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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CIENCIAS POLÍTICAS Y
SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
La aplicación del principio de proporcionalidad en las medidas
cautelares en los procesos de ejecución coactiva tributaria
Trabajo de Titulación modalidad Proyecto de Investigación previo a la
obtención del Título de Abogado de los Tribunales y Juzgados de la
República
AUTOR: Erazo Taco Diego Armando
TUTOR: MSc. Manuel Rodolfo Carabajo Rivas
Quito, 2019
II
DERECHOS DE AUTOR
Diego Armando Erazo Taco en calidad de autor y titular de los derechos morales
y patrimoniales del trabajo de titulación “La aplicación del principio de
proporcionalidad en las medidas cautelares en los procesos de ejecución coactiva
tributaria”, modalidad proyecto de investigación, de conformidad con el Art. 114
del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS
CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN, concedo a favor de la
Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible y no
exclusiva para el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos.
Conservo a mi favor todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la
normativa citada.
Así mismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual,
de conformidad a lo dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación
Superior.
Como autor declaro que la obra objeto de la presente autorización es original en
su forma de expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la
responsabilidad por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa
y liberando a la Universidad de toda responsabilidad.
Firma:
Diego Armando Erazo Taco
CC. 1725926750
Dirección electrónica: [email protected]
III
APROBACIÓN DEL TUTOR
En mi calidad de Tutor del Trabajo de Titulación, presentado por DIEGO
ARMANDO ERAZO TACO, para optar por el Grado de Abogado de los
Tribunales y Juzgados de la República, cuyo título es: LA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN LAS MEDIDAS
CAUTELARES EN LOS PROCESOS DE EJECUCIÓN COACTIVA
TRIBUTARIA, considero que dicho trabajo reúne los requisitos y méritos
suficientes para ser sometido a la presentación pública y evaluación por parte del
tribunal examinador que se designe.
En la ciudad de Quito, a los 30 días del mes de junio de 2019.
Magister Manuel Rodolfo Carabajo Rivas
DOCENTE-TUTOR
C.C. 170666338-0
IV
DEDICATORIA
Con todo mi cariño a
mis padres, hermana y
novia, quienes me
prestaron su cariño y
apoyo para lograr
culminar este proyecto.
V
AGRADECIMIENTOS
A mis amados padres Norma y Silvio pilares fundamental de mi vida, que por su
ejemplo de trabajo duro, responsabilidad, humildad, amor y dedicación, me
inculcaron valores para llegar a culminar este logro.
A mí querida hermana Nuria, quien ha sido la luz que ilumina mi vida desde su
nacimiento.
Mi novia, compañera de clases y mejor amiga Melissa quien, con su compañía,
consejos, y paciencia ha sido mi complemento perfecto, durante la carrera
universitaria.
La Carrera de Derecho de la Universidad Central del Ecuador, y a todos mis
queridos docentes por permitirme formarme personal y profesionalmente.
A mi querida Doctora Yolanda Yupangui, quien dentro mi trayectoria
universitaria me acogió, guio y apoyo en todo momento.
Al Magister Manuel Rodolfo Carabajo Rivas, tutor del trabajo actual, por su
valioso tiempo y orientación.
VI
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DERECHOS DE AUTOR.......................................................................................II
APROBACIÓN DEL TUTOR .............................................................................. III
DEDICATORIA ................................................................................................... IV
AGRADECIMIENTOS ................................................................ ......................... V
ÍNDICE DE CONTENIDOS ................................................................................ VI
LISTA DE TABLAS............................................................................................. IX
LISTA DE GRÁFICOS ................................................................ ......................... X
GLOSARIO........................................................................................................... XI
RESUMEN ......................................................................................................... XIII
ABSTRACT ....................................................................................................... XIV
CAPÍTULO I ......................................................................................................... 15
CONTEXTUALIZACIÓN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ............. 15
Formulación del Problema ................................................................................ 16
Objetivos ........................................................................................................... 16
General .......................................................................................................... 16
Específicos .................................................................................................... 16
Justificación....................................................................................................... 17
CAPÍTULO II ....................................................................................................... 19
MARCO TEÓRICO .............................................................................................. 19
Título I ............................................................................................................... 19
Fundamentación teórico doctrinaria .................................................................. 19
Principios de materia tributaria ..................................................................... 19
Del Acto Administrativo Tributario .............................................................. 21
De los Tributos .............................................................................................. 22
La clasificación de los tributos ...................................................................... 23
Impuesto ........................................................................................................ 24
Tasas .............................................................................................................. 25
Contribuciones especiales ............................................................................. 26
La Obligación Tributaria ............................................................................... 27
Hecho Generador .......................................................................................... 29
La Jurisdicción Administrativa Tributaria .................................................... 29
Competencia Administrativa Tributaria ........................................................ 30
Facultades de la Administración Tributaria .................................................. 31
VII
Facultad Determinadora ................................................................................ 31
Facultad Reglamentaria ................................................................................. 33
Facultad Resolutiva ....................................................................................... 34
Facultad Sancionadora .................................................................................. 34
Facultad Recaudadora ................................................................................... 36
Título II ............................................................................................................. 36
Desarrollo del Esquema Temático .................................................................... 36
Procedimiento de ejecución coactiva tributaria ............................................ 36
Naturaleza del proceso de coactivo ............................................................... 40
Fundamento del procedimiento coactivo ...................................................... 41
Características del procedimiento coactivo ................................................... 42
Procedimiento previo a la coactiva ............................................................... 43
Documentos que originan el proceso coactivo.............................................. 44
Generadores de deuda indirectos: ................................................................. 45
Documentos emitidos para sustentar el procedimiento coactivo .................. 45
Actas de determinación ................................................................................. 45
Resoluciones Administrativas ....................................................................... 45
Resoluciones Sancionatorias ......................................................................... 46
Títulos de Crédito .......................................................................................... 46
Liquidación de Anticipo de Renta................................................................. 47
Declaraciones ................................................................................................ 47
Débitos rechazados........................................................................................ 47
CEP‟s............................................................................................................. 47
Obligaciones tributarias líquidas y determinadas ......................................... 47
Funcionario competente ................................................................................ 49
Sujetos procesales dentro del proceso coactivo ............................................ 50
Sujeto Activo ................................................................................................. 50
Sujeto Pasivo ................................................................................................. 50
Títulos ejecutivos .......................................................................................... 51
Clasificación según su procedencia .............................................................. 51
El Título de Crédito ....................................................................................... 52
Requisitos ...................................................................................................... 53
Notificación ................................................................................................... 54
Resoluciones sancionatorias.......................................................................... 54
Resoluciones administrativas ........................................................................ 55
Declaración sustitutiva .................................................................................. 56
VIII
Justificación de diferencias ........................................................................... 56
Liquidación de pago por diferencias en la declaración ................................. 56
Requisitos ...................................................................................................... 57
Cobro de obligaciones contentivas en el acta de determinación ................... 58
Auto de Pago ................................................................................................. 59
Existencia de obligación de plazo vencido, cuando se hayan concedido
facilidades para el Pago ................................................................................. 62
Citación legal del auto de pago al coactivado ............................................... 64
Medidas cautelares ........................................................................................ 65
Características de las Medidas Cautelares .................................................... 66
Medidas cautelares contempladas en el Código Orgánico Tributario .......... 67
El arraigo o la prohibición de ausentarse ...................................................... 70
Secuestro ....................................................................................................... 72
Retención....................................................................................................... 73
Prohibición de enajenar bienes...................................................................... 73
La proporcionalidad de las medidas cautelares ............................................. 78
Capítulo III ............................................................................................................ 82
METODOLOGÍA ................................................................................................. 82
Definición de las variables ................................................................................ 83
Variable Independiente ................................................................................. 83
Variable Dependiente 1 ................................................................................. 83
Variable Dependiente 2 ................................................................................. 84
Operacionalización de Variables....................................................................... 85
Población y Muestra .......................................................................................... 89
Población: ...................................................................................................... 89
Muestra .......................................................................................................... 89
CAPÍTULO VI ...................................................................................................... 90
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS..................................... 90
Entrevistas (Anexo 1) ........................................................................................ 90
Encuesta (ver Anexo 2) ..................................................................................... 95
CONCLUSIONES .............................................................................................. 102
RECOMENDACIONES ..................................................................................... 103
Bibliografía ......................................................................................................... 104
IX
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Variable Independiente ....................................................................... 85
Tabla 2: Variable Dependiente .......................................................................... 87
X
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 Pregunta uno (Entrevista): .................................................................... 91
Gráfico 2: Pregunta dos (Entrevista) ..................................................................... 92
Gráfico 3: Pregunta cuatro (Entrevista) ................................................................ 94
Gráfico 4: Pregunta uno (Encuesta) ...................................................................... 96
Gráfico 5: Pregunta dos (Encuesta)....................................................................... 97
Gráfico 6: Pregunta tres (Encuesta) ...................................................................... 98
Gráfico 7: Pregunta cuatro (Encuesta) .................................................................. 99
Gráfico 8: Pregunta cinco (Encuesta) ................................................................. 101
XI
GLOSARIO
Medidas: Actuaciones judiciales y administrativas a practicar o adoptar
preventivamente en determinados casos previstos en la Ley.
Cautelares: Aquellas medidas que se pueden adoptar preventivamente por los
Tribunales u órganos administrativos, y estarán en vigor hasta que recaiga
sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o
hasta que este finalice; no obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el
curso del procedimiento si cambiarán las circunstancias en virtud de las cuales se
hubieran adoptado
Medidas Cautelares: Es el medio por el cual se busca prevenir o impedir la
violación de un derecho o el cumplimiento de una resolución judicial o
administrativa.
Procedimiento: Es el conjunto de actos, diligencias y resoluciones que
comprenden la iniciación, instrucción, desenvolvimiento, fallo y ejecución de una
causa.
Poder: Facultad para hacer, abstenerse o mandar algo.
Exceso de Poder: Acto recurrente de la autoridad administrativa en el que se
extralimita de sus facultades o las ejerce fuera del procedimiento legal.
XII
Jurisdicción Administrativa Tributaria: Es la potestad que reside en la
Administración, en los funcionarios que representan una parte del Poder
Ejecutivo, para resolver sobre los actos de la Administración Tributaria.
Competencia Administrativa Tributaria: La competencia administrativa
tributaria es la potestad que otorga la Ley a determinada autoridad o institución,
para conocer y resolver asuntos de carácter tributario. Dicho de otro modo, la
competencia administrativa tributaria, es el poder que la Ley confiere a los
organismos de la Administración Tributaria, a fin que a través de sus funcionarios
competentes puedan dictar actos administrativos legales que tengan plena validez
y surtan efectos jurídicos.
Autoridad Administrativa Tributaria: La dirección de la Administración
Tributaria en el ámbito nacional, corresponde al presidente de la República, quien
la ejercerá a través de los organismos que la Ley establezca. En el presente texto,
cuando se aludan los términos “Autoridad Administrativa Tributaria”, se referirá
principalmente al Servicio de Rentas Internas.
Actos Administrativos Tributarios Firmes: Son actos administrativos
tributarios firmes, aquellos, sobre los que no se hubiere presentado reclamo
alguno, dentro del plazo que la Ley señala.
Actos Administrativos Tributarios Ejecutoriados: Se considerarán
ejecutoriados, aquellos actos que consistan en resoluciones de la Administración,
dictados en reclamos tributarios, respecto de los cuales no se hubieren interpuesto
o no se hubiere previsto recurso ulterior, en la misma vía administrativa.
XIII
“La aplicación del principio de proporcionalidad en las medidas cautelares en los
procesos de ejecución coactiva tributaria”
Autor: Diego Armando Erazo Taco
Tutor: Rodolfo Carabajo Rivas
RESUMEN
Conforme el Código Orgánico Tributario, para aplicar medidas cautelares el
funcionario ejecutor debe respetar el principio de proporcionalidad. En ese sentido
dentro del presente trabajo de investigación el objetivo general fue analizar la
aplicación del principio de proporcionalidad en las medidas cautelares en el
procedimiento de ejecución coactiva dentro del Servicio de Rentas Internas. Por lo
tanto, el actual informe final se ha dividido en cuatro capítulos. En el primer
capítulo se contextualizó el problema de investigación. En el segundo capítulo se
efectuó el marco teórico que, está dividido en dos partes. En la primera se
estudiaron los conceptos fundamentales sobre los cuales se estructuró la
fundamentación teórico doctrinaria, en la segunda parte, con un nivel crítico se
desarrolló la discusión del esquema temático, con los elementos que han dado
surgimiento al problema de investigación. En el tercer capítulo se explicó la
metodología que permitió ejecutar la presente investigación. En el cuarto capítulo
se reveló el análisis e interpretación de resultados obtenidos por medio de la
investigación de campo, por último, en este capítulo se anexaron las conclusiones
y recomendaciones a las que se llegó con el desarrollo del trabajo actual. En
síntesis, se demostró que cuando los funcionarios ejecutores del Servicio de
Rentas Internas imponen medidas cautelares, están facultados a hacerlo de modo
discrecional; y, por ende, no utilizan criterios de proporcionalidad.
PALABRAS CLAVES: PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, MEDIDAS
CAUTELARES, EJECUCIÓN COACTIVA, DISCRECIONALIDAD, AUTO
DE PAGO.
XIV
THEME: “The principle of proportionality of the application in precautionary
measures in coercive enforcement proceedings”
Author: Diego Armando Erazo Taco
Tutor: Manuel Rodolfo Carabajo Rivas
ABSTRACT
In accordance with Organic Tax Code, in order to apply precautionary measures,
the executing official must respect the principle of proportionality. In this sense,
within the present research work, the general objective was to analyze the
application of the principle of proportionality in precautionary measures in the
procedure of the execution within the Internal Revenue Service. Therefore, the
current final report has been divided into four chapters. In the first chapter, the
research problem was contextualized. In the second chapter the theoretical
framework was carried out, which is divided into two parts. In the first, the
fundamental concepts on which the theoretical doctrinal foundation was
structured were studied. In the second part, with a critical level, the discussion of
the thematic scheme was developed, with the elements that have given rise to the
research problem. In tj third chapter the methodology that allowed to execute the
present investigation was explained. In the fourth chapter, the analysis and
interpretation of results obtained through field research was revealed; finally, in
this chapter the conclusions and recommendations that were reached with the
development of the officials of the Internal Revenue Service impose precautionary
measures, they are proportionality criteria.
KEYWORDS: PRINCIPLE OF PROPORTIONALITY, PRECAUTIONARY
MEASURES, COERCIVE EXECUTION PROCESS, DISCRETION, AUTO
PAYMENT.
15
CAPÍTULO I
CONTEXTUALIZACIÓN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
Las medidas cautelares o precautelatorias, son aquellas medidas que el juez [o
funcionario ejecutor] dispone para impedir que el deudor realice actos de
disposición o de Administración que disminuyan su responsabilidad patrimonial y
convierta en ilusorio el resultado del juicio o resolución administrativa” (Casco
Pagano, 2000); en ese contexto, compréndase que para aplicar medidas cautelares
dentro de los procesos coactivos que actualmente lleva a cabo el Servicio de
Rentas Internas, se debe seguir el procedimiento que dicta para el efecto el Código
Orgánico Tributario.
En ese orden de ideas, considerando que, el procedimiento para la aplicación de
medidas cautelares, básicamente se concentra en el artículo 164 del Código
Orgánico Tributario, que aunque expresamente prescribe que las medidas
cautelares impuestas por el funcionario ejecutor deben ser proporcionales, debido
a que el mismo artículo no delimita criterios de proporcionalidad, empero si
permite que: “El ejecutor podrá ordenar, en el mismo auto de pago o
posteriormente, el arraigo o la prohibición de ausentarse, el secuestro, la retención
o la prohibición de enajenar bienes (…)”. (Código Orgánico Tributario, 2000) ; se
infiere que, el funcionario ejecutor puede ordenar el uso de cualquiera de las
medidas precautelatorias o cautelares, sin motivar criterios que ponderen la
necesidad de su aplicación, pues debido a que no existen fundamentos para
establecer su proporcionalidad, queda a discreción del funcionario ejecutor el uso
de las mismas.
16
En consecuencia, debido a que no existe control en la aplicación de medidas
cautelares, se deduce que los funcionarios ejecutores del SRI, dentro de los
procesos de ejecución coactiva pueden ordenar medidas cautelares de forma
desproporcional, y consiguientemente vulnerar los derechos de los contribuyentes.
Formulación del Problema
¿Cómo se afecta el principio de proporcionalidad con la aplicación de las medidas
cautelares en el procedimiento de ejecución coactiva tributario dentro del Servicio
de Rentas Internas en el año 2017?
Objetivos
General
Analizar la aplicación de la proporcionalidad en las medidas cautelares en el
procedimiento de ejecución coactiva tributario dentro del Servicio de Rentas
Internas en el año 2017.
Específicos
1. Fundamentar teóricamente el principio constitucional de proporcionalidad
2. Determinar las medidas cautelares dentro del procedimiento de ejecución
coactiva tributaria
3. Describir los criterios para determinar el uso de medidas cautelares en el
procedimiento de ejecución coactiva tributaria
4. Especificar las repercusiones que producen en los contribuyentes la
inadecuada aplicación de medidas cautelares en el procedimiento de
ejecución coactiva tributaria.
17
Justificación
Desde el punto de vista social, es importante estudiar si las medidas cautelares son
aplicadas de forma proporcional, por dos razones; la primera porque a la
administración tributaria, le interesa cobrar deudas tributarias de forma eficaz,
para satisfacer necesidades de interés general; la segunda porque se requiere
justificar al contribuyente que la aplicación de medidas cautelares que le han sido
impuestas, no son extralimitadas, en relación a la deuda que mantiene.
El interés académico del tema, radica en la confrontación de dos posturas, la
primera: ¿La aplicación de medidas cautelares desproporcionales, es necesaria
para un eficaz cobro de deudas tributarias?, y la segunda: ¿La aplicación de
medidas cautelares desproporcionales vulnera los derechos de los contribuyentes?
En la actualidad, existen evidencias que advierte el exceso de poder de la
administración tributaria en el uso de medidas cautelares; no obstante, no existe
un estudio académico o institucional que analice la proporcionalidad en la
aplicación de las medidas cautelares dentro del procedimiento coactivo. En este
sentido, es trascendental discutir este tema de investigación para corregir los
vacíos legales de las normas tributarias.
El estudio de factibilidad del proyecto de investigación resulta positivo, toda vez
que el análisis previo del marco teórico, así como la accesibilidad al estudio de
casos del SRI dentro del año 2017, permite concluir que el desarrollar el informe
final de investigación será posible.
El desarrollo de la presente investigación es de utilidad teórica-práctica ya que,
sentará un precedente doctrinario, que a futuro permitirá abrir el debate al
respecto e implementar criterios de proporcionalidad para aplicar medidas por los
funcionarios ejecutores del Servicio de Rentas Internas.
18
Finalmente, la utilidad práctica permitirá abrir el debate en los funcionarios del
Servicio de Rentas Internas, para que implementen criterios de proporcionalidad
al aplicar medidas cautelares dentro de los procesos coactivos que llevan a cabo
en contra de los contribuyentes.
19
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
Título I
Fundamentación teórico doctrinaria
A nivel internacional, el Boletín del Foro Fiscal Iberoamericano de la Red de
Antiguos Alumnos de la Maestría Internacional en Administración Tributaria y
Hacienda Pública de España devela que una de las debilidades de los países
hispanohablantes deviene porque aquéllos Estados no incorporan criterios de
proporcionalidad para aplicar medidas cautelares en los procedimientos de
ejecución coactiva. (Cornejo Cásares, 2013) En ese contexto, en el presente
informe, el problema de investigación será ¿Cómo se afecta el principio de
proporcionalidad con la aplicación de las medidas cautelares en el procedimiento
de ejecución coactiva tributario dentro del Servicio de Rentas Internas en el año
2017?
Entonces con el objetivo de desarrollar la investigación, respecto este problema,
se considera oportuno que el lector conozca ciertos fundamentos básicos.
Principios de materia tributaria
Dentro del Estado ecuatoriano, con la entrada en vigencia de la primera
Constitución en 1830, inicialmente se instituyeron como principios del régimen
tributario la igualdad y no confiscación, mismos que a través de los años se fueron
ampliando; así la Constitución de 1835 reconoció a los principios de generalidad,
legalidad y proporcionalidad; subsiguientemente la Constitución 1967 incluyó al
20
principio de irretroactividad (Erazo Galarza, 2012), para finalmente llegar a la
Constitución del 2008, que en el artículo 300 estableció como principios del
régimen tributario al de legalidad, generalidad, progresividad, simplicidad
administrativa, eficiencia, irretroactividad, equidad, transparencia, suficiencia
recaudatoria, y no confiscación”. (Asamblea Nacional, 2018)
En esa constante, como se puede evidenciar los principios constitucionales que
rigen el régimen tributario ha ido evolucionando cada vez más, lo cual supone un
triunfo para los contribuyentes, ya que, el régimen tributario se ha perfeccionado
con más garantías a nivel constitucional. No obstante, se debe dilucidar que, para
el correcto desarrollo del Régimen Tributario, estos no son los únicos principios
que deben respetarse, pues conforme el artículo 5 del Código Orgánico Tributario:
“(…) el Régimen Tributario se regirá por los principios de legalidad, generalidad,
igualdad, proporcionalidad e irretroactividad” (Código Orgánico Tributario,
2018).
En ese sentido, se deduce que todos estos principios tributarios son la base, sobre
la cual actualmente, debe desenvolverse la Administración Tributaria, al momento
de determinar y recaudar tributos.
Cuando se hace alusión a la determinación de tributos se debe comprender que
son establecidos mediante Ley, mientras que cuando se hace alusión a la
recaudación de tributos, se debe entender que de acuerdo al artículo 157 del
Código Orgánico Tributario, los créditos tributarios, comprenden los intereses,
multas y otros recargos accesorios, como costas de ejecución, que también deben
ser establecidos en plena sujeción a estos principios.
Por último, se manifiesta que, si bien, la actividad administrativa es un
instrumento de política económica, que busca satisfacer las necesidades generales
de la población, a través del recaudo de tributos, esto se debe adecuar al
acatamiento de estos principios.
21
Del Acto Administrativo Tributario
Para definir ¿Qué es un Acto Administrativo Tributario?; es necesario definir cada
una de estas palabras que lo componen. Según Guillermo Cabanellas (2015) el
“Acto” es: “(...) La manifestación de voluntad o de fuerza, hecho o acción de lo
acorde con la voluntad humana. Instante en que se concreta la acción (...)”
(Ccabanellas de Torres, 2015)Esta definición permite entender al acto como la
conducta humana, realizada con conciencia y voluntad, que ha sido previamente
planificada, lo que impide que esta se produzca de forma accidental o sin
conocimiento de causa. Un ejemplo claro de esto, es el simple movimiento
corporal que realiza un individuo al redactar un escrito o desarrollar una tarea más
compleja.
En el mismo tenor, Guillermo Cabanellas (2015) sostiene que, la palabra
administración, proviene del término “Administrativo” y es “(...) [el proceso de]
gestión, gobierno de los intereses o bienes, en especial de los públicos (...)”
(Ccabanellas de Torres, 2015)es decir, hace referencia a las actividades que
realiza el Estado con sus diversas entidades públicas.
Paralelamente, Guillermo Cabanellas (2015) delimita que, al Acto Administrativo,
es: “(…) la decisión general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma la
autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de
particulares o de entidades públicas” (Ccabanellas de Torres, 2015). Son las
atribuciones que recaen sobre un funcionario, el cual puede realizar únicamente lo
que la ley le faculte.
Para José Roberto Dromi (1973), el Acto Administrativo es: “Toda actuación que
se realice dentro de la Administración Pública, constituye actividad de la
administración, convirtiéndose en expresiones del órgano de la administración,
dictados por funcionarios competentes, que crean, modifican situaciones jurídicas
22
particulares” (Dromi, 1973). Entonces se infiere que estos actos están destinados a
crear situaciones jurídicas subjetivas, es decir, buscan establecer derechos y
obligaciones, las cuales son atribuidas a determinadas personas.
Nicolás Granja Galindo (2011) cita a Jaramillo Alvares definiendo al Acto
Administrativo como “Toda clase de declaración jurídica, unilateral y ejecutiva,
en virtud de la cual la Administración tiende a crear, modificar o extinguir
situaciones jurídicas subjetivas” (Granja Galindo, 2011). Esto en concordancia
con el artículo 65 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, que proporciona una definición del acto administrativo, señalando que
es: “(…) toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa”
(Estatuto Regimen Juridico Administrativo Función Ejecutiva, 2018)
En consecuencia. se desprende que, el acto administrativo es una expresión
unilateral de la Administración, en la que, no existe convenio entre las partes; y,
por lo tanto, para que la parte sobre la cual se ejerce la situación jurídica subjetiva,
ataque dicha disposición o se oponga a ella, debe usar los recursos administrativos
o judiciales que la Ley prevé.
Por último, la expresión “tributario” se refiere a los tributos y a las entidades
encargadas de su control, en el caso ecuatoriano recae en las diferentes
Administraciones Tributarias; por ello, se puede definir como Acto
Administrativo Tributario, es aquella actuación que realiza la administración
tributaria competente de manera unilateral, a fin de crear, modificar o extinguir
obligaciones conforme las reglas establecidas en la Ley.
De los Tributos
Guillermo Cabanellas, define al Tributo (2015) como un: “Impuesto, contribución
gravamen, carga, u otra obligación fiscal” (Ccabanellas de Torres, 2015). De esta
definición se deduce que, el tributo puede tener varias denominaciones, pero que
23
al final de cuentas, es una imposición económica. En ese contexto, la Universidad
del Rosario en el Libro titulado “Lecciones de Derecho Tributario inspiradas por
un Maestro”, determina al tributo como: “(...) la obligación ex lege, que consiste
en la entrega de una suma de dinero al ente público, cuyo destino radica en
financiar el gasto público (...)” (Universidad del Rosario, 2010). De lo
previamente citado se colige que una obligación tributaria nace de la Ley, cuando
previamente se ha cumplido un presupuesto jurídico, que obliga al contribuyente a
realizar un pago al Estado; a efectos, de que este último financie el gasto público.
En virtud, a lo expresado en líneas anteriores, se advierte que, de acuerdo al
artículo 6 del Código Orgánico Tributario el fin de los tributos, es:
(…) ser medios para recaudar ingresos públicos, (…) instrumento de política
económica general, [estimular] la inversión, la reinversión, el ahorro y su destino
hacia los fines productivos y de desarrollo nacional; [atender] a las exigencias de
estabilidad y progreso sociales y {procurar] una mejor distribución de la renta
nacional (Código Orgánico Tributario, 2018).
En efecto, debe comprenderse que, los tributos recaudados sirven como
instrumento de política económica, para incrementar las arcas estatales,
permitiendo el desarrollo social del Estado. Por lo tanto, se concluye que el tributo
es una prestación económica obligatoria que impone el Estado a los
contribuyentes, cuando se ha cumplido un presupuesto decretado mediante Ley;
para incrementar el desarrollo social mediante el gasto púbico.
La clasificación de los tributos
Una vez delimitado que es un tributo, es necesario conocer su clasificación; para
el efecto, téngase presente que, según reza el inciso final del artículo 1 del Código
Orgánico Tributario: “(…) entiéndese por tributos los impuestos, las tasas y las
contribuciones especiales o de mejora” (Código Orgánico Tributario, 2018).
De igual manera, el profesor Aguirre (2012), devela que: “(…) para la mayoría de
los estudiosos del Derecho Tributario, [el tributo] se clasifica en impuestos, tasas
24
y contribuciones especiales” (Blacio Aguirre, 2012). Por consiguiente, se deduce
que existen tres tipos de tributos: i) los impuestos, ii) las tasas; y iii) las
contribuciones especiales de mejora.
A continuación, se explicará brevemente cada uno de estos tributos:
Impuesto
Robert Blacio Aguirre (2012), señala que: “El impuesto, es aquella prestación en
dinero realizada por los contribuyentes, a la que por Ley están obligados (…),
cuya prestación es exigida por un ente recaudador (…)” (Blacio Aguirre, 2012).
Es decir, el impuesto tendrá un carácter obligatorio para los contribuyentes,
siempre y cuando surja una obligación tributaria la cual se origina por el hecho
imponible que deberá estar previamente establecido en la Ley.
José Adolfo Morales Quiróz (2013) cita a Hans Nawiasky, quien define al
impuesto como: “(...) la prestación pecuniaria o pagos que se imponen (…) a
favor de la administración pública, sin especial conexión con una ventaja ofrecida
por ella” (Morales Quiroz, 2013).
Sobre la base de lo previamente citado, se debe expresar que, aunque el pago del
impuesto que realiza el contribuyente a favor de la Administración pública, tiene
como finalidad beneficiar a la sociedad, dicho beneficio no siempre significa que
el contribuyente, recibió o recibirá una ventaja directa por parte del Estado, pues
el impuesto, se impone a consecuencia de la posesión de un patrimonio, la
circulación de bienes o la adquisición de rentas o ingresos de los contribuyentes.
Como resultado, se infiere que el impuesto es un tributo que grava el patrimonio o
la actividad económica de las personas, el cual para ser satisfecho debe estar
previamente establecido en la Ley.
25
Tasas
A diferencia de los impuestos que gravan bienes y actividades económicas o
profesionales de los sujetos pasivos; las tasas son tributos que constituyen el pago
que el contribuyente realiza por una prestación recibida por parte del sector
público (Troya Jaramillo, 2014); es decir, su aplicación se enfoca en el sector que
se favorece de un servicio público.
En ese sentido, Robert Blacio Aguirre (2012), refiere que las tasas son: “(…) una
prestación en dinero que debe pagar el contribuyente, cuando ha [sido
beneficiario] de un servicio efectivamente prestado por el ente recaudador, ya sea
en su persona o en sus bienes” (Blacio Aguirre, 2012). Dicho de otro modo, las
tasas constituyen una forma de devengar la inversión que las instituciones de
Derecho Público, como las empresas públicas de servicios han realizado sobre la
persona o los bienes del contribuyente; por consiguiente, se debe aclarar que la
base imponible de este tributo dependerá del costo de operación del servicio.
De la misma forma Blacio Aguirre (2012) agrega que: (…) La tasa no es un
impuesto, sino el pago que una persona realiza por la utilización de un servicio,
por tanto, si el servicio no es utilizado, no existe la obligación de pagar (Blacio
Aguirre, 2012).
Como corolario, se colige que las tasas son tributos que se caracterizan porque el
hecho imponible tiene como fundamento una actividad que el Estado realizó en
beneficio de determinados contribuyentes, debiendo estos últimos cancelar el
costo del servicio del que se beneficiaron como por ejemplo el aseo publico.
En conclusión, la tasa, no pude confundirse con el impuesto, ya que el pago del
impuesto es obligatorio para todos los contribuyentes, y el pago de la tasa es
obligatorio solo por las personas que han sido beneficiadas de un servicio que
presta un ente público.
26
Contribuciones especiales
El sistema tributario ecuatoriano reconoce la existencia de las Contribuciones
Especiales de Mejora y las Contribuciones Especiales de Control; sin embargo,
debido a que el presente estudio está enfocado en materia tributaria solamente se
desarrollarán las contribuciones especiales de mejora1.
Las Contribuciones Especiales de Mejora, son los tributos cuyo hecho impositivo
es atribuible al contribuyente, por el beneficio o aumento del valor en sus bienes
por consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o
ampliación de un servicio público.
Aunado a esto, Pedro Massone Parodi (2013) citado por José Adolfo Morales
Quiroz, señala que las contribuciones especiales: “(...) son el tipo de tributo que se
caracteriza por tener como hecho generador a un incremento del valor venal de la
propiedad inmueble, derivado de su obra pública” (Morales Quiroz, 2013). Así,
las contribuciones especiales a diferencia del impuesto o la tasa, no buscan gravar
los bienes, ni tampoco constituyen el pago por un servicio prestado por una
entidad pública; sino que se imponen, por el incremento económico que se ha
generado a un bien inmueble a consecuencia de la obra realizada por una entidad
pública.
Por lo tanto, se concluye que las Contribuciones Especiales de Mejora, son las
sumas de dinero que el Estado o sus entes recaudadores exigen cuando el Estado
realiza la ejecución, construcción o realización de una o más obras públicas o de
actividades exclusivas y especiales de mejoras, cuya realización contribuyó a un
beneficio económico al patrimonio del contribuyente.
1 Las Contribuciones Especiales de Control, son aquellas aportaciones económicas, atribuidas al
contribuyente que se encuentra sujeto al control y vigilancia de la Superintendencia de Bancos y
Seguros o la Superintendencia de Compañías.
27
La Obligación Tributaria
La obligación tributaria nace de la relación jurídica que existe entre el
cumplimento del hecho generador y la exigencia del pago del tributo2
;
consecuentemente se infiere que la obligación tributaria es ex lege, ya que no
interviene la voluntad de las partes, ni tampoco se deriva de un contrato; sino que,
se deriva de la Ley.
Así el artículo 15 del Código Orgánico Tributario, determina que la obligación
tributaria es:
El vínculo jurídico personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de
tributos y los contribuyentes o responsables de aquellos, en virtud del cual debe
satisfacerse una prestación en dinero, especies o servicios apreciables en dinero, al
verificarse el hecho generador previsto por la Ley (Código Orgánico Tributario,
2018).
Esto implica que la obligación tributaria es un vínculo jurídico personal, que
existe entre el sujeto pasivo con el Estado o sujeto activo3, sobre el pago de un
tributo que se impone al verificarse el hecho generador, determinado previamente
en la Ley.
El profesor Francisco Poveda (2011) con relación a la obligación tributaria señala
que: “(…) consiste en una obligación de dar (…) una suma de dinero, que es la
cuota del tributo (...)” (Poveda Blanco, 2001), con lo cual, se puede notar una
clara diferencia de la obligación tributaria y la obligación civil, ya que en materia
civil se contemplan parámetros como dar, hacer o no hacer; entre tanto que, la
obligación tributaria se simplifica en entregar el pago del tributo a favor de la
Administración Tributaria.
2 Durango Vela, G. (2010). Legislación Sustantiva Tributaria Ecuatoriana. Editorial
Edipicentro, Primera Edición. 3
Manual tributario Autor Mayté Benítez Chiriboga Editor Corporación de Estudios y
Publicaciones, 2009
28
De las citas previamente expuestas, se discierne que la obligación tributaria es el
vínculo que se establece entre el Estado y el sujeto pasivo, cuyo objeto es el
cumplimiento de una obligación tributaria; por ello, esta puede ser exigida a
través del procedimiento coactivo que se revisará más detalladamente en capítulos
posteriores.
Cabe mencionar que, el cobro de la obligación tributaria es de gran importancia
para la sociedad, ya que lo recaudado servirá para la aplicación de políticas
económicas que beneficien a la colectividad.
Es oportuno aclarar que, las declaraciones que realizan los contribuyentes,
también constituyen una obligación tributaria, como, por ejemplo: la declaración
patrimonial, la cual se encuentra establecida en el artículo 40 -A- de la Ley
Orgánica de Régimen Tributario Interno, que determina que: “Las personas
naturales presentarán una declaración de su patrimonio” (Ley Orgánica de
Régimen Tributario Interno, 2015) esta declaración tiene una relación directa con
la aplicación de la facultad recaudadora del SRI, que se encuentra prevista en el
numeral 9 del artículo 2 de la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas, y
que establece que esta entidad puede solicitar a los contribuyentes “(…) cualquier
tipo de documentación e información vinculada con la determinación de sus
obligaciones tributarias o de terceros, así como para la verificación de actos de
determinación tributaria (…)” (Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas,
2009).
De igual forma de acuerdo a lo determinado en el literal d) del artículo 96 del
Código Orgánico Tributario, entre los deberes formales del contribuyente, se
encuentra que el contribuyente debe declarar y pagar sus impuestos (Asamblea
Nacional, 2018).
En definitiva, la obligación tributaria va más allá de solamente cumplir con el
pago de tributos, ya que el contribuyente también debe realizar las respectivas
29
declaraciones establecidas en la Ley, para garantizar con ello una correcta
configuración de la obligación tributaria.
Hecho Generador
El tratadista Carlos Otálora (2009) define al hecho generador cómo: “el
presupuesto, de naturaleza jurídica o económica, establecido por la Ley para
tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación”
(Otálora Urquizu, 2009). Esto significa que el hecho generador es aquel
acontecimiento que da origen a la obligación tributaria.
De igual forma el artículo 16 del Código Orgánico Tributario, define al hecho
generador como “(…) el presupuesto establecido en la ley para configurar cada
tributo” (Código Orgánico Tributario, 2018). Como resultado, el hecho generador,
podría concebirse como un acto jurídico o hecho económico; para determinar la
existencia de una obligación.
La Jurisdicción Administrativa Tributaria
El derogado Código de Procedimiento Civil, conceptualizaba a la jurisdicción
como: “(...) el poder de administrar justicia, [que] consiste en la potestad pública
de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (…), potestad que corresponde a los
tribunales y jueces establecidos por las leyes” (Código de Procedimiento Civil,
2011). Según Colombo, la jurisdicción proviene de los vocablos latinos jusdecere
o jurisdictione, que significa declarar el derecho, por lo tanto, compréndase que la
jurisdicción no lleva consigo la potestad de formar un derecho, sino tan solo
declararlo o aplicarlo.
Por lo tanto, se deduce que, la jurisdicción es el poder que se le otorga a la
función judicial para administrar justicia a través de un proceso, en ese contexto,
cuando la jurisdicción se aplica en materia administrativa tributaria, se entrega
esta potestad a las autoridades pertenecientes a la entidad pública encargada de
30
recaudar tributos, a fin de resolver inconvenientes que se puedan suscitar dentro
de la misma Administración.
Es así que la jurisdicción administrativa tributaria se practica por la misma
Administración. Sin embargo, cuando el sujeto pasivo impugna la resolución
administrativa dictada por la Administración Tributaria competente, la
jurisdicción se ejerce por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario.
Competencia Administrativa Tributaria
La competencia es el cercenamiento de la jurisdicción, en razón del grado,
materia, personas, entre otras circunstancias. De ahí que, dentro del Derecho
Tributario, la competencia es la potestad que tiene un órgano para participar sobre
determinada causa o conflicto, y dictar una solución conforme los principios y
reglas establecidas en la Ley. Respecto la competencia administrativa, Jorge
Olivera Toro (1976) señala que, “(…) está requiere de texto legal expreso, de una
norma que sea obligatoria, que no se pueda renunciar y además sea constitutiva
del órgano que lo ejercita” (Olivera Toro, 1976).
Bajo esa tesitura, se advierte que la competencia administrativa en materia
tributaria, conforme el artículo 75 del Código Orgánico Tributario: “(…) es la
potestad que otorga la ley a determinada autoridad o institución, para conocer y
resolver asuntos de carácter tributario” (Código Orgánico Tributario, 2018).
Asimismo, el articulo 76 del mismo Código dispone que: “la competencia es
irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida
como propia, salvo los casos de delegación o sustitución, previstos por las leyes”
(Código Orgánico Tributario, 2018).
Entonces esto permite inferir que, la competencia es la atribución de la cual se
encuentra revestida la Administración Tributaria, para que mediante la autoridad
competente resuelva un conflicto tributario. Esta facultad será irrenunciable, ya
que el funcionario al conocer el hecho o denuncia puesta en su conocimiento debe
iniciar de forma inmediata el trámite establecido en la Ley para su resolución.
31
Facultades de la Administración Tributaria
Las facultades de la Administración Tributaria, son las atribuciones con las que
cuenta la Administración, para cumplir con los fines establecidos en la Ley. Ante
esto el artículo 67 del Código Orgánico Tributario, determina que, la
Administración Tributaria cuenta con:
(…) las siguientes facultades: de aplicación de la ley; la determinadora de la
obligación tributaria; la de resolución de reclamos y de los recursos de los sujetos
pasivos; la potestad sancionadora por infracciones de la ley tributaria o sus
reglamentos y la de recaudación de los tributos (Código Orgánico Tributario, 2018).
De esto se desprende que, la Administración Tributaria posee las sucesivas
facultades:
1. Determinadora
2. Reglamentaria
3. Resolutiva
4. Sancionadora
5. Recaudadora
En efecto, se puede notar que, la Administración Tributaria ejerce un rol activo,
en cuanto a las facultades que le concede la Ley, ya que conoce, analiza, decide y
ejecuta asuntos o cuestiones determinadas. También, se debe observar que, la
Administración tributaria, tiene un carácter consultivo, puesto que, emite juicios
de valor respecto de las consultas puestas en su consideración.
A continuación, se pasará a revisar brevemente el contenido de cada una de las
prenombradas facultades:
Facultad Determinadora
32
La Facultad Determinadora es el conjunto de actividades que realiza la
Administración Tributaria, con el fin de determinar la existencia de obligaciones
tributarias, mediante la confirmación del hecho generador.
En ese contexto el artículo 68 del Código Orgánico Tributario, establece que:
La determinación de la obligación tributaria, es el acto o conjunto de actos reglados
realizados por la administración activa, tendientes a establecer, en cada caso
particular, la existencia del hecho generador, el sujeto obligado, la base imponible y la
cuantía del tributo (Código Orgánico Tributario, 2018).
Es así, que el objeto principal de esta facultad va más allá de una simple
determinación de una obligación tributaria, ya que especifica el monto de la deuda
tributaria y la base sobre la cual será determinada.
Siguiendo esa lógica, el artículo 88 del Código Orgánico Tributario, dispone que
existen tres formas sobre las cuales se puede proceder a determinar la obligación
tributaria, las cuales son:
1. Por declaración del sujeto pasivo;
2. Por actuación de la administración; o,
3. De modo mixto (Código Orgánico Tributario, 2018).
El artículo 89 del Código Orgánico Tributario establece que, la determinación por
el sujeto pasivo se efectuará mediante la correspondiente declaración que debe
realizar dentro de los plazos determinados por la Ley, una vez que se configure el
hecho generador del tributo respectivo, se podrá rectificar los errores de hecho o
de cálculo en que se hubiere incurrido, dentro del año siguiente a la presentación
de la declaración, siempre que con anterioridad no se hubiere establecido y
notificado el error por la administración.
Por otro lado, el artículo 90 del Código Orgánico Tributario contempla la
actuación de la Administración Tributaria, que prescribe: “El sujeto activo
establecerá la obligación tributaria, en todos los casos en que ejerza su potestad
determinadora, (…) directa o presuntivamente. La obligación tributaria así
33
determinada causará un recargo del 20% sobre el principal” (Código Orgánico
Tributario, 2018).
Por último, el artículo 93 del Código Orgánico Tributario, se refiere a la forma de
determinación mixta, señalando que; “(…) es la que efectúa la administración a
base de los datos requeridos por ella a los contribuyentes o responsables, quienes
quedan vinculados por tales datos, para todos los efectos” (Código Orgánico
Tributario, 2018). Es decir que participan el sujeto activo y el sujeto pasivo de la
obligación tributaria.
Se puede concluir que la determinación es el proceso inicial de las facultades
Administrativas Tributarias, que sustenta las demás actuaciones administrativas;
pues, determina si existe o no una obligación, y en caso que exista, la vincula con
un sujeto pasivo, estableciendo el monto que debe ser satisfecho.
Facultad Reglamentaria
La Facultad Reglamentaria, permite generar reglamentos que faciliten la
aplicación del sistema tributario, con el fin de mejorar los procesos de
determinación y recolección de tributos. En ese contexto, se advierte que, según lo
establecido en el numeral 13, del artículo 147 de la Constitución de la República
del Ecuador, son facultades del presidente de la república: “(…) Expedir los
reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni
alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración”
(Constitución de la Republica del Ecuador, 2018). Esto en concordancia con el
artículo 7 del Código Orgánico Tributario, que reza:
Sólo al presidente de la República, corresponde dictar los reglamentos para la
aplicación de las leyes tributarias. El Director General del Servicio de Rentas Internas
y el Director General de la Corporación Aduanera Ecuatoriana, actual Director
Nacional del Servicio de Aduana del Ecuador en sus respectivos ámbitos, dictarán
circulares o disposiciones generales necesarias para la aplicación de las leyes
tributarias y para la armonía y eficiencia de su administración (Código Orgánico
Tributario, 2018).
34
Por consiguiente, se infiere como conclusión que, sólo al presidente de la
República le corresponde dictar reglamentos para la aplicación de leyes
tributarias.
Facultad Resolutiva
La Facultad Resolutiva, es ejercida por las autoridades de la Administración
Tributaria, al resolver quejas, peticiones o reclamos puestos en su conocimiento.
Por tanto, el artículo 69 del Código Orgánico Tributario, establece que: “Las
Autoridades Administrativas (…), están obligadas a expedir resolución motivada,
(…), respecto de toda consulta, petición, reclamo o recurso que, en ejercicio de su
derecho, presenten los sujetos pasivos de tributos o quienes se consideren
afectados por un Acto de Administración Tributaria” (Código Orgánico
Tributario, 2018). Con base a lo mencionado se deduce que, Autoridades
Administrativas de la Administración Tributaria, se encuentran obligadas a
resolver las peticiones, reclamos o recursos puestos a su conocimiento, mediante
un acto administrativo denominado resolución. Finalmente vale la pena, acotar
que, se cree que esta facultad se deriva de la garantía básica del debido proceso,
que tienen los contribuyentes de recibir resoluciones motivadas respecto de las
consultas, reclamos, peticiones o recursos que presento ante la Administración
Tributaria.
Facultad Sancionadora
El artículo 70 de Código Orgánico Tributario, contempla que: “en las resoluciones
que expida la autoridad administrativa competente, se impondrán las sanciones
pertinentes, en los casos y en la medida previstos en la Ley.” (Código Orgánico
Tributario, 2018).
La Facultad Sancionadora, le permite a la Administración Tributaria establecer
sanciones a los contribuyentes, que han cometido infracciones tributarias
35
previamente determinadas mediante Ley. En ese sentido, de acuerdo al artículo
314 el Código Orgánico Tributario, las infracciones tributarias, son: “(...) toda
acción u omisión que implique violación de normas tributarias sustantivas o
adjetivas sancionadas con pena establecida con anterioridad a esa acción u
omisión” (Código Orgánico Tributario, 2018).
Cabe destacar que, según el artículo 323 del Código Orgánico Tributario, la
Administración puede imponer las siguientes penas a quienes incurren en
infracciones tributarias:
a. Multa; 4
b. Clausura de establecimiento o negocio; 5
c. Suspensión de actividades;6
d. Decomiso;7
e. Incautación definitiva; 8
f. Suspensión o cancelación de inscripciones en los registros públicos;9
g. Suspensión o cancelación de patentes y autorizaciones; 10
h. Suspensión o destitución del desempeño de cargos públicos.11
Estas penas se aplicarán sin perjuicio del cobro de los correspondientes tributos y de
los intereses de mora que correspondan desde la fecha que se causaron. (Código
Orgánico Tributario, 2018)
En síntesis, la Administración Tributaria a través de las sanciones impuestas
mediante resolución pueden disuadir a los contribuyentes a no cometer
infracciones que perjudiquen al Estado, respecto actos u omisiones destinados a
incumplir con la obligación de pago de tributos;
4 Sanción de carácter pecuniario que se impone por haber realizado una infracción tributaria.
5 Sanción que se impone por la falta de emisión de facturas.
6 Se aplicara en los casos en los que, por la naturaleza de las actividades económicas de los
infractores, no pueda aplicarse la sanción de clausura. 7 Pérdida del dominio sobre los bienes materia del delito, en favor del acreedor tributario.
8 Pérdida del derecho de dominio, dispuesta por la autoridad administrativa
9 Pena que se aplicará por infracciones, según la gravedad e importancia de ellas.
10 Son penas que se aplicaran por cometer infracciones tributarias, según la gravedad e importancia
de ellas 11
La suspensión no podrá exceder de treinta días, y la destitución se impondrá al funcionario que
fuere responsable como autor, cómplice o encubridor de un delito, o en el caso de reincidencia en
las contravenciones.
36
Facultad Recaudadora
La Facultad Recaudadora, le permite al Estado a través de sus funcionarios
recaudar o percibir tributos, que serán determinados por la Ley. Esta facultad se
convierte en la etapa final de la gestión tributaria, ya que cumple con el objetivo
de obtener los recursos para que la Administración Tributaria pueda cumplir con
sus actividades.
El artículo 71 del Código Orgánico Tributario determina que la recaudación es
realizada por el sujeto activo a través de las distintas entidades del sistema
financiero, pero también podrán realizarlo los agentes de retención y los agentes
de percepción cuando la ley lo permita (Código Orgánico Tributario, 2018). Esto
de acuerdo al principio de simplicidad administrativa.
Finalizado el análisis de las facultades de la Administración Tributaria, se puede
observar que se crea una relación entre la Administración y el contribuyente, con
lo cual se establece la atribución del sujeto activo para recolectar los tributos y del
sujeto pasivo para satisfacer la obligación tributaria, so pena de ser sancionado si
incumple con esta obligación.
Título II
Desarrollo del Esquema Temático
Procedimiento de ejecución coactiva tributaria
El procedimiento administrativo de ejecución, se encuentra establecido dentro del
Código Orgánico Tributario a partir del artículo 149, el cual prescribe que,
iniciará con la respectiva emisión y notificación del título de crédito. En ese tenor,
es importante destacar que el deudor al encontrarse legalmente notificado de la
deuda tributaria; en caso que en el plazo de ocho días, no haya existido el pago de
la obligación tributaria, o en su defecto, haya solicitado facilidades de pago,
sentará las bases para que se pueda dar inicio a la llamada acción o ejecución
coactiva.
37
En definitiva, el procedimiento de ejecución coactiva, le permite a la
Administración Tributaria ejercer coerción en contra del contribuyente, con el fin
cobrar deudas tributarias.12
Así pues, pese que el Código Orgánico Tributario no
define específicamente a la ejecución coactiva, se han recopilado criterios de
diversos autores que, si lo hacen, a continuación, se expresan algunos de estos
criterios:
El tratadista Andrés Morroy (2005) define a la acción coactiva como:
El privilegio exorbitante de la Administración que consiste en la facultad de cobrar
directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo
la doble calidad de juez y parte cuya justificación se encuentra el principio de que
prevalece el interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan de urgencia para
cumplir eficazmente los fines estatales (De Alba Monroy, 2005).
De la cita, se advierte que, aunque la coactiva es utilizada como un medio para
satisfacer el interés general; para ciertos autores, tienen reparos respecto su
ejecución, debido a que la Administración Tributaria por su estructura termina
siendo juez y parte.
Por su parte, Rodrigo Patino Ledesma (2003), indica que dentro del sistema
administrativo tributario ecuatoriano:
El procedimiento coactivo, es el medio que utiliza el Estado, los Organismos
Seccionales o cualquier otro ente público que goce de la facultad coactiva, para la
recaudación de todo tipo de obligaciones , que por cualquier concepto , mantengan los
ciudadanos, que no han sido cubiertas a tiempo, y lo hacen a través de los funcionarios
competentes, mediante un procedimiento especial, que se sustenta en el carácter
ineludible de las obligaciones de los particulares frente a los órganos del sector
público, de cuyo cumplimiento depende la dotación de los recursos que financian la
Administración y actividades del servicio a la comunidad (Patino Ledesma, 2003).
Esto significa que la acción coactiva es una potestad que recae sobre la
Administración Tributaria Central, Seccional o de Excepción; con la cual, exigen
coercitivamente el pago de obligaciones tributarias que fueron establecidas en su
12
Leonardo Andrade https://www.derechoecuador.com/proceso-administrativo-de-ejecucion
38
favor, y que no han satisfecho los contribuyentes a pesar de haber sido
notificados.
Para el profesor Luis Toscano Soria (2006), la acción coactiva es:
(…) el derecho al procedimiento sumario que faculta la ley a las autoridades
tributarias para que puedan hacer efectivo el cobro de obligaciones que los sujetos
pasivos no las han satisfecho, a pesar de haber sido notificados con los actos
administrativos que las contienen o con títulos de crédito (…) (Toscano Soria,
2006).
Siguiendo esta lógica, se discierne que, la acción coactiva es un procedimiento
administrativo a cargo de las diferentes Administraciones Tributarias, que les
permite cobrar créditos públicos directamente sin necesidad de recurrir al poder
judicial. Por lo tanto, el procedimiento de ejecución coactiva es la etapa en la cual
la Administración Tributaria ejerce medidas de coerción, con la finalidad de
recuperar una deuda tributaria exigible que no fue pagada oportunamente por el
contribuyente.
En esa tesitura Patiño Ledesma (2003), respecto el proceso coactivo señala que:
Su finalidad se sustenta en el interés, para perseguir el cobro de los créditos
emergentes de obligaciones fiscales incumplidas y proveer al Estado y demás entes
públicos de los recursos necesarios para atender sus necesidades y cumplir así con sus
fines específicos; (…) por ello, el acreedor público, ante la negativa del deudor, debe
iniciar la ejecución forzada haciendo uso de la jurisdicción y competencia señalada en
la ley, para conseguir que la obligación sea satisfecha con la oportunidad debida. Esta
potestad administrativa y el fin que a través de ella se persigue, hacen que el
procedimiento para el cobro sea sumamente abreviado e implique la injerencia en el
patrimonio del deudor (…) (Patino Ledesma, 2003).
Por lo tanto, se destaca que la coactiva apunta a satisfacer urgentemente el interés
colectivo, o general; del mismo modo constituye una vía procesal abreviada, que
es utilizada, por la Administración Tributaria, por la jurisdicción y competencia
que goza, para satisfacer las obligaciones incumplidas por parte del deudor.
39
Una vez, aclarada la definición de la coactiva, se debe dilucidar que, todos los
actos administrativos que se expiden para que se perfeccione la coactiva, se
presumen legítimos, y respecto la presunción la legitimidad de los actos
administrativos, Juan Carlos Cassagne (2013), sostiene que “(…) es un principio
del acto administrativo que encuentra su fundamento en la presunción de validez
que acompaña a todos los actos estatales, principio en el que se basa a su vez el
deber del administrado de cumplir el acto administrativo” (Cassagne, 2013), para
que proceda la presunción de legitimidad, el acto debe haber sido dictado en
armonía con el ordenamiento jurídico, consiguiendo fuerza de ejecutoriedad que
efectivizara su cumplimiento.
En ese contexto el artículo 82 del Código Orgánico Tributario, hace referencia a la
presunción de legitimidad del acto administrativo, determinando que: “Los actos
administrativos tributarios gozarán de las presunciones de legitimidad y
ejecutoriedad y están llamados a cumplirse; pero serán ejecutivos, desde que se
encuentren firmes o se hallen ejecutoriados” (Código Orgánico Tributario, 2018).
Con lo cual, la presunción de legitimidad supone que el acto administrativo fue
dictado por la autoridad competente, y de acuerdo con la norma legal
correspondiente, de igual forma, la ejecutoriedad implica que el acto
administrativo ha causado estado y puede ser ejecutado.
De este enunciado, se resalta que el ejercicio de la acción coactiva tributaria es un
procedimiento administrativo, el cual esta prescrito en la Ley, ejecutado por la
autoridad competente y comienza con la emisión del título de crédito. Sin
embargo, el proceso de ejecución coactiva no es un sistema que le permite a las
entidades la violación del derecho del debido proceso al ejecutado, ya que, si la
administración viola este derecho, o cualquier otro dentro del procedimiento de
ejecución coactiva, se aplicarán correctivos jurisdiccionales.
De igual manera Fernando Pérez Royo, describe a la acción coactiva como: “El
procedimiento coactivo constituye una de las manifestaciones más sobresalientes
del privilegio de autotutela de la Administración, conforme al cual esta se halla
40
facultada para ejecutar directamente, sin necesidad de recurir al auxilio judicial,
sus propias decisiones o actos” (Perez Royo, 1998).
Naturaleza del proceso de coactivo
Doctrinariamente existen tres vías para recaudar deudas tributarias, las cuales son:
i) vía administrativa, ii) vía judicial, y iii) vía mixta. En resumen, i) La vía
administrativa se caracteriza porque prescinde de los órganos judiciales en el
procedimiento de ejecución, ya que el cobro de las deudas tributarias le compete a
los propios órganos administrativos; ii) la vía judicial, se caracteriza porque la
Administración Tributaria, debe acudir a los órganos judiciales para poder cobrar
las deudas tributarias de lo no pagado voluntariamente, (Solo cuando la deuda sea
exigible, vencida y líquida); iii) por último, la vía mixta, se sirve de la vía
administrativa y judicial, para realizar el cobro de deudas tributarias.
Respecto a esto López Diaz, menciona que la naturaleza del proceso coactivo: “no
deviene [de forma] discrecional, sino que esta directamente vinculada a la
evolución jurídica de cada país, y más concretamente a la evolución (…) del
Derecho Administrativo” (López Diaz, 2005)
En el caso ecuatoriano, se debe tener en cuenta lo siguiente, el artículo157 del
Código Orgánico Tributario, determina que: “el ejercicio de la acción coactiva
constituye una facultad de la Administración Tributaria central, seccional, y
cuando la ley lo establece expresamente, de la administración tributaria de
excepción” (Código Orgánico Tributario, 2018); y en concordancia, el artículo
158 del mismo cuerpo legal, establece que: “(…) la acción coactiva se ejercerá
privativamente por los respectivos funcionarios recaudadores de las
Administraciones Tributarias (…)” (Código Orgánico Tributario, 2018). Por lo
tanto, se desprende que la acción coactiva se ejerce vía administrativa por la
Administración Tributaria. Sin embargo, las impugnaciones y tercerías que se
proponen en un procedimiento de ejecución coactiva, se realizarán por vía judicial
(Sanchez Zuraty, 2009).
41
Se concluye que, el sistema jurídico ecuatoriano tributario, adoptó el
procedimiento coactivo por vía administrativa, porque los funcionarios
encargados de ejecutarlo, forman parte de la Administración Tributaria, y no
cuentan con una investidura jurisdiccional. No obstante, debido a que, las
excepciones y tercerías al procedimiento de ejecución son competencia del
Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario, se infiere que, en resumidas
cuentas, el sistema jurídico tributario ecuatoriano, es un sistema mixto.
Fundamento del procedimiento coactivo
Cuando la recaudación de impuestos es incumplida por parte del contribuyente, es
necesario recurrir a la vía coactiva para lograr el cobro de lo adeudado, pues el
cumplimiento de la obligación tributaria constituye una necesidad para el correcto
funcionamiento del Estado. En ese sentido, dentro del ámbito administrativo, la
doctrina ha planteado varias respuestas para poder explicar y justificar la
titularidad de la Administración Pública, para ejecutar el cobro forzoso de deudas
liquidas y determinadas en su favor, afectando derechos personales o
patrimoniales sin la necesidad de acudir al sistema judicial.
En ese contexto, la Administración Tributaria cuenta con un medio que le es
natural e indispensable, el denominado “poder público”, que coloca a la
Administración Pública en una posición especial frente a la Función Judicial, pues
a diferencia de lo que ocurre con los particulares, la Administración no tiene la
carga de someter sus pretensiones a un juicio declarativo o ejecutivo para que
cuente con fuerza ejecutoriedad, pues debido a que sus decisiones cuentan con la
presunción de legitimidad, y pueden hacerse cumplir de oficio.
La doctrina13
distingue dos vertientes de la autotutela administrativa: i) la
declarativa y ii) la ejecutiva. i) La autotutela declarativa, se traduce en la
13
García de Entierra, E, y Fernández, T. R. distinguen dos vertientes de la autotutela
administrativa: la declarativa, según la que los actos administrativos son ejecutorios y gozan de
42
presunción de legitimidad de los actos de la Administración Pública, con ello, se
encuentra exenta de tener que acudir ante un juez para que él califique su
pretensión; ii) Por otro lado, en la autotutela ejecutiva o acción de oficio, la
autoridad administrativa se encuentra en condiciones para imponer
determinaciones sin tener que acudir ante el juez. En esa línea de ideas, la
Administración Pública a través de sus privilegios no requiere la tutela del juez;
ya que, en base a las prerrogativas de autotutela pueden imponer por la vía de la
ejecución coactiva sus determinaciones.
Así, el procedimiento de ejecución coactiva, es una modalidad especifica de los
mecanismos con los que cuentan los entes públicos para la ejecución forzosa de
sus actos administrativos, y su singularidad radica en que su fin es el cobro de
obligaciones liquidas y determinadas, surgidas como consecuencias de una
relación jurídica publica en favor de la Administración Tributaria, (Jaramillo
Vega, 1985). con lo que se faculta al órgano administrativo, para que por medio
de la ejecución coactiva afecte el patrimonio del deudor, detrayendo la cantidad
de dinero o de bienes necesarios para satisfacer el importe adeudado.
Características del procedimiento coactivo
Dentro del procedimiento de ejecución coactiva existen las siguientes
características:
La primera característica, es que se trata de un procedimiento administrativo, por
lo que le corresponde a la administración la competencia privativa para entender
este procedimiento, sin embargo, cuando se apela su legalidad es el Tribunal
Distrital de lo Contencioso Tributario quien se vuelve competente para resolver el
recurso planteado.
una presunción de legalidad que hace que deban ser cumplidos necesariamente, y la ejecutiva, mas
alla de la anterior, que faculta a la Administración para el uso de su coacción frente a terceros.
Curso de Derecho Administrativo I, Madrid, 1998, p 502
43
La segunda característica, es que se trata de un procedimiento de carácter
ejecutivo, por ende, el contribuyente no puede oponerse a la existencia o cuantía
de la deuda, (Perez Royo, 1998)ya que el título de crédito constituye prueba
fidedigna de la existencia de una deuda, por lo cual, no se permite discutir sobre el
derecho o causa de la obligación; más bien, se le permite a la Administración
cohercionar al sujeto pasivo de la obligación a fin de que cumpla con la
obligación adeudada.
La tercera característica del procedimiento coactivo es que sus trámites se
impulsarán de oficio, y una vez iniciado el procedimiento solo podrá ser
suspendido por los supuestos establecidos en las respectivas normas (Delgado
Garcia & Cuello, 2008).
La última característica, es que el procedimiento coactivo se fundamenta en la
potestad de autotutela ejecutiva o de ejecución forzosa, “(…) que habilita a la
Administración Tributaria a crear su propio título de crédito y hacerlo valer frente
al patrimonio del deudor sin intervención de tribunales jurisdiccionales” (Delgado
Garcia & Cuello, 2008). Esto significa que, la Administración Tributaria puede
ejecutar directamente sus propios actos sin necesidad de auxilio judicial.
Procedimiento previo a la coactiva
Previo a iniciar con el proceso coactivo, conforme la disposición del artículo 151
del Código Orgánico Tributario, la autoridad respectiva del SRI tiene la
obligación de hacer conocer al contribuyente o deudor, mediante notificación del
titulo de crédito suscrita por el jefe del departamento de cobro, concediéndole el
plazo de ocho días para el pago, a partir de la fecha de notificación el deudor tiene
cuatro opciones:
1. Realizar el pago, con lo cual se extingue la obligación tributaria y en
consecuencia termina el procedimiento administrativo de ejecución.
44
2. Solicitar compensación o facilidades de pago.
3. Presentar un reclamo formulando observaciones, exclusivamente respecto del
título o del derecho para su emisión, con lo cual se suspende la iniciación del
proceso coactivo.
4. Mantenerse en inacción. En cuyo caso, el SRI debe dictar el respectivo auto
de pago.
Documentos que originan el proceso coactivo
De acuerdo a lo establecido en el artículo 157 del Código Orgánico Tributario, el
SRI goza de la acción coactiva para el cobro de créditos tributarios, mismo que
pueden ser multas, intereses y otros recargos accesorios como costas de ejecución.
Siguiendo esa lógica, conforme lo señalan los artículos 149, 150, y 160 del
Código Orgánico Tributario; la acción coactiva deberá estar fundamentada en el
título de crédito emitido y notificado legalmente.
El SRI cuenta con el departamento de cobro, en el cual se encuentra el Área de
Coactivas, que posee las siguientes funciones:
• Ejecutar las acciones coactivas para el cobro de las obligaciones tributarias.
• Llevar los procesos judiciales iniciados en contra de los procedimientos
coactivos.
• Coordinar con el Departamento Jurídico cuando a los procesos coactivos se
hayan interpuesto excepciones.
De igual forma, dentro del SRI existen departamentos encargados de generar
deudas de forma directa e indirecta, por ende, a efectos de lograr una mejor
comprensión del tema se estudiará a estos departamentos.
45
Generadores de deuda directos:
Dentro del SRI los departamentos encargados de generar una deuda directamente
a los contribuyentes son: el Departamento de Gestión Tributaria, gracias a los
“controles extensivos, que desarrollan de forma masiva y a nivel general a un gran
número de contribuyentes.” (Servicio de Rentas Internas, 2013, pág. 221); y el
Departamento de Auditoria Tributaria, debido a que ejerce el “control intensivo,
profundo e individualizado dirigido a un segmento específico de contribuyentes,
seleccionados por su importancia fiscal o por los riesgos identificados en ellos”14
.
Generadores de deuda indirectos:
Las áreas que generan la deuda indirectamente para el contribuyente son
Procuración, Devoluciones, Declaraciones y Anexos, que cuentan con el apoyo de
los departamentos de Recursos de Revisión y Reclamos, que se encargan de
revisar los actos en los cuales estas deudas se generan y pueden confirmarlas.
Documentos emitidos para sustentar el procedimiento coactivo
A continuación, se pasará a estudiar los documentos que se generan para sustentar
el Proceso Coactivo:
Actas de determinación
Las actas de determinación son documentos en los cuales se consideran todas las
glosas identificadas y documentadas en el proceso de auditoría
independientemente de los niveles de materialidad definidos.
Resoluciones Administrativas
14
46
Las resoluciones administrativas son emitidas por la Administración Tributaria,
cuando se han encontrado diferencias en favor de la misma Administración.
Resoluciones Sancionatorias
Las resoluciones sancionatorias son emitidas por la Administración Tributaria
luego de haber realizado las verificaciones del proceso de controles extensivos y
semi intensivos; y, determinar las respectivas infracciones.
Títulos de Crédito
Los títulos de crédito son documentos emitidos por la respectiva autoridad
competente de la Administración Tributaria, que expresan en su contenido, un
derecho literal y autónomo.15
De acuerdo con este enunciado el artículo 149 del Código Orgánico Tributario, se
refiere a los títulos de crédito como:
documentos emitidos por la autoridad competente de la respectiva Administración
Tributaria, cuando la obligación tributaria fuere determinada y líquida sea a base de
catastros, registros o hechos preestablecidos legalmente, sea de acuerdo a
declaraciones del deudor tributario o por avisos de funcionarios públicos autorizados
por la ley para el efecto; sea en base de actos o resoluciones administrativas firmes o
ejecutoriadas; o sentencias del Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario o la
Corte Nacional de Justicia cuando modifiquen la base de liquidación o dispongan se
practique nueva liquidación.
Por multas o sanciones se emitirán los títulos de crédito, cuando las resoluciones o
sentencias que las impongan se encuentren ejecutoriadas (Código Orgánico Tributario,
2018).
En conclusión, el título de crédito es un documento emitido por la Autoridad
Administrativa a consecuencia de una deuda tributaria, mismo documento que se
convierte es el punto de partida del procedimiento coactivo.
15
Leonardo Andrade https://www.derechoecuador.com/proceso-administrativo-de-ejecucion
47
Liquidación de Anticipo de Renta
Son documentos de generación de deuda que sirven para cobrar valores
recalculados por concepto de anticipo de impuesto a la renta.
Declaraciones
Se pueden emitir títulos de crédito cuando existen declaraciones detectadas con
inconsistencias que afectan a la Administración Tributaria.
Débitos rechazados
Se emitirán títulos de crédito cuando se intente realizar un pago mediante débito
automático, empero fueron rechazados por el banco y no fueron pagados al SRI.
CEP’s
Los CEP‟s son comprobantes electrónicos de pago que fueron generados pero que
no fueron cancelados en ninguna entidad financiera.
Obligaciones tributarias líquidas y determinadas
La doctrina considera que para el cobro de una deuda tributaria por vía coactiva
existen dos presupuestos que deben ser considerados. El primero presupuesto es el
material, el cual determina que solo podrán cobrarse deudas tributarias por vía
cuando las deudas sean ciertas, exigibles y líquidas; es decir, aquella deuda sobre
la cual no existe duda sobre su existencia y cuantía. Es decir que se ha terminado
la fase de discusión sobre la procedencia de la pretensión fiscal y se ha
confirmado el derecho de cobro.
En ese orden de ideas, conforme lo determina el artículo 68 del Código Orgánico
Tributario, “la determinación de la obligación tributaria es el conjunto de actos
realizados a fin de comprobar la existencia del hecho generador establecido por la
ley, el sujeto obligado, la base imponible y la cuantía del tributo” (Código
48
Orgánico Tributario, 2018). En consecuencia, dentro del proceso de
determinación, se comprueba la existencia de una obligación tributaria y se
identifica al sujeto pasivo gravado con el impuesto, con lo cual, la obligación
tributaria se convierte en una deuda líquida, pues se conoce con exactitud la
cantidad a la que asciende el monto adeudado.
En ese tenor, Mario Castillo Freyre y Felipe Osterling, mencionan que la
obligación líquida se da: “(...) cuando los sujetos de la relación obligatoria
conocen con certeza la cuantía de su objeto” (Castillo Freyre & Osterling Parodi,
2005). Por ende, la obligación tributaria se convierte líquida y exigible el
momento que los presupuestos se encuentren debidamente probados y no existe
duda sobre la existencia de la obligación y cuantía de la misma. En ese contexto,
la determinación es un proceso de verificación, mediante el cual se declara el
origen de la obligación tributaria, a través de la comprobación de presupuestos
establecidos previamente en la Ley, una base imponible, y una cuantía adeudada.
Según el sistema jurídico tributario ecuatoriano, una vez que la carga impositiva
se encuentre líquida, debe materializarse en el título de crédito, que es emitido por
la Autoridad Administrativa, el cual debe ser notificado al contribuyente,
concediéndole el plazo de ocho días para el pago. Dentro de este plazo el deudor
puede presentar reclamaciones con observaciones respecto de la legalidad del
título de crédito. La presentación del reclamo suspende la iniciación de la coactiva
(Código Orgánico Tributario, 2018).
Sin embargo, luego de haber sido realizada la notificación, sin que se haya
realizado el pago de la obligación o solicitado facilidades de pago; se procederá a
dictar el auto de pago, el cual ordena al deudor o sus garantes o ambos, que
paguen la deuda o dimitan bienes dentro de tres días contados, desde el siguiente
día al de la citación de esta providencia, o en su defecto señalar bienes suficientes
para el embargo (Código Orgánico Tributario, 2018).
El segundo presupuesto de la cobranza coactiva es el formal, el cual se materializa
en la expedición del auto de pago. Dentro de la legislación ecuatoriana, una vez
49
que, se ha vencido el plazo para el pago del título de crédito y no se han
presentado impugnaciones o solicitado facilidades de pago, el funcionario ejecutor
dictara el correspondiente auto de pago, con esta providencia se ordena que en los
tres días siguientes; el deudor pague la cantidad adeudada o dimita bienes del
valor equivalente a la deuda, so pena que de no hacerlo se procederá al embargo
de bienes equivalentes a la deuda, intereses y costas (Toscano Soria, 2006).
En conclusión, para el cobro de una obligación tributaria por vía coactiva,
requiere que cumpla en un inicio con el primer presupuesto cual es que la deuda
sea determinada y líquida, para que no exista dudas sobre su existencia o su
cuantía; y posteriormente materializarse en el auto de pago, según lo señala el
segundo presupuesto.
Funcionario competente
El procedimiento de ejecución coactiva, al ser un procedimiento administrativo y
no jurisdiccional, está a cargo del funcionario ejecutor del SRI, quien tendrá a su
cargo la dirección del procedimiento de ejecución coactiva a fin de lograr
recuperar la deuda a cargo del contribuyente que, pese a ser notificado con el
título de crédito no canceló la deuda, solicitó facilidades de pago, ni tampoco
presentó impugnaciones dentro del plazo que la norma le permite.
En esa línea de ideas, Luis Toscano Soria (2006), señala que:
(…) la acción coactiva la ejercen (…) los funcionarios recaudadores, que actúan en
calidad de ejecutores de la acción coactiva, (…) los funcionarios administrativos, sin
tener calidad de jueces, pueden realizar el cobro de obligaciones de carácter tributario
pendientes de pago con procedimientos de fuerza legítima, necesaria para conseguir
tal objeto (Toscano Soria, 2006).
Bajo esa tesitura, se advierte que con el fin de garantizar que el contribuyente
pague su deuda tributaria, la Ley ha facultado a que el funcionario ejecutor pueda
dictar las medidas cautelares que estime necesarias. Sin embargo, se debe tener
presente que, el coactivado podrá hacer cesar o reemplazar las medidas cautelares,
50
garantizando la totalidad del saldo de la obligación, justificando
documentadamente la garantía de la obligación pendiente de pago.
Sujetos procesales dentro del proceso coactivo
Para una mejor comprensión del tema es necesario conocer a todos los sujetos
procesales que intervienen dentro del proceso coactivo: i) el sujeto activo; y ii) el
sujeto pasivo.
Sujeto Activo
De acuerdo al artículo 158 del Código Orgánico Tributario, el procedimiento
coactivo es ejercido exclusivamente por los funcionarios recaudadores de las
distintas Administraciones Tributarias, que son designados por la máxima
autoridad tributaria de cada institución. En este caso será designado por el
Director General del SRI, quien a su vez podrá designar Recaudadores Especiales,
que podrán ejercer la acción coactiva en las secciones territoriales que estimen
necesarias.
Los Funcionarios Recaudadores y Especiales, serán designados mediante
resolución emitida por el Director General del SRI. El titular de la oficina
recaudadora actuará como secretario, en el procedimiento de ejecución y a falta de
este uno o varios secretarios ad‐hoc.
Sujeto Pasivo
El sujeto pasivo o coactivado es la persona natural o jurídica que se encuentra
obligada al pago de una obligación tributaria, sea como contribuyente16
o como
responsable17
.
16
Persona natural o jurídica a quien la ley impone la prestación tributaria por la verificación del
hecho generador
51
De acuerdo al artículo 161 del Código Orgánico Tributario, dentro del auto de
pago se ordena el pago al contribuyente únicamente si es persona natural; y al
contribuyente y responsable solidariamente si el coactivado es una persona
jurídica.
Títulos ejecutivos
Clasificación según su procedencia
Los títulos ejecutivos según su procedencia se los puede clasificar de la siguiente
forma:
Títulos Ejecutivos Administrativos: Entre los cuales constan los títulos de
crédito, las liquidaciones de pago, y las actas de determinación.
Títulos Judiciales: Entre estos se encuentran las sentencias que atribuyen
obligaciones en beneficio de la Administración Tributaria, debiendo
emitirse para el cobro coactivo el respectivo título de crédito.
Títulos ejecutivos que emanan de actos unilaterales del contribuyente:
Entre los cuales están las declaraciones o liquidaciones realizadas por los
propios sujetos pasivos.
Características de los títulos ejecutivos
Los títulos ejecutivos tienen las siguientes características:
a) Son documentos declarativos, escritos.
b) La obligación consiste en el pago pecuniario.
c) Si es un acto administrativo debe encontrarse firme y/o ejecutoriado.
17
Persona que, sin tener el carácter de contribuyente, por disposición expresa de la ley, debe
cumplir las obligaciones atribuidas a éste
52
d) Deben ser claros expresos y exigibles.
En ese sentido Edgar Escobar Vélez (2016), considera que:
La obligación es expresa cuando la declaración que contiene se manifiesta en forma
directa; es clara cuando ella se entiende en un solo sentido; la exigibilidad tiene que
ver con que su cumplimiento pueda demandarse inmediatamente, por no estar sujeta a
plazo o condición de ninguna índole (Escobar Velez, 2016)..
En ese sentido las obligaciones que el sujeto pasivo mantiene con la
administración tributaria podrán ser cobradas mediante un procedimiento coactivo
a través de un título de crédito, el cual se explicará a continuación.
El Título de Crédito
El título de crédito, es el instrumento utilizado por la Administración Tributaria,
con el fin de realizar un cobro determinado; es decir, es el instrumento por el cual
un tributo adeudado se convierte en exigible.
Respecto a esto, Alba Monroy (2005), menciona que: “Son títulos de crédito, los
documentos necesarios para ejercitar el derecho literal que en ellos se consigna”
(De Alba Monroy, 2005). Esto quiere decir que, estos documentos le permiten a la
Administración Tributaria convertir una obligación en exigible, emitiendo este
documento con el fin de incitar una acción de cobro.
De manera concordante Sierra Noguero (2009), señala que: “Los títulos de
créditos son documentos que incorporan un derecho o establecen una obligación.
El contenido del derecho y obligación es la que resulte literalmente del título”
(Sierra Noguero, 2009); Por lo tanto, no basta que se cumplan los presupuestos
para que una obligación sea exigible, ya que, obligatoriamente, la Administración
Tributaria debe emitir el título de crédito, que incorpore el derecho u obligación,
para iniciar la acción de cobro.
53
En lo inherente a la emisión del título de crédito, el artículo 149 del Código
Orgánico Tributario, determina que: “Los títulos de crédito u órdenes de cobro se
emitirán por la autoridad competente de la respectiva Administración, cuando la
obligación tributaria fuere determinada y líquida (...)” (Código Orgánico
Tributario, 2018); con lo cual, este documento le otorga a la Administración
Tributaria la facultad de recaudar el tributo propiamente dicho, así como los
intereses correspondientes por la falta de pago del mismo.
Requisitos
Un título de crédito debe contener ciertos requisitos, para cumplir las garantías
administrativas y evitar vulnerar los derechos de los contribuyentes. Estos
requisitos se encuentran establecidos en el artículo 150 del Código Orgánico
Tributario, que determina que un título de crédito deberá contener:
1. Designación de la administración tributaria y departamento que lo emita;
2. Nombres y apellidos o razón social y número de registro, en su caso, que
identifiquen al deudor tributario y su dirección, de ser conocida;
3. Lugar y fecha de la emisión y número que le corresponda;
4. Concepto por el que se emita con expresión de su antecedente;
5. Valor de la obligación que represente o de la diferencia exigible;
6. La fecha desde la cual se cobrarán intereses, si éstos se causaren; y,
7. Firma autógrafa o en facsímile del funcionario o funcionarios que lo autoricen o
emitan.
La falta de alguno de los requisitos establecidos en este Artículo, excepto el
señalado en el numeral 6, causará la nulidad del título de crédito (Código
Orgánico Tributario, 2018).
Cumplir con los requisitos para la emisión de un título de crédito evita vulnerar
los derechos del contribuyente; ya que, le permite conocer a profundidad los
factores que lo vinculan con la obligación tributaria, al igual que su forma de
determinación, y la entidad de la cual se emanó el título de crédito; con esto, el
contribuyente podrá presentar cualquier observación ante la autoridad que conoce
directamente del proceso tributario.
54
Notificación
Con el fin de evitar vulnerar los derechos del contribuyente, la Administración
Tributaria debe proceder a notificar sobre la emisión del título de crédito. Esto
conforme lo determina el artículo 151 del Código Orgánico Tributario,: “(…)
Emitido un título de crédito, se notificará al deudor concediéndole ocho días para
el pago” (Código Orgánico Tributario, 2018).
Es decir, una vez que se ha emitido el Título de Crédito, y realizado la
correspondiente notificación, el sujeto pasivo cuenta con el plazo de 8 días para
cancelar la deuda o a su vez solicitar un convenio de facilidades de pago, con lo
cual, puede cancelar la obligación de una manera más sencilla. De igual manera si
se siente afectado se le permite impugnar la obligación tributaria.
Resoluciones sancionatorias
Como se mencionó en párrafos anteriores, el Código Orgánico Tributario dentro
del artículo 149 menciona que por multas o sanciones se emitirán títulos de
crédito cuando las resoluciones o sentencias se encuentren ejecutoriadas. Empero
la sola resolución no constituye un documento ejecutivo con el cual la
Administración Tributaria puede iniciar el proceso coactivo; ya que, es necesario
que se emita el título de crédito con su respectiva notificación.
Los siguientes documentos formarán parte del expediente para el proceso
coactivo:
1. Resolución Sancionatoria.
2. Razón de Notificación de la Resolución Sancionatoria.
3. Título de crédito legalmente emitido.
4. Razón de notificación del título de crédito.
55
Con los documentos señalados, la Administración Tributaria puede dar inicio al
procedimiento de ejecución coactiva, siempre y cuando la obligación se encuentra
firme y ejecutoriada, de conformidad con los términos establecidos en la Ley.
Resoluciones administrativas
El contribuyente al sentirse afectado respecto de un acto de determinación de la
Administración Tributaria, puede presentar un reclamo escrito a través de la
Secretaría General, la misma que remitirá la información hacia el Departamento
de Reclamos, donde se registrará el reclamo presentado, lo que va a suspender
cualquier acción de cobro; mientras la Administración Tributaria resuelva el
reclamo.
Posteriormente el Departamento de Reclamos emitirá una resolución; en la cual,
al existir diferencias a favor del deudor, respecto la deuda original, modificará la
obligación. Una vez que la resolución es firmada, se enviará a la unidad
generadora de la deuda para que la remita al Departamento de Cobro, para
después de ello registrar el resultado de la contestación misma que podrá: anular,
confirmar o modificar el documento de cobro. Finalmente, las resoluciones se
notificarán a los peticionarios o reclamantes que resulten directamente afectados
por esas decisiones.
El Departamento de Cobro realizará las respectivas acciones para el cobro, y en
caso de que no se hubiera interpuesto ningún recurso se constituirá como acto
ejecutoriado. Si la resolución confirma la deuda, se procederá a iniciar el proceso
coactivo, con el documento existente; y, si la resolución modifica la deuda se
emitirá el respectivo título de crédito para posteriormente iniciar el proceso
coactivo.
Comunicación de diferencias
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El SRI es el ente encargado de notificar a los sujetos pasivos las diferencias que
haya detectado en sus declaraciones, para lograr que:
i) Presenten las respectivas declaraciones sustitutivas y cancelen las diferencias en
su caso; o ii) Justifiquen las diferencias notificadas, en un plazo no mayor a veinte
días contados desde el día siguiente de la notificación. (Reglamento LORTI, Art.
273)
Declaración sustitutiva
La declaración sustitutiva registra los valores comunicados por la Administración
Tributaria, en caso de que el sujeto pasivo registre en su declaración sustitutiva
valores distintos o adicionales a los que comunicó a la Administración, deberá
presentar sus documentos probatorios dentro de los veinte días siguientes a la
notificación de la comunicación de diferencias; así mismo, corregir todas las
declaraciones de impuestos o los anexos de información que tengan relación con
la declaración originalmente sustituida. (Ley Orgánica de Régimen Tributario
Interno, 2015)
Justificación de diferencias
El SRI notificará a los contribuyentes sobre las diferencias que se haya detectado
en las declaraciones del contribuyente, posterior a ello el sujeto pasivo tendrá un
plazo no mayor a veinte días para justificar las diferencias. (Ley Orgánica de
Régimen Tributario Interno, 2015)
Liquidación de pago por diferencias en la declaración
Si el sujeto pasivo pese a ser notificado con la respectiva comunicación por
diferencias en la declaración, no efectúa la correspondiente declaración
sustitutiva, ni justifica las mismas dentro del plazo otorgado, el SRI procederá a
emitir la correspondiente “Liquidación de pago por diferencias en la declaración o
57
Resolución de aplicación de diferencias” y dispondrá su notificación y cobro
inmediato, incluso por la vía coactiva o la afección que corresponda a las
declaraciones siguientes. (Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, 2015)
Actas de determinación
Una vez concluido el proceso de verificación y demás documentos se levantará la
correspondiente acta borrador de determinación tributaria, en la cual, en forma
motivada, se establecerán los hechos que dan lugar a la determinación de valores a
favor del Fisco por concepto de impuestos, intereses, multas y recargos aplicables,
o de valores a favor del sujeto pasivo. (Reglamento para aplicación de la Ley
Orgánica de Régimen Tributario Interno, 2015)
Requisitos
Las actas de determinación contendrán los siguientes requisitos:
1. Identificación de la autoridad que la emite.
2. Número del acta de determinación.
3. Nombres y apellidos, razón social o denominación del sujeto pasivo, según
corresponda.
4. Número de registro único de contribuyentes o de cédula de identidad o de
documento de identificación del sujeto pasivo.
5. Nombres y apellidos, y, número de registro único de contribuyentes o de cédula
de identidad o de documento de identificación del representante legal, de ser el
caso.
6. Nombres y apellidos, y, número de registro único de contribuyentes del contador,
de ser el caso.
7. Dirección del domicilio fiscal del sujeto pasivo.
8. Obligaciones tributarias a las que se refiere la determinación tributaria.
9. Fundamentos de hecho y de derecho de cada una de las glosas.
10. Valor del impuesto causado y a pagar según corresponda.
11. Valor de las multas y recargos que correspondan.
12. Tasas de interés por mora tributaria aplicables a los correspondientes períodos.
13. Lugar y fecha de emisión del acta de determinación.
14. Firma del funcionario responsable del proceso de determinación. (Este numeral
únicamente constará en las actas borrador) (Reglamento para aplicación de la Ley
Orgánica de Régimen Tributario Interno, 2015)
58
La Administración Tributaria dispondrá la comparecencia del sujeto pasivo
mediante oficio debidamente notificado, de este modo el acta borrador de
determinación es revisada por el funcionario responsable del proceso de
determinación conjuntamente con el sujeto pasivo.
Durante la comparecencia la Administración Tributaria le entrega al contribuyente
un ejemplar del acta borrador; de igual forma, la Administración le explica al
sujeto pasivo las diferencias encontradas en sus declaraciones, los cálculos
efectuados y los fundamentos de hecho y de derecho que motivan el acta de
determinación, la comparecencia finaliza con el levantamiento de un acta en la
que se sienta razón de la comparecencia.
Concluida la revisión del acta borrador, el sujeto pasivo cuenta con el plazo de
veinte días para aceptar las glosas, o para fundamentar sus reparos al acta
borrador, para lo cual debe presentar los respectivos documentos de descargo ante
la Administración Tributaria.
De otro lado, si el sujeto pasivo no acude a la revisión conjunta del acta borrador
pese a ser debidamente notificado, la Administración Tributaria le notificará con
un ejemplar del acta mediante un oficio en el que se indica su inasistencia. En este
caso, el plazo de veinte días empezará a contabilizarse desde la fecha de
notificación del acta borrador.
Transcurrido los veinte días de plazo el funcionario responsable debe realizar el
análisis pertinente de la documentación que presentó el sujeto pasivo; posterior a
ello el responsable elaborará el acta de determinación final que, suscrita por el
Director General del SRI, será notificada al sujeto pasivo, sentándose en la misma
la razón de la notificación.
Cobro de obligaciones contentivas en el acta de determinación
59
Cuando el acta de determinación se encuentre firme, constituirá como un
documento suficiente para realizar el cobro de las obligaciones tributarias que no
fueron satisfechas dentro de los plazos previstos por el Código Tributario, incluso
por la vía coactiva (Reglamento para aplicación de la Ley Orgánica de Régimen
Tributario Interno, 2015).
Auto de Pago
El auto de pago es un acto administrativo producto del no pago del título de
crédito, solicitar facilidades de pago o proponer reclamaciones administrativas
respecto al título de crédito o del derecho para su emisión, dentro de los ocho días
concedidos por el artículo 151 del Código Orgánico Tributario. Es decir, el auto
de pago marca el inicio del procedimiento de ejecución coactiva, donde la
Administración Tributaria conmina al sujeto pasivo de la obligación a pagar o
dimitir bienes dentro del término de tres días contados a partir de la citación de
esta providencia.
El auto de pago, permite y faculta al sujeto activo embargar los bienes del deudor,
equivalentes al total de la deuda por el capital, intereses y costas; contiene la
manifestación de una potestad administrativa de naturaleza coercitiva que el
Estado, a través de la Administración Tributaria, ejerce con el fin de lograr la
mayor recuperación de créditos tributarios evitando la prescripción de la acción de
cobro (Código Orgánico Tributario, 2018).
Por consiguiente, la validez del Auto de Pago derivara exclusivamente de la
configuración de los siguientes elementos:
1. La clara existencia de una obligación tributaria determinada, líquida y de plazo
vencido;
2. Expresada mediante un título de crédito emitido con plena observancia de los
requisitos sustanciales determinados por la Ley;
3. Producto de la mora imputable al sujeto pasivo, donde no medie la interposición de
reclamaciones o impugnaciones sobre la obligación tributaria o el procedimiento
para su determinación y liquidación;
60
4. Ejecutada privativamente la gestión administrativa para su cobro bajo la dirección de
los respectivos funcionarios recaudadores de cada Administración Tributaria, con
sujeción a las disposiciones del Código Orgánico Tributario (Código Orgánico
Tributario, 2018).
Por lo anotado, se concluye que el auto de pago se halla sujeto a las presunciones
de legitimidad y ejecutoriedad, a partir de las cuales se verificara el cumplimiento
de los requerimientos sustanciales del procedimiento de ejecución coactiva.
Según establecen los artículos 67 y 71 del Código Orgánico Tributario, el
funcionario ejecutor es la autoridad competente para realizar la verificación de los
requerimientos sustanciales del procedimiento de ejecución coactiva. Es así que la
jurisdicción coactiva es ejercida privativa por los funcionarios ejecutores de cada
Administración Tributaria, sin embargo, la máxima autoridad de cada
Administración Tributaria podrá delegar la competencia a recaudadores
especiales, en razón del territorio por causas de necesidad y criterios cuantitativos
de recaudación dentro de circunscripciones que requieran este tipo de gestión
administrativa desconcentrada (Perez Royo, 1998).
En base a lo expuesto, se infiere que el auto de pago constituye la primera etapa
del procedimiento coactivo, con lo cual resulta ilegal que la Administración
Tributaria realice cualquier acto que afecte el patrimonio del deudor sin que se
haya dictado previamente esta providencia.
Solemnidades Sustanciales del Procedimiento de Ejecución
Una vez entendido que es el procedimiento coactivo, es necesario analizar cuál es
la forma correcta de aplicarlo, con ello resulta oportuno determinar ¿cuáles son las
solemnidades sustanciales inherentes al procedimiento de ejecución? Para el
efecto, es loable revisar el artículo 165 del Código Orgánico Tributario, debido
que esta norma dispone las solemnidades sustanciales inherentes al procedimiento
de ejecución:
61
1. Legal intervención del funcionario ejecutor;
2. Legitimidad de personería del coactivado;
3. Existencia de obligación de plazo vencido, cuando se hayan concedido facilidades
para el pago;
4. Aparejar la coactiva con títulos de crédito válidos o liquidaciones o determinaciones
firmes o ejecutoriadas; y,
5. Citación legal del auto de pago al coactivado (Código Orgánico Tributario, 2018).
Legal Intervención del Funcionario Ejecutor
El funcionario ejecutor, es quien va a direccionar el procedimiento coactivo,
teniendo como sus facultades todas las establecidas en la Constitución y el Código
Orgánico Tributario.
Es así, que la legal intervención del funcionario ejecutor, debe analizarse por i) la
forma y ii) por el fondo. En ese sentido, i) por la forma compréndase a la
documentación que debe aparejarse al procedimiento coactivo, y ii) por el fondo,
busca establecer si la intervención del funcionario ejecutor apunta a perseguir el
cobro de una obligación de carácter tributario que se encuentra vencida.
El mencionado funcionario será designado para desempeñar su cargo, mediante
un nombramiento oficial, y en caso de no existir dicho nombramiento, la máxima
Autoridad Administrativa de cada Administración Tributaria delegará a un
funcionario especial.
En esa tesitura, el procedimiento coactivo es desarrollado por cada departamento
tributario que se encuentre autorizado en razón de la competencia. Esto según
Marcelo Saavedra Barros (2010), puede ser tomada desde dos puntos de vista:
“Esta competencia comprende: la competencia funcional referida al ámbito
institucional dentro del cual se delega estas funciones; y, la competencia territorial
referida al ámbito geográfico dentro del cual tiene competencia para ejercer
dichas funciones” (Saavedra Barros, 2010). Es importante tener en cuenta esto, ya
que impedirá que cualquier departamento administrativo tributario inicie acciones
coactivas de forma arbitraria.
62
Legitimidad de personería del coactivado
La legitimidad de personería recae en la persona que dejó de cumplir con la
prestación tributaria; es así que, el obligado tendrá que legitimar todas sus
actuaciones ante la Administración Tributaria. Cuando el coactivado es una
persona natural basta con que presente su cédula de identidad; mientras que, si es
una persona jurídica, el representante legal deberá justificar su actuación con el
nombramiento debidamente inscrito en el Registro Mercantil que justifique su
personería.
En resumidas cuentas, solo se les imputa una acción coactiva a aquellos que se
encuentren bajo la calidad de contribuyente o responsable de la obligación
tributaria. Consecuentemente, a fin de establecer ¿Cuál es la diferencia entre un
contribuyente y un responsable?, se debe revisar los artículos 25 y 26 del Código
Orgánico Tributario, que disponen:
El contribuyente (...) es la persona (…) a quien la Ley impone la prestación tributaria
por la verificación del hecho generador. [Mientras que responsable es:] “(...) la
persona que, sin tener el carácter de contribuyente debe, por disposición expresa de la
Ley, cumplir las obligaciones atribuidas a éste” (Código Orgánico Tributario, 2018)
Es primordial destacar que, dentro de los procesos coactivos, la legitimidad de una
persona es demostrada mediante el proceso de determinación tributaria, es decir,
una vez que ha sido verificada cuando se compruebe la existencia del hecho
generador y este es vinculado a una persona para su cumplimiento.
Existencia de obligación de plazo vencido, cuando se hayan concedido
facilidades para el Pago
El término plazo vencido es utilizado para referirse a los pagos incumplidos, es
decir que ha transcurrido el término legal para su cumplimiento. Las solemnidades
63
sustanciales establecerán los tiempos en los cuales se iniciarán las diferentes
etapas del procedimiento coactivo, brindando la oportunidad al coactivado de
satisfacer lo adeudado conforme a sus posibilidades, acudiendo a las facilidades
de pago.
Las facilidades de pago, se encuentran reconocidas por el artículo 152 del Código
Orgánico Tributario, que dispone:
(…) La petición será motivada y contendrá los requisitos del artículo 119 de este Código
con excepción del numeral 4 y, en el caso de facilidades de pago, además, los siguientes:
1. Indicación clara y precisa de las obligaciones tributarias, contenidas en las
liquidaciones o determinaciones o en los títulos de crédito, respecto de las cuales se
solicita facilidades para el pago;
2. Razones fundadas que impidan realizar el pago de contado;
3. Oferta de pago inmediato no menor de un 20% de la obligación tributaria y la forma
en que se pagaría el saldo; y,
4. Indicación de la garantía por la diferencia de la obligación, en el caso especial del
artículo siguiente (…) (Código Orgánico Tributario, 2018).
Una vez que la Administración Tributaria ha aceptado la petición de facilidades
de pago, el deudor dispone de 8 días posteriores a la aceptación para efectuar el
pago acordado, de igual manera debe cancelar la totalidad de la deuda dentro de
los veinte y cuatro meses establecidos, ya que de no hacerlo se determinará en su
contra el plazo vencido.
Sin embargo, en casos especiales, previo informe de la autoridad tributaria de
primera o única instancia, la máxima autoridad del sujeto activo correspondiente,
podrá conceder para el pago de esa diferencia plazos hasta de cuatro años (Código
Orgánico Tributario, 2018).
Aparejar la coactiva con títulos de crédito válidos, liquidaciones o
determinaciones firmes o ejecutoriadas
64
Como lo señalamos en capítulos anteriores los títulos de crédito válidos, las
liquidaciones determinaciones, son documentos de cobro emitidos por la
Administración Tributaria, que pueden ser exigibles a una persona en concreto.
El fin de aparejar estas órdenes de cobro al procedimiento coactivo, es que la
existencia de la obligación tributaria se utilizará como documentos probatorios
para motivar el procedimiento de ejecución. Esto garantiza que no se inicien
procedimientos coactivos buscando perjudicar a una persona determinada, ya que
como todo procedimiento administrativo debe ser debidamente fundamentado.
Finalmente, es necesario aclarar que se debe aparejar al procedimiento coactivo
los documentos necesarios descritos anteriormente para el cobro siempre y cuando
respecto de estos documentos no se hayan presentado reclamo o recurso alguno.
Citación legal del auto de pago al coactivado
La citación es una diligencia de gran importancia, debido a que este es el medio
por el que se hace conocer al coactivado sobre el procedimiento en su contra. Por
ende, la citación del auto de pago, constituye una solemnidad sustancial en un
procedimiento de ejecución coactiva, ya que constituye el medio por el cual se le
hace conocer al deudor sobre el procedimiento que la Administración Tributaria
está ejecutando en su contra, así el deudor podrá ejercer su derecho a la defensa,
garatizado el Constitución.
En relación a lo referido en el anterior párrafo, cabe destacar que el artículo 163
Código Orgánico Tributario, determina la forma en la que se realizará la citación
del auto de pago:
La citación del auto de pago se efectuará en persona al coactivado o su representante,
o por tres boletas dejadas en días distintos en el domicilio del deudor, en los términos
del artículo 59 y siguientes, por el secretario de la oficina recaudadora, o por el que
designe como tal el funcionario ejecutor, y se cumplirán, además, en lo que fuere
aplicables, los artículos 108 y 109 (Código Orgánico Tributario, 2018).
65
Por lo tanto, se colige que, la citación con el auto de pago constituye un régimen
de control hacia la Administración Tributaria, ya que al acarrear la nulidad su
omisión se está garantizando la validez sustancial de todo lo actuado, y porque
además protege que los derechos de los contribuyentes y responsables sean
respetados.
Medidas cautelares
De acuerdo a la materia, existen diversas terminologías para denominar a las
medidas cautelares, por ejemplo, se observa que el Código Orgánico Tributario
las denomina medidas precautelatorias, mientras que el derogado Código de
Procedimiento Civil, las denominaba como providencias preventivas18
. No
obstante, según Eduardo García y Jeannette García (2005), señalan que:
[Dada] la naturaleza de las precauciones que aquí se trata, parece que el nombre
apropiado es el de medidas cautelares, puesto que el sentido lingüístico corresponde al
contenido, simplemente porque se da la idea de prudencia, de previsión cauta ante
periculum in mora que corre el derecho o la situación (García, 2005).
A efecto prácticos, y debido a la conveniencia terminológica para desarrollar esta
figura jurídica en el presente trabajo de investigación se las denomina como
medidas cautelares.
Naturaleza de las Medidas Cautelares
18
Roberto Villareal C. Medidas cautelares: Garantías constitucionales en el Ecuador. Quito,
Editora Jurídica Cevallos, 2010. Pag. 24. Como criterio supletorio, la Convención Interamericana
sobre Cumplimiento de Medidas Cautelares consta como un precedente normativo donde se
prefiere el término „medidas cautelares‟ a lo largo de su texto, expresando en su art. 1: “Para los
efectos de esta Convención las expresiones "medidas cautelares" o "medidas de seguridad" o
"medidas de garantía" se consideran equivalentes cuando se utilizan para indicar todo
procedimiento o medio que tienda a garantizar las resultas o efectos de un proceso actual o futuro
en cuanto a la seguridad de las personas, de los bienes o de las obligaciones de dar, hacer o no
hacer una cosa específica, en procesos de naturaleza civil, comercial, laboral y en procesos penales
en cuanto a la reparación civil. Los Estados Partes podran declarar que limitan esta Convención
solamente a alguna o algunas de las medidas cautelares previstas en ella.” (Subrayado fuera del
texto original), ratificado mediante Decreto Ejecutivo 852 publicado en el R. O. 240: 11-may-
1982.
66
La naturaleza de las medidas cautelares tributarias es de carácter preventivo,
mutable, accesorio, entre otros. En ese sentido Roberto Villareal (2010), respecto
a la naturaleza jurídica y los fundamentos que inspiran la aplicación de las
medidas cautelares, refiere que:
En estos procedimientos [administrativos] impera la necesidad de protección
inmediata y urgente de las condiciones fácticas y jurídicas que se encuentran
amenazadas y que pueden ser alteradas mientras dure el proceso, (…) por ello para su
otorgamiento no se requiere de un conocimiento exhaustivo o profundo, -propio de los
procesos de conocimiento-, [sino la configuración de] dos condiciones básicas para su
procedencia: el peligro en la demora y la apariencia de buen derecho o verosimilitud
del derecho; [es decir], la concesión de estas medidas presupone la existencia de un
peligro ocasionado por la tardanza del proceso, y de su amenaza. (Villareal
Cambizaca, 2010)
En conclusión, la naturaleza procesal de las medidas cautelares implica que serán
medios provisionales y mutables impuestos de forma inmediata y urgente debido
al peligro que corre el derecho, por la tardanza del proceso.
Características de las Medidas Cautelares
Las medidas cautelares aplicadas dentro del procedimiento coactivo contarán con
las siguientes características:
• Accesorias: Su único fin es garantizar el cumplimiento de una obligación
principal, y dependen del proceso coactivo por el cual se pretende cobrar esa
obligación.
• Provisionales: Son esencialmente de carácter provisional, porque subsisten
mientras dure el procedimiento coactivo que motivo su uso; no obstante, si la
deuda principal es cancelada o se dimiten bienes, se procederá con su
levantamiento.
• Modificables: Debido a que el coactivado podrá hacer cesar o reemplazar las
medidas cautelares, garantizando la totalidad del saldo de la obligación,
67
debiendo justificar documentadamente la garantía de la obligación pendiente de
pago.
• Discrecionales: Debido a que la Ley faculta al funcionario ejecutor para ordenar
dentro del auto de pago o posterior a este, las medidas cautelares que considere
necesarias, que garanticen el cumplimiento de una obligación principal.
• Proporcionales: Las medidas cautelares deben afectar al patrimonio sobre la
base de la obligación principal adeudada, de esta forma no deben ser
insuficientes ni exageradas para responder a la obligación principal.
• Taxativas: el funcionario ejecutor solo podrá ordenar que se apliquen las
medidas cautelares previstas en la Ley Tributaria.
Medidas cautelares contempladas en el Código Orgánico Tributario
Esta etapa es la más importante del presente trabajo de investigación, debido a que
se componen de los actos encaminados a devolverle al fisco las deudas de los
contribuyentes. Esto se traduce en la facultad de la Administración Tributaria para
invadir el patrimonio del deudor, para conseguir la cantidad de dinero o bienes
necesarios para satisfacer la totalidad de deuda incumplida.
Siguiendo esa lógica, el tratadista Couture (1993), se refiere a las medidas
cautelares como : “aquéllas [medidas] dispuestas (…) con el objeto de impedir los
actos de disposición o de administración que pudieran hacer ilusorio el resultado
del juicio [ o proceso administrativo] y con el objeto de asegurar de antemano la
eficacia de la decisión” (Couture, 1993), por consiguiente, se advierte que las
medidas cautelares son resoluciones que tienen por objeto asegurar el resultado
práctico de la resolución emitida por la Administración Tributaria.
En ese orden de ideas, para Casco Pagano (2000), las medidas cautelares son:
68
(...) aquellas que el [funcionario ejecutor solicita] para impedir que el presunto deudor
realice actos de disposición o de administración que disminuyan su responsabilidad
patrimonial y convierta en ilusorio el resultado del juicio. Las medidas cautelares
tienen el objeto de asegurar la eficacia, el resultado práctico de la resolución que se
vaya a dictar en el [procedimiento coactivo] (Casco Pagano, 2000).
De acuerdo a lo previamente señalado el artículo 164 del Código Orgánico
Tributario, determina que: “el [funcionario] ejecutor podrá ordenar, en el mismo
auto de pago o posteriormente, el arraigo o la prohibición de ausentarse, el
secuestro, la retención o la prohibición de enajenar bienes.” (Código Orgánico
Tributario, 2018)
Análisis del artículo 164 del Código Orgánico Tributario
El artículo 164 del Código Orgánico Tributario, determina que:
El ejecutor podrá ordenar, en el mismo auto de pago o posteriormente, el arraigo o la
prohibición de ausentarse, el secuestro, la retención o la prohibición de enajenar
bienes.
Al efecto, no precisara de trámite previo.
El coactivado podrá hacer cesar o reemplazar las medidas precautelatorias,
garantizando la totalidad del saldo de la obligación, debiendo justificar
documentadamente la garantía de la obligación pendiente de pago. Con esta
justificación el ejecutor verificará la proporcionalidad de las medidas dentro del
procedimiento de ejecución.
En caso que el sujeto pasivo afectado por la imposición de las medidas cautelares
mencionadas en el inciso primero, impugne la legalidad de las mismas, y en sentencia
ejecutoriada se llegaré a determinar que dichas medidas fueron emitidas en contra de
las disposiciones legales consagradas en este Código, el funcionario ejecutor
respondera por los daños que su conducta haya ocasionado, sin perjuicio de la
responsabilidad penal a que hubiere lugar (Código Orgánico Tributario, 2018).
El citado artículo en el primer inciso indica el tiempo en el que el funcionario
ejecutor podrá ordenar la emisión de medidas cautelares y las diferentes medidas
cautelares que se pueden aplicar.
Más adelante, el segundo inciso, se refiere a una regla que se fundamenta en el
principio de autotutela administrativa, con lo cual el funcionario ejecutor puede
69
emitir la orden para que se apliquen medidas cautelares, sin la necesidad de
validar sus actuaciones. No obstante, este acto administrativo se encuentra sujeto
al cumplimiento de ciertos presupuestos como la validez, legitimidad, oportunidad
y racionalidad, lo que permitirá cumplir con los fines conservativos, preventivos y
restrictivos de derechos que asegurarán el cumplimiento futuro de la obligación
ejecutada.
Dentro del tercer inciso el mencionado artículo, indica la forma en la que el
coactivado puede hacer cesar o reemplazar las medidas cautelares garantizando la
totalidad de la deuda, justificando documentadamente la garantía de la obligación
pendiente de pago, con lo cual el funcionario ejecutor verificará la
proporcionalidad de las medidas cautelares.
Respecto al referido inciso, cabe aclarar que el mismo fue agregado por el artículo
4 numeral 7 de Ley No. 0, publicada en Registro Oficial Suplemento 150 de 29 de
Diciembre del 2017, en el cual actualmente se reconoce que las medidas
cautelares deben ser dictadas de forma proporcional; esto lógicamente, resulta
favorable para los derechos del contribuyente, ya que anteriormente se
consideraba que los principios reconocidos en el Código Orgánico Tributario solo
eran aplicables en la imposición de tributos, por lo que se creía que la imposición
de medidas cautelares no debía estar supeditada al respeto del principio de
proporcionalidad; sin embargo, gracias a esta aclaración, se dilucida que las
medidas cautelares deben ser aplicadas de forma proporcional en beneficio del
contribuyente.
El ultimo inciso, fija los criterios de responsabilidad que son atribuibles al
funcionario ejecutor respecto de los daños que le haya ocasionado al
contribuyente por doloso desempeño de su cargo. De igual forma, se determina
que para que se configure la reparación en favor del coactivado se requiere la
declaración mediante sentencia ejecutoriada de ilegalidad de las medidas
cautelares impuestas por el ejecutor y consiguiente nulidad por infracción a lo
prescrito por el Código Orgánico Tributario.
70
La impugnación a la legalidad de las medidas cautelares constituye una oposición
especial a un acto administrativo, es especial ya que no se encuentra contemplada
expresamente dentro de las acciones de las cuales son competentes los Tribunales
Distritales de lo Contencioso Tributario según los artículos 220, 221 y 222 del
Código Orgánico Tributario.
El arraigo o la prohibición de ausentarse
El arraigo o la prohibición de ausentarse es una medida cautelar de carácter
personal. Su finalidad se traduce en limitar el derecho de una determinada persona
a transitar libremente a nivel internacional, pues se encuentra impedida de
abandonar el territorio nacional, de esta forma el coactivado debe responder por la
obligación pendiente dentro del territorio nacional. Para ello se notificará con esta
interposición a la Dirección Nacional de Migración y Extranjería, para evitar que
el coactivado salga del país.
El artículo 131 del Código Orgánico General de Procesos determina que deben existir los
siguientes requisitos para dictar el arraigo:
1. Probar la existencia instrumental de la deuda;
2. Que el deudor sea extranjero;
3. Que el deudor no tenga bienes en el país. (Código Orgánico General de
Procesos, 2018)
Es importante destacar que respecto el arraigo o la prohibición de ausentarse del
país, existió una demanda de inconstitucionalidad en relación artículo 164 del
Código Orgánico Tributario, presentada ante la Corte Constitucional del Ecuador.
El argumento expuesto por el recurrente de la norma, fue que, cuando el
funcionario ejecutor, ordena la prohibición de salida del país de ciudadanos
ecuatorianos o extranjeros, se contrapone a lo determinado en el numeral 14 del
artículo 66 de la Constitución de la República del Ecuador, porque la citada norma
expresamente establece que: Los ecuatorianos tienen “(…) derecho a transitar
71
libremente por el territorio nacional (...), así como a entrar y salir libremente del país (…),
[y] la prohibición de salir del país solo podrá ser ordenada por juez competente”
(Constitución de la República del Ecuador, 2008) En efecto, el demandante
sostenía que, para que el derecho de transitar libremente, sea restringido, debe ser
ordenado por un juez competente.
En ese tenor, debido a que el juez es quien posee jurisdicción o potestad de
administrar justicia y que conforme la Constitución dicha jurisdicción “(…) se
ejerce por los órganos de la Función Judicial y por los demás órganos y funciones
establecidos en la Constitución; y ninguna autoridad de las demás funciones del Estado
podrá desempeñar funciones de administración de justicia” (Constitución de la
República del Ecuador, 2008). Que conforme el mismo cuerpo legal, no se
dispone jurisdicción alguna al funcionario ejecutor, y en concreción, con el
Código Orgánico de la Función Judicial, que con precisión determina a quien le
corresponde la administración de justicia en el país, y que no menciona a los
funcionarios ejecutores o recaudadores, permite concluir que los funcionarios
ejecutores o recaudadores no son jueces; y, por ende, no son competentes para
ordenar el arraigo y la prohibición de ausentarse del país. Por lo tanto, en caso de
evidenciarse que los funcionarios ejecutores, imponen la prohibición de
ausentarse del país se estaría contrariando el mandato constitucional19
.
Sin embargo, pese a lo anotado, la Corte Constitucional realizó la siguiente
reflexión: En razón que “los tributos son los medios o instrumentos necesarios para
conseguir la redistribución de la riqueza”20
; la Administración Tributaria: “(…) debe
tener las herramientas legales necesarias que permitan alcanzar los objetivos
constitucionales de la política fiscal”21
. Por consiguiente, aunque los funcionarios
ejecutores no ostentan la calidad de jueces como tal, son considerados jueces de
19
Esta prescripción constitucional no es novedosa dentro del régimen jurídico ecuatoriano, ya que
la inmediatamente anterior codificación Constitucional de 1998 en su art. 23, numeral 14,
expresaba que, “la prohibición de salir del país sólo podra ser ordenada por juez competente, de
acuerdo con la ley”. Constitución Política de la República del Ecuador-1998, publicada en el RO
1: 11-ago-1998. 20 i ag 13.
21 i
72
coactiva, en múltiples normas del ordenamiento, pues al funcionario ejecutor o
juez de coactivas le corresponde hacer efectivas las sentencias emitidas por los
jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Tributario.
Como se puede apreciar, a diferencia de otros procesos en los que la ejecución de la
sentencia es llevada a cabo por el mismo juez que tramitó la causa, en el ámbito
tributario el proceso de ejecución de la sentencia es distinto; porque es el funcionario
ejecutor [es] quien debe lograr el cobro de obligaciones tributarias determinadas y
líquidas de manera simple y diligente, haciendo efectivo el principio de suficiencia
recaudatoria; por ello, insistimos, el legislador le ha otorgado al funcionario ejecutor
la calidad de juez.
Por lo tanto, en resumidas cuentas, la Corte Constitucional adhiriéndose
plenamente a los argumentos planteados por la Presidencia de la República en
calidad de sujeto pasivo de la acción, a través de la Sentencia No. 009-12-SIN-CC
del caso No. 0050-09-IN, 22
del 17 de abril del 2012 negó la acción de
inconstitucionalidad presentada, y determinó que los funcionarios ejecutores
detentan la calidad de jueces sin que esto implique el otorgamiento de funciones
jurisdiccionales.
Secuestro
El secuestro es una medida cautelar de carácter patrimonial ya que afecta
principalmente a los bienes muebles, pero también afectan los frutos de las raíces
cuando se tema su deterioro.23
Actualmente el alguacil y depositario judicial realizan la diligencia de secuestro
aprehendiendo el bien mueble, conservándolo, cuidándolo y administrándolo. Al
realizar esta diligencia se debe levantar un acta en la que consten los bienes
secuestrados, cantidad, calidad, peso, estado y características.
22
Disponible en: http://casos.corteconstitucional.gob.ec:8080/busqueda/index.php?sc=casos 23
El deterioro se lo probara por medio de testigos o información sumaria.
73
Mientras dure el proceso coactivo se privará al coactivado del uso y goce de estos
bienes, con el fin de colocarlos a buen recaudo, mientras se cumple el plazo para
cancelar la deuda. De lo cual si existe incumplimiento de la deuda se procederá al
remate de los mismos, o caso contrario, una vez que la deuda haya sido cancelada
o se pruebe la inexistencia de la misma por sentencia judicial, estos deban ser
devueltos a su dueño.
Retención
La retención es una medida cautelar de carácter patrimonial, que puede pedirse
sobre todo tipo de bien mueble, empero generalmente se lo hace sobre rentas o
créditos. Tiene los mismos efectos que el secuestro, con lo cual el dueño no podrá
usar, gozar o disponer de los bienes, rentas o créditos retenidos, ya que los bienes
retenidos estarán en manos de un tenedor, quien no puede entregarlos al deudor
hasta que el juez lo ordene.
Dentro del sistema jurídico ecuatoriano, la retención no es solo considerada como
una medida cautelar, sino también como un derecho del acreedor para garantizar
el pago o cumplimiento efectivo de las obligaciones del deudor. Ejemplo de ello
es que en materia Civil el usufructuario puede retener la cosa dada en usufructo
hasta el pago de los reembolsos e indemnizaciones de parte del propietario.24
Prohibición de enajenar bienes
La prohibición de enajenar bienes es una medida cautelar de carácter patrimonial,
conocida como retención patrimonial ya que generalmente recae sobre bienes
inmuebles o raíces y excepcionalmente sobre bienes muebles.
Su finalidad es que el deudor no pueda evadir su responsabilidad tributaria,
mediante la transferencia de dominio de los bienes inmuebles que tuviera entre
sus haberes, esto garantiza que en el caso de declararse efectiva la deuda, pueda
consolidarse el pago a través del embargo y remate de estos bienes.
24
Código Civil, artículo 814
74
Una vez ordenada la prohibición de enajenar bienes, debe inscribirse en el
Registro de la Propiedad del cantón donde se encuentre ubicado el bien, con ello
se evitará que el coactivado pueda enajenar, hipotecar, o constituir algún tipo de
gravamen sobre el bien inmueble.
Efectiva aplicación de las medidas cautelares
El funcionario ejecutor solicitará medidas cautelares atendiendo a los criterios
contenidos dentro del artículo 166 del Código Orgánico Tributario, por ejemplo,
sobre el embargo, que a la postre es el fin mediato de la aplicación de las
mencionadas medidas, se preferirá el siguiente orden:
(…) dinero, metales preciosos, títulos de acciones y valores fiduciarios; joyas y
objetos de arte, frutos o rentas; los bienes dados en prenda o hipoteca o los que fueren
materia de la prohibición de enajenar, secuestro o retención; créditos o derechos del
deudor; bienes raíces, establecimientos o empresas comerciales, industriales o
agrícolas (Código Orgánico Tributario, 2018).
Respecto a esto y con fin de precautelar los intereses económicos de la
Administración Tributaria, el funcionario ejecutor solicitará la intervención de
órganos administrativos ajenos a la Administración Tributaria. En este sentido,
para aplicar de forma efectiva las medidas cautelares contempladas dentro del
artículo 164 del Código Orgánico Tributario, serán necesarias las intervenciones
de registros públicos, como el Registro de la Propiedad, el Registro Mercantil, la
Dirección Nacional de Migración y Extranjería, instituciones de control financiero
como la Superintendencia de Bancos, y el apoyo de funcionarios auxiliares como
depositarios y miembros de la fuerza pública, entre otros.
Efectos de la aplicación de las medidas cautelares
Como ya lo hemos visto, las medidas cautelares pueden ser agrupadas según la
intencionalidad en: medidas i) conservativas, ii) preventivas y iii) restrictivas.
i)Las medidas conservativas intentan mantener en buen estado el patrimonio del
75
coactivado o evitar su deterioro; ii)las medidas preventivas buscan mantener
inalterada la situación jurídica del patrimonio del coactivado hasta el cobro de la
obligación; y, iii)las medidas restrictivas persiguen limitar el ejercicio de derechos
a un sujeto, esto puede ser respecto a una cosa en particular para prevenir su
enajenación, desaparición u ocultación, o para evitar que el coactivado salga de la
competencia de las autoridades nacionales.
Esta agrupación es relevante, ya que el funcionario ejecutor debe fijar parámetros
válidos para su aplicación de medidas cautelares dependiendo del objeto o sujeto
sobre el cual van a ser impuestas. Esto puede ser ejemplificado de la siguiente
manera: el arraigo o la prohibición de ausentarse, generalmente, se constituyen en
medios legítimos de restricción de derechos constitucionales para transitar
libremente, esto coadyuvará a mantener de forma preventiva un estado de cosas
que obligarán al coactivado a responder patrimonialmente el cumplimiento de la
obligación tributaria pendiente de satisfacción. Por otro lado, en la prohibición de
enajenar bienes, el objetivo inmediato es anticiparse a que el coactivado enajene
sus bienes, dejando su patrimonio en un estado insuficiente para cubrir sus
obligaciones pendientes, por lo tanto, esto permite cumplir el fin mediato de la
medida, que es restringir el derecho de propiedad del coactivado.
Los fines mediatos e inmediatos ejemplificados en líneas anteriores resultan
necesarios para distinguir los elementos fácticos en los que se basa el funcionario
ejecutor cuando elige aplicar alguna medida cautelar, pues, integrando los
criterios de cuantía, patrimonio susceptible de afectación y trascendencia de la
medida aplicada, brindarán pistas sobre su racionalidad y oportunidad.
En esa línea de ideas, al no requerir trámite previo para la aplicación de medidas
cautelares, son los funcionarios ejecutores quienes deciden, interpreten o aplican
que clase de requerimientos en particular se observarán dentro del procedimiento
coactivo. Por lo tanto, el principio de motivación que obliga justificar
jurídicamente las situaciones fácticas que hagan razonable la necesidad de aplicar
medidas cautelares para cada caso en concreto, resulta vagamente aplicado en
76
estos casos, ya que el funcionario ejecutor legalmente dispone de discrecionalidad
para aplicar las medidas cautelares que considere necesarias; consecuentemente,
se infiere que en varios casos las medidas cautelares aplicadas en los
procedimiento de ejecución coactiva, son desproporcionales, y provocan un
estado de inseguridad jurídica hacia los contribuyentes.
La aplicación arbitraria de medidas cautelares dentro del procedimiento de
ejecución coactiva
El actuar del funcionario ejecutor dentro del procedimiento coactivo, se encuentra
limitado por el contenido fundamental de los derechos reconocidos a los
contribuyentes, que prescriben reglas y principios que garantizan la efectiva,
adecuada y ágil protección (Ferrajoli, 2009).
Se requiere que el funcionario ejecutor, realice un examen de validez del
procedimiento que faculte la aplicación de medidas cautelares, en función de
criterios sustanciales (interdicción de la arbitrariedad, correcta evaluación de
principios y reglas de protección de derechos fundamentales) como de criterios
formales (adecuada prosecución del procedimiento de ejecución coactiva,
competencia del ejecutor, existencia de una obligación tributaria determinada y
líquida producto de una declaración administrativa firme o ejecutoriada) (Araujo
Granda, 2010). De este modo resulta arbitrario el actuar del funcionario ejecutor,
cuando ordena medidas cautelares sin respetar criterios sustancias o formales de
proporcionalidad.
Se concluye que la emisión de un mandato arbitrario, es una “orden o resolución
de autoridad sin sustento legal, (...) que se imparte en base al arbitrio de quien lo
emite, abusando de su poder” (Araujo Granda, 2010), provoca la emisión de un
acto administrativo irregular (Código Orgánico Tributario, 2018). Este acto
administrativo, a pesar de su irregularidad, goza de las presunciones de
legitimidad y ejecutoriedad, aunque su constitucionalidad y legalidad es aparente
77
hasta la respectiva declaratoria jurisdiccional de su antijuridicidad y consecuente
nulidad.
Responsabilidad derivada del procedimiento de ejecución coactiva
Dentro del procedimiento coactivo los funcionarios ejecutores desempeñan
funciones administrativas, que según los daños que produzcan directamente en los
contribuyentes, se derivarán en responsabilidades administrativas, civiles o
penales.
La responsabilidad administrativa del funcionario ejecutor se desprende de la
relación de subordinación que este mantiene con la Administración Tributaria, ya
que es un servidor público sometido a la aplicación de un ordenamiento jurídico,
y en razón de que aplica disposiciones de Derecho Público, no puede realizar
interpretaciones extensivas, sino que debe aplicar estrictamente lo establecido en
la Ley. Por lo tanto, cada autoridad, para aplicar medidas cautelares, debe fijarse
en respetar las disipaciones establecidas en el Código Orgánico Tributario y
supletoriamente el Código Orgánico General de Procesos.
Siguiendo esa lógica, para que exista una responsabilidad administrativa es
necesario que exista un acto ilegitimo, el cual ocurre:
(...) cuando [el acto] ha sido dictado por una autoridad que no tiene competencia para
ello, que no se lo haya dictado con los procedimientos señalados por el ordenamiento
jurídico o cuyo contenido sea contrario al ordenamiento jurídico vigente o bien que se
lo haya dictado sin fundamento o suficiente motivación, por lo tanto, el análisis de
legitimidad del acto impugnado no se basa solo en el estudio de competencia, sino
también en su forma, contenido, causa y objeto.25
25 Tribunal Constitucional del Ecuador, Resolución 0744-2005-RA publicada en el R.O.-S. 125:
12-jul- 2007.
78
Es así que, la responsabilidad administrativa aparece por la no aplicación de
reglas de acción o por la errónea interpretación de principios jurídicos. Sobre estas
infracciones, el Estado ejecutará medidas disciplinarias, que a la postre,
permitirán corregir los excesos cometidos, limitando de forma preventiva los
ámbitos de actuación de sus funcionarios, así como de cualquier sujeto que ejerza
potestades públicas a nombre o en representación del Estado.
La responsabilidad civil se configura por la condena al funcionario ejecutor por el
incumplimiento de deberes sustanciales señalados por el ordenamiento jurídico
tributario, donde el funcionario tiene la obligación de reparar pecuniaria al
administrado perjudicado. Razón por la cual, tras la liquidación de la cuantía del
daño, el Estado ejecutará el derecho constitucional de repetición contra el
funcionario.
La responsabilidad penal se configura por una conducta, consciente y voluntaria
que, provoca daño a los derechos e intereses del administrado o afecta intereses
públicos sujetos al control punitivo del Estado. Esta responsabilidad requiere de
una declaración jurisdiccional por la infracción al ordenamiento jurídico o por
provocar un daño.
La proporcionalidad de las medidas cautelares
La Constitución de la República del Ecuador, en el numeral 6 del artículo 76
dispone que:
(…), en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier
orden se asegurará el cumplimento de las siguientes garantías básicas del debido
proceso (…)”, “La ley establecerá la debida proporcionalidad entre las infracciones y
las sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza (Constitución de la
Republica del Ecuador, 2018).
Por lo tanto, para ciertos autores la proporcionalidad debe entenderse como una
garantía básica del debido proceso; sin embargo, ello no significa que, la
proporcionalidad solo sea una garantía básica del debido proceso, pues si bien
79
constitucionalmente a esta se le ha dotado de da dicha connotación, lo cierto es
que dentro de leyes infraconstitucionales del sistema jurídico ecuatoriano, y en
general dentro de la mayoría de ordenamientos jurídicos comparados, la
proporcionalidad se concibe como un principio.
Entonces compréndase que, en el sistema jurídico ecuatoriano, la
proporcionalidad es una garantía básica del debido proceso, y al mismo tiempo un
principio; y, los efectos que ello produce es que la garantía básica y principio de la
proporcionalidad, sea de obligatorio cumplimiento por cualquier juez, autoridad
administrativa o servidor público, debido a que tiene rango de supremacía
constitucional.
No obstante, en Derecho Tributario que es materia principal del presente estudio,
existe una particularidad; pues, debido a que la norma constitucional prescribe que
la proporcionalidad, debe ser respetada en la imposición de regímenes
sancionatorios, y dado que el procedimiento de ejecución coactiva, y las medidas
cautelares aplicadas en procesos tributarios, no son sanciones, surge la
interrogante ¿Se debe respetar el principio constitucional de proporcionalidad para
aplicar las medidas cautelares en el procedimiento de ejecución coactiva
tributario?
Si se revisa lo establecido en el artículo 300 de la Carta Magna, que determina:
“El régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad,
eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y
suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y progresivos (…)”
(Constitución de la Republica del Ecuador, 2018), la respuesta es no,
constitucionalmente la proporcionalidad no es un principio aplicable en materia
tributaria, en los procedimientos de ejecución coactiva, ni en las medidas
cautelares.
Empero, esto no significa que la proporcionalidad, no se deba respetar como
principio legal en materia tributaria; pues, debido a que, el artículo 5 del Código
80
Orgánico Tributario, prescribe que: “El régimen tributario se regirá por los
principios de legalidad, generalidad, igualdad, proporcionalidad e
irretroactividad” (Código Orgánico Tributario, 2018). Se desprende que
legalmente el principio de proporcionalidad, si debe ser aplicado en el régimen
tributario.
Ahora bien, en este punto, vale la pena aclarar que, aunque antes se creía que la
imposición de medidas cautelares no debía estar supeditada al respeto del
principio de proporcionalidad; porque la norma expresamente, determinaba que,
se respetará el principio de proporcionalidad en el régimen tributario, y dado que,
el tradicional ejemplo del principio de proporcionalidad en el régimen tributario,
refiere que para determinar el impuesto con el cual será gravado el sujeto pasivo,
debe existir una relación directamente proporcional entre el monto del tributo y la
capacidad contributiva del sujeto pasivo, es decir, a mayor capacidad contributiva
del sujeto pasivo mayor obligación tributaria; se creía que el principio de
proporcionalidad solo debía respetarse en la imposición de tributos.
Sin embargo, gracias a que, la última reforma del Código Orgánico Tributario, en
el artículo 164 del mismo cuerpo, expresamente dispone que las medidas
cautelares deben ser dictadas de forma proporcional, se concluye que el principio
de proporcionalidad debe ser respetado por el funcionario ejecutor o recaudador
en la imposición de medidas cautelares.
En ese contexto, se infiere que es irrelevante, si el principio de proporcionalidad
está reconocido en la Constitución o en la Ley (Esas Reyes, 2004), pues a fin de
cuentas es un norma directriz de aplicación directa, que sirve de inspiración y
brújula, tanto al legislador como al intérprete (Naveira de Casanova, 2008), para
desentrañar el contenido y alcance del precepto jurídico, en este caso el
procedimiento de aplicación de las medidas cautelares.
Ahora bien, la realidad resulta un tanto alejada del razonamiento expresado en el
párrafo anterior, pues pese que el artículo 164 del Código Orgánico Tributario,
81
reza que las medidas cautelares que impone el funcionario ejecutor deben
enmarcarse en criterios de proporcionalidad, debido a que el mismo artículo no
delimita criterios que orienten al funcionario ejecutor de cómo hacer esto, y
contrariamente, el mencionado artículo faculta a que: “El ejecutor podrá ordenar,
en el mismo auto de pago o posteriormente, el arraigo o la prohibición de
ausentarse, el secuestro, la retención o la prohibición de enajenar bienes (…)”
(Código Orgánico Tributario, 2018);sin mayor explicación; en la praxis se
reflexiona que, queda al arbitrio y discreción del funcionario ejecutor ordenar las
medidas cautelares que considere necesarias.
Concretamente en el SRI, respecto una de las preguntas desarrolladas en la
encuesta de la presente investigación, se ha pronunciado expresando que: “Al
momento de imponer medidas cautelares el funcionario ejecutor no conoce la
totalidad de los bienes de deudor”; por consiguiente, cuando los ejecutores del
SRI, imponen la medida cautelar de la prohibición de enajenar bienes, regularme
lo hace sobre todos los bienes del deudor, sin tener en cuenta, si con dicho acto, el
sujeto pasivo cubre o no cubre la deuda; por ende, se advierte que no se respeta la
proporcionalidad para aplicar medidas cautelares en procedimiento de ejecución
coactiva.
En definitiva el principio de proporcionalidad, es un principio con un amplio
contenido, que puede ser interpretado de diferentes formas, dependiendo de quién
lo haga y en qué lugar de la relación jurídica se encuentre; consecuentemente,
hubiera resultado sumamente importante, que el artículo 164 del Código Orgánico
Tributario, delimite criterios de aplicación, para materializar la proporcionalidad
de la norma, puesto que, caso contrario, el efecto inmediato, del artículo 164 del
Código Orgánico Tributario es que será una norma abierta, de interpretación
ambigua, difusa y sobre todo formal, pues no se han configurado los medios para
que se la pueda materializar.
En conclusión, el funcionario ejecutor del SRI al igual que todas las
Administraciones Tributarias, legalmente está facultado para aplicar medidas
82
cautelares, de modo discrecional, sin criterios de ponderación, metodológicos que,
de algún modo, materialicen el respeto al principio de proporcionalidad, y eviten
que arbitrariamente se extralimite en sus funciones. Por lo tanto, se concluye que,
para aplicar medidas cautelares en los procedimientos de ejecución coactiva
tributaria, el principio de proporcionalidad no está sirviendo para orientar a la
Administración Tributaria de los límites de su poder, o imperium estatal.
Capítulo III
METODOLOGÍA
La presente investigación será descriptiva porque concederá una panorámica de
cada elemento que ha dado espacio al surgimiento del problema de investigación,
dicho de otro modo este nivel permitirá la identificación de las características y
elementos principales de las medidas cautelares dentro del procedimiento de
ejecución coactiva y su vinculación con el principio de proporcionalidad, así
mismo será cualitativa porque permitirá comprender la naturaleza y la motivación
en la que se basan los funcionarios del SRI para aplicar medidas cautelares dentro
de los procedimientos de ejecución coactiva.
Para el efecto se utilizará en el método de análisis jurídico-social, porque este es
el método encargado de proyectar conclusiones válidas y reales; el método
dialéctico porque permitirá estudiar los resultados económicos y sociales que ha
tenido la aplicación de las medidas coactivas tributarias iniciadas por el SRI en
contra de los contribuyentes.
83
El criterio de expertos, como técnica de investigación constituirá un pilar
fundamental en la investigación pues valida la información en base a la
experiencia y conocimiento de los expertos en la aplicación de medidas cautelares
dentro del procedimiento de ejecución coactiva tributaria, para el efecto se
utilizará el cuestionario para las entrevistas y encuestas que se realizarán con el
fin de obtener valoraciones, opiniones y criterios de los expertos, acerca de la
problemática planteada. La técnica documental permitirá recopilar información
bibliográfica, que servirá de fundamento teórico en la investigación a través del
instrumento de fichas de contenido. Finalmente, la técnica de investigación de
campo será aplicada a efectos de estudiar procesos judiciales y las sanciones
aplicadas a los contribuyentes, cuyo instrumento a utilizarse será las fichas de
contenido.
Los resultados de la investigación serán válidos y confiables, puesto que se
aplicarán entrevistas y cuestionarios dirigidos a profesionales expertos en el tema
de carácter tributario, por ende, aportarán información trascendental sobre la
realidad que se investigará.
Definición de las variables
Variable Independiente
El principio de proporcionalidad en las medidas cautelares en el procedimiento de
ejecución coactiva tributario dentro del Servicio de Rentas Internas en el año
2017.
Variable Dependiente 1
Evitar el abuso de poder por parte de la Administración Tributaria Central.
84
Variable Dependiente 2
Garantizar el derecho a la seguridad jurídica de los contribuyentes.
85
Operacionalización de Variables
Tabla 1: Variable Independiente
VARIABLE
INDEPENDIE
NTE
DEFINICIÓN
OPERACIONAL DIMENSIONES INDICADORES ÍTEMS
TÉCNICAS E
INSTRUMEN
TOS
La aplicación
del principio de
proporcionalida
d en las medidas
cautelares en el
procedimiento
de ejecución
El principio de
proporcionalidad constituye
una garantía básica del
debido proceso, que debe
ser respetada en todo
proceso en el que se
determinen derechos y
Garantía básica
del debido proceso
Debe ser respetada
en todo proceso
¿Las medidas cautelares que le
impusieron en su contra superaron
al monto de la deuda principal?
Entrevista y
Encuesta
(Cuestionario)
86
coactiva
tributaria dentro
del Servicio de
Rentas Internas
en el año 2017
obligaciones.
Las Medidas Cautelares,
son cualquiera de las
medidas adoptadas en un
juicio o proceso
administrativo, para
prevenir que su resolución
pueda ser eficaz.
Son adoptadas en
un proceso
Son aplicadas
según la
necesidad.
¿La disposición del artículo 164 del
Código Orgánico Tributario
vulnera lo prescrito en el artículo
66, numeral 14 de la Constitución?
La resolución sea
más eficaz Medida cautelar
¿Actualmente el SRI dispone de
alguna otra fuente normativa que
determine criterios de
proporcionalidad en la aplicación
de medidas precautelares dentro
del procedimiento de ejecución
coactiva?
Elaborado por: Diego Armando Erazo Taco
87
Tabla 2: Variable Dependiente
VARIABLE
DEPENDIEN
TE
DEFINICIÓN
OPERACIONAL DIMENSIONES INDICADORES ÍTEMS
TÉCNICAS E
INSTRUMENTOS
Evitar el abuso
de poder por
parte de la
Administración
Tributaria
Central.
Garantizar el
derecho a la
El abuso de
autoridad, es el mal
uso que hace un
funcionario público
de la autoridad o de
las facultades que la
ley le atribuye.
La seguridad
Jurídica, representa
la garantía de la
aplicación objetiva
de la Ley, de tal
modo que los
Abuso de autoridad Mal uso que hace
el funcionario
¿Usted cree que la
redacción “no precisará de
trámite previo”, faculta al
funcionario ejecutor a
omitir criterios de
proporcionalidad al
ordenar medidas
cautelares, ya que su
mandato de autoridad es
suficiente para validar
legalmente su
intervención?
Entrevista y Encuesta
(Cuestionario)
88
seguridad
jurídica del
Código
Orgánico
Tributario
individuos saben en
cada momento cuáles
son sus derechos y
sus obligaciones.
Seguridad Jurídica
Constitución y
Código Orgánico
Tributario
¿Considera que el tercer
inciso agregado al artículo
164 del Código Orgánico
Tributario, fue
implementado porque los
funcionarios ejecutores
aplicaban medidas
cautelares de forma
proporcional?
Elaborado por: Diego Armando Erazo Taco
89
Población y Muestra
La población para la aplicar la entrevista estuvo dirigida hacia 4 abogados,
miembros del Departamento de Cobro del SRI.
Población:
La población para la aplicar la encuesta estuvo enfocada en 42 personas sobres las
que se impusieron procedimientos coactivos en el 2017.
n = -----------------------------
n = tamaño de la muestra
N = tamaño de la población
E = error máximo admisible, al cuadrado
𝑛 =42
0.05 2 42 − 1 + 1
𝑛 =42
0.0025 41 + 1
𝑛 =42
0.1025 + 1
𝑛 =42
1.1025
𝑛 = 38.09 ≈ 38
Muestra
Muestra
Encuesta 38
Entrevista 4
Elaborado por: Diego Armando Erazo Taco
Por tratarse de una población accesible se trabajará con todos los participantes.
N
E² (N – 1) + 1
90
CAPÍTULO VI
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
Entrevistas (Anexo 1)
Las encuestas se han realizado a cinco funcionarios ejecutores o recaudadores
(abogados) expertos en la aplicación de medidas cautelares dentro de los
procedimientos coactivos. Los resultados obtenidos se expondrán a continuación:
PREGUNTA UNO:
Fundamento:
Considerando que el artículo 66, numeral 14 de la Constitución dispone que son
derechos de los ciudadanos: “(…) entrar y salir libremente del país (…) La
prohibición de salir del país solo podrá ser ordenada por juez competente (…)
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)”; y que el artículo 164 del
Código Orgánico Tributario establece que: “(…) El ejecutor podrá ordenar (…) el
arraigo o la prohibición de ausentarse” (Código Orgánico Tributario, 2018).
Con base a lo previamente expuesto y teniendo presente que el funcionario
ejecutor o recaudador es un servidor público, más no un administrador de justicia;
es decir, no ostenta la calidad de juez para poder ordenar el arraigo o prohibición
de ausentarse del país.
A su criterio: ¿La disposición del artículo 164 del Código Orgánico
Tributario vulnera lo prescrito en el artículo 66, numeral 14 de la
Constitución?
91
1 Si
2 No
Respuesta
Gráfico 1 Pregunta uno (Entrevista):
El 100% de los entrevistados coinciden en que la respuesta correcta a la pregunta
planteada es la opción 2, es decir, expresan que el funcionario ejecutor es
competente para ordenar el arraigo o prohibición de ausentarse, esto de acuerdo a
la sentencia emitida por la Corte Constitucional No. 009-12-SIN-CC emitida
dentro de la acción por inconstitucionalidad normativa No. 0050-09-IN.
PREGUNTA DOS
Fundamento:
El segundo inciso del artículo 164 del Código Organico Tributario, determina
que: “El ejecutor podra ordenar, en el mismo auto de pago o posteriormente, el
arraigo o la prohibición de ausentarse, el secuestro, la retención o la prohibición
Si No
92
de enajenar bienes. (…) Al efecto, no precisara de trámite previo” (Código
Orgánico Tributario, 2018).
¿Usted cree que la redacción “no precisará de trámite previo”, faculta al
funcionario ejecutor a omitir criterios de proporcionalidad al ordenar
medidas cautelares, ya que su mandato de autoridad es suficiente para
validar legalmente su intervención?
1 Si
2 No
Respuesta:
Gráfico 2: Pregunta dos (Entrevista)
El 60% de los entrevistados concuerdan con la opción 2, argumentando que los
funcionarios ejecutores no omiten criterios de proporcionalidad para ordenar
medidas cautelares, sin embargo, concuerdan en que su mandato de autoridad es
suficiente para validar legalmente su intervención.
Si No
93
El 40% de los entrevistados, concuerdan en la opción 1, sosteniendo que al ser
suficiente el mandato de autoridad y teniendo en cuenta que el funcionario
ejecutor desconoce la totalidad de bienes que posee el coactivado, solicita que se
apliquen medidas cautelares a su discreción.
PREGUNTA TRES
Fundamento:
La Codificación 9 del Código Orgánico Tributario del 21 de agosto del 2018,
substituyo al tercer inciso del artículo 164 del Código Orgánico Tributario,
agregando que:
El coactivado podrá hacer cesar o reemplazar las medidas precautelatorias,
garantizado la totalidad del saldo de la obligación, debiendo justificar
documentadamente la garantía de la obligación pendiente de pago. Con esta
justificación el ejecutor verificará la proporcionalidad de las medidas dentro del
proceso de ejecución (Código Orgánico Tributario, 2018).
Lo previamente citado, deja notar que debe existir proporcionalidad para aplicar
medidas cautelares dentro del procedimiento coactivo.
A su criterio: ¿Cuál es la razón para que se haya modificado la redacción de
este artículo?
Porque existía una gran cantidad de contribuyentes que presentaban quejas y
recursos por este tema.
PREGUNTA CUATRO
Se entiende que las recaudaciones tributarias son importantes, ya que sirven como
instrumento de política económica en general que beneficiaran a toda la
población.
A su criterio: ¿Para el cobro de deudas tributarias por vía coactiva, resulta
más eficiente imponer todas las medidas cautelares?
94
1 Si
2 No
Respuesta
Gráfico 3: Pregunta cuatro (Entrevista)
El 100% de los entrevistados concuerdan en la opción 1, argumentando que
debido a que el funcionario ejecutor no conoce con certeza cual es la totalidad de
bienes que posee el coactivado para cubrir la deuda principal, solicita las medidas
cautelares que considere necesarias. Sin embargo, al solicitar más de dos medidas
cautelares coerce al coactivado para que pague la deuda o a su vez solicite
facilidades de pago, consiguiendo de forma más eficiente recaudar deudas
pendientes de pago.
Si No
95
PREGUNTA CINCO
Fundamento:
Para la ejecución del procedimiento coactivo el Código Orgánico Tributario
utiliza como norma supletoria al Código Orgánico General de Procesos. Sin
embargo, ninguna de estas normativas dispone criterios de proporcionalidad para
aplicar medidas precautelares.
¿Actualmente el SRI dispone de alguna otra fuente normativa que determine
criterios de proporcionalidad en la aplicación de medidas precautelares
dentro del procedimiento de ejecución coactiva?
1 Si
2 No
Dentro del SRI, se han establecido criterios de proporcionalidad en los que se han
considerado, la materialidad, tipo de contribuyente, calendario, entre otros
aspectos; sin embargo, esto no se encuentra en ninguna normativa o circular de la
institución.
Encuesta (ver Anexo 2)
Después de la aplicación de la fórmula de la muestra, se concluyó que la técnica
de la encuesta, debía ser aplicada a 38 contribuyentes sobre los cuales se iniciaron
procesos coactivos y se les impusieron medidas cautelares, en el 2017.
96
PREGUNTA UNO:
Fundamento:
Considerando que el artículo 66, numeral 14 de la Constitución dispone que son
derechos de los ciudadanos: “(…) entrar y salir libremente del país (…) La
prohibición de salir del país solo podra ser ordenada por juez competente (…)”
(Constitución de la República del Ecuador, 2008); y que el artículo 164 del
Código Orgánico Tributario establece que: “(…) El ejecutor podrá ordenar (…) el
arraigo o la prohibición de ausentarse” (Código Orgánico Tributario, 2018).
Con base a lo previamente expuesto y teniendo presente que el funcionario
ejecutor es un servidor público, mas no un administrador de justicia; es decir, no
ostenta la calidad de juez para poder ordenar el arraigo o prohibición de
ausentarse del país.
¿Considera usted que el arraigo o prohibición de ausentarse limita su
derecho a transitar libremente??
1 Si
2 No
Resultado
Gráfico 4: Pregunta uno (Encuesta)
97
El 100% de los encuestados concordaron en la opción 1, ya que consideran que
por supremacía constitucional el arraigo o prohibición de ausentarse solo debería
ser ordenado por un juez investido con competencia jurisdiccional.
PREGUNTA DOS
Fundamento:
Las medidas cautelares son aplicas con el fin de asegurar que el coactivado
cumpla con la obligación tributaria establecida a favor de la administración,
asegurando el pago de la deuda de las obligaciones respectivas, mediante el
aseguramiento patrimonial y personal.
¿Las medidas cautelares que le impusieron en su contra superaron al monto
de la deuda principal?
1 Si
2 No
Resultado
Gráfico 5: Pregunta dos (Encuesta)
Si No
98
El 100% de los encuestados concordaron en la opción 1, ya que consideran que
las medidas cautelares impuestas en su contra superaron el valor de la deuda
principal, además los entrevistados sintieron que era innecesario que se les haya
impuesto el arraigo, ya que con el secuestro o retención de sus bienes se cubría el
valor total de la deuda.
PREGUNTA TRES
Fundamento:
Una de las características de las medidas cautelares es que deben afectar al
patrimonio suficiente para el cumplimiento de la obligación adeudada, por lo que
deben limitarse a los bienes necesarios para responder a la obligación principal.
¿Considera usted que se tomaron criterios de proporcionalidad para
imponerle medidas cautelares en su contra?
1 Si
2 No
Resultado
Gráfico 6: Pregunta tres (Encuesta)
Si No
99
El 100% de los encuestados concordaron en la opción 2, expresando que, si la
Administración Tributaria hubiera realizado un análisis más minucioso sobre los
bienes con los que cuenta el coactivado, impondría medidas cautelares que cubran
únicamente el valor de la obligación principal pendiente de pago. Sin embargo, al
imponer medidas cautelares sin conocer cuántos bienes resultarían afectados
ocasionaron que los bienes afectados superen el valor de la deuda principal.
PREGUNTA CUATRO
¿La aplicación desproporcional de medidas cautelares le causó alguna
afectación?
1 Si
2 No
Resultado
Gráfico 7: Pregunta cuatro (Encuesta)
Si No
100
El 100% de los encuestados concordaron en la opción 1, expresando que cuando
la retención o secuestro de bienes cubren la totalidad de la deuda resulta
innecesario solicitar el arraigo o prohibición de enajenar, ya que estas medidas
cautelares causaron bloqueos a negocios de los coactivados, derivándose en
pérdidas económicas para el coactivado.
PREGUNTA CINCO
Fundamento:
El segundo inciso del artículo 164 del Código Organico Tributario, determina
que: “El ejecutor podra ordenar, en el mismo auto de pago o posteriormente, el
arraigo o la prohibición de ausentarse, el secuestro, la retención o la prohibición
de enajenar bienes (Código Orgánico Tributario, 2018)”.
¿Considera usted que esta norma faculta el funcionario ejecutor para
ordenar medidas cautelares a su discreción?
1 Si
2 No
Si No
101
Resultado
Gráfico 8: Pregunta cinco (Encuesta)
El 100% de los encuestados concordaron en la opción 1, expresando que esta
norma faculta al funcionario ejecutor para que solicite las medidas cautelares que
el considere necesarias, lo cual según los procesos coactivos que se les impuso a
los entrevistados, se les impusieron medidas cautelares de forma desproporcional
que superaron el valor de obligación principal.
Si No
102
CONCLUSIONES
1. Pese a que el funcionario ejecutor o recaudador constitucional ni
legalmente ostenta la calidad de juez, el Código Orgánico Tributario y la
Corte Constitucional han confirmado que este funcionario administrativo
es competente para dictar el arraigo o prohibición de ausentarse del país.
2. De acuerdo a las entrevistas realizadas a los funcionarios ejecutores del
SRI, se constató que, para dictar medidas cautelares, dichos funcionarios
no conocen con certeza el monto al que asciende el valor total de los
bienes que el deudor posee, por ende, cuando el funcionario ejecutor,
impone medidas cautelares, lo hace sin considerar criterios de
proporcionalidad que aseguren que los bienes de coactivado, no va a ser
afectado extralimitadamente.
3. El artículo 164 del Código Orgánico Tributario establece que las medidas
cautelares impuestas al coactivado deben ser proporcionales, sin embargo,
el mencionado artículo no determina criterios de proporcionalidad, por
consiguiente, se deduce que esta es una norma ambigua, incompleta, y
formal, pues debido a que no se establecen parámetros para viabilizarla,
no se la puede materializar.
4. El artículo 164 del Código Orgánico Tributario prescribe que para que el
funcionario ejecutor solicite medidas cautelares, no se requerirá trámite
previo, en efecto, esto deja un amplio margen de discrecionalidad, para
que este imponga las medidas cautelares que considere necesarias.
5. Finalmente, se advierte que, para asegurar el cobro de la deuda tributaria,
vía coactiva, para Administración Tributaria resulta más eficaz imponer
más medidas cautelares de las necesarias, que atender criterios de
proporcionalidad.
103
RECOMENDACIONES
1. Se recomienda que el legislador ecuatoriano, reforme el artículo 164 del
Código Orgánico Tributaria, a fin de que aclare la norma, establezca
criterios metodológicos, objetivos, de ponderación que permitan
materializar el cumplimiento del principio de proporcionalidad.
2. Se plantea que se reforme el artículo 164 del Código Orgánico Tributario,
y se retire la facultad que tiene el funcionario ejecutor de dictar arraigo,
puesto que la redacción de dicho artículo, se contrapone a la Constitución
de la República del Ecuador, y al Código Orgánico de la Función Judicial.
3. Se propone que el funcionario ejecutor previamente a imponer las
medidas cautelares, verifique el monto al que asciende el valor total de los
bienes del deudor, a efectos de que, cuando imponga las medidas
cautelares, la afectación en los bienes del coactivado no sobrepasen el
monto total de la deuda tributaria.
104
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