Skripta Za I Kolokvijum Iz PPP

PA - Javno i privatno partnerstvo 2013

JAVNO I PRIVATNO PARTNERSTVO

1. Pojam i definicije javno – privatnog partnerstva

Partnerstvo javnog i privatnog sektora najjednostavnije rečeno predstavlja zajedničko kooperativno djelovanje javnog sektora sa privatnim sektorom u pružanju javnih usluga ili izgradnji i proizvodnji roba.

Dati preciznu definiciju javno – privatnog partnerstva ( public – private partnership1 ) je poprilično teško i još uvijek traju diskusije o preciziranju njene sveobuhvatnosti, iz razloga što je osnovni cilj ovog oblika partnerstva stvaranje ekonomičnije, djelotvornije i uspješnije izgradnje objekata, ili pružanja javnih usluga u odnosu na tradicionalni način. Također, težinu za definisanje daje i činjenica što se ovaj oblik partnerstva javlja u različitim područjima, oblicima i sa različitim rokovima trajanja.

U najširem smislu javno- privatno partnerstvo moglo bi se definisati kao skupina zajedničkih inicijativa javnog sektora te privatnog profitnog i neprofitnog sektora u kojima svaki subjekt pridonosi određene resurse i sudjeluje u planiranju i odlučivanju.2

U užem smislu riječi pod pojmom PPP-a danas se podrazumjevaju kooperativni poduhvati u sklopu kojih javni i privatni sektori udružuju resurse i stručna znanaja kako bi kroz prikladne alokacije resursa, rizika i nagrada, zadovoljili neku javnu potrebu.3

Kao adekvatnu definiciju PPP-a, se u današnjoj literaturi prihvata i formulacija koju je dao Međunarodni monetarni fond - Odjel za fiskalne poslove, u kome se navodi: “ PPP-a se odnose na aranžamane, gdje privatni sektor pruža usluge u infrastrukturnim radovima i uslugama koje je tradicionalno vršila vlada.“ 4

U konačnici definisanja pojma PPP-a, a po mišljenju većeg broja autora, kao opšta i najprihvatljivija definicija koja se koristi u različitim oblicima enciklopedijskih izdanja5 se definiše na slijedeći način: Javno-privatno partnerstvo može se opisati kao kooperacija između javnog i privatnog sektora na području planiranja, proizvodnje, pružanja usluga, finansiranja, poslovanja ili naplate javnih poslova.»

Ova definicija daje jasnu sliku da se javni sektor javlja kao ponuđač i proizvođač, odnosno partner koji ugovorom definiše vrste i obim poslova ili usluga koje prenosi na privatni sektor, koji se javlja kao partner koji traži takav oblik saradnje, ukoliko može ostvariti profit, uz obavezu kvalitetnog izvršavanja obaveza iz ugovora.

Iako u definisanju pojma PPP-a se ne može sa jasnoćom dati odgovor šta predstavlja, a šta ne predstavlja PPP, ipak se može reći da ga čine tri opšte prihvaćene karakteristike i to:

Dugoročna ugovorna saradnja ( 20 do 25 godina) između javnog i privatnog sektora, Stvarna preraspodjela poslovnog rizika (poboljšanje kvaliteta usluge) i Sveobuhvatna odgovornost na strani privatnog sektora.

1 Engleski naziv za javno – privatno partnerstvo. Uobičajeno da se u svjetskoj literaturi koristi kratica PPP i iste će se u ovom magistarskom radu često koristiti.2 Gulija B.: “Javno - privatno partnerstvo“, Euroscope br. 73, IMO EDC, Zagreb 2004., str. 13 Gulija B.: Ibidem. str.1.4 International Monetary Fund - Fiscal Affairs Department: “Public-Private Partnership“, March 12, 20045 Fočo Đ. : “Partnersvo javnog i privatnog“, Agencija za javne nabavke BiH, Sarajevo 2007. str.1.

1 | P a g e


Ostali načini u kojima je uloga vlada u ekonomiji smanjena u posljednjih 20 godina, uključujući privatizaciju, zajednička ulaganja, franšizing i ugovaranje dijele neke ili sve od navedenih karakteristika. Međutim, u svom tipičnom obliku, PPP-a su različite od ovih oblika u tome što one predstavljaju saradnju između vlade i privatnog sektora kako bi se izgradili novi infrastrukturni objekti i pružile usluge za zadovoljenje javnih potreba.

2. Ciljevi, predmet i načela javno – privatnog partnerstva

Cilj javno – privatnog partnesrtva je ekonomičnija, djelotvornija i efikasnija proizvodnja javnih proizvoda ili usluga u odnosu na tradicionalan način pružanja javnih usluga, koja u prncipu ubuhvata dvije dimenzije i to:

stratešku i operativnu. Strateška razina se odnosi na koordiniranje političkih ciljeva i određivanje prikladnih uloga

svakog partnera, dok operativna se bavi realizacijom i provedbom predviđenih projekata. Suprotno ranijim konceptima cilj PPP-a je da privatni sektor ne učestvuje samo u realizaciji projekata nego i u procesu odlučivanja.

Za preciznije definisanje ciljeva, predmeta i načela PPP-a, koristićemo odredbe koje su date u Zakonu o javno - privatnom partnerstvu u Republici Srpskoj.6 Kako stoji u pomenutim odrebama Zakona, njegov osnovni cilj donošenja je stvaranje javnog i nediskriminatorskog pravnog osnova i utvrđivanje uslova pod kojima se može ostvariti PPP.

Specifični ciljevi koji se želi postići u javno - privatnom partnerstvu su: ugovaranje i izvođenje većeg broja projekata čijom realizacijom će javni partner kvalitetnije

odgovoriti svojim obavezama i efektivnije iskoristiti javne prihode, kreiranje novih izvora prihoda, nove infrastrukture i novih usluga, Prirodna tržišna raspodjela rizika između javnog i privanog sektora, stvaranje dodatnih vrijednosti kroz alokaciju resursa, znanja i vještina privatnog i javnog

sektora, povećanje produktivnosti, konkurencije i racionalnog korištenja privrednih kapaciteta privatnih

i javnih subjekata i transparentnost u izboru i ugovaranju.Predmet PPP-a može biti izgradnja, korištenje, održavanje i upravljanje ili rekonstrukcija,

korištenje, održavanje imovine u svrhu zadovoljavanja javnih potreba u oblastima: vazdušnog, drumskog, riječnog i željezničkog saobraćaja sa pripadajućim infrastrukturnim

objektima, obrazovne, kulturne i sportske infrastrukture, zdravstvene infrastrukture, komunalne infrastrukture, informaciono - komunikacione infrastrukture, inovaciono - preduzetničke infrastrukture, upravljanja ekološkim i čvrstim otpadom i drugim oblastima od javnog interesa.Zakonska načela se odnose na obaveze i dužnosti javno - privatnog partnerstva, a zasnivaju se na

slijedećim odredbama: dugoročnost ugovornih odnosa između partnera,

6 “ Službeni glasnik Republike Srpske broj: 59/09“.

2 | P a g e


prvenstvo oslonca na privatna sredstva, što ne isključuje javna sredstva, definisanje ciljeva gradnje od javnog partnerstva pozicija javnog interesa i postizanje standarda

izgradnje, održavanja i kvaliteta usluga, s tim da se raspodjela rizika definiše u svakom pojedinačnom slučaju,

plaćanje naknade privatnom partneru od javnog partnera za izgradnju i vođenje izgrađene infrastrukture koji preuzima obavezu da će se izgrađenom infrastrukturom koristiti za ugovorenu namjenu, ili privatni partner ostvaruje naknadu direktno od krajnih korisnika i

prenos u vlasništvo javnom sektoru izgrađene infrastrukture nakon ugovorenog perioda korištenja.

3. Oblici javno – privatnog partnerstva

Javno – privatno partnerstvo pozicionirano je između tradicionalnih oblika obavljanja javnih poslova i privatizacije, te se može javiti u slijedećim oblicima7:

neformalna kooperacija, kao oblik saradnje između javnog i privatnog sektora, isjključivo na razini razmjene informacija i kao pripremni oblici buduće saradnje;

javno – pravni kooperativni ugovori - koncesije, kada privatni sektor dobiva putem javnog konkursa koncesiju na izgradnju i korištenje određenog javnog dobra, pri čemu privatni sektor ima pravo vršiti naplatu određenih naknada, odnosno ostvarivanja prihoda na javnom dobru, uz plaćanje koncesije javnom sektoru;

civilno – pravni koopertaivni ugovori – dugoročni ugovori o najmu, leasingu, nabavci i pružanju usluga, sa kooperativnim elementima, a koji se odnose na planiranje, izgradnju, finansiranje, popslovanje i upravljanje javnim poslovima ili javnim dobrom;

djelomična privatizacija, kada javni sektor ustupa dio svog osnivačkog prava privatnom sektoru na način da zadržava većinsko vlasništvo, čime se stvaraosnova za dugoročnu struktuiranu saradnju između javnog i privatnog sektora i zajedničko pružanje javnih usluga;

materijalna privatizacija, kada javna uprava u potpunosti prepušta obavljanje javnih poslova privatnom sektoru, odričući se većinskih vlasničkih prava , uz zadržavanje nadzornih funkcija ( kroz nadzorne odbore);

Potpuna privatizacija, kada se javni sektor odriče svih vlasničkih prava ilui osnivačkih udjela svih nadzornih funkcija;

Funkcionalna privatizacija ili Contracting out, kada se privatni sektor javlja kao ispomoć u izvršavanju određene javne funkcije, odnosno javnog posla ( npr. Poslovi osiguranja zgrada).

društveno – pravna kooperacija ili spajanje javnog sektora sa privatnim sektorom u zajedničko projektno društvo, pri čemu privatni sektor pruža javnu uslugu ili upravlja javnim dobrom, a javni sektor za obavljanje takvih javnih poslova plaća privatnom sektoru mjesečnu naknadu, uz kontrolu javnog sektora nad obavljanjem javnih poslova.

Slika 1. Pozicija javno – privatnog partnerstva između tradicionalnih oblika obavljanja javnih poslova i privatizacije

7 http: //hr. wikipedia.org/wiki/javno – privatno _ partnersvo

3 | P a g e

BuyDOT

Stepen rizika za privatni sektor

DBFOOTBOO

BBOPRIVATIZACIJAVISOK


Bit javnog privatnog partnerstva ogleda se u raspodjeli rizika, jer za uspjeh projekta važno je pravilno ustanoviti rizike povezane sa svakom komponentom i fazom projekta te ih alocirati tako da ravnoteža osigura najbolju vrijednost za uložene resurse u odnosu na rizike koje preuzima partner koji može na najbolji način upravljati tim rizicima i tako minimizirati sveukupne troškove.

Mogućnosti koje stoje na raspolaganju za pružanje javnih usluga kreću se od neposrednog pružanja usluge države do potpune privitizacije, kada država sve odgovornosti, rizike i nagrade za pružanje usluge prenosi na privatni sektor. Unutar tog spektra, PPP se može razvrstati u nekoliko skupina u zavisnosti o stepenu uključenosti javnog i privatnog sektora i o alokaciji rizika.

4. Modaliteti javno – privatnog partnerstva

Ugovori iz područja dugoročne saradnje javnog i privatnog sektora obuhvataju aktivnosti dizajniranja, izgradnje, finansiranja i operacionalizacije projekata - DBFO8, a uobičajena terminologija (engleske kartice) jasno opisuje koje funkcije pojedini ugovori pokrivaju, tako da postoje slijedeći modaliteti PPP-a kao što je to prikazano na slici 2.

Slika 2. Modaliteti javno – privatnog partnerstva

8 Engleska kratica za design-build-finance-operate, lli u prevodu dizajn, izgradnja, finansiranje i operacionalizacija.

4 | P a g e


Izvor: Kačar H., Kružić D., Perkušić A.:“Javno –privatno parnerstvo“, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, Split 2008., str. 609.

Privatno - Finansiranje (FO:Finance Only): Privatni sektor, najčešće banke i fondovi, neposredno finansiraju izgradnju javne infrstrukture. Svi troškovi finansiranja idu na teret javnog sektora, koji snosi i sve rizike izgradnje i eksploatacije.

Projektiraj–Pobjedi u nadmetanju – Izgradi ( DBB: Design – Bid – Build) : Javni partner određuje zahtjeve projekta, osigurava njegovo finansiranje i projektiranje. Postupkom javne nabave odabire najpovoljnijeg privatnog ponuđača, koji je odgovoran za izgradnju. Javni partner pruža uslugu, održava objekat i vlasnik je izgrađenog objekta.

Projkektiraj- Izgradi- Održavaj ( DBM: Design-Build- Maintain): Privatni sektor, po zahtjevima i specifikacijama javnog sektora, projektira, gradi i održava infrastrukturu, najčešće uz unapriijed ugovorenu fiksnu cijenu, čime se troškovnu rizik i rizik kvaltete i održavanja izgrađenog, prenosi na privatni sektor.

Izvedi-Održavaj ( OM: Operate- Maintain): Privatni sektor temeljem ugovornih uslova, pruža uslugu koristeći javna dobra ili javnu imovinu, pri čemu vlasništvo ostaje u rukamajavnog sektora. Po svojoj naravi, OM modeli predstavljaju tzv. outsourcing ugovore.

Operativna licenca (OL: Operation License): Privatni sektor dobiva dozvolu od javnog sektora da pruža javnu uslugu, najčešće ograničenog trajanja.

Projektuj-Izgradi-Izvedi (DBO:Design-Build-Operate): Privatni sektor po zahtjevima i specifikacijama javnog sektora, projektuje i gradi javno dobro, najčešće po fiksnoj cijeni , a finansiranje i troškovi finansiranja snosi javni sektor. Po zvršetku gradnje, privatni partner uzima objekat u dugoročan zakup i koristeći ga pruža uslugu.

5 | P a g e


Izgradi-Izvedi-Prenesi (BOT: Build-Operate-Transfer): Privatni sektor, po projektima javnog sektora, gradi javno dobro i koristeći ga pruža uslugu. Privatni partner kao pružaoc usluge pod kontrolom javnog sektora , naknadu za pruženu uslugu naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika. Istekom višegodišnjeg zakupa, javno se dobro vraća javnom partneru.

Projektuj-Izgradi-Finansiraj-Izvedi (DBFO: Design-Build-Finance-Operate): Privatni sektor projektuje, osmišljava, gradi i finansirarealizaciju javnog dobra i uzima ga u dugoročan najam. Upravlja pružanjem usluge i koristi javno dobro ugovoreni broj godina.

Izgradi-Posjeduj-Izvedi-Prenesi (BOOT: Build-Own-Operate-Transfer): Privatni sektor, po projektima javnog sektora, gradi javno dobro, zadržava ga u vlasništvu i u posjedu za ugovoreno vrijeme trajanja aranžamana i koristeći ga pruža uslugu. Privatni partner kao pružioc usluge naknadu za pruženu uslugu naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika. Istekom ugovorenog roka, vlasništvo nad javnim dobrom se prenosi javnom partneru bez naknade.

Zakupi-Razvij-Izvedi (LDO:Lease-Develop-Operate): Privatni partner javno dobro uzima u zakup, tehnološki i funkcionalno ga razvija, unapređuje i upravlja njegovim korištenjem.

Izgradi-Zakupi-Izvedi-Prenesi (BLOT:Build-Lease-Operate-Transfer):Privatni partner gradi javno dobro i uzima ga u zakup. Vlasništvo ostaje u javnom sektoru, a privatni sektor koristeći zakupljeni javni objekt pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka, posjed nad javnim dobrom se vraća javnom partneru.

Kupi-Posjeduj-Izvedi-Prenesi (BuyOOT: Buy-Own-Operate-Transfer): Privatni sektor kupuje javno dobro, koristi ga ugovoreni broj godina i pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka vlasništvo se bez naknade prenosi na javni sektor.

Projektuj-Izgradi-Finansiraj-Posjeduj-Izvedi-Prenesi (DBFOOT:Design-Build-Finance-Own-Operate-Transfer): Privatni sektor projektuje, osmišljava, gradi i finansira realizaciju javnog projekta, upravlja pružanjem usluge i koristi javno dobro, koje je njegovo vlasnisštvo, ugovoreni broj godina. Istekom ugovorenog roka, vlasništvo nad javnim dobrom se prenosi javnom partneru bez naknade.

Izgradi-Posjeduj-Izvedi (BOO:Build-Own-Operate): Privatni sektor gradi i upravlja javnim dobrom u svom vlasništvu, bez obaveze da se imovina tranferiše javnom sektoru. Kontrola nad uslugama privatnog sektora najčešće se provodi i reguliše od strane javnih vlasti.

Kupi-Izgradi-Izvedi (BBO:Buy-Build-Operate):Privatni sektor kupuje javno dobro, unapređuje ga i njime upravlja, pružajući usluge javnom sektoru ili krajnjim korisnicima. Istekom ugovorenog roka, privatni sektor zadržava svoja vlasnička prava nad dobrom javne namjene.

Na osnovu prezentovanih modela javno – privatnog partnerstva, može se uočiti da međusobna razlika modela partnerstva proizilazi kako iz različite obuhvatnosti podjele uloga javnog i privatnog partnera u realizaciji projekta, tako i iz ugovorenog načina finansiranja, upravljanja, održavanja, alokacije rizika i vlasničkog statusa izgrađene ili modernizovane infrastrukture ili javnog objekta.

5. Agencijske teorije

6 | P a g e

P A

AS

IME

TR

IČN

A IN

FO

RM

AC

IJAANGAŽMAN

IZVRŠAVANJE

VLASTITI INTERES

VLASTITI INTERES


Proizvodnja javnih dobara u samostalnoj režiji javnog sektora, ali i proizvodnja javnih dobara u režiji privatnog partnera na osnovu dugoročnih ugovora ima za posljedicu razvijanja prislnih monopola. Ako bi se za proizvodnju javnih dobara zadužilo javno – privatno preduzeće i takovo preduzeće na tržištu ima status prisilnog monopla. Privatizacijom proizvodnje javnih dobara u širem smislu i promjenom vlasničke funkcije preduzeća, odnosno transferom vladinih funkcija na privatni sektorne postiže se veća efikasnost u proizvodnji javnih dobara.9 Privatni sektor može efikasnije isporučiti javna dobra krajnjim korisnicima ali samo u uslovima slobodne tržišne konkrencije. To može dovesti do nižih cijena, unapređenja kvalitete, većeg izbora, smanjenja korupcije i brže isporuke. Ali ne može se sve privatizovati. Privatizacija javnih funkcija a time i privatizacija proizvodnje javnih dobara dolazi u obzir samo u onim slučajevima kada se privatizovano javno dobro može plasirati na tržište u konkurentskim uslovima.

Prema standardnoj ekonomskoj teoriji monopoli prodaju nižu kvalitetu dobara s višim cijenama u odnosu na preduzeća ili organizacije u konkurentskim tržišnim uslovima. Cijene su dakle iznad uravnotežene cijene klasičnog tržišnog modela. Time monopol sebi osigurava monopolski profit ili ekstra profit koji je veći od uobičajenog tržišnog profita.

Daljna problematika privatnog monopola s državnom garncijom i javno privatne saradnje u proizvodnji javnih dobara je odnos između države kao nalogodavca i privatnog preduzeća kao nalogoprimca. Pretpostavlja se da nalogoprimac (agent) neće uvijek i u najboljem interesu nalogodavca (principal) izvršavati dobivene zadatke. Navedena problematika poznata je kao agencijska dilema ili problem principal agent.

Slika 3. Osnovni prikaz agencijske teorije

Izvor: http://en.wikipedia.prg/wiki/Agency_theory, “Principal – agent problem”

Kada principal angažuje agenta za izvršavanje određenog posla u uslovima nepotpunih i asimetričnih informacija, kao što je prikazano na slici 3. javlja se problem infomisanosti principala. Principal plaća agentu izvršavanje određenih akcija koje su korisne za principala. Međutim, principal nikada nije potpuno informisan o tome da li je dogovor izvršen u potpunosti. Uz nekoliko izuzetaka takvi se odnosi razvijaju kod ugovorenih odnosa u uslovima asimetrične informisanosti, neizvjesnosti i

9 Sajko L.: “Upravljanje projektima javno – privatnog partnerstva u funkciji povećanja efikasnosti javne uprave”, magistarski znanstveni rad, Rijeka , 200., str. 28

7 | P a g e

http://en.wikipedia.prg/wiki/Agency_theory


poslovnih rizika. Da bi principal riješio navdeni informacijski problem mora pored nadzora agenta osigurati i odgovarajuće poticaje agentu10, tako da se agent ponaša na način koji odgovara principalu. Odluke agenta koje su određene njegovim vlastitim interesom na taj način koincidiraju sa interesom principala. Agent se ponaša u intresu principala.11

6. Javni sektor u razvijenim tržišnim privredama

Tržišta su često nesavršena, a država često ne uspjeva da otkloni te nesavršenosti. Da bi utvrdili odgovarajuću ulogu države, ekonomisti danas pokušavaju da shvate ograničenja i države i tržišta. Oni se slažu da postoji mnogo problema koje tržište neadekvatno rješava; opštije rečeno, tržište je u potpunosti efikasno jedino pod određenim prilčno resrtiktivnim pretpostavkama.12

Ograničenja države ukazuju na to da ona svoju energiju treba da usmjeri isključivo na oblasti u kojima su nesavršenosti tržišta najprimjetnija i tamo gdje je dokazano da državna intervencija može da pruži značajnu pomoć. Među današnjim ekonomistima preovladava stav da bi ograničena država intervencija mogla da ublaži, a ne da i riješi najteže probleme. Država stoga treba da preuzme aktivnu ulogu u održavanju pune zaposlenosti i ublažavanju najtežih aspekata siromaštva, dok glavnu ulogu u privredi treba da igra privatni sektor. Dakle, preovladavajuće je mišljenje kod velikog broja ekonomista da bi trebalo pronaći način u kojoj bi država u okviru javnog sektora i tržišta mogli da sarađuju i da se uzajamno učvršćuju, odnosno države bi morale mnogo više da se oslanjaju na tržišta i na mehanizme slične tržištima. Naravno, da nasuprot ovim mišljenjima postoje i mišljenja koja proizvode nesuglasice sa aspekta veličine ograničenja, odnosno aktivne uloge države u privredi. Ipak, ova razližanja su znatno manja nego što su bila prije sto godina, kada su se socijalsti zalagali za dominantnu ulogu države, a pristalice lese – fera za to da se država uopšte ne upliće u privredu.

7. Javna dobra koja obezbjeđuje javni sektor

Država obezbjeđuje veoma različita dobra, od nacionalne odbrane i obrazovanja, do policijske i vartogasne službe. Neka od ovih dobara, kao obrazovanje, obezbjeđuje i privatni sektor, dok se druga, kao što je nacionalna odbrana, nalaze u isključivoj nadležnosti države. Da bi učinili razliku između privatnih i javnih dobara, ekonomisti postavljaju dva osnovna pitanja, u kome definišu javno dobro, kao svako dobro koje ima karakteristike nekonkurentnosti i neisključivosti, u kome korištenje dobra od strane jednog pojedinca ne isključuje i ne zakida drugog u korištenju istoga.13 U stvarnosti ne postoji takvo dobro koje je apsolutno nekonkurentno i neisključivo. Neki autori javnim dobrima smatraju sva dobra koja služe većem broju korisnika, čije se koristi dispergirane po cijeloj društvenoj zajednici, bez obzira žele li ga neki pojedinci upotrebljavati ili ne i što je vrlo važno, to su ona dobra gdje uključivanje novog korisnika ne smanjuje zadovoljstvo postojećih i njihov dosadašnji stepen korištenja.Posmatrajući istorijsku perspektivu javnih dobara, može se reći da je nekada državnim organizacijama prioritet bila nacionalna sigurnost, pa cjelokupan sistem opskrbe javnim dobrima nije dobro funkcionisao, jer su državna sredstva bila usmjerena na finansiranje ratova, te su zanemarivane osnovne potrebe

10 Poticaj je svaki finansijski ili nefinansijski faktor koji stvara motiv za određeni način djelovanja ili koji je razlogom za određeni izbor između različitih opcija.11 O tome detaljnije cf.: Lupia A, Delegation of Power: “Agency Theory, International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences”, Elsevier Science Limited, Oxford, 2001.12 Stiglitz J. E.,: Economics of the public sector“, second edition, New York, Norton, 2005, str. 10.13 Pauletić V.,: “Ekonomika i menadžment u javnom sektoru“, Zbornik radova znanstvenog –stručnog skupa, Ekonomski fakultet Rijeka, 2008., str. 152.

8 | P a g e


građana, kao što su potrebe za zdravstvenim uslugama, vodom, mjestom stanovanja i ostalim osnovim potrebama. Međutim, snažnim razvojem industrije i rapidnim rastom stanovništva koje se desilo u XIX stoljeću , imalo je za posljedicu promjene cjelokupne državne strukture. Industrijski kapitalizam uzrokovao je omasovljenje radne snage, depopulaciju ruralnih područja te stvaranje urbanih aglomeracija. Ponovni uspon države dogodio se u prvoj polovini XX stoljeća, gdje zbog demografske ekspanzije dolazi do porasta državnih prihoda i rashoda, ali i očekivanja građana u pogledu poboljšanja kvaliteta opskrbe javnim dobrima. Rastuća uloga države u upravljanju javnim dobrima je vidljiva u slijedećim činjenicama:14

1. Otkriće preferencija građana – koja dobra oni kategorišu kao javna i koliko su za njih spremni platiti;

2. Izmjene političkih vlasti – svaki politički sistem donosio je različite odluke o načinu upravljanja dobrima;

3. Dodjela proizvodnje i distribucije dijela javnih dobara privatnom sektoru.Razvojem teorije javnih dobara dolazi do njihove klasifikacije i to na tzv. javna ili kolektivna dobra

kao što su dobra poput nacionalne odbrane, te u ne javna dobra poput hljeba, odnosno dobra koja pripadaju pojedincu. Takođe, teorija javnih dobara razmatra i sistem pristupa javnim dobrima, i kome se polazi od pretpostavke da korisnici javnih dobara imaju mogućnost izbora kako će javno dobro biti distribuirano. U tom pogledu razvijena su dva osnovna metodolška pristupa:

Istovjetan pristup – ako je dobro klasifikovano kao javno, tada mora biti distribuirano od strane države na način da bude svima jednako dostupno. Bitno je obilježje javnog dobra da je troška dodatnog korisnika jednak nuli.

Selektivni pristup – javna dobra i usluge su prioritet državi zbog državnih rashoda za finansiranje tih dobara, te zbog postizanja javnog interesa. Iako svi imaju jednako pravo korištenja, može se javiti situacija pretjeranog iskorištavanja javnog dobra, pa je potrebno pružiti veću količinu dobara i usluga. Kao posljedica se može javiti smanjena kvaliteta javne usluge i veći troškovi finansiranja javnog dobra, pa je država primorana provesti selektivan pristup gdje će isključiti pojedine korisnike iz korištenja javnih dobara.

Opskrba javninm dobrima pripada samo i isključivo državi koja u ovom slučaju ima vrhovno autoritativno pravo distribucije, dok privatna dobra korisnicima ustupa tržište po cijeni i količini određenima ponudom i potražnjom za tim dobrima.

8. Izvori neefikasnosti u javnom sektoru

Postoji nekoliko razloga zbog kojih se može očekivati da će državna preduzeća biti sistematski manje efikasna od privatnih. Ovo se dovodi u vezu s podsticajima i ograničenjima kako na individualnom tako i na organizacionom nivou.15

Organizacioni podsticaji, se ogledaju u činjenici da za državna preduzeća motiv nije profit, pri čemu imaju malo podsticaja za maksimiranje produktivnosti. U principu državna preduzeća pokreći špolitički razlozi koji štete produktivnosti, kao na primjer obezbjeđenja radnih mjesta, posebno u oblastima u kojima je prisutan problem nezaposlenosti. U nekim zemljama, državna preduzeća ne moraju čak ni da brinu zbog gubitaka, jer svi gubitci nadoknađuju se iz državnih prihoda. Za njih važi tzv.”meko budžetsko ograničenje”, a često posluju u okruženju s ograničenom konkurencijom.

14 Pauletić V.,: Ibidem, str.154.15 Stiglitz J. E.,:Ibidem, str.202.

9 | P a g e

Tražnja za birokratskom uslugom

CIJENA

UKUPNI RASHODIQ*

p*

CIJENA

UKUPNI RASHODI

Ep*


Kadrovska ograničenja, su također izvori neefikasnosti javnog sektora. Briga da državni službenici mogu da zloupotrebljavaju svoj položaj i moć na na štetu poreskih obevznika koji mogu da budu primorani da za usluge plaćaju više nego što bi inače bilo potrebno, dovela je do uvođenja brojnih ograničenja.

Ograničenja nabavki. Da bi se izbjegle zloupotrebe prilikom javnih nabavki roba i usluga, na koje se troše ogromne količine budžetskih sredstva, uspostavljaju se procedure koje obezbjeđuju da država ne bude oštećena, mada upravo zbog tih procedura, one često dovode povećanja troškova. Te procedure podrazumjevaju licitacije – tenderska nadmetanja.

Ograničenja u budžetiranju. Ono po čemu se državne agencije razlikuju od privatnih firmi jeste u budžetiranju, naročito kada se radi o dugoročnim investicijama. Za primjer se može avio kompanije, gdje državne agencije vrše nadzor nad kontrolom leta. Održavanje koraka s povećanjem avio saobraćaja i modernizacija zastarjele kompjuterske opreme kontrole leta, zahtjeva značajne investicije.

Ako kriva tražnje za njihovim uslugama ispoljava manju jediničnu elastičnost, smanjenjem efikasnosti koja povećava cijenu po jedinici pruženih usluga, odnosno mogu da povećaju ukupne rashode kao i veličinu svoje agencije, kao što je to prikazano na slici 4. Na dijagramu A prikazana je kriva tražnje za nekom birokratskom uslugom. Kako opada cijena usluge (jedinični trošak), količina traženih usluga raste. Birokrate mogu da izračunaju ukupne rashode – cijena puta količina – za svaki nivo cijene (dijagram b). Pošto u odsustvu konkurencije može da određuje cijenu, birokrata će se opredijeliti za onu koja maksimizira ukupne rashode, koji se nalaze u tački p*.

Slika 4. Maksimiranje veličine birokratije A

B

Izvor: Stiglitz J. E.,:Ibidem, str.205.9. Javna dobro i uloga privatnog vlasništva

10 | P a g e

Budžet javnog sektora

Javno dobroJavno preduzeće

Fiskalni prihodi KorisnikKorisničke naknade


Dobra su centralni element svakog ekonomsko-znanstvenog istraživanja.Ekonomske nauke na osnovu opšte definicije dobra obuhvataju sva sredstva i proizvode koji pružaju određene koristi kao dobro. Time dobra, gledano iz makroekonomske perspektive, određuju ekonomsko blagostanje određenog društva. Zato je zadaća svake ekonomske politike, obzirom na djelovanje dobara na blagostanje društva, osigurati optimalnu raspodjelu dobara u skladu sa potražnjom za dobrima.

Konkurentnost izaziva interes za vlasništvo naddobrom. Ukoliko je jedna osoba vlasnikom određenog dobra, onda navedeni vlasnik može spriječiti potrošnju tog dobra od strane drugih potrošača. Sve dok potrošači ne plate korištenje ili potrošnju njegovog dobra. Time vlasnik ostvaruje novu korist iz dobra u obliku novčanog prihoda i profita. Isključivost također izaziva interes pojedinca za vlasništvom nad dobrom. Vlasnik može spriječiti potrošača u uživanju koristi koje to dobro sadržava ukoliko nije platio korištenje dobra. Zahvaljujući vlasništvu nad dobrom i mogućnošću isključivanja vlasnik se ponovno nalazi u poziciji ostvarivanja novčanih prihoda i profita.

Nedjelovanje samoregulisajućih tržišnih mehanizama i nejednakost među potrošačima javnih dobara država nastoji riješiti uvođenjem poreznih davanja. Jednakom raspodjelom poreznih opterećenja na sve građane nastoji se osigurati fondove ili javne budžete iz kojih se finansira proizvodnja javnih dobara. Tako proizvedena javna dobra stavljaju se zatim potrošačima slobodno na raspolaganje. Kako međutim i kod poreznih opterećenja dolazi do nejednakosti sve je veća intencija prema uvođenju korisničkih naknada. Korisničke naknade trebaju osigurati da potrošnju javnog dobra plaćaju oni potrošači koji stvarno konzumiraju javno dobro i koji imaju stvarnu korist od javnog dobra. Pri tome država u potpunosti može preuzeti na sebe proizvodnju javnih dobra putem javnih poduzeća. Tada se govori o javnoj proizvodnji javnih dobara i javnim preduzećima, kao što je prikazano u slici 5.

Slika 5. Javna proizvodnja javnih dobara

Izvor: Sajko L.:Ibidem, str 16.

Država može proizvodnju javnih dobara prenijeti i na privatni sektor kao što je vidljivo iz slike 6. U tom slučaju govori se o državno regulisanoj privatnoj proizvodnji javnih dobara. U ovom slučaju plaća se privatnom preduzeću za proizvodnju javnih

11 | P a g e

Budžet javnog sektora

Javno dobroPrivatno preduzeće

Fiskalni prihodi KorisnikKorisničke naknade


dobara naknada iz javnog budžeta ili se privatnom preduzeću dozvoljava neposredna naplata korisničkih naknada. Navedene naknade u svom iznosu moraju biti dovoljno velike kako bi privatno preduzeće moglo ostvariti dobit iz poslovanja javnim dobrom. Na taj način stvara se interes za proizvodnjom javnih dobara i u privatnom sektoru. Slika 6. Privatna proizvodnja javnih dobara regulisana od države


Puko prenošenje proizvodnje javnih dobara na privatni sektor ne podrazumijeva i efikasniju proizvodnju javnih dobara. Jedna od vodećih dilema je zato da li javno dobro proizvoditi unutar javnog sektora (javna proizvodnja javnih dobara) ili proizvodnju javnih dobara prenijeti na privatnog partnera (privatna proizvodnja javnih dobara regulisana od države).

10. Oblici privatizacije javnih poslova i javnog dobra Zajedno s rastućim trendom u privatizaciji javlja se i sve veći broj različitih metoda i oblika

privatizacije koje možemo klasifikovati u tri osnovne grupe kao što je prikazano u tabeli 1. Tabela 1. Oblici privatizacije

DELEGIRANJE

UGOVORI JAVNO – PRIVATNA NADMETANJAFRANŠIZEJAVNO – PRIVATNO PARTNERSTVOPOTPORE I SUBVENCIJEVAUČERIMANDATI

ODRICANJE PRODAJA SLOBODAN TRANSFER LIKVIDACIJE

ZAMJENA NEIZVRŠAVANJE POVLAČENJE VOLUNTARIZAM DEREGULACIJA


12 | P a g e


Privatizacija je transfer vlasništva nad određenim poslovnim poduhvatom - u cjelini ili djelomično - iz državnog u privatno vlasništvo.16 Pri tome je delegiranje ili djelomična privatizacija takav oblik privatizacije u kojem javni sektor zadržava odgovornost za javnu funkciju a na privatnog partnera prenosi se samo proizvodnja javnog dobra. To od javnog sektora zahtijeva aktivnu ulogu u pružanju javnih proizvoda i usluga. Odricanje ili denacionalizacija je trajni prijenos državne imovine na privatnog partnera. To također zahtijeva aktivnu ulogu javnog sektora, ali se radi o jednokratnom poduhvatu. Državna imovina se jednokratno prodaje ili poklanja. Zamjena ili nevidljiva privatizacija je pasivan ili indirektan proces privatizacije. Obavljanje javnih funkcija preuzima na prešutan način privatni sektor zato što javni sektor nije u mogućnosti zadovoljiti javne potrebe koje se razvijaju na tržištu javnih dobara.

Najčešće korištene privatizacijske strategije u okviru delegiranja su: ugovori, javno-privatno nadmetanje, franšize, javno-privatno partnerstvo, potpore i subvencije, vaučeri i mandati. Država uvijek može privatizirati svoje aktivnosti putem ugovora kojeg zaključuje s privatnom organizacijom u namjeri da privatni partner izvodi javni posao. Radi se o najčešćem obliku privatizacije na svim nivoima državne vlasti i o najneposrednijem obliku delegiranja. Ali ugovaranje je uvijek kompleksno. Javni sektor mora odlučivati između visokih transakcijskih troškova koji su izazvani angažmanom privatnog partnera s tržišta i visokih agencijskih troškova koji se javljaju u internoj vertikalnoj hijerarhijskoj strukturi javnog sektora u slučaju samorealizacije javnih poslova.

Dosadašnja praksa ukazuje na činjenicu da su ugovorni oblici privatizacije povoljniji u odnosu na obavljanje javnih poslova u vlastitoj režiji javnog sektora ako su zadovoljeni sljedeći uslovi:

zadaća ili očekivani rezultat privatnog partnera može se unaprijed precizn definisati; izvođenje privatnog partnera se može mjeriti i evaluirati; angažman privatnog partnera neće uticati na misiju javnog sektora; prisutna je značajna konkurencija među potencijalnim privatnim partnerima; prisutna je raznovrsna potražnja za javnim uslugama; privatni partner lakše angažuje službenike s potrebnim kompetencijama nego

javni sektor; privatni partner raspolaže s većom ekonomičnošću u proizvodnji javnih dobara.

Javno - privatno nadmetanje je oblik javnih konkursa na koja se kao ponuđači moraju javiti privatni preduzetnici ali i javni sektor, u pravilu javne agencije. Time se ukida prisilni monopol javnog sektora. Javni sektor stavljen je u ravnopravni položaj s privatnim sektorom čime se razvijaju konkurentski uslovi. Obzirom da se javna agencija može ukinuti ukoliko ne dobije raspisane poslove, kod javnih agencija javlja se visoka motiviranost za pobjedom na raspisanom konkursu. To neposredno utiče na smanjenje cijena u proizvodnji javnih dobara, jer je javni sector prisiljen ponuditi konkurentske cijene za obavljanje raspisanih javnih poslova.

11. Interesi, mogućnosti i opasnosti u saradnji javnog i privatnog sektora

16 Savas E. S., :”Privatization and Public Private Partnerships”, Chapter 5, Chatham House, New York, 2000., str.111.

13 | P a g e


Javno-privatno partnerstvo pruža javnom sektoru dugoročnu mogućnost efikasnije proizvodnje javnih dobara a privatnom sektoru dugoročno ostvarivanje profitabilnog poslovanja. Time su osigurani temeljni interese među partnerima. U okviru javno - privatnog partnerstva jedino se kroz kooperaciju i partnerstvo mogu ostvariti navedeni interesi jer se javno - privatno partnerstvo zasniva na partnerskim odnosima između javnog i privatnog sektora. Javnom i privatnom partneru je zato dodatni interes sačuvati formirano partnerstvo. Problematični konflikti među partnerima mogu dovesti do ugrožavanja partnerstva i time do neostvarivanja spomenutih interesa. Takvi konflikti su česti obzirom da se partnerstvo uspostavlja među akterima iz različitih društvenih sfera. Između javnog i privatnog sektora ne smije dakle vladati konkurencija već kooperacija i partnerstvo, a kooperacija i partnerstvo postižu se stvaranjem takve situacije u kojoj ostvarivanje interesa ili ciljeva jednog partnera mora značiti i ostvarivanje interesa ili ciljeva drugog partnera (win-win situation).17

Da bi se dakle mogao procijeniti potencijal uspješnosti javno-privatnog partnerstva potrebno je međusobno uspoređivanje interesa javnog i privatnog sektora te mogućnosti i opasnosti koje proizlaze iz javno-privatnog partnerskog odnosa. Pri tome mogućnosti i opasnosti proizlaze iz parcijalnog preklapanja različitih interesa javnog i privatnog sektora kako je prikazano na slici 7.

Mogući interesi javnog sektora za javno-privatnim partnerstvom mogu se definirsati na sljedeći način:

- izgradnjom kvalitetne infrastrukture i pružanjem kvalitetnih javnih usluga povećava se ugled javne uprave;- angažman privatnog partnera osigurava dodatna finansijska sredstva koja su

neophodno za izgradnju potrebne infrastrukture i time prevladavanje finansijske krize javnog budžeta;

- u okviru javno-privatnog partnerstva dolazi do transfera znanja (know-how) iz privatnog sektora u javni sektor čime dolazi do razvoja ljudskog kapitala javne uprave;

- u odnosu s privatnim partnerom javna uprava će nastojati minimalizirati dugoročnu neizvjesnosti i poslovne rizike u proizvodnji javnih dobara;

- projekti se razvijaju na ekonomskim osnovama što omogućuje javnoj upravi povećanje svoje efikasnosti (djelotvornije odvijanje poslovnih procesa,

racionalnije poslovanje, unapređenje kvalitete javnih dobara i postizanje efekata definisanih javnih politika); - plaćanje minimalnih naknada privatnom partneru za isporučena javna dobra.

Interesi privatnog partnera koji se mogu realizovati u JPP su: - povećanje vlastitog poslovnog ugleda izgradnjom velikih infrastrukturnih projekata;- mogućnost korištenja i ulaganja slobodnog kapitala s visokim stopama povrata uloženog kapitala;- dugoročno je osigurano profitabilno poslovanje;

17 Smith A.,: “The Role of Government”, Thomas Telford, London, 1999., str. 131.

14 | P a g e


- korištenje znanja s kojim raspolaže javni sektor što povećava ljudski kapital u privatnom sektoru;- dugoročna sigurnost za vlastite investicije;- mogućnost raspodjele poslovnih rizika s javnim sektorom i prijenos što više poslovnih rizika na javnog partnera; - što niži troškovi poslovanja uz što veće prihode iz naknada koje plaća javni partner za isporučeno javno dobro ili korisničkih naknada koje se naplaćuju krajnjim korisnicima.

Tamo gdje se preklapaju interesi javnog i privatnog sektoru razvijaju se mogućnosti postizanja sinergijskih efekata i održavanja partnerstva, a to su područja postizanja većeg poslovnog ugleda, angažovanja privatnog kapitala, međusobnog transfera znanja i iskustava, te daljnjeg međusobnog učenja i usavršavanja, dugoročne poslovne sigurnosti i minimalizacije troškova poslovanja.

U onim područjima u kojima su interesi suprotstavljeni locirane su prijetnje koje mogu ugroziti partnersku saradnju između javnog i privatnog sektora, a to su: profit privatnog partnera nasuprot opštem interesu javnog partnera u postizanju veće efikasnosti javne uprave, međusobna raspodjela poslovnih rizika i isplata naknada za isporučeno javno dobro s mogućnošću nelikvidnosti privatnog partnera. Ovim opasnostima treba dodati visoke transakcijske troškove, asimetričnost u informisanosti oba partnera s posljedicom visokih agencijskih troškova, te mogućnost neformalne privatizacije od strane privatnog partnera.

12. Najznačajniji pozitivni efekti javno - privatnih partnerstva

Polazeći od takve konstelacije međusobnih interesa, mogućnosti i opasnosti može se zaključiti da su najznačajniji pozitivni efekti18 javno - privatnih partnerstva:

mogućnost prevladavanja nedostatka finansijskog kapitala neophodnog za finansiranje kapitalnih objekata, poduslovom da su se partneri usuglasili i dogovorili oko ciljeva koji se žele postići u dugoročnom razdoblju;

međusobna dugoročna kompatibilnost u izvršavanju javnih poslova, pod uslovom da je javni sector osposobljen za upravljanje projektima javno-privatnog partnerstva i pod uslovom da je odabir privatnog partnera izvršen na kvalitetan način;

transfer znanja i iskustava između javnog i privatnog sektora, što na strani javnog sektora treba dovesti do efikasnijeg poslovanja javnom imovinom;

imovina javnog sektora, koja je često neiskorištena i u pravilu predstavlja "mrtvi kapital", može se na efikasan način unovčiti i staviti u funkciju bez transfera vlasništva;

18 O tome detaljnije.: Sobhan F., Khaleque M.H., Rahman S.: “Factors Shapping Successful Private Partnerships in the ICT Sector in Bangladesh, SWOT analysis of the Partnerships, Bangladesh Enterprise Institute and The Commonwealth Policy Studies Unit”, University of London, 2002., str.21.-24.

15 | P a g e


postizanje traženih ušteda u javnim budžetima i povećanje kvaliteta javnih usluga.

S druge strane mogući su i određeni negativni efekti19 od kojih su najznačajniji: koristeći se privatnim kapitalom javni sektor ne ulazi u nova direktna zaduženja, ali ipak

dolazi do ugovorenih isplata u korist privatnog partnera što se na građane reflektuje jednako kao novo zaduženje;

kompleksne ugovorne i organizacijske strukture s cijelim nizom detalja zahtijevaju od javnog sektora posebne kompetencije, a sama kompleksnost ugovora u znatnoj mjeri smanjuje transparentnost janog sektora;

stvarni učinci javno - privatnog partnerstva postaju vidljivi tek u dugoročnom razdoblju kada je svaka mogućnost intervencije daleko zakašnjela;

kapitalni objekti mogu se graditi brže i jeftinije, ali analiza za dokazivanje takve tvrdnje mora se odvijati kroz dugoročno razdoblje;

regulativa koja bi propisala način upravljanja projektima javno-privatnog partnerstva je definisana, ali nije zakonom propisana kao obvezna što otvara prostor za moguće špekulacije;

nekorektno ponašanje privatnog partnera teško se sankcionira bez posebnih mehanizama kontrole i nadzora što izaziva transakcijske ili agencijske troškove;

projekti javno-privatnog partnerstva zahtijevaju od javnog sektora dugoročnu pripremu što izaziva visoke transakcijske troškove.

13. Ekonomsko politički okvir javno – privatnog partnerstva

Javno - privatno partnerstvo može se koristiti kao mjera za povećanjeefikasnosti javnog sektora samo pod uslovom ako je upravljanje projektima javno - privatnog partnerstva posebno regulisano. To je razlogom zašto procesi regulacije, deregulacije, liberalizacije i privatizacije zauzimaju posebno mjesto u odnosu na javno - privatno partnerstvo. Nakon prikaza različitih oblika privatizacije u kojima je javno - privatno partnerstvo definisano kao oblik privatizacije, a što javno - privatno partnerstvo ipak nije, podrobnije će se analizirati pojave deregulacije i liberalizacije.

Za telefonsku industriju, energetiku, vodoopskrbu i druge javne industrijekarakteristično je prisustvo monopola kao oblik proizvodnje javnih dobara. Navedene industrije susreću se s visokim fiksnim troškovima. Čak i proizvodnja manjih količina javnih dobara vezana je uz visoke ukupne troškove. Međutim, kada je investicija u javnu infrastrukturu jednom izvršena prosječni troškovi po jedinici proizvoda znatno se smanjuju. Smatra se da je konkurencija u takvim industrijama nepotrebna jer bi postojanje većeg broja poduzeća rezultiralo u nepotrebnom dupliciranju kapitalne opreme. Tako bi na primjer dva odvojena poduzeća u vodoopskrbi morala graditi svaka svoju mrežu dovodnih cijevi. Time se opravdava postojanje monopola.20

19 O tome detaljnije :Heinz W.: “Public Private Partnerships: Principles, Opportinities and Risks”, AER CENTURIO INTERREG III, German Institute of Urban Affairs, Cologne, 2005. str.21 – 24.

20 O tome detaljnije cf.: Depoorter B. W. F.: “Regulation of Natural Monopoly, Center for Advanced Studies in Law and Economics”, University of Ghent, Faculty of Law, 1999., str. 498-499.

16 | P a g e


Monopol ima za posljedicu visoke izlazne cijene i nizak kvalitet proizvoda što vodi prema alokacijskoj nedjelotvornosti. Monopoli su nadalje karakteristični po nedostatku efikasnih inicijativa u promociji tehnološkog razvoja i ulaganja u istraživanja i razvoj. Pojednostavljeno, monopoli destimulišu razvoj, jer imaju zaštićenu poziciju na tržištu, a konkurencija koja bi novim tehnologijama preuzela tržišni udio nije moguća.

S namjerom uklanjanja navedenih nedostataka država poduzima mjere regulacije monopola. To se u prvom redu odnosi na propisivanje i regulaciju kvaliteta i cijena javnih dobara. Kvalitet i cijene se nastoje regulisati na razinu koja će inducirati alokacijsku i produktivnu efikasnost. Drugi dio regulacijskih mjera odnosi se na uvođenje stimulativnih mjera kako bi se monopol pridobio za obavljanje poslovnih operacija s minimalnim troškovima.

Na deregulaciju, koja ima široku primjenu od 1970. godine, se može gledati kao na proces kojim država otklanja, smanjuje ili pojednostavljuje restrikcije na području ekonomije i individualnih sloboda s namjerom da ohrabri efikasnost tržišnih operacija. Polazi se od pretpostavke da manji broj i jednostavnija regulativa umanjuje potrebne poslovne transakcije što dovodi do smanjenja ukupnih troškova poslovanja i do povećanja produktivnosti i efikasnosti poslovanja.

Deregulacija se može definisati kao ukidanje određenih pravila u ekonomskoj strukturi društva što omogućuje preduzećima veću slobodu djelovanja u skladu sa njihovim poduzetničkim duhom.21 Jedan od načina izmjere navedene slobode je indeks ekonomskih sloboda koji ima raspon od 0 do 100 %.

Prema podacima za 2010. godinu najveće ekonomske slobode uživali su građani Hong Kong s indeksom ekonomskih sloboda od 89,7. Slijede Singapur (86,1), Australija (82,6), Novi Zeland (82,1), Irska (81,3), Švicarska (81,1), Kanada (80,4), SAD (78). Hrvatska se nalazi na 92. mjestu svjetske ljestvice od ukupno 160 država s indeksom od (59,2), Srbija na 104. Mjestu s indeksom od (56,9), a Bosna I Hercegovina na 110. Mjestu s indeksom od (56,2).22

Deregulacija ima za cilj pojednostavniti poslovne operacije ukidanjem raznih restrikcija i stvoriti veću preduzetničku slobodu, ukidanjem ulaznih i izlaznih tržišnih barijera. Time se zatvoreno i zaštićeno tržište transformiše u konkurentsko tržište. Razvojem konkurencije jačaju se tržišni mehanizmi koji dovode do veće efikasnosti prisilnih monopola. Ekonomska liberalizacija je širi pojam i odnosi se na smanjenje svih državnih regulacija i restrikcija u ekonomiji u zamjenu za veću participaciju privatnih entiteta.23 Liberalizacija opisuje procese koji se označuju kao deregulacija i privatizacija.24 Ekonomska liberalizacija je preduslov za javno-privatno partnerstvo.

21 Rothenberger D., Truffer B., Markard J.: “Deregulation in Water Management - Cross Country Comparison and Lessons Learned from the Electricity Sector”, University od Dundee, International Speciality Conference, 2001, str.11.22Izvor podataka:”The Heritage Foundation, 2010 Index of Economic Freedom”, <http://www.heritage.org/research/features/index/countries.cfm>, preuzeto 20.09.2010. 23 Wikipedia, < http://en.wikipedia.org/wiki/Economic_liberalization>, pristup 21.09.2010.24 Lesch B.: “ Europäisierung und Liberalisierung des deutschen Strommarktes”, magistarski rad, Universität Trier, 2006., str.1

17 | P a g e

Deregulacija

Liberalizacija

Privatizacija Javno – privatno pratnerstvo

Reformske mjere

Reformska razina


Stepen liberalizacije mjeri se indeksom liberalizacije, ali se taj indeks najčešće izračunava za pojedine privredne grane. Tako na primjer Njemačka Savezna Željeznica svake godine izračunava svoj indeks liberalizacije na tržištu prevoza putnika i robe u željezničkom prometu za područje Evropske Unije. Prema tom indeksu liberalizacije za 2009. godinu vode Velika Britanija (82,4), Njemačka (82,2), Švedska (82,1) i Holandija (80,9) kao države koje su omogućile snažan ulazak privatnom sektoru u ovu djelatnosti, dok su na začelju Luksemburg (58,1), Francuska (57,4), Grčka (55,9) i Irska (33,3) kao države koje navedenu djelatnost drže pod snažnom zakonskom zaštitom bez mogućnosti razvoja konkurencije.25

14. Međusobna povezanost iberalizacije, deregulacije, privatizacije i javno - privatnog partnerstva

Možemo zaključiti da su liberalizacija, deregulacija, privatizacija i javno - privatno partnerstvo međusobno vezani pojmovi i pojave:

Ekonomska liberalizacija odnosi se na smanjenje svih državnih regulacija i restrikcija u ekonomiji u zamjenu za veću participaciju privatnih entiteta. Liberalizacija opisuje procese koji se označuju kao deregulacija i privatizacija.

Deregulacija je ukidanje određenih pravila u ekonomskoj strukturi društva što omogućuje preduzećima veću slobodu djelovanja u skladu sa njihovim preduzetničkim duhom.

Privatizacija je transfer vlasništva nad određenim poslovnim poduhvatom, u cjelini ili djelomočno, iz državnog u privatno vlasništvo.

Javno - privatno partnerstvo je dugoročno kooperativno i zajedničko djelovanje javnog i privatnog sektora u produkciji javnih proizvoda i usluga bez konačnog transfera javnog vlasništva na privatnog partnera.

Na osnovu navedenih definicija određena je hijerarhijska struktura i međuzavisnost navedenih pojmova u okviru reformskih mjera koje se poduzimaju s ciljem povećanja efikasnosti javnog sektora kako je prikazano na slici 8. Da bi se postigli očekivani reformski ciljevi veće efikasnosti javnog sektora potrebno je jačati ulogu tržišta putem spomenutih reformskih mjera, te prenijeti prakse upravljanja iz privatnog sektora u javni sektor. Da bi se prakse upravljanja iz privatnog sektora mogle prenijeti u javni sektor potrebno je u okviru javno-privatnog partnerstva posebnom regulacijom definisati modele upravljanja projektima javno - privatnog partnerstva. Drugim riječima, potrebno je definisati zakonsku regulativu koja će omogućiti javno - privatna partnerstva i posebne pravilnike koji će odrediti način realizacije projekata javno - privatnog partnerstva.

Slika 8. Reformske mjere javnog upravljanja

25 Izvor podataka: Kirchner C.:Liberalisierungsindex Bahn 2007, IBM Global Business Services i Humboldt-Universität Berlin, Brüssel 2007., <http://www.initiativebahn.nrw.de/cms/upload/pdf/liberalisierungs-index_bahn_langfassung_2007.pdf>, pristup 15.09.2010.

18 | P a g e

http://www.initiativebahn.nrw.de/cms/upload/pdf/liberalisierungs-index_bahn_langfassung_2


Izvor 8: English L. M., Skellern M.: Public-private partnerships and Public Sector Management Reform: A Comparative Perspective, Int. J. Public Policy, Vol. 1, Nos. 1/2, 2005, str. 4 i obrada autora

15. Finansiranje javno – privatnog partnerstva

Većina infrastrukturnih sistema se tradicionalno nalaze u vlasništvu i kontroli državnih institucija ili državnih kompanija. Finansiranje i razvoj infrastrukture tradicionalno su vezani za osnove, koje određuju kompletno uparavljanje, kvalitet, cijene, način korištenja i drugo. Istina je da tehničko – tehnološki napredak u dobroj mjeri mjenja navike i zahtjeve potrošača, kao funkcionalnost većine infrastrukturnih sistema. Međutim, te promjene su spore i nisu dovoljne za postizanje traženog kvaliteta i obima javnih usluga.26

Tradicionalan način finansiranja i razvoja infrastrukture često je kočnica potrebnog razvoja infrastrukture i usluga u mnogim ekonomijama, jer država nije u mogućnosti osigurati

26 Bajrambašić I.M.: “Dostignuća u finansiranju infrastrukture“, Public - Private - Partnership, Private Finance Initiative, Grafika Šaran, Sarajevo, 2003., str. 27.

19 | P a g e


ukupna finansiranja od kojih zavisi napredak. Poseban problem predstavlja lokalna (opštinska) infrastruktura, jer je nedostatak kvalitetnih finansijskih sredstava na ovom nivou daleko veći, nego na višim državnim nivoima. Ukupna finansijska sredstva koja se koriste za ove svrhe sui z okvira skromne akumulacije, budžetskih i kreditnih sredstava.Sredstva akumulacije nisu dovoljna, abudžetska i kreditna su konkurentna, jer se koriste i za druge potrebe u ekonomiji i društvu. Osim toga kreditori uglavnom zahtjevaju suverene državne garancije što je nekad veliki problem za vlade zemalja.

Ograničenost u finansiranju i upravljanju većine infrastrukturnih sistema usporava rast kavliteta usluga, održavanje i dalji razvoj infrastrukture. U tom smislu javno – privatno partnerstvo pruža nove finansijske izvore i nove mogućnosti upravljanja što treba da doprinese poboljšanju kvaliteta usluga, bolje održavanje i brži razvoj.

Izvori finansiranja se određuju prema vrsti projekta, mjestu implementacije i drugim karakteristikama projekta. Izvori finansiranja mogu biti:

Vladini finansijski izvori (budžet), Akumulacija (dobit) oparatera, Međunarodne finasijske institucije, Komercijalne banke, Agencije izvoznih kredita, Zajednički program (npr.EU), Učesnici (ulagači) u projektu.Svi izvori finasiranja imaju svoje posebnosti i značenja za projekat, pa je prije

odlučivanja o izvorima finansiranja potrebno detaljno proučiti koji je izvor najpovoljniji za konkretni projekta.

16. Uticaj javno - privatnog partnerstva na javni budžet

Na slici 9. je predstavljen model u kojem javni sektor angažuje privatnog partnera za finansiranje, gradnju i poslovanje javnog objekta visoke vrijednosti (100 mili. €) na razdoblje od 20 godina. Privatni partner u tom slučaj nosi investiciju gradnje, te troškove poslovanja objektom. Kako privatni partner u pravilu ne raspolaže s tako velikim iznosima slobodnog vlastitog kapitala dogovara saradnju s bankom koja mu odobrava kredit za finansiranje cjelokupnog projekta. Privatni partner pored troškova poslovanja (održavanje) snosi i troškove finansiranja (servisiranje kredita, otplata kamata i glavnice). Pretpostavimo da cjelokupna investicija na razdoblje od 20 godina s troškovima gradnje, finansiranja i poslovanja, uključujući dobit privatnog partnera, iznosi 200 mili. €.

Slika 9. Uticaj javno – privatnog partnerstva na javni budžet

20 | P a g e

Korisnik kapitalnog objekta

Privatni prtnerBanka 200

Kapitalni objakat visoke vrijednosti 100Javni partnerBudžet

Porez 100

Naknada 100

Korisnička naknada 100


Izvor 16: Engel E., Fischer R., Galetović A.: The Basic Public Finance of Public Private Partnerships, Cowles Foundation Disussion paper No. 1618, Yale University, 2007.

Privatnom partneru za povrat investicije od 200 mili. € na razdoblje od 20 godina stoje na raspolaganju dva finansjska izvora:

javni budžet pri čemu privatni partner ne razmišlja o tome kako će javni sektor osigurati isplatu naknada za isporučena javna dobra i povrat njegove investicije, da li putem poreza ili na drugi način;

korisničke naknade od korisnika javnog objekta.

Ako se cjelokupna investicija isplaćuje privatnom partneru iz javnog budžeta, onda do prevladavanja nedostatka kapitala i do rasterećenja javnih rashoda ne dolazi. Navedeni iznos od 200 mili. € mora biti osiguran u budžetu. Privid rasterećenja i prevladavanja nedostatka kapitala u javnim budžetimaangažmanom privatnog kapitala događa se zato što javni sektor investiciju otplaćuje u obrocima. U ovom slučaju na razdoblje od 20 godina što godišnje iznosi 10 mili.€. U slučaju samofinansiranja javni sektor u svom budžetumora imati jednokratno osiguran cjelokupan iznos gradnje od 100 mili. €. Prikazom godišnjih obroka isplate cjelokupne investicije od 10 mili. € (koja su manja od iznosa gradnje objekta od 100 mili. €) dolazi do prividnog rasterećenja budžeta. Zapravo se radi o kreditiranju javnog sektora od strane privatnog partnera. Nadalje se isplate prema privatnom partneru u javnom budžetu iskazuju kao troškovi poslovanja a ne kao kapitalni izdaci što dodatno stvara privid rasterećenja budžeta.27

Ukoliko javni sektor nema osiguran kapital u iznosu od 200 mili. € u javnom budžetu ili godišnje, naknade u iznosu od 10 mili. € dolazi do dodatnih poreznih opterećenja kao izvor prihoda javnog budžeta. Korisnici javnog objekta plaćaju dakle više poreza čime javni budžet definitivno nije rasterećen.

Ako se povrat investicije u iznosu od 200 mili. € izvrši isključivo naplatom korisničkih naknada doći će do rasterećenja budžeta i do prevladavanja

27 O tome detaljnije cf.: “Perrot J-Y., Chatelus G., Financing of major infrastructure and public service projects”, Public-Private Partnerships, French Ministry of public works, transport and housing, 2000., p.19

21 | P a g e


nedostataka kapitala u javnim budžetima. Javni sektor u tom slučaju nema nikakvih finansijskih obaveza prema privatnom partner, ali se u ovom slučaju prevladavanje nedostataka kapitala i rasterećenje javnih rashoda zapravo prebacuje na korisnike javnog objekta uvođenjem nefiskalnih nameta. Uvođenje nefiskalnih nameta je za korisnika jednako uvođenju poreznih obaveza. Gledano iz pozicije korisnika javnog objekta do rasterećenja i prevladavanja nedostatka kapitala nije došlo.

17. Prijenos rizika i finasiranje troškova

Saznanja o rizicima u projektima javno – privatnog partnerstva, koji se temelje na projektnom finasiranju je od izuzetne važnosti za uspjeh projekta. Indentifikacija i upravljanje rizicima se postavljaju kao fundamentalne funkcije u bilo kojem projektu. Najbolji design, najpovoljnije finansiranje, građenje i tako dalje, u jednom projektu nije dovoljno za sigurnost u uspjeh projekta, ako u jednom prokektu nije osigurano stručno upravljanje projektnim rizicima. Zato partneri u složenim projektima javno – privatnog partnerstva, posvećuju veliku pažnju veoma složenom segmentu rizika. Tu je posebno bitna indetifikacija, alokacija rizika, garancije, troškovi I drugo što bitno utiče na strukturu i finansiranje projekta.28 Rizici su sastavni dio svih faza projektnog ciklusa. Svaka analiza (procjena) pojedinačno uključuje posmatranje i provjeru velikog broja varijanti projekta, uzrokovanih različitimrizicima i intezitetu rizika.

Javno – privatna partnerstva uključuju niz različitih rizika. Oni mogu biti podijeljeni u pet, donekle preklapajućih, kategorija:

rizik izgradnje, koji se odnosi na probleme dizajna, prekoračenja troškova izgradnje, te kašnjenja projekta;

finansijski rizik, koji se odnosi na varijabilnost kamatnih stopa, kurseva i drugih faktora koji utiču na troškove finansiranja;

rizik izvedbe, koji se odnosi na dostupnosti imovine, i kontinuitet i kvalitet provizije usluga; rizik potražnje, koji se odnosi na tekućim potrebama za uslugama; i rizik rezidualne vrijednosti, koji se odnosi na buduću tržišnu cijenu imovine.29

Ovi rizici su prisutni u javnim, privatnim i javno – privatnim projektima. Javno – privatnim partnestvom nastoji se prenijeti rizik sa javnog na privatni sektor. Dok priliv privatnog kapitala i promjena u samom upravljanju odgovornosti može biti od koristi, potreban je značajan rizik prijenosa kako bi se izvukla puna korist iz takvih promjena. Moraju se riješiti uticaj prijenosa rizika na finansiranje troškova, te cijena rizika kako bi se osigurao efikasan prijenos rizika.

Prijenos rizika sa javnog na privatni sektor ne bi trebao uticati na trošak finansiranja projekta . To slijedi iz Modigliani - Millerove teoreme, koja kaže da trošak kapitala ovisi samo o karakteristikama projekta, a ne o tome kako je finansiran. Međutim, izvor finansiranja može uticati na rizik. Sa potpunim tržištima u nošenju rizika, rizik projekta je neovisan o tome da li ga nosi javni ili privatni sektor. Sa nepotpunim tržištima, rizik projekta ovisi o tome koliko široko se rizik pruža. Budući da javni sektor

28 Bajrambašić I.M.: Ibidem, str.137.29 Ovih pet glavnih rizika se mogu dalje dijeliti. Detaljna matrica rizika, zajedno sa indikacijama ko bi trebao nositi oređeni tip rizika data je u Južnoj Africi i državi Viktorija u Australiji,prema International Monetary Fund-Fiscal Affairs Department: Ibidem, str.11.

22 | P a g e


može raspodijeliti rizik preko poreskih obveznika, očekivano bi bilo da se javnom sektoru da prednost u odnosu na privatni sektor, u smislu upravljanja rizikom.

18. Pravni okvir javno – privatnog partnerstva

Ukupna ekonomska i društvena razvojna politika se zasniva na dobrom pravnom okviru, koji daje sigurnost i poslovnu atraktivnost partnerima – ulagačima.30 Ostvarivanje profita u fer i korektnoj konkurenciji, sa sigurnim pravnim okvirom predstavlja jedan od uslova koje država treba obezbjediti da bi se inicirali, odnosno privukli investitori. investitorima. Ukoliko država želi direktna da ima značajnija kapitalna ulaganja, pogotovo da se ostvaruje putem direktnih stranih investicija (FDI), to se najbolje može postići projektima javno – privatnog partnerstva, iz razloga što su ovi modeli raznovrsni i prilagodljivi okolnostima i specifičnostima država, posebno kada se radi o zemljama u tranziciji, u razvoju i nerazvijenim zemljama.

Pravni okvir nije moguće definisati kao jedinstvenu i primjenjivu formu na sve zemlje, jer su definisane razlike i specifičnosti uslova gdje se to primjenjuje značajno različite. Propisima je potrebno definisati ulodu i način rada državnih institucija. Pojedine elemente treba potpuno definisati, a da pri tome ne budu kočnica rada u sistemu PPP-a, dok neki elementi ostaju da se definišu pregovorima u skladu sa uslovima projekta i sektora infrastrukture. Propisi treba jasno da razjasne i definišu pitanja nadležnosti i procedura donošenja odluka, procedura izbora partnera, ugovaranje, odgovornost i drugo. Potpuno definisanje ove oblasti u propisima osigurava transparentnost i informisanost javnosti, kao važnu pretpostavku za uspjeh metoda javno – privatnog i partnerstva.

Institualizacija javno – privatnog partnerstva podrazumjeva institucionalnu procjenu koja sadrži plan i anlizu institucija i organizacija koje će učestvovati, odnosno biti zadužene za realizaciju projekata.31 To u principu znači, da unaprijed treba planirati i analizirati ko i na koji način učestvuje u projektu. Posebno je važno odrediti instituciju vlade, odnosno javnog sektora koji će učestvovati u projektu javno – privatnog partnerstva. Ta institucija treba da je sposbna za partnerski odnos, da je dovoljno kadrovski i stručno jaka da može nositi prava i obaveze koje proističu iz javno – privatnog odnosa.

Za primjer uspješne institucionalizacije javno – privatnog partnerstva, može se uzeti jedna od institucija u Sjedinjenim Američkim Državama na federalnoj razini koja je zadužena za projekte javno - privatnog partnerstva je "Federalna Administracija za Autoceste" koja djeluje pri američkom Ministarstvu za transport.32 Navedena administracija, koja obuhvata 23 savezne države, nudi privatnom sektoru učestvovanje u izgradnji transportne infrastrukture putem većeg broja javno - privatnih modela, zavisno od toga koliku odgovornost privatni sektor želi preuzeti na sebe. Zatim je propisan i način realizacije projekata javno - privatnog partnerstva u skladu s "Vodičem za implementaciju javno - privatnih partnerstava za projekte transportne infrastrukture u Sjedinjenim

30 O tome detalnije: Bajrambašić I.M.: Ibidem, str 70.31 O tome detalnije: Bajrambašić I.M.: Ibidem, str.114.32US Department of Transportation, Federal Highway Administration, <http://www.fhwa.dot.gov/ppp/index.htm>, pristup 12.10.2010.

23 | P a g e


Američkim Državama", kao model upravljanja projektima partnerstva, a koji se sastoji od nekoliko koraka:

Priprema - definisati program javno - privatnog partnerstva i uspostaviti upravljanje nad programom (strateško planiranje, vođenje, nadzor, evaluaciju i izvještavanje), definisati upravljanje resursima (organizacijski, personalno i proceduralno), utvrditi tehničke mogućnosti, utvrditi prioritete za veći broj projekata i kriterije selekcije, definisati proces razvoja i evaluacije projekta, pripremiti zakonodavne preduslove i ugovor o javno-privatnom partnerstvu i uspostaviti upravljanje ugovorom.

Implementacija - identifikacija mogućih modela javno - privatnog partnerstva i privatnih partnera, utvrđivanje potreba za vanjskim saradnicima, odabir projekta, izrada troškova projekta i vremenskog plana odvijanja projekta, utvrđivanje standarda kvaliteta javnih usluga, finansijskih tokova i međusobne raspodjele poslovnih rizika između partnera.

Pregovori i javni oglas - definisanje ugovora s privatnim partnerom na osnovu izvršenih priprema i implementacije s posebnim naglaskom na troškove projekta, vremenski plana odvijanja projekta, utvrđivanje standarda kvaliteta javne usluge, finansijskih tokova i raspodjele poslovnih rizika.

Realizacija projekta - isporuka javne usluge od strane javnog i privatnog partnera s jasno definisanim odgovornostima, ulogama i rizicima te međusobnom odgovornošću odnosa između partnera.

Evaluacija projekta - definisanje pokazatelja za izmjeru efikasnosti javno-privatnog partnerstva.

Pri tome se posebna pažnja poklanja postizanju koncepta koji je poznat pod nazivom Value for Money ili isporuka veće vrijednosti u odnosu na klasičan model gradnje javne infrastrukture. To se postiže usvajanjem najbolje prakse radi ubrzanja realizacije projekta i smanjenja ukupnih troškova, osiguranjem visokih standarda kvaliteta i upravljanje životnim ciklusom projekta što smanjuje visoke troškove pripreme projekta.

19. Upravljanje ugovorom o javno – privatnom partnerstvu

Prema Zelenoj knjizi (Green Paper) o javno privatnim partnerstvima,33 u zavisnosti od prirode , javno – privatno partnerstvo se dijeli na:

Ugovorno javno – privatno partnerstvo, gdje se partnerstvo između javnog i privatnog sektora zasniva isključivo na ugovornom odnosu i

Institucionalno javno – privatno partnerstvo, koje uključuje saradnju između javnog i privatnog sektora u okviru posebnog pravnog subjekta.

Upravljanje ugovorom o javno – privatnom partnerstvu podrazumjeva mnoštvo modela u kojima se jedan ili više projekata, većeg ili manjeg obima, dodjeljuje privatnom partner, što može uključiti u osmišljavanje, projektovanje, finansiranje, izvođenje radova, obnovu, korištenje dobara ili pružanje usluga34.

Ugovorni oblici javno – privatnog partnerstva podrazumjevaju slijedeće modele:

33 Vidjeti: “Green Paper “, Europen Commission, 2004.34 Savanović S. : “ Finansiranje lokalnog razvoja“, Agencija za razvoj preduzeća EDA, Banja Luka , 2009.

24 | P a g e


Prvi model, često nazivan koncejsiskim modelom, kod kojeg se prepoznaje veza između privatnog partnera kao davaoca usluga ( umjesto javnog sektora iako pod njegovom kontrolom) i krajnjeg korisnika kao korisnika i direktnog kupca te usluge. Naknada za pružanje usluga, iako su je platili krajnji korisnici može biti subvencionirana ili na neki drugi način potpomognuta od javnog sektora. Iz dosadašnjeg iskustva u oblasti dodjele koncesija, evidentna je zainteresovanost privatnog sektora za koncesijama samo na prirodnim resursima ( energetika, poljoprivreda i mineralne sirivine), dok u ostalim oblastima ta zainteresovanost nije iskazivana.35

Drugi, karakterističan model čisto ugovornog oblika javno – privatnog partnerstva poznat je pod nazivom privatna finansijska inicijativa ( Private Finance Initiative – PFI). Ovaj se model razlikuje od klasičnih kncesionih modela u tome što privatni partner finansira, izvodi, održava i rukovodi javnim objektom za potrebe javnog sektora, a svoje usluge većim dijelom naplaćuje od javnog sektora prema predhodno utvrđenim standardima prostora i usluga, te mehanizmu plaćanja.36

PFI se može definisati kao metod naručivanja javnog sektora, gdje je javni sektor klijent, a privatni sektor snadbjevač. Ovaj partnerski odnos, uobičajeno, je regulisan detaljnim ugovorom. Predmet takvih ugovora je uglavnom fizička infrastruktura i oprema, kao i usluge, koje se dobiju od tih sredstava za ugovoreni period.

20. Smjernice kojim se određuje šta sve ugovor o javno – privatnom partnerstvu sadrži

Zbog velikog značaja javno – privatnog partnerstva Evropska komisija je donijela Smjernice kojim se određuje šta sve ugovor o javno – privatnom partnerstvu treba da sadrži:37

1. svrhu i predmet ugovora,2. jasnu indetifikaciju rizika i podjelu rizika između javnog i privatnog partnera,3. obavezu privatnog partnera da potpuno ili djelimično snosi izdatke za provedbu projekta, ili,

pak da pruži prihvatljivu garanciju da će ti izdaci biti podmireni od treće osobe,4. posljedice neizvršavanja ugovrnih obaveza ugovornih strana te nemogućnost ugovaranja

ugovornih kazni, 5. obaveze javnog partnera, uključujući iznos, način i vrijeme davanja vlastitog uloga gdje je takav

ulog potreban kao i način tog davanja ( najam ili licenca), kao i povrat tog uloga na kraju dogovorenog razdoblja. Navedeni elementi se moraju jasno definisati na samom početku ugovornog odnosa.

6. način i uslove pod kojima finansijske ustanove koje finansiraju project mogu ući u javno – partneski projekt,

7. minimalne standarde koji će se primjenjivati pri projektovanju, te standard prostora i kvaliteta usluga i zahtjeve za provedbu projekta,

35 Vidjeti: Salihović Dž.:“Modeli finansiranja izgradnje saobraćajne infrastrukture i mogućnosti njihove efikasne implementacije u Bosni i Hercegovini“, doktorska disrtacija, Tuzla 2009, str.128.36 Član 10. tačka 2. Zakona o javno – privatnom partnerstvu Republike Srpske, “ Službeni glasnik Republike Srpske broj 59/09“, Banja Luka 2009.37 Kako bi se stekao najbolji uvid u najbolje nacionalne prakse, Evropska Komisija je u januaru 2003. Godine objavila Smjernice za uspješna javna – privatna partnerstva. Svrha Smjernica je poslužiti kao vodič za utvrđivanje i razvoj pitanja i tema koji su ključni za uspjeh javno – privatnog partnerstva. St oga se Smjernice fokusiraju na četiri osnovna područja: osiguranje otvorenog pristupa tržištu i tržišnog nadmetanja, zaštita javnih interesa i maksimiranje dodatne vrijednosti, definisanje optimalne razine subvencija ( isplata) i izbor najprimjerenije vrste partnerstva za određeni projekat.

25 | P a g e


8. mogućnost poboljšanja usluga za vrijeme trajanja projekta, a u skladu sa propisima donesenim nakon sklapanja ugovora, koji se između ostalog, mogu odnsiti na zaštitu okoliša ili očuvanje javnog zdravlja i sigurnosti,

9. način i uslovi plaćanja,10. jasno određenje naknade troškova za koje će se tražiti plaćanje od strane korisnika objekta,

osiguravajući pri tome da visina tih troškova bude u skladu sa zahtjevima efikasnijeg korištenja istog. Pri tome, nastojanje treba biti prisutno da se smanje takve naknade, posebno za korisnike nižih imovinskih kategorija,

11. potpunu transparentnost i obavezu javnog partnera da objavi podatke koji se odnose na vođenje javno – partnerskih projekata,

12. pravo privatnog partnera da u dogovoru s javnim partnerom, tokom trajanja ugovora uvede mjere racionalizacije, poboljšanja ili inovacije u način vođenja projekta ili u način pružanja usluga,

13. pravo javnog partnera da nadzire provedbu projekta kojeg izvodi privatni partner,14. vrijeme na koje je ugovor sklopljen te uslove za produženje ili skraćivanje roka ugovora, kao i

uslove i načine njegova raskidanja prije isteka roka na koji je sklopljen, kao i naknada u tom slučaju,

15. principe i opseg osiguranja provedbe projekta, kao i dodatne garancije i obaveze ugovornih strana,

16. definisanje vlasništva po prestanku ugovora,17. pravo javnog partnera da raskine ugovor po diskrecijskoj osnovi i iznos naknade privatnom

partner u takvom slučaju,18. postupak i način rješavanja sporova proizašlih iz ugovora,19. pravo privatnog partnera da raspolaže svojim potraživanjima koji ima prema javnom partneru i

krajnjem korisniku,20. pravo privatnog partnera da na treću osobu prenese svoje obaveze koje ima prema javnom

partner.Dakle, vidljivo je da ugovor o javno – privatnom partnerstvu složen pravni posao, koji je po svojoj

pravnoj prirodi neposredno povezan sa građanskim pravom, trgovačkim pravom, upravnim pravom i finansijskim pravom. Isključivanje bilo kojeg od pomenutog aspekta iz sadržaja ugovora, isti bi mogli biti pravno nevaljani, jer se neće moći postići sama javna svrha sklapanjatih ugovora, akoja je usmjerena na nadmetaljski dijalog, interakciju i saradnju, odnosno obostranu dobrobit javnog i privatnog partnera.

26 | P a g e

Documents

Skripta Za I Kolokvijum Iz PPP