kerdest vet fel. A jogi normak sulyos se-

Szerzetesek. A Toulouse-i Szent Lajosfogadalomtetek cimii kep reszlete

2. V6. Adam H. MULLER: Die Elemente der Staatskunst [1809] (Becs-Lipcse 1922; legutobb Waltrop:Manuscriptum 2011).

129

relmet jelentette, hogy a katonai hatosag nem volt tekintettel a kiadott rendelkezesekidobeli hatalyara, tehat figyelmen kiviil hagyta az osztrakoknal is ervenyes nullumcrimen sine lege elvet. A szerzo szerint a per megtorlo jellegii volt: a Habsburg politikaelrettento peldat kivant statualni. Ebben az erzekeny kerdesben maga Ogris profesz-szor is ugy nyilatkozott, hogy ez a felsegarulasi per nem keriil fel a becsi kozpontiigazgatas dicsosegtablajara. Fontos uzenet ez, hiszen a miniszterelnok elleni eljarasta vezeto osztrak jogtortenesz sem igazsagszolgaltatasi, hanem kormanyzati-politikairevansnak tekinti.

Mathe Gabor a magyar dualista allam jogallami intezmenyrendszererol irt. Atte-kintette a dualizmus magyar torvenyhozasi, vegrehajtasi es igazsagszolgaltatasi rend-szeret, kiegeszitve az Ogris-fele jogallami kovetelmenyeket a horizontalis es vertikalishatalommegosztassal. Az Adam Wandruszka szerkesztette hires Monarchia-tortenet-ben Georg Barany irta a kozigazgatasrol szolo fejezetet. A jelen kotet otven oldalalenyeges pontokon egesziti ki ezt az alapmunek tekintett osszefoglalast, es meg is ha-ladja azt targyilagossagaval, szelesebb szellemi horizontjaval es a legujabb irodalmat ismagaban foglalo forraskorbol valo meritesevel is. A szerzo tartalmilag kiall a magyarintezmenyrendszer jogallami jellege mellett. Az utolso bekezdes utal a Monarchia esaz Europai Unio viszonyara, emlekezetbe idezve azt a (kozel otveneves) tudomanyostezist, mely szerint az Osztrak-Magyar Monarchia az elso eletkepes unios kepzod-meny volt Europaban.

Mezey Barna a biintetes-vegrehajtas hazai modernizaciojarol, kozelebbrol a ki-egyezes kori bortoniigyi szabalyozasrol ertekezett. Munkajabol kideriil, hogy a targy-beli magyar szabalyozas az europai jogallamisag kovetelmenyeinek megfelelo, unikalisrendszeru es progressziv jellegii volt. Bortoniigyi rendszeriink 1852-tol osztrak szaba-lyokra epiilt ugyan, de a kiegyezest koveto idoszakban Horvat Boldizsar es CsemegiKaroly reformjai meghaladtak az atvett modell szakmai nivojat. Fontos megallapitas,hogy a bortoniigyi reform a kiegyezes utani Magyarorszagon mar nem emberiessegikerdes, hanem tudatosan szamba vett es jelentos reszben teljesitett alapjogi kovetel-meny volt. Ebben szerepet jatszott az a koriilmeny, hogy a korabeli magyarorszagireformok elokesziteseben az igazsagiigyi tarca nagyobb szerepet kapott, mint TiszaKalman korszakaban.

A lengyel jogtortenesz, Andrej Dziadzio a Habsburg Monarchia legfelso birosagaites azok itelkezesi gyakorlatat tekintette at. Tanulmanyat azzal a (tulzasnak hato) meg-allapitassal kezdte, hogy a XIX. szazad masodik feleben egyetlen europai allam semrendelkezett tobb jogallami intezmennyel, mint Ausztria. Szerinte az osszmonarchiavolt az elso liberalis jogallam Europaban. Az teny, hogy a Lajtan tul mar 1867-benrogzitettek az alapjogokat, 1869-tol miikodott alkotmanybirosag, es 1876-ban kiilon-allo kozigazgatasi birosagot hoztak letre. A szerzo vegso kovetkeztetese szerint FerencJozsef kiegyensulyozott hatalmi rendszert epitett ki, tartos egyensiilyt teremtett a la-kossag kulonbozo felfogasu vallasi, nemzetisegi retegei es rendkiviil tagolt politikaicsoportjai kozott.

Stefan Malfer becsi jogasz tanulmanyanak cimeben azt a kerdest vetette fel, hogyjogosan tekinthetjiik-e az Oktoberi Diplomat a politikai kibontakozas es a jogallami-sag fele tett lepesnek. A szerzo uj felfogasban targyalja a szabalyegyiittest, mert - el-

130 STIPTA ISTVAN • A HABSBURG M O N A R C H I A A J O G A L L A M I S A G U T J A N ?

lentetben a magyar kozjogi allasponttal - nem birodalmi alkotmanynak, hanem jog-allamisagot deklaralo politikai-kozjogi programnak minositi. Ramutat az egyes szamhasznalatanak pontatlansagara, hiszen a diploma nem egy dokumentum, hanem huszkiilonbozo szintii jogi norma (manifesztum, csaszari leirat), amelyek tartalmi egyse-get kepeznek. Osszegzese szerint az oktoberi rendelkezesek az uralkodo altal kinaltalkotmanyos jogallamisag dokumentumai voltak. A szerzo szerint politikailag is je-lentos alkotmanyjogi direktivaknak is tekinthetok, hiszen a birodalom politikai stabi-litasat es a penzugyi konszolidaciot kivantak elosegiteni. Kozvetve Malfer is karhoz-tatja a korabeli magyar politikat, amely elutasitotta ezt a torekvest. Ehhez kapcsolodikThomas Olechowsky Az alapjogok es vedelmuk a Habsburg-monarchidban cimmel irttanulmanya, amelyben a szerzo a sajtoszabadsag terjedelmerol es ervenyesiileserol irt.Osszegzeskent megallapitja, hogy a Monarchiaban (modern ertelemben, ahogyan aztaz unios alapszerzodes masodik pontja meghatarozza) nem volt teljes a jogvedelem,de a rendszer a jogallamisag utjan jart. Az utodallamok felhasznalhattak az itt kiala-kitott mintakat.

Karel Maly pragai professzor az osztrak-magyar kiegyezes es az allampolgari jo-gok viszonyat elemezte. Reszletesen idezte a pillersdorfi alaptorveny es az 1867-es de-cemberi alkotmany szabadsagjogokkal foglalkozo szakaszait. Orszaga nezopontjabolvegzetesnek tartotta, hogy a kozossegbol kiszorultak a csehek, ezert a szeparatizmust,amelyet tanusitottak, tortenetileg indokoltnak tartja. A cseh gazdasagi es kereske-delmi emancipaciora iranyulo torekveseket Petra Skfejpkova tekintette at. Ehhez akerdeshez kapcsolodik Anatol Schmid-Kowarziknak a gazdasagi kiegyezest taglalotanulmanya.

Osszessegeben megallapithato, hogy kozos monarchiank torteneterol tengernyitudomanyos munka sziiletett ugyan, ez a kotet azonban (a recenzens altal ismert mii-vek koziil) uj abbol a szempontbol, hogy szerzoi egyseges fogalmi kozelitessel, kozelazonos jogtorteneti szemleletmoddal, tehat osszehasonlitasra alkalmas modon ele-meztek valasztott targykoreiket. A kotet azert is tudomanyos ujdonsag, mert nagyobbtortenelmi es topografiai tavlatbol vizsgalja a jogallamisag gyakorlatat es az egyiittelesXIX. szazadban kinalt eselyeit. Nem titkolhato azonban az a hianyerzet, amely a hi-vatkozasok kolcsonossegenek vizsgalata soran tamad. A kotet nem magyar szerzoikoziil - e kozos tortenelmi sorsunkat leginkabb erinto kozjogi kerdesben - egyik semhivatkozott magyar jogtortenesz targybeli munkajara. Remeljiik, hogy ezt a hianyt aremekbe sikeriilt kotet enyhiti, es a mil magyar tanulmanyai befolyassal lesznek azutodallamok jogtorteneszeinek a Monarchiaval kapcsolatos gondolkodasara.

131