Propuesta de delimitación de funciones sectoriales nacionales a partir de los servicios públicos agrarios

Consultoría sobre Descentralización del Sector Público Agrario

Producto 3: Informe Final

Propuesta de delimitación de funciones sectoriales

nacionales a partir de los servicios públicos agrarios

Estrategias de articulación, coordinación, planificación

y monitoreo y organización en el sector público agrario

regional

Consultores

Gustavo Gutiérrez y José Carlos Rodriguez

Lima, febrero 2010

Acrónimos

AA Agencias Agrarias AGRORURAL Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural ANA Autoridad Nacional del Agua CAIP Centro de atención integrada al productor CAP Cuadro de asignación de personal CCI Consejo de Coordinación Intergubernamental CERX Comité Ejecutivo Regional de Exportación CGA Comité de Gestión Agraria DGAA Dirección General de Asuntos Ambientales DGCA Dirección General de Competitividad Agraria DGFF Dirección General de Forestal y Fauna Silvestre DGIH Dirección General de Infraestructura Hidráulica DRA Dirección Regional Agraria GDE Gerencia de Desarrollo Económico GL Gobierno local GORE Gobierno regional INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria MEF Ministerio de Economía y Finanzas MINAG Ministerio de Agricultura MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo MIP Matriz de integración presupuestaria MOF Manual de organización y funciones OAER Oficina de Apoyo y Enlace Regional ONG Organización no gubernamental OPD Organismo Público Descentralizado OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto PAI Plan de acción integrado PCC Programa de Compensaciones para la Competitividad PCM Presidencia del Consejo de Ministros PDC Planes de Desarrollo Concertado PDI Plan de Desarrollo Institucional PEI Plan Estratégico Institucional PERSA Plan Estratégico del Sector Agrario Regional PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual PFAA Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias PISA Plataforma integrada de servicios agrarios POA Plan Operativo Anual POI Plan Operativo Institucional PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y

Conservación de Suelos PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para el Acceso a Mercados Rurales PSI Programa Subsectorial de Irrigaciones RM Resolución ministerial ROF Reglamento de organización y funciones RRNN Recursos naturales SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria SIME Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación SIOM Sistema Integrado de Organización y Métodos

SIPEOP Sistema Integrado de Planeamiento Estratégico, Operativo y Presupuestal

SISVU Sistema de ventanilla única SPA Sector público agrario TUPA Texto único de procedimientos administrativos UE Unidad ejecutora

Contenido

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................ I

1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1

2. PROPUESTA DE DELIMITACIÓN DE FUNCIONES SECTORIALES NACIONALES A PARTIR DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS AGRARIOS INVOLUCRADOS ..................... 2

2.1 Antecedentes............................................................................................................... 2

2.2 Los Servicios Públicos Agrarios por Niveles de Gobierno ............................................ 4 2.2.1 Servicios brindados por el Ministerio de Agricultura .......................................... 5

2.2.2 Servicios brindados por los gobiernos regionales ............................................... 9

2.2.3 Servicios brindados por los gobiernos locales ................................................... 10

2.3 Propuesta de Matriz de Delimitación de Funciones Sectoriales Nacionales............. 11

3. ESTRATEGIAS DE ARTICULACIÓN COORDINACIÓN, PLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN, Y ORGANIZACIÓN DEL SECTOR AGRARIO REGIONAL ................. 20

3.1 Experiencias de Articulación en el Sector Público Agrario ........................................ 20 3.1.1 Antecedentes..................................................................................................... 20

3.1.2 Objetivos , funciones e instrumentos de los CGA .............................................. 22

3.1.3 Resultados y problemas en la implementación de los CGA............................... 24

3.1.4 La ventanilla única del sector agrario ............................................................... 28

3.2 Estrategias de Coordinación en el Sector Público Agrario......................................... 30 3.2.1 Antecedentes..................................................................................................... 30

3.2.2 Los actores sectoriales en el nivel regional ....................................................... 32

3.2.3 La estrategia de coordinación del sector agrario en las regiones..................... 33

3.2.4 La coordinación regional desde el nivel nacional.............................................. 36

3.3 Sistemas de Planificación, Evaluación y Monitoreo en el Sector Agrario Regional... 37 3.3.1 Planificación a nivel nacional ............................................................................ 39

3.3.2 Planificación a nivel regional............................................................................. 40

3.3.3 Monitoreo y evaluación en las DRA .................................................................. 44

3.4 Modelo Organizacional y Equipos de Gestión en el Sector Agrario Regional ........... 47 3.4.1 Antecedentes..................................................................................................... 47

3.4.2 Modelo de organización de las DRA.................................................................. 48

3.4.3 Desarrollo de los equipos de trabajo................................................................. 50

3.5 Recomendaciones para el Fortalecimiento del Sector Público Agrario Regional...... 51 3.5.1 En relación a la articulación y coordinación sectorial ....................................... 52

3.5.2 En relación a la planificación, monitoreo y evaluación..................................... 54

3.5.3 En relación al desarrollo de equipos.................................................................. 55

4. BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS......................................................................... 57

5. ANEXOS .......................................................................................................... 59

i

RESUMEN EJECUTIVO Propuesta de matriz de delimitación de funciones sectoriales nacionales, en base a los

servicios públicos agrarios identificados

A partir de la identificación de los servicios públicos agrarios brindados por las distintas entidades sectoriales y de su agrupamiento alrededor del concepto de “proceso sectorial”, y con el propósito de utilizar un mismo criterio en la selección de procesos, se ha elaborado una propuesta de matriz de ocho procesos sectoriales basado en la finalidad de los servicios involucrados.

Proceso sectorial propuesto Servicios públicos agrarios involucrados

1. Desarrollo de capacidades productivas

a. Capacitación y asistencia técnico-productiva b. Información agraria c. Provisión de insumos para la producción d. Otros servicios para la producción

2. Desarrollo de capacidades organizacionales y de negocios

a. Capacitación y asesoría empresarial y de negocios b. Desarrollo de mercados c. Información agraria

3. Financiamiento agrario a. Financiamiento agropecuario b. Asesoría financiera

4. Innovación y transferencia tecnológica

a. Investigación agraria b. Capacitación y transferencia de tecnología agraria c. Información

5. Manejo y conservación de recursos naturales

a. Manejo de recursos naturales b. Capacitación y asesoría organizacional para el manejo y

conservación de RRNN c. Información

6. Ordenamiento y control de actividades agrarias

a. Entrega de autorizaciones y certificados b. Evaluación y control c. Servicios registrales d. Resolución de conflictos

7. Infraestructura agraria a. Provisión de infraestructura b. Capacitación

8. Sanidad agraria a. Capacitación y sensibilización b. Entrega de autorizaciones y certificados c. Evaluación y control d. Servicios registrales e. Información

Al analizar la información del sector, se observa la participación de varias entidades en la provisión de un mismo servicio, así como entidades dedicadas de manera exclusiva a la provisión de un servicio. Una característica ampliamente reconocida del sector público agrario es el alto nivel de paralelismo en las estructuras y duplicación de algunas funciones tanto al interior de los niveles de gobierno, así como entre niveles de gobierno. Esto se explica por los siguientes factores: (i) insuficiente coordinación intrasectorial entre entidades y niveles de gobierno; (ii) independencia financiera de organismos públicos descentralizados y programas del sector; (iii) elevados niveles de discrecionalidad en la gestión de la entidades sectoriales; y (iv) alta dispersión de acciones de algunas entidades de nivel central.

ii

Propuesta de matriz de delimitación de funciones sectoriales nacionales por entidad del SPA

Proceso sectorial Atribución DGCA DGFFS DGAA DGIH PSI AGRO-RURAL

SENASA INIA ANA

a. Normatividad, regulación y políticas

b. Planeamiento

c. Administración y ejecución

d. Desarrollo de capacidades de GR y GL


e. Supervisión y evaluación


b. Planeamiento






b. Planeamiento



3. Financiamiento agrario



b. Planeamiento






b. Planeamiento





iii

Propuesta de matriz de delimitación de funciones sectoriales nacionales por entidad del SPA (…cont.)


SENASA INIA ANA


b. Planeamiento






b. Planeamiento



7. Infraestructura agraria



b. Planeamiento



8. Sanidad agraria


iv

Se presenta la propuesta de Matriz de Delimitación de Funciones Sectoriales Nacionales en función a las entidades sectoriales específicas y en función a las atribuciones que intervienen en la implementación de cada uno de los ocho procesos sectoriales identificados. Esta propuesta responde no solo al marco normativo de funciones y competencias por niveles de gobierno, sino tambien a la realidad de la actual oferta de servicios agrarios brindados por las entidades del sector público agrario. Se hace una descripción y análisis general de la provisión de servicios y la propuesta de delimitación de funciones organizadas alrededor de los ocho procesos sectoriales propuestos precisando atribuciones relacionadas con la normatividad, regulación y políticas; planeamiento; administración y ejecución; desarrollo de capacidades de los niveles regional y local; y supervisión y evaluación. Estrategias de articulación coordinación, planificación y evaluación, y organización del sector

agrario regional

Experiencias de Articulación en el Sector Público Agrario

Entre el 2002 y el 2006, se desarrolló una propuesta de creación e implementación de los Comités de Gestión Agraria (CGA), los cuales fueron concebidos como un mecanismo de coordinación de las acciones y servicios de las entidades del sector público agrario en el ámbito local, y como una instancia de articulación de dichas acciones y servicios con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo agrario. Luego de revisar los logros, el proceso de constitución y los problemas en el funcionamiento de los CGA, se propone dar un nuevo impulso al modelo CGA como mecanismo de articulación de las intervenciones sectoriales desde los distintos niveles de gobierno, pero bajo el liderazgo de los Gobiernos Regionales y Locales. Se sugiere que el MINAG prepare una estrategia de sensibilización y desarrollo de capacidades de los gobiernos regionales y locales para la reactivación de los CGA de nivel regional y local. La operación de los CGA estuvo originalmente vinculada con el enfoque de ventanilla única, la cual fue conceptualizada como el espacio físico ó virtual, o una combinación de ambos, donde los productores agropecuarios y otros usuarios pueden saber qué entidades sectoriales ofertan servicios para incrementar su conocimiento y resolver problemas de la producción, el financiamiento y la comercialización, etc. Entre 2007 y 2008, PROSAAMER realizó una sistematización de los procedimientos y servicios establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos a nivel de la sede central, los OPD y programas del sector agrario, como insumo en el proceso de desarrollo de un sistema de ventanilla única del sector agrario (SISVU). Este modelo de ventanilla única fue posteriormente asumido como parte de las naturaleza y funciones de AGRORURAL, pero el proceso de fusión de programas en AGRORURAL determinó el proceso se detenga. Se recomienda revisar el modelo y retomar la conceptualización inicial desarrollada por el MINAG, la cual identifica la responsabilidad de articulación de una plataforma integrada de servicios públicos agrarios fundamentalmente en los niveles regionales y locales. En esta misma lógica, se recomienda que AGRORURAL abandone sus esfuerzos por posicionarse como la ventanilla única en la provisión de servicios del sector al estar esta función fuera de las competencias de una entidad sectorial de nivel nacional en el marco de la descentralización.

Estrategias de Coordinación en el Sector Público Agrario

v

A partir del 2001, se formaron en el ámbito regional los Consejos de Coordinación Regional del Sector Público Agrario integrados por las dependencias regionales de las OPDs y proyectos del nivel nacional. Los gobiernos locales no estuvieron incluidos al no ser percibidos como parte del sector público agrario. Hasta el año 2006, si bien existían estas instancias, por lo general no se precisaban sus funciones o se relacionaban con la coordinación de planes y concertación de actividades concernientes al sector agrario. En general, había una escasa participación de las DRAs en la implementación de la estrategia sectorial, limitada coordinación, duplicidad de funciones y competencia de roles entre las DRAs y proyectos de los gobiernos regionales.

Los Consejos Regionales de Concertación Agraria en promedio han dejado de funcionar aproximadamente el año 2008, debido a la deficiente coordinación de la Gerencia de Desarrollo Económico, la baja participación de los representantes de las OPDs, la escasa convocatoria al sector privado en las regiones y la propia falta de liderazgo de las DRAs. Las DRA tienen un bajo nivel de coordinación con las entidades nacionales del sector público agrario, aportan recursos humanos con una baja calificación que difícilmente pueden ser removidos de sus cargos, y mantienen un fuerte vínculo con el MINAG. En este contexto, no resulta extraño que las GDE hayan optado por contar con nuevos equipos. Los gobiernos locales diseñan e implementan proyectos agropecuarios con una escasa o nula coordinación con sus respectivos gobiernos regionales ó con entidades del MINAG. Se sugiere el fomento de una instancia de concertación del sector considerando el siguiente proceso: (i) la instancia sea diseñada y aprobada con la participación de autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno, en un foro reconocido por las partes, este podría ser el Consejo de Coordinación Intergubernamental, (ii) Considerar no solo al sector agrario como parte de esta iniciativa sino también otros sectores para complementar esfuerzos, (iii) el diseño debe fomentar la participación y liderazgo de los gobiernos locales a través de sus gerencias de desarrollo económico, (iv) Las funciones principales de esta instancia de concertación deberían estar asociadas con la articulación de la acción del sector público y privado en su ámbito, el diseño e implementación de los planes y proyectos en base a las orientaciones estratégicas nacionales y regionales, el monitoreo y evaluación de los resultados de la gestión en el corto y mediano plazo. Esta iniciativa debería ser parte de un programa especial que tenga la capacidad de promover esta estrategia sensibilizando a los gobiernos regionales y locales.

Sistemas de Planificación, Evaluación y Monitoreo en el Sector Agrario Regional

En la actualidad, los tres niveles de gobierno desarrollan sus propios procesos de planificación estratégica y utilizan una serie de instrumentos que hacen complejo el proceso de planificación y evidencian la necesidad de articulación entre instrumentos, especialmente en los ámbitos regional y local. Más allá de la necesidad de mantener coherencia con las políticas nacionales no existe una relación jerárquica entre los mismos. El reto es cómo lograr que éstos se articulen y en conjunto se orienten hacia un objetivo común. El MINAG a través de las oficinas correspondientes debe continuar con el diseño y aprobación de metodologías para el diseño, seguimiento y la evaluación de las políticas y programas que se implementan en el nivel central y en los niveles subnacionales. En concordancia con ello, debería revisar, validar, institucionalizar y mejorar los instrumentos que son desarrollados con el apoyo de AGRORURAL/PROSAAMER: Sistema Integrado de Planeamiento Estratégico, Operativo y Presupuestal (SIPEOP) y Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación (SIME). Progresivamente, la OPP debería llevar a cabo la evaluación y el seguimiento de los resultados e impacto de las principales políticas, programas y proyectos de inversión que fomenta el sector.

vi

En el nivel regional, es sumamente importante darle el uso práctico a los Planes Estratégicos Regionales del Sector Agrario (PERSA) alineándolos con el PESEM, de manera que se precise que la articulación de los objetivos por niveles: nacional y regional. Es necesario difundir el documento del PERSA entre las entidades del SPA nacional e introduciendo como criterio de exclusión para la implementación de sus planes y proyectos la prioridad de la iniciativa en el PERSA. Por otro lado, las GORE a través de sus GDE y las DRA deberían propiciar la difusión, “validación” e identificación de compromisos por parte de los gobiernos locales. Otro de los desafíos es afianzar las capacidades para realizar monitoreo y evaluación. Es necesario continuar con la estrategia de fortalecimiento de capacidades de las DRA. Modelo Organizacional y Equipos de Gestión en el Sector Agrario Regional

En la década de los noventa, como parte del proceso de reforma del sector agrario se buscó hacer más reducido el aparato estatal con el propósito de hacer más eficiente el aparato estatal. Se eliminaron direcciones de línea y se crearon organismos públicos descentralizados con gran capacidad operativa, significativo financiamiento y ámbito de intervención nacional. Las DRA y las agencias agrarias perdieron relevancia, encargándoles básicamente servicios que respondan a la coyuntura y la implementación de medidas asistencialistas. Como consecuencia del proceso de descentralización y transferencia de funciones, las DRA dejan de ser un órgano desconcentrado del MINAG y pasan a ser unidades descentralizadas de los Gobiernos Regionales, pasando de un enfoque de trabajo sectorial a uno territorial. Por tal motivo, el MINAG debe establecer coordinaciones con la Presidencia Regional, la Gerencia General Regional o con la Gerencia de Desarrollo Económico y también con las propias DRA. En la actualidad se están generando procesos de rediseño organizativo que tienen como tendencia copiar el modelo organizativo vigente en el nivel central. Se recomienda continuar con la estrategia para el desarrollo de capacidades de los equipos de las DRA que han impulsado la OAER, OPP y AGRORURAL/PROSAAMER. Sería importante que este tipo de iniciativas sigan implementándose desde en nivel central, ya que permiten alinear el quehacer de los equipos en las regiones y se convierten también en un excelente medio para el intercambio de información. Por otro lado diseñar e implementar estrategias para el fortalecimiento de los gobiernos locales, en especial aquellos que hoy en día tienen mayor capacidad financiera. Un segundo aspecto que debe ser considerado es la incorporación de los proyectos de inversión agropecuarios en las DRA a fin de aprovechas capacidad instalada y evitar una mayor dispersión del sector en las regiones; establecer mecanismos de coordinación en las gerencias de desarrollo económico de los gobiernos regionales y locales a fin de complementar iniciativas en el territorio.

1

1. INTRODUCCIÓN El presente informe constituye uno de los tres productos finales de la consultoría “Descentralización del Sector Público Agrario” solicitada por el Ministerio de Agricultura en Junio del 2009 y financiada con recursos del Banco Mundial, cuyos términos de referencia fueron reformulados y aprobados el 10 de Noviembre de 2009 por el despacho del señor Vice Ministro de Agricultura. Los objetivos del presente producto incluyen los siguiente temas:

• Propuesta de matriz de delimitación de funciones y actividades específicas de las competencias agrarias, en base a los servicios públicos agrarios identificados.

• Espacios de articulación en el sector agrario: La ventanilla única y los comités de gestión agraria.

• Propuesta de fortalecimiento del sector público agrario en las funciones de: (a) coordinación del sector en la región; (b) desarrollo de capacidades de los recursos humanos y técnicos; y (c) articulación de los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación.

El presente trabajo se ha basado principalmente en la revisión de la información secundaria disponible con relación a las actividades y servicios brindados por las diferentes dependencias del sector público agrario, incluyendo oficinas centrales, OPDs, proyectos y programas especiales del MINAG, así como dependencias vinculadas al sector agrario de los gobiernos regionales y locales. Adicionalmente, se levantó información primaria a partir del diseño y aplicación de instrumentos de recolección de información (matrices de servicios públicos, entrevistas, y reuniones de trabajo) con representantes de las oficinas y entidades de nivel central del MINAG. La primera parte de este informe toma como base y amplía la información preliminar presentada en el segundo producto de la consultoría “Servicios Públicos Agrarios Brindados en los Tres Niveles de Gobierno”, y a partir de ella realiza la presentación de la propuesta de matriz de delimitación de funciones. La segunda parte parte del informe presenta información recolectada de diversas fuentes y oficinas del MINAG con relación a la situación y estrategias desarrolladas en varias de las funciones claves del sector público agrario en el nivel regional y/o local, a partir de la cual presenta una propuesta de fortalecimiento del sector público agrario regional. Los autores expresan su agradecimiento a las autoridades y funcionarios de las diferentes oficinas e instancias del Ministerio de Agricultura por su colaboración en la ejecución de la presente consultoría, así como a la oficina de la representación en el Perú del Banco Mundial por el financiamiento para su realización.

2

2. PROPUESTA DE DELIMITACIÓN DE FUNCIONES SECTORIALES NACIONALES A PARTIR DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS AGRARIOS INVOLUCRADOS

2.1 ANTECEDENTES

Como se detalló anteriormente1, el Ministerio de Agricultura se encuentra actualmente en un proceso de elaboración y mejora de la actual matriz de delimitación de competencias y funciones sectoriales a través de la identificación de los macro procesos y funciones dentro de dichos procesos, orientados a la generación de determinados servicios públicos ó sectoriales, a fin de cumplir con la normatividad relacionada con la transferencia de funciones y competencias sectoriales a los gobiernos regionales y locales. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – Ley N° 29158 aprobada en el año 2007 definió el marco del proceso de modernización de la gestión del Estado, estableciendo un nuevo enfoque para la organización de los ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales, y definiendo los mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental. Este nuevo marco normativo hizo evidente la necesidad de un mejor ordenamiento de la especificación de competencias agrarias y funciones sectoriales en los tres niveles de gobierno. En el año 2008 se formalizan los lineamientos para la elaboración de las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones sectoriales a través de la RM N° 188-2008-PCM. En respuesta a esta normativa, el Ministerio de Agricultura desarrolló un enfoque de procesos orientado a ordenar la definición de productos, procesos y funciones sectoriales con miras a cumplir una mejor tarea de identificación de roles y competencias. Se buscó que el proceso de elaboración de la matriz de delimitación de competencias resulte relevante para sus propios procesos internos de descentralización y ordenamiento de la ejecución de competencias agrarias y provea un entendimiento de las mejores estrategias para orientar el proceso de descentralización, en el marco de la modernización de la gestión pública sectorial. El año 2009, el Ministerio de Agricultura realizó una primera formulación de la Matriz de Delimitación Competencias y Distribución de Funciones, la cual identificó 11 procesos esenciales del sector (ver Cuadro 1). Los procesos esenciales definen los temas en que se descomponen las competencias sectoriales, y que resultan en la prestación de servicios a la población, o la regulación y promoción de determinada actividad sectorial. La Matriz aprobada por el MINAG definió los procesos esenciales sectoriales (aunque sin especificar las competencias a las que corresponden) y precisó las responsabilidades de cada nivel de gobierno en la implementación de dichos procesos esenciales. Se asumió que estos procesos incluían todas las competencias sectoriales, pero se reconoció que este era un proceso en construcción y sujeto a mejoras, por lo que el Ministerio dispuso a fines del año 2009 su mejoramiento y actualización con participación de las entidades del sector. El enfoque que el MINAG desarrolló para la mejora y actualización de la matriz de delimitación de competencias y funciones sectoriales contempla la identificación de procesos (ó macro procesos) y funciones dentro de dichos procesos, los cuales están orientados a la generación

1 Gutierrez, G. y J.C. Rodriguez (2009) “Servicios Públicos Agrarios brindados en los Tres Niveles de Gobierno” Consultoría sobre Descentralización del Sector Publico Agrario. Segundo producto. Diciembre 2009.

3

de determinados productos sectoriales, también entendidos como servicios públicos ó servicios sectoriales2. Este enfoque de procesos presenta las siguientes ventajas:

1. Define los resultados en función a productos ó servicios públicos para los

ciudadanos y no en función a actividades sectoriales. 2. Permite identificar las funciones específicas de las entidades sectoriales dentro de

cada nivel de gobierno para la generación de los productos ó servicios sectoriales 3. Permite alinear los presupuestos sectoriales mediante la metodología de

presupuesto por resultados. 4. Se articulan los planes operativos de cada nivel en función a los servicios públicos a

brindar 5. Permite la identificación de los ámbitos de acción y control de los entes rectores

sectoriales 6. Permite la definición de las capacidades necesarias dentro de cada proceso a nivel

de todas las instancias gubernamentales para la provisión del servicio sectorial.

Cuadro 1: Procesos esenciales identificados en la Matriz de Delimitación de Competencias y Distribución de Funciones aprobada por el MINAG3

Procesos esenciales

1. Infraestructura de uso agrario.

2. Innovación tecnológica agraria.

3. Sanidad agraria.

4. Promoción de la oferta y desarrollo de mercados agrarios.

5. Aprovechamiento sostenible de las tierras agrícolas, de pastoreo, forestales, eriazos con aptitud agraria y de comunidades nativas y campesinas.

6. Aprovechamiento sostenible del recurso hídrico.

7. Conservación del recurso hídrico.

8. Aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre.

9. Conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre.

10. Conservación del recurso suelo.

11. Asuntos ambientales del sector agrario.

En este contexto, resulta altamente relevante la correcta identificación de los servicios públicos o productos sectoriales que deben ser brindados por el sector público agrario a través de los diferentes niveles de gobierno y que determinarán los procesos sectoriales necesarios para su generación y entrega a los demandantes de dichos servicios. En el proceso de definición de servicios y productos sectoriales para la delimitación de competencias y distribución de funciones, la Oficina de Apoyo y Enlace Regional (OAER) del MINAG ha venido usando las siguientes definiciones servicio público agrario (también referido como “producto sectorial”) y proceso sectorial:

2 El MINAG avanzó en la identificación de los procesos sectoriales para el sub-sector forestal (Dirección General Forestal y Fauna Silvestre) de acuerdo a los lineamientos establecidos en el DS 047-2009-PCM de la Secretaría de Descentralización de la PCM. Como resultado de este ejercicio, se identificó 6 servicios públicos relacionados al sub-sector forestal (ver Anexo 1). 3 Mediante la RM N° 0303-2009-AG del 17 de abril de 2009.

4

• Producto (servicio) sectorial: Conjunto de atributos tangibles y/o intangibles que el administrado (consumidor efectivo de bienes o servicios sectoriales), demanda del sector público agrario.

• Proceso sectorial: Conjunto de fases y/o acciones sucesivas que al ser ejecutadas en forma efectiva, permiten obtener un producto final (bien o servicio), que puede ser utilizado para atender una demanda identificada. El administrado vinculado al sector agrario demanda una serie de productos sectoriales al Estado (específicamente servicios); los mismos que han sido previamente identificados y luego son brindados por el sector público agrario, bajo la forma de procesos sectoriales.

2.2 LOS SERVICIOS PÚBLICOS AGRARIOS POR NIVELES DE GOBIERNO

Los servicios que brindan las entidades de nivel nacional del sector público agrario son de una gran diversidad y responden a la multiplicidad de funciones y competencias recibidas desde su creación. La definición de los servicios de cada una de estas entidades está dada por su respectivo marco normativo, por las estrategias de implementación de su misión institucional y por las prioridades asignadas a sus distintas funciones institucionales por parte de los funcionarios responsables. No existen definciones oficiales de lo que constituye la oferta de servicios que realizan las diversas entidades del sector público agrario a nivel nacional. Esto se debe a diversos factores, entre ellos: (a) la diversidad de interpretaciones de lo que constituye un servicio público; (b) el uso no distintivo que se hace de conceptos como actividades, servicios y productos; (c) las diversas maneras que existen de agrupar servicios similares; y (d) la falta de organización de las tareas institucionales alrededor del concepto de provisión de servicios. En algunas entidades sectoriales, los servicios públicos agrarios son entendidos como aquellos que cuentan con una defición técnica a través de los TUPA (textos únicos de procedimientos administrativos), mientras que en otros casos fueron considerados de manera más amplia como los componentes no tangibles del proceso de producción-transformación-comercialización, que añaden valor agregado a los productos y que permiten viabilizar los procesos productivos (Pomareda, 2001). Para fines del presente trabajo, entenderemos los servicios del sector público agrario como el conjunto de intervenciones priorizadas por parte de una o más entidades del sector, ó niveles de gobierno, orientados a la generación de determinados resultados o productos y a la satisfacción de necesidades de los ciudadanos ó usuarios. No existe una definición estandarizada sobre lo que constituyen servicios públicos agrarios en el Perú. Ha habido diversos acercamientos a la definición de servicios agrarios. Por muchos años, el Ministerio de Agricultura definía sus principales servicios agrarios como: sanidad agraria, titulación y resolución de conflictos, información de precios y mercados, asistencia técnica, capacitación, investigación y crédito. El principal canal de provisión de estos servicios fueron los programas y organismos descentralizados, así como las direcciones regionales agrarias y su respectiva red de agencias agrarias a nivel nacional.

5

2.2.1 Servicios brindados por el Ministerio de Agricultura

El análisis de la oferta de servicios brindados por todas y cada una de las direcciones, programas y entidades del Ministerio de Agricultura permite hacer una identificación de todos los servicios públicos que actualmente brinda el sector público agrario nacional a través de sus diferentes oficinas y dependencias (ver Cuadro 2). Como resultado de este análisis, un total de 17 servicios públicos sectoriales fueron identificados, la mayoría de los cuales son brindados por más de una oficina, programa ó entidad del Ministerio. La identificación de los servicios públicos de las entidades de nivel nacional que se presenta a continuación se basó en información primaria levantada por el equipo consultor a partir de un formato estándar llamado “Matriz de Servicios Públicos por entidad del Sector Público Agrario” (ver Anexo 1), el cual fue enviado de manera oficial a todas las oficinas y entidades sectoriales de nivel nacional, con la solicitud de su llenado y devolución4. Este formato estuvo enfocado a identificar características clave de la provisión de servicios a criterio de cada entidad sectorial involucrada, tales como: (a) nombre del servicio; (b) principales clientes o usuarios; (c) principales zonas de provisión del servicio; (d) principales actividades que componen el servicio; y (e) entidades que brindan un servicio similar. Al momento de preparar el presente informe, el equipo consultor había recibido matrices completas de las siguiente oficinas ó entidades sectoriales de nivel nacional: la Dirección General de Forestal y Fauna Silvestre (DGFF), la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA), la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH), el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) y el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI). Complementariamente, en los casos en los que el equipo consultor no recibió información primaria completa, la identificación de servicios se realizó a partir del análisis de información secundaria que incluía el marco normativo e información institucional disponible en las páginas web de las respectivas oficinas o programas. Si bien la identificación de servicios mediante fuentes secundarias limitó el análisis al no garantizar información completa y actualizada, permitió una identificación básica de servicios que debería ser complementada con estudios posteriores. Las entidades de las cuales se recibió matrices parciales (cubriendo sólo algunas de sus unidades de línea) fueron: la Dirección General de Competitividad Agraria (DGCA) y el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL). El análisis realizado se hizo a partir de la información recolectada.

Cuadro 2: Matriz de servicios públicos brindados por el MINAG

1. Capacitación y asesoría empresarial y de negocios

• Promoción de la asociatividad agraria. Capacitación en gestión asociativa y comercio exterior. (DGCA).

• Asesoría y organización empresarial rural. Apoyo al mercadeo y comercialización. Promoción de cadenas productivas (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

• Capacitación en gestión empresarial. Implementación de planes de negocios a través de operadores de servicios de asesoría empresarial. Servicios especializados de apoyo para negocios rurales (AGRORURAL / PROSAAMER).

• Promoción de negocios rurales. Iniciativas empresariales. Planes de negocios (AGRORURAL / MARENASS).

2. Capacitación y asesoría para la conservación de recursos

4 A través del Oficio Múltiple N° 027-2009-AG-AGRORURAL-DE del 04 de diciembre de 2009.

6

• Capacitaciones técnicas y normativas (DGFF).

• Capacitación y asesoría en gestión de organizaciones de usuarios, de cultivo y técnicas de riego. Actividades de sensibilización (PSI).

• Capacitación para conservación de recursos y para la gestión de sistemas de riego. Promoción y organización de comités de gestión de cuenca. Organización para la conservación de recursos. Fortalecimiento de organizaciones de usuarios. Transferencia de tecnologías de manejo y conservación de recursos (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

3. Capacitación y asistencia técnico productiva

• Capacitación en gestión de la calidad, agroindustria, manejo, pasantías, días de campo. Promoción de la asistencia técnica, difusión y promoción de buenas prácticas agricolas. Formación de promotores de competividad, plan del servicio de extensión agraria. Difusión y promoción de buenas prácticas agricolas (DGCA).

• Capacitación técnica y entrenamiento en plantaciones forestales, viveros, sistemas agroforestales, recuperación de suelos degradados, producción de frutales y hortalizas. Asistencia técnica. Apoyo a la organización de productores para la facilitación de actividades de extensión (INIA).

• Evaluación fitosanitaria de parcelas, asistencia técnica para el manejo integrado de plagas (SENASA).

• Capacitación en manejo de cultivo y técnicas de riego. Actividades de sensibilización. Asistencia en riego parcelario, riego tecnificado (PSI).

• Capacitación para gestión de sistemas de riego. (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

4. Desarrollo de mercados

• Eventos de promoción comercial, eventos de difusión, desarrollo de normas técnicas, estudios, pasantías. Estudios y evaluaciones. (DGCA).

• Incentivos para fortalecimiento de mercados rurales. Ferias agropecuarias. Apoyo al mercadeo y comercialización. (AGRORURAL / PRONAMACHCS)

5. Entrega de autorizaciones y certificados

• Licencias y permisos de uso de recursos forestales y de fauna silvestre. Planes de manejo. Concesiones forestales, cesión de tierras, concesiones de ecoturismo y conservación. Autorizaciones de transferencia, comercialización, captura e intercambio de fauna silvestre. Permisos de exportación, importación, guías de transporte (DGFF).

• Certificados de comercialización de plaguicidas, autorizaciones sanitarias, permisos sanitarios de tránsito, certificados de importación y exportación de productos, certificados de plantas de tratamiento (SENASA).

• Otorgamiento de derechos de uso de agua, reservas, autorización de trasvases, declaratoria de agotamiento de fuentes, zonas de veda, zonas de protección. Licencias para la perforación de pozos o estudios de exploración y explotacion de aguas subterraneas. Reconocimiento de las organizaciones de usuarios de agua y operadores de infraestructura hidráulica. (ANA).

6. Evaluación y control

• Evaluaciones y opiniones técnicas: evaluaciones ambientales preliminares, de riesgo ambiental, de estudios de impactos ambiental y programas de adecuación y manejo de impacto ambiental (DGAA).

• Declaración de interés de las iniciativas privadas de inversión en tierras eriazas de aptitud agrícola. (DGIH)

• Evaluación y validación de procedimientos técnicos para la obtención de variedades vegetales. Análisis de semillas y análisis molecular de cultivos y animales. Identificación de protocolos de conservación y propagación in vitro. (INIA)

• Fiscalización de comercio de productos orgánicos, productos veterinarios, eventos pecuarios, tratamientos, comercio y tránsito de animales y subproductos, etc. Análisis de humedad de semillas, control de calidad de productos veterinarios, ensayos de residuos, etc. Identificación de plagas, parásitos y enfermedades, vacunación, muestreos serológicos, etc. Tratamiento fitosanitario y zoosanitario (SENASA).

• Monitoreo de la recaudación de pagos por uso de agua, de la aplicación de tarifas por

7

uso de infraestructura hidráulica y distribución por recuperación de las inversiones en obras de infraestructura hidráulica. Supervisión de la gestión de los operadores de inraestructura hidráulica. Fiscalización, control y vigilancia del uso de los recursos hídricos. (ANA).


• Facilitación de instrumentos de financiamiento, promoción del seguro agrario (DGCA).

• Fortalecimiento de servicios financieros. Mujeres ahorristas (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

8. Fortalecimiento institucional

• Formación de capacidades en AA y DRAs. Capacitación en uso y aprovechamiento de información. Fortalecimiento institucional de DRA y AA. Sistema integrado de planeamiento estrategico, organización y métodos, monitoreo y evaluacion (AGRORURAL / PROSAAMER).

• Fortalecimiento de las capacidades en administración y gestión integrada de recursos hídricos de instituciones vinculadas al uso de agua (ANA).

9. Información

• Integración, sistematización y difusión de información, facilitación de información climatológica, acceso a centro de documentación. Difusión de normas técnicas de productos y de tratados de libre comercio. Elaboración y difusión de reportes de comercio exterior, producto y/o mercado. (DGCA).

• Publicaciones, elaboración de mapas, zonificación ecológica económica (DGFF).

• Estudios de recursos naturales, suelos y clasificación de tierras, caracterización, inventarios y evaluaciones de recursos naturales, zonificación agroecológica, erosión de suelos. Mapas planimétricos y procesamiento y edición de imágenes (DGAA).

• Información en agroecología, buenas prácticas agrícolas, información agroclimática, economía agraria (INIA).

• Información sobre enfermedades y plagas, estudios de evaluación, listado de enfermedades (SENASA).

• Sistematización, administración y difusión de información de recursos hídricos. Realización de estudios técnico económicos (ANA).

• Publicación y difusión de materiales de información. Alquiler de espacios radiales para el funcionamiento de radios campesinas (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

• Sistema de estadísticas agropecuarias mejoradas. Red de información integrada y descentralizada. Contenidos y servicios de información puntual (AGRORURAL / PROSAAMER)

• Gestión del conocimiento y activos culturales (AGRORURAL / MARENASS)

10. Investigación agraria

• Investigación básica. Generación de tecnologías de manejo agronómico, cosecha, control de plagas, propagación de plantas, poscosecha, procesamiento, riego. Generación de tecnologías de manejo de ganado, pasturas y animales menores. Generación de tecnologías de manejo de especies forestales y de manejo y recuperación de bosques degradados. Domesticación de especies forestales silvestres. (INIA)

11. Capacitación y transferencia de tecnología

• Capacitación a proveedores de asistencia técnica. Liberación de tecnologías, eventos de transferencia de tecnología, promoción, difusión y evaluación ex post de tecnologías. (INIA).

• Instalación de sistemas de riego tecnificado. Acompañamiento en la formulación de perfiles de riego tecnificado. Giras y arcelas demostrativas (PSI).


• Promoción de medidas de adaptación al cambio climático. Promoción de mecanismos para la implementación del pago por servicios ambientales. Promoción de medidas pertinentes para la mitigación y control de causas de agotamiento de fuentes de agua,

8

zonas de protección y estados de emergencia. Supervisión y vigilancia de las fuentes naturales de agua y bienes asociados: glaciares, lagunas altoandinas y acuíferos. (ANA)

• Manejo y conservación de suelo, aguas y bosques. Reforestación, agroforestería y manejo forestal (AGRORURAL / PRONAMACHCS)

• Planes de gestión de recursos naturales. Manejo comunal de recursos naturales y valorización de activos (AGRORURAL / MARENASS)

• Conservación de biodiversidad en islas y puntas del litoral. (AGRORURAL / PROABONOS)

13. Otros servicios para la producción

• Análisis de aguas, suelos, plantas, análisis biometricos, biotecnología, diagnóstico de plagas y enfermedades. Analisis de calidad de semillas (INIA).

• Alquiler de maquinaria e implementos agrícolas (AGRORURAL / PRONAMACHCS)

14. Provisión de insumos para la producción

• Generación y venta de plantones, semillas y reproductores de variedades, cultivares y líneas genéticas de especies agrícolas, forrajeras, ganaderas, frutícolas, y forestales de alta calidad. Servicio de multiplicación de plantas in vitro (INIA).

• Producción, venta y utilización de controladores biológicos (SENASA).

• Provisión de herramientas y materiales de construcción. Rehabilitación y manejo de pastos y ganado. Mejoramiento e instalación de cultivos. Venta y provisión de semillas y plantones forestales (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

15. Provisión de infraestructura

• Capacitación en desarrollo de infraestructura hidráulica. Evaluación de infraestructura hidráulica, inventario de normas técnicas, proyectos de riego, etc. Identificación y priorización de proyectos de infraestructura hidráulica. Formulación de estudios de pre inversión de infraestructura hidráulica (DGIH).

• Mejoramiento y rehabilitación de infraestructura de riego: bocatomas, canales principales y secundarios, obras de arte, defensa ribereña y obras de control (PSI).

• Formulación de expedientes y ejecución de obras de infraestructura de riego, micro-riego artesanal, apoyo a la producción: almacenes, centros de acopio, invernaderos, cobertizos, etc. (AGRORURAL / PRONAMACHCS).

16. Resolución de conflictos

• Resolución de reclamos por el uso del agua de carácter multisectorial o interregional que implique el ámbito de dos o más órganos desconcentrados ejerciendo la facultad sancionadora. Prevención y resolución de quejas y conflictos por uso de agua (ANA).

17. Servicios registrales

• Registros administrativos y de control: aves de presa, exportadores de fauna silvestre, exportadores forestales, consultores, mascotas, plantaciones forestales, profesionales para identificación taxonómica, etc. (DGFF).

• Registro y renovación de inscripción de consultoras ambientales (DGAA).

• Registro de organismos de certificación, de empresas fabricantes, importadoras, exportadoras, distribuidoras y de venta de productos agroquímicos, registro de profesionales, registro de centros y almacenes, etc. Empadronamiento de criadores y empresarios (SENASA).

• Opinión técnica para la inscripción de nuevas variedades. Registro de investigadores, centros de investigación, cultivares comerciales, productores de semillas, plantas de acondicionamiento y certificación de semillas. (INIA)

• Registro de derechos de uso de agua, de empresas perforadoras y de consultores. Actualización del registro administrativo de los derechos de uso de agua. Supervisión de la actualización del inventario de infraestructura hidráulica pública y privada. (ANA).

Fuente: Matrices de Servicios Públicos por Entidad del SPA e información secundaria. Elaboración: propia.

9

2.2.2 Servicios brindados por los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales prestan servicios agrarios a los productores y demás usuarios tanto desde las Direcciones Regionales Agrarias y su respectiva red de agencias agrarias (DRA/AA), como desde las unidades ejecutoras que implementan proyectos de inversión pública de función agropecuaria (UE/GORE). La identificación de servicios sectoriales a nivel de los gobiernos regionales se realizó a partir del análisis de diversas fuentes de información: (a) los tipos de intervención de los proyectos de inversión pública de los gobiernos regionales orientados a la función agropecuaria; (b) distribución del presupuesto asignado a la función agropecuaria; (c) información secundaria sobre percepciones de funcionarios públicos con relación a los servicios de las Direcciones Regionales de Agricultura; y (d) información primaria sobre percepciones de servicios críticos del sector público agrario regional5. En base a la información sobre los servicios que prestan las DRA/AA y las unidades ejecutoras de los proyectos de inversión pública de los gobiernos regionales, en el Cuadro 3 se listan los principales servicios agropecuarios que se prestan desde el nivel regional.

Cuadro 3: Matriz de servicios agrarios en el nivel regional

Servicio agrario Descripción del servicio

1. Asesoría organizacional • Fortalecimiento de organizaciones de productores (DRA/AA)

• Promoción de la asociatividad agraria y pecuaria; gestión de organizaciones (UE/GORE)

2. Capacitación y asesoría empresarial y de negocios

• Asesoría en comercialización y gestión empresarial, organización de cadenas productivas (DRA/AA)

• Diseño e implementación de planes de negocios. Capacitación en liderazgo y mercadeo. (UE/GORE)

3. Capacitación y asesoría para la conservación

• Capacitación en manejo y conservación de suelos y aguas (DRA/AA)

• Capacitaciones en manejo de cultivos y crianzas; conservación de suelos, gestión de organizaciones de usuarios. (UE/GORE)

4. Capacitación y asistencia técnico productiva

• Capacitación técnico-productiva, capacitación en gestión y organización. Asistencia técnica en manejo de cultivos, sanidad (DRA/AA)

• Asistencia técnica, extensión agropecuaria, promoción de buenas prácticas agrícolas. Promoción, difusión y de tecnologías, sanidad agraria, técnicas de riego. (UE/GORE)

5. Autorizaciones administrativas

• Entrega de certificados de productor (DRA/AA)

6. Desarrollo de mercados • Organización de ferias, ruedas de negocios (UE/GORE)

5 Ver Gutierrez, G. y J.C. Rodriguez (2009) op. cit.

10

7. Financiamiento agropecuario

• Producción de plantaciones, instalación de módulos demostrativos de producción y/ o cultivos, mejoramiento e instalación de cultivos (UE/GORE)

8. Información • Información sobre precios y siembras (DRA/AA)

9. Manejo de recursos naturales

• Apoyo en el manejo de áreas naturales protegidas y de conservación (UE/GORE)

10. Mejoramiento genético • Mejoramiento genético de ganado vacuno y de camélidos (UE/GORE)

11. Provisión de infraestructura productiva

• Construcción, mejoramiento y rehabilitación de infraestructura de riego, ejecución de obras de apoyo a la producción, construcción de plantas de procesamiento, viveros. (UE/GORE)

12. Provisión de maquinarias e insumos

• Alquiler de maquinaria y equipos (DRA/AA)

• Entrega de plantones, semillas, reproductores, herramientas y materiales de construcción. (UE/GORE)

Elaboración: propia

2.2.3 Servicios brindados por los gobiernos locales

Como en el caso de los gobiernos regionales, la identificación de servicios agrarios a nivel de los gobiernos locales se realizó a partir del análisis de diversas fuentes de información: (a) los tipos de intervención de los proyectos de inversión pública de los gobiernos locales orientados a la función agropecuaria; (b) distribución del presupuesto de gobiernos locales asignado a la función agropecuaria; y (c) información secundaria sobre percepciones de autoridades y funcionarios municipales con relación a los servicios brindados por las municipalidades6. El Cuadro 4 presenta de manera resumida la matriz de servicios agrarios que en la actualidad brindan los gobiernos locales. Varios de los servicios deben ser manejados de forma centralizada, además de requerir competencias profesionales especializadas, al parecer eso sucede con investigación e información, que requieren de diversas capacidades para que los resultados generen beneficios a los usuarios. En el caso de servicios como fortalecimiento institucional, más bien deberían ser las municipalidades las que reciban estos servicios desde el nivel nacional o regional a fin de orientar mejor su quehacer en la función agropecuaria. En el caso de los servicios asociados con la entrega de autorizaciones y certificados, evaluación y control, servicios registrales, la participación de los gobiernos locales es limitada, lo mismo sucede con la resolución de conflictos; todos estos servicios son prestados en mayor medida por instancias de nivel nacional.

Cuadro 4: Matriz de servicios públicos que brindan los gobiernos locales

Servicio agrario Descripción del servicio

1. Capacitación y asesoría empresarial

• Promoción de la asociatividad agropecuaria.

• Capacitación en gestión empresarial,

• Capacitación en liderazgo y comercialización

6 Ver Gutierrez, G. y J.C. Rodriguez (2009) op. cit.

11

2. Capacitación y asistencia técnica

• Capacitaciones en manejo de cultivos y crianzas.

• Difusión y promoción de buenas prácticas agrícolas.

• Eventos de transferencia de tecnología.

• Actividades de extensión agrícola y pecuaria.

• Manejo integrado de plagas

• Asistencia en riego parcelario, riego tecnificado.

3. Capacitación y asesoría para la conservación de recursos

• Capacitación para conservación de recursos.

• Capacitación para gestión de sistemas de riego.

• Capacitación en gestión de organizaciones de usuarios, de cultivo y técnicas de riego.

• Asesoría en gestión de organizaciones de usuarios de agua

4. Desarrollo de mercados

• Promoción de productos agroindustriales y derivados.

• Eventos de promoción comercial: ferias, eventos de difusión, estudios, pasantías.

• Fomento de compras públicas.

5. Mejoramiento genético

• Mejoramiento genético de ganado.

6. Provisión de maquinaria

• Alquiler de maquinaria

7. Provisión de equipos e insumos

• Entrega de plantones y semillas, reproductores.

• Provisión de herramientas y materiales de construcción.

• Rehabilitación y manejo de pastos y ganado.

• Mejoramiento e instalación de cultivos.

8. Provisión de infraestructura

• Construcción, mejoramiento y rehabilitación de infraestructura de riego.

• Formulación de expedientes y ejecución de obras

• Infraestructura de apoyo a la producción: almacenes, centros de acopio, invernaderos, cobertizos, etc.

• Construcción de plantas de procesamiento.

9. Promoción del riego tecnificado

• En los proyectos de inversión sobre riego tecnificado que implementan para los productores locales

Elaboración: propia

2.3 PROPUESTA DE MATRIZ DE DELIMITACIÓN DE FUNCIONES SECTORIALES

NACIONALES

En la aplicación del enfoque de procesos para la delimitación de funciones por niveles de gobierno, el Ministerio de Agricultura identificó once procesos esenciales en el marco de la formulación de la Matriz de Delimitación Competencias y Distribución de Funciones (ver Cuadro 1), y constituye un primer avance en la organización del conjunto de actividades sectoriales. Sin embargo, el análisis de los procesos identificados indica que se utilizó criterios distintos para la identificación de los procesos: (a) por tipo de servicio ó actividad (infraestructura, innovación, sanidad, mercados, asuntos ambientales); (b) por tipo de recurso natural involucrado (tierras, recurso hídrico, recursos forestales y de fauna, suelo); y (c) por tipo de uso de recurso natural (aprovechamiento, conservación). Como resultado, existe la percepción que los proceso identificados responden a categorias de distinto nivel. A partir de la identificación de los servicios públicos agrarios brindados por las distintas entidades sectoriales (ver Sección 2.2) y de su agrupamiento alrededor del concepto de

12

“proceso sectorial” 7, y con el propósito de utilizar un mismo criterio en la selección de procesos, el equipo consultor ha revisado la relación de procesos identificados y ha elaborado una propuesta de matriz de 8 procesos sectoriales basado en la finalidad de los servicios involucrados (ver Cuadro 5). En cada proceso sectorial propuesto ha identificado los servicios públicos agrarios que los componen o que estarían involucrados .

Cuadro 5: Propuesta de matriz de procesos sectoriales y servicios que los componen

Proceso sectorial propuesto Servicios públicos agrarios involucrados


e. Capacitación y asistencia técnico-productiva f. Información agraria g. Provisión de insumos para la producción h. Otros servicios para la producción


d. Capacitación y asesoría empresarial y de negocios e. Desarrollo de mercados f. Información agraria

3. Financiamiento agrario c. Financiamiento agropecuario d. Asesoría financiera


d. Investigación agraria e. Capacitación y transferencia de tecnología agraria f. Información


d. Manejo de recursos naturales e. Capacitación y asesoría organizacional para el

manejo y conservación de RRNN f. Información


e. Entrega de autorizaciones y certificados f. Evaluación y control g. Servicios registrales h. Resolución de conflictos

7. Infraestructura agraria c. Provisión de infraestructura d. Capacitación

8. Sanidad agraria f. Capacitación y sensibilización g. Entrega de autorizaciones y certificados h. Evaluación y control i. Servicios registrales j. Información

A partir de esta propuesta de matriz de procesos sectoriales y servicios que los componen, el equipo consultor ha identificado los servicios ó productos en los cuales participan cada una de las entidades sectoriales en sus tres niveles de gobierno, y se ha realizado un contraste con la demanda de servicios públicos por parte de los productores agrarios (ver Cuadro 6). Como resultado, se puede observar aquellos servicios o productos sectoriales en los que podría existir superposiciones, duplicidades o vacíos funcionales en la provisión de servicios públicos agrarios. En general, se observa la participación de varias entidades del sector público agrario en la provisión de un mismo servicio, así como entidades dedicadas de manera exclusiva a la provisión de un servicio. Esto no representa en sí un problema en la medida que los ámbitos

7 Conjunto de fases y/o acciones sucesivas que permiten obtener uno ó mas productos finales (bien o

servicio), que pueden ser utilizados para atender una potencial demanda de los usuarios.

13

temáticos ó públicos objetivos en la provisión del servicio por parte de cada entidad estén claramente diferenciados, como ocurre en el caso de la provisión de autorizaciones y certificados8. Sin embargo, debemos mencionar que una característica ampliamente reconocida del sector público agrario es el alto nivel de paralelismo en las estructuras y duplicación de algunas funciones tanto al interior de los niveles de gobierno (en particular en los niveles central y regional), así como entre niveles de gobierno. Esto se explica por una serie de factores, entre ellos: (i) la insuficiente coordinación intrasectorial entre entidades y niveles de gobierno; (ii) la independencia financiera de organismos públicos descentralizados y programas del sector; (iii) los elevados niveles de discrecionalidad en la gestión de la entidades sectoriales; y (iv) la alta dispersión de acciones de algunas entidades de nivel central (e.g. AGRORURAL) y regional (e.g. DRAs y proyectos especiales)9. La identificación de procesos sectoriales sobre la base de los servicios actualmente brindados por las diversas entidades del sector público agrario permite avanzar hacia la construcción de una propuesta de Matriz de Delimitación de Competencias y Distribución de Funciones que responda no solo al actual marco normativo de funciones y competencias por niveles de gobierno, sino tambien a la realidad de la oferta de servicios agrarios brindados por las entidades del sector público agrario a los productores agrarios y demás usuarios. Este procedimiento permite conectar de manera más directa los procesos sectoriales con las entidades específicas que participan en la provisión de servicios y facilita la identificación de roles específicos de las entidades sectoriales de cada nivel de gobierno en la generación de los macro procesos para la generación y provisión de servicios sectoriales. El cuadro 7 presenta la propuesta de matriz delimitación de funciones sectoriales nacionales en función a las entidades sectoriales específicas y en función a las atribuciones que intervienen en la implementación de cada uno de los ocho procesos sectoriales identificados por la presente consultoría. La propuesta de matriz presentada no incluye las atribuciones de entidades o instancias específicas de los niveles regional y local en cada debido a que esta especificación puede variar en cada gobierno regional o local. Corresponderá a cada nivel de gobierno la definición de las entidades o instancias que asumirán dichas funciones en los niveles regional o local en función al modelo organizacional que cada una desarrolle. Cabe señalar que en la relación de atribuciones, además de las cuatro identificadas de manera en la Matriz de Delimitación de Competencias aprobadas en 2009 (normatividad, regulación y políticas; planeamiento; administración y ejecución; y supervisión), se ha agregado una referida al desarrollo de capacidades de los niveles regional y local, dada su importancia como atribución especial y separada de las demás atribuciones. A continuación se hace una breve descripción y análisis general de la provisión de servicios y propuesta de delimitación de funciones organizados alrededor de los ocho procesos sectoriales propuestos.

8 La DGFF, SENASA y ANA participan en la entrega de este servicio, pero cada una lo hace en ámbitos temáticos específicos de acuerdo a su especialidad: los subsectores forestal y fauna, sanidad agraria y recursos hídricos, respectivamente. 9 Ministerio de Agricultura (2003).

14

Cuadro 6: Matriz de procesos y servicios agrarios demandados por los productores y brindados por entidades de los 3 niveles de gobierno

Proceso sectorial Servicio agrario Demanda de productores

(*) DGCA DGFFS DGAA DGIH PSI

AGRO-RURAL

SENASA INIA ANA UE

GORE DRA GL

a. Capacitación y asistencia técnico-productiva +++

b. Información agraria +++

c. Provisión de insumos para la producción +

Desarrollo de capacidades productivas

d. Otros servicios para la producción +++

a. Capacitación y asesoría empres. y negocios +++

b. Desarrollo de mercados +

Desarrollo de capacidades empresariales y de negocios c. Información agraria +

a. Financiamiento agropecuario +++ Financiamiento agrario

b. Asesoría financiera +

a. Investigación agraria +++

b. Capacitación y transferencia de tecnología +++

Innovación y transferencia tecnológica c. Información

a. Manejo de recursos naturales +

b. Capacitación y asesoría organizacional + Manejo y conservación de recursos naturales

c. Información

a. Entrega de autorizaciones y certific.

b. Evaluación y control

c. Servicios registrales

Ordenamiento y control de actividades agrarias

d. Resolución de conflictos

b. Provisión de infraestructura + Infraestructura agraria

d. Capacitación

a. Capacitación y sensibilización +

b. Entrega de autorizaciones y certific. +

c. Evaluación y control +

d. Servicios registrales

Sanidad agraria

e. Información

(*) Nivel de importancia de la demanda: +++ Muy importante + Importante

15

Cuadro 7: Propuesta de matriz de delimitación de funciones sectoriales nacionales por entidad del SPA


SENASA INIA ANA


b. Planeamiento






b. Planeamiento






b. Planeamiento






b. Planeamiento






b. Planeamiento





16

Cuadro 7 (..cont.): Propuesta de matriz de delimitación de funciones sectoriales nacionales por entidad del SPA


SENASA INIA ANA


b. Planeamiento






b. Planeamiento



15. Infraestructura agraria



b. Planeamiento



16. Sanidad agraria


17

Proceso 1: Desarrollo de capacidades productivas

Se han identificado cuatro servicios agrarios clave orientados al logro de este proceso sectorial, varios de los cuales presentan una alta demanda por parte de los productores y en los cuales actualmente participan un gran número de entidades sectoriales pertenecientes a distintos niveles de gobierno. De estos, es en la provisión de capacitación y asistencia técnico productiva donde están involucradas el mayor número de entidades de nivel central (DGCA, PSI, AGRORURAL, INIA), regional (DRA, UE GORE) y local, y donde eventualmente se podrían producir el fenómeno de duplicación o superposición de funciones. Se asume que este fenómeno se estaría dando particularmente entre entidades como AGRORURAL (específicamente PRONAMACHCS) y las DRA, en temas relacionados al manejo técnico de cultivos y crianzas. Entidades como DGCA, INIA y PSI brindarían este servicio en ámbitos temáticos y/o hacia públicos objetivo diferenciados. En cualquier caso, la magnitud de la demanda, la insuficiente cobertura en su provisión y la importancia dada por los productores a estos servicios hace que esta eventual duplicidad de funciones en la provisión de estos servicios no represente en términos prácticos un problema sectorial. Sin embargo, sí representaría un problema la co-existencia de enfoques disímiles y hasta divergentes o contrapuestos en las estrategias de provisión de estos servicios. De igual modo, es un problema la dispersión de actividades y la ausencia de sinergias en la provisión de estos servicios en los mismos ámbitos territoriales. Otro servicios donde se podrían duplicación de funciones serían provisión de insumos para la producción (entre AGRORURAL y las UE GORE) y el alquiler de maquinarias y equipos (entre AGRORURAL, las DRA y los gobiernos locales). En cuanto a la delimitación de funciones, se propone que la DGCA asuma las atribuciones relacionadas con normatividad, planeamiento, desarrollo de capacidades, y supervisión y evaluación de este proceso sectorial. De igual modo, se propone que el PSI y AGRORURAL intervengan en las atribuciones relacionadas con administración y ejecución, pero en ámbitos temáticos ó geográficos acotados, dejando la función principal de ejecución de este proceso sectorial en manos de las entidades de nivel regional y local. Se considera que por su experiencia al frente de proyectos de inversión en desarrollo rural, AGRORURAL debería cumplir un rol importante en la función de desarrollo de capacidades de los GORE y GL. Proceso 2: Desarrollo de capacidades organizacionales y de negocios

Este proceso esta asociado a la provisión de tres servicios claves, de los cuales el de mayor demanda por parte de los productores es el de capacitación y asesoría empresarial y de negocios. En este servicio participan la DGCA, AGRORURAL y todas las entidades sectoriales de nivel regional y local. Se considera que podría existir una potencial superposición y/ó duplicidad de funciones en la provisión de este servicio entre las entidades indicadas al estar directamente todas ellas involucradas en tareas de fortalecimiento de organizaciones de productores y en la organización de cadenas productivas. Sin embargo, al igual que en el caso de desarrollo de capacidades productivas, magnitud de la demanda y la insuficiente cobertura en la provisión de estos servicios determinaría que esta eventual duplicación de funciones no represente un problema real a nivel sectorial. En el servicio de desarrollo de mercados no existiría necesariamente una superposicion de funciones entre las principales entidades involucradas (DGCA, AGRORURAL, UE/GORE) pero podrían haber problemas en cuanto al enfoque estratégico utilizado.

18

La delimitación de funciones que se propone es similar al caso del desarrollo de capacidades productivas: se considera que la DGCA debe asumir las atribuciones relacionadas con políticas, planeamiento, supervisión y desarrollo de capacidades. AGRORURAL debe cumplir un rol en la función de desarrollo de capacidades y las entidades sectoriales de nivel regional y local deben asumir roles activos en la administración y ejecución de los servicios involucrados. Proceso 3: Financiamiento agrario

Los servicios involucrados en este proceso sectorial tienen una importante demanda por parte de los productores agrarios. De las entidades sectoriales, sólo AGRORURAL y las UE/GORE participan en la provisión del servicio de financiamiento agropecuario, aunque de manera circunscrita a determinados ámbitos o proyectos de inversión específicos. El grueso de la provisión de este servicio es provisto por entidades del sector privado (cajas rurales, bancos comerciales, habilitadores comerciales, etc), por lo cual se considera que existiría un vacío funcional en la provisión de este servicio por parte de las entidades del sector público. De igual modo, el servicio de asesoría financiera presentaría vacíos en su provisión desde el lado del sector público, al ser este un servicio brindado principalmente por el sector privado. En cuanto a la delimitación de funciones, la DGCA tiene por mandato legal un mayor rol en el cumplimiento de las atribuciones (políticas, planeamiento, desarrollo de capacidades y supervision) relacionadas con este proceso sectorial. Sin embargo, de la información disponible no es claro a qué entidad de nivel nacional corresponde la función de administración y ejecución de este proceso sectorial, aunque se asume que podría corresponder al Programa de Compensaciones para la Competitividad (PCC) actualmente en proceso de organización. Proceso 4: Innovación y transferencia tecnológica

Son tres los servicios involucrados con este proceso sectorial y todos ellos son actualmente asumidos por el INIA. En el caso del servicio de capacitación y transferencia tecnológica, el PSI también participa en su provisión, particularmente en lo referido a la difusión y transferencia de las tecnologías de riego tecnificado. En estos servicios no existiría ningún tipo de duplicación ni superposición de funciones. En cuanto a las competencias, es claro que el INIA es la entidad sectorial nacional que debe asumir todas las atribuciones de nivel nacional relacionadas con este proceso sectorial, y que el PSI debe participar en la función relacionada con el desarrollo de capacidades de gobiernos subnacionales, particularmente en lo referido el riego tecnificado. Proceso 5: Manejo y conservación de recursos naturales

Este es otro de los procesos sectoriales donde existe un alto nivel de participación de entidades sectoriales en la provisión de los servicios involucrados. En la provisión del servicio de capacitación y asesoría organizacional para la conservación son cuatro las entidades sectoriales de nivel nacional involucradas (DGFF, PSI, AGRORURAL y ANA), y en el servicio de información son tambien cuatro (DGFF, DGAA, AGRORURAL y ANA). En la mayoría de casos, no se produciría duplicidad o superposición de funciones debido a que las distintas entidades de nivel nacional están especializadas en función al tipo de recurso (foresta y fauna, agua). Sin embargo, sí existiría algunas áreas en donde se produciría superposición de funciones entre entidades, como es en la provisión del servicio de asesoría organizacional entre el PSI y

19

AGRORURAL, específicamente cuando las actividades de PRONAMACHCS/AGRORURAL se orientan al fortalecimiento de organizaciones de usuarios de agua, tradicional ámbito temático de acción del PSI. Por otro lado, existiría duplicidades potenciales en la provisión del servicio de manejo de recursos naturales entre AGRORURAL y ANA cuando la provisión del servicio por parte de AGRORURAL aborda la temática de recursos hídricos y se dirige al mismo público objetivo. En cuanto a la delimitación de competencias, la propuesta contempla que la DGFF y la DGAA estén involucradas en las funciones de normatividad y supervisión; la DGFF en las de planeamiento; y el PSI, AGRORURAL y ANA en la administración y ejecución y desarrollo de capacidades. Proceso 6: Ordenamiento y control de actividades agrarias

Existe un alto número de entidades sectoriales de nivel nacional que brindan servicios relacionados con el ordenamiento y control de actividades agrarias. Cuatro entidades (DGAA, DGIH, INIA y ANA) brindan el servicio de evaluación y control; y cinco entidades (DGCA, DGFF, DGAA, INIA y ANA) brindan servicios registrales. La DGFF y ANA brindan el servicio de entrega de autorizaciones y certificados. No se asume la existencia de duplicación o superposición de funciones en ninguno de estos servicios debido a la especialización temática de cada entidad en la implementación del servicio involucrado. Finamente, en cuanto a la delimitación de competencias, la propuesta asume que tanto la DGFF, la DGAA y ANA asumen todas las atribuciones relacionadas con este proceso sectorial en su respectivo ámbito temático. Adicionalmente, la DGIH y el INIA asumen funciones de administración y desarrollo de capacidades en los servicios involucrados dentro sus respectivos ámbitos temáticos. Proceso 7: Infraestructura agraria

A nivel de las entidades sectoriales, el proceso de provisión de infraestructura involucra la participación de tres entidades nacional (DGIH, PSI y AGRORURAL) y en la mayoría de casos este servicio está referido a infraestructura de riego. Por esta razón, se observa que podría existir duplicidades en la provisión del servicio de infraestructura productiva entre las tres entidades, sin considerar la participación de entidades de nivel regional o local. En cuanto a la delimitación de funciones, se considera que la DGIH debe estar involucrado en las competencias relacionadas con normatividad, planeamiento, desarrollo de capacidades y supervisión; mientras el PSI y AGRORURAL deben estar involucrados en competencias relacionadas con la ejecución y el desarrollo de capacidades de instancias subnacionales. Proceso 8: Sanidad agraria

En este proceso sectorial, solo SENASA participa en la provisión de los cinco servicios involucrados y es la unica entidad de nivel nacional que se considera tiene competencia en todas las atribuciones relacionadas.

20

3. ESTRATEGIAS DE ARTICULACIÓN COORDINACIÓN, PLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN, Y ORGANIZACIÓN DEL SECTOR AGRARIO REGIONAL

3.1 EXPERIENCIAS DE ARTICULACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO AGRARIO

3.1.1 Antecedentes

El proceso de descentralización en el Perú planteó diversos desafíos en manera como el Estado se organizaba para proveer servicios en el marco del principio de subsidariedad y gestión eficiente de los recursos públicos. Uno de los desafíos mayores a nivel del sector público agrario fue encontrar mecanismos que permitan resolver los problemas de escasa articulación en las intervenciones sectoriales por parte de los diferentes actores dentro del mismo nivel de gobierno, y entre niveles de gobierno. Diversos estudios realizados en el sector dan cuenta de los serios problemas de falta de coordinación, desarticulación de intervenciones, superposicion y duplicación de funciones entre entidades del sector que datan desde muchos años atrás. Algunos de los problemas institucionales del sector relacionados con esta problemática identificados en un estudio del año 2003 son (MINAG 2003):

1. Paralelismo de estructuras; trabajo aislado entre entidades; insuficiente coordinación intra e interinstitucional y en algunos casos una superposición y duplicación de funciones, causados en parte por la independencia financiera.

2. Alta dispersión de acciones en los espacios regionales y locales de las entidades del sector producto de la falta de políticas de alineamiento, estandarización de procesos y procedimientos, y programas de asistencia técnica y capacitación.

3. Escasa coordinación de acciones entre las direcciones y oficinas de nivel central del MINAG, con ausencia de mecanismos de articulación, instrumentos de coordinación y herramientas de integración de la planificación operativa, lo que genera duplicidad en la oferta de servicios e ineficiente asignación de los recursos.

4. Crecimiento desordenado del sector, con localización de oficinas desconcentradas de nivel nacional sin criterios técnicos de costo-efectividad, con demasiadas instancias operativas y de gestión y con criterios aislados y descoordinados para la definición de sus ámbitos de acción.

En este contexto, el año 2002 las autoridades del MINAG decidieron crear el Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias (PFAA)10 como parte de un esfuerzo por modernizar y descentralizar la gestión del Estado, constituyéndose un importante instrumento del MINAG para avanzar en la reestructuración del sector público agrario dentro de una estrategia de racionalización e integración de acciones y políticas. El objetivo original del Plan fue desarrollar modelos y estrategias de reforzamiento institucional de las agencias agrarias, que puedan ser validados y ampliados a nivel nacional, y que permitan el desarrollo de capacidades institucionales para el manejo eficiente de los recursos para la provisión de servicios agrarios a los productores rurales del país. Para cumplir sus objetivos, los principales ejes de acción del Plan fueron: (a) fortalecimiento de la gestión de las agencias agrarias; (b) desarrollo de

10

Originalmente conocido como Proyecto Corredor Central T y luego como Plan Piloto de Fortalecimiento de Agencias Agrarias.

21

capacidades del personal de las agencias agrarias; y (c) mejora de la infraestructura y equipamiento de las agencias agrarias. Una de las líneas de acción dentro de la estrategia de fortalecimiento de la gestión de las agencias agrarias (AA) fue el componente “Integración de Servicios”, el cual buscó definir e implementar propuestas de operativización e integración a nivel local y regional de la plataforma de servicios agrarios, la cual constituyó uno de los lineamientos de la política agraria del periodo 2002-2006. Así, entre el 2002 y el 2006, el PFAA desarrollo una propuesta de creación e implementación de los Comités de Gestión Agraria (CGA), los cuales fueron concebidos como un mecanismo de coordinación de las acciones y servicios de las entidades del sector público agrario en el ámbito local, y como una instancia de articulación de dichas acciones y servicios con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo agrario. El Anexo 2a presenta una cronología de acciones relacionadas a la implementación de los CGA. Una serie de elementos justificaron la decisión de impulsar la creación de los CGA. En primer lugar, el PFAA asumió los siguientes supuestos conceptuales sobre el rol de las agencias agrarias en los procesos de articulación y coordinación sectorial a nivel local: i. La agencia agraria es el espacio óptimo para la articulación del sector público agrario con

las demandas de los productores agrarios; donde se incorpora calidad a los servicios otorgados, se consolida la imagen del sector en los clientes y ciudadanos, y se legitima y juzga la eficiencia y transparencia con la que los funcionarios ejercen autoridad y labores de control.

ii. La agencia agraria es el espacio ideal para detectar las necesidades y demandas de los

productores rurales y por ende para planificar la acción sectorial local. Las agencias deben constituir los canales e instrumentos mediante los cuales el sector publico agrario impulse proyectos, programas y actividades para satisfacer dichas necesidades o demandas e impulsar los procesos de cambio para el desarrollo del agro.

En paralelo a estos supuestos conceptuales, el PFAA reconoció que la agencia agraria tenía una escasa presencia y limitada capacidad de acción en los ámbitos locales, lo cual influía en su capacidad de atención de las demandas de los productores locales. El fortalecimiento de su capacidad de acción no podía limitarse a la mejora de sus condiciones internas (modelo de gestión, capacidad del personal, infraestructura y equipamiento) sino requería que esta asumiera un nuevo rol articulador de las intervenciones sectoriales con la finalidad de potenciar su influencia en el ámbito local. El fortalecimiento de la acción de las agencias agrarias en los ámbitos locales pasaba por atender los problemas de duplicidad de funciones y ausencia de coordinación interinstitucional de las intervenciones de los distintos actores sectoriales en dichos ámbitos. Esto implicaba buscar una coordinación de esfuerzos entre las oficinas locales de las OPD y los Proyectos Especiales del MINAG, procurando avanzar hacia un trabajo organizado y en equipo. Se consideró que esto tendría un efecto no solo en la imagen del sector agrario a nivel local, sino en la mejora de la calidad de la provisión de servicios sectoriales. Existía el reconocimiento de que había la necesidad de avanzar hacia la construcción de una plataforma integrada de servicios sectoriales, capaz de eliminar la descoordinación y dispersión de intervenciones y aprovechar de mejor manera del capacidades instaladas de los divesos actores sectoriales y las oportunidades de sinergias interinstitucionales. El propósito era mejorar la calidad de los servicios sectoriales con miras a ejercer una influencia mas efectiva en la mejora de la competitividad de los productores agrarios.

22

3.1.2 Objetivos , funciones e instrumentos de los CGA

De acuerdo al reglamento general de funcionamiento de los Comités de Gestión Agraria (ver anexo 2b), el CGA se define como “la instancia de coordinación de las acciones y servicios de las entidades del sector agrario en el ámbito local, y de articulación de dichas acciones y servicios con las políticas nacionales y planes regionales de desarrollo agrario” (Art. 2°). En dicho reglamento, se proyectó que los CGA se constituyan en los espacios de interacción y enlace entre los productores agrarios y la diversas entidades del sector público agrario, buscando adecuar la oferta de servicios agrarios con la demanda de los productores, bajo el mecanismo que provee una plataforma integrada de servicios agrarios. La finalidad del CGA fue “elevar la competitividad del sector agrario a través de la adecuada integración de todos los servicios e intervenciones públicas en materia agraria en el ámbito local, y de su correcta articulación con la política agraria nacional y con los planes de desarrollo regional” (Art. 1°). Los integrantes del CGA eran las entidades del sector público agrario presentes en el ámbito local incluyendo a la AA, oficinas desconcentradas de los organismos públicos descentralizados, oficinas locales de los Proyectos Especiales, el gobierno local, entidades del gobierno regional, y las instituciones privadas con funciones en materia agraria presentes en el ámbito de la AA. Las funciones identificadas de los CGA fueron: (a) Evaluar las necesidades y demandas de los productores agrarios y orientar acciones

conjuntas para atenderlas en función de sus responsabilidades. (b) Promover el desarrollo de un mercado de servicios agrarios que complementen la labor

del CGA. (c) Formular, aprobar y monitorear el plan de acción integrado como mecanismo de mejora

de la cobertura y calidad de la PISA al nivel local. (d) Gestionar y canalizar recursos complementarios y promover planes y proyectos para

aprovechar las potencialidades agrarias locales, dentro del marco de la política agraria nacional y el plan de desarrollo regional.

(e) Impulsar el intercambio de información y experiencias locales con otras instituciones públicas y privadas, estableciendo nodos y redes de información para el desarrollo agrario.

(f) Establecer mecanismos de consulta y participación de los productores agrarios organizados y de instituciones públicas y privadas de desarrollo que operan en el ámbito local, en la definición y ejecución de los planes y acciones agrarias al nivel local.

(g) Apoyar la formulación concertada y participativa de Planes Locales de Desarrollo Agrario y desarrollo rural, generados por las instancias de concertación regional o local, según la legislación vigente o las circunstancias de cada ámbito específico.

(h) Aportar insumos para la formulación y ejecución de la política agraria nacional y de los planes de desarrollo regional, desde el ámbito local.

Dada su naturaleza y objetivos institucionales, la implementación de los CGA dependían de la participación de una variedad de entidades del sector público agrario pertenecientes a los tres niveles de gobierno. Para su constitución y funcionamiento, desde el año 2005 el Ministerio de Agricultura tomó la iniciativa de promover la suscripción de acuerdos operativos con los diversos gobiernos regionales, con la finalidad de: (i) comprometer su participación en la implementación de CGA a nivel de las agencias agrarias; (ii) fortalecer la instancia regional de

23

coordinación del sector agrario11; y (iii) asegurar la participación de las tres instancias de gobierno en los CGA. A marzo del 2006, se firmaron un total de 17 acuerdos operativos con un número similar de gobiernos regionales12. Cabe mencionar que el proceso de suscripción de acuerdos operativos contemplaba la adecuación de la normatividad vigente para lograr los objetivos estipulados en los mismos, a través de la aprobación y publicación de ordenanzas regionales y resoluciones ministeriales. Con la finalidad de facilitar el proceso de constitución y puesta en funcionamiento de los CGA, el año 2005 el PFAA impulsó la elaboración y publicación de una guía metodológica13 que permitiera identificar y desarrollar instrumentos de gestión para la coordinación interinstitucional, estandarizar el proceso de implementación de los CGA, y capacitar a los funcionarios responsables en su organización y puesta en funcionamiento en los diversos espacios regionales y locales. La guía metodológica adaptó, desarrolló ó perfeccionó una serie de instrumentos de gestión con el propósito de contribuir a los objetivos de desarrollo de confianza para la coordinación y construcción de mecanismos de concertación para la integración. Algunos de estos instrumentos son adaptaciones de instrumentos usados en metodologías de análisis institucional o evaluaciones rápidas rurales, y que pueden contribuir a los objetivos identificados en cada paso del proceso de constitución de CGA. Dos de los instrumentos desarrollados en la guía metodológica fueron formulados en la propuesta inicial de creación de los CGA el año 2003 y son considerados instrumentos fundamentales en el proceso de implementación de estos espacios de articulación: el plan de acción integrado (PAI) y la matriz de integración presupuestaria (MIP). El PAI fue un instrumento de planificación de la concertación interinstitucional orientado a definir un conjunto de acciones compartidas y/o complementarias a ser ejecutadas por las entidades participantes del CGA, identificando las áreas que requieren intervenciones coordinadas, estableciendo prioridades comunes, y generando sinergias interinstitucionales, a fin de mejorar la efectividad de las políticas sectoriales, de los planes de desarrollo concertado y de la plataforma de servicios en el ámbito de acción del CGA. El PAI es el instrumento articulador de los objetivos, acciones y metas de cada una de las entidades del CGA en el ámbito local. A través de este instrumento, se intenta acercarse a la formación un equipo multidisciplinario e interinstitucional capaz de absolver la problemática actual y ofrecer mejores servicios al productor agrario. La MIP es un instrumento de planificación presupuestaria donde se detallan los recursos que se necesitan para cumplir las actividades planificadas del CGA y lo que cada institución participante aporta para la realización de cada actividad concertada. Todas las entidades participantes en el CGA tienen un rol, tanto para ejecutar la actividad, como para solventar el gasto. El objetivo del MIP es visibilizar el costo en detalle de cada actividad así como establecer los recursos que cada institución miembro del CGA aportará y a cuáles se debe buscar financiamiento. En la MIP, los costos y recursos necesarios para la ejecución de cada actividad del plan de acción del CGA son definidos de manera colectiva, y cada entidad participante especifica su contribución porcentual para solventar los gastos necesarios para la ejecución de dicha actividad.

11 Llamada Consejo Regional de Coordinación Agraria. 12 Entre ellos Amazonas, Ancash, Arequipa, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, La Libertad, Lima, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Tacna, Tumbes y Ucayali. 13

Guía Metodológica para la Formulación de Instrumentos de gestión para el Comité de Gestión Agraria.

24

La guía metodológica identificó cuatro momentos y ocho pasos en el proceso de implementación de los CGA (ver Anexo 3). Cada uno de estos pasos contemplaba objetivos específicos y pasos a seguir los cuales fueron desarrollados en detalle en la guía metodológica con el uso de modelos, ejemplos e instructivos. El anexo 4 muestra un gráfico del proceso de constitución y funcionamiento de un CGA sobre la base de estos pasos identificados.

3.1.3 Resultados y problemas en la implementación de los CGA

Según información de la OPP del MINAG, en el periodo comprendido entre los años 2003 y 2006, el Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias logró la constitución de Comités de Gestión Agraria en 57 provincias del territorio nacional. El 60 por ciento de estos comités fueron constituidos el año 2006, en que se dio un notable impulso a este proceso. El detalle de las regiones y provincias donde se constituyeron estos CGA se presenta en el anexo 3. El proceso de constitución y funcionamiento de los CGA presentó una serie de elementos que vale la pena señalar. El PFAA buscó que la constitución de los CGA se realice en el marco de los acuerdos operativos firmados entre el MINAG y los GORE, con miras a asegurar el debido respaldo de las autoridades competentes y garantizar así su operatividad y continuidad. En un determinado número de CGA, se buscó y obtuvo el reconocimiento oficial por parte de las respectivas DRA o de las instancias superiores del GORE a través de ordenanzas regionales, aunque esto no sucedió en la mayoría de CGA constituidos. En algunos casos, se logró reconocimiento legal del CGA por parte de la Municipalidad Distrital ó Provincial.

La participación de las entidades del sector público agrario en los CGA no fue uniforme. En muchos lugares, se contó con la participación activa de los actores locales del sector público agrario (OPD, proyectos especiales, etc.), pero en otro lugares las entidades del SPA brillaron por su ausencia o limitado interés. Parte de la explicación de involucramiento diferenciado de las entidades sectoriales locales se encuentra en la calidad de las relaciones interpersonales existentes entre los representantes de dichas entidades: allí donde existía una buena base de relaciones interpersonales se dieron mejores logros en la constitución y funcionamiento de CGA. Por otro lado, cabe resaltar que en varios lugares, se dio una participación importante de entidades del sector privado (ONGs, empresas privadas, organizaciones de productores), de gobiernos locales y de otras entidades no pertenecientes al SPA pero interesadas en contribuir al objetivo de coordinacion interinstitucional. A pesar del rol promotor que tuvieron las agencias agrarias en el proceso de constitución de los CGA, en muchos casos el cargo de coordinador del CGA no recayó en los directores de las AA sino en representantes de otras entidades del sector. Esto fue resultante de los liderazgos prácticos existentes en el ámbito local por parte de los distintos representantes locales. Cabe mencionar, sin embargo, que en un número significativo de CGA, los directores de las AA tuvieron a cargo sea la coordinación o la secretaria técnica de los CGA. En algunos CGA, el involucramiento del GORE fue importante desde un inicio, llegando incluso a asumir el representante del GORE la coordinación del CGA. Un elemento importante en varios lugares fue la participación activa de las autoridades locales: municipalidades provinciales y distritales, resultado del interés por involucrarse de manera más activa en la ejecución de las actividades sectoriales. Como resultado de este interés, en algunos pocos casos (e.g. Satipo, Lambayeque) se crearon CGA a nivel distrital con participación de

25

organizaciones de productores, y entidades públicas y privadas locales, y con reconocimiento formal de las municipalidades distritales.

Al inicio del proceso y previo al desarrollo de la guía metodológica, las actividades del CGA fueron planificadas por cada espacio de coordinación de manera independiente, alrededor de los objetivos de cada institución y tratando de responder a la priorización de la problemática local sectorial realizada. En algunos CGA se avanzó en la identificación de problemas locales a ser atendidos de manera coordinada o se realizó la elaboración de un diagnóstico sectorial conjunto del ámbito local, que sirviera de base para la identificación y priorización de acciones conjuntas. Una de las actividades mas extendidas en los CGA constituidos fue la formulación y aprobación de planes de acción y otros instrumentos de gestión para enfrentar problemas coyunturales del sector de manera coordinada. En varios de los CGA se realizaron reuniones de sensibilización, talleres para la elaboración conjunta de matrices del CGA, selección de zonas de intervención, etc. En contados casos (e.g. CGA Cajamarca), se avanzó en la instalación de Centros de Atención Integrada al Productor (CAIP) o de experiencias de ventanillas únicas14. De igual modo, en algunos lugares se logró la elaboración de planes locales de desarrollo concertado (e.g. Chanchamayo). Las actividades programadas a nivel del CGA variaron enormemente en función del interés y compromiso de las entidades participantes, las realidades locales y el propio proceso de desarrollo de los CGA. En muchos casos, se diseñó y ejecutó una serie de acciones conjuntas, como la formulacion de planes de contigencia y proyectos productivos; diseño de perfiles de proyectos de inversión; organización de actividades de información ó capacitación a productores; elaboración de diagnósticos rurales productivos; provisión de asistencia técnica a agricultores; organización de cadenas productivas; apoyo a la organización de ferias locales; instalación de parcelas demostrativas y viveros; organización de campañas de sanidad agropecuaria; etc. En estas actividades participaron en diversos grados las entidades participantes en el CGA. En algunos casos, los CGA contribuyeron a la firma de convenios de cooperación interinstitucional entre la DRA y los gobiernos locales para la implementacion de acciones de desarrollo agrario de sus respectivas jurisdicciones. En otros casos, algunas de las entidades participantes del CGA involucraron a otras entidades miembros en la implementacion de sus propias actividades institucionales, favoreciendo los niveles de cooperación intrasectorial. De igual modo, en otros casos, el CGA presentó proyectos productivos para que sean incorporados al presupuesto participativo distrital o provincial (e.g. Huánuco) ó se organizaron acciones de formación dirigidos a la capacitación de promotores agrarios municipales (e.g. Celendín). Esto implicó un esfuerzo conjunto por incluir propuestas de perfiles de proyectos productivos priorizados en el CGA. En algunos lugares (e.g. Satipo), se logró sensibilizar a las autoridades y líderes locales sobre el rol de los gobiernos locales en la promoción del desarrollo rural, y se transmitió la importancia de crear e implementar oficinas municipales para la promoción del desarrollo agrario. Se reconoció el rol de las AA en el fortalecimiento técnico y organizacional de estas oficinas. Se promovió intercambios de experiencias entre municipalidades que están implementando oficinas de desarrollo agrario con la finalidad de uniformizar criterios técnicos de funciones y actividades.

14

Ver sección respectiva.

26

En mucho casos se realizó el diseño y la implementación de planes conjuntos de capacitación de los funcionarios de las entidades participantes en el CGA, aprovechándose la disponibilidad de materiales producidos en torno a la propuesta de CGA ó el expertise temático desarrollado por alguna de las entidades participantes. En los casos donde los CGA se constituyeron y funcionaron, se logró una serie de efectos positivos para la imagen y desempeño del sector a nivel local, aunque estos efectos no fueron uniformes ni generales en todos los ámbitos. Algunos de los logros positivos alcanzandos fueron: (a) mejora de planes de acción institucionales de las entidades sectoriales; (b) difusión de experiencias existosas; (c) mejora de la imagen institucional del sector y de las entidades participantes en el CGA, proyectando un trabajo coordinado y articulado; (d) participación conjunta de las entidaes participantes del CGA en actividades sectoriales; (e) avances en la formulación e implementación de proyectos concertados; (f) incremento de la participación de las entidades sectoriales en los espacios de concertación local; y (g) cambios positivos y sinergias interinstitucionales en determinadas áreas de trabajo sectorial. Una experiencia particularmente positiva que cabe resaltar fue el diseño de un programa de desarrollo rural basado en el fortalecimiento de la gestión local, que fue inspirado en el modelo y utilizó los instrumentos de gestión del CGA, y que contó con la activa participación de los gobiernos locales, entidades regionales y empresas privadas. Este programa fue promovido por el MINAG (a través de la OPP) en el distrito de Baños del Inca (Cajamarca) y constituyó un novedoso modelo de intervención del MINAG en la promoción del desarrollo rural que respetaba y priorizaba el enfoque de gestión local del desarrollo y encuadraba perfectamente en la distribución de competencias de la descentralización. Lamentablemente la participación del MINAG fue descontinuada, a pesar de lo cual el modelo continuó implementandose por iniciativa de los gobiernos locales. A pesar de los logros, el proceso de constitución y funcionamiento de los CGA enfrentó una serie de dificultades y falencias consecuencia de los niveles de desarticulación sectorial, la complejidad de proceso de coordinación, las debilidades internas de la propuesta, y la falta de adhesión general a los objetivos de articulación sectorial. A continuación se presenta una relación de los principales problemas encontrados en el proceso. 1. La falta de reconocimiento oficial por parte de las autoridades regionales quitó

respaldo legal a la constitución y funcionamiento de los CGA y contribuyó a limitar el nivel de apoyo y participación de algunos representantes de oficinas descentralizadas de los GORE y otras entidades locales. Esta falta de reconocimiento fue consecuencia, en parte, de la falta de difusión y cumplimiento de los acuerdos operativos firmados entre el MINAG y los GORE, y explica la falta de directivas administrativas y técnicas para el funcionamiento de los CGA. Se observó que el nivel de sensibilización e identificación de las Gerencias de Desarrollo Económico de los GORE con el proceso de creación y funcionamiento de los CGA influyó significativamente en esta falta de apoyo.

2. En algunos lugares, se produjo una falta de compromiso y apoyo a los CGA por parte

de la DRA, debido a un insuficiente trabajo de información y sensibilización por parte del PFAA. En algún caso, la falta de apoyo llegó a extremos de que el CGA tuviese que funcionar de manera clandestina, cambiando de nombre a fin de evitar resistencias al interior de la DRA. En otros casos, la falta de apoyo de la DRA desmotivó la participación de los miembros truncando el proceso de concreción del esquema organizacional, limitando las acciones integradas, y frustrando el apoyo presupuestal por parte de las instituciones participantes.

27

3. Si bien el modelo original no buscaba crear nuevas unidades operativas, algunos de los

participantes en el proceso consideraron que un factor limitante para el desarrollo de los CGA fue la falta de asignación de recursos presupuestales específicos para su operatividad, lo cual afectó la implementación de áreas de gestión (e.g. área de proyectos, área de planificación) a fin de que sus proceso sean sostenibles y generen sus propios recursos vía proyectos. En cualquier caso, faltó diseñar y efectivizar procedimientos que permitiesen asegurar recursos financieros de las agencias agrarias y/o de las entidades participantes que garanticen la implementación de las actividades de coordinación del CGA.

4. Un elemento de la poca sostenibilidad del proceso fue la no inclusión de las

actividades aprobadas por el CGA en los planes operativos institucionales de las entidades participantes. Este fue una limitante de los instrumentos de gestión desarrollados en la guía metodológica. De igual modo, la no elaboración oportuna del PAI y su falta de aprobación por la entidad correspondiente (e.g. DRA, GDE) contribuyó a que los mismos no puedan ponerse en ejecución.

5. En muchos casos, las oportunidades de capacitación a miembros del CGA sobre la

metodología y herramientas de gestión resultaron insuficientes, afectando la elaboración del PAI, y el conocimiento de otras experiencias pilotos de CGA que se estaban dando, afectando la replicación de las experiencias exitosas.

6. Otros elementos que afectaron la continuidad y sostenibilidad del proceso fue la

participación no consistente de las entidades participantes en las reuniones de trabajo del CGA y los cambios contínuos de personal en las entidades sectoriales de nivel regional. El nivel de compromiso de las entidades participantes fue variable y no uniforme. En algunos lugares, la coyuntura política no fue favorable y hubo poca respuesta de los integrantes del CGA a las reuniones, en especial de los representantes de las entidades del GORE y de los gobiernos locales.

7. El poco interés por parte de algunos funcionarios locales de las entidades sectoriales

de nivel nacional afectó el proceso de creación y funcionamiento de los CGA. De igual modo, el cambio de jefes y/o directores de las instituciones participantes en el CGA afectó la continuidad y regularidad de funcionamiento del espacio.

8. Se presentaron dificultades en el desarrollo de algunos de los instrumentos de gestión

diseñados en la guía metodológica, en particular el llenado de algunas de las matrices de gestión del CGA. Estas dificultades tuvieron su origen en parte en deficiencias en el proceso de capacitación en el desarrollo de instrumentos de gestión del CGA.

9. A pesar de los esfuerzos realizados a través de la contratación de consultorías sobre el

tema por parte del PFAA y PROSAAMER, el concepto y los mecanismos de efectivización de la plataforma integrada de servicios agrarios (PISA) no llegó a consolidarse ni al interior del sector ni en los CGA, requiriendo mayores precisiones sobre la manera de lograr su implementación. En conclusión, a nivel nacional no hubo avances significativos en la provision de una oferta articulada de servicios para atender la demanda de los productores agrarios, aunque se han dado avances en el desarrollo de instrumentos útiles para la integración de intervenciones sectoriales cuyo aprovechamiento y resultados ha sido heterogéneo en diversas regiones y localidades del país, dependiendo fundamentalmente del apoyo político e institucional que recibió de las autoridades y los responsables sectoriales regionales y locales.

28

3.1.4 La ventanilla única del sector agrario

En los últimos años, el concepto de ventanilla única fue promovido al interior del sector público agrario como una manera de enfrentar la situación de dispersión de intervenciones sectoriales y frente a la necesidad de mayor articulación y coordinación que planteaba el proceso de descentralización. Sin embargo, estos esfuerzos no respondieron a una comprensión homogénea de su significado y alcance, y el concepto tuvo dos acepciones principales: una de carácter amplio y naturaleza estratégica e institucional; y otra de carácter mas restringido y naturaleza fundamentalmente administrativa. A pesar de los esfuerzos realizados por las unidades a cargo por diseñar y llevar adelante una estrategia de implementación de cada uno de estos conceptos, ninguno de ellos fue efectivamente implementado y quedaron fundamentamente a nivel de conceptualización y propuesta. La primera conceptualización de ventanilla única del sector público agrario surgió en el marco de la definición del nuevo modelo de gestión de la agencia agraria por parte del PFAA el año 2003, como parte de los esfuerzos por responder a la necesidad de articulación de acciones frente a la dispersión de intervenciones sectoriales y de atender al mismo tiempo la necesidad de los agricultores de acceder a una variedad de servicios sectoriales para mejorar su competitividad, haciendo un uso eficiente de su tiempo y recursos. En este marco, el concepto de ventanilla única surgió asociado al de la “plataforma integrada de servicios agrarios” (PISA) la cual fue entendida como el mecanismo que permitiría a demandantes y oferentes de servicios públicos agrarios, tener acceso a alternativas y tener la capacidad de seleccionar entre dichas alternativas. Algunas consultorías fueron contratadas por parte del PFAA y otras entidades del sector para llevar adelante el desarrollo de la conceptualización y diseño preliminar de la PISA15. El Art. 5° de la propuesta de Reglamento General de los CGA, definió a la plataforma de servicios públicos agrarios como “el conjunto de actividades que en materia de información,

promoción, capitación, asistencia técnica, control de recursos naturales, titulación de tierras,

infraestructura y sanidad agraria, desarrollan la Agencia Agraria y los órganos

desconcentrados de las entidades del sector público agrario que conforman el CGA”. En este enfoque, la ventanilla única ó PISA era conceptualizada como el espacio físico ó virtual, o una combinación de ambos, donde los productores agropecuarios y otros usuarios pueden saber qué entidades sectoriales ofertan servicios para incrementar su conocimiento y resolver problemas de la producción, el financiamiento y la comercialización, etc. A los oferentes de dichos servicios, la plataforma les permite exponer sus servicios al público interesado. El diseño y administración de esta plataforma requería la construcción de una red que vincule a entidades sectoriales de nivel nacional, regional y local, donde las agencias agrarias cumplirían el rol de canalizar las demandas y ofertas de bienes y servicios, constituyéndose como un punto terminal de la plataforma de servicios. En esta visión, una plataforma integrada de servicios agrarios, promovida y administrada por los Gobiernos Regionales a través de las AA y donde eventualmente se pudiera incorporar la oferta privada de servicios agrarios, permitiría que se amplíe el mercado de servicios para el

15 Flores, Otto. (2003) Diagnóstico y Propuesta Preliminar de la Plataforma Integrada de Servicios Agrarios (PISA). Fundación para el Desarrollo Agrario. Lima, 24 Oct. 2003. Pomareda, Carlos (2003) Contribución del PERAT a una Plataforma Integrada de Servicios en la Agricultura de la Costa del Perú. PERAT – PSI.

29

agro, reduciría la dispersión de intervenciones sectoriales y contribuiría a la modernización del sector. Si bien se logró avances en esta conceptualización y se procuró insertarla en la estrategia de implementación de los CGA, en términos prácticos esta propuesta no tuvo una concresión más allá de lo que fue el funcionamiento de los CGA y el desarrollo de su respectivos instrumentos de gestión (PAI y MIP). Sin embargo, esta no fue la única conceptualización que manejó el sector. El año 2007 PROSAAMER contrató los servicios de una consultoría con el objetivo de sistematizar los procedimientos y servicios establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) a nivel de la sede central, los OPD y programas del sector agrario, como insumo en el proceso de desarrollo del sistema de ventanilla única (SISVU) del sector agrario16. La fundamentación de esta propuesta descansó en la necesidad de poner a disposición del productor agrario una plataforma integrada de servicios que sea accesible y brinde de manera oportuna y eficaz el conjunto de procedimientos y servicios que administra. Dicha plataforma fue concebida como una red tecnológica que integre todos los procedimientos administrativos del sector que tienen un costo y son requeridos por los usuarios sectoriales. El desarrollo de esta propuesta involucró la definición del marco legal administrativo; el inventario y análisis de los procedimientos y servicios administrativos; el diseño de nuevos procedimientos simplificados o racionalizados; y la elaboración de los instrumentos legales para la aprobación de los nuevos procedimientos a través de un nuevo TUPA. Adicionalmente, en el año 2008 PROSAAMER contrató otra consultoría que elaboró un software para la implementación de la propuesta del SISVU, el cual incluía una serie de procedimientos automatizados para la ralización de trámites administrativos del sector. A pesar de su escasa vinculación, estas acciones fueron financiadas como parte de la labor de apoyo al desarrollo del Sistema de Información Agraria, bajo la responsabilidad del Componente 1 de PROSAAMER. Cabe señalar que en este enfoque, la ventanilla única involucraba esencialmente una automatización del TUPA y fue conceptualizada como “un frente de atención de agricultores y otros componentes del sector agrario para facilitar los trámites que se demande”. Los objetivos identificados del SISVU fueron:

• Acercar al Estado a los agricultores, atendiendo sus trámites con eficacia y calidad.

• Sistematizar los procedimientos y servicios públicos agrarios, acercándolos y poniendolos al servicio de los usuarios.

El diseño de la propuesta incluía una fase piloto y una fase de implementación, compuestas por las siguientes actividades: (a) levantamiento de información de los TUPA; (b) elaboración del prototipo del SISVU; (c) capacitación sobre el SISVU; (d) sistematización y propuesta del TUPA del sector; y (e) inicio del desarrollo del SISVU. La justificación de la propuesta incluyó el siguiente análisis de la situación actual del proceso de la llamada “ventanilla múltiple”:

a. Trámites que demoran mas de 30 días y que tienen varios lugares de atención. b. Obligación del agricultor de realizar viajes a otra parte de la región o a la capital. c. Dificultades para conocer el estatus del trámite y obligación a solicitar información

en varios lugares

16

Lozano, Ximena (2007).

30

d. Acceso a información sobre documentos faltantes luego de haber perdido tiempo innecesariamente en el trámite.

e. Ausencia de base de datos con historial de trámites del agricultor. Este modelo de ventanilla única fue posteriormente asumido como parte de las naturaleza y funciones de AGRORURAL. En los fundamentos del programa incluidos en el Manual Operativo de la entidad17 se incluyó la siguiente definición: “AGRORURAL se constituye en una

ventanilla única en la provisión de servicios para sus clientes y en un aliado estratégico para los

Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, en tanto que, además de las características

enunciadas, su naturaleza jurídica le otorga capacidad de generar pactos y alianzas público-

privadas en los territorios donde opera, en el marco de la estrategia CRECER en lo que respecta

al desarrollo rural….. En resumen, la creación de AGRORURAL a partir de la fusión de los

programas y proyectos del Sector Agricultura, permitirá a la institución actuar bajo un enfoque

de “ventanilla única” que brinda: i) Apoyo financiero y créditos a través de IFIS, ii) Asistencia

técnica, iii) Desarrollo de la innovación tecnológica, iv) Fomento de la asociatividad, v) Fomento

del emprendimiento, vi) Incremento de las capacidades de gestión empresarial de los

agricultores, vii) Desarrollo de mercados y viii) Provisión de infraestructura económica y

productiva”. La tarea de desarrollar y organizar el sistema de ventanilla única de AGRORURAL fue encomendada a la Dirección de Servicios Rurales, la cual recibió el encargo de formar y liderar un grupo de trabajo que permitiera impulsar la iniciativa. Sin embargo, el proceso de fusión de programas en AGRORURAL determinó que desde abril de 2009 el proceso relacionado con el SISVU se estanque y no se realizara mayores avances, quedando el modelo por ser implementado debido al cambio de prioridades institucionales en el contexto de ensamblaje del programa.

3.2 ESTRATEGIAS DE COORDINACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO AGRARIO

La identificación de espacios y estrategias de coordinación en el sector público agrario se realizó a partir del análisis de diversas fuentes de información: (a) la normatividad sobre el ROF del MINAG del 2001 y el 2008, así como también otros instrumentos normativos sobre la concertación del sector agrario; b) información primaria sobre percepciones de funcionarios públicos de las DRA mediante entrevistas y encuestas; y c) información secundaria sobre experiencias de concertación público privada promovida en las DRA y en las agencias agrarias.

3.2.1 Antecedentes

La descentralización busca redistribuir el poder entre los diferentes niveles de gobierno con la finalidad de tener autoridades -con competencia y responsabilidades- que se encuentren más cerca de los ciudadanos y que puedan percibir más fácil y eficientemente las demandas de estos últimos. Sin embargo, esta se ve afectada por algunas ineficiencias en el funcionamiento del Estado, tales como la superposición de funciones entre niveles de gobierno o al interior de un mismo nivel de gobierno. Este problema afecta el tamaño óptimo de las organizaciones públicas y conlleva el incremento de gasto ineficiente y el aumento de autoridades con las que se debe coordinar para implementar políticas públicas efectivas. De igual modo, la descentralización genera conflictos administrativos por el cambio de paradigma organizativo que se produce al pasar de una lógica sectorial a una lógica territorial. Para responder a estos

17

AGRORURAL (2008) Manual Operativo.

31

problemas es necesario que en el proceso de descentralización se tomen en cuenta los siguientes criterios18:

• Especialización. Consiste en determinar la particularidad en las atribuciones de las entidades del Estado o la multifuncionalidad de estas. Para ello se necesita definir previamente un marco legal que evite la proliferación de instituciones semi-autónomas en los distintos niveles de gobierno, así como desarrollar mecanismos de coordinación eficientes dada la eventual fragmentación que podría surgir en el Estado por el proceso de descentralización en marcha.

• Centralización / descentralización. Es necesario tener en cuenta que aunque la descentralización es una tendencia mundial, la centralización también es parte del proceso ya que existen funciones e instancias que deben permanecer centralizadas. Por ello, las reglas de organización son muy importantes para delimitar los casos en los que cabe la desconcentración, dado que no todos los entes del nivel nacional se descentralizan, ni todas las funciones “descentralizables” serán objeto de transferencia.

• Escala. En la medida que el nivel nacional de gobierno vaya transfiriendo sus funciones se puede dar la fusión de órganos regionales para potenciar el uso de los recursos. A pesar de ello, debe tomarse en cuenta la gobernabilidad de la nueva organización, la posibilidad de administrar adecuadamente el marco jurídico que se asigne, la funcionalidad de los procesos de toma de decisiones, métodos de adopción de prioridades, ente otros, pues implican un análisis técnico profundo previo a la adopción de la decisión.

• En la coordinación, es necesario contar con un marco que regule la coordinación entre actores, ya que si bien la coordinación se da de forma casi automática en organizaciones jerárquicas tradicionales19, cuando no existe un modelo jerárquico fuerte de por medio, como en el caso de los niveles de gobierno en un país descentralizado, la coordinación se vuelve una cooperación voluntaria donde aparecen más actores con poder de decisión sobre la implementación de las políticas públicas, siendo por ello necesario que se preestablezca un eficiente sistema de coordinación.

El proceso de reforma del sector producido durante los años noventa, trajo como consecuencia la creación de OPDs y proyectos especiales con autonomía administrativa y financiera, lo cual contribuyó a generar un problema de descoordinación de intervenciones al interior del sector. Frente a este contexto, en el año 2001 se aprueba el ROF del Ministerio de Agricultura20, en el cual se incluye a los Consejos de Coordinación Regional del Sector Público Agrario como instancias de coordinación sectorial en las regiones a cargo de las DRA, considerando que estas eran órganos desconcentrados del MINAG. Posteriormente, por Ley 27965 del 2003 se creó el Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, con participación del sector público y privado, como instancia de debate y propuesta para determinar lineamientos de política para el nivel central y regional. Por otro lado, desde el año 2002, el Plan de Fortalecimiento de Agencias Agraria (PFAA) promovió la creación y funcionamiento de los Comités de Gestión Agrarias (CGA) con la intensión de evitar la dispersión de las intervenciones sectoriales en los ámbitos locales

18 Según propuesta de Pollit y Bouckaert (2004). 19 En organizaciones jerárquicas tradicionales las decisiones fluyen de arriba hacia abajo, mediante los niveles de aprobación y revisión de las decisiones de la autoridad. 20

Mediante el Decreto Supremo Nº 017-2001-AG.

32

articulando su acción al quehacer de las agencias agrarias. Como se puede apreciar estas iniciativas, en mayor medida, han sido promovidas para articular la acción del sector público agrario en los ámbitos regionales y locales. La coordinación sigue teniendo hoy en día una gran importancia para el sector, el 13 de mayo del 2008, mediante el Decreto Legislativo 776, se aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura, que en el Artículo 5, se señala como funciones del Ministerio:

• Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la Política Nacional Agraria, aplicable a todos los niveles de gobierno.

• Realizar seguimiento respecto del desempeño y logros de la gestión agraria alcanzados a nivel nacional, regional y local y adoptar las medidas correspondientes.

• Coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales la implementación de las políticas nacionales y sectoriales y evaluar su cumplimiento.

• Prestar apoyo técnico a los Gobiernos Regionales y Locales para el adecuado cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralización.

• Las demás que señala la Ley. En el Artículo 6 de la referida norma, en la sección referida a las competencias compartidas, el Ministerio de Agricultura ejerce como una de sus funciones “Coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales la implementación de la Política Nacional Agraria y evaluar su cumplimiento”, además el “Prestar asesoramiento técnico a los Gobiernos Regionales y Locales para la implementación de la Política Nacional Agraria y evaluar su cumplimiento. El artículo 51° de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales N° 27867, y su Modificatoria Nº 27902, señala las funciones específicas en materia agraria: a) formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas de la región en materia agraria, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales y las propuestas promociónales de desarrollo rural de parte de las municipalidades rurales; y b) administrar y supervisar la gestión de actividades y servicios agropecuarios, en armonía con las políticas y normas de los sectores correspondientes y las potencialidades del sector. El Artículo 8° de la misma Ley señala lo siguiente; “El Gobierno Regional tiene como objetivo la gestión estratégica de la competitividad regional. Para ello promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones sociales, junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos; y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación”.

3.2.2 Los actores sectoriales en el nivel regional

El establecimiento de mecanismos de coordinación requiere de una clara identificación de los actores que operan en el ámbito regional. Si nos referimos estrictamente al sector público agrario en el país tenemos a las siguientes instituciones:

• Las direcciones de línea del MINAG como la Dirección General de Competitividad Agraria (DGCA), la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFF), la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) y la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH). Estas direcciones brindan orientaciones técnicas y aportan con la normatividad para el funcionamiento del sector agrario en el país.

33

• Las OPDs y los Programas, como el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI), en base a sus planes y proyectos específicos trabajan en diferentes regiones. Por lo general actúan aisladamente y obedecen a una planificación central y cuentan con mayores recursos que las DRA.

• Las Gerencias de Desarrollo Económico (GDE), son unidades de línea de los gobiernos regionales que ejercen funciones específicas relacionadas con los sectores industria, comercio, turismo, artesanía, pesquería, minería, energía e hidrocarburos y agricultura. Estas gerencias trabajan en coordinación con los equipos de los sectores, que para el caso de agricultura son las Direcciones Regionales de Agrarias (DRA).

• Las unidades ejecutoras de proyectos especiales en los gobiernos regionales21, a partir de los proyectos de inversión pública los Gobiernos Regionales han generado unidades ejecutoras de proyectos que por lo general dependen orgánicamente de las GDE y en ocasiones de las DRA.

• Las Direcciones Regionales de Agricultura (DRA) son las entidades encargadas de promover las actividades productivas agrarias y se constituyen en las instancias de coordinación a nivel regional de las actividades del sector agrario mediante la implementación de políticas y proyectos. Las DRAs tienen a su cargo las agencias agrarias (AA), a través de las cuales prestan servicios en el nivel local. En la actualidad existen cerca de 190 agencias agrarias distribuidas en las 24 regiones del país, a razón aproximada de una agencia por provincia.

• Gobiernos Locales. En el país existen 194 municipalidades provinciales y 1,634 municipalidades distritales. Si bien no se sabe cuántas de estas prestan servicios agropecuarios, lo cierto es que participan cada vez más a través de sus Gerencias de Desarrollo Económico debido al efecto generado por la Ley Orgánica de Municipalidades y la Promoción del Desarrollo Económico Local Nº 27972. Parte importante de sus acciones son financiadas con recursos provenientes del canon, ante la creciente demanda de los productores por la prestación efectiva de servicios.

Los actores privados del sector agrario incluyen a las asociaciones de productores, los productores individuales y las empresas proveedoras de bienes y servicios. Desde una perspectiva territorial, se debe incluir también las unidades que formaban parte de otros sectores y que hoy dependen de las GDE de los gobiernos regionales, las cuales generan iniciativas que tienen una alta complementariedad con la mejora de la competitividad del sector agropecuario: Direcciones Regionales de Producción, Direcciones Regionales de Comercio Exterior y Turismo, y Direcciones Regionales de Energía y Minas.

3.2.3 La estrategia de coordinación del sector agrario en las regiones

Según el ROF del Ministerio de Agricultura aprobado el año 2001, las funciones de la DRA estaban asociadas con hacer cumplir la normatividad del sector; coordinar la acción del sector

21

Ver Gutierrez y Rodriguez (2009) op. cit.

34

público agrario y las entidades de la sociedad civil en las regiones; y realizar el seguimiento a los efectos de las políticas y al desempeño del sector en la región. Para la tarea de coordinación, se contaba con el Consejo de Coordinación Regional del Sector Público Agrario, presidido por el director de la DRA. Como se puede observar en el Anexo 1, la mayor parte de Direcciones Regionales Agrarias incluyeron en sus ROF y MOF a los Consejos de Coordinación Regional del Sector Público Agrario. Al revisar las entidades que participaban en los Consejos de Coordinación se observa a las OPDs y los proyectos del nivel nacional (en especial INRENA, SENASA, PETT, INIA y PRONAMACHCS), en la medida que tenían el ámbito regional como zona priorizada de intervención. Cabe resaltar que los gobiernos locales no estuvieron incluidos al no ser percibidos como parte del sector público agrario. Hasta el año 2006, si bien existían estas instancias, por lo general no se precisaban sus funciones y en los casos donde si estaban esbozadas se planteaban ideas generales relacionadas con:

• Coordinar la ejecución de los planes, programas y proyectos, racionalizar el uso de los recursos, evitar la duplicidad posibilitar el logro de los planes integrales de desarrollo regional.

• Invitar a representantes de entidades públicas, privadas y gobiernos para concertar actividades concernientes al sector agrario.

En opinión de los actuales Directores de las DRA22, había una escasa participación de sus entidades en la implementación de la estrategia sectorial debido a la limitada coordinación y desconocimiento del quehacer de las OPDs y proyectos especiales, lo que provocaba una duplicidad de funciones. Por otro lado, al interior de los gobiernos regionales se implementan proyectos y servicios de carácter agropecuario desde otras unidades de línea, que compiten de manera paralela con el rol de las DRA. Para revertir esta situación se planteó el relanzamiento de los Consejos de Coordinación del Sector Público Agrario, incorporando entre sus funciones la formulación de planes conjuntos de acción, así como el monitoreo y evaluación de su cumplimiento. De igual modo, se propuso una mayor participación de las DRA en la formulación y reglamentación de decretos legislativos y otra normatividad relativa al sector agrario, y establecer a las DRAs como ente coordinador del SPA en el ámbito regional. Esta aspiración, expresada a finales del año 2008, tiene implícita la declaración de la falta de funcionamiento de los Consejos de Coordinación Regional del Sector Público Agrario. En año 2003 se creó el Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario “como instancia de debate democrático y propuesta para la

determinación de lineamientos de política para el desarrollo de la actividad agropecuaria y

agroindustrial a nivel nacional”23, creándose ademas Consejos Regionales. Si bien estos Consejos se instalaron en la mayor parte de regiones del país bajo el liderazgo de las DRA, no existía claridad sobre sus funciones y tampoco su composición. En vista de ello en el 2007 se modifica la ley de creación precisando su conformación con una amplia participación de la sociedad civil y de gobiernos locales (provinciales y distritales), y asignando su coordinación al Gerente de Desarrollo Económico del Gobierno Regional.

22 Reuniones de trabajo efectuadas por el Ex Ministro de Agricultura Carlos Leyton Muñoz (Noviembre y Diciembre del 2008). 23

Por Ley 27965, la cual fue reglamentada mediante D.S 034-2003-AG y modificada por D.S 042-2003-AG básicamente en relación con el Consejo Nacional.

35

Entre los años 2003 y 2007 se observó que los Consejos no funcionaron adecuadamente y más bien sus reuniones fueron esporádicas sin que se hayan logrado institucionalizar24. Sin embargo, considerando la existencia de este espacio y un sustento normativo básico, desde la OPP y PROSAAMER se propuso impulsar su funcionamiento precisando sus funciones o aspectos que deben ser objeto de discusión en sus sesiones, para ello elaboraron una propuesta de Decreto Supremo25 para modificar el Reglamento y detallar las funciones así como aspectos operativos respectos a los Consejos Regionales de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario. Las funciones que se propuso fueron las siguientes:

a. Participar en la coordinación para la formulación del plan estratégico del sector agrario regional.

b. Dar seguimiento al cumplimiento del plan estratégico del sector agrario regional y otros instrumentos estratégicos regionales.

c. Formular propuestas de acciones estratégicas. d. Articular con entidades públicas y privadas nacionales, y locales para el alineamiento

de políticas y acciones del sector agrario regional. e. Impulsar procesos participativos en el sector agrario regional. f. Representar el sector agrario regional. g. Proponer y difundir normatividad para el desarrollo del sector. h. Identificar y gestionar recursos financieros para implementar el plan estratégico del

sector agrario regional y otros instrumentos estratégicos. Los Consejos Regionales de Concertación Agraria en promedio han dejado de funcionar aproximadamente el año 2008. Entre las razones se tiene la deficiente coordinación de la Gerencia de Desarrollo Económico, la baja participación de los representantes de las OPDs, la escasa convocatoria al sector privado en las regiones y la propia falta de liderazgo de la DRA. Al interior de los GORE se observa una escasa coordinación del sector agropecuario, si bien las DRA son las principales prestadoras de servicios, se aprecia una creciente tendencia a la prestación de servicios agropecuarios a través de unidades ejecutoras de proyectos que son dirigidos por las GDE. Se espera que la GDE ejerza funciones específicas en el sector agricultura. A pesar de que las DRA son parte de la estructura orgánica del Gobierno Regional, las GDE en la mayoría de las regiones han optado por organizar nuevos equipos de trabajo financiados mediante proyectos de inversión en la prestación y entrega de servicios de26:

• Asesoría empresarial y de negocios: diseño e implementación de planes de negocios, asesoría en gestión empresarial: costos, mercado, etc.

• Asesoría organizacional: promoción de la asociatividad agraria y pecuaria; gestión de organizaciones.

• Asistencia técnica: difusión y promoción de buenas prácticas agrícolas, transferencia de tecnología, difusión y de tecnologías, extensión agrícola y pecuaria, evaluación fitosanitaria de parcelas, mejoramiento genético de ganado; asistencia en riego parcelario y riego tecnificado; transferencia de tecnologías de manejo y conservación de recursos, fomento de la seguridad alimentaria.

24 Pact Perú (2007). Propuesta para la formulación de una metodología de planeamiento estratégico, operativo y cambio organizacional para el MINAG y las Direcciones Regionales. Esta iniciativa se llevo a cabo como parte de una de las actividades impulsadas por el Componente 3 de PROSAAMER. 25

Ver Anexo 2. 26 Gutierrez y Rodriguez (2009) op. cit.

36

• Diagnóstico y tratamiento sanitario: manejo integrado de plagas, identificación de plagas, parásitos y enfermedades, vacunación; tratamiento fitosanitario y zoosanitario.

Las DRA tienen un bajo nivel de coordinación con las entidades nacionales del sector público agrario, sus funciones se orientan más a facilitar procesos en promoción, información y planificación, aportan recursos humanos con una baja calificación que difícilmente pueden ser removidos de sus cargos, y mantienen un fuerte vínculo con el MINAG. En este contexto, no resulta extraño que las GDE hayan optado por contar con nuevos equipos. A diferencia de las DRA, las GDE tienen una alta rotación, y la especialidad profesional no siempre se relaciona con la función agropecuaria. De acuerdo a las entrevistas realizadas, los Gerentes no duran más de un año en sus funciones, mantienen una escasa o nula coordinación con los equipos de las DRA y compiten con ellas por los recursos regionales (proyectos de inversión pública, administración de maquinarias, etc.) Así también, los gobiernos locales diseñan e implementan proyectos agropecuarios con una escasa o nula coordinación con sus respectivos gobiernos regionales y tampoco con entidades del MINAG, si bien se trata de tres niveles de gobierno la coordinación y especialización es fundamental para lograr eficiencia en la prestación de los servicios.

3.2.4 La coordinación regional desde el nivel nacional

La Oficina de Apoyo y Enlace Regional (OAER)27 es la encargada de coordinar la actuación de los distintos órganos, organismos públicos, programas y proyectos del sector, para la implementación de las políticas, estrategias y planes sectoriales en el ámbito regional y local. La OAER está conformada por un equipo de coordinadores que ejercen sus funciones en el ámbito territorial que le sea asignado. La OAER tiene las funciones siguientes:

a. Facilitar y orientar la articulación de la actuación de las distintas entidades del Ministerio y sus Organismos Públicos en los ámbitos regionales y locales.

b. Concertar la actuación del Ministerio con las autoridades regionales y locales en el marco de las políticas, estrategia y planes sectoriales, en coordinación con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

c. Coordinar el apoyo técnico de las dependencias del Ministerio y sus organismos públicos a los Gobiernos Regionales y Locales para el cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralización.

d. Reportar a la Alta Dirección y a otras instancias del Ministerio, la información correspondiente a coyunturas socioeconómicas específicas propias o vinculadas a la actuación del sector agrario, en el ámbito regional para la toma de decisiones respecto a la problemática vinculada al Sector.

e. Coordinar, formular, dar seguimiento y evaluar la implementación del Plan de Desarrollo de Capacidades de las diversas entidades del Sector Público Agrario dirigido a los Gobiernos Regionales y Locales, en el marco del Proceso de Descentralización.

f. Cumplir las funciones que le delegue el Ministro y las demás que le corresponda por mandato legal expreso.

27

Creada a partir del Decreto Supremo No 031-2008-AG Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura.

37

Entre las acciones desarrolladas por la OAER tenemos la formulación del Plan de Desarrollo de Capacidades del Sector Agrario 2009, la cual fue producto del trabajo de Direcciones, Oficinas Generales, órganos de línea, organismos públicos adscritos, programas y proyectos, basado en la identificación de necesidades de capacitación y asistencia técnica reportadas por los Gobiernos Regionales. Las 16 funciones transferidas en materia agraria fueron agrupadas en siete ejes temáticos. En base a estos ejes temáticos, las entidades y oficinas del sector organizaron la información sobre sus actividades de capacitación y asistencia técnica en las regiones. Si bien los avances logrados en el primer semestre del 2009 son aún limitados (menos del 35% de la meta propuesta) debido al incumplimiento de metas, retraso en las réplicas, proceso de reorganización del sector en el nivel central28, este esfuerzo representa un avance sobre el cual se pueden introducir mejoras. Son varias las ventajas de esta iniciativa: alinear las acciones de capacitación y asistencia técnica a las funciones transferidas en materia agraria a los gobiernos regionales, así como tener una idea de la oferta institucional sectorial para las regiones. Adicionalmente, se evalúa la conveniencia de: (i) organizar programas de formación, capacitación o sensibilización más estructurados y complementados ya que en varios casos se trata del mismo público usuario del servicio; (ii) revisar y homogenizar la estrategia de trabajo de los equipos; y (iii) contar con indicadores que den cuenta de las capacidades desarrolladas por los participantes o como estas permite mejorar el desempeño de sus organizaciones. Por otro lado, también desde los Programas y entidades nacionales del sector agrario se establecen coordinaciones funcionales dependiendo de la necesidad que tengan en sus propios planes. Es decir, mientras que algunos equipos establecen acuerdos de trabajo con los Gobiernos Regionales, otros realizan sus actividades de forma directa en los diferentes ámbitos, al punto que la propia DRA se informa de las acciones que realizan a través de la información que proporcionan los productores locales o mediante la publicidad que distribuyen las instituciones en la región. Entre las razones que provocan este tipo de procedimientos en los Programas y entidades del MINAG tenemos: las iniciativas que implementan no siempre se orientan al desarrollo de las capacidades, existe una fuerte presión por alcanzar las metas para los usuarios finales de sus servicios, la desconfianza en las capacidades de los equipos técnicos en las regiones, la lentitud o desinterés de los funcionarios y autoridades de los gobiernos regionales cuando las iniciativas no incorporan nuevos fondos sino solamente asistencia técnica y capacitación. Desde la perspectiva de los usuarios de los servicios agropecuarios, son diversas las unidades del sector con las que podrían establecer trabajos conjuntos y cada una de ellas tiene sus propias reglas y procedimientos, mientras algunas enfatizan el rol facilitador del sector otros entregan insumos para la producción y herramientas; esta falta de complementariedad en las estrategias dificulta el quehacer de los equipos, duplica esfuerzos en los ámbitos de trabajo. Si a este escenario le sumamos la incursión de los gobiernos locales en la prestación de servicios el panorama es más complejo en lo que a coordinación se refiere.

3.3 SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN, EVALUACIÓN Y MONITOREO EN EL SECTOR AGRARIO

REGIONAL

28

I Informe Semestral de Seguimiento y Monitoreo del Plan de Desarrollo de Capacidades Del Sector Público Agrario, 2009.

38

En la actualidad, los tres niveles de gobierno desarrollan sus propios procesos de planificación estratégica y utilizan una serie de instrumentos que contribuyen a la complejidad del proceso de planificación y a la necesidad de articulación entre instrumentos, especialmente en los ámbitos regional y local (ver Cuadro 8). Más allá de la necesidad de mantener coherencia con las políticas nacionales no existe una relación jerárquica entre los mismos. El reto se encuentra en cómo lograr que éstos se articulen y en conjunto se orienten hacia un objetivo común. En el nivel regional y local son los PDC los instrumentos de planificación reconocidos y empleados por las autoridades y funcionarios, estos instrumentos orientan la formulación de los PEI y a partir de estos son definidos por planes operativos. En este contexto, existen diversos esfuerzos impulsados por los sectores de gobierno nacional por formular planes sectoriales de nivel regional que se encuentren alineados con sus respectivos PESEM y con los PDC de los gobiernos regionales.

Cuadro 8. Instrumentos de planificación por niveles de gobierno

Nivel de gobierno

Instrumentos de planificación

Nacional

1. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN). 2. Acuerdo Nacional. 3. Marco Macroeconómico. 4. Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). 5. Planes Estratégicos Institucionales (PEI). 6. Planes Operativos y Presupuesto Anual (POA).

Regional

1. Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDC). 2. Planes Estratégicos Institucionales (PEI). 3. Planes Operativos y Presupuesto Anual (POA). 4. Presupuesto Participativo (PP) 5. Políticas sectoriales

Local

1. Plan de Desarrollo Municipal Concertado (PDC). 2. Planes Estratégicos Institucionales (PEI). 3. Planes Operativos Institucional (POI). 4. Presupuesto Participativo (PP).

Como se puede apreciar en el Gráfico No 1, la planificación de tipo estratégica en los tres niveles de gobierno, orienta la formulación de los planes estratégicos sectoriales del nivel nacional, y estos planes definen la orientación de los POI de las diferentes entidades del sector, los POI contienen los proyectos y las actividades que dan origen al presupuesto institucional. Tanto en el nivel regional y local, los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), son determinantes en la formulación de los planes estratégicos institucionales de los gobiernos regionales y locales.

Gráfico 1: Planificación del sector agrario

39

3.3.1 Planificación a nivel nacional

Los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) tienen como objetivo alinear la programación multianual para promover una intervención gubernamental sectorial más eficiente, coherente y que aproveche sinergias y economías de escala. Por tanto, los PESEM deben ser desarrollados tomando como referencia las políticas de estado del Acuerdo Nacional y las proyecciones establecidas. Los PESEM correspondientes a cada sector se elaboran conforme a las directivas que dicta el MEF desde la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público. El PESEM29 del Ministerio de Agricultura se aprobó para el período 2007-2011 y define que la intervención del sector público agrario se orienta a corregir las fallas del mercado, reducir la pobreza y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el medio ambiente. Define como visión del SPA: “Perú, país líder en la producción agrícola de la Costa del Pacifico de América del Sur” y como misión del MINAG “Conducir el desarrollo agrario, promoviendo el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, la competitividad y la equidad, en el marco de la modernización y descentralización del Estado, con la finalidad de contribuir al desarrollo rural y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. En el ámbito institucional, los lineamientos definidos a nivel sectorial y territorial se traducen en Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y en Planes de Desarrollo Institucional (PDI), que constituyen el marco orientador para la definición del Plan Operativo Institucional (POI) y el Presupuesto Institucional Anual. Los PEI y PDI correspondientes a cada institución se elaboran acorde a las directivas dictadas por la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del MEF. Establecen las estrategias de acción de las instituciones, proponiendo prioridades para cada uno de los programas en los que la entidad participa, conforme a los contenidos definidos por el MEF.

29

Plan Estratégico Multisectorial del Sector Agricultura 2007-2011.

40

En base a estas orientaciones estratégicas, el nivel central del MINAG con las OPDs y los organismos públicos adscritos (AGRORURAL, INIA, PSI, SENASA y la ANA) han orientado sus propios PEI en base a los cuales formulan sus POI. El POI es el instrumento de gestión de la planificación a corto plazo y tiene una temporalidad de un ejercicio presupuestal, y está orientado a los objetivos de la planificación estratégica. Para el nivel sectorial del gobierno nacional30, el POI se formula en coordinación con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), sobre la base de los lineamientos de política agraria y los objetivos estratégicos contenidos en el PESEM y en los Planes Estratégicos Multianuales. El POI es aprobado en el marco del Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) por Resolución Ministerial, a más tardar el 31 de enero del año de vigencia del POI. La formulación del plan se inicia la tercera el mes de abril del año anterior con la designación del equipo técnico responsable.

3.3.2 Planificación a nivel regional

Planes de desarrollo concertado (PDC) Los PDC son instrumentos de base territorial de largo plazo, que se formulan de manera concertada y participativa con el fin de orientar el desarrollo regional o local. Deben contener una visión del desarrollo y objetivos estratégicos, tomando en cuenta las políticas nacionales y sectoriales. El PDC sintetiza en un documento las necesidades, problemas y soluciones de un espacio determinado, traducidas en actividades y proyectos, señalando responsables y recursos disponibles. Se elabora en reuniones donde participan todos los pobladores, las autoridades políticas, actores sociales y económicos. Un equipo técnico, conjuntamente con la Oficina de Planeamiento, se encarga de organizar y facilitar las reuniones y escribir el plan que se publica luego de un análisis en talleres de trabajo. Su contenido está pautado por el MEF y se aprueba mediante ordenanza municipal o regional. Usualmente, uno de los componentes del PCD regional y local es el desarrollo económico, a su vez los niveles de gobierno regional y local formulan sus planes de desarrollo económico y también planes de competitividad regional31 que deben estar alineados a los PDC. Planificación estratégica regional del sector Como antecedentes tenemos que durante el año 2002, la Oficina General de Planificación Agraria (OGPA) con el apoyo de la Alta Dirección del Ministerio de Agricultura y el Proyecto de Apoyo a la Planificación Agraria (PROAPA/GTZ), promovieron el Proyecto "Planificación Regional del Sector Agrario" que permitió la elaboración de planes estratégicos en los departamentos del país. Esta experiencia constituyó el primer intento de rescatar los procesos de planificación a nivel regional. El objetivo central de este proyecto fue el fortalecimiento de la capacidad de planificación regional de las Direcciones Regionales Agrarias y sus Oficinas de Planificación. El resultado final fue la elaboración de 25 Planes Estratégicos Sectoriales Regionales en los que intervinieron más de 1200 agentes. El proceso duró 3 meses, finalizando en julio del 2002 con la entrega por parte de las DRA de sus planes a la alta dirección del MINAG.

30 Directiva para la Formulación y Seguimiento del Plan Operativo Institucional del Ministerio de Agricultura, Directiva Sectorial No 002-2009-AG-DM, formulada por la OPP el 4 de marzo del 2009. 31

En el año 2004 Pro Descentralización (PRODES) Proyecto de apoyo al gobierno peruano financiado por USAID, elaboró seis planes de competitividad regionales.

41

Los resultados de este esfuerzo de formulación de planes estratégicos regionales de agricultura fueron sistematizados y dieron lugar a las siguientes conclusiones32:

• La formulación de los planes fue un proceso de construcción colectiva basada en una metodología diseñada para este proceso.

• Los 25 planes elaborados son diferentes entre sí y no permiten agrupación de algún tipo debido a que la diversidad de las definiciones y formulaciones es inmensa. La diferencia se explicaría por la diversidad del sector agrario en el Perú, y de cómo los que participaron percibían los problemas, las potencialidades de su región, y las estrategias propuestas.

• Las propuestas y los objetivos de los planes formulados se concentraron en el ámbito de actuación de las direcciones regionales agrarias sin considerar propuestas de política multisectoriales dentro de la región.

• Los planes mostraron concordancia con el objetivo general del ministerio y con 3 de sus objetivos estratégicos generales aunque se notan diferencias importantes como el tratamiento al tema de la pobreza y los diferentes énfasis que hace cada región a cada objetivo.

• Los planes mostraron una concordancia de fondo con los principales objetivos y lineamientos de política agraria nacional y que los aportes y especificaciones presentados por las regiones, a la vez, debieran constituir insumos para nuevas políticas sectoriales diferenciadas y adecuadas a las condiciones reales de las regiones.

No se tiene referencia sobre la utilidad o grado de aplicación de los planes formulados ni sobre sí fueron objeto de algún esfuerzo de seguimiento por parte del MINAG. En cada Plan formulado se incluyó actividades para continuar con el proceso pero se desconoce si las regiones las realizaron y qué resultados obtuvieron. Finalmente, la preparación de estos documentos fue una oportunidad para retomar el tema de planificación, para capacitar a los funcionarios sobre cómo abordar el proceso y para analizar en profundidad las limitaciones y las oportunidades para el desarrollo agrario en las regiones; esfuerzo que debe ser continuado y mejorado. En la actualidad, PROSAAMER ha venido promoviendo tres líneas de acción para la implementación de sistemas integrados de gestión: Sistema Integrado de Planeamiento Estratégico, Operativo y Presupuestal (SIPEOP), Sistema Integrado de Organización y Métodos (SIOM) y Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación (SIME), orientados a generar capacidades del MINAG y de las DRA para fortalecer los sistemas de planeamiento, así como el monitoreo y evaluación de los resultados e impactos de las políticas, los programas, los servicios y los proyectos del SPA, tanto a nivel central como a nivel regional. Durante el año 2007, PROSAAMER promovió la elaboración de la metodología de planeamiento estratégico, operativo y cambio organizacional para el MINAG y las Direcciones Regionales Agrarias. Posteriormente, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del MINAG impulsó la formulación de los Planes Estratégicos del Sector Agrario Regional (PERSA)33 en las regiones de Huánuco, Pasco, Piura, Cusco, Madre de Dios, Moquegua, Huancavelica, La Libertad, Ancash, Amazonas, Ucayali, Tacna, Ica, Tumbes, Apurímac y Ayacucho. PROSAAMER en forma coordinada con la OPP, promovió los planes en Cajamarca, Lambayeque, Lima, Arequipa, Puno, Loreto, San Martín y Junín.

32 “Los planes estratégicos regionales del sector agrario en el Perú”. Resumen y análisis. Lima, diciembre 2002. 33

En la mayoría de regiones los denominan Planes Estratégicos Regionales Agrarios (PERA) y también en regiones como San Martin los denominan Planes Estratégicos del Sector Agrario Regional (PESAR)

42

Luego de revisar seis PERSA elaborados, que corresponden a las regiones de San Martín, Amazonas, Ayacucho, Junín, Lambayeque y Tacna, se concluye lo siguiente:

• En relación a los participantes en los procesos de planificación estratégica tenemos un mayor número que proceden del sector público agrario regional y nacional, principalmente de la propia DRA (incluidas las AA) y de las OPDs y proyectos especiales; un segundo grupo está integrado por organizaciones de productores locales. Se aprecia una escasa participación de representantes de empresas vinculadas con el sector agrario y de funcionarios o autoridades de los gobiernos locales.

• Si bien el contenido que se aprecia en los PERSA no tiene un índice común; en todos los casos se puede encontrar el diagnóstico, la visión y misión, los objetivos estratégicos generales y específicos, programas, proyectos y actividades para implementar el plan. Esto permite apreciar homogeneidad en la elaboración de los documentos.

• Los PERSA revisados corresponden a seis ámbitos regionales; sin embargo, la visión y misión aprobadas34 en los planes tiene notables coincidencias en relación a la aspiración por lograr la competitividad de los productores. Una segunda idea está fuertemente ligada a la vocación por la agro exportación en 4 de los 6 planes. Destacan también los enfoques relacionados con la sostenibilidad, la seguridad alimentaria y la inclusividad.

• En relación a los objetivos estratégicos generales, estos son heterogéneos, y mantienen énfasis y prioridades distintas. Se observa también que algunos objetivos estratégicos son generales para una región y para otra son más bien específicos. Esta heterogeneidad hará complejo el monitoreo de los PERSA desde el nivel de gobierno nacional, en especial si se tiene en cuenta que los indicadores harán explícita las diferencias.

• En relación a la cartera de programas, proyectos y actividades, se puede apreciar como implementarán los planes y en que plazos, inclusive identifican la condición de la iniciativa, es decir si se trata de una “nueva iniciativa, en ejecución o idea”. Uno de los ítems de esta sección hace referencia a los responsables de las iniciativas identificadas en el PERSA que generalmente son el Gobierno Regional, las DRA, las entidades del nivel nacional, sólo en el caso de Tacna se incluye a los gobiernos locales como responsables de acciones estratégicas en temas normativos locales y en sensibilización de la población.

• Si bien se encuentra información sobre las instancias responsables de ejecutar las actividades, no se precisa cuál será la instancia de coordinación del trabajo y como se procederá para la puesta en marcha de las iniciativas. Esto guarda relación con la falta de coordinación del sector agrario en las regiones.

Más allá de mejoras de tipo metodológico que se pueden introducir en los PERSA, los objetivos estratégicos generales y específicos de las regiones se encuentran en diferentes niveles, por lo que difícilmente se puede contar con instrumentos de planificación homogéneos que respondan solamente a los objetivos definidos en el PESEM. Cada región expresa sus propios

34

Ver Anexo 6.

43

énfasis, siendo lo importante que el PERSA se convierta en una herramienta de gestión que afiance los compromisos públicos y privados para el crecimiento de la actividad agropecuaria. Esto se expresará en la medida que los distintos actores incorporen en sus planes operativos y los respectivos proyectos. Los Planes Operativos Institucionales (POI)

Para el nivel de gobierno regional, el POI se formula por la gerencia de desarrollo económico en coordinación con la DRA respectiva, en base a las orientaciones definidas por las Oficinas de Planificación de los Gobiernos Regionales que anualmente precisan lineamientos para la formulación de los planes operativos institucionales. Si bien la formulación de los POI está basada en la Ley 28411 del Sistema Nacional de Presupuesto Institucional35, la información que se observa suele tener particularidades en relación al contenido que se ofrece. Por otro lado, la fecha de aprobación de los planes es también heterogénea. Los POI deben ser aprobados mediante Resolución Regional suscrita por la Presidencia de Gobierno Regional. La relación entre los PERSA y los POI debe estar claramente establecida. Corresponde a las Oficinas de Planificación y a las Gerencias de Desarrollo Económico de los Gobiernos Regionales y en los equipos a cargo de los proyectos especiales regionales y de las DRA (incluidas las AA) trabajar en el alineamiento del POI en base a los PERSA. Teniendo en cuenta que se terminó con la elaboración de los PERSA en las regiones el año 2009, es de esperar que los POI del año 2010 tengan un adecuado alineamiento. Una encuesta realizada 8 directores de las oficinas de planificación de DRA permite apreciar el nivel de alineamiento entre instrumentos. En el Cuadro 9 se puede apreciar que los POI de las DRA están alineados a los PERSA. Sin embargo, no se establecen coordinaciones con entidades del sector agrario nacional que operan en la región para complementar esfuerzos, tampoco se logra involucrar a los gobiernos locales; así también, en la mayoría de los casos no se comparte información sobre los resultados obtenidos por las DRA a otras instancias de nivel nacional y local. Cuadro 9. Aplicación del PERSA en la formulación y gestión de los POI del sector agrario en las

regiones ¿La

formulación del POI, empleó

información sobre el plan estratégico regional del

sector agrario?

¿Para realizar las

actividades de su POI,

lleva a cabo reuniones y establece

acuerdos con entidades del sector agrario

nacional?

¿Al realizar las

actividades de su POI,

realiza reuniones y establece acuerdos con los

gobiernos locales?

¿Informa a otras

instituciones del nivel

nacional sobre los resultados obtenidos y

sobre el cumplimiento

de compromisos?

¿Informa a otras

instituciones del nivel local

sobre los resultados

obtenidos y sobre el

cumplimiento de los

compromisos?

¿Su entidad participa en el

Consejo de Coordinación

Regional Agraria?

Si 8 2 1 0 4 3

No 0 6 7 8 4 5

Total 8 8 8 8 8 8

Progresivamente las DRA están alineando sus POI a los PERSA. Sin embargo, en vista que no se establecen coordinaciones con las entidades sectoriales nacionales que operan en la región

35 Las Entidades para la formulación de los POI y presupuestos institucionales deben tomar en cuenta sus PEI, que debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Sectoriales Multianuales (PSEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertado según sea el caso.

44

para complementar esfuerzos y tampoco se logra involucrar a los gobiernos locales, se corre el riego de reducir a los PERSA en instrumentos de gestión empleados sólo por las DRA que cuentan con escasos recursos para financiar nuevas iniciativas. En el nivel local, la planificación se realiza en base al Plan de Desarrollo Concertado y en algunos casos con los Planes de Desarrollo Económico Local. Los presupuestos participativos de cada año definen gran parte de las inversiones en proyectos que harán los gobiernos locales, parte importante de los proyectos asociados a la función agropecuaria son generados en los presupuestos participativos y la otra parte corresponde a las iniciativas políticas de las autoridades y funcionarios locales.

3.3.3 Monitoreo y evaluación en las DRA

En relación al monitoreo y la evaluación, en el nivel nacional se requiere de una mayor coordinación y articulación entre la OPP y las OPDs y los organismos públicos adscritos de manera que se realice este proceso con un procedimiento común. Hoy en día, mientras la OPP espera que las DRA centralicen información del monitoreo en su región en base a los objetivos e indicadores de los PERSA, las entidades sectoriales nacionales realizan este procedimiento de forma centralizada a través de sus propias unidades responsables. Por otro lado, es necesario mejorar el alineamiento, según niveles, de los objetivos e indicadores en base al PESEM, tanto de los PERSA como de las OPD y los organismos públicos adscritos. A nivel de los GORE, la situación es compleja ya que existe una deficiente articulación entre las GDE y las DRA, esto afecta el flujo de información para realizar el monitoreo y la evaluación. De igual modo, la carencia de instancias de coordinación del sector público agrario nacional y local que operan en la región y de las propias entidades privadas hacen más complejo el desafío de implementar el monitoreo y evaluación del sector en las regiones. Como parte del desarrollo del SIME, la OPP con el apoyo de PROSAAMER ha elaborado una Guía Metodológica de Monitoreo y Evaluación para el MINAG y las DRAs. En la actualidad se promueve la aplicación de esta Guía en el nivel central del MINAG y en las 24 DRA, con la finalidad de orientar los procesos de monitoreo y evaluación, tanto a nivel central como en el ámbito regional del sector público agrario. La expectativa es lograr la implementación de una metodología estandarizada para la ejecución de los procesos de monitoreo y evaluación en el nivel central del MINAG (incluyendo OPDs y programas nacionales) y las 24 DRA. Se aplicó una encuesta dirigida al personal de las DRA respecto de las capacidades del personal para realizar las acciones de monitoreo y evaluación y los resultados obtenidos se presentan en el Cuadro 1036.

Cuadro 10: Autoevaluación de capacidades del personal de las DRA para realizar M&E

Capacidades del personal de la DRA Muy Bajo

Bajo Regular Alto

1. Capacidad de ver el todo y sus partes, lo general y lo particular. 9% 27% 64%

2. Conocimientos generales sobre M&E. 9% 37% 36% 18%

3. Conocimiento del PERSA, de los proyectos que la integran y las organizaciones que la ejecutan.

9% 36% 55%

4. Buena comprensión y análisis de los enfoques de género, de 9% 37% 36% 18%

36

La encuesta fue respondida por los Directores Regionales Agrarios de 11 DRAs,

45

desarrollo sostenible, de participación que posibiliten una buena retroalimentación a los interesados.

5. Conocimiento y manejo de instrumentos para recojo de información en campo (encuestas, entrevistas, listas de chequeo)

18% 64% 18%

6. Capacidad de realizar análisis cuantitativo y cualitativo de datos. 18% 64% 18%

7. Capacidad de evaluar las implicaciones de los datos obtenidos para cada uno de los objetivos a monitorear y evaluar.

46% 36% 18%

8. Capacidad de análisis de las condiciones del entorno y su influencia en los cambios e impactos obtenidos.

9% 36% 46% 9%

9. Capacidad de síntesis y de explicitar conclusiones claras sobre los resultados obtenidos con la intervención.

9% 55% 27% 9%

10. Conocimiento de técnicas de facilitación para realizar sesiones de análisis y reflexión participativa.

9% 55% 36%

11. Capacidad para elaborar informes que evidencian Resultados logrados con la realización de Actividades.

27% 64% 9%

Puntaje general 6% 36% 47% 11%

Como se puede apreciar, el 58% del personal de las DRA cuenta con capacidades personales altas y regulares para realizar el M&E mientras que 42% no alcanzaría el nivel esperado (capacidades bajas y muy bajas). Al identificar los dos factores que alcanzan un mejor desempeño se observa: (i) el conocimiento y manejo de instrumentos para recojo de información en campo, y (ii) la capacidad para realizar análisis cuantitativo y cualitativo de datos. Los factores que deberían ser mejorados están asociados con la capacidad de síntesis y de explicar conclusiones claras de los resultados obtenidos y segundo las capacidades para fomentar el análisis y la reflexión participativa con los demás. En los dos últimos años, desde el MINAG se han realizado esfuerzos significativos por mejorar las capacidades de gestión y programáticas del personal de las DRA a través de PROSAAMER37, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y la OAER38, mediante programas de capacitación y asistencia técnica sostenidos que tienen una influencia positiva en las capacidades del personal del sector agrario en los Gobiernos Regionales mediante la actualización profesional y el conocimiento y manejo de nuevas herramientas de gestión.

Cuadro 11: Autoevaluación de capacidades institucionales de las DRA para realizar M&E

Capacidades institucionales en la DRA Muy Bajo

Bajo Regular Alto

1. Cuentan con un responsable de M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

46% 9% 18% 27%

2. Están claramente definidos los niveles de responsabilidad, funciones y procedimientos para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

37% 27% 27% 9%

3. Existen mecanismos establecidos para realizar retroalimentación sobre la implementación del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

73% 18% 9%

4. Cuentan con un sistema de M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

64% 9% 27%

37 A través del diseño e implementación del Sistema de Capacitación Técnica y de Gestión del Personal de DRAs y AAs, y la Capacitación de Equipos de Facilitación de Procesos de MINAG y DRA. Por otro lado, se tiene los sistemas de planeamiento estratégico, operativo y presupuestal y el sistema integrado de organización y métodos, además del SIME. 38

Lidera la implementación del Plan de Desarrollo de Capacidades del Sector Agrario 2009.

46

5. Existen los equipos suficientes para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

27% 46% 27%

6. Existen mecanismos para dar a conocer oportunamente a todos los actores interesados sobre el avance y los logros obtenidos en la ejecución del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector.

36% 55% 9%

7. Se dan a conocer oportuna y claramente las lecciones aprendidas y experiencias exitosas obtenidas en la ejecución de proyectos para el sector en la región.

55% 27% 9% 9%

8. Se cuenta con partida presupuestal por parte del Gobierno Regional para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector.

91% 9%

Puntaje general 53% 23% 16% 8%

La segunda parte de la referida encuesta permite conocer la autoevaluación de las capacidades institucionales para realizar las acciones de monitoreo y evaluación (ver Cuadro 11). Como se puede apreciar, solo el 24% de los que respondieron considera que sus capacidades institucionales son satisfactorias (altas o regulares), mientras que el 76% consideró que sus capacidades institucionales son poco satisfactorias (bajas o muy bajas) para realizar M&E. En gran medida estas respuestas están relacionadas con la falta de presupuesto, de instancias de diálogo e intercambio con otros actores del SPA, no se cuenta con los recursos humanos suficientes para ocuparse de esta tarea en las DRA, adicionalmente se podría añadir es escaso liderazgo y posicionamiento de las DRA en las regiones. Los factores que tienen un menor desempeño fueron:

• Partida presupuestal por parte del Gobierno Regional para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura

• Mecanismos para dar a conocer oportunamente a todos los actores interesados sobre el avance y los logros obtenidos en la ejecución del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura

• Equipos suficientes para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura

• Difusión oportuna y clara de las lecciones aprendidas y experiencias exitosas obtenidas en la ejecución de proyectos para el sector agricultura en la región.

El monitoreo y evaluación en los gobiernos locales es aún más deficiente. Las Oficinas de Planificación y Presupuesto de los gobiernos locales provinciales se concentran principalmente en animar los procesos de planificación: PDC, PP, formular los perfiles de inversión, elaborar los informes para la rendición de cuentas que realizan al concluir los procesos de presupuesto participativo, realizar gestiones ante el MEF para asegurar el desembolso oportuno de los recursos para sus municipalidades. Las acciones relacionadas con monitoreo y evaluación solamente están relacionadas a reportes en los que describen el cumplimiento de las actividades propuestas. En la mayoría de las municipalidades distritales, la situación es aún más limitada debido a la precariedad institucional que se expresa en un bajo presupuesto y recursos humanos poco calificados, limitada conectividad y la casi nula generación de recursos propios.

47

3.4 MODELO ORGANIZACIONAL Y EQUIPOS DE GESTIÓN EN EL SECTOR AGRARIO

REGIONAL

3.4.1 Antecedentes

Durante la década de los noventa, como parte del proceso de reforma del sector agrario se buscó hacer más reducido el aparato estatal, generándose incentivos para la renuncia y despido de trabajadores, con el propósito de hacer más eficiente el aparato estatal. En este mismo propósito, se eliminaron direcciones de línea y se crearon organismos públicos descentralizados como SENASA, y proyectos especiales como el PETT, PRONAMACHCS, todas con gran capacidad operativa, significativo financiamiento y ámbito de intervención nacional. Las Direcciones Regionales Agrarias y las agencias agrarias perdieron relevancia, encargándoles básicamente servicios que respondan a la coyuntura y la implementación de medidas asistencialistas39. La Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura de 1992 propició la creación de 84 agencias agrarias a nivel de cuencas, y la modificatoria del ROF de 1994 determinó que su número se eleve a 167, estableciendo que su ámbito de acción sea la provincia (Ministerio de Agricultura, 2003). En la actualidad existen cerca de 190 agencias agrarias. En el Decreto Supremo Nº 017-2001-AG en el que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura, las DRA son definidas como órganos desconcentrados del MINAG con funciones asociadas a hacer cumplir la normatividad del sector, promover las organizaciones de productores en cadenas productivas, articular y coordinar la acción del SPA y las entidades de la sociedad civil en las regiones y realizar el seguimiento a los efectos de las políticas y al desempeño del sector en la región. La agencia agraria fue definida como la dependencia de la Dirección Regional Agraria encargada de efectuar en su respectiva circunscripción territorial las acciones encargadas a las DRA como parte del MINAG. El ámbito territorial de la agencia agraria está delimitado en base a cuencas hidrográficas, comprendiendo parte, una o más de una provincia según sea el caso. El jefe de la agencia agraria tiene la capacidad de convocar a los jefes de los proyectos del Ministerio de Agricultura y Organismos Públicos Descentralizados en el ámbito de su competencia, para facilitar la solución de los problemas de los productores organizados en coherencia con estas funciones. El Decreto Supremo Nº 024-2007-AG declaró al MINAG en reorganización por un plazo de ciento ochenta días hábiles, a efectos de adecuar su estructura y funciones a lo dispuesto en la Ley Nº 27658, así como para establecer un nuevo marco institucional que permita asumir los nuevos roles, evitando superposiciones y duplicidad de funciones. En este contexto, se aprobó una nueva Ley de Organización y Funciones (Decreto Legislativo 997) y un nuevo ROF (Decreto Supremo 031-2008-AG). La estructura aprobada crea cuatro órganos de línea con sus respectivas unidades orgánicas: la Dirección General de Competitividad Agraria (DGCA), la Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH), la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFF) y la Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA).

39

Sumado a esto, las agencias agrarias llegaron a un nivel de enorme precariedad institucional, como indica Calvelo (2001): “los niveles de remuneración son ridículamente bajos e insuficientes para la supervivencia de profesionales, en parte por el diseño y en parte por la carencia de recursos de operación las actividades más importantes son de carácter administrativo y burocrático, existe una dramática de recursos de operación: vehículos, el combustible, las computadoras, o son modelos arcaicos, se dan bajos niveles de coordinación, la relación con algunas OPD y Proyectos son conflictivas, de competencia por una clientela común y por recursos escasos”.

48

3.4.2 Modelo de organización de las DRA

Como consecuencia del proceso de descentralización y transferencia de funciones, las DRA dejan de ser un órgano desconcentrado del MINAG y pasan a ser unidades descentralizadas de los Gobiernos Regionales, pasando de un enfoque de trabajo sectorial a uno territorial. Por tal motivo, el MINAG debe establecer coordinaciones con la Presidencia Regional, la Gerencia General Regional o con la Gerencia de Desarrollo Económico y también con las propias DRA. Si bien ocurre este cambio, el diseño organizacional de las DRA en los últimos años se ha mantenido en base a las orientaciones derivadas del Decreto Supremo Nº 017-2001-AG. Típicamente las DRA están básicamente estructuradas como se muestra en el Gráfico 2. Como se puede observar, este modelo organizacional guarda coherencia con el ROF del Ministerio de Agricultura aprobado el año 2001. La DRA tiene como órganos de línea a la Dirección de Información y a la Dirección de Promoción y como órganos de apoyo a la Oficina de Administración y de asesoría a la Oficina de Planificación. Además contaba con el Consejo de Coordinación Regional del Sector Público Agrario que era Presidido por el Director de la DRA.

Gráfico 2: Diseño organizacional básico de las DRA (DS Nº 017-2001-AG)

En este modelo, las DRA son básicamente órganos desconcentrados del MINAG que responden a iniciativas del nivel central, promueven las actividades productivas agrarias y constituyen las instancias principales de coordinación y articulación a nivel regional de las actividades del MINAG, sus proyectos y organismos públicos descentralizados. En base a este esquema, fueron formulados los MOF, ROF y CAP de las DRA a partir del año 2001. Hoy en día, la mayoría de DRA mantienen esta organización interna, concebida en ese contexto, ser un órgano desconcentrado que representa al MINAG en el territorio y articula la acción que implementan OPDs y proyectos especiales. En la actualidad las DRA están definiendo su quehacer, luego de la elaboración de los PERSA. Como se puede observar en el Cuadro 12 en base a la información que ofrecen los Cuadros de Asignación de Personal de seis DRA, en las oficinas centrales de estas DRA trabajan 320 personas. En promedio cada DRA cuenta con 53 trabajadores. En estas seis DRA tenemos un total de 54 agencias agrarias y 75 oficinas o sedes agraria, con un promedio de 9-10 trabajadores por agencia y 3-4 trabajadores por sede agraria. A nivel nacional, sólo en las agencias y sedes agrarias habría más de 2000 trabajadores y otros 1200 que trabajan en las oficinas centrales de las DRA.

Cuadro 12: Personal en las Oficinas centrales de las DRA, agencias agrarias y sedes agrarias

49

Personal en unidades Tacna Piura Junín Ayacucho

San Martín

Puno Total

Oficina central de la DRA 49 49 41 75 55 51 320

Número de agencias agrarias 4 6 8 12 11 13 54

Personal en agencias agrarias 36 71 66 86 66 194 519

Número de oficinas/sedes agrarias 7 19 9 21 12 7 75

Personal en oficinas/sedes 16 70 22 94 13 46 261

Total de personan en la DRA 101 190 129 225 134 291 1070

El cambio en la condición de las DRA de pasar de ser un órgano desconcentrado del MINAG a ser unidades descentralizadas dependiente de las Gerencias de Desarrollo Económico de los Gobiernos Regionales y el impulso provocado por el nuevo ROF del MINAG, que responde al PESEM vigente, ha provocado que se están ajustando y readecuando los MOF, ROF y CAP de las DRA. Por ejemplo, a partir del segundo semestre del año 2009 en la Región San Martín se ha modificado su organización interna y se tiene lo siguiente:

Gráfico 3: Diseño organizacional básico de la DRA San Martín

Como se puede observar, este modelo organizacional tiene una gran coincidencia con el ROF del MINAG aprobado en el Decreto Supremo Nº 031-2008-AG, al tener como unidad de apoyo a la Oficina de Administración, como unidad de asesoría a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Así también tiene como Direcciones de Línea a Competitividad Agraria, Recursos Naturales y Asuntos Ambientales están fusionados en una misma dirección. Sin embargo, tiene una Dirección de Estadística Agraria e Informática. Esta DRA no cuenta con una Dirección de Infraestructura Hidráulica posiblemente porque el Gobierno Regional de San Martín tiene una Gerencia Regional de Infraestructura, además de una Gerencia Regional de Recursos Naturales y Medio Ambiente. De acuerdo a las entrevistas efectuadas, son varias las DRA que están modificando sus instrumentos de organización y de acuerdo a las entrevistas realizadas varias seguirían modelos organizativos similares al señalad en el Gráfico 3. Recientemente, PROSAAMER con el propósito de contribuir a incrementar la capacidad sectorial mediante el desarrollo de modelos organizacionales para 24 DRAs trabaja en el análisis de la organización actual de las DRA y sus principales procesos para elaborar una propuesta de estructura orgánica basada en los procesos optimizados para el cumplimiento de sus objetivos, y desarrollar los documentos de gestión del modelo organizacional propuesto para las DRA.

50

Sin duda esta iniciativa es sumamente pertinente para las necesidades actuales del proceso de descentralización del sector en las regiones. Sin embargo, existen algunos riesgos que deben tenerse en cuenta. Realizar un diagnóstico de las DRA en la actualidad es insuficiente ya que corresponde también analizar el sector en las regiones y los desafíos que se presentan, que en gran medida son plasmados en los PERSA. Por otro lado, conviene identificar cuáles son los factores que llevan a las Gerencias de Desarrollo Económico a generar unidades operativas distintas para la ejecución de proyectos, y cuáles los factores que afectan la coordinación público privada para el desarrollo agropecuario. Por lo tanto, la propuesta de modelo organizacional no necesariamente debe ser una adaptación regional del ROF del MINAG, como es la tendencia actual, sino más bien una organización que responda a los desafíos y particularidades de las regiones, a la complementariedad en el trabajo con unidades especializadas como la ANA, SENASA y el INIA, a los recursos disponibles. La DRA deben ser parte efectiva de la Gerencia de Desarrollo Económico de los Gobiernos Regionales. Durante el desarrollo de las entrevistas con el personal de las DRA se aprecia claramente que estos equipos mantienen una comunicación intensa con el MINAG y en la mayoría de los casos esto no es conocido por las Gerencias de Desarrollo Económico o por otras instancias de dirección del Gobierno Regional. Esto hace más compleja la posibilidad de alcanzar acuerdos sostenibles que tengan incidencia sobre las políticas regionales toda vez que las DRA solo tienen un rol en la ejecución de las acciones, mientras que son los otros niveles los que definen las políticas regionales.

3.4.3 Desarrollo de los equipos de trabajo

Las DRA y las agencias agrarias son las instancias especializadas más cercanas a los agricultores y es a través de estas unidades que se debe ofrecer una plataforma de servicios más eficiente, que priorice y articule mejor los servicios que viene ofreciendo, los cuales deben ser coherentes con las orientaciones estratégicas definidas en los PERSA. Tal y como se propone en otros documentos de la presente consultoría, es necesario consolidar el proceso de descentralización profundizando la reestructuración del sector, introduciendo cambios mediante el diseño y la implementación de instrumentos de política que favorezca un rol más dinámico del MINAG y una acción altamente complementaria con los niveles de gobierno subnacional, consolidando de este modo el rol técnico y normativo que le corresponde al nivel central40. Como se ha señalado, se trata de introducir instrumentos como los fondos concursables que permitan complementar recursos nacionales y regionales, inclusive locales, la dinamización de la inversión privada en la prestación de servicios de asesoría empresarial que formen parte de planes de negocio que permitan una mayor competitividad de productores agrupados, al respecto existe una significativa experiencia pública y privada en las iniciativas promovidas por INCAGRO, PROSAAMER y el PRA. Otro aspecto que debe ser evaluado con detenimiento es cómo pasar de una estrategia de intervención sectorial tradicional, que hoy se viene repitiendo en las regiones, a una concepción más orientada al desarrollo territorial. En la actualidad resulta sumamente complejo para las GDE coordinar con tantos equipos de trabajo: agricultura, comercio y turismo, producción, energía y minas y, además, intentar ponerse de acuerdo con un conjunto de equipos nacionales de cada sector. Esto no es sostenible y termina generando duplicidad

40 Ugarte y Arguedas (2010) Diseño de Instrumentos para el Fortalecimiento del Proceso de Descentralización: Propuesta de modelo de articulación entre el MINAG, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.

51

de esfuerzos y costos elevados en la prestación de servicios debido a los gastos administrativos que generan las estrategias de intervención tradicionales. Será importante analizar diferentes iniciativas en curso, por ejemplo el trabajo que desarrolla el MINCETUR con los Comités Ejecutivos Regionales de Exportación (CERX) tienen un carácter mucho más dinámico y articulador de los diferentes actores público –varios sectores- y privado que participan en las cadenas de negocios más importante para las regiones, este puede ser un esquema con una alta complementariedad con una instancia público privada de nivel regional y local. Un estudio sobre servicios agrarios y modelo organizacional de las agencias agrarias propuso, luego de analizar los servicios y la demanda de los productores, una redefinición del rol de la agencia agraria centrando su labor en cinco competencias básicas41:

a. Facilitar el acceso a servicios agrarios de calidad de los productores locales, a) brindando información oportuna sobre la oferta de proveedores privados, b) supervisando y promoviendo la calidad de dichos servicios y c) administrando la plataforma integrada de servicios públicos agrarios.

b. Apoyar el fortalecimiento de las organizaciones de productores, brindando información, capacitación y asesoría en organización, gestión empresarial e inserción en alianzas productivas exitosas. Esto implica identificar y promover oportunidades de negocios a través de ferias, vinculación a articuladores de cadenas y/o contactos con compradores potenciales.

c. Brindar asesoría a los municipios rurales y asociaciones de productores en la formulación e implementación de planes y proyectos de asistencia técnica, desarrollo rural y/o negocios rurales.

d. Constituir un centro local de información rural que recolecte y brinde información oportuna y de calidad sobre producción, precios, mercado, organizaciones, etc. a los productores, operadores de negocios, empresarios y demás actores que lo soliciten, y canalice datos para el sistema nacional de estadísticas agropecuarias del Ministerio de Agricultura.

e. Velar por el cumplimiento de la normatividad y de los lineamientos de política en materia agraria en su ámbito de acción, principalmente en lo relacionado al manejo y conservación de agua, suelos y bosques.

Dado que el contexto actual requiere de precisiones es necesario que el ajuste en los ROF, MOF y CAP en las DRA, corresponde precisar mejor el rol de las agencias agrarias que será finalmente el que defina la organización de las DRA. Las organizaciones se estructuran en base a sus servicios principales y estos deben responder a las necesidades de los clientes, a las políticas nacionales y regionales, y a las responsabilidades definidas en el marco del proceso de descentralización. El riesgo mayor en este período está asociado a la aprobación de ajustes en el diseño organizacional basados en la inercia, la compatibilidad con el modelo organizacional del nivel central y la baja valoración sobre el desempeño de los recursos humanos.

3.5 RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO AGRARIO

REGIONAL

41

Gutierrez (2007) Modelo de Tipificación de Agencias Agrarias.

52

3.5.1 En relación a la articulación y coordinación sectorial

Es importante redefinir la estrategia de concertación del sector agrario en las regiones, que a la fecha enfatizó más la necesidad de articular la acción del sector público agrario nacional, y orientarse más a asegurar el correcto liderazgo de las instancias subnacionales en la implementación de las acciones sectoriales. Tanto el Consejo de Coordinación Regional del Sector Público Agrario como el Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, e incluso los Comités de Gestión Agraria (CGA) han tenido esta orientación. Coincidentemente solo han funcionado con el impulso político del nivel del MINAG y en la mayoría de los casos su funcionamiento se ha dado al margen de las instancias con responsabilidad política y normativa de los GORE. En la actualidad el mayor desafío para los GORE, de acuerdo a la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales N° 27867 y su Modificatoria Nº 27902, es cómo formular, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas de la región en materia agraria, en concordancia con las políticas nacionales y los planes sectoriales y las propuestas promocionales de desarrollo rural de parte de las municipalidades rurales. De igual modo, cómo administrar y supervisar la gestión de actividades y servicios agropecuarios, en armonía con las políticas y normas de los sectores correspondientes y las potencialidades del sector. Similar es la exigencia en relación a otros sectores. Para evitar mayor confusión es conveniente derogar el funcionamiento de diversas instancias que hoy han perdido vigencia y que difícilmente encontrarán el impulso político necesario, considerando el cambio de autoridades debido a las elecciones municipales y regionales se desarrollarán durante este año. Sería conveniente que el nuevo diseño y aprobación de la instancia de concertación del sector agrario tenga las siguientes características:

• Esta instancia sea diseñada y aprobada con la participación de autoridades y funcionarios de los tres niveles de gobierno, en un foro reconocido por las partes, este podría ser el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), ya que es un espacio de coordinación de los tres niveles de gobierno del Estado y tiene como propósito coordinar las políticas de descentralización y la presidencia del CCI es ejercida por la PCM.

• Considerar no solo al sector agrario como parte de esta iniciativa sino también a producción, comercio y turismo. Los productos agrícolas y pecuarios requieren de la participación de estos sectores, la estrategia de cadenas productivas ha evidenciado esto por más de una década, que la mejora en la productividad requiere de mercados y de valor agregado, esto supone la participación y compromiso de diversos actores públicos y privados.

• El diseño debe fomentar la participación y el liderazgo del sector privado, sean productores asociados, medianas y grandes empresas, sólo si existen empresas ancla que articulen a los pequeños productores las políticas y estrategias tendrán sentido práctico y derivarán en el diseño e implementación de planes de negocios generar beneficios comunes.

• El diseño debe fomentar la participación y liderazgo de los gobiernos locales a través de sus GDE, que hoy en día brindan diversos servicios sin mayor articulación con el propio sector público agrario pero tienen una relación directa con los productores, especialmente en los municipios rurales.

53

• La OPP en coordinación de la OAER a través de sus representantes regionales deberían contar con mayor capacidad para articular y concertar la actuación de las distintas entidades del MINAG y sus organismos públicos en los ámbitos regionales, respondiendo a las necesidades regionales, de manera que se puedan establecer compromisos claros del nivel nacional que sean coponocidos y compartidos oportunamente por el nivel regional a través de acuerdos operativos que deben suscribirse con los gobiernos regionales.

• Las funciones principales de esta instancia de concertación deberían estar asociadas con la articulación de la acción del sector público y privado en su ámbito, el diseño e implementación de los planes y proyectos en base a las orientaciones estratégicas nacionales y regionales, el monitoreo y evaluación de los resultados de la gestión en el corto y mediano plazo, proponer mejoras en las políticas regionales y locales asociadas al sector, fomentar el interaprendizaje de las experiencias desarrolladas en la región y en el país.

• Esta iniciativa debería ser parte de un programa especial que tenga la capacidad de promover esta estrategia sensibilizando a los gobiernos regionales (autoridades y funcionarios), incentivar su funcionamiento e introducir mejoras al diseño básico estableciendo consenso con los diferentes niveles de gobierno.

En relación a los espacios de articulación, se recomienda retomar y dar un nuevo impulso al modelo CGA como mecanismo de articulación de las intervenciones sectoriales desde los distintos niveles de gobierno, pero bajo el liderazgo de los Gobiernos Regionales y Locales. El MINAG debe, a través de la OAER y el despacho del Vice Ministro de Agricultura, preparar una estrategia de sensibilización y desarrollo de capacidades de los gobiernos regionales (Gerencia de Desarrollo Económico) y locales (municipalidades provinciales) para la reactivación de los CGA de nivel regional y local. Esta estrategia debe incluir los siguientes elementos:

1. Puesta en marcha de una campaña de información y sensibilización sobre las funciones

y potencialidades de los CGA, dirigida a los GORE y GL. 2. Reconocimiento legal de los CGA por parte de los GORE y GL por parte de ordenanzas

regionales o locales, con el formato y estructura que cada GORE y GL considere conveniente.

3. Creación de una instancia promotora de la articulación sectorial a nivel central del MINAG encargada de asegurar el apoyo de las entidades sectoriales nacionales al funcionamiento de los espacios de articulación. Esta instancia debe ser liderada por el despacho del Vice Ministro y con participación de OAER y de representantes de todas las entidades sectoriales de nivel central.

4. Identificación e implementación de medidas para la articulación de intervenciones sectoriales por parte de las entidades sectoriales de nivel central. Estas medidas deben incluir la adecuación de los POI a las prioridades identificadas en los CGA regionales.

5. Simplificación de los instrumentos de gestión desarrollados para el CGA. 6. Integración de los espacios de coordinación intergubernamental e interesectorial que

funcionan a nivel regional. 7. Proporcionar toda la base legal a fin de solucionar la problemática de sustento o

marco jurídico. Se recomienda apoyar los espacios de coordinación existentes, que ya cuentan con una identidad propia y que vienen produciendo resultados en algunos GORE o GL. Se debe

54

implementar los instrumento de gestión a fin de hacer estos espacios sostenibles y fortalecidos. Con relación al modelo de ventanilla única, se recomienda revisar el modelo y retomar la conceptualización inicial desarrollada por el MINAG, la cual identifica la responsabilidad de articulación de una plataforma integrada de servicios públicos agrarios fundamentalmente en los niveles regionales (GORE) y locales (GL). En esta misma lógica, se recomienda que AGRORURAL abandone sus esfuerzos por posicionarse como la ventanilla única en la provisión de servicios del sector al estar esta función fuera de las competencias de una entidad sectorial de nivel nacional en el marco de la descentralización.

3.5.2 En relación a la planificación, monitoreo y evaluación

El MINAG a través de las oficinas correspondientes, en especial la OPP, debe continuar con el diseño y aprobación de metodologías para el diseño, seguimiento y la evaluación de las políticas y programas que se implementan en el nivel central y en los niveles subnacionales. De igual modo, debe coordinar con todas las entidades y organismos públicos del nivel nacional, regional y local a fin de asegurar el debido cumplimiento de las políticas nacionales; avanzar en el diseño y la implementación de políticas para promover la evaluación de la gestión por resultados tanto en las actividades como en los proyectos, superando de esta manera la práctica actual de seguimiento relacionada principalmente con el cumplimiento de las actividades y la ejecución presupuestal. En concordancia con ello, debería revisar, validar, institucionalizar y mejorar los instrumentos que son desarrollados con el apoyo de AGRORURAL/PROSAAMER: Sistema Integrado de Planeamiento Estratégico, Operativo y Presupuestal (SIPEOP) y Sistema Integrado de Monitoreo y Evaluación (SIME). En el nivel regional, es sumamente importante darle el uso práctico a los PERSA alineándolos con el PESEM, de manera que se precise que la articulación de los objetivos por niveles: nacional y regional, en coherencia con ello se debe formular e integrar los indicadores. Es necesario difundir el documento del PERSA entre las entidades del SPA nacional e introduciendo como criterio de exclusión para la implementación de sus planes y proyectos la prioridad de la iniciativa en el PERSA. Solo así se tendrá una idea más clara del sentido de la planificación por niveles, de los aportes nacionales y regionales en las grandes metas y por lo tanto del sentido práctico del monitoreo y la evaluación de los logros y no solo del cumplimiento de las actividades y de la ejecución presupuestal. Esta tarea debería ser liderada por la OPP en coordinación con la OAER. Teniendo en cuenta la escasa participación de los gobiernos locales en el proceso de formulación de los planes, las GORE a través de sus GDE y las DRA deberían propiciar la difusión, “validación” e identificación de compromisos por parte de los gobiernos locales, de manera que sus recursos también se orienten a las prioridades establecidas. De ser necesario se pueden introducir mejoras en los planes con los aportes de los gobiernos locales, mientras más actores se sientan identificados y tengan la disposición de asumir compromisos de forma articulada y complementando esfuerzos, mayores serán los beneficios que se generarán para los productores en las regiones. El mayor desafío es afianzar las capacidades para realizar monitoreo y evaluación. Es necesario continuar con la estrategia de fortalecimiento de capacidades de las DRA, esto supone afianzar las capacidades individuales de los profesionales y mejorar las capacidades institucionales (infraestructura, programas especializados para este fin, conectividad desde el

55

nivel de agencia agraria, presupuesto básico para esta función). Queda claro que esta tarea debe comprometer también a otros actores del SPA nacional que operan en las regiones adoptando procedimientos comunes que permitan realizar el monitoreo, similar compromiso se requiere de los gobiernos locales. Progresivamente, la OPP debería llevar a cabo la evaluación y el seguimiento de los resultados e impacto de las principales políticas, programas y proyectos de inversión que fomenta el sector. En la actualidad, más del 70% de la inversión de los gobiernos locales se invierte en infraestructura. ¿Qué beneficios está generando esto en base a las inversiones realizadas? ¿Qué sucede con los supuestos planteados en el diseño de los proyectos? Similar es el caso en las regiones, si no se avanza en esta dirección la acción pública responderá más a la inercia presupuestal y a la improvisación en la gestión pública. Este proceso, de evaluación y seguimiento de resultados e impacto, aportaría información que puede tendría un enorme beneficio para lograr una asignación más eficiente y transparente de los recursos públicos, mejorar la eficacia de las políticas, programas e instituciones del Estado en los tres niveles de gobierno, propiciar una cultura de gestión orientada a resultados; y establecer un marco adecuado con información adecuada para la rendición de cuentas. Esta capacidad debería ser progresivamente desarrollada en los GORE y por lo tanto en las DRA.

3.5.3 En relación al desarrollo de equipos

Producido el rediseño organizacional en las DRA, el desarrollo de equipos de trabajo pasa por afianzar estrategias en curso y aplicar nuevas estrategias:

• Desarrollo de capacidades de los equipos. Los últimos dos años se ha dado avances importantes en el desarrollo de instrumentos de gestión y en la capacitación del personal de las DRA, estas iniciativas han sido lideradas por la OAER, OPP y AGRORURAL/PROSAAMER. Destaca el uso de diversas modalidades de capacitación: presencial y no presencial, el uso progresivo de tecnologías de información mediante video conferencias y con el empleo de CDs interactivos para los procesos de aprendizaje. Sumado a ello se han realizado mejoras significativas en la infraestructura y el equipamiento en las DRA y las AA (instalaciones, salas de capacitación, equipos de cómputo, motocicletas y deslizadores, etc.). Sería importante que este tipo de iniciativas sigan implementándose desde en nivel central, ya que permiten alinear el quehacer de los equipos en las regiones y se convierten también en un excelente medio para el intercambio de información.

• Incorporación de los proyectos de inversión agropecuarios en las DRA. Dado el proceso de transferencia de funciones, el rediseño organizacional de las DRA debe derivar en funciones más ejecutivas sumadas a las de coordinación del sector en la región. Así también, los resultados que se van obteniendo a partir del proceso de desarrollo de capacidades de los funcionarios que es promovido desde el nivel central, las capacidades y mayor experiencia en planificación, formulación de proyectos, en monitoreo y evaluación, la próxima elección de nuevas autoridades en los gobiernos regionales, son las DRA las instancias con la capacidad de articular y conducir el quehacer del sector público agrario a nivel regional. Para avanzar en esta dirección se requiere también una mayor flexibilidad por parte de los equipos de dirección para asumir este desafío. Un uso óptimo de los recursos disponibles, una adecuada evaluación y valoración de las capacidades del equipo técnico en la oficina central y en las agencias, un buen manejo de la información y aprendizajes sobre las experiencias

56

similares que son impulsadas por otros Gobiernos Regionales y por programas nacionales e iniciativas que se implementan en otros países. Esto a su vez permitirá dotar de un mejor presupuesto a las DRA y las agencias para un mejor funcionamiento administrativo, para la contratación de nuevos profesionales y para promover una mayor y mejor coordinación con los gobiernos locales.

• Articulación con los equipos de las GDE de los gobiernos locales. Como se ha señalado, la prestación de servicios agropecuarios es brindada recientemente por las municipalidades debido a la ampliación de las competencias de los gobiernos locales y las propias demandas de los productores. Es importante fortalecer las capacidades en este nivel de gobierno, de manera que la prestación de servicios sea parte de una estrategia regional alineada a los objetivos definidos en los PERSA. A nivel organizacional, los GORE deben ofrecer asistencia técnica a los equipos de las GDE de los gobiernos locales provinciales y distritales. En el nivel provincial y distrital, las AA las que deberían trabajar conjuntamente con los equipos de las GDE apoyando y fortaleciendo las capacidades de las municipalidades provinciales y distritales en la provisión de servicios agrarios. Son varios los aspectos que deben ser mejorados: i) La articulación de las iniciativas de los distintos niveles de gobierno a fin de evitar el uso inadecuado de recursos, ii) Ofertar información sobre las experiencias previas promovidas por el sector en el nivel nacional y en las regiones, iii) Brindar apoyo en la formulación de propuestas de proyectos de inversión, iv) Apoyar a los gobiernos locales en la formulación de sus PDC, PP de manera que se orienten las inversiones en los temas estratégicos locales como parte de la estrategia regional, v) Definir procesos y estándares para la prestación de los servicios agropecuarios de manera que se optimice la calidad de las inversiones, vi) Apoyar las iniciativas para el monitoreo y la evaluación de los proyectos y los servicios agropecuarios locales.

• Contratar a jóvenes que están concluyendo las carreras profesionales afines al sector

para apoyar el trabajo en las agencias agrarias; se debería impulsar el Servicio Civil de Graduandos AGRARIO de manera que los estudiantes de profesiones como agronomía, ingeniería agrícola, estadística, economía, biología, industrias alimentarias tengan la oportunidad de conocer la gestión pública y las oportunidades para el desarrollo de servicios de asesoría empresarial para el sector. De esta manera no solo podrán consolidar su perfil profesional sino también contribuir con una mejor prestación de servicios en las agencias agrarias. La interacción con jóvenes profesionales con un conocimiento y manejo de tecnologías de información, metodologías e instrumentos actualizados propios de su especialidad y la interacción con los profesionales y técnicos de las agencias agrarias redundaran en mayores y mejores servicios. Esto podría plantearse para los estudiantes, de forma facultativa, para quienes concluyen su formación y deben acreditar prácticas pre profesionales. Los periodos podrían ser hasta por un año de duración y con una dedicación de al menos 5 horas diarias, el estipendio puede estar financiado por los Gobiernos Regionales y las sedes serían las AA o las municipalidades distritales.

57

4. BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS Alburquerque, Francisco: Fomento productivo municipal y gestión del desarrollo económico

local, Curso sobre Desarrollo Local. Capítulo 9. Antúnez Antúnez, Rómulo (2008) Guías metodológicas para la promoción municipal del

desarrollo económico local. Red de Municipalidades Rurales del Perú, REMURPE AGRORURAL. Página web: http://www.agrorural.gob.pe/ AGRORURAL (2008) Manual Operativo. Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural. Diciembre 2008. Coanqui, Ramiro y Freddy Leguía (2004) Diseño y validación de instrumentos de planificación

integrada para los Comités de Gestión Agraria (CGA). Informe final de consultoría. Ministerio de Agricultura. Dirección General de Información Agraria. Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias. Junio 2004. Coanqui, Ramiro y Freddy Leguía (2004) Diseño y validación de instrumentos de integración

presupuestaria para los Comités de Gestión Agraria (CGA). Informe final de consultoría. Ministerio de Agricultura. Dirección General de Información Agraria. Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias. Agosto 2004. Failoc Rivas, Julio. Organización Municipal y Promoción del Desarrollo Económico Local. Desarrollo Económico Local y Presupuesto Participativo, IEP. Flores, Otto (2003) Diagnóstico y Propuesta Preliminar de la Plataforma Integrada de Servicios Agrarios (PISA). Fundación para el Desarrollo Agrario. Informe de consultoría para el Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias. Lima, 24 Oct. 2003. Gutierrez, C. Gustavo (2007) Modelo de Tipificación de Agencias Agrarias. Informe final de consultoría ADS N° 002-2007/PROSAAMER. Ministerio de Agricultura. Julio de 2007. Gutierrez, G. y J.C. Rodriguez (2009) Servicios Públicos Agrarios brindados en los Tres Niveles de

Gobierno. Consultoría sobre Descentralización del Sector Publico Agrario. Segundo producto. Diciembre 2009. Ley de Bases de la Descentralización 27783 Ley Orgánica de Municipalidades y la Promoción del Desarrollo Económico Local Nº 27972 Lozano de Infantes, Ximena. s/f. Sistematización de procedimientos del TUPA para el desarrollo de la ventanilla única. Informe de consultoría para PROSAAMER. Instituto Nacional de Innovación Agraria. Página web: http://www.inia.gob.pe/ Mercado Suárez, Donald (2006) Directrices para la creación de programas y proyectos de

desarrollo económico local. Libro Azul del Desarrollo Económico Local, FAM BOLIVIA

58

Ministerio de Agricultura. Página web: http://www.minag.gob.pe/ Ministerio de Agricultura (2003) Proyecto de Fortalecimiento de la Gestión del Sector Público

Agrario. Estudio de Pre-factibilidad. Lima, setiembre 2003. Ministerio de Agricultura (2004) Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias - Informe de

Gestión 2003. Dirección General de Información Agraria. Lima, enero 2004. Ministerio de Agricultura (2005) Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias - Informe de

Gestión 2004. Dirección General de Información Agraria. Lima, enero 2005. Ministerio de Agricultura (2003) Proyecto de Fortalecimiento de la Gestión del Sector Público

Agrario. Estudio de Pre-factibilidad. Lima, setiembre de 2003. Ministerio de Agricultura (2007) Plan Estratégico Sectorial Multianual de Agricultura 2007-

2011. Oficina de Estrategias y Políticas. Oficina general de Planificación Agraria. Lima, julio de 2008 Ministerio de Agricultura (2009) Matriz de Delimitación de Competencias y Distribución de

Funciones. Gestión Pública Descentralizada. Presentación powerpoint. OPP-OAER. Ministerio de Agricultura. s/f. Sistema de Información Agraria. Presentación en powerpoint. Pérez, Antonio (2006) Hacia la Competitividad Agropecuaria y la Equidad Rural. En: “PERÚ: La Oportunidad de un País Diferente: Próspero, Equitativo y Gobernable”. Banco Mundial. M. Giugale, V. Fretes-Cibils, J. Newman Eds. Lima, Perú. Pomareda, Carlos (2001) Servicios para la Competitividad en la Agricultura y el Desarrollo

Rural. Proyecto PROAPA. OGPA, MINAG Pomareda, Carlos (2003) Contribución del PERAT a una Plataforma Integrada de Servicios en la

Agricultura de la Costa del Perú. PERAT – PSI. PRONAMACHCS. Página web: http://www.pronamachcs.gob.pe/ PROSAAMER. Página web: http://www.prosaamer.gob.pe/prosaamer/ Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura

59

5. ANEXOS

60

Anexo 1: Formato de la Matriz de Servicios Públicos brindados por las entidades del sector público agrario

Entidad:Área ó unidad: Fecha:

Nacional Regional Local

Nombre: Aprobado por: Nombre:Cargo: Cargo:Email y telefono:

Matriz de servicios públicos brindados por las entidades del sector público agrario

7

8

Otras entidades públicas o privadas que brindan un servicio similar al de la entidad

6

Actividades principales que forman parte o involucran la provisión del servicioPrincipales zonas del país en que la entidad

provee el servicio

Principales clientes ó usuarios de este

servicio

Principales servicios públicos que brinda su

entidad ó unidad

1

2

3

4

5

Elaborado por:

Esta matriz se ha elaborado en el marco de la consultoría "Descentralización del sector público agrario". Tiene la finalidad de obtener información básica sobre los principales servicios públicos que brindan todas las entidades del MINAG, y busca ser la base para la elaboración de una propuesta preliminar de matriz de servicios sectoriales. Solicitamos que sea llenada por cada entidad (dependencia ó programa) del Ministerio de Agricultura ó por cada unidad ó área dentro de la entidad. Se solicita utilizar todo el espacio que sea necesario. Para consultas sobre su elaboración contactar al Ing. Gustavo Gutierrez al email [email protected] ó celular 98828-2565.

61

Anexo 2a: Cronología de acciones y eventos relacionados con la implementación de los Comités de Gestión Agraria (CGA)

Año Acciones y eventos

2002 El Plan de Fortalecimiento de Agencias Agrarias (PFAA) inicia sus acciones y promueve el diseño, presentación y discusión de la propuesta de creación de los CGA en talleres 3 agencias agrarias (Pisco, Tarma y Satipo). Creación experimental de los primeros CGA.

2003 Se realizó la elaboración de la Propuesta de Reglamento General para el Funcionamiento de los CGA42, la cual fue sometida a revisión y consulta en un Taller Nacional con participación de funcionarios sectoriales de diversas entidades nivel nacional, regional y local provenientes de 40 localidades del país. En este evento se analizó el rol del CGA en el desarrollo local, se acordó la elaboración de las herramientas de gestión y se propuso cambios al interior del MINAG para su implementación. El reglamento no fue oficializado por parte del MINAG y como resultado se decidió esperar mayores avances en la estrategia de descentralización del MINAG, con la finalidad de insertar en ese marco la oficialización de los CGA. Durante este año continuaron funcionando con diversos resultados los CGA creados el año 2002, lo cual permitió hacer ajustes en su diseño, composición y funcionamiento.

2004 Se llevó adelante la consultoría Diseño y Propuesta de Marco Institucional Regional para la Coordinación de los Servicios Públicos Agrarios, cuyo objetivo fue tener una propuesta de creación y/o consolidación de mecanismos de coordinación sectorial e intergubernamental de los servicios públicos agrarios y definir un plan de acción para lograr el compromiso de los distintos niveles de gobierno y del sector para la implementación de la plataforma integral de servicios agrarios. De igual modo, se financiaron consultorías para la revisión, diseño y validación de los instrumentos de gestión de los CGA: el Plan de Acción Integrado (PAI) y la Matriz de Integración Presupuestaria (MIP). En el marco de estas consultorías, se realizaron talleres de validación en Satipo, Tarma, Pisco y Cajamarca. Se planificó realizar la aplicación piloto de instrumentos de gestión para los CGA, pero esta actividad no fue llevada a cabo debido a una reorientación de las acciones y de la cobertura del PFAA.

2005 Se realizó una nueva revisión de la propuesta de reglamento de los CGA. Se elaboró una guía metodológica titulada Formulación de instrumentos de gestión para el Comité de Gestión Agraria, con la finalidad de que fuese utilizada en la capacitación de lo equipos de gestión y facilitadores regionales de las DRA y AA en el uso de los instrumentos de los CGA.

2006 Se llevó adelante tres talleres de capacitación en el uso de instrumentos de gestión para los CGA dirigido al personal de las agencias agrarias y de las DRA. De igual modo, se realizó un seguimiento y evaluación de la constitución de comités de gestión agraria, para medir los resultados de estos talleres de capacitación y a su vez conocer la participación de las agencias agrarias en espacios de concertación local y en la elaboración de proyectos (Taller Arequipa). En este año se constituyeron 32 CGA, dando un total de 56 a nivel de todo el país. El PFAA deja de funcionar como tal.

2007 La Oficina General de Planificación Agraria del MINAG inicia un proceso de concertación con reuniones y talleres con diversas entidades públicas y privadas de Cajamarca que concluye en la firma de un documento de intención para un trabajo mancomunado.

2008 Se aprueba una propuesta de concertación interinstitucional en la provincia de Cajamarca con participación de 8 entidades públicas y privadas para la realización de un programa público privado de desarrollo rural local que establece un modelo de gestión basado en los CGA. Se elabora y logra la aprobación de un proyecto SNIP.

42

Ver Proyecto de Reglamento para el funcionamiento de los CGA en el Anexo 2b.

62

Anexo 2b: Reglamento General para el funcionamiento de los Comités de Gestión Agraria del Sector Público Agrario

Titulo 1: DEFINICION Y FINALIDAD Art. 1°.- Definición del Comité de Gestión Agraria.-

El Comité de Gestión Agraria (CGA) es la instancia de coordinación de las acciones y servicios de las diferentes entidades que participan en el sector agrario local.

Art. 2°.- Finalidad del Comité de Gestión Agraria (CGA)

Contribuir a la competitividad y rentabilidad de los productores agrarios, a través de una adecuada integración de los servicios e intervenciones de todas las entidades agrarias locales en su ámbito de acción.

Art. 3°.- Plataforma integrada de servicios agrarios (PISA)

La PISA es el conjunto de servicios de información, promoción, capacitación, asistencia técnica, control de recursos naturales, titulación de tierras, comercialización, infraestructura, sanidad agraria y otros en materia agraria; ofrecidos por las entidades locales organizadas en el CGA. Los servicios agrarios están orientados a los productores en función a las posibilidades de atención sostenible de sus demandas.

Art. 4º.- Ventanilla única de atención al productor

La Ventanilla Única de Atención Integrada al Productor es el espacio privilegiado de interacción entre el productor y el CGA.

Titulo 2: FUNCIONES Y ÁMBITOS Art. 5°.- Funciones de los CGAs.-

(a) Evaluar las necesidades y demandas de los productores agrarios y orientar acciones conjuntas para atenderlas en función de sus responsabilidades.

(b) Promover el desarrollo de un mercado de servicios agrarios que complementen la labor del CGA. (c) Formular, aprobar y monitorear el plan de acción integrado PAI como mecanismo de mejora de la

cobertura y calidad de la PISA al nivel local. (d) Gestionar y canalizar recursos complementarios y promover planes y proyectos para aprovechar

las potencialidades agrarias locales, dentro del marco de la política agraria nacional y el plan de desarrollo regional.

(e) Impulsar el intercambio de información y experiencias locales con otras instituciones públicas y privadas, estableciendo nodos y redes de información para el desarrollo agrario.

(f) Establecer mecanismos de consulta y participación de los productores agrarios organizados y de instituciones públicas y privadas de desarrollo que operan en el ámbito local, en la definición y ejecución de los planes y acciones agrarias al nivel local.

(g) Apoyar la formulación concertada y participativa de Planes Locales de Desarrollo Agrario y desarrollo rural, generados por las instancias de concertación regional o local, según la legislación vigente o las circunstancias de cada ámbito específico.

(h) Aportar insumos para la formulación y ejecución de la política agraria nacional y de los planes de desarrollo regional, desde el ámbito local;

Art.- 6°.- Del ámbito de acción de los CGAs

El ámbito de acción del CGA es el ámbito correspondiente a la Agencia Agraria. En casos especiales debidamente sustentados, el ámbito de acción puede diferir con previo acuerdo de los integrantes del CGA. Esta decisión deberá contar con la opinión favorable del Director Regional de Agricultura.

63

Titulo 3: COMPOSICIÓN, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES Art. 7°.- De las entidades públicas que componen los CGAs

Participarán en los CGAs aquellas entidades del sector público agrario cuyo ámbito de operación directa incluye en parte o totalmente al ámbito de acción del CGA respectivo. Entre estas, se encuentran las siguientes entidades o sus respectivos órganos desconcentrados, según su ámbito de acción: 1. Los Organismos Públicos Descentralizados del MINAG en el ámbito local:

• Servicio nacional de Sanidad Agraria SENASA

• Instituto Nacional de Investigación y Extensión Agraria INIEA

• Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA

• Consejo nacional de Camélidos Sudamericanos CONACS 2. Los Proyectos Especiales del MINAG en el ámbito local

• Programa Nacional de Manejo de Cuencas y Conservación de suelos PRONAMACHCS

• Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro rural PETT

• Proyecto Subsectorial de Irrigación PSI

• Proyecto de Investigación y Extensión Agrícola PIEA-INCAGRO 3. Dependencias del Gobierno Regional

• Agencias Agraria AA

• Programas Descentralizados del Gobierno Regional PDR 4. Oficinas de Desarrollo agrario Municipal (ODAM) 5. Organismos No gubernamentales ONG (de desarrollo agrario) 6. Organizaciones de productores agrarios formalmente constituidas OP. 7. Otras entidades vinculadas con el sector agrario local.

La composición específica de cada CGA variará por localidad y deberá ser precisada en su respectivo Reglamento Interno, indicando el tipo de participación de cada entidad según lo señalado en el artículo 8º del presente Reglamento General.

Art.- 8°.- De los Miembros representantes del CGA

Los miembros de los CGAs podrán ser de dos tipos: permanentes o facultativos. Son miembros permanentes los funcionarios de mayor jerarquía de las entidades públicas y privadas que desarrollan funciones agrarias en forma directa y permanente en el ámbito de acción del CGA. Son miembros facultativos los representantes de entidades públicas y privadas que desarrollan funciones agrarias en forma eventual o indirectamente en el ámbito de acción del CGA. También son miembros facultativos los representantes de las organizaciones de productores agrarios. Son obligaciones de los miembros del CGA:

• Participar en las sesiones convocadas por el Coordinador.

• Participar en la formulación de los planes de acción integrada.

• Participar en los procesos operativos para la integración de la plataforma de servicios públicos agrarios a través de la ventanilla única.

• Asumir las responsabilidades o tareas específicas relacionadas con el plan de acción integrada que le sean asignadas por acuerdo del CGA.

• Proponer las acciones y correctivos ante el CGA para la mejor articulación de políticas y para el mejor funcionamiento de la plataforma de servicios públicos agropecuarios.

• Velar por la adecuación de las actividades de su institución al plan de acción integrado.

Los miembros permanentes tienen obligación de participar en todas las sesiones del CGA bajo responsabilidad funcional, salvo razones de fuerza mayor debidamente sustentadas.

64

Los miembros facultativos tienen obligación de participar en aquellas sesiones del CGA que tengan como punto de agenda específico aspectos relacionados directamente con su entidad. Sus reuniones en otras sesiones son optativas.

Art.- 9°.- De la organización interna de los CGAs.-

Cada CGA tendrá un Coordinador y un Secretario Técnico quienes asumen la responsabilidad funcional y administrativa de esta instancia.

Art.- 10°.- Del Coordinador.-

Es el Jefe de la Agencia Agraria43

Son funciones del Coordinador:

• Representar al CGA ante cualquier instancia nivel local, regional y nacional

• Convocar y presidir las sesiones del CGA.

• Asegurar el cabal cumplimiento de los acuerdos y de las funciones del CGA.

• Asegurar el adecuado funcionamiento de la PISA en concordancia con los planes de acción integrada aprobados por el CGA.

Art.- 11°.- Del Secretario Técnico.-

Es un miembro permanente del CGA, elegido democráticamente. Son funciones del Secretario Técnico:

• Convocar y notificar a los miembros del CGA a solicitud del Coordinador.

• Registrar todos los acuerdos del CGA en el libro de actas respectivo.

• Conducir y administrar los procesos operativos relacionados a la formulación del plan de acción integrado PAI

• Presentar y proponer a consideración del CGA el Plan de Acción Integrada (PAI).

• Informar sobre los avances relacionados a la plataforma de servicios agrarios y proponer las medidas para su mejor funcionamiento.

Art.- 12°.- De las Sesiones del CGA

El CGA sesiona de manera ordinaria por lo menos una vez al mes y de manera extraordinaria cuando lo convoque el coordinador o a pedido de cualquiera de los miembros, exponiendo el asunto que motiva el pedido. La Agencia Agraria será sede del CGA para efectos de las sesiones ordinarias y extraordinarias que éste desarrolle. Los acuerdos de las reuniones ordinarias y extraordinarias serán registrados en el libro de actas de sesiones, a cargo del Secretario del CGA, la cual contará con la aprobación mayoritaria de los asistentes y tendrá carácter oficial.

Titulo 4: PLANES INTEGRADOS Y PRESUPUESTOS Art.- 13°.- Del Plan de Acción Integrado (PAI)

El Plan de Acción Integrado (PAI) es un instrumento de gestión del CGA que identifica los principales problemas a enfrentar en el ámbito de acción para mejorar la competitividad de los productores agrarios; establece las prioridades institucionales acordadas por las entidades del sector en el ámbito del CGA, en el marco de los planes de desarrollo regional y la política agraria nacional. El PAI está orientado a establecer un conjunto de acciones tanto exclusivas como compartidas de las entidades que conforman el CGA. Busca definir prioridades comunes, identificar áreas que requieren

43

DS Nº 017-2001-AG establece que el Jefe de la Agencia agraria tiene la potestad de convocar a los jefes de los proyectos del

Ministerio de Agricultura y Organismos Públicos Descentralizados en el ámbito de su competencia, con el objetivo de facilitar la solución de los problemas de los productores organizados.

65

intervención y generar sinergias interinstitucionales, a fin de mejorar la efectividad de la plataforma de servicios agrarios, sobre la base de las potencialidades locales. El PAI debe recoger los objetivos, acciones y metas de cada una de las entidades participantes e incluir un conjunto adicional de objetivos, acciones y metas que son compartidas por dichas entidades en el ámbito de acción del CGA. En el PAI se clasifican las acciones de responsabilidad individual, las acciones de responsabilidad compartida y las acciones complementarias. El PAI debe incluir un conjunto de indicadores cuantificables en función del impacto esperado en los productores agrarios, en cuanto a los procesos productivos y de comercialización o en activos agropecuarios del ámbito de acción respectivo. El periodo de referencia para el PAI es de un (1) año calendario.

Art.- 14°.- De la Matriz de Integración Presupuestaria (MIP)

La Matriz de Integración Presupuestaria es un anexo imprescindible del Plan de Acción Integrada (PAI). Contiene el detalle de los costos planteados en el PAI. En la MIP se respetan y establecen los presupuestos aprobados al nivel central o regional por cada entidad participante del CGA. En la MIP se clasifican la asignación presupuestal individual, la asignación presupuestal de responsabilidad compartida y los presupuestos que no cuenten con financiamiento, por los cuales el CGA podrá competir por fondos especiales. El horizonte temporal de la matriz es de un (1) año calendario coincidente con el horizonte temporal del PAI.

Art.- 15°.- De la aprobación de los Planes de Acción Integrados (PAI)

Para la aprobación del Plan de Acción Integrada (PAI) se procurará lograr el consenso de todos los miembros asistentes a la sesión o sesiones dedicadas a la discusión y aprobación de este instrumento por parte del CGA. En caso contrario, se someterá a votación para su aprobación la que se logrará con la mayoría del número legal de miembros del CGA.

Art.- 16° Del Seguimiento y Evaluación.

La Oficina de Planificación agraria de la Dirección Regional Agraria y la Oficina General de Planificación Agraria en el nivel central, serán responsables de realizar el seguimiento y evaluación de los indicadores de los PAI aprobados por los CGAs. Las entidades responsables de las actividades de seguimiento y evaluación deberán efectuar las recomendaciones necesarias sobre las acciones del CGA, par su actuación en concordancia con las políticas y normatividad nacional y regional que establezcan el Ministerio de Agricultura y el Gobierno Regional.

66

Anexo 3: Momentos y pasos en el proceso de implementación de CGA

Momento Pasos Objetivo

Paso 1: Análisis de la situación de los servicios agrarios en el ámbito local

• Sensibilizar a los participantes acerca de la importancia de la coordinación interinstitucional para mejorar la provisión de los servicios agrarios.

Sensibilización

Paso 2: Socialización de la propuesta del CGA y de su Reglamento

• Motivar a los participantes a participar del CGA y comprometerlos en su implementación al adecuar la propuesta del Reglamento del CGA a su ámbito.

Paso 3: Análisis de la relación entre los miembros del CGA

• Conocer la situación (capacidad y limitaciones) de las instituciones miembros del CGA y la relación entre ellas.

• Generar confianza entre las instituciones participantes e identificar los beneficios de compartir los activos y recursos en actividades conjuntas.

Diagnóstico

Paso 4: Análisis de la demanda y oferta de servicios agrarios

• Identificar la demanda y oferta de los servicios agrarios.

• Determinar las limitaciones institucionales para coberturar la demanda de servicios y reflexionar sobre la necesidad de establecer estrategias para cubrir la demanda de servicios.

Paso 5: Formulación de la misión, visión y objetivos del CGA para la provisión de servicios agrarios

• Formular participativamente la misión, visión y objetivos estratégicos del CGA en función al análisis de la duplicidad, complementariedad, especialización de las misiones y objetivos de los miembros integrantes del CGA.

Planificación

integrada

Paso 6: Elaboración del Plan de Acción Integrado (PAI) y de la Matriz de Integración Presupuestaria (MIP)

• Elaborar el Plan de Acción Integrado estableciendo los objetivos estratégicos, resultados y actividades (indicadores, metas, costo, cronograma y responsables).

• Establecer la participación efectiva de las entidades del CGA.

• Establecer los recursos que cada institución miembro del CGA aportará para costear las actividades y cuales son las actividades para las que debe buscarse financiamiento.

Paso 7: Elaboración del sistema de seguimiento y evaluación de las actividades del CGA

• Elaborar los instrumentos y mecanismos que permitan verificar el cumplimiento de los productos, resultados y objetivos del PAI.

• Establecer los mecanismos de medición de logros del CGA.

• Contar con un sistema para dar cuenta del proceso de ejecución del PAI.

Seguimiento

Paso 8: Socialización, retroalimentación y legitimización del PAI

• Socializar los compromisos y documentos del CGA entre sus miembros y las entidades sectoriales a nivel local, regional y nacional.

• Legitimar el PAI como instrumento de gestión del CGA.

67

Anexo 4: Gráfico del proceso de creación y operación del Comité de Gestión Agraria (CGA)

Presentación del PAI

Gobiernos Locales

OPDsEntidades educativas

AA

Proyectos Especiales

Entidades privadas

Productores Agrarios

Organizados

FUNCIONAMIENTO DEL CGA

Reformulación del PAI

Aprobación del PAI

DRA

Consejo

Regional de

Coordinación

PROCESO DE FORMALIZACION DEL CGA

Recojo de información: Demanda de servicios

DRAGobierno

Regional

Emisión de reconocimiento: Ordenanza Regional

Solicitud de reconocimiento

Emisión de reconocimiento: RD

Solicitud de reconocimiento

Presentación de Informes

Consejo Regional de

Coordinación

DRA

Retroalimenta-ción

Convocatoria Sensibiliza-

ciónDiagnóstico

1. Análisis de la situación de los Servicios Agrarios

2. Socialización de la propuesta del CGA y su Reglamento

PRODUCTOR AGRARIOPlanificación

ServiciosAgrarios

Integrados

3. Análisis de la relación entre los miembros del CGA

4. Análisis de la Demanda y Oferta de los Servicios Agrarios

Acta de constitución

CGA Constituido

CGA

Reconocido

5. Formulación de la misión, visión y objetivos del CGA

7. Diseño de sistema de seguimiento y evaluación del CGA

6. Plan de Acción Integrado (PAI)

Ejecución de

actividades y

proyectos coordinados

Seguimiento a la

ejecución de

actividades y

resultados

68

Anexo 5: Pasos e instrumentos de gestión para la implementación de los CGA

Pasos Herramienta (Matriz)

Paso 1: Análisis de la situación de los servicios agrarios en el ámbito local

M1. Provisión de los servicios agrarios demandados

Paso 2: Socialización de la propuesta del CGA y de su Reglamento

M2. Capacidad instalada y usuarios de las entidades del CGA

M3. Relación entre las entidades del CGA

Paso 3: Análisis de la relación entre los miembros del CGA

M4. Expectativas interinstitucionales de las entidades del CGA

M5. Determinación de la demanda local de servicios agrarios y la cobertura atendida

M6. Análisis de la oferta local de servicios agrarios

Paso 4: Análisis de la demanda y oferta de servicios agrarios

M7. Análisis de las deficiencias o carencias en la oferta local de servicios agrarios

M8. Misión y objetivos institucionales de las entidades del CGA

M9. Visión y misión del CGA

M10. Análisis FODA del sistema local de servicios agrarios

Paso 5: Formulación de la misión, visión y objetivos del CGA para la provisión de servicios agrarios

M11. Alineacion de los objetivos estratégicos locales según piramide de objetivos

M12. Plan de accion integrado del CGA Paso 6: Elaboración del Plan de Acción Integrado y de la Matriz de Integración Presupuestaria

M13. Matriz de integracion presupuestaria del CGA

M14. Matriz de monitoreo del PAI

M15. Diseño del instrumento de monitoreo

M16. Consolidado y análisis de avances del PAI

Paso 7: Elaboración del sistema de seguimiento y evaluación de las actividades del CGA

M17. Informe de seguimiento y evaluación

Paso 8: Socialización, retroalimentación y legitimización del PAI

69

Anexo 6: Comités de Gestión Agraria constituidos a nivel nacional entre 2003 y 2006 por región, provincia y año (a octubre de 2006)

REGION Provincia (AA) Año

1 Cajamarca Cajamarca/ Baños del Inca

2 Cajamarca Celendín

3 Huánuco Dos de Mayo (*)

4 Huánuco Huamalies 2003

5 Huánuco Huánuco

6 Huánuco Pachitea/ Panao

7 Junín Satipo

8 Junín Tarma

1 Ayacucho Huanta (*)

2 Cuzco Anta (*)

3 Ica Chincha 2004

4 Junín Jauja

5 Lambayeque Lambayeque

6 Lima Barranca

1 Amazonas Bongará (*)

2 Arequipa Islay

3 Arequipa Caravelí

4 Huánuco Yarowilca (*)

5 Junín Chanchamayo 2005

6 La Libertad Gran Chimú/ Cascas (*)

7 Lambayeque Chiclayo

8 Lambayeque Inkawasi/ Ferreñafe

9 Tacna Tacna

1 Amazonas Bagua (*)

2 Amazonas Santa María de Nieva/ Condorcanqui (*)

3 Amazonas Rodríguez de Mendoza (*)

4 Ancash Huarmey (*)

5 Apurimac Abancay (*)

6 Ayacucho Huancasancos (*)

7 Cajamarca Jaén/ Pucará (*)

8 Cajamarca San Ignacio (*) 2006

9 Cajamarca San Pablo (*)

10 Cuzco La Convención

11 Huancavelica Tayacaja

12 Huánuco Ambo (*)

13 Huánuco Huacrachuco/ Marañón (*)

14 Ica Ica

15 Ica Nasca

16 Ica Pisco

17 Junín Chupaca

18 Junín Concepción

19 Junín Junín

70

REGION Provincia (AA) Año

20 La Libertad Ascope (*)

21 La Libertad Chepén (*)

22 La Libertad Otuzco (*)

23 La Libertad Santiago de Chuco (*)

24 La Libertad Trujiillo (*)

25 La Libertad Virú (*) 2006

26 Loreto Alto Amazonas/ Yurimaguas (*)

27 Loreto Maynas (*)

28 Loreto Nauta/Loreto (*)

29 Pasco Daniel A. Carrión

30 Pasco Oxapampa

31 Pasco Pasco

32 Tacna Jorge Basadre

33 Tumbes Corrales (*)

34 Tumbes Zarumilla (*)

(*) Discrepancia en el año de constitución con información del PFAA (a agosto 2006). Para el año 2006 esta discrepancia puede deberse a la diferencia en los periodos de reporte de la información.

71

Anexo 7: Consejos de Coordinación Regional en las DRA

Revisión de los Comités de Coordinación del Sector Agrario

Direcciones Regionales de Agricultura ( DRA)

ROF MOF Instancias de Comité de Gestión Agraria

1

Amazonas ROF 2003

Consejo de coordinación Regional del sector Público Agrario.

2 Ancash ROF 2004

Consejo Regional de Coordinación del Sector Público Agrario

3 Ayacucho ROF 2004


4 Cajamarca ROF 2003

MOF 2004

Consejo Regional de Coordinación del Sector Público Agrario.

5 Cusco ROF 2006

MOF 2006


6 Huancavelica ROF 2001

Consejo de Coordinación Regional del Sector Público Agrario.

7 Huanuco ROF 2003


8 Ica ROF 2004

MOF 2004


9 Junín ROF 2005

MOF 2006


10 La Libertad ROF 2003

MOR 2005


11 Lima ROF 2005

MOF 2005


12 Loreto ROF 2003

MOF 2003

Consejo Regional de Coordinación del Sector Público Agrario

13 Moquegua ROF 2004

MOF 2006


14 Piura ROF 2004

MOF 2005


15 Puno ROF 2001

MOF 2001


16 San Martín ROF 2004

MOF 2004


17 Tacna ROF 2004

e Consejo Regional de Coordinación del Sector Público Agrario.

17 Ucayali ROF 2006

MOF 2006

L a Dirección Regional Sectorial de Agricultura Ucayali.

Direcciones Regionales de Agricultura ( DRA)

Comités de Coordinación del Sector Agrario

Ordenanza Regional

1

Junín Consejo Regional de Coordinación y de comités de Gestión Agraria de las Agencias Agrarias de la Dirección Regional de Agricultura.

Ordenanza Regional Nº 042-GRJ/CR 2006

2 Amazonas Consejo Regional de Coordinación (CRC) del Sector Agrario de diversas provincias.

Ordenanza Regional Nº 139-GRA/CR 2006

4 Huanuco Comité de Gestión Agraria del Sector Agrario de la Provincia de Huanuco,

Ordenanza Regional Nº 071-2006-CR-GRH

72

Anexo 8: Propuesta de Decreto Supremo que modifica el Reglamento del Consejo Nacional de Concertación para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario

DECRETO SUPREMO No. xxx-200x-AG

Lima, xx de xxx de 200x

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, por Ley Nº 27965 se ha creado el Consejo Nacional de Concertación Agraria, para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, y su artículo 3 establece que por decisión de éste se crearán los Consejos Regionales de Concertación para la Reactivación y el Desarrollo del Sector Agropecuario en los que estarán representados los productores organizados y/o las comunidades campesina y nativas.

Que, la Ley No.29003 modifica el artículo 3 de la Ley No.27965 estableciendo que el Consejo Nacional de Concertación Agraria, para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, creará Consejos Regionales con fines y funciones similares a éste, con el correspondiente nivel, en los que estarán representados los productores agrarios organizados, las comunidades campesinas y nativas, así como las instituciones públicas y privadas que promueven el desarrollo del sector.

Que, por Decreto Supremo No. 034-2003-AG se Aprueba Reglamento del Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del sector Agropecuario, estando pendiente la reglamentación de los Consejos Regionales de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario.

Que, se requiere precisar las funciones del Consejo Nacional y reglamentar el funcionamiento de los Consejos Regionales.

En uso de las facultades conferidas en el inciso 8) del Artículo 118 de la Constitución Política del Perú y en los artículos 8, 11 y 23 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

DECRETA:

Artículo 1.- Reglamento

Modifíquese el Reglamento del Consejo Nacional de Concertación para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, que forma parte del presente Decreto Supremo.

Artículo 2.- Refrendo

El presente Decreto Supremo será refrendado por el Ministro de Agricultura.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los xxx días del mes de xxx del año dos mil xxx.

ALAN GARCÍA PÉREZ ISMAEL BENAVIDES FERREYROS

Presidente Constitucional de la República Ministro de Agricultura

73

Anexo 9: Modificación del Reglamento del Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario

Artículo 1.- DE LA CREACIÓN

El Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario - CONACA, creado mediante Ley No. 27965, una instancia de debate democrático y propuesta para la determinación de lineamientos de política para el desarrollo de la actividad agropecuaria y agroindustrial a nivel nacional.

De acuerdo con la Ley No.29003 que la modifica, el CONACA creará Consejos Regionales de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario – CORECA con fines y funciones similares a este en el correspondiente nivel, en los que estarán representados los productores agrarios organizados, las comunidades campesinas y nativas, así como las instituciones públicas y privadas que promueven el desarrollo del sector.

El Consejo Nacional y los Consejos Regionales como instancias de debate democrático, se inspiran en el principio de interés nacional orientando sus propuestas al desarrollo de la nación.

La gestión de los CORECA debe regirse bajo los principios rectores de las políticas y gestión regional contemplados en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley No.27867.

Artículo 2.- DE LAS FUNCIONES DEL CONACA

Son funciones del CONACA:

1. Participar en la coordinación para la formulación del plan estratégico del sector agrario. 2. Dar seguimiento al cumplimiento del plan estratégico del sector agrario y otros instrumentos

estratégicos del sector. 3. Formular propuestas de acciones estratégicas. 4. Articular con entidades públicas y privadas nacionales, regionales y del nivel local para el

alineamiento de políticas y acciones del sector agrario nacional. 5. Impulsar procesos participativos en el sector agrario nacional. 6. Representar el sector agrario nacional. 7. Proponer y difundir normatividad para el desarrollo del sector. 8. Identificar y gestionar recursos financieros para implementar el plan estratégico del sector agrario y

otros instrumentos estratégicos. 9. Otras funciones que se le asigne.

Artículo 3.- DE LAS FUNCIONES DE LOS CORECA

Son funciones de los CORECA:

1. Participar en la coordinación para la formulación del plan estratégico del sector agrario regional. 2. Dar seguimiento al cumplimiento del plan estratégico del sector agrario regional y otros

instrumentos estratégicos regionales. 3. Formular propuestas de acciones estratégicas. 4. Articular con entidades públicas y privadas nacionales, y locales para el alineamiento de políticas y

acciones del sector agrario regional. 5. Impulsar procesos participativos en el sector agrario regional. 6. Representar el sector agrario regional. 7. Proponer y difundir normatividad para el desarrollo del sector. 8. Identificar y gestionar recursos financieros para implementar el plan estratégico del sector agrario

regional y otros instrumentos estratégicos. 9. Otras funciones que se le asigne.

74

Artículo 4.- DE LA SEDE

El Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, denominado CONACA, tiene como sede para sus sesiones ordinarias el local del Ministerio de Agricultura en la ciudad de Lima pudiendo, por acuerdo de sus miembros, realizar reunión extraordinaria en otra ciudad del territorio nacional.

Los Consejos Regionales de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, denominados CORECA, tienen como sede para sus sesiones ordinarias el local del Gobierno Regional de la región. Por acuerdo de sus miembros, podrá realizar reuniones extraordinarias en otro distrito del territorio regional.

Artículo 5.- DE LAS SESIONES ORDINARIAS

El CONACA y los CORECA, como instancias de debate, se reunirán en sesiones ordinarias y obligatorias tres veces al año.

Queda establecido que las sesiones ordinarias y obligatorias se realizarán previamente al inicio de la campaña agrícola así como al finalizar la misma. Las fechas de reunión serán acordadas por cada Consejo tomando en cuenta la particularidad de las actividades productivas correspondientes.

Artículo 6.- DE LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS

El Ministro de Agricultura, como presidente del Consejo Nacional y los Gerentes de Desarrollo Económico del gobierno regional o quien haga sus veces, como presidentes de los Consejos Regionales, por iniciativa propia, por acuerdo mayoritario de los miembros del Consejo Nacional o por que las circunstancias así lo requieran a solicitud de las organizaciones agrarias y otras, integrantes del CONACA o CORECA según corresponda, podrán convocar a reunión extraordinaria con la finalidad de debatir los asuntos que originaron la convocatoria.

Artículo 7.- DE LA CONVOCATORIA A SESIÓN EXTRAORDINARIA

La convocatoria, a las sesiones a que se refieren los artículos anteriores, será efectuada por el Secretario Técnico del CONACA o CORECA según corresponda, por escrito y con acuse de recepción, con una anticipación no menor de ocho (8) días calendario de la fecha de realización de la sesión. La agenda a tratar en las sesiones, será comunicada a los miembros conjuntamente con la convocatoria.

Artículo 8.- DEL QUÓRUM PARA LAS SESIONES

Las sesiones, tanto ordinarias como extraordinarias, se iniciarán con la inscripción de los miembros asistentes en el Registro de Asistencia a Sesiones del CONACA o CORECA según corresponda. Será necesaria la asistencia de mínimo la mitad más uno de los representantes de las organizaciones agrarias para poder llevar adelante la sesión.

Una vez iniciada la sesión ésta podrá ser suspendida sólo por acuerdo de los miembros y por una vez. La sesión suspendida se continuará conforme al acuerdo del CONACA o CORECA según corresponda, no pudiendo exceder este plazo de sesenta (60) días calendario.

Artículo 9.- DE LOS ACUERDOS

Siendo el CONACA y los CORECA instancias de debate democrático y propuesta, los acuerdos que en ellos se adopten serán tomados por consenso. Se entiende logrado el consenso cuando los miembros asistentes a las sesiones de los Consejos, en conjunto, votan el acuerdo en sentido positivo.

75

En el CONACA cuando se logre el consenso sobre una propuesta, ésta quedará expedita para su presentación formal ante el Poder Ejecutivo para su implementación. En el caso de los CORECA ante el consenso de una propuesta se presentará al CONACA para su discusión y posterior presentación al Poder Ejecutivo para su implementación.

Artículo 10.- DE LA REPRESENTACIÓN DE LOS MINISTROS

En los casos que los Ministros que conforman el Consejo Nacional de Concertación Agraria para la Reactivación y Desarrollo del Sector Agropecuario, decidan ser representados en el mismo, esta representación deberá recaer en un Viceministro o Secretario General.

Artículo 11.- DE LAS ACREDITACIONES ANTE EL CONACA

En concordancia con el Artículo 2 de la Ley Nº 27965, el Ministerio de Agricultura es la entidad encargada de acreditar y designar a las organizaciones de productores agrarios y otros ante el CONACA.

Para tal fin el Ministerio de Agricultura deberá observar el cumplimiento de los siguientes criterios:

- Las organizaciones a ser acreditadas deben tener demostrada representatividad nacional. - No podrán ser designadas organizaciones agrarias que contemplen similares representaciones. Para

efecto de la representatividad el Ministerio de Agricultura, evaluará el número de productores agrarios asociados que acredite tener la organización agraria; y en su caso la representatividad en las actividades agroindustriales o de agro exportación.

- Las organizaciones deben estar inscritas en el Registro de Personas Jurídicas de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.

El representante de las organizaciones debe estar previamente autorizado conforme a las normas estatutarias sobre representación.

Artículo 12.- DE LAS ACREDITACIONES ANTE LOS CORECA

En concordancia con el artículo 3-B de la Ley No.27965, las instituciones que conforman los CORECA deberán acreditar a su representante. Tal acreditación se realiza ante el Consejo Nacional de Concertación para la Reactivación y el Desarrollo del Sector Agropecuario.

Para tal fin el Consejo Nacional de Concertación para la Reactivación y el Desarrollo del Sector Agropecuario deberá observar el cumplimiento de los siguientes criterios:

- Las organizaciones a ser acreditadas deben tener demostrada representatividad regional. - No podrán ser designadas organizaciones agrarias que contemplen similares representaciones. Para

efecto de la representatividad, el CONACA evaluará el número de productores agrarios asociados que acredite tener la organización agraria; y en su caso la representatividad en las actividades agroindustriales o de agro exportación.

- Las organizaciones deben estar inscritas en el Registro de Personas Jurídicas de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.

- El representante de las organizaciones debe estar previamente autorizado conforme a las normas estatutarias sobre representación.

Artículo 13.- DEL PLAZO DE ACREDITACIÓN ANTE LOS CONSEJOS

Los representantes acreditados en el CONACA y los CORECA ejercen la representación por dos (2) años, ad honórem. No hay reelección inmediata.

Artículo 14.- DE LA DESIGNACIÓN DE LOS REPRESENTANTES DE LAS ORGANIZACIONES

76

Una vez acreditadas las organizaciones representativas, tal como lo disponen los artículos 11 y 12, el Ministerio de Agricultura procederá a su designación mediante Resolución Ministerial. Tratándose de los CORECA, corresponde al CONACA designar mediante Resolución de Consejo Nacional a las organizaciones representativas.

Artículo 15.- DE LA INTEGRACIÓN DE OTROS SECTORES E INSTITUCIONES

Por acuerdo de cada Consejo se podrá incorporar a representantes de otros sectores e instituciones públicas o privadas, en función a su contribución al debate y propuesta para la determinación de lineamientos de política para el desarrollo de la actividad agropecuaria y agroindustrial.

Artículo 16.- DE LA SECRETARÍA TÉCNICA

En la Secretaría General del Ministerio de Agricultura se constituirá la Secretaría Técnica del CONACA que estará a cargo del Secretario Técnico designado conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Nº 27965.

En la Gerencia de Desarrollo Económico o quien haga sus veces, de los Gobiernos Regionales se constituirá la Secretaría Técnica de los CORECA que estará a cargo del Secretario Técnico. Dicha secretaría técnica recaerá en la Dirección Regional Agraria (DRA) o quien haga sus veces en la jurisdicción. La designación de la persona responsable en dicho órgano se hará mediante Resolución Regional.

Artículo 17.- DEL DESPACHO DE LOS AGRICULTORES

La Secretaría Técnica de cada Consejo establecerá un “Despacho de los Agricultores” en su sede para facilitar a los agentes económicos agrarios un punto de entrada donde puedan presentar sus preocupaciones y/o sugerencias para la determinación de los lineamientos de política para el desarrollo de la actividad agropecuaria.

Artículo 18.- DE LAS COORDINACIONES

Para el cumplimiento de sus funciones, el CONACA y los CORECA deben realizar coordinaciones permanentes con las siguientes instituciones:

- Dirección Regional Agraria, o quien haga sus veces. - Ministerio de Agricultura - Organismos Públicos Descentralizados y otras entidades del sector agrario.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Primera.- Deróguense los Decretos Supremos No.034-2003-AG y No.042-2003-AG.

Regístrese, comuníquese y publíquese

77

Anexo 10: Visión y misión en los Planes estratégicos regionales agrarios 2009-2015

GOBIERNO REGIONAL

VISION MISION

Amazonas “Amazonas, Región líder en producción de cafés especiales, transformación y comercialización de productos agrícolas y ganaderos bajo sistemas agroforestales y forestales de calidad, enlazados con el agroecoturismo, con sus Instituciones y Organizaciones fortalecidas en gestión empresarial, con agricultores que ostentan capacidad técnica, conciencia de conservación y protección del medio ambiente y cuentan con una infraestructura productiva implementada y adecuada, posesionados en un mercado competitivo Regional, Nacional e Internacional”.

“Promover y fortalecer las Instituciones y Organizaciones Agrarias, empoderándolas, con capacidad empresarial, producción de calidad y manteniendo un equilibrio medio ambiental, buscando el bienestar de la población rural; insertados y consolidados en el mercado Local Regional, Nacional e Internacional”.

Ayacucho “Sector líder y moderno con productores organizados y competitivos con enfoques de seguridad alimentaria, mediante el uso sostenible de los recursos naturales”.

“Promover y desarrollar las actividades agrarias en un entorno interinstitucional, sobre la base de la equidad, gestión sostenible y competitiva de los recursos naturales, en el marco de la modernización y descentralización de la región; para contribuir a mejorar la calidad de vida del poblador”.

Junín Sector agrario Regional líder en la producción y exportación con valor agregado, con productores agropecuarios organizado, competitivo con sostenibilidad ambiental y seguridad alimentaría garantizada.

Gestionar el desarrollo integral del agro regional, priorizando la organización empresarial de los productores, la participación y la producción con valor agregado para la agro exportación y la seguridad alimentaría.

Lambayeque “Sector agrario regional desarrollado de manera integral, articulado, competitivo y posicionado en mercados internos y externos, que garantizan la soberanía y seguridad alimentaría; comprometido con la conservación y preservación del medio ambiente y aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales, asegurando una mejor calidad de vida de la población”.

“Somos un sector socio económico, constituido por organizaciones públicas y privadas que promueven, articulan y organizan el desarrollo agrario, integral y sostenible en la región Lambayeque”.

San Martín Al 2, 015 el sector agrario contribuye al desarrollo económico inclusivo, competitivo, sostenible y articulado y ordenado territorialmente en un ambiente saludable.

Promover el desarrollo agrario inclusivo, competitivo y sostenible, con la participación de todos los agentes del sector, generando cadenas de valor, aplicando nuevas prácticas agrarias e innovando tecnologías apropiadas en armonía con un ambiente saludable.

Tacna “Tacna, Región especializada en agroexportación con instituciones y organizaciones de productores agrarios competitivos”.

Promover e impulsar el desarrollo de una agricultura moderna, competitiva orientada a la exportación y agroindustria, dentro de un marco de sostenibilidad, social, económica y ambiental”

78

Anexo 11: Objetivos estratégicos en los PERSA de las Regiones Amazonas y Ayacucho

Objetivos estratégicos

Amazonas Ayacucho

Generales Específicos Generales Específicos

Desarrollo sostenible de los recursos naturales revalorando las tecnologías tradicionales como base de la seguridad alimentaria

Conservación y protección del medio ambiente con acciones de reforestación y de conservación de bosques y cuencas. Mejorar, rehabilitar e implementar infraestructura de riego con sistema de riego tecnificado para la producción agrícola.

Lograr la competitividad agraria en la región con un enfoque de corredores económicos.

Mejorar los sistemas productivos y de servicios que promuevan la diversificación, transformación y comercialización de productos agrarios. Fortalecer las capacidades de los actores de la actividad agraria.

Posicionar en el mercado Nacional e Internacional la producción de Cafés Especiales.

Incrementar la producción, productividad y calidad del cultivo de cafés fortaleciendo la organización de productores.

Fortalecer el nivel de articulación pública privada para lograr el desarrollo agrario.

Establecer los procesos de concertación y planificación interinstitucional. Implementar un sistema de información de calidad.

Producir, transformar y comercializar productos agrarios bajo sistemas agroforestales y forestales de calidad con la conservación del medioambiente.

Fortalecer cadenas productivas regionales con innovación tecnológica, organización de productores y articulación al mercado. Fomentar actividades pecuarias, con énfasis en la exportación bovina, orientada a la producción de carnes y lácteos, con participación de productores organizados. Incrementar la producción, transformación de productores agrícolas y pecuarios competitivos de agro exportación, orgánicos y alternativos a los cultivos y crianzas tradicionales. Promover el desarrollo de tecnologías adaptadas a sistemas agroforestales y forestales. Acceso de los productores al financiamiento formal. Acceso oportuno de los productores a la informa-ción agraria regional.

Promover la gestión integral y sostenible de los recursos naturales.

Desarrollar una cultural ambiental. Fomentar Programas de gestión integral de recursos naturales: agua, suelo, aire y cobertura vegetal.

Fortalecer la intervención articulada del Gob. Nacional, Regional, Local y la Sociedad Civil en las poblaciones de pobreza extrema, en el marco de la seguridad alimentaria.

Focalizar la inversión pública de manera multisectorial en las zonas de extrema pobreza.

Fomentar el desarrollo de tecnologías agrarias.

Promover la protección, conservación y recuperación de la biodiversidad regional y del ambiente. Fortalecer competencias de productores, técnicos y profesionales. Desarrollar la investigación, adaptación y transferencia de tecnologías innovadoras. Revalorar y adecuar las tecnologías agrarias tradicionales en la región

79

Anexo 12: Encuesta a funcionarios de las direcciones regionales agrarias (DRA), acerca de la coordinación de las DRA a nivel nacional y local.

Información General

Entidad:

Nombre y Apellidos:

Cargo:

Teléfonos:

Correo electrónico:

1. Mes y año de elaboración del plan estratégico del sector agrario en la región. …………………………………………………………………………………………………………………..................................................

2. Período de vigencia del plan estratégico

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………

Responda a las siguientes preguntas marcando con una (x), según el grado de conocimiento que cree poseer Ud. en función a la siguiente escala de valor:

1. Muy Bien 2. Bien 3. Regular 4. Poco 5. Muy Poco

MB B

R

P

MP

3. ¿Conoce el plan estratégico del MINAG (PESEM)?

4. ¿Conoce los planes estratégicos de las entidades del sector agrario nacional?

5. ¿Ésta información sobre los planes estratégicos del nivel regional es conocida por los integrantes del equipo de la

gerencia de desarrollo económico? a). Si ( ) b).No ( )

6. Fecha de formulación de los planes operativos institucionales (POI)

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………..

Responda a las siguientes preguntas marcando con una (x):

SI NO

7. ¿En la formulación del POI empleó la información sobre el plan estratégico regional del sector agrario?

8. ¿Para realizar las actividades de su POI, lleva a cabo reuniones y establece acuerdos de trabajo con las entidades del sector agrario nacional (Direcciones, OPDs, Proyectos especiales)?

9. ¿Al realizar las actividades de su POI, realiza reuniones y establece acuerdos de trabajo con los gobiernos locales?

10. ¿Al culminar con sus actividades informa a otras instituciones del nivel nacional sobre los resultados obtenidos por su entidad y sobre el cumplimiento de los compromisos?

11. ¿Al culminar con sus actividades informa a otras instituciones del nivel local sobre los resultados obtenidos por su entidad y sobre el cumplimiento de los compromisos?

12. ¿Su entidad participa en el Consejo de Coordinación Regional Agraria?

13. ¿Cuándo fue la última vez que participó en una reunión del Consejo de Coordinación Regional Agraria?

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………….

Señale tres aspectos favorables en la coordinación

Aspectos Favorables Aspectos desfavorables

14.Gobierno Regional 1.- 2.- 3.-

1.- 2.- 3.-

15.Gobierno Local 1.- 2.- 3.-

1.- 2.- 3.-

Responda las siguientes preguntas:

80

Señale tres recomendaciones para mejorar la coordinación

Recomendación

16.Gobierno Nacional 1.- 2.- 3.-

17.Gobierno Local 1.- 2.- 3.-

Gracias por su colaboración

81

Anexo 13: Diagnóstico rápido de capacidades humanas e institucionales para el M&E

Estimados señores de la DRA: A continuación les solicitamos llenar los siguientes cuadros considerando el nivel promedio alcanzado por la DRA (considerando a todo el personal) respecto a las capacidades humanas e institucionales requeridas. El nivel alcanzado va del 01 (nivel más bajo) al 05 (nivel más alto). Poner una X en el casillero del nivel que creen les corresponde.

NIVEL ALCANZADO CAPACIDADES HUMANAS REQUERIDAS

1 2 3 4 5 1. Capacidad de ver el todo y sus partes, lo general y lo

particular.

2. Conocimientos generales sobre M&E 3. Conocimiento del PERSA, de los proyectos que la integran y

las Organizaciones que la ejecutan

4. Buena comprensión y análisis de los enfoques de género, de desarrollo sostenible, de participación que posibiliten una buena retroalimentación a los interesados (Estado, Gobierno Regional, ente financiero, población objetivo, etc.).

5. Conocimiento y manejo de instrumentos para recojo de información en campo (encuestas, entrevistas, listas de chequeo,

6. Capacidad de realizar análisis cuantitativo (estadístico) y cualitativo de datos.

7. Capacidad de evaluar las implicaciones de los datos obtenidos para cada uno de los objetivos a monitorear y evaluar.

8. Capacidad de análisis de las condiciones del entorno y su influencia en los cambios e impactos obtenidos.

9. Capacidad de síntesis y de explicitar conclusiones claras sobre los resultados obtenidos con la intervención.

10. Conocimiento de técnicas de facilitación para realizar sesiones de análisis y reflexión participativa.

11. Capacidad para elaborar informes que evidencian Resultados logrados con la realización de Actividades.

OBSERVACIONES:

82

NIVEL ALCANZADO CAPACIDADES INSTITUCIONALES REQUERIDAS

1 2 3 4 5 1. Cuentan con una unidad o un responsable de M&E del

PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

2. Están claramente definidas los niveles de responsabilidad, las funciones y los procedimientos para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura

3. Existen mecanismos establecidos para realizar retroalimentación sobre la implementación del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura

4. Cuentan con un sistema de M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

5. Existen los equipos suficientes para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

6. Existen mecanismos para dar a conocer oportunamente a todos los actores interesados (Gobiernos Regional, Gobiernos Locales, Población, entes financieros, Estado, etc.) sobre el avance y los logros obtenidos en la ejecución del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

7. Se dan a conocer oportuna y claramente las lecciones aprendidas y experiencias exitosas obtenidas en la ejecución de proyectos para el sector agricultura en la región.

8. Se cuenta con partida presupuestal por parte del Gobierno Regional para realizar M&E del PERSA y de los proyectos que ejecutan para el sector agricultura.

OBSERVACIONES:

Documents

Propuesta de delimitación de funciones sectoriales nacionales a partir de los servicios públicos agrarios