과학기술기반의 국가발전 미래연구 ⅲ

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과학기술기반의 국가발전 미래연구Ⅲ


Foresight Study Based on Science and Technology DevelopmentⅢ

발 간 사

21세기 과학기술은 인류에게 새로운 꿈과 희망, 그리고 극복해야 할 과제들을 동

시에 제시하고 있다. 과학기술의 발전이 인간의 삶을 더욱 편리하고 물질적으로 풍

요롭게 하였지만, 한편으로 인류는 예전에는 경험할 수 없었던 새로운 도전에 직면

하게 되었다. 지구 온난화와 에너지 자원의 고갈, 물 부족 심화, 자연재해의 급증은

이미 글로벌 차원의 시급한 이슈가 되었으며, 고령화에 따른 성장동력의 상실과 경

제적･사회적 갈등 심화, 그리고 기술발달에 따른 인간소외 현상 역시 우리가 미룰

수 없는 심각한 사회적 문제로 귀결되고 있다.

이러한 복합적인 문제들로 인해 미래사회의 불확실성은 갈수록 커지고 있다. 미

래의 불확실성에 비하고 글로벌 경쟁 시 의 생존전략을 수립하기 위해 세계 각

국은 국가 차원에서 미래연구를 오래 전부터 수행해 왔으며, 최근 그 활동은 더욱

활발해 지고 있다. 미래연구(foresight)는 바람직한 미래 사회를 만들어 가고, 당면

할 미래이슈･도전을 해결을 위한 선제적 전략을 도출하는 가장 적절한 수단이라고

할 수 있다.

우리나라도 그간 공공･민간 영역에서 다양한 형태의 미래연구를 수행해 왔다. 특

히 미래연구가 국민의 삶의 질 향상을 위한 중요한 도구라는 인식이 고조되면서 국

가적 수준의 다양한 미래연구가 추진되었고, 선진국의 미래연구 사례 및 방법론을

습득해왔다. 특히 현 정부에서는 통령 직속으로 미래기획위원회를, 기획재정부

에 미래전략과를 설치하는 등 미래에 한 비에 어느 때보다도 관심을 기울이고

있다.

그러나 우리나라는 미래연구 내용이나 연구 방법론에 있어서 아직 많은 문제점

을 안고 있으며 미래연구 전문가의 양적/질적 수준, 정책결정과의 연계부분, 지식

베이스의 구축 면에서 상당히 취약한 실정이다.

따라서 본 연구는 우리나라의 이러한 미래연구 현황에 한 개선점을 모색하고

자 한다. 이를 위해 과학기술정책연구원의 미래연구의 프레임을 재설정하고 연구

역량 제고를 위한 기반구축 및 핵심 미래이슈에 한 연구를 통해 미래지향적인 정

책 안 도출을 시도하고자 한다. 아무쪼록 본 연구의 결과가 사회적 이슈 해결과

국제사회 발전에 기여하는 실천적 방향을 제시하고, 후속 연구의 기초 자료로 활용

되기를 기 한다.

2011년 12월

과학기술정책연구원

원 장 송 종 국

요 약 1

｜요 약｜

제1장 서 론

□ 연구의 목적과 배경

○ 선진사회에서는 사회구성원의 삶의 질을 향상시키기 위해 구성원의 사회적

역할분담과 보상체계를 구축함은 물론 다양한 사회･문화적인 욕구를 수용하

고 조정하는 정책이 무엇보다 절실히 요구됨

○ 미래연구(foresight)는 불확실성이 높은 미래이슈･도전에 응하고 바람직한

미래사회를 만들어가기 위한 선제적 전략을 도출하는데 가장 적절한 수단임

○ 우리나라는 미래연구 내용이나 연구 방법론에 있어서 아직 많은 문제점을 안

고 있으며 미래연구 전문가의 양적/질적 수준, 정책결정과의 연계부분, 지식베

이스의 구축 면에서 상당히 취약한 실정임

○ 본 연구는 우리나라의 이러한 미래연구 현황에 한 개선을 위해 과학기술정

책연구원의 미래연구의 프레임을 재설정하고 연구역량 재고를 위한 기반구축

및 핵심 미래이슈에 한 연구를 통해 미래지향적인 정책 안 도출을 시도하

고자 함

제2장 연구 전략

□ 연구 중점 영역

○ 본 연구는 기관의 역량을 제고하고, 영향력 있는 정책결정 안을 도출하기 위

해 핵심연구 영역을 (1)미래연구 강화, (2)전문가 네트워킹 구축 (3)미래연

구결과의 공유/확산 및 (4)미래연구를 지원하는 지식 베이스 구축을 제안

2 과학기술기반의 국가발전 미래연구Ⅲ

(1) 미래연구: 과학기술 기반의 미래전망을 통해 미래기술 발전과 사회 변화 사

이에 발생하는 상호작용을 분석하고, 국가 차원의 정책적 대안을 제시. 기존

의 거시 환경 분석 보다는 기술과 사회 및 산업(business) 관점에서 우리 사회

가 향후(10-20년 내) 당면하게 될 미래 이슈의 전개 방향을 전망하고 정책적

시사점 및 대안을 도출

(2) 국내외 연구 전문가 네트워킹: 미래연구 전문가 패널을 구성하여 미래핵심

이슈를 도출하고 새로운 미래 트렌드와 전문가간의 상호 정보교류 및 미래연

구의 논의를 위한 집단지성의 장으로 활용. 또한 전문가 모임을 운영하여 미

래연구 관련 프로세스/방법론 개발/공유 등 영향력 있는 미래연구를 효율적

으로 추진하기 위해 전문가 모임을 운영

(3) 미래연구의 성과물의 공유/확산: 예측 결과의 신뢰성 이외에 일반 국민이나,

타 연구자들과의 연구 결과의 공유를 초기 단계에서부터 매우 진지하게 수용

하기 위해 계간지 ‘Future Horizon’, 미래연구 웹사이트 등을 통해 소통

(4) 미래연구를 지원하는 지식 베이스 구축 : 미래사회변화 및 핵심이슈 관련 전

세계적/국내 관련 자료의 정리/공유, 새롭게 떠오르는 이슈 및 돌발변수 도출

및 분석 자료 등을 수집/제공하는 일종의 지식창고 구축

[그림 1] STEPI 미래연구영역 프레임

요 약 3

제3장 혁신 전망(Innovation Outlook)

□ 배경 및 목적

○ 과학기술은 그 자체의 발전보다는 사회와 산업에 적용되면서 새로운 부가 가

치를 창출하는 것이 중요하므로, 단순한 미래 기술예측을 넘어서 사회와 산업

과의 상호 작용에 한 전망이 필요하며 이를 가속화하기 위한 정부혁신정책

의 적극적 역할이 요구됨

○ 현재, 그리고 미래에도 화두가 될 주요 이슈에 해 정부, 산업(생산자), 사회

(최종소비자), 기술 등 4개 주요 주체(actor)를 중심으로 시스템을 그리고 이

를 구성하는 주요 산출물의 내용 및 그 흐름을 면밀히 분석

○ 또한 이러한 시스템을 토 로 우리 사회가 향후(10-20년 내) 당면하게 될 미래

이슈의 전개 방향을 전망하고 정책적 시사점 및 안 도출

□ 이슈의 선정

○ 한국적 상황을 반영하여 시급성과 파급효과(Impact)가 클 것으로 예상되는

이슈, 최소 10년 이상을 내다보는 중장기적 이슈, 불확실성과 여러 가지 트렌

드가 서로 충돌하는 역동성을 가진 주제에 주목하되, 정부정책과 과학기술적

해결방안을 통해 변화 가능한 이슈에 주목

○ [에너지 효율화] 현재의 에너지 시스템을 살펴볼 경우, 공급확 만으로는 꾸

준히 늘어가는 에너지 수요를 따라갈 수 없으며 화석연료의 고갈과 환경문제

를 고려할 때, 에너지 효율화 문제는 인류의 지속적인 생활환경을 조성하기

위한 필요조건임

○ [돌봄서비스] 인구 고령화 역시 피할 수 없는 현상으로서 향후 보건의료 서비

스의 변화 뿐 만 아니라 기존의 인적차원에 의존하던 방식이 아닌, 사회보장

시스템 전반의 변화와 과학기술의 혁신을 요구할 것으로 예상됨


□ 연구 방법

○ 기존에 수행된 부분의 국가주도 미래예측 활동은 미래의 과학기술 발전을

이해하는 것과 그것이 가져올 영향력에 한 평가와 관련된 이슈에 초점

○ 그러나 최근 들어 사회적인 문제를 강조하는 변화의 움직임이 확연히 나타나

고 있으며 정부, 산업, 시민사회 등 다양한 이해관계자(stakeholder)들을 상정

하고 관련 전문가들을 참여시키려는 노력이 증가하고 있음

○ 본 혁신 전망에서는 분석 이슈의 핵심 동인이 되는 주요 행위자들은 크게 정

부(정책 시행)영역, 기술(R&D 주체)영역, 산업(비즈니스)영역, 사회(최종 소

비자)영역 4개 부문으로 범주화 함. 이와 같이 4개 부문으로 구성된 시스템을

상정함으로써 이슈를 둘러싼 수요와 공급 관계, 민간과 공공의 역할을 입체적

으로 조명

[그림 2] 혁신전망 시스템의 기본 구조

○ 시스템상으로 거의 검토하지 못했던 시나리오 이면에 있는 다른 모습들을 펼쳐

보이고, 현재의 상황을 다른 방향으로 추동할 수 있는 사회적인 변화 요인들에

한 것도 다룸으로써 ‘혁신 시스템으로의 전환(transformation) 방향’을 제시

요 약 5

[그림 3] 시스템 혁신 전망을 위한 방법론 프로세스


□ 연구 내용

(1) 에너지 효율화(Energy Efficiency)

○ 에너지의 안정적인 확보, 공급 및 관리는 미래의 번영과 사회발전을 도모하는

데 있어 가장 중요한 사안이라고 할 수 있음. 오늘날 에너지 효율화 문제는

인류의 지속적인 생활환경을 조성하기 위한 필요조건임

○ 기존 연구는 미래 메가트렌드의 흐름 속에서 직면하게 될 사회 문화적인 변화,

그것이 낳을 생활양식과 소통방식의 변화에 한 통찰이 상 적으로 부족했

으며 미래에 직･간접적으로 영향을 줄 수 있는 불확실한 상황, 변수에 한

폭넓은 고려 역시 매우 미흡하였음

○ 정부-기술-산업-사회로 구성된 에너지 체계를 상정, 각각의 유기적인 상호

관계와 에너지 효율 달성을 위해 이들 간의 선순환 메커니즘을 유도하는 정책

로드맵 제시 필요. 따라서 한국적 맥락에서 불확실성과 임팩트가 높은 미래

변화에 한 복합적인 관점에서 거시적, 미시적 흐름을 진단, 통합적인 정책

방향 제시

○ 소비(활용) 단계에서의 에너지 효율 달성 프로세스 분석: 개념적 측면에서 생

산(공정)단계가 아닌 소비(활용)단계에서의 에너지 효율에 집중

○ 교통･물류 / 건물･인프라 부문을 중심으로 분석: 향후 에너지 효율 향상에 기

여할 수 있는 잠재력이 큰 분야인 교통･물류, 인프라･건물 부문을 중심으로

에너지 효율 시스템을 분석하고 시나리오 작성

○ 2030년의 미래시점을 상정: IEA는 2008년 G8 정상회의에서 ‘에너지 효율정

책 권고사항’의 목표시점을 2030으로 규정한 바, 본 연구에서도 주요 국가 간

합의를 통해 도출된 2030년의 미래시점을 기준으로 함

○ 본 연구에서는 경제적 에너지 효율 지표가 개선되거나 탄소배출량 지표가 개

선될 때 에너지 효율이 향상된 것으로 간주

○ 각국의 에너지 효율정책 비교해 보면, 주요 선진국들은 공통적으로 새로운

요 약 7

에너지 효율정책의 도입뿐만 아니라 지속적이고 일관된 개선과 목표 설정,

단계적 목표 달성 과정을 통해 정책목표를 실현하고 기업을 선도하였다고 볼

수 있음

○ 특히, 현재 기준의 최고 효율을 최저 효율로 설정하는 미래 지향적 정책을 추

진함과 동시에 기준을 달성한 업체의 선점을 고무하였다는 점이 특징이며 이

는 정책에 의해 새로운 미래기술을 적극적으로 탐색할 수 있는 환경을 조성한

것이라 할 수 있음

○ 최종 소비자 역시 기후변화, 온난화, 건강, 지속적 성장에 한 관심 증 에

따라 에너지, 환경에 한 사회적 이슈를 가격보다 우선시하는 추세가 확 되

는 등 성숙한 시민의식이 뒷받침되었음

○ 에너지 효율 시스템 맵을 살펴보면, 내수시장 규모의 한계로 인한 에너지 효율

신제품 확 의 어려움, 현재의 화석연료 기반 인프라의 구조적 문제, 규모 연

구 인력의 확보 문제, 인구구조 변화에 따른 세수감소 및 정부 투자 위축 등이

우리나라 에너지 효율 시스템에서의 발견할 수 있는 근본적인 제약요소임

[그림 4] 에너지 효율 시스템의 종합 흐름도(세부)


[그림 5] 한계 요소를 고려한 에너지 효율 종합 흐름도(개요)

[그림 6] 에너지 효율 시스템의 주요 변수 간 인과지도(영역별 동인)

요 약 9

○ 에너지 효율화의 달성을 위해서는 정부 주도하의 부문별 상호 연계성 강화,

사후 평가 시스템의 도입, 혁신 성장 동력 방안 개발, 메가트렌드 및 와일드카

드의 영향에 한 고려가 요구됨

(2) 돌봄 서비스(Care Work)

○ 최근 우리사회는 빠른 속도로 ‘고령사회’에 진입하고 있으며 이에 한 사회적

준비가 요구되고 있음. 인구 고령화는 향후 보건의료 서비스 수요를 이슈화할

것으로 전망되며, 기존의 인적자원에 의존하던 방식이 아닌, 과학기술을 활용

한 양질의 ‘돌봄 서비스(Care Work)’ 형태를 출현시킬 것으로 예상됨

○ u-health 등 돌봄 서비스(Care Work) 관련 기술의 발달은 사회구성원으로 하

여금 편리하고 신속한 의료서비스 이용을 가능하게 할 뿐 아니라 평소 적극적

인 건강관리를 유도함으로써 궁극적으로 사회적 비용을 절감하는 데 기여할

것으로 기

○ 본 보고서에서 다루고 있는 돌봄 서비스(Care Work)의 범위는 장애를 제외한

65세 이상 노인인구에 한 돌봄 서비스를 의미하여 복지 서비스 수혜자, 의

료 서비스 수혜자, 건강관리 재화 소비자를 중심으로 한 돌봄 서비스(Care

Work)를 의미

○ 시스템 맵들은 체적으로 각각의 주요 이해관계자들이 산출물을 통해 돌봄

서비스 제공을 원활하게 하는 방향으로 상호작용하는 선순환 구조를 보여줌

○ 그러나 관련 연구소에서 생성한 기술들이 산업 부문 간에 원활하게 제공되고

있지 않아 산업부문에서 첨단 기술을 이용한 돌봄 서비스 개발이 어려우며,

수요의 급증에 비해 보험 재정과 예산 부족으로 양질의 서비스가 충분히 제공

되지 못함. 또한 산업분야에서 제공하는 서비스는 공적보험 제도 등을 통해

제공되는 서비스보다 훨씬 고가일 확률이 높음

○ 적절한 수요예측과 함께 원활한 서비스 공급을 할 수 있는 재원 확충 및 산업

분야의 서비스 제공이 적정가격에 이루어질 수 있도록 제도 보완이 요구됨.

또한 서비스 제공에 필요한 전문 인력양성 및 관리가 더 필요


[그림 7] 돌봄 서비스(Care Work) 시스템의 종합 흐름도(세부)

[그림 8] 한계 요소를 고려한 돌봄 서비스(Care Work) 종합 흐름도(개요)

요 약 11

[그림 9] 돌봄 서비스(Care Work) 시스템의 주요 변수 간 인과지도(동인별 분류)

○ 인과 관계 지도를 통해본 돌봄 서비스(Care Work)의 현황은 노인인구의 증가

와 1인당 국민소득의 증가로 인해 돌봄 서비스(Care Work) 양의 증가는 물론

높은 수준의 돌봄 서비스(Care Work)를 요구하는 수요가 존재하지만 기술과

정책 연구의 교류 미비, 민간과 공공 연구 기관과의 협력 부재 등으로 공급량

과 수준이 수요의 양과 수준을 충분히 맞추지 못하고 있음

○ 돌봄 서비스(Care Work) 개선을 위해서는 전체 시스템에 한 종합적 이해

및 관리가 뒷받침 되어야 함. 돌봄 서비스 산업과 정책의 조화가 필수적임

제4장 미래지향적 혁신정책 수립을 위한 미래예측의 활용

□ 정책 분석 틀

○ 정책목적과의 부합성을 고려한 미래예측 분석틀을 제시하고 분석하기 위해서

는 미래예측 방법에 관한 지식(도구적 기준)과 미래예측의 내용에 관한 지

식(내용적 기준)을 기준으로 하는 구분이 필요


○ 정책문제를 인지하고 정책목표를 세우는 데에는 미래예측의 정책 상 집단의

요구 및 선호가 반영되며 미래예측이 정책목표에 잘 반영되어 정책결정자들

이 잘 이해할 수 있도록 응성과 수용성 측면이 강조되어야 함

○ 미래예측 내용이 정책결정에 반영될 때에는 미래예측 내용이 명료하고 이해

관계집단의 참여가 이루어져야 함

○ 또한 최종적인 정책이행과정에서 미래예측을 통한 예산분석이 되어야 하고

정책결과가 시 의 흐름을 잘 반영할 수 있도록 미래예측 내용이 능률적이고

적합하여야 함

[그림 10] 미래예측 관점에서의 정부정책유형

○ Ⅱ유형은 미래예측의 정도가 높고, 정책영향의 목적부합도 역시 높은 유형으

로 정책에 한 수요의 응성이 적절하였고 이에 한 미래예측이 적합하게

이루어져 바람직한 정책성공으로 간주할 수 있음

요 약 13

□ 분석 및 정책 시사점

○ 분석 상으로 ‘부안(위도) 원전수거물 입지선정’ 정책 및 ‘은평구 u-city 구

축’ 사례를 선정

○ 부안(위도) 원전수거물 입지선정 사례와 은평구 뉴타운 u-City 두 사례 모두

규모 국책 및 지방정부사업임에도 불구하고 정책결정 및 집행단계에서 적

절한 미래예측이 수행되지 못하고 있는 것으로 판단됨

○ 두 사례 모두 정책을 형성하기 위한 미래예측은 실제로 이루어지지 않았고,

다만 부분적으로나마 실행계획 차원에서 다루어졌음. 구체적으로, 장기적인

측면의 미래비전을 형성하고 이러한 미래비전에 한 구체적인 세부목표들이

구체적으로 예측될 필요가 있음

○ 시공간적 범위 역시 전체적으로 좁은 측면이 있어 초기 정책의 미래예측 수준에

서 미래상황의 다양한 국면을 시공간적 차원으로 구체화해볼 필요가 있었음

○ 그러나 현재와 같은 특정기관으로의 예측조사의 위임은 만족스러운 결과를

얻어내기 어려울 것으로 판단되며, 이는 정부정책의 예측시스템이 구조적으

로 고착화되어 있음을 나타내는 부분임

○ 정책을 수행하기 이전의 사전적 미래예측이 모든 정책의 성공을 담보하는 것

은 아니지만, 시민수용성을 높음으로서 갈등으로 인한 거래비용을 낮출 수 있

다는 측면, 기술변화 및 환경변화에 비교적 능동적으로 응할 수 있다는 측

면에서 성공가능성을 높일 수 있음

□ [해외 사례 분석] 영국 Foresight의 Flood and Coastal Defence project

○ 영국 과학기술국 산하 기관인 Foresight에서는 불확실성은 높지만 파급력이

큰 사안인 Flood and Coastal defence에 해 영국 전체에 걸친 장기미래비전

(2030년-2100년)을 프로젝트를 시행하였음

○ 홍수와 해안침식 방재에 관한 과학적 비전과 장기 정책을 수립에 필요한 정보를


방법론

자료의

적절성

기존의 Flooding System 모델들을 바탕으로 각계의 전문가가 참여하며

Flooding System을 확립한 후 주요 영향요소인 기후변화와 사회경제적 상

황을 반영한 정량적 및 정성적 시나리오를 그림, 따라서 1차 자료와 2차 자

료 모두 포함

정책

인과관계

홍수 방재를 국가의 주요 장기 정책 중 하나로 인지한 후 이에 대한 대응책

마련을 위해 다양한 자연환경변화와 사회경제적 변화를 고려한 시나리오를

작성, 시나리오별 정부 대응책에 대한 결과를 예측하였으므로 정책적 인과

관계가 명확함. 그리고 실제로 어떠한 분야에서 어떻게 연구결과가 이용되

고 있는지를 공개함으로써 정책적 이용 확대 노력

도구적

기준

각계의 전문가는 물론 이해관계자들이 참여하여 시나리오 개발 및 위험요

인을 분석하였으므로 전문성 및 다양성이 충족되었고, 이를 전략적으로 분

석하여 시나리오 예상결과를 구체화 하였으므로 정확성 및 정밀성이 높음.

그러나 현지 주민에 대한 조사 등이 실시되지 않아 1차 자료의 부족으로 수

용성 및 순응성은 낮을 가능성이 있음

내용

공간영국 전 국토를 대상으로 함, 특히 강가나 해안가와는 다른 홍수의 특징을

보여주는 도심지를 별도로 분석

시간

2030년에서 2100년까지의 기간에 대한 미래이슈탐색, 이는 홍수의 피해를

볼 수 있는 국가 및 개인의 재산 가치를 논할 때 100년 이상의 기간이 고려

되어야 하고 홍수에 영향을 주는 장기간 기후변화 및 환경 변화를 염두에

둔 것

정책문제

수준

홍수에 대한 피해가 국가부터 개인에 이르기까지 매우 대상이 광범위하고

물질적 손해부터 인명피해까지 다양하다는 것을 인지하여 미래예측 결과의

정책적 이용을 누구나 폭넓게 사용할 수 있도록 고려

미래예측의

가치

전반적으로 높은 수준의 품(品)적 및 질(質)적 차원의 미래가치기준을 반영

미래상황 및 문제가 구체적으로 명시되어 명료성이 높고 대응책 반영에 대

한 결과 역시 수치로 표시되어 능률성에 부합, 또한 미래예측결과를 다양한

제공하는 것을 목표로, 지속가능한 응책을 마련하기 위하여 미래예측의 경

제적, 사회적, 환경적 결론을 도출하였음

○ 전체 연구 프로젝트는 3단계로 나뉘며 첫 단계에서는 홍수와 해안침식 전체

시스템 파악, 분석에 사용되는 방법론 개발하고, 두 번째 단계에서는 현재의 홍

수관리 정책이 미래에도 변하지 않고 지속될 경우를 가정하였을 때 미래 홍수

위험에 영향을 미치는 촉진 및 잠재요인 분석하며, 마지막 단계에서는 홍수관

리와 관련정책의 변화가 가져올 미래의 홍수 위험 관리의 개선사항을 분석

<표 1> Flood and Coastal Defence project의 특징

요 약 15

이해관계자들이 실제로 정책에 반영하여 사용하고 있으므로 수용성에 부

합. 미래이슈탐색에 각계의 전문가 및 이해관계자들의 의견은 물론 메가트

렌드가 반영되어 질적 기준인 적합성, 민주성, 대응성에 대체적으로 부합.

그러나 지역주민 역시 홍수에 직접적으로 관계된 정책대상임을 고려할 때

이들의 의견이 직접적으로 반영되지 못한 점은 민주성과 대응성 측면에서

보완이 필요

제5장 미래지향적 혁신정책 수립을 위한 미래예측 역량 분석

□ 정부의 미래 역량 분석 틀(framework)

○ 미래지향적 정부 역량을 분석하는 3가지 표적인 관점으로 제도적, 절차적,

메커니즘적 관점을 들 수 있으며, 더불어 미래연구의 정치적 지지도, 정부 조

직의 성향에 따라 국가마다 다르게 나타나기도 함

[그림 11] 정부의 미래 역량을 분석하는 관점과 요소

○ BLOSSOM 보고서는 위에서 제시한 기준에 따라 각국 정부의 미래역량을

평가한 결과를 소개하였으며 우리나라의 미래연구 역량을 SWOT 분석함


□ 해외 각국 정부의 미래역량 SWOT 분석

○ 정부의 미래역량을 분석하는 관점과 요소에 따라 각국의 미래연구의 정책이행

역량에 해 국가를 세 그룹으로 분류하면 초기, 발전, 성숙 그룹으로 나뉨

○ 초기 그룹 : 구소련에서 분리 후 장기 계획에 해 여전히 불신을 가지고 있는

동유럽 국가들이 주로 속해 있으며 이들 정부의 성격은 매우 계층적, 주로 수

요가 발생할 경우 미래연구를 시행하며 연구들은 각각 분산되어 있음. 하지만

최근 미래연구의 정책이행도를 높이기 위해 제도를 정비하기 시작하였음

○ 발전그룹 : 프랑스, 독일 등 중앙유럽 국가들과 포르투갈 같이 상시적인 미래

연구 기구가 설치 되어있고 미래연구의 정책에 한 영향력이 존재하는 국가들.

그러나 현재까지는 미래연구가 분산적으로 이루어짐

○ 성숙그룹 : 영국 네덜란드, 북유럽 국가들이 속해있으며 상시적이고 정형화된

미래연구 시스템을 갖추고 있음. 또한 정부조직 전반에 걸쳐 미래연구에 관계

된 다양한 네트워크가 형성되어 있으며 미래연구 결과를 정책에 적극적으로

반영하는 특징을 보임. 이 중 핀란드, 스웨덴, 네덜란드는 참여적 성격이 강한

정부 문화를 가지고 있는 반면, 영국은 참여적인 성격보다는 강력한 중앙집중

식 미래연구를 수행하며 정책에 한 영향력은 매우 높음

□ 한국정부의 미래역량 SWOT 분석

○ 우리나라는 국가주도의 미래연구를 시행하려는 시도가 1980년 후반 들어

꾸준히 시도되어 왔고, 현 정부 들어서도 통령 자문기관으로서 ‘미래기획위

원회’가 설치되었으며, 기획재정부 내에 ‘미래전략과’가 신설되었기 때문에 정

부의 미래역량은 초기와 발전 단계 사이에 위치한 것을 판단됨. 또한 1970년

부터 매 5년마다 실시된 기술예측조사의 경험 역시 타국과 비교할 때 매우

귀중한 경험임

○ 하지만 새로운 정부가 출범할 때마다 설치되는 미래연구 책임기관들은 정치

적 환경의 변화에 따라 기관의 성격이 급격히 바뀌고 내용 결과물 역시 신뢰

요 약 17

성과 진정성에 의심을 받고 있음

○ 또한 정책 아젠다 발굴을 위한 정부출연연구소의 역할이 매우 중요하나, 그

동안의 경험으로 볼 때 미래연구 역량은 선진국 비 상 적으로 부족. 민간

은 물론 정부 내의 상호교류도 매우 제한적이며 미래연구의 지식베이스 구축

도 초보적인 단계로 판단됨.

[그림 12] 대한민국 정부의 미래역량 SWOT 분석


제6장 결론 및 정책 시사점

□ 정부의 미래 역량 증대를 위한 성공/장애요소 및 정책방안

○ 정부의 미래 역량 증 를 위해서는 미래연구 수요 시스템 구축과 정치적 지지,

국회의 적극적 참여 및 활성화, 국회의 적극적 참여, 미래연구 관련 제도의 확

립, 다양한 이해관계자(stakeholder)의 폭넓은 참여가 필수적임. 그 밖에 정부

내외의 커뮤니케이션 정도와 높은 수준의 연구 방법, 미래연구가 정책수립에

해 얼마나 시의적절하고 관련도가 높은가에 따라서도 정책이행도가 달라짐

○ 극복해야 할 장애요소로는 짧은 정책 주기로 인한 단기적 정략적 미래연구에

서의 탈피가 필수적임. 또한 정치적 지지와 정책 수요가 뒷받침 되어야 하며,

공무원들의 부서 간, 미래연구 책임기관의 잦은 변동을 막을 수 있는 제도적

정비가 필요. 또한 상시적인 미래이슈탐색(horizon scanning)이 이루어지고

이 내용이 미래연구에 즉각적으로 반영될 수 있도록 미래이슈탐색 기관과 미

래연구 기관 간의 긴밀한 협조가 이루어져야 하며 부족한 미래연구의 홍보 전

략을 개선해야 함. 정부 부처 이기주의 또한 극복 상임

○ 정부의 미래역량 증 를 위한 정책적 실천 방안으로, 공무원과 정치인의 교육

및 훈련 강화, 전문 네트워크 구축 및 지식 공유 활성화, 미래연구 그룹 간 협

동 연구 실시, 정책 수요 창출을 위한 조직 및 제도 개편, 미래연구 주제 개발,

연구 및 인력 개발을 위한 예산확보, 일반 중을 포함한 미래연구 참여의 증

가 요구됨

□ 정책적 실천방안 I: 미래이슈탐색(Horizon Scanning)

○ 국가 및 각 조직 차원의 미래예측의 전면적 활성화가 필요하며, 그에 한 선

결 조건으로 미래이슈탐색 시스템 구축이 필요. 해외 사례를 고려할 때 미래

이슈 분석을 실행하기 위한 다음의 세 가지 안이 제시 가능

요 약 19

Horizon Scanning Korean Project

롤 모델 - 네덜란드 Horizon Scanning Project

주요 목적

- 공공 정책 의제와 관련된 한국 전반의 미래 트렌드 및 이슈를 탐지하고

평가하여 정부에서 미래이슈 탐색이 어떻게 사용될 수 있을지, 의회 및

정부, 일반 대중들이 미래이슈 탐색에 어떻게 접근할 수 있을지를 연구함

정책 영역 - 특정 분야에만 국한되지 않고, 모든 공공 정책 분야를 다 다룸

프로젝트 결과물

- 한국과 관계된 가장 중요한 트렌드와 이슈 탐색

- 전문가 네트워크 형성

- 에세이, 정책 briefs, 대중을 대상으로 한 강연 등을 통해 결과를 다양한

방법으로 알림

방법

- 프로젝트 형태이므로 한시적으로 운영

- 적은 수의 내부 프로젝트 팀에 의해서 운영되거나 외부 조직과 연합하여

프로젝트 팀을 만들어 운영될 수 있음

추정되는 필요자원

- 외부 전문가에 의존하여 프로젝트를 이끌기 보다는 한명의 full time 프로

젝트 디렉터 이상적으로는 과학계의 인사인 리더를 중심으로 프로젝트가

운영

- 워크숍, 보고서 작성, 그 외 프로모션 활동 등에 예산 필요

Korean Horizon Scanning Center

롤 모델 - 영국 Foresight Programme

주요 목적- 정부 행정조직에 자체적인 미래이슈탐색 능력 함양을 위한 필수적인 미

래이슈 방법, 절차, 전략적인 지원을 함



- 정부 행정조직에 미래이슈탐색 지원 및 교육

- ‘미래예측을 사랑하는 모임’과 같은 전문가 네트워크

- 특정 주제 등에 대한 미래이슈탐색 및 미래연구

방법

- 정부조직 내부에 영향력 있는 미래이슈탐색을 위한 조직을 구성, 기존의

조직 예를 들면 기획재정부나 교육과학기술부 내에 미래이슈탐색 조직을

추가하거나, 총리실 내에 미래이슈탐색 담당부서를 신설

※ 미래예측전담 조직을 설치하고 임무를 부여할 수 있음


- 항시적으로 미래이슈탐색을 전담할 인력 필요

- 초기 설립 단계에는 외부 인력을 이용할 수 있음

- 외부 전문가를 이용할 때, 전문적인 미래이슈탐색 방법을 개발할 때

예산 필요

<표 2> 대안 1: Horizon Scanning Korean Project

<표 3> 대안 2: Korean Horizon Scanning Center


<표 4> 대안 3: Horizon Scanning Center for Korean National Security

(or Korean Future Technology)

Horizon Scanning Center for Korean National Security


롤 모델 - 싱가포르의 Risk Assessment and Horizon Scanning Programme

주요 목적

- 대한민국 안보와 관련된 모든 위협요인을 탐색하고 분석하여 모든 관련 정부

조직 및 이해관계자들과 대중에게 제공

- 미래과학기술에 대한 모든 기회요인을 탐색하고 분석하여 모든 관련 정부 조

직 및 이해관계자들과 대중에게 제공

정책 영역 - 특정분야(안보, 과학기술)에 집중, 후에 특정분야를 중심으로 전반적인 공공

정책영역으로 확장 가능


- 정부 전반에 걸쳐 지식과 정보를 제공하는 platform을 형성, 후에 이해관계

자 및 일반 국민에게도 미래관련 지식과 정보를 제공

- 학계와, 산업계, 국제적인 연계 형성

방법

- 총리실 내 국가안전보장위원회나 국가과학기술위원회 내에 미래이슈탐색 센

터 신설

- 외국의 특정 이슈에 관계된 미래이슈탐색 프로젝트와 연계




- 외부 전문가를 이용할 때, 정보 제공을 위한 도구 개발 및 웹사이트 개설 등

을 위한 예산 필요

□ 정책적 실천방안 Ⅱ: 전문 네트워크 구축

○ 네트워크 내의 의견 교환 방법의 다양화: 공식적인 회의만이 아닌 SNS, 웹사

이트, 오프라인 모임 등 다양한 방법을 이용한 활발한 소통체계를 구축함으로

써 다양한 의견 교환

○ 차별화된 결과물을 내놓을 수 있는 전문가 네트워크 구축: 학계든, 기업이든

언론이건 서로 비슷한 예상과 내용, 결론을 내곤 하는 현실을 극복하기 위해

차별화된 프로세스를 통해 새로운 아웃룩을 도출해야 함

○ 공유 가능한 지식 베이스로서의 역할: 각 전문가들이 가지고 있는 자산들을

묶는 공유체계의 기능 수행이 필요. 신뢰할 만한 전문가들의 참신한 자료들을

한 곳에 모아둠으로써 기존 미래연구의 한계를 극복해야 함

요 약 21

○ 자유롭고 형식에 얽매이지 않는 네트워크 환경 구축: 기존의 기업연구소는 기

업 이익을 반영할 수밖에 없기 때문에 상상의 제약을 가지며, 정부출연연구소

역시 당면한 현안문제를 염두에 두기 때문에 자유로운 상상이 어렵다는 난점

이 있었음. 이를 극복하기 위해서는 자유로운 주제를 놓고, 굳이 정책과 연결

시켜야 한다는 강박관념에서 벗어나야 함. 각자가 편하게 미래에 한 상상과

연구 노하우를 편하게 쏟을 수 있는 분위기를 조성할 필요가 있음

｜목 차｜

요약 ·············································································································· 1

제1장 서론 ································································································· 31

제2장 연구 전략 ······················································································ 35

제1절 정책수립에 한 미래예측의 의의 ······················································ 35제2절 정책수립에 한 미래예측의 기능 ····················································· 36제3절 연구 전략 및 내용 ·············································································· 41

제3장 혁신전망(Innovation Outlook) ············································ 46

제1절 연구 목적 및 방법 ·············································································· 461. 연구 배경 및 목적 ················································································ 462. 이슈 선정 및 연구 방법 ······································································· 47

제2절 에너지 효율화(Energy Efficiency) ···················································· 511. 연구 배경 및 필요성 ············································································· 512. 연구 범위 및 주요 개념 ······································································· 533. 국내외 에너지 효율 현황 분석 ····························································· 584. 에너지 효율 시스템 맵 ········································································· 715. 2030년 에너지 효율 미래 전망과 시나리오 ········································ 856. 결론 및 주요 시사점 ············································································ 92

제3절 돌봄 서비스(Care Work) ··································································· 931. 연구 배경 및 범위 ················································································ 932. 돌봄 서비스(Care Work) 현황 분석 ·················································· 1053. 돌봄 서비스(Care Work) 시스템 맵 ··················································· 110

4. 2020년 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 이슈 분석 ······ 1245. 결론 및 주요 시사점 ··········································································· 130

제4장 미래지향적 혁신정책 수립을 위한 미래예측의 활용 ··············· 132

제1절 미래예측 정책 분석 틀 ····································································· 1321. 정책학 이론 ························································································· 1322. 미래예측 분석 기준 ············································································ 1323. 미래예측 관점에서의 정부정책 유형 ·················································· 137

제2절 분석 및 논의 ····················································································· 1381. 부안(위도) 원전수거물 입지선정 사례 ················································ 1392. 은평구 뉴타운 u-City 주택정책 사례 ················································ 1563. 부안 및 은평구 뉴타운 u-City 사례의 함의 및 시사점 ···················· 174

제3절 영국의 홍수 및 해안침식 방지 미래예측 ········································· 1751. Flood and Coastal Defence Project의 개요 ···································· 1762. Flood and Coastal Defence Project사례에 관한 미래예측 분석 ····· 190

제5장 미래지향적 혁신정책 수립을 위한 미래예측 역량 분석 ········· 196

제1절 정부의 미래 역량 분석 ····································································· 196제2절 각국의 미래예측 활동 현황 ······························································ 199제3절 해외 각국 정부의 미래 역량 평가 ··················································· 204

1. 초기그룹: 폴란드, 슬로바니아, 스페인, 헝가리 ································ 2052. 발전그룹: 오스트리아, 프랑스, 독일, 포르투갈 ································ 2063. 성숙그룹: 핀란드, 네덜란드, 스웨덴, 영국 ······································· 2064. 한국 정부의 미래 역량 SWOT 분석 ·················································· 207

제4절 해외 각국의 미래이슈탐색(horizon scanning) 역량 분석 ·············· 2091. 미래이슈탐색(horizon scanning)의 정의 ··········································· 2102. 각국의 미래이슈탐색(horizon scanning) 정책 ·································· 2113. 영국의 Foresight Programme ··························································· 212

4. 싱가포르의 Risk Assessment and Horizon Scanning ···················· 2155. 네덜란드의 Horizon Scan Project ···················································· 2186. 영국과 싱가포르, 네덜란드의 Horizon Scanning 비교 ···················· 221

제6장 결론 및 정책 시사점 ································································· 224

제1절 정부의 미래 역량 증 를 위한 성공요소 및 실천 방안 ·················· 2241. 개요 ····································································································· 2242. 확보해야할 성공요소 ·········································································· 2243. 극복해야할 장애요소 ·········································································· 2264. 정책적 실천 방안 ················································································ 229

제2절 정책적 실천방안 상세 사례 I: 한국형 미래이슈탐색(Horizon Scanning) · 231

1. 1안-한시적 프로젝트로 수행: (가칭) Horizon Scanning Korean Project · 2312. 2안-전담조직 설치: (가칭) Korean Horizon Scanning Center 설립 · 232

3. 3안-특정분야에 집중한 조직형태로 추진: (가칭) Horizon Scanning

Center for Korean National Security/Korean Future Technology 설립· 233

제3절 정책적 실천방안 상세 사례 II: 전문 네트워크 구축 ······················· 2341. 개요 ····································································································· 2342. 네트워크 운영방안 ·············································································· 235

참고문헌 ·································································································· 237

부록: 미래예측 지식베이스 구축과 홍보 ············································· 241

1. 계간지 “Future Horizon” 소개 ··························································· 2412. 미래연구 홈페이지 ‘Center for Strategic Foresight’ ······················ 243

SUMMARY ··························································································· 247

CONTENTS ························································································· 249

｜표 목 차｜

<표 1-1> 우리나라의 미래예측 관련 조직 ························································ 32<표 3-1> 부문별 에너지 효율 개선분야 분류 ··················································· 55<표 3-2> 일반적 에너지 효율 지표별 비교 ······················································ 56<표 3-3> 주요 국가별 에너지 효율정책 비교 ··················································· 71<표 3-4> 글로벌화와 미래시장 확 의 주요 이슈 ··········································· 86<표 3-5> 국제분쟁의 심화 및 거버넌스 변화의 주요 이슈 ····························· 87<표 3-6> 인구분포의 변화의 주요 이슈 ··························································· 87<표 3-7> 기후변화 심화의 주요 이슈 ······························································· 88<표 3-8> 에너지･자원 부족 심화의 주요 이슈 ················································ 89<표 3-9> 기술･혁신 가속화의 주요 이슈 ························································· 90<표 3-10> 고령화지수 속도 국제 비교 ····························································· 94<표 3-11> 주요국의 장애여명 ··········································································· 97<표 3-12> 1-2인 가구 비율 ·············································································· 98<표 3-13> 중년층 46∼54세의 교육수준변화 ·················································· 100<표 3-14> 고령친화 의료기기 산업체 현황(2007) ·········································· 107<표 3-15> 선진국 사회보험 사례 ···································································· 107<표 3-16> 요양보험제도 국제 비교 ································································· 109<표 3-17> 인구구조의 변화 ············································································· 125<표 3-18> 양극화의 심화 ················································································ 125<표 3-19> 네트워크 사회 ················································································ 126<표 3-20> 웰빙 소비 사회 ·············································································· 126<표 3-21> 글로벌 사회 ···················································································· 127<표 3-22> 과학기술의 발전 ············································································ 127<표 3-23> 환경 변화 ······················································································· 128<표 3-24> 안전의 위험성 증 ······································································· 129

<표 4-1> 미래예측분석모형: 내용적 기준 ······················································· 136<표 4-2> 부지 환경 분야 ················································································ 139<표 4-3> 사업추진여건 및 주민수용성분야 ···················································· 141<표 4-4> 최종평가에 한 미래예측 관련내용 및 필요성 ····························· 153<표 4-5> 부안사례분석 요약 ··········································································· 155<표 4-6> 은평구 뉴타운 u-City 사례분석 요약 ············································ 173<표 4-7> Flooding system에 영향을 주는 driver ········································ 180<표 4-8> 사회경제적 시나리오에 따른 4가지의 미래상 요약(OST 2000) ····· 182<표 4-9> 2050년의 사회경제적 시나리오에 따른 통계(UKCIP2000) ············ 183<표 4-10> 기후변화 시나리오와 사회경제적 시나리오의 결합 ······················ 184<표 4-11> Flood and Coastal Defence Project 요약 ··································· 194<표 5-1> 영국, 싱가포르, 네덜란드의 Horizon scanning의 차이점 ············· 223<표 5-2> Horizon Scanning Korean Project ··············································· 232<표 5-3> Korean Horizon Scanning Center ··············································· 233<표 5-4> Horizon Scanning Center for Korean National Security

(or Korean Future Technology) ··················································· 234

｜그림목차｜

[그림 1-1] 미래연구의 기본 프레임 ·································································· 31[그림 2-1] 미래예측의 주된 활용방안 ······························································ 38[그림 2-2] 정보전달 프로세스의 병목현상 ······················································· 39[그림 2-3] 병목현상을 완화하기 위한 3가지 방안 ·········································· 40[그림 2-4] STEPI 미래연구영역 프레임 ··························································· 41[그림 2-5] STEPI 미래연구센터 연구의 수요자 ·············································· 43[그림 2-6] 과학기술기반 미래연구 중장기 로드맵 ··········································· 44[그림 3-1] 혁신전망 이슈의 주요 특징 ····························································· 47[그림 3-2] 혁신전망 시스템의 기본 구조 ························································· 49[그림 3-3] 시스템 혁신 전망을 위한 방법론 프로세스 ···································· 50[그림 3-4] 지역별 이산화탄소 배출량 추이(1980~2030) ································· 51[그림 3-5] 효율화로 가능한 에너지 절감수요 ·················································· 52[그림 3-6] 분야별 온실가스 배출 비중 및 온실가스 저감 시나리오 ··············· 54[그림 3-7] 각 단계별 에너지 효율 잠재량 및 해결방안 도출 과정 ················· 57[그림 3-8] 2020년 부문별 미국 에너지소비량 전망 ········································ 61[그림 3-9] 일본의 에너지 소비 및 CO 배출량 추이(1973-2010) ·················· 62[그림 3-10] 탑-러너 제도 신규 제품군 도입의 의사결정 과정 ······················· 63[그림 3-11] 에너지 전략 기술맵의 기본 틀 ······················································ 64[그림 3-12] 환경영향을 고려한 에코 디자인 등급 ··········································· 66[그림 3-13] 국가별 에너지 효율 권고사항 평가 결과(2010) ··························· 70[그림 3-14] 에너지 효율 시스템에서의 정책 및 정보 흐름 ····························· 74[그림 3-15] 에너지 효율 시스템에서의 기술 및 인력 흐름 ····························· 75[그림 3-16] 에너지 효율 시스템에서의 재정 흐름 ··········································· 76[그림 3-17] 에너지 효율 시스템에서의 자원 흐름 ··········································· 77[그림 3-18] 에너지 효율 시스템의 종합 흐름도(세부) ····································· 79

[그림 3-19] 한계 요소를 고려한 에너지 효율 종합 흐름도(개요) ··················· 80[그림 3-20] 에너지 효율 피드백 루프/인과지도 구축의 단계 ························· 81[그림 3-21] 에너지 효율 시스템의 주요 변수 간 인과지도 ····························· 82[그림 3-22] 에너지 효율 시스템의 주요 변수 간 인과지도(영역별 동인) ······· 83[그림 3-23] 에너지 효율에서의 이슈별 불확실성, 영향력의 크기 분포 ·········· 91[그림 3-24] 1985년과 2005년에 예측한 2000년, 2030년 인구피라미드 ········ 95[그림 3-25] 유소년부양비와 노년부양비 ·························································· 96[그림 3-26] 우리나라의 학 진학률 ······························································· 98[그림 3-27] 노인 의료비용 추이 ······································································ 99[그림 3-28] 중년층 46∼54세의 소비지출변화추이 ········································ 101[그림 3-29] 도요타의 간호로봇 ······································································ 102[그림 3-30] 우리나라의 ‘실벗’ ········································································ 102[그림 3-31] 미국 ‘엘리트케어’ ········································································· 103[그림 3-32] 고령친화용품의 범위 ··································································· 106[그림 3-33] 연도별 고령친화 의료기기 시장(2004-2009) ···························· 106[그림 3-34] 돌봄 서비스 시스템에서의 정책 및 정보 흐름 ··························· 112[그림 3-35] 돌봄 서비스 시스템에서의 인력 흐름 ········································· 113[그림 3-36] 돌봄 서비스 시스템에서의 재정 흐름 ········································· 114[그림 3-37] 돌봄 서비스 시스템에서의 기술 및 교육 흐름 ··························· 115[그림 3-38] 돌봄 서비스 시스템의 종합 흐름도(세부) ··································· 117[그림 3-39] 한계 요소를 고려한 돌봄 서비스 종합 흐름도(개요) ·················· 118[그림 3-40] 돌봄 서비스 피드백 루프/인과지도 구축의 단계 ························ 119[그림 3-41] 돌봄 서비스 시스템의 주요 변수 간 인과지도 ··························· 120[그림 3-42] 돌봄 서비스 시스템의 주요 변수 간 인과지도(동인별 분류) ·················· 121[그림 4-1] 미래예측분석모형: 도구적 기준 ···················································· 133[그림 4-2] 정책과정에서 미래예측 내용에 한 평가기준 ····························· 135[그림 4-3] 미래예측 관점에서의 정부정책 유형 ············································· 137[그림 4-4] Flooding system ·········································································· 179[그림 4-5] 도시 지역의 Flooding System ····················································· 180

[그림 4-6] Driver와 flooding system, flood risk와의 관계 ························ 181[그림 4-7] 온실가스 유출 정도에 따라 예상되는 연평균 기기온 변화 시나리오·· 182[그림 4-8] 시나리오별 2080년 홍수피해 비용, GDP당 비율 ························ 185[그림 4-9] 시나리오별 2080년 도시 지역 내의 연평균 홍수 피해 비용 ······· 186[그림 4-10] 100년 뒤 평균 해안가 침식 ························································ 186[그림 4-11] 홍수 위험인구 ·············································································· 187[그림 4-12] 지속성 평가 매트릭스 ·································································· 189[그림 4-13] 통합된 응안으로 감소한 시나리오별 홍수 피해액 ·················· 190[그림 5-1] 정부의 미래 역량을 분석하는 관점과 요소 ·································· 196[그림 5-2] 초기그룹 국가의 미래역량 SWOT 분석 ······································· 205[그림 5-3] 발전그룹 국가의 미래역량 SWOT 분석 ······································· 206[그림 5-4] 성숙그룹 국가의 미래역량 SWOT 분석 ······································· 207[그림 5-5] 한민국 정부의 미래역량 SWOT 분석 ······································· 208[그림 5-6] 통합적인 foresight 의 세 단계 ···················································· 211[그림 5-7] 영국 정부 조직 내 HSC 위치 ······················································· 213[그림 5-8] 싱가포르 정부 조직 내 HSC 위치 ················································ 216[그림 5-9] 네덜란드 Horizon Scan 과정 ······················································· 221

제1장 서 론 31

│제1장│서 론

선진사회에서는 사회구성원의 삶의 질을 향상시키기 위해 구성원의 사회적 역할

분담과 보상체계를 구축하고 있으며 다양한 사회･문화적인 욕구를 수용하고 조정

하는 정책이 무엇보다 절실히 요구되고 있다. 특히 미래의 불확실성에 비하고 글

로벌 경쟁 시 의 생존전략을 수립하기 위해 세계 각국은 국가 차원에서 미래연구

를 오래 전부터 수행해왔으며 최근 그 활동은 더욱 활발해 지고 있다. 미래연구

(foresight)는 바람직한 미래 사회를 만들어 가고, 당면할 미래이슈･도전을 해결을

위한 선제적 전략을 도출하는 가장 적절한 수단이라고 할 수 있다.1)

[그림 1-1] 미래연구의 기본 프레임

1) 본 사업에서는 foresight를 미래연구로 번역하여 씀. 기존의 future study가 주로 미래 전망에 초점을 맞추고

있는 반면, foresight 는 future study외 미래 이해당사자의 공감대 형성 및 전략적 실행전략 도출까지 포함

하는 포괄적 개념임.


구분 기관명

정부기관 미래기획위원회, 기획재정부 미래전략과, 미래전략위원회

연구기관과학기술정책연구원, 정보통신정책연구원, 한국과학기술기획평가원, 정보화

진흥원, 여성정책연구원, 행정연구원, 한국산업기술진흥원

학계/민간국가미래정책포럼, (재)IT전략연구원, 한국미래학회, (사)유엔미래포럼, 미래

전략연구원, (사)미래포럼

미래연구(foresight)는 기존의 미래연구(future studies)를 넘어서 이해당사자 참여

확 , 인적네트워크 구축 및 실행 가능한 정책 안 도출을 포함하는 전방위적

(full-fledged foresight) 개념으로 확장되고 있다. 특히 전략적 실천방안, 즉 정책수

립을 위한 수단으로서의 미래연구(foresight)의 필요성은 더욱 강조되고 있다.

EU는 제7차 Framework Program에서 기술예측(Technology Foresight)프로그램

을 확 하여 FLA(Forward Looking Activity)라는 새로운 프로그램을 시작하였다. 실

제 EU는 1994년 제4차 Framework Program에서 미래연구 활동을 시작해 왔으며 다

양한 미래연구 관련 지식기반 구축활동을 추진해 왔다. 제7차 Framework 프로그램에

도 시도된 FLA는 기존의 기술예측(technology foresight & technology forecast), 기

술영향평가(technology assessment) 및 미래이슈탐색(horizon scanning)을 포함한

광범위한 개념이다.

우리나라도 정부출연연구소 및 민간연구소에서 다양한 형태의 미래연구를 수행

해 왔다. 외국의 미래연구 사례는 신속히 국내에 소개되었으며, 규모의 미래관련

국제컨퍼런스가 열리기도 했다. 특히 현 정부는 통령 직속으로 미래기획위원회를

기획재정부에 미래전략과를 신설하는 등 미래 준비를 위한 조직을 설치한 바 있다.

<표 1-1> 우리나라의 미래예측 관련 조직

김성현 등(2010)은 경제인문사회연구회 산하 23개 연구기관에서 지난 15년간

(1995-2008년) 발간된 미래예측과 관련된 연구는 총 331편을 조사하여, 국내 정책

출연연의 미래예측 현황을 메타분석을 한 바 있다. 연도별/영역별 연구 건수만

제1장 서 론 33

매핑이 되어 있고, 예측연구에 자체에 한 메타분석을 제시하지 않았다. 예를 들

면 시계(time horizon), 프로세스, 참여자, 결과에 한 활용 정도 등에 한 분석

은 제시하지 않아 단순한 정책기획 연구인지, 고유한 의미의 미래연구인지는 추가

연구가 필요하다.

그러나 우리나라는 여전히 미래연구 내용이나 프로세스 측면에서 여러 가지 개

선해야할 점을 안고 있다. 먼저 미래연구의 내용이다. 기본적으로 글로벌트렌드 등

거시환경 변화는 외국 정부나 싱크탱크에 크게 의존하고 있는 점이다. 세계 전략차

원에서 장기적인 시계에서 고민하는 강 국의 입장, 막강한 정보력, 오랜 분석 경험,

글로벌 트렌드의 장기성을 고려할 때 그 내용을 인용할 수 있다고 인정하더라도,

한국적 맥락에서의 재해석은 절 적으로 부족하다. 특히 한국적 상황의 특수성이

글로벌 트렌드의 보편성과 어떻게 결합되는지에 한 연구는 한국적 미래연구를 위

한 가장 기초라고 할 수 있다. 또한 김성현 등이 지적한 로, 우리나라 정책연구기

관의 미래연구는 사회 이슈/분야에 한 균형감 있는 연구가 수행되지 못하였다. 두

번째로 활용되는 연구방법론의 엄밀성이다. 미래라는 것이 아직 일어나지 않는 것

이라 연구의 신뢰성은 결과보다는 방법론의 엄밀함, 프로세스의 합리성을 바탕으로

평가하게 된다. 하지만 현재 이 부분은 국내에 맞는 방법론에 한 논의도 부족할

뿐만 아니라, 지금까지 수행된 미래연구에서도 엄밀한 방법론의 적용을 찾기가 부족하

다. 세 번째로 미래연구전문가의 양적/질적 수준이다. 미래연구는 독립적인 학문 분야

이기보다는 융합적인 성격의 연구 분야로 보는 것이 타당하다. 즉, 미래연구는 각 분야

의 지배적인 연구 방법에 새로운 시각을 융합시키는 소위, MIT(multidisciplinary,

interdisciplinary, transdisciplinary)적인 성격을 가지고 있어 연구자간 협업은 기본

속성이다. 하지만 이 또한 우리나라는 전문 연구자도 선진국 비 적을 뿐더러 연구자

들 사이의 네트워크는 더 취약한 것으로 보인다. 또한 미래연구의 속성상 글로벌

차원의 협업이 필요하지만, 이 또한 단편적이며 일과성으로 수행되고 있다. 네 번째

로 미래연구와 정책결정의 연계 부분이다. 이미 언급한 것처럼 통령실과 기획재

정부 미래전략과, 각 출연연에서 수행하는 미래연구 부분이 있지만, 통령 단임제,

추격형 경제성장 경험 등은 이들 기관이 장기적인 관점의 연구 및 정책 수행을 하는

데 근본적인 한계를 가진다. 많은 경우 비전작업 등 미래연구가 단순히 먼 미래에


한 전망에 그치는 경우가 많고, 특히 이를 구체적인 정책으로 연결하는 부분은

상 적으로 취약하다. 마지막으로 미래연구 관련된 지식베이스 구축이다. 각 기관

의 네트워크가 약해 정보의 교류가 단편적이고 반복적인 경우가 많은 것으로 보인

다. EU 의 미래이슈탐색 프로그램에서 보듯이 세계 각국은 미래의 미약한 신호, 급

변사태들의 징후들을 포착하기 위한 많은 노력을 하고 있다.

본 연구는 우리나라의 이러한 미래연구 현황에 한 개선을 위해 과학기술정책

연구원의 미래연구의 프레임을 재설정하고 연구역량 재고를 위한 기반구축 및 핵심

미래이슈에 한 연구를 통해 미래지향적인 정책 안 도출을 시도하고자 한다.

제2장 연구 전략 35

│제2장│연구 전략

제1절 정책수립에 대한 미래예측의 의의

정책입안자들은 정책을 수립하거나 정책에 한 의사결정을 할 때 여러 가지 어

려움에 부딪힌다. 먼저 정책을 수립하거나 결정해야하는 시간적 압박에 시달리게

된다. 또한 정책과 관계가 없거나 신뢰할 수 없는 넘쳐나는 정보들 속을 헤매게 되

며 빠르게 변화하는 주변상황과 불확실성이 가득한 상황에 놓이게 된다. 정책관련

이슈들의 복잡성은 더더욱 증가하여 수많은 상호관계 속에 얽힌 이슈들을 다루어야

한다. 이러한 조건아래에서 정책입안자들이 당장 눈앞에 닥친 현안들을 해결하느라

장기적인 관점으로 정책을 만들고 의사를 결정하기란 쉬운 일이 아니다(Da Costa,

2006).

그럼에도 불구하고 많은 국가들이 정책입안에 한 미래예측 활용을 점점 더 확

하는 이유는 무엇일까?

첫째, 세계화의 흐름에 따라 기술 및 사회변화가 자국에 직접적으로 영향을 미치

게 되어 이러한 변화를 예측하지 못하게 되면 정책실패로 이어지게 되기 때문이다.

그 영향이 회복할 수 없을 정도로 클 때가 있을 수 있다. 그러나 이러한 변화에 유연

하게 응할 수 있는 준비는 반드시 필요할 것이다.

둘째, 정책결정자들에게는 예전의 량 생산 개념에서 벗어난 보다 창의적이고

다학제적인 협력과 문제해결능력, 의사소통과 같은 새로운 기술이 요구되기 때문이

다. 이를 가능하게 하는 개념의 협동과정 중의 하나가 바로 미래예측이다. 미래예측

과정에서 이슈들을 클러스터링하고 혁신적인 네트워크를 만들어가는 과정은 정책

결정자들과 행정가들이 새로운 지식과 환경에 해 보다 창의적으로 접근할 수 있

게 함으로써 보다 높아진 사회의 요구를 만족시키는데 기여할 것이다.

셋째, 기술과 사회경제적 변화 속도와 복잡성, 불확실성이 점점 빠르게 증가하여


현재의 정책의 효용성이 점점 벌어지고 있다. 이러한 환경 아래에서 미래의 변화에

한 예방적인 접근과 장기적 관점은 정책을 보다 신중하게 만드는 역할을 할 것

이다.

넷째, 정치적 경제적 압박이 늘어나는 가운데 정부는 균형 있는 예산집행에 어려

움을 겪는다. 미래예측은 불필요한 예산집행을 막고 신 미래의 발전을 위한 예산

을 측정하는데 도움을 주며 책임 있는 예산집행을 할 수 있도록 한다.

다섯째, 정책입안자들은 새로운 기술에 한 윤리와 안전문제와 같은 사회적 우

려를 다루어야 한다. 또한 과학적 연구 결과가 동일한 이슈에 해 새로운 해석을

만들어내고 있다. 이러한 기술변화에 따른 사회적 파장을 고려하여 정책을 입안하

기 위해서는 복합적인 관계 분석을 통한 미래예측이 중요한 역할을 담당하고 있다

(Havas, 2010).

제2절 정책수립에 대한 미래예측의 기능

European Commission은 미래예측의 이론 정립과 유럽의 미래예측 경험을 공유

하는 광범위한 활동을 수행중인데, 정책수립에 한 미래예측의 기능을 다음과 같

이 제시하고 있다(Da Costa, 2008).

1. 정보제공(Informing policy): 미래예측은 정책을 설계하는데 기본이 되는 지식

을 제공하는 역할을 한다. 변화의 흐름, 미래의 도전과제, 위협요인, 기회요인을 제

공할 뿐 아니라 정책과 관계되는 이해관계자의 관점과 기 , 미래의 변화에 한

현 시스템의 강점과 약점 등을 미래예측 과정을 통해 알 수 있다. 또한 창의적인

과정을 통한 폭넓은 범위의 다양한 아이디어를 제공한다. 미래예측 연구결과물은

보통 보고서 형태로 발표하는데, 미래예측은 이러한 보고서를 통해 우선순위 목록

과 같은 직접적인 정책 권고안부터 다양한 미래 상황에 한 시나리오나 로드맵 제

시와 같은 간접적인 방법으로 정책수립에 영향을 준다.


2. 정책 이행 촉진(Facilitating policy implementation): 현재 상황 분석과 미래의

도전과제, 이해 관계자들 간의 새로운 네트워크와 비전에 한 관심도를 높임으로

써 주어진 정책 영역 안에서 변화에 한 응능력을 키운다. 즉 이해 관계자들이

미래예측에 참여함으로서 공통적인 환경 아래 정책의 목적이나 제한점 및 관련 정

보 등에 한 인식을 공유하고 협력한다. 이러한 과정을 통해 미래예측에 참여한

모든 사람들이 보다 미래 중심적인 태도를 가지게 되고 궁극적으로는 정책 이행이

보다 원만하게 이루어질 수 있게 한다.

3. 시민참여형 정책결정(Embedding participation in policy-making): 미래예측

은 정책결정 과정에 시민사회의 참여를 정착시킬 수 있다. 이러한 시민사회의 참여

는 정책입안과정의 투명성과 합법성을 개선시켜 궁극적으로는 정책의 수용성을 증

시킨다. 이러한 기능은 미래예측에서 다양한 분야의 이해관계자들이 참여하여 지

식을 모으고 비전을 공유하는 과정과 밀접한 관련이 있다.

4. 정책 범위/내용(Supporting policy definition): 예측적 사고의 결과가 정책 입

안으로 쉽게 연결되지는 않는다. 예를 들면 정책입안자들은 그들의 계획을 공개적

으로 진행하는 것을 주저하는 경향이 있고, 예측적 사고를 하는 사람들이 정책입안

자들의 실제의 요구사항을 잘 이해하지 못하며, 이해관계자들은 정책을 개발하는

위치에 있지 않고, 미래예측에 관계된 창의적 과정들이 작동하지 않는 되는 위험이

도사리고 있기 때문이다. 따라서 정보제공(Informing policy)이나 정책 이행 촉진

(Facilitating policy implementation)에 한 개선만으로 충분하지 않을 수 있다. 따

라서 미래예측 연구 내용이 좀 더 구체적인 정책 옵션과 실행계획을 제시한다면 미

래예측이 정책으로 이행하는데 더 많은 영향을 줄 수 있다.

5. 정책결정 시스템 재설정(Reconfiguring the policy system): 미래예측활동은

현재 정책 시스템의 부적합성을 조명하고 사회가 앞으로 마주할 주요 도전과제를

밝히는 것이다. 이러한 과정을 좀 더 효과적으로 이행할 수 있도록 미래예측활동은

현재 정책결정 시스템을 재설정하는 이슈를 제기한다. 예를 들면 온실효과에 한


문제를 해결하기 위해 환경부와 산업부가 참여하는 위원회를 만들거나 혹은 정책

시스템 외부에 조직(예: NGO)를 만들도록 유도하기도 한다.

6. 상징적 기능(Symbolic function): 미래예측 활동은 중에게 정책이 합리적인

근거 하에 만들어졌음을 알리는 역할을 한다. 그러나 미래예측 관점에서는 이러한

역할을 조심해야 한다. 이러한 기능은 정책의 정당화만을 위해 악용될 수 있고, 정

보제공(informing policy)효과를 오히려 반감시키기도 하기 때문이다.

이론적으로 미래예측은 정책결정에 두 가지 방법으로 기여할 수 있다. 한동안 미

래예측 자체가 정책결정(foresight as a policy)이 되는 방식과 정책의사결정을 위

한 일종의 인텔리전스(foresight as a policy intelligence)방식으로 구분하려는 시도

가 있었지만, 첫 번째의 역할로 자리매김하기에는 여전히 해결해야하는 과제가 많

고 아예 불가능하다는 시각도 많다. 미래예측은 두 가지 형태로 정책결정에 영향을

미칠 수 있다.

[그림 2-1] 미래예측의 주된 활용방안


먼저, 공식적인 결과로 형식지(tangible out)인 미래예측(foresight) 보고서는 새

로운 정책 수립을 위한 정보를 제공한다. 이 정보에는 미래 변화의 양상 및 동학

(dynamics), 새로운 기회와 위기, 아이디어 및 비전, 그리고 다양한 이해관계자의

의견 등이 있다. 두 번째로는 암묵지(intangible output) 형태로 제공되는 것으로 미

래예측(foresight) 연구 과정에서 산출되는 혜택들이 있다. 각 이해관계자의 참여,

상호 이해에 기반한 네트워크 구축, 상호 학습을 통한 새로운 융합지식의 창출 및

정책 내용의 조정 등 이른 바 분산형 인텔리전스 시스템을 구축할 수 있게 된다.

[그림 2-2] 정보전달 프로세스의 병목현상

이런 과정을 통해서 이상적으로는 미래예측(foresight) 내용이 쉽게, 곧바로 정책

에 반영되어야 하지만 현실에서는 쉽지 않다. 실제 정책결정자 등은 매일매일 수많

은 의사결정에 쫓기는 것이 현실이다. 또한 정보통신 기술 등의 발달로 인해 너무나

많은 정보가 생산되고 유통되기는 하지만 필요한 순간에 곧바로 얻을 수 있는 것도

아니고 항상 쓸모 있는 것도 아니다. 문제는 사회 정치적 환경이 옛날처럼 단순하지

않는다는데 있다.

정책결정과정은 제한되고 가공된 정보에 기반한 일종의 블랙박스로 생각할 수

있다. 반 로 정책관련 정보를 생산/유통하는 연구계, 학계, 산업계를 일종의 판도

라 박스로 비교한다면, 결국 판도라 박스의 정보가 어떻게 정책결정 블랙박스에


효과적으로 전달하는가가 핵심 이슈가 된다. 하지만 이 정보전달 프로세스는 필연

적으로 단순화의 과정을 거치면서 왜곡될 가능성이 많다. 미래 사회를 특징짓는 복

잡성(complexity), 불확실성(uncertainty), 역동성(dynamism) 관점에서 볼 때 더

이상 과거의 계획시스템(control system)은 작동하지 않는다.

이러한 병목현상을 해결 또는 완화하는 방법은 무엇이 있을까?

[그림 2-3] 병목현상을 완화하기 위한 3가지 방안

먼저 기초 정보를 최 한 정제하여 고급화하는 것이다. 각각의 자료가 갖는 횡적/

종적 함의를 심도있게 분석/도출하여 좀 더 연관성 있고, 활용 가능한 고급정보로

바꾸는 것이다. 두 번째로 전달과정을 효율화하는 것이다. 예를 들면 각 정책의사결

정 단계별로 최적화된 전달시스템 구축, 정량적인 자료와 정성적인 자료의 적절한

안배, 다양한 정보 형태 및 채널의 구축(예. 동영상, 그림), 매스미디어의 활용이 있

다. 세 번째로 정책의사 결정자의 수용성을 높이는 것이다. 양질의 정보 제공을 통

해 자료의 신뢰성을 획득하고, 또한 관심을 끌 수 있는 양식의 변화 등이 필요하다.

이러한 과정에서 foresight 활동은 새로운, 그리고 미래지향적인 정책 수립을 위한

정보를 제공할 수 있고, 정책결정자는 효과적인 정책을 발굴하고 수행할 수 있다. 부가

적으로 정책결정과정에 다양한 이해관계자의 참여가 확 할 수 있는 이른바 참여적


정책결정 시스템이 구축될 수 있으며, 정책의 내용이 보다 구체적이고 실현가능하게

될 수 있다. 이러한 과정이 반복되는 선순환 구조를 가지게 되면 궁극적으로 정책결정

시스템의 전환(transformation)을 통해 국민 이해도의 증진을 부가적으로 얻게 된다.

결국 단기적 문제 해결과 장기적 사고와의 근본적인 딜레마를 해결 또는 완화할

수 있는 정책결정 도구로서 foresight의 역할이 강조되고 있다.

제3절 연구 전략 및 내용

과학기술정책연구원의 미래연구는 기관의 역량을 획기적으로 재고하고, 영향력

있는 정책결정 안을 도출하기 위해, 핵심역량 강화를 위해 추진해야할 필요한 미

래연구 세부영역을 다음과 같이 도출하였다.

[그림 2-4] STEPI 미래연구영역 프레임

먼저 핵심 연구주제로 (1)미래연구, (2)전문가 네트워킹 구축 (3)미래 연구결과의 공유/

확산 등을 선정하였고, (4)미래연구를 지원하는 핵심지식 베이스 구축을 선정하였다.


먼저 미래연구는 현 연구전략의 가장 핵심적인 영역으로 과학기술 기반의 미래

전망을 통해 미래기술 발전과 사회 변화 사이에 발생하는 상호작용을 분석하고, 국

가 차원의 정책적 안 제시하는 부분이다. 기존의 거시 환경 분석 보다는 기술과

사회 및 산업(business) 관점에서 우리 사회가 향후(10-20년 내) 당면하게 될 미

래 이슈의 전개 방향을 전망하고 정책적 시사점 및 안을 도출하고자 한다. 이를

심층적으로 수행하기 위해서, 과학기술이나 사회적 이슈를 모두 연구하는 것이 아

니라 2-3개 정도의 미래 이슈 선정하여 미래 트렌드, 시나리오, 정책적 안들 도

출한다. 이슈는 시의성이 있고 미래 파급효과를 고려하되, 원내·외 의견 수렴 후 선

정한다. 또한 최신 foresight 방법론을 도입/정리/최적화 한다. 우리나라 상황에 적

합한 미래방법론을 개발하거나 선진방법론을 최적화하고 향후 기관 고유의

foresight process로 브랜드화 하는 작업을 시도하고자 한다.

두 번째로 국내외 연구 전문가 네트워킹의 구축이다. 미래연구 전문가 패널을 구

성하여 미래핵심 이슈를 도출하고 새로운 미래 트렌드와 전문가간의 상호 정보교류

및 미래연구의 논의를 위한 집단지성의 장으로 활용하거나, foresight facilitator 전

문가 모임 운영하여 미래연구 관련 프로세스/방법론 개발/공유 등 영향력 있는 미래

연구를 효율적으로 추진하기 위해 전문가 모임을 운영한다. 또한 각 이슈별로 전문가

패널을 영입하여 혁신전망에 활용하고자 한다. 나아가 우리가 국외 유수의 연구기관,

또는 연구 프로그램에 참여할 필요가 시급해지고 있다. 이미 거 한 세계화의 물결

속에 우리나라의 미래는 오히려 외국 전문가에 묻는 것이 더 신뢰성이 높은 수도 있

다. 이러한 네트워크는 해외에서 제공하는 tutorial workshop/conference 참여, EU

프로그램에 공동 연구 등을 통해 매우 강력하게 구축될 수 있을 것으로 판단된다.

세 번째는 공유/확산 영역이다. 예측 결과의 신뢰성 이외에 일반 국민이나, 타 연

구자들과의 연구 결과의 공유를 초기 단계에서부터 매우 진지하게 수용해야 한다.

예를 들어 미래이슈와 동향 및 미래 관련정보 등을 소개하고 전문가 및 일반시민과

의 미래에 한 커뮤니케이션을 활성화시키기 위해 계간지 ‘Future Horizon’을 주

기적으로 발간하는 것이 표적인 사례이다.

또한 ‘STEPI Foresight Newsletter’를 통해 의사정책결정자·연구자들에게 지속

적인 미래트렌드를 알려줄 필요가 있다. 따라서 미래 키워드 및 이슈 국내·외 미래


연구 최신 동향, 미래연구 방법론, 해외 미래연구기관 현황･결과 등을 1-2쪽 정도

로 정리 후 시의성 있게 push mail로 제공하는 것이 필요한 것으로 판단된다.

마지막으로 미래연구 지식 기반(knowledge base)의 구축·강화이다. 예를 들어

on-line 홈페이지 운영하는 것이다. 여기에 on-line 홈페이지를 구축하여 미래연

구의 주요 이슈, 현황 및 동향, 관련된 정보 제공 등을 제시 할 수 있다. 이를 위해

미래 Trends/Challenge/이슈 DB 구축 및 분석하는 것도 필요하다.

STEPI 미래연구의 고객은 아래 그림과 같이 정의하였다. 고객정의가 필요한 것

은 미래연구 프로세스나 결과물이 고객별로 맞춤화되어야 하기 때문이다.

[그림 2-5] STEPI 미래연구센터 연구의 수요자

이에 따라 미래연구의 3개년(~2013년) 중장기 계획을 수립한 후 연구를 수행하였

다. 특히 미래의 과학기술/사회/산업 전망을 기반으로 새로운 가치 창출을 위한 혁신

시스템 변화를 전망하고 이를 가속화하기 위한 정책적 안 제시하는 데 중점을 두었

다. 이는 기존의 연구가 매크로 수준에 머물렀던 것을 극복하기 위함이다. 이와 동시

에 연구 역량의 재고 및 연구네트워크 구축 및 지식베이스 구축 등에 중점을 두었다.


[그림 2-6] 과학기술기반 미래연구 중장기 로드맵

이에 따라 2011년에는

(1) 기술과 사회 및 산업 관점에서 우리 사회가 향후(10-20년 내) 당면하게 될

미래 이슈의 전개 방향을 전망하고 정책적 시사점 및 안 도출하기 위한 혁

신 전망(innovation outlook)을 수행하였다. 이를 통해 에너지 효율화와 돌봄

서비스(Care Work) 분야에 한 심층 분석이 이루어졌다.

(2) 우리나라의 경제/사회 발전사를 되돌아보면 형 국책 사업의 의사 결정이

과연 미래연구에 기초한 정책의사 결정이 이루어졌는지에 한 평가를 통해

국내외 형 국가사업에 한 정책 분석을 통해 미래 전망의 필요성, 활용 및

효과를 분석하고 향후 국가 정책 수립의 미래연구를 효과적으로 적응시키기

위한 시스템 구축을 위한 ‘미래지향적 혁신 정책수립을 위한 미래예측의 활

용’을 수행하였다.


(3) 또한 네트워크 강화를 위한 전문가 포럼, EU Framework program 참가, 국내

미래연구기관과의 MOU 등을 추진하고

(4) 미래연구 지식베이스 구축 및 공유 확산을 위해 STEPI 미래연구 웹사이트의

전면 개편, 계간지 ‘Future Horizon’ 발간 등을 시도하였다.


│제3장│혁신전망(Innovation Outlook)

제1절 연구 목적 및 방법

1. 연구 배경 및 목적

지식기반사회에서의 급속한 사회변화와 불확실성의 증가는 합리적이고 과학적인

미래연구에 기초한 정책 수립의 중요성을 증가시키고 있다. 또한 과학기술은 그 자체

의 발전보다는 사회와 산업에 적용되면서 새로운 부가가치를 창출하므로 단순한 기

술예측을 넘어서 사회와 산업과의 상호 관계에 한 전망이 필요하며 이를 가속화하

기 위한 정부혁신정책의 적극적 역할이 요구된다.

그러나 기존의 미래연구가 안고 있던 가장 큰 문제는 연구 범위에 있어서 사회

부분에 걸쳐 방 한 이슈들을 다루어온 반면, 각각의 이슈에 한 심도 깊은 분석

과정이 미흡하였다는 점이다. 또한 불확실성을 줄여가며 미래를 예측하려는 쪽에 무

게를 두고 현실적 제약을 간과한 미래 시나리오를 작성하는데 치중하였다. 그 결과

변화무쌍한 미래 이슈들에 한 현실적인 정책 시사점 도출 없이 불분명한 장밋빛

전망에 그친 경우가 많았다.

미래사회를 다원적이고 복합적인 세계로 바라보면서 일어날 가능성이 높은 하나

의 미래에 초점을 맞추기보다는 불확실성을 염두에 두고 다양한 안적인 미래를 구

상하는 방향으로 나아가야 한다. 따라서 본 혁신전망(Innovation Outlook)에서는 기

존의 미래전망이 안고 있던 문제점을 탈피하고자 사안의 시급성과 향후 임팩트의 크

기가 매우 크리라 판단되는 몇 가지 핵심 이슈들에 포커스를 맞추고자 한다. 또한

현재 정부가 놓치고 있는 관점, 특히 살펴보고자 하는 이슈의 시스템 메커니즘을 면

밀히 살펴볼 것이다. 이를 통해 각 시스템의 구조와 변화 동인에 기반한 미래전망을

시도함으로써 보다 구체적이고 현실적인 정책방향의 표본을 제시하고자 한다.

제3장 혁신전망(Innovation Outlook) 47

2. 이슈 선정 및 연구 방법

가. 이슈의 선정

혁신 전망의 주제로는 현 프로젝트 수행을 통해 미래상을 다르게 그릴 수 있는

주제 중, 사회, 문화, 행동양식 분석에 한 다학제적 관점이 필요하며, 학계, 산업계

및 공공부문 전문가의 고른 역할이 필요한 이슈를 선정하도록 하였다.

첫째, 한국적 상황을 반영하여 시급성과 파급효과가 클 것으로 예상되는 이슈에

주목하였다. 둘째, 최소 10년 이상을 내다보는 중장기적 이슈에 포커스를 맞추었다.

셋째, 불확실성과 여러 가지 트렌드가 서로 충돌하는 역동성을 가진 주제에 주목하

되, 정부정책과 과학기술적 해결방안을 통해 변화 가능한 이슈로 한정하였다.

[그림 3-1] 혁신전망 이슈의 주요 특징

‘UK Foresight’나 ‘Siemens’와 같이 오랜 기간 동안 체계적으로 미래예측을 수행

해 온 미래이슈탐색(horizon scanning) 기관 역시 위와 같은 조건을 만족시키는 중

장기적 이슈들을 주제로 미래예측을 수행하고 있다. 표적으로 ‘비만방지(Tackling

Obesities)’, ‘헬스케어 로보틱스 로드맵(Roadmap Robotics for Healthcare)’과 같

은 삶의 질 향상을 위한 주제들, 첨단 물류/통신, 천연 바이오 에너지 등과 같이


지속가능 성장과 관련된 주제들을 들 수 있다. 본 연구에서는 한국의 맥락에서 보다

시급하고 파급력이 큰 이슈이면서 향후 우리 정부의 정책실행을 통해 크게 영향력

을 발휘할 수 있는 이슈라 할 수 있는 ‘에너지 효율화’ 문제와 ‘돌봄 서비스(Care

Work)’를 선정하였다.

먼저 현재의 에너지 시스템을 살펴볼 경우, 현재의 상황에서 공급 확 만으로는

꾸준히 늘어가는 에너지 수요를 따라갈 수 없으며 화석연료의 고갈과 환경문제를

고려할 때, 에너지 효율화 문제는 인류의 지속적인 생활환경을 조성하기 위한 필요

조건이다.2) 인구 고령화 역시 피할 수 없는 현상으로서,3) 향후 보건의료 서비스의

변화 뿐 만 아니라 기존의 인적차원에 의존하던 방식이 아닌, 사회보장 시스템 전반

의 변화와 과학기술의 혁신을 요구할 것으로 예상된다.

나. 연구 방법

본 혁신 전망에서는 핵심 이슈로서 에너지 효율화와 돌봄 서비스(Care Work) 이

슈를 시스템 다이내믹스의 관점에서 분석하고자 한다. 시스템 다이내믹스는 동태적

이고 순환적 인과관계의 관점(dynamic feedback perspective)으로 현상을 이해하

고 설명하는 접근이며 복잡한 인과관계로 구성된 현상이 어떻게 동태적으로 변해나

가는지를 컴퓨터 프로그램으로 실험해 보는 방법론이자 현상을 바라보는 방법이다

(문태훈, 2002). 즉, 시스템 작동의 메커니즘을 파악하고, 그 시스템의 미래 상태나

그 변화에 초점을 두기 때문에 본 혁신전망의 방법론적 모델로서 적합하다고 볼 수

있다. 즉 에너지 효율화와 돌봄 서비스(Care Work) 시스템이 각각 어떻게 형성되었

는지를 설명하고, 시스템을 변화시키는 핵심 동인이 무엇이며, 궁극적으로 미래에

도 높은 삶의 질을 영위하기 위해 시스템을 어떻게 관리할지를 보여주고자 한다.

기존에 수행된 부분의 국가주도 미래예측 활동은 미래의 과학기술 발전을 이해

2) 에너지기술전망에 2030년경 ‘오일피크’가 예상되나 화석연료의 사용은 여전히 50%에 육박할 것이므로

에너지 효율향상과 온실가스 감축만이 지속가능한 성장의 유일한 해법이 될 것이라 제시하였다((ETP,

Energy Technology Perspectives 2010).

3) 2010년 현재 우리나라의 65세 이상 인구의 비중은 11.3%이지만 2050년에는 38.2%까지 증가할 것으로

전망된다(통계청, 2010).


하는 것과 그것이 가져올 영향력에 한 평가와 관련된 이슈에 초점이 맞춰져 왔다

(김성태 편, 2011). 그러나 최근 들어 사회적인 문제를 강조하는 변화의 움직임이 확

연히 나타나고 있으며 정부, 산업, 시민사회 등 다양한 이해관계자(stakeholder)들을

상정하고 관련 전문가들을 참여시키려는 노력이 증가하고 있다.

본 혁신 전망에서는 분석 이슈의 핵심 동인이 되는 주요 행위자들은 크게 정부(정

책 시행)영역, 기술(R&D 주체)영역, 산업(비즈니스)영역, 사회(최종 소비자)영역

4개 부문으로 범주화하고자 한다. 이와 같이 4개 부문으로 구성된 시스템을 상정함

으로써 이슈를 둘러싼 수요와 공급 관계, 민간과 공공의 역할을 입체적으로 이해할

수 있으리라 기 한다.

[그림 3-2] 혁신전망 시스템의 기본 구조

나아가 시스템 상으로 거의 검토하지 못했던 시나리오 이면에 있는 다른 모습들

을 펼쳐 보이고, 현재의 상황을 다른 방향으로 추동할 수 있는 사회적인 변화 요인

들에 한 것도 다룸으로써 ‘혁신 시스템으로의 전환(transformation) 방향’을 제시

하고자 한다.


이러한 관점은 주요 이해관계자들이 발전과 혁신 방향으로 나아갈 수 있도록 시

스템의 선순환을 유도하는 정책 시사점을 도출하는데 유용한 분석틀을 제공한다.

이를 통해 효과적인 시스템 관리를 통한 기술혁신과 제도적 지원 방안을 제시할 수

있을 것이다.

[그림 3-3] 시스템 혁신 전망을 위한 방법론 프로세스


제2절 에너지 효율화(Energy Efficiency)

1. 연구 배경 및 필요성

가. 에너지 효율화의 중요성

에너지의 안정적인 확보, 공급 및 관리는 미래의 번영과 사회발전을 도모하는데

있어 가장 중요한 사안이라고 할 수 있다. 현재 에너지 시스템에서 공급확 만으로

는 꾸준히 늘어가는 에너지 수요를 따라갈 수 없으며 화석연료의 고갈과 환경문제

를 고려할 때, 이미 에너지 효율화 문제는 인류의 지속적인 생활환경을 조성하기

위한 필요조건이 되었다. 기후변화 측면에서 세계 이산화탄소의 배출량 추이를 살

펴보면 문제는 보다 심각해진다. 부분의 선진국에서는 지난 25년간 이산화탄소의

배출이 상 적으로 일정하였다. 전 세계 이산화탄소 배출량의 증가 중 상당부분은

인도와 중국, 그리고 아시아 태평양 지역의 경제성장 지역에서 비롯되었다. 이러한

추세 로라면 개발도상국의 에너지 수요는 2050년까지 230% 이상 증가할 것으로

예상되고 있다.

[그림 3-4] 지역별 이산화탄소 배출량 추이(1980~2030)

자료: 세계자원연구소(2008).


이에 따라 향후 중국과 인도가 지구온난화의 주범으로 지목될 전망이다. 세계 1

위의 온실가스 배출국인 중국은 효율적인 에너지 사용 방법을 모색하는 등 이산화

탄소 배출량을 줄이려고 노력하지만 배출량은 계속 늘어날 것으로 보인다. 우리나

라는 제조업의 비중이 높아 CO2 및 에너지원 단위가 선진국 비 높은 수준이며 온

실가스 감축의무 부담 가능이 증가하고 있다. 특히 최근 높아진 국가위상과 경제규

모의 증가로 향후 어떠한 형태로든 국제적인 온실가스 배출량 감축 압박에 놓이게

될 것으로 예측된다.

국내에서는 에너지 효율 10% 향상 시, 연간 72억 달러의 비용 절감효과와 온실

가스 8%의 감축을 기 할 수 있을 것으로 예상되고 있다(이성인, 2009).

[그림 3-5] 효율화로 가능한 에너지 절감수요

자료: European Renewable Energy Council(2007)

나. 에너지 효율화 문제에 대한 기존 연구의 한계

최근까지 정부는 에너지 효율을 위해 규제뿐만 아니라 시장과 비용을 분석하고

가격정책과 인센티브를 적절히 활용하고자 노력해왔다. 즉, ‘push&pull’을 통해 에

너지 효율을 리드하는 역할을 해왔다고 볼 수 있다. 그러나 미래 메가트렌드의 흐름

속에서 직면하게 될 사회 문화적인 변화, 그것이 낳을 생활양식과 소통방식의 변화에


한 통찰이 상 적으로 부족했으며 미래에 직･간접적으로 영향을 줄 수 있는 불확

실한 상황, 변수에 한 폭넓은 고려 역시 미흡했다고 볼 수 있다. 이는 에너지 시스

템을 구성하는 기술-산업-사회 분야 중 기술적 측면에 주로 포커스를 맞추었기 때

문이다. 또한 3개 영역을 개별적으로 살펴봄으로써 각 분야별로 유기적으로 연결되

어있는 에너지 시스템의 메커니즘에 한 체계적인 분석이 부족하였다.

다. 차별화된 에너지 효율화 전략의 필요성

기존 접근의 한계를 극복하기 위해서는 우선적으로 에너지 전반이 아닌 ‘에너지

효율화’에 포커스를 맞추고 이에 한 시스템 분석과 복합적인 미래 시나리오를 통

한 과학기술 혁신 방안을 모색해야 한다. 즉, 정부-기술-산업-사회로 구성된 에너

지 체계를 상정, 각각의 유기적인 상호관계와 에너지 효율 달성을 위해 이들 간의

선순환 메커니즘을 유도하는 정책 로드맵 제시가 요구된다. 나아가 과학기술적 관

점뿐만 아니라 경제적, 소비행태적 측면의 전략적 돌파구(breakthrough)를 모색하

기 위한 접근이 필요하다. 또한 한국적 맥락에서 불확실성과 임팩트가 높은 미래

변화에 한 복합적인 관점에서 거시적, 미시적 흐름을 진단, 통합적인 정책방향을

도출하는 전략이 필요하다.

2. 연구 범위 및 주요 개념

가. 연구 범위

(1) 소비(활용) 단계에서의 에너지 효율 달성 프로세스 분석

본 연구는 효과적인 연구를 위해 개념적 측면에서 생산(공정)단계가 아닌 소비

(활용)단계에서의 에너지 효율을 살펴보기로 한다. 즉, 자연 상태의 원재료에서 에

너지원으로 변모되는 가공, 재처리 과정에서의 비용과 탄소배출량은 연구에서 고려

하지 않기로 한다. 즉, 일단 에너지 1단위가 생성되었다고 가정하고 이를 어떻게 활

용하느냐에 초점을 둠으로써 주어진 에너지의 소비 단계부터 분석한다.


(2) 교통･물류 / 건물･인프라 부문을 중심으로 분석

세계 시장에서의 분야별 에너지 소비를 보면 건물 부문이 24%, 산업 부문이

55%, 운송부문이 21%를 차지하고 있다(이원희, 2008). 따라서 향후 에너지 효율

향상에 기여할 수 있는 잠재력이 큰 분야인 교통･물류, 인프라･건물 부문을 중심으

로 에너지 효율 시스템을 분석하고 시나리오를 그리고자 한다.4)

[그림 3-6] 분야별 온실가스 배출 비중 및 온실가스 저감 시나리오

자료: IEA 2008년도 통계자료.

(3) 2030년의 미래시점을 상정

IEA는 2008년 G8 정상회의에서 ‘에너지 효율정책 권고사항’의 목표시점을

2030으로 규정한 바 있다. 이에 따라 권고사항이 세계적으로 실행될 경우 2030년

에 연간 8.2Gt의 CO2 배출감소가 가능할 것으로 기 하고 있다. 본 연구에서도 주

요 국가 간 합의를 통해 도출된 2030년의 미래시점을 기준으로 시나리오를 그리고

자 한다.

4) 2008년 IEA에 따르면 온난화 가스 배출 절감 여지 측면에서 볼 때, 운송, 가전･모터, 정유･발전 부문에서의

효율화 노력을 통해 전체 온난화 가스 배출 중 78%를 절감할 수 있으며, 특히 운송 부문이 차지하는 비율은

35%에 달하고 있음.


구분 기술 분류

수송 도로, 철도, 항공, 해운을 기반으로 하는 이동 수단

연료 여객, 화물

건물형태 단독주택, 아파트, 상업빌딩, 산업단지, 공공기관

열공급 방식 자체공급, 지역난방

건물단열 소재 창틀, 천장, 외벽 등

냉난방 연료재활용에너지 기반(폐열 전기), 바이오연료 기반(태양열, 바이오 연료, 풍력 등),

화석연료 기반(등유, 경유 등)

(4) 부문별 주요 에너지 효율 개선 분야 분류

IEA는 2005년 건물, 수송, 가전기기, 조명, 산업, 전력공급, 공통부문 등 7개 부

문 25개 에너지 효율정책 권고사항을 발굴하여 각 회원국들에 전달한 바 있다(IEA,

2008). 교통･물류, 인프라･건물 부문으로 분류하면 다음과 같다.

<표 3-1> 부문별 에너지 효율 개선분야 분류

나. 에너지 효율의 개념

(1) 에너지 효율의 일반적 개념

우리가 흔히 접하는 ‘에너지 절약(energy conservation)’은 소비행태의 변화에 따

른 에너지소비 절감(energy saving)을 의미한다. 이는 에너지 소비과정에서 불가피

하게 발생되는 낭비 에너지(waste energy), 즉 에너지 서비스로 이용되지 못하는

불필요한 에너지 소비를 줄이는 것이다.

반면, ‘에너지 효율(energy efficiency)’은 소비행태의 변화 없이 에너지 절감 기

술을 채택함으로써 에너지 소비 절감 효과를 얻는 것을 의미한다. 에너지 효율은

투입과 산출의 비율로 정의되고 주어진 에너지를 이용하여 인간의 생산 및 소비활

동을 얼마나 많이 장려하는가에 주목한다(이성인, 2010). 일반적인 에너지 효율 지

표는 기술적, 물리적, 경제적 지표로 분류할 수 있다.


<표 3-2> 일반적 에너지 효율 지표별 비교

기술적 에너지 효율 지표 물리적 에너지 효율 지표 경제적 에너지 효율 지표

정의

에너지 전환 장치에서 투입한

에너지의 양에 대하여 얻은 에

너지 서비스 양의 비율

경제행위에 필요한 에너지 소

비량을 경제행위의 물리적 산

출물로 나눈 비율(TOE/톤,

TOE/인, TOE/km 등)

기술적, 행태적, 경제적 변화

등을 내포하는 개념으로 일정

한 서비스 및 재화 생산금액을

위해 투입된 에너지 비율=에너

지원단위를 사용

장점에너지사용 기기 및 설비 효율

지표로서의 유용성

기술과 소비행태가 에너지효율

지표로 직접 드러남

여러 재화에 동일하게 적용가

능한 생산액이나 부가가치의

지표로 사용가능(예: TEO/$)

단점소비자의 소비 행태를 반영

못함

에너지효율 측정 시 최종 제품

의 생산에 있어서 중간재에 대

해 고려하고 있지 않음/동질의

단일생산품이 아닐시 지표의

비교가 어려움

생산제품의 구조형태, 부가가

치의 변화에 따라 매우 변동적

위의 지표들은 일반적인 개념으로서의 에너지 효율을 나타내는 것으로서 기기,

시스템의 '투입 비 결과'를 산출한 양이라 할 수 있다(예를 들어 조명, 전동기를

기술개발을 통해 현재의 효율 60%를 80%로 효율을 높이는 노력 등).

(2) 에너지 효율의 광의적 개념

탄소저감 에너지 효율 지표는 tCO2e(이산화탄소 배출량 톤 단위)에 따른 에너지

효율을 의미하며, CO2 배출량을 에너지소비량(TOE=석유환산량) × 연소별 탄소배

출계수(ton C/TOE) × 연소율 × (44/12)의 식에 따라 수치화한 것이다.5) 또한 탄

소저감 에너지 효율 지표는 광의의 개념으로서의 에너지 효율을 나타냄(예를 들어

부가가치효과 등/비용(개발비, 보급비 등))을 의미한다.

본 연구에서는 2가지 모두를 고려하여, 경제적 에너지 효율 지표가 개선되거나

탄소배출량 지표가 개선될 때 에너지 효율이 향상된 것으로 간주한다.

5) 석유환산톤(TOE=Ton of Oil Equivalent)): 국제에너지기구(IEA)는 가장 주된 에너지원인 석유를 기준으로

한 TOE를 정하여 다른 종류의 에너지원들이 원유 1톤이 발열하는 칼로리를 기준으로 상대적인 발열량을 보

이는지를 나타내고자 하였다.


(3) 에너지 효율 잠재량

에너지 효율 정책은 궁극적으로 사회 전체적 차원에서 바람직한 수준의 에너지

효율 활동이 추진되도록 환경을 조성하는 방향으로 나아가야 한다(이성인, 2009).

즉, 에너지 효율 잠재량은 모든 절감수단을 통해 에너지 소비를 줄임으로써 달성할

수 있는 잠재량을 의미하는 것이다. 일반적으로 이론적(물리적) 잠재량, 기술적 잠

재량, 사회문화적 잠재량, 경제시장 잠재량으로 구분할 수 있다.

[그림 3-7] 각 단계별 에너지 효율 잠재량 및 해결방안 도출 과정

물리적(이론적) 잠재량은 이론적으로 감축 가능한 최 잠재량을 의미한다. 그러

나 기술의 한계로 실현이 어려운 부분이다.

기술적 잠재량은 검증된 신기술 또는 우수 사례 도입･시행으로 실현가능한 에너

지 효율 잠재량을 의미한다. 그러나 이러한 기술을 상용화시킬 수 있을 만큼 충분히

경제성을 갖는지는 확인되지 않은 상태이다.


경제 시장 잠재량은 시장의 창출 등으로 비용-효과적으로 달성할 수 있는 에너

지 감축량을 의미한다. 경제성이 입증된 고효율 기술들이 실제 시장에서 상용화된

단계이나 사회문화적, 제도적 장애요인으로 최종소비자의 구매가 원활하지 않은 단

계이다.

사회 문화적 잠재량은 소비행태, 생활양식 등 사회의식과 제도 등의 변화까지 고

려된 수용 가능한 잠재량을 의미하며, 정부의 노력으로 추진 가능한 최종적인 에너

지 효율 잠재량이라고 볼 수 있다.

그 밖에 불확실성과 예측이 어려운 와일드 카드, 외부 환경변수처럼 정부의 통제

불가능하지만 에너지 효율 잠재량에는 주요한 영향을 미치는 요소들이 있다. 에너

지 효율 시스템 분석을 위해서는 이들 단계별 잠재량에 한 종합적인 고려가 필요

하다.

3. 국내외 에너지 효율 현황 분석

가. 미국

(1) 에너지자립안보법

미국의 경우 에너지 총 소비에서 교통･물류 부문이 차지하는 비중은 40%로 다른

OECD 국가들에 비해 상당히 높은 편이다. 이 중, 승용차의 에너지 소비 비중이

66%에 달하며 화물트럭과 항공수단이 14%로 부분을 차지하고 있다(IEA,

2010). 미국은 2007년 이에 ‘에너지자립안보법(Energy Independence & Security

Act)’을 제정,6) 석유와 천연가스에 한 보조금의 폐지와 재생연료보존을 통해 에

너지 효율화를 유도하고자 하였다(법제처, 2008).

주요 내용을 살펴보면, 우선 에너지 안보 측면에서, 미국의 석유 수요를 감소시

키고자 국가적인 평균연료효율기준을 세웠다. 이에 따르면 자동차 생산자들은 2020년

6) 최초 하원에서 수립한 법안 초안은‘청정에너지법<CLEAN Energy Act of 2007(H.R.6)>’으로 제안되었

다. 하원에서 제안된 이 법안은(H.R.6) 2007년 6월 21일 상원에서 수정･보완되어 ‘2007 재생연료, 소비

자 보호 및 에너지 효율법(Renewable Fuels, Consumer Protection, and Energy Efficiency Act of

2007)’으로서 통과되었다.


까지 승용차와 소형트럭(light truck)의 연비를 현재보다 40% 개선을 요하는 수준

인 갤런 당 35마일(35.5mpg=14.6km/l)의 기준을 지켜야 한다. 그리고 자동차에

한 새로운 환경보존의 요구로써 자동차기술의 발전과 운송수단의 전화. 플러그-인

하이브리드 자동차 개발을 장려하는 내용을 담고 있다(US GPO, 2007).

또한 온실가스 배출을 줄이는데 도움이 될 수 있는 재생연료 사용기준에 한 규

정과 연방정부의 에너지 효율을 위한 요구 등 조명과 전자제품에 있어서 에너지 효

율을 향상시키기 위한 내용의 규정을 두었다.7) 더 나아가 법안에서 제시하는 2022

년의 바이오연료 중 210억 갤런을 반드시 옥수수녹말 이외의 바이오연료인 셀룰로

스 에탄올 등 다른 바이오연료로부터 얻어야 한다(US GPO, 2007). 이는 현재의

7.7배에 달하는 규모이다.

건물 부문에서의 환경보존의 증 를 위한 새로운 시도 역시 담고 있다. 공공기관과

정부의 에너지 효율성 증진을 위한 새로운 기준을 제시하기 때문에, 새롭게 지어지거

나 수리되는 연방의 건물에서는 2003년 기준으로 화석연료 사용을 2010년까지는

55%를, 2020년 까지는 80%를 줄여야 한다. 그리고 새로운 연방정부의 건물들은 반드

시 2030년까지는 ‘탄소중립(carbon-neutral)’을 이루어야 한다. 연방의 건축물에 있어

서 친환경건축물 기술발전과 그 실행을 증진시키기 위해 미국 연방정부 총무청

(General Services Administration)은 고성능 친환경 건축물국(OHPGB: Office of

High- Performance Green Buildings)을 설치하여야 한다(US GPO, 2007).

미국은 기업의 자동차 판매량의 평균연비를 강력하게 규제하는 기업평균연비제도

(CAFE: Corporate Average Fuel Economy)를 시행하고 있다. 2009년 5월, 오바마 통

령은 New CAFE 달성시점을 4년 앞당겨 2016년까지 갤런당 35마일(35.5mpg=15.1km/l)

의 연비 달성을 목표로 강화된 CAFE 수정안을 발표한 바 있다.

(2) 에너지스타 도입

‘에너지 스타(Energy Star)’ 프로그램은 에너지 소비와 전력소에서 뿜어 나오는

7) 미국은 2022년까지 바이오연료를 적어도 360억 갤런을 사용할 것을 연료 생산자에게 요구하는 재생연료기

준을 제시함으로써 석유 의존성을 줄이는 결과를 낳을 수 있을 것으로 예상된다. 이와 같은 재생연료기준의

수준은 지금의 기준과 비교할 때 거의 5배에 달한다.


온실 기체를 줄이려는 시도 속에서 1992년에 미국 환경 보호국(EPA)에서 만들어졌

다. 에너지 절약 제품의 사용을 장려하고 이를 증명하기 위해 에너지 스타라는 이름이

붙게 되었으며 그린 라이트(Green Lights)와 메탄 프로그램(Methane Programs)과

같은 일련의 자발적인 프로그램으로 고안되었다(Energy Star, 2006). 컴퓨터 제품에

서부터 시작하여 수많은 주요 기기, 조명, 가전 기기 등으로 확 되었고, 2001년 이후

에는 국가에너지정책을 통해 주택과 산업단지, 상업용 빌딩, 공공기관에까지 적용

되었다. 에너지스타 인증을 획득한 건물은 미국 내 다른 유사 건물과 비교하여 에너

지 효율성 측면에서 상위 25%의 성과를 보였다. 일반적으로 인증을 획득한 건물의

에너지 사용량과 온실가스 배출량은 각각 35%정도가 낮았다. 미국 환경 보호국은

에너지 스타를 통해 2005년에는 에너지 소비에서 약 120억 달러를, 2010년에는 약

180억 달러를 절약하였다고 발표한 바 있다(Energy Star, 2011). 가정건물에는 에

너지 효율 모기지(Energy Efficiency Mortgage)를 도입, 에너지스타 인증이 부착된

집을 장만하거나 기존 건물의 에너지 효율화 시설투자를 할 경우 신용등급을 주어

출, 융자 혜택 부여하는 등 정부는 다양한 정책 수단을 활용하고 있다(정웅태,

2008).

그러나 현재까지 미국에서 발표된 에너지 효율화에 관한 연구는 에너지 효율에

있어서 중요한 NPV(Net Present Value)가 가진 플러스적 기회요인과 그 잠재력을

완전하게 실현시킬 수 있는 단계별 실천방안이라는 두 가지 핵심사항을 제시하지

못하였다는 비판을 받았다. 이에 따라, 에너지 효율을 추구하는 과정에서 제기되는

각종 난관과 기회요인들에 한 통합적 분석이 요구되고 있으며 이들의 상호관계

속에서 실질적이고 통합적인 접근을 시도하고자 하는 노력이 이어지고 있다.

이 같은 에너지 효율화 노력이 결실을 맺는다면 미국의 2020년 에너지 소비량은

약 23%정도 감축될 것으로 기 되고 있으며 산업분야, 주택 등 민간 영역에서 약

26% 감축될 것으로 예상된다(McKinsey&Company. 2009).


[그림 3-8] 2020년 부문별 미국 에너지소비량 전망

자료: McKinsey&Company(2009), p. v.

나. 일본

(1) 탑 러너 제도

지난 2000년부터 2005년까지 일본의 교통･물류 부문에서의 에너지 소비를 보면

95MTOE(tonnes of oil equivalent)에서 93MTOE로 꾸준히 감소해왔다. 이는 1995

년 당시 리터당 12km였던 평균 연비가 2005년 리터당 15km로 증가하는 등 차량의

연비개선 노력이 이어져왔기 때문이다. 일본에서는 가정·상업 및 수송 부문의 에너

지 효율 향상을 도모하는 차원의 하나로 '탑-러너 제도(Top-Runner Program)'를

운용해왔다(심상희, 이상열 외, 2010).

탑-러너 제도는 에너지 최종 사용제품 단계에서의 효율성을 높이기 위한 방안으

로 일본에서 최초로 도입되어 운영되고 있는 제도이다. 이 제도는 동종의 제품 중

가장 에너지 효율이 높은 제품이 목표 기준이 되고 이를 충족하지 못하는 다른 제품

들은 일정 기간 이내에 이를 충족하도록 규제하는 제도이다(Nordqvist, 2006).

시장에서 탑-러너 제도의 규제를 받는 품목을 생산하거나 수입하는 판매자들은

목표연도가 도달하기 이전에 에너지 효율 목표 기준을 달성하여야 한다. 특정 제품

군이 목표연도 내에 목표기준에 도달하였을 때에는 더 높은 에너지 효율의 재고를

위해 새로운 목표 기준과 년도가 설정된다. 일본에서는 탑-러너 제도에 포함시킬

제품군을 선정하고 기준을 마련하기 위해 학계 및 관련 전문가, 소비자, 정부, 산업계


등으로 구성된 3개의 위원회가 운영되고 있다(Nordqvist, 2006). 일반적인 의사결

정과정은 보통 1년에서 2년 6개월 정도 소요된다.

나아가 탑-러너 제도는 일반 가솔린 차량에서 화물, 트럭, 버스 같은 형차에까

지 확 적용함으로써 차량 에너지효율화의 기준을 재설정하였으며 2009년부터 고

연비 전기자동차, 하이브리드카와 같은 고연비, 친환경 차량구입시 중량세와 취득

세를 경감해주는 제도도 추가해왔다(심상희, 이상열 외, 2010).

[그림 3-9] 일본의 에너지 소비 및 CO2 배출량 추이(1973-2010)

자료: Arima(2010), p. 21.

건물 부문의 경우, 2005년 ‘합리적 에너지 사용법안’에 따라 2000㎡ 이상의 건물

을 신축･개축할 경우 의무적으로 에너지 효율화 계획을 제출하기로 규정되었다. 단

열 성능을 숫자로 표시하는 것을 의무화, 기준치(별표 표시)를 충족시킬 것을 요구

하였으며, 전국적으로 4700만가구가 단열 성능이 높은 창문으로 교체될 경우 가정

에서 배출되는 이산화탄소 20%인 3500만 톤을 감축할 수 있을 것으로 전망하고

있다. 또한, 컴퓨터를 통한 에너지 사용을 조절하는 사무용 에너지 관리 시스템(

BEMS: Business Energy Management System)제도를 도입, 실시간 사용량과 비

용에 관한 정보 제공할 계획이다(Atsushi Kodaka, 2009).


[그림 3-10] 탑-러너 제도 신규 제품군 도입의 의사결정 과정

자료: The Swedish Environment Protect Agency(2005), p. 18.

(2) 에너지 절약 기술 전략

에너지 절약 기술 전략은 2030년을 향해서 에너지 사용 합리화 기술을 일본의

국제사회에 있어서의 ｢산업 경쟁력의 원천｣으로 해로 상정하고, 자원 제약･환경 제

약을 넘어 존경받는 ｢세계 제일의 에너지 절약 국가｣의 실현을 목표로 추진되었다.

산관학이나 다른 사업 분야, 공급자와 사용자 등 여러 주체간의 연계를 재촉하는

것으로 혁신적인 기술개발을 추진하는 것과 동시에, 사회·경제적 요구에 응해 목

표로 해야 할 기술개발의 단계를 넓고 관계자 사이에 공유해 나가는 것을 책정하였

다(일본경제산업성, 2009).

에너지 분야의 기술전략맵은 정책 목표를 실현하기 위해 필요한 기술을 요소기

술을 포함해 추출한 기술맵, 기술개발의 진전을 시간 축에 따라 보여준 기술로드맵

및 기술개발과 그 이외의 관련 시책을 아울러 나타내 보인 도입시나리오로 구성되

었다. 구체적으로는 ① 종합 에너지 효율의 향상, ② 운송부문의 연료 다양화,


③ 신에너지의 개발･도입 촉진, ④ 원자력 이용의 추진과 전제조건인 안전의 확보,

⑤ 화석연료의 안정공급확보와 효율적, 청정이용에 기여하는 기술이 언급되었다(일

본경제산업성, 2009).

기술맵에서는 이와 같이 에너지 분야 전체로의 2030년경까지 실용화되어 5개의

정책목표로 기여한다고 생각되는 235개의 기술을 선별하고, 각각의 정책 목표의 달

성에 기여하는 기술별로 분류, 정리하고 리스트화 하였다. 또한 1차 에너지/2차 에

너지/최종 에너지 소비의 에너지의 흐름, 전기/열/연료 등의 에너지 형태, 산업/민생/

운수의 수요 부문별로 정리하였다. 기본 골격은 다음과 같다.

[그림 3-11] 에너지 전략 기술맵의 기본 틀

자료: 일본경제산업성(2009), p. 1047.

종합 에너지 효율의 향상을 위한 연구개발 책으로는 첫째, 연료를 절약, 또는

효율적으로 이용하는 것으로 제조 절차의 발본적인 효율화를 도모하며, 둘째, 잉여

에너지를 시간적･공간적인 제약을 넘어 이용, 에너지 수급의 불균형을 해소하고,

셋째, 생활 스타일의 변화에 수반하는 민생 부문에서의 에너지 소비량의 증가에


응하며, 넷째, 기기와 IT과의 융합에 의해 에너지 절약을 도모하기 위한 ‘에너지

절약형 정보 생활공간 창조 기술’을 제시하였다.

특히, 운수 부문의 에너지 소비량의 삭감을 위해 수송기기의 효율화와 선진 교통

사회 확립 기술을 육성하고, 폭넓은 분야에서 사용되는 반도체등 디바이스의 고성

능화에 의해 에너지 절약을 도모하고자 하였다.

이를 위해 일본정부는 정책 과제로 사업자 지원 보조금에 의한 초기 수요 창출

(고효율 기기의 보조 도입 등), 섹터별 벤치마크의 도입에 의한 에너지 소비 원단위

개선, 에너지 절약 평가 제도의 국제적 정비, 국제 표준화･규격화에 의한 국제 경쟁

력의 향상, 국민의 에너지 절약 의식 고양을 선정, 종합적으로 시행하고 있다(일본

경제산업성, 2009).

다. EU

(1) 자동차 에너지 효율 라벨링 제도

승용차 운행은 EU 온실가스 배출의 큰 비중(12%)을 차지하며 유가 상승으로 인

한 자동차의 연비효율 기준 강화 추세에 있다. 이에 따라 1995년 평균 이산화탄소

배출 186g/km에서 2005년 160g/km로 감축된 바 있으며 2012년부터 신규 승용차

의 업체당 평균 온실가스 배출량을 130g/km, 리터당 연비 18.6km로 규제하는 법안

이 발효하기도 하였다. 이 기준을 충족시키지 못할 경우 벌금이 부과되는데, 2012

년 20유로/g을, 2013년부터는 35유로/g을 부과하는 등 제한을 더욱 엄격히 하고

있다. 유럽위원회는 장기 목표로 2025년 70g/km를 권고하고 있다.

자동차 에너지 효율 라벨링 제도에서는 고연비･온실가스 배출 저감에 따라 취

득세의 등록제를 한정기간 면제 및 감축하고 있으며 자동차 연비의 효율 증 및

온실가스 저감이라는 두 가지 목표를 동시에 달성하고자 하였다.

(2) 에코 디자인 지침

EU는 회원국 모두가 2008년부터 건물을 포함한 19개 제품에 친환경적 설계를


할 것을 법적으로 의무화하고 있다. ‘에코 디자인(Eco Design)’ 지침은 ‘에너지 사

용 제품(EuP: Energy Using Products)’ 및 에너지 관련제품(ERP: Energy

Related Products)에 에너지 절약형 디자인을 반영토록 하는 준수 의무지침이

다(에너지 관리공단, 2011). 따라서 EU에 수출하는 각종 에너지 사용 또는 관련

제품은 에코 디자인 지침의 수행방법에 따라 제품의 설계와 개발이 되어야 한

다. 이를 만족한 경우에만 CE 마크를 부착하고 적합성 선언을 공개하여야만 EU

에 판매가 가능한 것이다. 에코 디자인은 내용적으로 볼 때, 에너지절약기준 준

수 의무화이며 우리나라의 에너지이용합리화법에 근거한 최저소비효율기준 적

용과 유사한 개념으로 볼 수 있다(에너지관리공단, 2011).

[그림 3-12] 환경영향을 고려한 에코 디자인 등급

자료: 에너지 관리공단(2011), p. 121.

(3) 에너지성능 평가지침 도입

EU는 ‘에너지 성능 평가지침(EPBD: Energy Performance Building Directive)’을

통해 건물에너지 성능 인증서를 발급하는 정책을 실시하였다. 이는 부동산 시장에

서의 건물에너지 성능에 한 신뢰를 높이고 이를 장려하기 위한 목적이었다. 건축

물의 에너지성능 평가방법론 개발, 신축 및 기존건물의 에너지 절약 기준적용, 에너지


성능 인증제도, 냉난방 시스템에 한 조사 평가를 주 내용으로 하고 있는데, 신축

된 건물은 설계 시 에너지 성능 계산 고려 여부에 한 평가를 받으며, 기존 건물은

실제 사용량에 따라 인증을 부여받게 된다.

라. 국내 현황

(1) 에너지 효율관리 3대 프로그램

우리나라는 기기･설비의 에너지효율향상을 위해 에너지소비등급 표시제도, 고

효율에너지기자재인증제도, 기전력 저감프로그램 등 3가지 효율관리제도를 운

영하고 있다.

1992년부터 시작된 에너지소비 효율등급 표시제도는 에너지를 많이 소비하고

보급률이 높은 제품을 상으로 1~5등급으로 에너지소비효율등급 라벨을 부착하

도록 하고 최저소비효율기준 미달 제품에 한 생산･판매를 금지하는 제도이다. 모

든 국내 제조업체들이 지켜야하는 의무적인 제도이며 자동차, 가전기기, 조명기기

등을 상으로 32개 제품에 적용되고 있다. 에너지절약 효과 면에서 1등급 제품은

5등급 제품에 비해 약 30~40%의 에너지가 절약된다(에너지관리공단, 2011).

고효율 에너지 기자재 인증제도를 살펴보면, 정부는 산업 및 건물용 설비로 에너

지효율 및 품질시험 검사결과 정부가 고시한 일정기준 이상 만족하는 제품에 고효

율에너지기자재 인증서를 발급한다. 제도의 성격은 ‘임의적(voluntary) 인증신청

제도’ 이다.

기전력 저감 프로그램의 경우, 사용하지 않는 기시간에 절전모드 채택과

기전력 최소화를 유도하고 기전력 저감기준 만족제품에 에너지 절약마크를 임의

표시, 미달된 제품은 경고표지를 의무화하는 제도이다. 특히 기전력 경고표지

상제품은 기전력신고 의무화 및 기전력저감기준 미달제품에 한 경고표지를

의무적으로 하여야 한다(에너지 관리공단 2011).

이들 제도를 통한 교통･물류 부문의 에너지 효율 개선책을 살펴보면, 2006년 1월,

정부는 의무제도로서 평균연비 기준 설정, 4차 이용합리화 계획에서 2012년까지 리

터당 16.5km로 상향조정하기로 결정하였다(임기추 외, 2010).


또한 경전철 도입확 및 에너지 절약형 철도차량 시스템 개발, 간선급행버스 체

계 구축, 공항과 항만의 친환경 인프라 설치와 운영을 장려하였고, 수송 체(modal

shifting)의 확 , 저탄소 교통수단으로의 체를 홍보하고 있다.

또한 청정카나 하이브리드카의 보급을 확 하기 위해 개별 소비세 및 취득등록

세 면제방안 수립하였으며 에코드라이빙 효율기기 도입 및 운수업체를 상으로

하는 에코드라이빙 교육 및 홍보 확 하고 있다. 특히 자동차에 에너지소비효율 표

시 부착, 평균에너지소비효율 표시 부착, 그 밖에 타이어 효율등급제도, 경차에

한 인센티브 부여 제도, 교통수요관리 및 물류합리화 등을 운영 중이다(임기추 외,

2010).

물류체계의 효율화를 위해 5 권역별 물류거점기지 조성 등 물류시설 네트워크

효율화를 추진 중이며, 주요 물류거점에 RFID 기반 물류거점 정보시스템을 구축하

고 있다. 이를 통해 육상･해상･항공 등 민･관의 물류정보망을 종합 연계한 ‘국가물

류통합정보센터’를 구축할 계획이다(국가에너지 위원회, 2008).

(2) 건축물의 에너지절약 설계기준

건축물의 ‘에너지절약 설계기준’의 경우, 에너지절약계획서를 제출해야 하는 특정

건물 신축 시 고효율 기기로 건축물의 설계 시 필수적으로 적용해야 하는 의무사항

또는 권장사항을 규정하고 있다. 건물 에너지 효율등급 인증제도 도입을 통해 건물의

에너지 절감 성능을 평가하고 등급을 매김으로써 신축공동주택 및 기존 건물에 확

적용 예정이며 효율인증을 받은 건물에 해서는 용적률이나 높이, 조경 면적 등 건

축 기준을 등급에 따라 최 6%까지 완화하고 있다(에너지관리공단, 2011).

마. 국가별 에너지 효율화 정책 비교

(1) IEA 에너지 효율정책 권고 내용 및 평가결과

IEA는 2005년부터 3년간에 걸친 작업을 통해 7개 부문의 25개 에너지효율 정책

권고사항을 발굴하여 2008년 G8 정상회의에 보고한 바 있다. IEA의 권고사항은


다음 기준에 부합하는 과제를 상으로 선정하였다(강성천, 2008).

① 적은 비용으로 많은 에너지 소비절감이 가능한 과제

② 소비자에 한 정보제공을 통해 시장 결함이나 장애요인의 극복이 가능한 과제

③ 기존 정책들이 간과하고 있는 중요한 과제

④ 국제적인 공조가 이루어질 경우 정부, 기업 및 소비자들의 비용을 절감할 수

있는 공감 형성이 가능한 과제

건물부문에 있어서는 모든 신축건물에 해 최소에너지효율표준(minimum

energy performance standards)을 규정하는 ‘building code’를 마련하였다. 또한 패

시브하우스(PHE)와 제로에너지빌딩(ZEB)이 시장에서 활성화될 수 있도록 적극적

으로 지원할 것을 권고하였다. 그리고 기존 건물들에 한 에너지효율표준을 제정

하여 건물개량을 통해 에너지효율 개선을 유도하였으며 건물의 에너지효율 등급화

를 통해 인증가능하게 하고, 시장에서 이러한 정보가 충분히 활용할 수 있는 여건을

마련토록 하였다(강성천, 2008).

수송부문을 살펴보면, 자동차 연료사용의 20%가 타이어의 ‘구름저항(rolling

resistance)’을 극복하는데 소모되므로 구름저항이 적은 타이어 사용의 확 하도록 하

였고, 승용차와 소형트럭에 한 의무연비표준(mandatory fuel efficiency standards)

을 도입할 것을 명시하였다. 또한 차량의 연료효율적인 운행(eco-driving)을 유도하기

위한 제반시책을 추진하였다(강성천, 2008).

2010년 5월 국제에너지기구(IEA)가 발표한 자료에 의하면, IEA의 25개 에너지

효율 권고사항에 한 각국의 이행현황을 평가한 결과 한국은 28개 IEA 회원국 중

115위로 중간수준으로 평가받고 있다(IEA, 2010). 가장 이행현황이 잘된 국가는

일본, 영국, 캐나다, 미국 순이었다.


[그림 3-13] 국가별 에너지 효율 권고사항 평가 결과(2010)

자료: IEA, 2010년도 통계자료.

(2) 각국의 에너지 효율정책 비교

기본 정책에 있어서, 미국, 일본, EU 등 주요 선진국들은 공통적으로 새로운 에너

지 효율정책의 도입뿐만 아니라 지속적이고 일관된 개선과 목표 설정, 단계적 목표

달성 과정을 통해 정책목표를 실현하고 기업을 선도하였다고 볼 수 있다. 즉, 일관

되고 지속적인 로드맵을 바탕으로 연도별 목표에 따라 기업의 체계적인 응이 가

능하도록 기술 방향의 지표를 제시하였다. 특히 현재 기준의 최고 효율을 최저 효율

로 설정하는 미래 지향적 정책을 추진함과 동시에 기준을 달성한 업체의 선점을 고

무하였다는 점이 특징이다. 이는 정책에 의해 새로운 미래기술을 적극적으로 탐색

할 수 있는 환경을 조성한 것이라 할 수 있다.

최종 소비자 역시 기후변화, 온난화, 건강, 지속적 성장에 한 관심을 갖기 시작

하면서 에너지, 환경에 한 사회적 이슈를 가격보다 우선시하는 추세가 확 되고

있는 등 성숙한 시민의식이 뒷받침되었음을 알 수 있다.


<표 3-3> 주요 국가별 에너지 효율정책 비교

교통･물류 건물･인프라

미국 일본 EU 한국 미국 일본 EU 한국

온실가스 배출 제한 의무화 제도 ○ ● ● ● ○ ● ● ●에너지 효율화 규제 및 인센티브 ● ● ● ● ● ● ● ●에너지 효율화를 통한 성장동력 방안 ○ ● ○ ○ ○ ● ○ ○전략 기술 로드맵 ● ● ○ ○ ● ● ○ ●사회 홍보 및 교육 프로그램 ● ● ● ● ● ● ● ●정책-산업-사회 간의 상호 연계성 ○ ● ● △ ○ ● ● △

장기 비전 및 구체적 플랜 ● ● ● ○ ● ● ● ○메가트렌드 및 다양한 이슈의 영향 고려 ● ○ ● ○ ● ○ ● ○Feedback 및 사후 평가 시스템 ○ ● ○ △ ○ ● ○ △

국제 에너지 효율화 프로그램에의 참여 ○ ● ● ○ ○ ● ● ○● 시행 ○ 미흡 △ 미 시행

4. 에너지 효율 시스템 맵8)

가. 에너지 효율 시스템 맵 작성 프로세스

미래 에너지 전망이 안고 있는 불확실성에 효과적으로 응하기 위해서는 보다

탄력적인 반응성이 뒷받침되어야 한다. 따라서 에너지 효율 시스템 구성요소 간 상

호작용에 포커스를 맞추고 에너지 효율 시스템의 개별 구성요소 뿐만 아니라 이들

간의 상호작용 메커니즘을 이해하고 통합적 관점에서 살펴볼 수 있는 시스템 맵 작

성이 요구된다. 에너지 효율 시스템 맵 작성을 위해서는 먼저, 명확한 에너지 효율

화 개념 정의 후, 정부-산업-사회-기술 4부문의 주요 이해관계자(stakeholders)

를 선정해야 한다. 또한 이들 간의 협력-경쟁관계를 분석함으로써 보다 주요한 이

해관계자들을 재선정한다.

이러한 시스템 맵을 통해 에너지 효율 체계가 어떻게 순환･기능하고 있으며, 현

재의 시스템이 안고 있는 한계점이 향후 정책수단에 따라 어떠한 방향으로 개선 가

능한지를 입체적인 시각에서 조망해 볼 수 있을 것이다.

8) 본 시스템 맵은 중앙대학교 행정학과 김동환 교수와의 공동 연구를 통해 도출하였음


나. 주요 이해관계자(stakeholders)의 선정

(1) 정부(Government) 부문

① 국제기구 및 제도: 국가 정책 권고/감시, 정부 간 협력 촉진, 미래전망 제시

(WTO, IEA, IRENA, UNDP, ISO, IPCC)

② 정부위원회: 정책 조언, R&D 투자, 에너지 전략 수립 및 모니터링(국가에너지

위원회, 국가과학기술위원회)

③ 의회, 지자체: 법률제정, 정책심의, 정책시행(국회 교육과학기술위원회, 국회

지식경제위원회, 지방의회)

④ 정부부처: 정책 수립 및 시행, R&D 사업 지원, 제도적 지원 및 규제(교육과학

기술부, 지식경제부, 기획재정부, 국토해양부, 환경부, 기후변화 책상황반)

(2) 산업(Industry) 부문

① 공기업: 사업 발굴, 신재생에너지 투자 및 개발, 에너지 공급(지역난방공사,

한국전력공사, 한국가스공사, 한국전력거래소)

② 민간기업: 상품 판매, 신규시장 투자, 인프라 구축, 산학협력 지원(자동차메이

커, 주택건설기업, 도로/인프라건설기업, 에너지벤처기업)

(3) 사회(Society) 부문

① NGO, 시민단체, 학회: 에너지효율화 여론조성, 감시, 효율적 에너지소비 실

천방안 제시(WTO, IEA, IRENA, UNDP, ISO, IPCC)

② 개인소비부문: 에너지효율 사회적 니즈 표출(중간재 생산기업, 교통차량이용

자, 주택건물이용자)

③ 공공소비부문: 지방 에너지 효율 정책 시행, 인프라유치(지방자치단체, 공공

시설물, 중교통/물류)


(4) 기술(Technology) 부문

① 공공연구소: 유망 기술 발굴, R&D 기획/평가/관리, 에너지효율화 기술로드맵

작성(에너지경제연구원, 에너지관리공단, 에너지기술연구원, 한국건설기술연

구원, 철도기술연구원, 한국교통연구원, 한국전기연구원 등)

② 민간연구소: 에너지효율 기술개발, 에너지효율화 시장예측(기업연구소)

③ 해외연구부문: 원천기술연구개발, 전문가 교류, 인재육성(해외 연구소, 해외

학, 해외 기업)

④ 학: 인재육성, 지식축적( 학 연구소)


다.

이해

관계

자간

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출물

(pro

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(1)

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흐름

[그림

3-1

4]

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정보

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5]

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6]

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(4)

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흐름

[그림

3-1

7]

에너

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율 시

스템

에서

의 자

원 흐

름


(5) 에너지 효율 시스템의 종합 흐름도

위의 부문별 시스템 맵들은 각각의 주요 이해관계자들이 산출물을 통해 에너지

효율을 달성하기 위한 방향으로 상호작용하는 선순환 구조를 보여주고 있다. 즉, 이

상적인 흐름을 나타낸다고 할 수 있다. 그러나 현실에서는 이러한 흐름을 제약하는

다양한 요소들이 존재하며 일부는 한국적 맥락을 고려할 때 단시간 내에 극복이 어

려운(fundamental)인 ‘제약요소(limiting factors)’라고 볼 수 있다.

내수시장 규모의 한계로 인한 에너지 효율 신제품 확 의 어려움, 현재의 화석연

료 기반 인프라의 구조적 문제, 규모 연구 인력의 확보 문제, 인구구조 변화에 따

른 세수감소 및 정부 투자 위축 등이 우리나라 에너지 효율 시스템에서의 발견할

수 있는 근본적인 제약요소이다.


[그림 3-18] 에너지 효율 시스템의 종합 흐름도(세부)


[그림 3-19] 한계 요소를 고려한 에너지 효율 종합 흐름도(개요)


라. 에너지 효율 변수 간 인과관계

현재까지는 주요 이해관계자 중심으로 에너지 효율의 시스템 맵을 그려왔다고

볼 수 있다. 그러나 인과지도는 행위자 중심으로 그릴 수 없다. 인과관계는 위 시스

템의 변수들에 기반하여 작성하여야 한다. 현재 구분되어 있는 정보와 정책, 재정,

자원, 기술 및 인력 등 4개 영역을 종합적으로 감안하여 그려보고자 한다.

변수간의 인과관계는 양의 피드백 루프(+)와 음의 피드백 루프(-)로 구분하되,

인과관계가 시간이 지남에 따라 변화하는 경우 역시 (-)로 간주한다. 또한 한계요

소를 감안해서 그리되, 전반적으로 양의 피드백 위주로 채워질 수 있는 점을 염두에

두고, 드러나지 않는 음의 피드백 루프를 찾아내는 노력도 병행하고자 한다. 마찬가

지로 피드백 루프 중 이론상으로는 가능해 보이지만 실제로 유의미한 영향이 있는

지 불확실하고, 있더라도 미약할 것 같은 관계들이 존재할 수 있다. 이 경우는 점선

으로 표시할 것이다.

[그림 3-20] 에너지 효율 피드백 루프/인과지도 구축의 단계


[그림

3-2

1]

에너

지 효

율 시

스템

의 주

요 변

수 간

인과

지도


[그림

3-2

2]

에너

지 효

율 시

스템

의 주

요 변

수 간

인과

지도

(영역

별 동

인)


에너지 효율화에 한 인과지도는 ‘에너지 효율화 시장’과 ‘에너지 효율화 기술수

준’, ‘기후변화 위험’이라는 핵심변수를 중심으로 위 그림과 같이 인과지도로 표현될

수 있다. 이들 3개 핵심변수들은 나머지 19개 변수들과 달리 적어도 3개 이상의 변

수에 직접적인 원인이 되는 ‘허브’로 나타났다.

기후변화의 위험의 경우 에너지 효율화 정책 관심도를 높이는 직접적인 변수이

다. 또한 에너지 효율에 관한 국제 표준화 수준을 높이며 에너지 관련 NGO 단체들

이 보다 여론을 주도하는데 기여한다. 무엇보다도 에너지 소비 규제를 낳는 원동력

이라고 볼 수 있다. 경제성장과 에너지 소비 확 로 인한 환경오염물질 배출의 증가

는 이러한 기후변화를 가속화시킨다.

에너지 효율화 시장의 경우 환경오염 물질 배출 감소와 에너지 산업의 규모 확 ,

정부의 R&D 예산 증가에 직접적인 영향을 준다. 반면 에너지 소비규제의 강화, 전

체 에너지 소비 시장의 확 , 에너지 가격, 에너지 효율화 기술 수준 등 매우 다양한

변수들에 영향을 받는 특징이 있다.

에너지 효율화 기술의 발달은 에너지 효율화 시장을 활성화시키는 핵심변수이

다. 또한 에너지 경쟁력의 강화와 에너지 R&D 예산의 증 를 낳는다. 동시에 효율

적인 기술을 통해 똑같은 에너지원을 필요로 하더라도 이전에 비해 전체 에너지 소

비량을 감소시키는 효과를 낳기도 한다. 반면 에너지 효율화 기술수준은 에너지 산

업 시장의 규모와 에너지 R&D 인력이 얼마나 풍부한가에 민감한 영향을 받는다.

위 인과지도의 변수 간 흐름을 통해 에너지 효율화를 위한 몇 가지 기회와 위기

요인을 도출할 수 있다. 소득수준이 향상됨에 따라 사회부문에서 소비하는 에너지

수요가 증가하고 에너지 소비 수단이 되는 자동차, 주택, 도로 인프라의 규모 역시

증가할 것이다. 이는 사회전체의 에너지 소비를 급증시키고 환경오염을 악화시킴으

로써 기후변화를 촉진시키는 위기로 작용할 수 있다. 그러나 이러한 흐름은 반 로

에너지 효율화 정책에 한 관심을 증폭시키는 계기가 될 수 있다. 정부는 에너지

소비규제를 강화하고 기존 화석 에너지 가격을 올릴 가능성이 높다. 또한 에너지

효율 국제 표준화 수준이 강화됨에 따라 에너지 효율화 기술에 한 R&D를 늘리게

된다. 이러한 정부의 응이 이루어진다면 에너지 효율화 기술을 개발하기 위한 기

업 활동이 촉진되고 에너지 효율 연구인력 또한 증가하게 된다. 이는 에너지 효율화


기술 수준을 향상시키게 되며 나아가 에너지 효율화 기술 경쟁력을 강화시키고 에

너지 효율화 시장을 확 시킴으로써 지속적인 에너지 효율화 혁신이 가능한 환경을

마련하게 된다. 이러한 측면에서 위의 에너지 효율 인과지도는 정부의 적극적인 정

책 응에 따라 위기요인을 기회요인으로 전환 가능함을 시사한다.

5. 2030년 에너지 효율 미래 전망과 시나리오

가. 2030년 메가트렌드에 따른 에너지 효율 이슈 분석

기존의 에너지 효율에 관한 연구는 조사기관의 관점에 주로 매몰된 나머지 미래

에 직･간접적으로 영향을 줄 수 있는 불확실한 상황, 변수에 한 폭넓은 고려가

미흡하였다. 즉, ‘에너지’ 자체에만 포커스를 맞춤으로서 경제적, 기술적으로 세부적

인 계획안은 제시하였지만 미래 메가트렌드의 흐름 속에서 직면하게 될 사회 문화

적인 변화, 그것이 낳을 생활양식과 소통방식의 변화에 한 통찰이 거의 없었다고

볼 수 있다. 에너지 효율 분야의 중장기적인 미래전망을 위해서는 글로벌 메가트렌

드에 한 통찰과 함께 한국적 맥락에서의 재해석이 필수적이다. 특히, 불확실성과

임팩트가 높은 미래 변화에 한 사회문화적, 비즈니스적, 산업적 관점에서 통합적

인 거시적, 미시적 흐름을 제시해 줄 필요가 있다. 즉, 이들을 체계적인 시나리오를

통해 상호작용과 그 영향을 설명해 줌으로써 에너지 효율 이슈의 차별화된 시사점

이 도출 가능할 것이다.

따라서 국제에너지기구(IEA)가 목표로 하는 2030년 저탄소 사회에 접어들었을

때 우리의 에너지 효율 시스템은 어떠한 방향으로 나아갈 수 있을지를 6 메가트

렌드를 중심으로 살펴보고자 한다. 6 메가트렌드로는 STEEP(사회, 기술, 경제,

환경, 정치 등) 분류 기준에 따라 글로벌화와 미래시장의 확 , 국제분쟁의 심화 및

거버넌스의 변화, 인구분포의 변화, 기후변화의 심화, 에너지･자원 부족의 심화, 기

술혁신의 가속화를 선정하였다.

전문가 설문조사를 통해 한국적 맥락에서 보았을 때 각각의 메가트렌드를 구성

하는 주요 이슈는 무엇인지, 그리고 각 이슈들이 에너지 효율에 미치는 파급효과와


주요 이슈 한국적 맥락에서의 함의점

세계시장의

통합 및

국제협정의

증대

에너지 산업의 국제투자 증가: 전력, 가스 등 에너지산업 민영화로 인해 국제 교차투

자가 증대되고 있으며 에너지 기업의 대형화 및 수직계열화, 다각화가 진행(에너지

포커스, 2009)

FTA등 국제무역협정을 통한 에너지 효율 상품․제도의 표준화: 최근 에너지효율과 재

생에너지원에 대한 초국가적인 프로그램을 갖춘 추가적인 표준 개발 조직과의 협력

과 이에 따른 실행 노력이 요구됨에 따라 ISO는 IEC와의 공조체제를 통해 재생에너

지원의 국제표준화를 주도하고 있음(디지털 가스신문, 2011)

국가 간 온실가스 저감 협력체계 강화: APP(Asia Pacific Partnership),

IPEEC(International Partnership for Energy Efficiency Cooperation)등의 등장 /

G8 부국들이 저개발국들을 도와주는 형태

BRICs,

NEXT 11국

등 신흥

개도국의

부상

러시아의 에너지∙자원 영향력 증대: 러시아는 2006년 자원관련 입법화를 통해 국영

가스 회사인 Gazprom에 PNG, LNG 등의 수출독점권을 부여한 바 있음(국가에너지

위원회, 2008). 향후 세계 에너지 수급 시장에 막대한 영향을 끼칠 것

BRICs의 에너지 소비증가: 지속에 따라 에너지 생산이 증가 하는 가운데, 에너지 자

립도 재고, 국제적 환경논의에 대한 대응, 새로운 산업의 육성 등을 위해 BRICs의

재생에너지 생산 역시 더욱 확대될 전망(IEA, 2010)

중국의 부상

중국의 에너지 소비 급증: 2010년 중국은 최대 에너지 소비국인 동시에 CO₂ 배출

량(7,366Mt) 역시 세계 최대 규모(전 세계 배출량 29,432Mt, BRICs 10,945Mt, 미

국 5,380Mt)

에너지 기술분야에서의 중국의 영향력 부상: 태양열, 건물, 신재생에너지 판유리 소

재 등은 이미 중국제품이 지배적

중국의 경우 결국은 기술보다는 가격문제이며 이것이 하이테크로, 디테일하게 갈 수

있느냐에 따라서 중국시장의 영향력이 계속 갈 수 있을지 아닐지가 결정될 것

불확실성은 어느 정도인지, 한국 6 메가트렌드와 각 트렌드를 구성하는 주요 이

슈를 중심으로 살펴보고자 한다. 이를 통해 한국적 맥락에서 불확실성의 크기와 임

팩트의 크기를 축으로 나타낸 사분면에 배치해 보고, 혁신방향으로 전환시키기 위

한 정책방향은 무엇인지 기초적인 이정표를 제시하고자 한다.

(1) 글로벌화와 미래시장의 확대

<표 3-4> 글로벌화와 미래시장 확대의 주요 이슈



선진국과

개도국의

갈등심화

에너지 소비대국 vs 저소비국간 갈등심화: 기후변화 협약의 할당량 개념에 따라 일

반 트레이딩에서도 지배를 받고 있으며, 국가별 할당량이 주어지면 반발을 하는데,

ISO쪽에서도 탄소 표시제와 같은 것을 활용하여 모든 제품에 표시 에너지 효율 규제

를 하고 있음. 이제 적어도 선진국과 거래를 하려면 이러한 규정을 지키지 않을 수가

없음

환경 유발 산업의 개도국 이전이 일어나고 있음: 과거 굴뚝 산업이 선진국에서 후진

국으로 자연스럽게 이전되었던 것과 같이 청정에너지 기술 역시 선진국에서 먼저 발

달하였으며 점차 개도국으로 이행되는 추세임

자원확보

분쟁의 심화

화석연료 확보를 둘러싼 국제갈등 심화: 각국 정부는 에너지 기업의 인수․합병에

적극 개입하는 등 “에너지 안보”를 정부정책결정의 최우선 사항으로 고려하고 있

음(국가에너지위원회, 2008)

중동의 정치적 불안정 심화: 중동의 주요 산유국들은 최근 민주화 요구의 거센 물결

을 겪은 바 있으며 여기에 전통적인 기독교․이슬람 갈등, 종파간 분쟁이 더해져 불

안정한 상태가 지속될 전망

천연자원의 무기화: 2008년 현재 국제석유사가 완전히 접근할 수 있는 세계 석유 및

가스매장량은 전체의 7%에 불과하며 특히 희토류 등 희귀자원의 수급 문제로 인한

갈등이 심화되고 있음(국가에너지위원회, 2008)

국제

거버넌스의

강화

국제 규범의 강화: 온실가스의 감축이라는 국제적인 당위성 증대 및 국제 위상의 강

화로 인한 온실가스 절감에 대한 압력 증대

NGO의 역할 강화: NGO가 전문화됨에 따라 정부의 에너지 효율 정책 방향을 주도

하는 활동역량이 증대

Energy Alliance의 등장: 사회적 기여를 표방한 글로벌 기업들의 공동출자를 통한

기구 조직, 정치적 영향력이 커지며 결과적으로 기업주도의 에너지 효율화 전략 수립

에 큰 영향


저출산･고령

화의 심화

고령자 돌봄형 소형 주택 확대: 고령자를 위한 정부의 생활맞춤형 주택으로 홈스마

트그리드 시스템을 적용하여 에너지 효율 또한 높은 주택 공급이 확대됨 또한 , 스마

트 홈의 등장으로 관리의 어려움을 덜어줌

(2) 국제분쟁의 심화 및 거버넌스의 변화

<표 3-5> 국제분쟁의 심화 및 거버넌스 변화의 주요 이슈

(3) 인구분포의 변화

<표 3-6> 인구분포의 변화의 주요 이슈



저출산･고령

화의 심화

이동 약자를 위한 맞춤형 교통 서비스의 확대: 노인, 맞벌이 가구 어린이 등 이동 약

자를 위한 서비스 체계 확대

주거 공동체의 활성화: 소가구·노인층의 생활편의를 지원하는 각종 커뮤니티 시설

(방과 후 학습 공간, 문화교실, 목공방, 유기농 공동텃밭 등) 확대

도시화의

심화

교통난 해소를 위한 지능형 대중교통시스템(ITS) 확충: 실시간 교통정보를 제공하여

교통량을 효과적으로 배분, 도로네트워크의 효율성을 극대화시켜줌으로써 에너지 효

율 및 탄소 절감을 유도

효율적 도시 관리 모델인 u-city 확대: 기존 정보인프라를 혁신하고 유비쿼터스 기

술을 기간시설에 융합시켜 도시기능과 관리의 효율화를 극대화

저탄소 그린 시티의 확산 및 콤팩트 시티의 등장: 탄소배출을 최대한 억제, 친환경

도시 및 산업기반을 통해 세계화, 지방화에 따른 도시 경쟁력 강화를 통해 지속 가능

한 도시로 구조 변환을 추구하고 있음


CO2

배출량의

증가

현재 세계7위인 우리나라의 온실가스 배출량은 2020년이되면 80%이상 증가할 것으

로 예상됨. 다만, 향후 온실가스감축 의무국 지위로 변경되면 줄어들 가능성도 존재함

저탄소

사회로의

이행

그린카 개발･보급의 활성화: 친환경 자동차는 2차 전지 개발, 스마트그리드 구축과

관련한 주요 산업으로 부각될 것이며, 기술개발에 따라 폭발적으로 증가할 것으로 기

대됨, 특히 그린카 산업은 미래 산업의 주축으로 자리매김할 것으로 전망됨. 따라서

주요 선진국과 메이커간의 경쟁이 치열해 질것으로 예상됨

에코드라이빙, 에코레일 확충: 자동차 부문의 에너지 절감을 위해 자동차에는 에코

드라이빙 기능이 탑재될 것이며 도시 내 교통정보시스템도 에너지 저소비형 통신 시

스템이 구축될 것으로 예상됨. 아울러 각종 철도시스템은 인력, 물자의 최적 운송을

위한 네트워크 구축 및 운영이 기대됨

탄소중립화 건물･빌딩의 확대: 신재생에너지원 도입 강화, 단열 강화, 에너지이용설

비의 고효율에 따라, 에너지 제로형 건물이 기대되며, 이는 부동산가치 상승과 같은

연관효과를 유발할 수 있음

특히 건축물에 대한 효율기준 강화 및 에너지제로 건물의 의무화(EU: 2019년 의무

화,일본, 캐나다: 2030년 의무화, 한국: 2025년 예정)에 따라 탄소중립화 건물이 신

축공공건물을 중심으로 크게 확대 될 것으로 전망됨

탄소배출권 거래제･탄소세 도입 확대: 2015년부터 탄소배출권제도를 도입하는 방안

이 국회에 상정되어 있음, 따라서 도입시기의 문제일 뿐, 2020년 이전에 배출권거래가

(4) 기후변화의 심화

<표 3-7> 기후변화 심화의 주요 이슈


본격적으로 활성화될 것으로 전망됨. 탄소세 도입의 당위성은 인정되나 현재 유류세

와의 조정 문제 등으로 조기 시행은 어려울 것으로 전망 됨.그러나 2015년 이후에는

본격적인 논의가 이루어 질것으로 예상됨. 탄소세 도입 시 교통세 등 한시적으로 적

용되고 제도와의 세율조정이 불가피할 것임


에너지 소비

절감기술의

발달

에너지 저장기술의 발달: ESS(Energy Storage System)는 값싼 시간대에 전력을 저

장하고, 값비싼 시간대에 소비자가 사용하거나, 시장에 판매하여 수익을 얻을 수 있

으므로, 이에 대한 시장이 가속화될 것으로 전망. 에너지저장기술의 발달은 스마트그

리드의 핵심이 될 것으로 예상됨

소형 발전 및 집단 에너지 보급 확대: 발전소 입지난의 가속화에 따라 수요지 인근의

에너지공급이 스마트그리드 구축과 관련하여 지속적으로 증가할 것으로 전망되며,

이는 마이크로그리드 개념 확산과 더불어 분산형 전원기술이 보급이 기대됨

스마트그리드의 상용화: 현재 제주에서 구축 중인 스마트그리드 실증단지는 향후 국

내 전력산업 인프라에 적용되어, 전력산업의 획기적인 전환을 가져올 것으로 예상되

며, 선도기술에 대한 국가 간 표준화 선점 및 수출상품화 등이 치열할 것으로 전망

에너지이용 기기의 고효율화 기술 발전: CO2 절감은 물론 에너지비용 감소를 위해

에너지이용 기기의 고효율화는 당면과제이며, 기기제조업체는 국제적 표준에 의한

생산 표준을 구축하여야 함. 향후 에너지이용 기기에 대한 효율 의무화 기준 강화 및

IT의 발달 등으로 고효율 기기의 기술발전 속도는 과거보다 훨씬 빠른 속도로 진행될

것으로 보임

수요반응(Demand Response) 제도의 활성화: 단일 요금 체제에서 벗어나, 소비자

가 전기요금에 연동하여 수요를 조절하는 기반으로 전환될 것이며, 아울러 이에 대한

S/W 및 H/W 기술이 확대될 것임

친환경･대체

에너지 활용

증대

바이오매스 활용 산업의 성장: 바이오가스의 경우 축산분뇨 등 해상투기가 금지되어

전세계적으로 성장세가 기대되며, 바이오 고형연료(RDF)는 지자체 중심으로 보급중

이며 지속적인 시장형성이 예상됨. 우드칩 등 목질계 연료화는 기술과 산업이 성숙되

어 있으나 국내 자원 한계로 해외 의존도가 높아져 다소 불확실성이 있음

태양광 에너지 산업의 성장: 원료에서부터 시스템 설치까지 일관생산체계가 구축되

어 산업으로 자리를 잡았으나 현재 유럽 재정위기, 중국의 과다 생산으로 세계적으로

침체기를 맞고 있음. 그리드 패러티가 도달하는 시점(2020년 예측)에는 자발적 민간

수요가 확대되어 새로운 시장이 창출될 것이며, 기술혁신(고효율, 저가화)에 의한 선

도 기업들이 시장을 점유할 것으로 보임

풍력에너지 산업의 성장: 이미 육상풍력의 경우 화석연료 발전단가와 경쟁력을 가지고

산업이 활성화되어 있으나 입지 확보의 어려움 등 성장성이 크지 않을 것으로 판단됨.

이러한 입지 확보 등 극복하기 위해 빠르게 새로운 대안으로 해상풍력이 주목받고 있

고 관련 기술개발과 단지조성에 민간투자가 확대되고 있어 성장세가 클 것으로 보임

(5) 에너지･자원 부족의 심화

<표 3-8> 에너지･자원 부족 심화의 주요 이슈


수소･연료에너지 산업의 성장: 현재 수소생산은 화석연료를 기반으로 하고 있고 수

송용, 가정용, 발전용 연료전지는 초기 시장형성단계로 산업이 미성숙된 상태임. 화

석연료의 한계성을 극복하기 위한 수소경제는 경제성과 신뢰성 문제로 단기간 내 산

업으로 정착은 어려워 보이나, 미래 화석연료 대체라는 명제를 갖고 장기간 투자와

기술개발이 진행될 것으로 보임


정보･통신

기술의 발달

자동 제어기술 성장: IT기반은 에너지효율화에 적극 적용되어, 원격제어 및 자동제어

기술이 적용됨은 물론 사무 공간, 생산 환경, 가정 생활을 영위함에 있어서 최적의 운

용기술도 함께 성장할 것으로 기대됨

정보통신 보안 성장: 인터넷 기반의 정보통신망은 정보보안에 대한 취약점이 노출됨에

따라 이를 보호하고자 하는 산업 또한 IT기술의 중요한 부분을 차지할 것으로 전망

나노･융합

기술의 발달

신조명기술 성장: 이미 조명은 LED로 전환 중에 있으며, 미래 기술은 나노･융합기술

로 진화하여 친환경적인 조명이 기대됨

(6) 기술･혁신의 가속화

<표 3-9> 기술･혁신 가속화의 주요 이슈

(7) 와일드카드: 남북통일

위의 메가트렌드의 이슈들과 달리 예정 없이 갑자기 발생 가능한 사건들도 존재

한다. 테러 공격이나 원전사고, 지진, 해일등과 같은 자연재해들이 그러한 예이다.

이들은 갑작스럽게 도래하지만 기존 시스템에 근본적인 변화를 야기할 만큼 엄청난

파급력을 갖는다는 공통점이 있다. 때로는 새로운 물질의 발견이나 혁신적인 기술

의 발명과 같은 긍정적인 사례들도 있다. 그 규모와 파급력을 감안할 때 모두 이들

은 다른 메가트렌드와 마찬가지로 신중히 고려해야할 와일드카드이다(울프 필칸,

2009). 에너지 효율화와 관련한 메가트렌드에 있어서 와일드카드로 볼 수 있는 변

수는 북한체제의 급변(남북통일)이라고 볼 수 있다.

남북한이 통일될 경우 남북한 소득격차를 해소하고 북한 개발을 위한 규모 자금

이 필요하겠지만 동시에 새로운 특수를 맞아 성장동력으로 부상이 가능할 수 있다.


특히 에너지 측면에서 보면, 에너지 광물자원의 92%를 수입에 의존하고 있는 우

리에게 있어서 안정적인 자원 확보는 시급한 상황이다. 북한은 국토의 약 80%에

광물자원이 광범위하게 분포되어 있으며 남한이 전적으로 수입에 의존하고 있는 아

연, 동, 인회석 등도 풍부하다. 북한의 개발 경쟁력 있는 광종은 약 20여 종으로, 그

잠재가치는 4,115조 원(2007년 경상가격 기준)에 달한다(이해정, 2009).

생산지에서 수요지까지의 수송 비용이 원가에 결정적 영향을 미치는 광물자원의

특수성을 고려하면 남한과 인접한 북한에서 원료 광물자원을 공급하는 것은 경제성

이 매우 클 것으로 예상되며 향후 에너지 효율화 정책 방향 설정 및 기술개발에 있

어서도 중 한 고려요소로 작용할 것으로 예상된다.

나. 각 이슈별 불확실성, 영향력의 크기

(1) 메가트렌드의 이슈별 불확실성 및 영향력의 크기

[그림 3-23] 에너지 효율에서의 이슈별 불확실성, 영향력의 크기 분포


6. 결론 및 주요 시사점

(1) 정부 주도하의 부문별 상호 연계성 강화

현재 우리나라의 현실을 고려하여 에너지 효율 시스템의 선순환 메커니즘을 구

축하기 위해서는 기술-산업-소비 부문의 주요 행위자라 볼 수 있는 R&D 주체, 기

업, 시민･ 중 역할 간의 상호 영향 분석이 필요하다. 특히 시스템 맵 분석을 나타난

에너지 효율 시장 규모의 한계, 관련 R&D 인력 부족을 극복하기 위해서는 국제경쟁

력 강화를 통해 해외 에너지 효율 시장을 공략해야 함과 동시에 인적교류를 통한

인재 육성이 시급하다. 따라서 에너지 효율 향상이라는 국가차원의 목표를 달성하

기 위해서는 한계요소를 극복하기 위한 장기비전의 설정과 세부적인 단계별 접근전

략이 마련되어야 하며 지속가능한 선순환 메커니즘을 제시할 수 있을 것이다.

(2) 사후 평가 시스템의 도입

한국의 에너지 효율 시스템은 정책 측면에서 효율화 제도를 위한 방안은 수립되어

있으나 관리적 측면이 미약하였다고 볼 수 있다. 외적으로 엄격해지고 있는 환경,

제품 기준에 발맞춰 국내 에너지 효율 기준 역시 강화되고 있지만, 과거의 기준에 기

초하여 수립되었던 부문의 경우 낮은 에너지 효율 상태를 유지하거나 평가가 미흡한

실정이다. 따라서 이 부분 역시도 주기적인 모니터링과 사후 감독이 필요하다.

(3) 에너지 효율화를 통한 혁신 성장동력 방안 수립

에너지 효율 부문의 혁신은 인류의 생존을 위한 규범적 사안인 동시에 새롭게 떠

오르는 거 시장이라고 볼 수 있다. 따라서 정부는 에너지 효율시장 지원제도 개선

방향 설정 및 정부 주도에서 민간투자로 선행될 수 있는 유인 마련에 힘써야 할 것

이다. 에너지 효율화 실현을 위한 부문별 기반 기술 제공, 리스크에 한 보완책,

금융 유인책 등 에너지 효율화 시장 창출을 위한 통합적 전략 마련되어야 하며 에너

지 효율 기술의 국제 경쟁력을 업그레이드할 수 있는 국제 프로그램에 적극적으로

참여할 수 있도록 장려해야 한다.


(4) 메가트렌드 및 와일드카드의 영향에 대한 고려

에너지 효율화를 둘러싼 국내외의 여건은 시간이 흐름에 따라 복합적으로 변화

하고 있다. 특히 글로벌차원에서 정치, 경제, 사회, 문화, 환경, 과학기술 측면에서의

메가트렌드와 주요 이슈들은 에너지 효율화 전략 수립에 필요한 미래 에너지 전망

을 더욱 어렵게 하고 있다. 이에 따라 교통･물류 및 건물･인프라 전략에 직･간접적

으로 영향을 줄 수 있는 메가트렌드의 주요 변수에 한 폭넓은 이해가 필수적이며

북한 문제, 중국경제의 향방, 핵발전의 안전성 문제와 같은 와일드카드 변수를 고려

하여야 할 것이다.

제3절 돌봄 서비스(Care Work)

1. 연구 배경 및 범위

가. 연구 배경

(1) 저출산 고령화

저출산 고령화 문제는 돌봄 서비스(Care Work)의 미래의 변화를 논의 할 때 가

장 큰 이슈 중 하나이다. 한국은 1980년 예측한 인구구조 변화를 완전히 벗어나

전 세계 어느 국가보다 매우 빠르게 고령화 사회9)에 진입하고 있다. 그러나 불과

30년 전만 하여도 이렇게까지 빠르게 고령화 사회에 진입하리라고 예상하지 못하

였다. 1985년 한국인구학회에서 발간한 보고서에 따르면 2000년 고령화비율이

6.53%가 될 것으로 예측하였으나 실제로는 2000년 7.2%로 이미 고령화 사회에 진

입하였다(이시박, 1985). 또한 1985년에는 2020년 고령화비율이 11.14%가 될 것

으로 예상하였지만 2010년의 예측치는 15.7%로 고령사회가 될 것으로 추정하고

9) UN이 분류한 고령화사회 기준에 따르면 전체인구 중 65세 이상 인구 비율이 7%이상 14%미만인 경우 고령

화사회(aging society), 14%이상 20%미만인 경우 고령사회(aged society), 20%이상인 경우 초고령사회

(super-aged society)라고 한다.


있다. 이를 인구피라미드로 표현하면 보다 분명히 1980년 의 예측치와 2005년의

예측치가 큰 차이를 보여줌을 알 수 있는데, 현재 예측하고 있는 2030년 인구피라

미드는 1985년에 예측한 피라미드와는 달리 저출산과 평균수명연장으로 인한 극명

한 종모양의 형태를 나타낸다(통계청, 2011). 이와 같이 불과 20년 전만해도 예상

하지 못했던 빠른 고령화 증가속도는 세계적으로도 매우 빠른 편에 속한다. 2020년

에는 20%이상으로 초고령화 사회가 될 것이라 예상하는데 14%에서 20%까지 증

가하는데 불과 8년밖에 걸리지 않아 이웃나라 일본이 경험한 12년보다 빠른 속도로

초고령화 사회가 되고 있다. 따라서 이렇게 급격하게 고령화 사회가 되고 있는 가운

데 과연 이에 응할 수 있는 사회시스템과 시민의식이 준비되었는지 점검할 필요

성이 제기되고 있다. 고령자를 위한 돌봄 서비스(Care Work)는 고령화 사회를 비

하여 미래모습을 예측할 필요가 있는 표적인 분야로 기존의 가족 중심에서 국가

와 사회가 돌봄 서비스(Care Work)를 제공하는 시스템으로 전환하고 있는 미래 트

렌드에 따라 지속적인 수정 보완이 필요한 분야이다.

<표 3-10> 고령화지수 속도 국제 비교

노령인구

비율

국가

도달 년도 증가소요년수

7% 14% 20% 7→14% 14→20%

프랑스 1864 1979 2018 116 39

노르웨이 1885 1977 2024 92 47

스웨덴 1887 1972 2014 85 42

호주 1939 2012 2028 73 16

미국 1942 2015 2036 78 21

영국 1929 1976 2026 47 60

독일 1932 1972 2009 40 37

일본 1970 1994 2006 24 12

한국 2000 2018 2026 18 8

자료: 통계청, 세계 및 한국의 인구현황, p22


[그림 3-24] 1985년과 2005년에 예측한 2000년, 2030년 인구피라미드

자료 : 이시박(1985, pp.26), (통계청: http://sgis.nso.go.kr/pyramid/view_country.asp)


(2) 부양비

부양비란 생산가능연령(15-64세)인구 100명당 비생산가능연령(유소년층과 노

년층)인구를 말한다. 생산가능 인구 백 명당 총부양인구는 2012년 36.8명까지 낮아

진 후 증가하여 2040년 77명, 2060년 101명으로 부양자보다 피부양자가 많아질 전

망이다. 이 중 노년부양비 즉 생산가능 연령 인구 100명당 65세 이상 고령층 인구는

2011년 통계청이 발표한 ‘장래인구추계’에 따르면 2010년 15.2명에서 베이비붐세

의 고령 인구 진입 및 기 수명 증가로 인하여 2030년 38.6명에서2060년 80.6명

수준으로 급증할 것이라고 한다. 즉, 2020년경을 중심으로 생산가능인구의 노년인

구에 한 부담률은 급속도로 증가하게 되는 것이다.

[그림 3-25] 유소년부양비와 노년부양비

자료 : 통계청(2011)

(3) 기대여명과 장애여명(비건강여명) 증가

OECD국가의 65세 노인의 기 여명은 2007년을 기준으로 여성 20년, 남성 17년

수준이다. 기 여명이란 특정연령 사람의 잔여수명이 얼마정도 남아있는가를 나타

내는 지표로 수명연장에 관계되는 기술 발전과 치료 및 돌봄의 개선에 따라 증가한다.


이러한 기 여명의 증가는 또한 신체적 소상이나 노화로 야기되는 장애를 안고

살아가는 인구비율의 증가, 즉 비건강여명의 증가를 촉진시킨다.

<표 3-11> 주요국의 장애여명

구분

평균수명(A) 건강수명(B) 장애여명(A-B)

남자 여자 평균 남자 여자 평균남자 여자 평균

1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 2007 2007 2007

일본 76 78 79 82 85 86 79 81 83 73 78 76 6 8 7

한국 68 72 76 76 80 83 72 76 80 68 74 71 8 9 9

영국 73 75 78 78 80 82 76 78 80 71 73 72 7 9 8

미국 72 74 76 79 80 81 75 77 78 68 72 70 8 9 8

주: 건강수명은 전체 평균 수명에서 질병이나 부상으로 고통 받는 기간을 제외한 건강한 삶을 유지한 기간을

의미

자료: 김경래(2011, pp. 56)

우리나라의 경우 2000년 76세의 기 여명에서 2008년 80살 정도이지만 건강수

명은 71세 정도이기 때문에 장애여명이 일본이나 미국보다 1-2년 정도 더 많은 9

년에 이른다. 이는 돌봄 서비스(Care Work)가 필요한 인구가 과학기술 및 의학기술

발달로 인한 평균수명의 연장 등으로 인하여 증가함에 따라 돌봄 서비스(Care

Work)의 양적 확 등이 점점 더 필요하게 됨을 의미한다.

(4) 여성에 의한 돌봄 서비스(Care Work) 감소

전통적인 한국사회에서 노인에 한 돌봄은 여성이 부분의 역할을 담당해왔다.

그러나 여성의 교육수준과 경제활동 참여율이 높아지면서 여성의 돌봄 역할이 국가

와 사회로 옮겨가고 있다. 여성의 교육수준 향상에 해 학진학률로 알아보면

2009년은 여성이 82.4%로 남성보다 오히려 앞서 2010년에는 여성 80.5%로 남성

77.6% 보다 약 3%가량 더 높게 나타났다. 경제활동참가율의 경우 여성의 경제활동

참가율은 지난 20년간 25~54세 연령의 경제참여율은 체로 증가하고 있는데

체로 25~54세의 연령 에서 50% 에서 70% 까지 참여가 이루어지고 있다.


[그림 3-26] 우리나라의 대학 진학률

자료: 김승권(2011, pp. 11)

또한 성인여자에 의한 비정형적 보호의 감소는 이혼율 급증, 저출산 등으로 가족

규모가 축소됨에 따라 더욱 야기된다. 1990년도에는 1인 가구 비율이 9%에 머물렀

던데 반해 2010년의 경우 1인 가구 비율이 23.3%로 급격히 증가하였다. 따라서 여

성은 예전처럼 가족 아래에서 부모와 자식을 돌보는 역할에서 벗어나 사회에 진

출하게 되고 부모들도 자식과 더 이상 같이 거주하지 않게 됨으로서 국가와 사회가

그들을 돌보는 돌봄 서비스(Care Work) 시스템이 필요하게 되었다.

<표 3-12> 1-2인 가구 비율

(단위: 천 가구, %)

구분 1990 2000 2010

일반가구수 11,355 14,312 17,334

1인 가구 비율 9 15.5 23.3

2인 가구 비율 13.8 19.1 　-

자료: 김승권(2011, pp. 15)


(5) 국민의료비 및 노인장기요양보호 비용의 급증

인구고령화가 급속도로 진행함에 따라 돌봄 서비스(Care Work)와 장기간

(long-term)의 의료 서비스에 한 수요는 필연적으로 늘어날 것으로 전망된다. 통

계에 따르면 1인당 생애 의료지출비용의 절반이 만 남성은 64세 이후, 여성은 만

66세 이후에 지출되는데 즉 일생동안 지출되는 의료비의 절반 이상이 64~66세에

도달한 이후에 발생하고 있다. 또한 건강보험심사평가원의 자료에 따르면 2009년

현재 노인의료비 지출은 12조 3,458억 원 규모로 이는 전체 의료비의 34.4%를 차

지하고 있다. 따라서 향후 노인 인구가 증가할수록 정부의 의료비 지출 역시 불가피

할 것으로 전망된다. 한편 사회경제적 여건 변화에 따라 전통적으로 가족(여성)이

담당했던 돌봄 기능이 약화되어 노인장기요양보험 등을 이용한 전문적인 돌봄 서비

스(Care Work)의 수요가 증가할 것으로 예상되어 이에 한 국가 재정의 부담이

늘어날 것이다.

[그림 3-27] 노인 의료비용 추이

자료: 국민건강보험공단 보도자료(2010)


(6) 베이비 붐 세대의 삶의 질에 대한 관심 증대

베이비 붐 세 들은 2009년 기준으로 45∼53세 중년층을 말한다. 이들의 소비지

출 구성을 보면 2020년 이들이 고령층이 되었을 때의 소비지출 형태를 파악할 수

있을 것이다.

이들의 특징은 우선 교육수준에서 이전 세 와는 큰 차이를 나타낸다. 통계청이

2009년에 조사한 결과에 따르면 베이비 붐 세 의 고등학교 이상의 교육을 받은

연령층은 79.9%에 이르고 있으나, 2001년 기준 동일연령그룹인 1946∼1954년생

의 고등학교 이상 교육수준은 62.8%, 1999년 기준 동일연령 그룹인 1937∼1945년

출생의 경우에는 56.9% 밖에 되지 않는 것으로 나타났다. 이러한 고등교육을 많이

받은 노령층의 증가는 이들이 이전 세 와는 달리 소득수준이 높고 소비형태도 달

라질 수 있음을 의미한다. 이들의 소비지출 행태를 살펴보면, 식료품 및 주류음료

지출은 과거 1982년에 35.7%에 이르렀으나 2009년에는 12.8%로 급감함을 알 수

있다. 신 음식･숙박비 지출비중은 1991년 6.5% 수준이었으나 최근에는 13.3%로

2배 이상 증가하여 베이비붐 세 에게 삶의 질 증가를 가져오는 여가생활이 중요한

소비원임을 알 수 있다.

<표 3-13> 중년층 46∼54세의 교육수준변화

조사년도

교육수준 1991년 2000년 2009년

출생연도 1937~1945 1946~1954 1955~1963

무학 2.1 0.7 0.4

초등학교 17.7 14.1 7.3

중학교 23.6 22.4 12.5

고등학교 37.3 44.6 47.4

대학교 16.5 14.8 27.6

대학원 2.7 3.4 4.9

자료: 김수봉(2011, pp. 29)


[그림 3-28] 중년층 46∼54세의 소비지출변화추이

(단위: %)

자료: 김수봉(2011, pp. 32)

(7) 첨단기술의 발전

첨단기술의 발전함에 따라 일본이나 미국, 유럽과 같은 선진국에서는 돌봄 서비

스(Care Work)에 로봇이나 u-헬스가 도입되고 있다.

로봇을 이용한 돌봄 서비스(Care Work)의 선두주자는 일본이다. 일본은 고령화

에 따른 노동력 감소로 인한 서비스 인력 부족에 한 해결 방안 중 하나로 로봇을

적극적으로 활용하고 있다. 일본은 세계 최고 수준의 로봇기술을 보유하고 있어 산

업용은 물론 서비스 분야에 로봇기술을 이용하고 있다. 특히 일본은 2009년 약 140

만 명의 고령자나 장애인이 생활지원서비스를 필요로 하였으며 향후 5년간 65세 인

구가 약 15% 증가할 것으로 예측함에 따라 고령자 돌봄 서비스(Care Work)를 위한

로봇 개발에 정부가 적극적으로 지원하고 있다. 이에 관한 프로젝트로 ‘라이프 서포

트형 로봇 기술에 관한 연구개발’인데 사업기간은 2009년부터 2014년으로 2010년

예산만 약 96억 원에 이른다. 정부는 이 프로젝트를 통해 고령자나 장애인이 제 3자

의 도움 없이도 자립하여 사회생활을 할 수 있는 서포트형 로봇서비스를 2015년 단

계적으로 실용화 할 수 있을 것으로 예상하고 있다. 예를 들면 고령자를 위한 전동


휠체어를 이용하여 고령자가 ‘병원에 가고 싶다’라고 지시하는 것만으로 전동 휠체

어가 네트워크를 통한 경로를 자동으로 추적하여 고령자가 제 3자의 도움 없이 병

원에 안전하게 갈 수 있도록 하는 것이다(한국로봇산업진흥원, 2011). 최근 고령자

를 위해 개발된 로봇으로는 도요타의 ‘간호로봇’이 있다. 환자 부축 로봇, 걷기 도우

미 로봇, 걷기 훈련 로봇, 균형 훈련 로봇 등 4가지인데, ‘환자 부축 로봇’의 경우

환자를 침 에서 일으켜 세운 후 원하는 곳으로 이동시켜 주는 로봇으로 현재 간병

인이 하는 일을 체할 수 있을 것으로 예상할 수 있다. 그리고 ‘걷기 도우미 로봇’은 다리마비 등으로 도보능력이 없는 사람들이 독립적인 산책을 할 수 있게 한다.

도요타는 이러한 로봇을 2013년에는 시장에 시판할 계획이라고 발표하였다(데일리

메디, 2011.11.03).

[그림 3-29] 도요타의 간호로봇 [그림 3-30] 우리나라의 ‘실벗’

우리나라도 고령자를 위한 로봇의 개발이 시작되고 있다. KIST는 노인들의 치매

예방을 돕는 ‘실벗’과 ‘메로’를 개발하여 임상시험 결과를 기다리고 있는 것은 물론

유럽의 요양원에도 보내 시범적으로 운영하고 있다. ‘실벗’과 ‘메로’는 고비용의 특

수교사를 신하여 체계적인 인지 훈련을 가능하게 하고 무엇보다 노인들이 노래와

게임 등을 통해 즐겁게 두뇌 훈련을 할 수 있게 하는 점에서 높은 점수를 받았다(동

아일보, 2011.11.18). 따라서 앞으로 우리나라도 노인들을 위한 돌봄 서비스(Care

Work)에 로봇이 적극적으로 도입될 날이 그리 멀지 않음을 알 수 있다.

u-헬스는 우리나라의 경우 관련 의료법 개정이 이루어지지 않아 적극적으로


Care Work에 활용되고 있지 않지만 미국이나 일본, 유럽의 경우 사설 요양시설이나

정부 정책으로 노인들을 위한 돌봄서비스(Care Work)에 u-헬스가 이용되고 있다.

미국의 엘리트케어(Elite Care)는 일종의 스마트홈으로 이곳에 거주하는 노인들이

보다 안전하고 건강하게 살 수 있도록 센서와 네트워크를 통해 노인의 건강상태를 관

리하고 비상상황에 비할 수 있게 하는 사설 시설이다. 이곳에는 곳곳에 심어진 센서

들과 노인의 배지를 이용하여 노인의 건강상태를 수시로 추적하고 체크하여 병원의

환자관리 시스템에 통보한다. 또한 노인이 갑자기 의식상실 상태에 빠지거나 방향감

각을 잃고 배회할 경우 경고음이 울려 가까운 응급센터에 자동연락 되어 도움을 받게

한다. 이 외에도 침 등에도 몸무게 측정 센서 등이 설치되어 있어 노인의 움직임을

감지하고 각종 정보를 기록할 수 있게 한다(의료기기 정책연구원, 2011).

[그림 3-31] 미국 ‘엘리트케어’

일본 가나가와현의 후지시와시는 2002년 “e-케어 타운 프로젝트”를 통하여 복

지서비스 상자들이 시설에 입소하지 않고도 가정에서 필요한 복지서비스를 누릴

수 있도록 의료협회와, 통신사, 학 등이 컨소시엄을 구성하여 시행하고 있는 프로

젝트이다. 프로그램 내용 중 “e-가족보호프로그램”과 “e-개호서비스”가 노인 상의

돌봄 서비스(Care Work) 프로그램이다. “e-가족보호프로그램”은 독거노인의 건강


상태를 멀리 떨어져 살고 있는 가족과 복지담당자에게 ‘건강 알리미 기계’를 통하여

건강상태를 알려준다. “e-개호 서비스"는 건강상태가 나빠 장기적인 개호서비스를

필요로 하는 노인들을 상으로 생체정보와 활동수준을 모니터링하고 복지서비스

제공자와 화상 화를 지원하는 등 센싱 시스템과 쌍방향 화를 통해 심리적 안정

감 획득하게 하는 프로그램이다(의료기기 정책연구원, 2011).

이렇듯 로봇이나 정보통신과의 융합기술을 이용한 돌봄 서비스(Care Work)의

등장이 선진국을 중심으로 이루어지고 있고 앞으로 우리나라도 고령화 사회가 본격

화되며 보다 양질의 서비스를 받고자 하는 수요가 증가함에 따라 첨단기술을 이용

한 돌봄 서비스(Care Work)가 점차 증가할 것으로 예상된다.

나. 연구 범위

돌봄 서비스(Care Work)는 미래사회의 주요 트렌드인 저출산 고령화 문제와 밀

접하게 관련이 되어 있는 문제로 가족중심의 시스템에서 국가와 사회 중심의 시스

템으로 급격히 전환하고 있으며 삶의 질 향상을 추구하는 거 한 소비흐름과도 맞

닿아 있는 이슈이다. 따라서 현 돌봄 서비스(Care Work)시스템을 분석하여, 시스템

내의 Actor들의 역할과 Actor들 간의 재화나 서비스의 흐름을 파악하해야 한다. 또

한 미래사회를 가정할 경우 이러한 흐름이 어떻게 변화하는지, Actor들의 새로운

역할을 등장은 무엇인지, 어떠한 미래의 trend가 현재의 시스템에 어떠한 방식으로

변화를 주는지, 그리고 Actor들간의 흐름이 원활하게 이루어지기 위해서는 어떠한

정책적 안이 필요한지를 파악하는 것이 저출산 고령화사회에 비한 기초적인 작

업이라 할 수 있다. 본 보고서에서는 문헌검토와 전문가들과의 워크숍과 인터뷰를

통하여 현재 돌봄 서비스(Care Work) 시스템 Mapping과 메가트렌드에 따른 주요

이슈들을 정리한 후, 65세 이상 인구 비율이 14.4%로 고령화사회에 진입하는 2020

년의 돌봄 서비스(Care Work) 미래 시나리오를 그릴 것이다.

본 보고서에서 다루고 있는 돌봄 서비스(Care Work)의 범위는 장애를 제외한 65

세 이상 노인인구에 한 돌봄 서비스(Care Work)를 의미하여 복지 서비스 수혜자,

의료 서비스 수혜자, 건강관리 Goods 소비자를 중심으로 한 돌봄 서비스(Care


Work)를 의미한다. 돌봄 서비스(Care Work)의 제공자는 병원이 될수도 있고, 재

가요양시설이 될 수도 있으며, 노령층이 원하는 돌봄 서비스(Care Work)를 생산하

는 산업체가 될 수도 있다. 이러한 돌봄 서비스(Care Work)를 연구하는 연구기관과

돌봄 서비스(Care Work)에 한 예산을 집행하며 규제하는 정부의 역할 역시 돌봄

서비스(Care Work) 시스템의 주요 행위자이다. 또한 정부나 국민들로 하여금 이에

한 관심을 증 시키는 역할을 하는 시민단체도 포함시켰다. 따라서 본 보고서의

Care Work에 한 범위는 65세 이상 노인인구가 받을 수 있는 모든 종류의 돌봄

서비스(Care Work)나 정보를 의미하며 이를 둘러싸고 있는 정부, 사회, 산업, 연구

기관의 역할분석을 포함한다.

2. 돌봄 서비스(Care Work) 현황 분석

가. 국내 고령친화 의료기기 산업

국내에는 고령친화 의료기기에 한 명확한 범위나 정의가 없지만 노인을 주요

수요자로 하는 의료기기를 “고령친화 의료기기”라고 할 때 크게 척추보조기와 같은

재활보조기구, 고령자용 보행보조기나 문화콘텐츠와 같은 비교적 장애가 없는 건강

한 고령자를 위한 고령자 친화제품, 그리고 병의 진단 및 치료 등에 사용되는 의료

기기로 나눌 수 있다. 　

우리나라의 고령친화 의료기기는 2004년부터 꾸준한 성장세를 나타내어 2009년

생산금액이 1조 3507억 원으로 2004년 비 연평균 12.65%의 성장률을 보이고 있

다. 수출과 수입의 경우도 비슷한 양상으로 증가 양상을 보이고 있다.

그러나 우리나라의 고령친화 의료기기 산업은 일본이나 미국 유럽 등과 비교할

때 수입의존도가 매우 크고 총 매출액 10억 원 이상 50억 원 미만인 산업체가 131

개 사로 전체의 34.8%를 차지하여 주로 중소기업 위주로 구성되어 있음을 알 수

있다. 또한 생산업체가 고령친화 의료기기외에 일반 의료기기를 병행 생산하고 있

는 경우가 많아 정확한 시장규모 파악은 사실상 어렵다. 또한 고령친화용품을 생산

하는 산업체는 주로 내수를 중심으로 하고 있어 전체의 약 47.6%를 차지하고 있고,


수입과 수출 내수를 모두 병행하는 산업체는 전체의 약 8.2%에 불구하다.

[그림 3-32] 고령친화용품의 범위

자료: 한국의료기기산업협회(2011, p.12)

[그림 3-33] 연도별 고령친화 의료기기 시장(2004-2009)

(단위 : 십억 원)

자료: 한국의료기기산업협회(2011, pp.20)


<표 3-14> 고령친화 의료기기 산업체 현황(2007)

(단위: 개수)

품목 수입 수출 내수수입+수출+

내수합계

개인건강

의료용품30 8 94 18 198

기능저하

예방용품4 0 7 0 14

이동기기 16 0 1 2 34

배변용품 3 1 3 4 18

목욕용품 8 0 13 0 26

침구용품 3 2 26 2 40

가사용품 0 0 1 0 1

주거설비용품 2 0 13 2 33

정보통신기기 8 0 13 2 33

여가용품 0 0 4 1 5

합계 78 10 179 31 376

자료: 한국의료기기산업협회(2011, pp. 26)

나. 노인장기요양보험의 한국 및 일본, 독일 비교

부분의 국가들은 경제발전과 보건의료의 발달로 인한 평균 수명의 연장 및 출

산율 저하로 고령화 문제를 안고 있으며 핵가족화와 여성 경제활동참가로 인해 노

인들이 거동이 불편하거나 일상 가사활동이 불가능할 경우 이를 국가에서 지원해주

는 제도를 마련하고 있다. 이러한 제도들은 크게 사회보험과 조세를 통한 제도로

나눌 수 있는데 우리나라는 일본 독일과 같이 사회보험을 이용하는 국가에 속한다.

<표 3-15> 선진국 사회보험 사례

구분 사회보험방식 조세방식

국가

한국(+조세), 독일, 헝가리,

일본(+조세), 스위스(+조세),

미국(Medicare),네덜란드, 룩셈부르크

오스트레일리아,오스트리아,캐나다,

아일랜드, 뉴질랜드,노르웨이,폴란드,

스페인,스웨덴,영국, 미국(Medicaid)

자료: 노인장기요양보험 홈페이지 http://www.longtermcare.or.kr


우리나라의 경우 2008년부터 노인장기요양보험을 통하여 일정 이상의 요양등급을

받는 노인들을 상으로 국가에서 돌봄서비스(Care Work)를 제공하고 있다. 한국은

이웃나라 일본과는 달리 오랜 논쟁 없이 전격적으로 시행되었는데, 노인의료비 증가로

인한 건강보험재정의 부담 증가와 가족이 돌보는 전통적인 방식에서 사회와 국가가 노

인들을 돌보는 방식으로의 전환에 한 국민적 요구가 맞아떨어져 빠른 정책 도입과

함께 제도의 정착이 비교적 안정적으로 이루어지고 있다. 전체 돌봄 서비스(Care Work)

의 일부 공적영역에 한 연구로 노인장기요양보험의 국내 현황과 우리와 유사한 제도

를 가지고 있는 일본의 ‘개호보험제도’와 독일의 ‘수발보험제도’를 비교해보겠다.

(1) 적용대상

한국: 65세 이상의 노인과 65세 미만의 노인성 질병을 가진 국민이다.

일본: 65세 이상 피보험자과 40-64세이며 15개의 특정 노인성 질환을 앓고 있

는 피보험자이다. 한국과는 달리 일본은 피보험자와 수급권자가 일치하며 젊은 층

에 한 급여가 22%를 차지하고 있다.

독일: 연령과 상관없이 신체적, 정신적, 심리적 질병과 장애로 인해 일상생활 및

수단적 일상생활을 수행하는데 있어서 최소 6개월, 영구적, 잦은 도움을 필요로 하

는 사람이다.

(2) 급여내용

한국 : 요양보호사가 집에 방문하여 요양서비스를 제공하는 재가 수발급여와, 수

급권자가 특정 시설에 머물면서 서비스를 받는 시설 수발급여, 그리고 가족이 수발

을 할 경우 가족에게 지급되는 특별 현금급여가 있다.

일본 : 일본은 제도의 생성 당시 여성단체의 강력한 반발로 인해 현금급여는 인정

되지 않고 재가서비스와 시설서비스에 한 급여만 인정하였다.

독일 : 현금급여, 재가도움서비스, 시설 입소서비스급여가 있다. 특히 독일에서는

현금수당 형태의 급여가 전체 재원 지출의 80%정도로 차지할 정도로 가장 흔하고,

재가 현물급여 서비스는 시설입소를 제지하는 역할을 한다.


(3) 재원조달방식

한국: 노인장기요양보험 가입자는 국민건강보험가입자와 동일, 시설급여의 경우

20%, 재가급여의 경우 15% 본인부담, 국가가 보험료 수입 예상액의 20%를 조세로

부담하기로 되었으나 사실상 조세 부담률은 크지 않다.

일본: 40세 이상의 일본국민 누구나 보험료를 납부하며 65세 이상이 되면 개호서

비스를 받을 수 있다. 이용자는 10%를 부담하고 45%는 보험료, 45%는 조세에서

재원이 제공된다.

독일: 전 국민이 보험가입의 상이 되는 독일의 사회보험형식의 장기요양보험

에서 모든 피용자는 강제 적용되었고, 일부 고소득 피용자는 사회보험에 가입의무

는 없고 신 민간보험에 의무적으로 가입해야 하며(권순만, 2003), 공무원·군인·65세 이상의 노인들은 실업급여에서 공제되기도 한다.

<표 3-16> 요양보험제도 국제 비교

주요항목 한국 일본 독일

명칭 노인장기요양보험 개호보험 수발보험

시행시기 2007.7 2000.4 1995.4

보험료 대상자 전 국민 40세 이상 전 국민

서비스 대상자 65세 이상 40세 이상 전 국민

재원조달

보험료 40-50%, 국고

30-40%, 이용자부담

15-20%

보험료 45%, 정부와

지자체 45%,

이용자부담 10%

보험료 100%

서비스 이용시 부담 비용의 15~20%, 식비비용의 10%,식비와

주거료

식비와 주거료 등

비용의 40-50%

월 소득대비

보험료율(%)0.13

65세 이상 월 3293엔,

40-64세 0.9%1.7

의료서비스방문간호 등 제한된

범위 적용포함 제외

운영주체건강보험공단, 지자체

일부 참여

시, 정, 촌(우리의 시,

군, 구)

질병금고(의료보험조

합)

총지출2007년 7586억원

추정

5.7조엔(약 57조원,

2003년)

176억 유로(약

21조원, 2003년)

자료: 보건복지부


3. 돌봄 서비스(Care Work) 시스템 맵10)

가. 돌봄 서비스(Care Work) 시스템 맵 작성 프로세스

돌봄 서비스(Care Work) 시스템의 미래전망을 위해서는 현재 돌봄 서비스(Care

Work) 시스템의 이해가 기반이 되어야 한다. 현재 돌봄 서비스(Care Work) 특히

고령자를 상으로 한 돌봄서비스(Care Work)는 전통적인 가정 중심의 돌봄 서비

스(Care Work)에서 노인장기요양보험 도입으로 국가와 사회 중심의 돌봄 서비스

(Care Work)로 급격히 변화하고 있다. 또한 돌봄 서비스(Care Work)는 노인장기

요양보험부터 지역의 복지관에서 제공하는 교육프로그램까지 그 폭이 매우 넓을 뿐

아니라 다양한 산업군과 관련되어 있다. 따라서 미래의 돌봄 서비스(Care Work) 시

스템을 이해하려면 현재 시스템 에 한 통합적 관점의 시스템 맵 작성이 요구된다.

돌봄 서비스(Care Work) 시스템 맵 작성을 통해 정부-산업-사회-기술 4부문의

주요 이해관계자(stakeholders)를 선정하고, 또한 이들 간의 관계망 분석을 통해 주

요 이해관계자들 간의 원활한 상호작용 유무를 판단하여 미래의 돌봄 서비스(Care

Work) 시스템에 한 이해를 도울 것이다.

나. 주요 이해관계자(stakeholder)의 선정

(1) 정부(Government) 부문

① 국제기구 및 제도: 국가 정책 권고/감시, 정부 간 협력 촉진, 미래전망 제시

(FDA, WIPO, OECD, WHO, ISO)

③ 의회, 지자체: 법률제정, 정책심의, 정책시행(국회 교육과학기술위원회, 국회

여성가족위원회, 국회복지위원회)

④ 정부부처: 정책 수립 및 시행, R&D 사업 지원, 제도적 지원 및 규제(지식경제

부, 보건복지부)

⑤ 정부산하기관: 정책 수립 및 시행, 정부 정책 연구 사업, 제도의 시행 및 감시

(식약청, 건강보험심사평가원, 국민건강보험공단)

10) 본 시스템 맵은 중앙대학교 행정학과 김동환 교수와의 공동 연구를 통해 도출하였음


(2) 산업(Industry) 부문

① 병원: 간병인 등을 통항 돌봄 서비스(Care Work) 서비스 제공, 돌봄 서비스

(Care Work)연구(종합병원, 병원, 요양병원, 의원, 한의원)

② 민간기업: 상품 개발 및 판매, 신규시장 투자(제약회사, 복지용구 제조업, 보

험회사, 바이오나노기업, IT 전자 이동통신)

(3) 사회(Society) 부문

① NGO, 시민단체, 학회: 돌봄 서비스(Care Work)여론조성, 감시, 실천방안 제

시(보건의료시민단체, 건강약자단체, 노인단체)

② 시설: 돌봄 서비스(Care Work) 제공(노인의료복지시설, 노인여가복지시설,

노인주거복지시설, 노인보호전문기관, 재가노인복지시설)

③ 주거부문: 돌봄 서비스(Care Work) 제공 (고령자전용주택)

(4) 기술(Technology) 부문

① 공공연구소: 돌봄 서비스(Care Work) 제도 연구, R&D 기획/평가/관리, 돌봄

서비스(Care Work) 관련 기술 연구(국책연구기관, 공공단체 부설연구소, 비

영리단체 부설연구소 ex, 보건사회연구원, 건강보험심사평구원 내 연구소, 의

사협회 내 연구소 등)

② 민간연구소: 돌봄 서비스(Care Work) 정책 및 기술 개발(병원산하, 기업연구소)

③ 학연구소: 돌봄 서비스(Care Work) 정책 및 기술 개발(의과 , 간호 , 공 ,

보건 , 한의 , 사회복지 연구소)

다. 이해관계자간의 산출물(products)


(1)

정책

및 정

보(p

olic

y &

in

form

atio

n)의

흐름

[그림

3-3

4]

돌봄

서비

스 시

스템

에서

의 정

책 및

정보

흐름


(2)

인력

(hum

an r

eso

urc

es)의

흐름

[그림

3-3

5]

돌봄

서비

스 시

스템

에서

의 인

력 흐

름


(3)

재정

(money

)의 흐

름

[그림

3-3

6]

돌봄

서비

스 시

스템

에서

의 재

정 흐

름


(4)

기술

및 교

육(t

echn

olo

gy &

educa

tion)의

흐름

[그림

3-3

7]

돌봄

서비

스 시

스템

에서

의 기

술 및

교육

흐름


(5) 돌봄 서비스(Care Work) 시스템의 종합 흐름도

위의 부문별 시스템 맵들은 체적으로 각각의 주요 이해관계자들이 산출물을

통해 돌봄 서비스(Care Work) 제공을 원활하게 하는 방향으로 상호작용하는 선순

환 구조를 보여주고 있다.

그러나 일부의 흐름에는 이러한 순환구조에 제약요소가 존재함을 자문위원들의

인터뷰를 통해 알 수 있었다. 첫째, 기술 부문 즉 연구소에서 생성한 기술들이 산업

부문 간에 원활하게 제공되고 있지 않아, 산업부문에서 첨단 기술을 이용한 돌봄

서비스(Care Work)개발을 할 수 없다. 둘째 노인인구의 증가로 인하여 돌봄 서비스

(Care Work)수요의 급증에 비해 보험 재정과 예산 부족이 부족해진다면 양질의 서

비스가 충분히 제공되지 못할 수 있다는 가정을 할 수 있다. 또한 산업분야에서 제

공하는 서비스는 공적보험 제도 등을 통해 제공되는 서비스보다 훨씬 고가일 확률

이 높다. 따라서 적절한 수요예측과 함께 원활한 서비스 공급을 할 수 있는 재원확

충이 필요하고 산업분야의 서비스 제공이 적정가격에 이루어질 수 있도록 제도보완

이 필요할 것이다. 마지막으로 서비스 제공에 필요한 인력 공급이 증가하는 수요를

맞출 수 있어야 하는데, 특히 우리나라의 경우 농촌지역의 경우 노인 인구는 많은

반면, 돌봄 서비스(Care Work)를 제공할 수 있는 연령층의 인구는 매우 적다. 또한

서비스의 노동 강도는 높은 반면 급여는 낮은 수준이라 젊은이들이 기피하는 직업

이 되고 있다. 그러나 수요층인 노년층은 앞으로 계속 늘어날 것이고 서비스의 요구

수준도 높아질 것이므로 이 수요를 충족할 수 있는 전문적인 인력양성 및 관리가

더 필요하다.


[그림 3-38] 돌봄 서비스 시스템의 종합 흐름도(세부)


[그림 3-39] 한계 요소를 고려한 돌봄 서비스 종합 흐름도(개요)


라. 돌봄 서비스(Care Work) 변수 간 인과관계

현재까지는 주요 이해관계자 중심으로 돌봄 서비스(Care Work)의 시스템 맵을 그

려왔다고 볼 수 있다. 그러나 인과지도는 행위자 중심으로 그릴 수 없다. 인과관계는

위 시스템의 변수들에 기반 하여 작성하여야 한다. 현재 구분되어 있는 정보와 정책,

재정, 자원, 기술 및 인력 등 4개 영역을 종합적으로 감안하여 그려보고자 한다.

변수간의 인과관계는 양의 피드백 루프(+)와 음의 피드백 루프(-)로 구분하되,

인과관계가 시간이 지남에 따라 변화하는 경우 역시 (-)로 간주한다. 또한 한계요

소를 감안해서 그리되, 전반적으로 양의 피드백 위주로 채워질 수 있는 점을 염두에

두고, 드러나지 않는 음의 피드백 루프를 찾아내는 노력도 병행하고자 한다. 마찬가

지로 피드백 루프 중 이론상으로는 가능해 보이지만 실제로 유의미한 영향이 있는

지 불확실하고, 있더라도 미약할 것 같은 관계들이 존재할 수 있다. 이 경우는 점선

으로 표시할 것이다.

[그림 3-40] 돌봄 서비스 피드백 루프/인과지도 구축의 단계


[그림

3-4

1]

돌봄

서비

스(C

are

Work

) 시

스템

의 주

요 변

수 간

인과

지도


[그림

3-4

2]

돌봄

서비

스(C

are

Work

) 시

스템

의 주

요 변

수 간

인과

지도

(동인

별 분

류)


노년층의 돌봄 서비스(Care Work)에 한 인과지도는 ‘돌봄 서비스(Care Work)

정책 및 기술 수준 개선’과 ‘돌봄 서비스(Care Work) 공급량 증 ’를 중심으로 하여

위와 같이 표현될 수 있다.

실선 화살표는 원인 요인이 증가하면 결과 내용이 증가하는 것을 나타내고 점선

화살표는 양의 인과관계임에는 분명하나 현재 인과관계에 따른 흐름이 강하지 못하

다는 것을 의미한다. 굵은 선 화살표의 경우 음의 인과관계를 나타내는데 돌봄 서비

스(Care Work) 시스템에서 음의 관계는 총 3가지로 분류될 수 있다.

또한 돌봄 서비스(Care Work) 시스템에서 최종 결과물인 ‘돌봄 서비스(Care

Work) 정책 및 기술 수준 개선’과 ‘돌봄 서비스(Care Work) 공급량 증 ’에 기여하

는 동인을 크게 세 가지로 분류하였는데. 인구구조의 변화, 소득수준의 변화, 인식

의 변화 등으로 구성되는 ‘사회적 동인’, 예산 및 보험 관리, 정책집행과 관계된 ‘정책적 동인’, 돌봄 서비스(Care Work)와 관련된 산업계가 유인요소가 되는 ‘산업적

동인’이 바로 돌봄 서비스(Care Work)의 주요 동인이다.

인구와 1인당 GDP는 돌봄 서비스(Care Work)의 인과지도에서 가장 첫 번째 동

인에 해당된다. 인구는 전체 인구의 증가와 노인인구비율의 증가, 지자체 내의 인구

의 증가로 나뉠 수 있다. 저출산 양상이 주춤해져 전체 인구가 증가하면 보험 규모

도 커질 것이고, 1인당 보험료 부담률은 줄어들 것이다. 반 로 노인인구의 비율이

증가하면 보험 지출과 1인당 보험료 부담률은 증가할 것이다. 돌봄 서비스(Care

Work)의 경우 국가 전체 예산 뿐 아니라 지자체의 예산이 필요한데 지자체의 예산

은 지자체 내의 젊은 층과 노년층의 인구 비율에 따라 달라질 것이다. 1인당 GDP의

증가는 돌봄 서비스(Care Work)에 사용할 수 있는 예산 및 보험 재정 규모의 증가

를 가져올 것이다.

음의 동인요인을 살펴보면, 노인인구의 비율이 증가할 때 반 로 젊은 층의 인구

비율은 감소하여 돌봄 서비스(Care Work) 인력 확충에 어려움을 겪고, 생산가능 인

력이 줄어듦에 따라 보험료 규모도 작아진다. 한편 돌봄 서비스(Care Work) 공급량

이 증가할수록 보험급여 지출액은 증가하므로 보험료 규모는 줄어든다. 돌봄 서비

스(Care Work) 공급량과 복지예산과의 관계는 보험료 규모와는 조금 다르게 접근

해야 한다. 왜냐하면 보험료의 경우 보험료율과 보험료 지급 상이 정해져있어 쉽게


늘일 수 없지만 돌봄 서비스(Care Work) 공급량과 복지예산과의 관계는 돌봄 서비

스(Care Work)를 수요로 볼 경우 수요의 증가는 복지예산의 증가를 가져올 수도

있기 때문이다. 여기에 한 논의는 앞으로 더 해봐야 할 것이다.

노년층의 증가와 1인당 GDP의 증가로 인해 돌봄 서비스(Care Work)의 수요가

증가하게 되면 자연스럽게 관련 산업의 발전과 돌봄 서비스(Care Work)의 공급 증

가가 나타난다. 그러나 돌봄 서비스(Care Work)의 정책과 기술에 한 공공과 민간

의 교류가 활발하게 일어나지 않아 점선으로 표시되고 있다. 또한 공공기관 간에도

정책과 기술 분야의 연구기관의 협력이 매우 미약하였다. 기술의 발달로 다양한 형

태의 돌봄 서비스(Care Work)를 창출한다고 하여도 이를 지원할 수 있는 정책이

만들어지지 못하면 소용이 없다. 하지만 이에 한 협력은 물론 돌봄 서비스(Care

Work) 기술에 관해 전문적으로 연구하는 연구기관이 거의 존재하지 않고 신 일

부 산업계와 학계만이 관련 기술을 연구하고 있었다. 그러나 돌봄 서비스(Care

Work) 관련 민간 산업관의 협력은 현재는 비록 미약하지만 앞으로 수요의 증가로

인해 더 활발히 협력이 일어날 것으로 자문위원들의 인터뷰 결과 알 수 있었다. 예

를 들면 IT 산업과 돌봄 서비스(Care Work)와의 결합, 주택 산업과 돌봄 서비스

(Care Work)와의 결합 등 다양하고 새로운 형태의 서비스 가 앞으로 돌봄 서비스

(Care Work) 시장에 나타날 것이라는 것이다.

이러한 양의 동인과 음의 동인을 고려할 때 ‘돌봄 서비스(Care Work) 정책 및

기술 수준 개선’과 ‘돌봄 서비스(Care Work) 공급량 증 ’에 영향을 주는 최종 동인

의 종류와 강도는 다르게 나타났다. ‘돌봄 서비스(Care Work) 공급량 증 ’는 국민

소득의 증가와 노인인구의 증가에 따라 점점 증가하고 더 크게 요구될 것이다. 하지

만 노인인구의 증가로 인하여 오히려 생산가능인구가 줄어든다면 돌봄 서비스

(Care Work)에 필요한 자본과 인력의 공급에 차질을 줄 수 있다. 한편 현재 ‘돌봄

서비스(Care Work) 정책 및 기술수준 개선’에 영향을 주는 동인들의 경우 그 강도

가 약한 것으로 나타났다. 즉 동인들이 정책 및 기술수준 개선을 증가시키는 힘은

충분하지 않은 것으로 나타났다. 이는 산업적 동인과 정책적 동인 모두에서 나타난

다. 현재 산업계의 R&D 투자액에 한 내용은 정확하게 알지 못하여 양의 실선으로

표시하였으나 R&D 결과가 서비스 기술 수준을 높이지는 않고 있다. 자문위원들의


인터뷰에 따르면 현재 사용되고 있는 보장구들은 첨단 기술을 요하는 제품의 경우

일본이나 유럽 등의 외자 제품들이 많고 저가의 보장구의 경우 중국산이 많다고 한

다. 또한 공공 연구소에서 돌봄 서비스(Care Work)의 질 개선을 위한 기술개발을

거의 하지 않고 R&D 결과가 민간 산업계로 이전되고 있지 못하다. 이렇게 돌봄 서

비스(Care Work)의 기술 개발 노력은 현재 매우 부족하여 공급 돌봄 서비스(Care

Work) 수요를 따라가지 못하고 있으며 앞으로 수요가 늘어남에 따라 수입으로

체하게 될 것이고 고가의 수입품은 비용증가를 가져와 보험재정 부족을 가져와 결

과적으로 충분한 공급을 하지 못하게 될 것이다.

즉, 인과 관계 지도를 통해본 돌봄 서비스(Care Work)의 현황은 노인인구의 증

가와 1인당 국민소득의 증가로 인해 돌봄 서비스(Care Work)의 양의 증가는 물론

높은 수준의 돌봄 서비스(Care Work)를 요구하는 수요가 존재하지만 기술과 정책

연구의 교류 미비, 민간과 공공 연구 기관과의 협력 부재 등으로 돌봄 서비스(Care

Work)의 공급량과 수준이 수요의 양과 수준을 충분히 맞추지 못하고 있음을 알 수

있었다.

4. 2020년 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 이슈 분석

2020년 본격적인 고령화 사회에 접어들었을 때 한국의 노년층의 돌봄 서비스

(Care Work)는 메가트렌드에 따라 어떠한 변화를 보여줄 것인지 자문위원들을

상으로 한 인터뷰와 워크숍을 통해 알아보았다. 메가트렌드는 2010년 한국정보화

진흥원에서 발표한 ‘한국사회의 15 메가트렌드’를 기초로 하여 돌봄 서비스(Care

Work)에 맞게 수정하여 사용하였다.

2020년 고령화 사회에 본격적으로 접어들고, 1인당 GDP가 현재 보다 증가하여

높은 수준의 돌봄 서비스(Care Work)에 한 수요가 증가한다는 것을 가정할 때

아래의 총 6개의 메가트렌드를 중심으로 2020년 돌봄 서비스(Care Work)에 한

변화를 다음과 같이 예측하였다.


인구구조의 변화 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

저출산 고령화

독거노인/노인부부가구가 증가하고 이에 따라 장기요양보험 수급자 증가할 것이

다. 또한 후기고령자(75세 이상)가 증가함에 따라 치매노인 인구가 증가할 것이

다.

이러한 인구구조의 변화에 따라 독거노인 가구와 노인부부 가구의 돌봄 수요가

증가하고 치매노인을 위한 특수 돌봄 수요 또한 증가할 것이다.

이러한 수요의 증가에 따라 고령화 인구가 사용하는 보장구의 종류와 양이 증가

할 것이고, 고령화 인구를 위한 건강관리 서비스 증가할 것이다. 또한 노인가구

와 치매노인 돌봄 서비스(Care Work)가 증가할 것이며 서비스의 증가는 장기요

양보험 지출 증가를 낳게 할 것이다.

지역별 인구

편차 심화

도시와 농촌 간에 고령화 지수 차이가 심화될 것이다. 따라서 농촌지역에는 돌봄

서비스(Care Work) 수요 증가에 공급이 받혀주지 못할 것이다. 이런 경우 생산

가능인구가 농촌지역에는 부족하여 지방재정이 악화될 것이고, 재정이 부족함에

따라 장기요양서비스의 영리성이 떨어질 것이다. 또한 돌봄 서비스(Care Work)

를 제공하는 인력이 부족하게 될 것이다.

이 결과 도농 간의 돌봄 서비스(Care Work)수준의 차이가 점점 커질 것이며 이

를 해결하기 위해 인력부족에 따라 건강한 중 고령층이 돌봄 서비스(Care Work)

를 제공하게 되어 Care Worker assistant와 같은 새로운 직업군이 등장할 것이

다. 그리고 농촌지역을 위한 돌봄 서비스(Care Work) 시설 증가와 기능 확대 및

확충논의가 앞으로 활발해 질 것이다.

다문화사회

외국인이 증가함에 따라 Care Worker에 외국인을 고용하여 인력부족을 해결하

게 될 것이다. 현재 조선족 등이 간병인으로 취업하는 사례가 많은데 요양보호사

인력 부족이 심각하게 되면 자격증 시험 제도를 수정하여 외국인 요양보호사를

양성하게 될 것이다.

또한 다문화 사회에 맞추어 외국인 며느리를 두고 있는 노인들을 위한 서비스나

외국 노인 가구를 위한 서비스가 등장할 것이다.

양극화의 심화 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

경제적 양극화

심화

고령자와 고령자 가족소득이 증가함에 따라 현재 보다 더 높은 수준의 돌봄 서비

스(Care Work)를 기대하게 될 것이다.

따라서 질적 양적 측면에서 이전과는 차별화된 돌봄 서비스(Care Work) 수요가

증가할 것이며 소득 계층에 따라 기대하는 수준이 달라 좀 더 세분화된 돌봄 서

비스(Care Work)가 제공될 것이다.

(1) 사회의 메가트렌드

<표 3-17> 인구구조의 변화

<표 3-18> 양극화의 심화


양극화의 심화 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

취약계층에 대한

사회문제 대두

본인 부담 비용을 좀 더 부담하더라도 높은 수준의 돌봄 서비스(Care Work)를 요구

하는 계층이 있는 반면 사회의 경제 양극화가 심화됨에 따라 최소 본인부담액도 부

담스러워 하는 계층이 존재할 것이다. 이에 따라 최소 본인부담액을 부담하지 못하

여 돌봄 서비스(Care Work)를 받지 못하지만 전액을 보장받는 계층에는 속하지 못

하여 국가의 돌봄 서비스(Care Work)에서 소외되는 계층이 생길 것이다. 또한 소득

계층에 따른 차별화된 서비스의 보급으로 취약계층에 사회적 위화감을 느끼게 하게

될 것이다.

따라서 돌봄 서비스(Care Work)의 공공성 확충에 대한 논의가 더욱 증가할 것이다.

네트워크 사회 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

소셜네트워크

사회

노년층이 인터넷 소셜네트워크를 받아들일 수 있는 기술적 문화적 문제점이 해결

된다면, 노년층은 정보 뿐 아니라 감정공유를 위해 소셜네트워크 서비스 이용하

는 노년층이 더욱 늘어날 것이다. 이러한 소셜네트워크를 이용하는 노년층이 증

가함에 따라 노년층을 위한 특화된 소셜네트워크 서비스가 생길 것이고, 돌봄 서

비스(Care Work)에 대한 정보 제공 등도 이를 통해 이루어지게 될 것이다.

첨단 모바일

기기 사용 증가

스마트폰이나 테블릿 PC 등을 이용하는 노년층이 증가함에 따라 수동적인 돌봄

서비스(Care Work)정보 수집이 아닌 보다 적극적으로 정보를 수집하고자 하는

노년층이 증가할 것이다.

첨단 모바일 기기는 단순히 통신과 인터넷 기능 뿐 아니라 기본적인 건강 체크

기능을 하여 혈당 및 혈압, 심박수 등의 측정이 가능하고 측정 기록은 요양기관

이나 의료기관에 보내져 24시간 관리가 가능하게 될 것이다.

<표 3-19> 네트워크 사회

<표 3-20> 웰빙 소비 사회

웰빙 소비 사회 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

삶의 질 향상을

위한 소비가치

이동

소비의 형태가 기본적인 의식주 해결에서 벗어나 삶의 질을 향상시키는 방향으

로 이동할 것이다. 따라서 고령자들은 높은 수준의 돌봄 서비스(Care Work)를

요구할 것이다. 이에 대해 노년층은 맞춤 영양식을 제공받기를 원할 것이고, 고

령자 맞춤 서비스가 제공되는 전용주택 보급 등이 이루어질 것이다.

또한 삶의 질을 높이기 위해 좀 더 포괄적, 통합적인 돌봄 서비스(Care Work)와

함께 개인별로 차별화된 돌봄 서비스(Care Work)가 제공될 것이다. 그리고 물리

적 돌봄 서비스(Care Work) 외에 감성적 정신적 돌봄 서비스(Care Work)에 대

한 요구가 증가할 것이다.


과학기술 발전 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

바이오 기술 및

산업 발전

첨단재활기기의 보급되고, 줄기세포, 조직공학, 인공장기 등 바이오 기술 발전

하며 개인의 건강상태를 고려한 맞춤 food 산업이 발전할 것이다. 이에 따라 건

강 고령자가 증가할 것이다.

로봇, IT 기술

발전

복지용구에 IT기술접목이 증대되어 바이오센서가 부착된 휠체어 등이 발명되는

등 다양한 생체리듬 및 건강관련 정보 조기알림서비스 및 맞춤 서비스가 나타날

것이다.

u-health나 로봇 등 첨단 기술을 이용한 돌봄서비스(Care Work)의 경우 기술

개발문제, 정책문제, 이익단체들의 정치적 문제, 재정문제 등으로 쉽게 정착되

기 힘들 것이다.

IT기술 산업을

중심으로 한 타

기술 산업과의

융합

보건 산업과 IT 산업이 융합하여 새로운 돌봄 서비스(Care Work)가 나타날 것

이다. 또한 주택산업과 융합하여 첨단 bio센서가 부착된 자동차, 의자, 집안의

카펫 등을 통해 건강여부 판단 할 수 있는 주택 등이 보급될 것이다.

즉 돌봄 서비스(Care Work)에 대한 수요가 증가함에 따라 다양한 타 산업과 돌

봄 서비스(Care Work)가 결합할 것이다.

인간 윤리문제와

기술의 충돌

첨단 장기요양복지용구를 사용함으로서 비인간성 초래가 증가한다, 예를 들어

자동 리프트 등의 이용은 직접 손이 필요한 돌봄을 기계로 대체함으로써 노약자

들이 비인간적 대우를 받는다고 느끼게 할 수 있다.

또한 다양한 첨단 기술을 접목한 돌봄 서비스(Care Work) 관련 기기들이 과학

적 증거 및 건강에 대한 장기영향 고려 없이 사용되어 오히려 건강을 해치는 등

부작용을 낳게 된다. 이러한 도구들에 대한 문화적 수용에 대한 논의 역시 이루

어지지 않은 채 사용하게 된다.

<표 3-21> 글로벌 사회

글로벌 사회 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

자본 및 인력

이동

자본시장의 개방으로 외국 보험사가 진출하여 노인장기요양보험 중 비급여 서비

스를 대상으로 민간 장기요양 보험 상품의 개발이 확대될 것이다.

또한 세계시장의 통합 및 국제협정의 증대하여 사회적 돌봄 서비스(Social Care

Work)에 대한 국제적 조합이 생길 수 있다. 이러한 조합의 회원국들은 시설이나

서비스, 인력, 컨설팅 등을 제공받거나 공유하게 되고, 예로 아시아 주요국인 일

본, 대만, 한국의 보험이 통합하여 한국에서 보험료를 납부한 사람이 일본에 거주

하는 경우, 장기요양보험 혜택을 받을 수 있게 될 것이다.

우리나라의 보험제도가 중국이나 동아시아 국가 등에 수출 될 것이다.

(2) 과학기술의 메가트렌드

<표 3-22> 과학기술의 발전


과학기술 발전 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

인간 윤리문제와

기술의 충돌

이러한 첨단 기술을 이용한 여러 서비스가 보급되더라도 이를 사용할 수 있는

경제적인 능력이 되지 않은 계층이 나타남으로 인해 돌봄 서비스(Care Work)에

도 양극화가 나타날 수 있다.

또한 지나친 돌봄 서비스(Care Work)산업의 이윤추구로 인해 사람에 대한 환원

주의가 만연해 질 것이다.

개인 정보 유출

유전자 치료 등과 같은 맞춤형 서비스가 증가할수록 개인의 생체정보가 상업

화 되어 보험의 역차별 가능성이 발생한다. u-health 등으로 건강 정보가 IT

서비스를 통해 공유됨에 따라 해킹으로 인한 개인정보 유출의 위험이 발생될

수 있다.

(3) 환경 변화의 메가트렌드

<표 3-23> 환경 변화

환경변화 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

기후변화 심화

기후변화의 심화로 인해 기후 변화에 약한 만성질환 노인의 병원입원이 증대될

것이다. 또한 혹한이 발생함에 따라 낙상노인의 증가할 것이고, 폭염 혹한 등 극

심한 기후변화로 인해 노인들이 외출을 자제함으로서 신체적 기능의 감소발생

이 증가될 것이다.

자연재해 증가

(폭우, 폭설,

가뭄)

자연재해로 인해 노인요양시설 등 복지 시설이 파손되고 특히 노후한 주택시설

에 살고 있는 노인들의 피해가 늘어날 것이다.

이에 따라 주택에 원격센싱 등을 설치하여 피해 유무를 모니터링 하고 자연재해

로 인한 시설 및 주택이 파손되었을 경우를 대비한 재난 대비 돌봄 서비스(Care

Work)가 증가할 것이다.

환경오염

환경오염이 증가함에 따라 호흡기 질환 등 환경성 질환의 증가로 인한 노인들의

병원입원이 늘어날 것이다.

또한 기후 변화 및 환경오염에 대응하고, 노화로 인해 이러한 변화에 무뎌지는

신체반응 증가를 위한 기술이 발달될 것이다.


(4) 안전의 위험성 증대

<표 3-24> 안전의 위험성 증대

안전의 위험성 증대 메가트렌드에 따른 돌봄 서비스(Care Work) 변화

신종 질병 및 전염병

확산

에이즈 환자의 고령화되고, 피부질환이나 결핵, 신종 인플렌자와 같은 전

염병에 감염된 노인환자가 증가함에 따라 특수 돌봄 서비스(Care Work)가

등장할 것이다,

자연재해증가(지진,

화산폭발 등)

지진이나 화산폭발과 같은 재난상황에 대비한 특별 소셜 돌봄 서비스

(Care Work)가 등장할 것이다.

2020년 돌봄 서비스(Care Work)의 미래는 글로벌 메가트렌드를 고려할 때 위

와 같이 다양한 형태의 맞춤형 서비스가 예상된다. 이는 사회와 환경의 변화로

인해 기존의 일관된 서비스로는 수요자들의 눈높이를 만족시키지 못하기 때문이

다. 그러나 u-Health나 로봇 등 과학기술의 발전 트렌드에 한 돌봄 서비스(Care

Work)의 미래이슈와 같이 과학기술 발전을 수용할 정치 및 정책적 밑받침이 되지

않아 현재의 돌봄 서비스(Care Work)의 기술 수준과 크게 다르지 않을 것이라는

의견도 있었다. 돌봄 서비스(Care Work)에 한 서비스의 양과 질에 한 요구가

크게 늘어나는 것을 감안할 때 정치 및 정책적 지원은 돌봄 서비스(Care Work)시

스템을 원활하게 움직이게 하고 관련 산업의 발전을 이루는데 필수불가결한 요소

가 될 것이다.

이러한 글로벌 트렌드 외에도 우리나라는 ‘북한’이라는 특수한 요소가 고려하여

야 하는데, 만약 북한과 사회 경제적 통합이 이루어진다면 북한에 북한 주민의 열악

한 건강상황과 환경을 고려한 돌봄 서비스(Care Work)가 인력이 필요해질 것으로

예상되나, 반면, 북한의 풍부한 노동력 유입으로 인해 오히려 향후 돌봄 서비스

(Care Work) 인력을 확보할 수 있는 기회를 얻을 수도 있을 것이다.


5. 결론 및 주요 시사점

(1) 돌봄 서비스(Care Work) 전체 시스템에 대한 종합적 이해 및 관리

돌봄 서비스(Care Work)에 해 지금까지는 제도와 산업으로 분리되어 연구되

어 왔다. 그러나 돌봄 서비스(Care Work)에 한 서비스의 양은 물론 질이 중요시

되고, 이에 한 국민 및 국가의 재정부담, 고령화산업에 한 성장가능성이 두되

고 있는 시점에서 더 이상 제도와 산업을 분리하여 연구하는 것은 앞으로의 돌봄

서비스(Care Work) 변화에 올바르게 응하지 못하는 것이라 판단할 수 있다. 따라

서 본 연구에서는 산업분야와 제도 및 정책 분야를 모두 아우르기 위해서 관련된

모든 이해관계자들과 그 안의 재화 및 정보 등의 흐름을 나타내는 시스템 맵을 구축

하였다. 이 시스템 맵은 현재의 돌봄 서비스(Care Work)전반에 한 통찰력 있는

이해는 물론 앞으로의 돌봄 서비스(Care Work)의 변화에 해 보다 체계적으로 연

구할 수 있는 기반이 될 수 있을 것이다.

(2) 돌봄 서비스(Care Work) 수요의 증가

평균 수명의 증가로 인한 고령층의 증가와 1인당 GDP의 증가, 10년 후 장기요양

서비스의 상자가 되는 베이비부머의 높은 교육 및 경제적 수준으로 인해 돌봄 서

비스(Care Work)의 수요는 앞으로 꾸준히 증가할 것이며, 원하는 서비스의 수준도

매우 높아지고 다양화될 것이다.

70세 이상의 고령자가 증가하고 자녀와 따로 사는 노인인구가 증가는 장기간 돌봄

은 물론 치매 환자를 위한 특별한 형태의 돌봄 서비스(Care Work)를 요구한다. 이러

한 돌봄 서비스(Care Work)는 가족을 신하여 국가와 사회가 제공하게 될 것이다.

IMF는 2015년 한국의 1인당 GDP가 3만 달러에 이를 것이라고 예측하였다. 3만 달

러를 일반적으로 선진국의 기준점으로 고려할 때 국민은 현 수준 보다 훨씬 높은 수

준의 복지서비스를 요구할 것이다. 또한 지난 세 와는 달리 베이비부머들은 노년층

에 접어들었을 때 연금 수입 등으로 일정 소득을 가지고 있고 체적으로 교육 수준

이 높아 건강에 한 관심은 물론 노후에 보다 풍요로운 삶을 누리기를 원한다.


이러한 돌봄 서비스(Care Work)의 수요의 증가와 서비스 수준에 한 기 로 인해

보다 다양한 돌봄 서비스(Care Work) 공급이 요구된다.

(3) 돌봄 서비스(Care Work) 산업과 정책의 조화

고령화산업은 저출산 고령화 사회에 한 또 다른 경제발전의 기회요소로서 정

부에서도 큰 관심을 보여 왔다. 그러나 실제로 시스템 맵을 통해 고령화산업에 관계

된 흐름을 파악한 결과 수요자의 눈높이와 수요의 증가에도 불구하고 충분한 공급

및 기술개발이 되지 않고 여전히 수입에 의존하는 양상을 관찰할 수 있었다. 이는

새로운 기술을 적용한 돌봄 서비스(Care Work)를 소화할 수 있는 돌봄 서비스

(Care Work) 제도가 미비하다고 판단할 수 있다. 예를 들면 원격진료 등을 통한 접

근성 높은 돌봄 서비스(Care Work)를 요구하는 소비자들이 존재함에도 불구하고

이에 한 국내 기술 개발은 물론 생산이 충분히 이루어지지 않은 것은 원격의료를

시행할 수 있는 제도적 장치가 존재하지 않기 때문이다. 따라서 정부는 고령화산업,

특히 돌봄 서비스(Care Work)에 관련된 산업에 한 투자 계획을 한 부서에서 단독

으로 진행하기 보다는 돌봄 서비스(Care Work)에 관계된 이해관계자들이 모두 참

여하여 미래의 비전을 세우고 추진해 나갈 수 있도록 장려해야 할 것이다.


│제4장│미래지향적 혁신정책 수립을 위한

미래예측의 활용11)

제1절 미래예측 정책 분석 틀

1. 정책학 이론

정책학을 학문분야로 정립하였던 Lasswell(1951)은 정책학에 한 연구가

‘knowledge of policy process’와 ‘knowledge in policy process’로 구분되어야 함

을 강조하였다. 아울러, Georghiou(2008)은 미래예측은 기술적 도구로써 간주될

수 있고 동시에 장기적인 이슈를 형성하고 구조화하는 기제로써 이해될 수 있다고

하였다. 상기된 논의들을 토 로 볼 때 정책목적의 부합성을 고려한 미래예측 분

석틀을 제시하고 분석하기 위해서는 1)미래예측 방법에 관한 지식(도구적 기준)

2)미래예측의 내용에 관한 지식(내용적 기준)으로 구분하여야 한다.

2. 미래예측 분석 기준

미래예측 분석 기준은 1)미래예측 방법을 바탕으로 한 도구적 기준과 2)미래예

측의 내용에 관한 지식을 바탕으로 한 내용적 기준으로 나뉠 수 있다.

가. 도구적 기준

도구적 기준이란 미래예측의 방법에 한 기준을 뜻한다. 아래는 미래예측 분석

의 도구적 기준을 종합적으로 나타낸 것이다(Dunn, 2008). 이러한 기준으로 미래예

측을 구분할 경우, 현지실험이나 설문조사결과와 같은 1차 자료를 이용하여 정책 상

11) 본 연구는 성균관대학교 국정대학원 권기헌 교수 연구진과 공동으로 수행한 내용임

제4장 미래지향적 혁신정책 수립을 위한 미래예측의 활용 133

집단의 관점을 이해하는데 최 가치를 부여한 미래예측(C. 수용성 및 순응성), 정

량적 모델링과 같은 2차 자료를 주로 이용하여 예측의 정확성에 최 가치를 부여하

는 미래예측(A. 정확성 및 정밀성), 이해관계자들을 상으로 조사한 결과를 이용

하여 미래 이해관계집단의 관점에 초점을 맞춘 미래예측으로 구분할 수 있다(B. 전

문성 및 다양성).

[그림 4-1] 미래예측분석모형: 도구적 기준

자료: Dunn(2008)

나. 내용적 기준

미래예측에 한 내용은 크게 시간적 범위, 내용의 공간적 범위, 그리고 정책문제

의 복잡성에 따라 나누어 분석할 수 있다.

내용의 시간적 범위 분석이란 어느 시점까지 미래예측을 하느냐에 따라 단기적

미래예측인지 장기적 미래예측인지를 나누는 것을 말한다.


내용의 공간적 범위 분석이란 미래예측 상이 특정기관인지, 혹은 특정지역, 더

나아가 국가전체나 여러 국가를 상으로 한 것인지 분석하는 것을 말한다.

정책문제의 복잡성이란 정책문제가 다루는 수준이 어느 정도인지를 가늠하는 차

원이다.

미래예측 가치기준에는 크게 2가지로 나뉘는데, 질(質)차원이란 정책을 실행 하

는데 필요한 특징(능률성, 수용성, 명료성)을 말하며 품(品)차원이란 정책 자체가

가지고 있는 가치 즉 인간의 존엄이나 삶의 질 향상과 같은 추상적인 가치를 말하며

이의 판단기준으로 응성, 민주성, 부합성이 있다(권기헌, 2008).

미래예측의 질(質)적 평가기준 중 ‘명료성’이란 미래상황 및 문제가 구체적으로 명

시되어 있어 미래예측이 법령 및 규정의 틀에서 다루어지고 있는지를 살펴볼 수 있고

미래예측이 정책결정자가 잘 인지할 수 있을 만큼 명확하게 기술되어 있는지를 뜻한

다(권기헌, 2008: 247). ‘수용성’이란 미래예측이 정책목표에 잘 반영될 수 있고, 정

책결정자들이 잘 이해할 수 있는 분석 및 내용이어야 하는 것을 말한다. ‘능률성’이란

미래예측에 결과에 한 비용 및 예산 분석이 나타나 있는 것을 의미한다.

미래예측의 품(品)적 평가기준을 좀 더 자세히 살펴보면, ‘적합성’이란 미래예측

이 현 시 의 가치/이념/선호 또는 메가트랜드와 같은 이슈를 반영하고 있고, 미래

예측이 나타날 정책결과의 단기/중기/장기 차원에서 잘 내다볼 수 있는 것을 말한

다. ‘민주성’이란 미래예측이 이해관계집단의 여론을 수렴하고 절차적인 참여를 고

려하는 것을 뜻한다. ‘ 응성’이란 미래예측이 정책 상 집단의 요구 및 선호를 잘

반영할 수 있어야함을 의미한다.

정책결정 과정에서의 미래예측 내용의 특징을 논리전개도로 나타내어 보면 다음

과 같이 표시할 수 있다. 즉 정책문제를 인지하고 정책목표를 세우는 데에는 미래예

측의 정책 상 집단의 요구 및 선호가 반영되며 미래예측이 정책목표에 잘 반영되

어 정책결정자들이 잘 이해할 수 있는 내용이여야 하며( 응성, 수용성), 미래예측

내용이 정책결정에 반영될 때에는 미래예측 내용이 명료하고 이해관계집단의 참여

가 이루어져야 한다(명료성, 민주성). 또한 최종적인 정책이행과정에서 미래예측을

통한 예산분석이 되어야 하고 정책결과가 시 의 흐름을 잘 반영할 수 있도록 미래

예측 내용이 적합하여야 한다(능률성, 적합성).


[그림 4-2] 정책과정에서 미래예측 내용에 대한 평가기준

자료: Destatte.(2007), 권기헌.(2008, pp. 67-73)


<표 4-1> 미래예측분석모형: 내용적 기준

차원 요소 질문 비고

시간

*미래예측의 시간적 범위

*정책목표의 시간적 범위

*미래예측 시간범위와 정책목표의

시간적 범위의 일치정도

미래예측의 시간적 범위는 얼마인가?

해당 정책의 계획기간은 얼마인가?

미래예측의 시간적 범위가 정책목표에 적합

한가?

공간

*미래예측의 공간적 범위

*정책목표의 공간적 범위

*미래예측 공간범위와 정책목표의

공간적 범위의 일치정도

미래예측의 공간적 범위는 어디인가?

해당 정책의 계획된 공간적 범위는 어디인가?

미래예측의 공간적 범위가 정책목표에 적합

한가?

정책

문제의

복합성

*정책문제의 수준(하위-복합)과 포함

되어야할 미래예측의 가치(질-품)

정책문제의 수준은 어느 정도인가(하위문제

or 핵심문제)?

정책문제의 수준에 따라 다루어야할 미래예측

의 가치들은 어떤 것들이어야 하는가?

*해당 정책문제를 다루기 위해 미래

예측에서 다뤄진 가치

정책문제를 해결하기 위해서 미래예측에서

다룬 가치들은 무엇인가?

*미래예측에서 활용된 가치와 정책

결과･목표와의 부합도

미래예측에서 중점을 둔 가치들은 예상된

정책결과 및 정책목표와 부합하거나 부합되고

있다고 생각하는가?

*배제된 미래예측의 가치와 정책결과

(예상결과)의 관련성

미래예측에서는 배제된 가치가 정책결과와

어떻게 연관되는가?

자료: 권기헌.(2008, pp. 63-66)


3. 미래예측 관점에서의 정부정책 유형

매우 복잡하고 급변하는 미래를 비하여 정책의 목적부합을 높이기 위해서 적

절한 미래예측이 필요하다. 따라서 미래예측과 정책영향의 목적부합을 기준으로 정

부정책을 총 4가지 유형으로 구분할 수 있다.

[그림 4-3] 미래예측 관점에서의 정부정책 유형

가. Ⅰ 유형

미래예측은 행하여졌으나, 정책영향의 목적부합도는 낮은 I 유형은 미래예측이

잘못되었거나, 적절한 방법으로 이루어지지 못한 정책이다. 또한 정책수요에 해

정확히 파악하지 못한 유형이다. 따라서 정부의 미래예측 관점과 방법에 어떠한 문

제가 있었는지 심층적으로 분석해야 한다.


나. Ⅱ 유형

미래예측의 정도가 높고, 정책영향의 목적부합도 역시 높은 유형으로 정책에

한 수요의 응성이 적절하였고 이에 한 미래예측이 적합하게 이루어져 바람직한

정책성공으로 간주할 수 있다.

다. Ⅲ 유형

미래예측의 정도가 낮고, 정책영향의 목적부합도 역시 낮은 정책으로 매우 바람직

하지 못한 정책유형이다. 특히 이와 같이 미래예측이 이루어지지 않은 경우 과거정책

이 그 로 추진된다면 높은 매몰비용이 발생하여 비효율과 낭비를 초래하게 된다.

라. Ⅳ 유형

미래예측은 없었지만, 정책영향의 목적부합도는 높은 경우로써 복잡성이 낮고,

수요가 고정적이었던 과거에 드물지만 성공으로 나타난 정책이 그 예가 될 수 있다.

제2절 분석 및 논의

수많은 이해당사자가 관계하고, 상당한 수준의 물리적 비용 및 사회적 비용이 예

상되는 규모의 국가 정책일수록 미래예측을 바탕으로 만들어져야 하며 그 수준

또한 높아야 한다. 하지만 국내의 규모 정책의 경우 체계적인 미래예측이 이루어

지지 않은 채 시행되어 정책실패로 이루어지는 경우가 많다. 이 중 '부안(위도) 원

전수거물 입지선정'과 '은평구 뉴타운 u-City‘를 선정하여, 정책실패의 요인이 된

미래예측을 위에서 열거한 도구적 및 내용적 분석을 실시하여 미래예측의 어떠한

점이 부족하거나 잘못되어 정책실패로 이어지게 되었는지 살펴보도록 하겠다.


평 가 항 목 평 가 평 가 의 견

지질구조상태의

안정성 A

∙ 소규모 단층 외에 대단층, 대규모 파쇄대 등의 지질구조가 없다.

∙ 암석학상 유동구조와 응회암의 층리구조가 관찰되나, 처분대상 응회암

체는 치밀함

∙ 시추결과 심도가 깊은 곳의 암체는 RQD 분류에 따른 암질이 양호함

1. 부안(위도) 원전수거물 입지선정 사례

가. 부안(위도) 원전수거물 처리시설 입지선정사례의 개요

1998년 8월 제250차 원자력 위원회(2000. 12. 14)에서 ‘산자부와 한전은 ｢방사

성폐기물 관리 책｣을 수립하고 제249차 원자력위원회에 상정하여 확정한 후

2000년 6월 부지확보를 위한 유치공모를 발표하였다. 산업자원부가 마련한 ｢원전

수거물 관리시설 유치지역 지역발전 장기구상｣에 따르면, 관리시설을 유치하는 지

방자치단체에 해 향후 20년간 총 2조원 이상의 지역개발 재원이 투자될 전망이라

고 밝혔다.

정부의 이와 같은 폭적인 지역지원을 내용으로 하여 원전수거물 관리 시설 유

치신청을 공모한 결과 2003년 7월 15일 18시를 기해 전북 부안군의 단독 유치 신청

으로 최종 마감되었다. 이에 따라 산업자원부는(현 지식경제부) 정부, 학계, 언론계

등 각계 전문가로 구성된 ｢부지선정위원회｣를 통해 부안군에 한 지질, 해양환경

등 다각적인 검토를 거쳐 7월말 까지 최종부지를 선정하기로 하였으나 부안군민의

거센 저항으로 입지선정은 표류하게 되었다.

- ｢부지선정위원회｣ 활동 결과 : 부지선정위원회는 정부 3인, 학계 및 연구계 8

인, 언론계·사회단체·한국수력원자력 등 각계에서 1인씩 선발, 총 14명으로 구성되

었다. 부지선정위원회는 7.15일 1차 회의 이후, 현장답사를 포함한 전체 6차례 회의

수행하였고 그 결과 부지환경분야의 지질 및 자연환경조건은 전체적으로 우수하고

활성단층이 존재치 않으며, 인문･사회환경도 우수 이상으로 평가하였다, 이외에, 사

업추진여건, 주민수용성 등을 감안하여 총 17개 세부항목을 평가한 결과 위도는 A,

B, C, D, E 5개 등급에서 평균 B등급을 차지하였다.

<표 4-2> 부지 환경 분야



지질분포상태 B

∙ 화산암류가 주를 이루고 상부에 소규모로 퇴적암이 분포함

∙ 화산암류는 주로 응회암, 유문암, 안산암 등이며 화산암체 특유의 수평

적, 수직적, 암상변화가 예상된다. 특히 두께가 1km 이상으로 예상되

는 용결래필리 응회암은 대규모 암체를 이룸

∙ 화산암류는 일반적으로 흡착 등 지화학적 특성이 양호함

지형상태 C

∙ 위도의 산체는 비교적 규모가 크고 경사가 가파르나 지표면의 기복상태

는 단순한 편임(망월봉 255m, 망금봉 242m)

∙ 풍화에 강한 암석특성으로 인해 토양의 발달이 미약함

∙ 산체 사이 저지대가 비교적 좁게 분포되고 평지가 적음(해발 30m 이하

의 저지는 전체면적의 15%)

지하수의 영향 B

∙ 예정부지에 분포하는 응회암류는 단열간격이 넓고, 단열 틈은 2차 광물

로 되어있어 낮은 투수성을 나타냄

∙ 양수시험 및 수압시험에 의한 암반의 수리전도도는 상부 풍화대가

1.46E-6m/sec에서 3.27E-7m/sec 범위를 나타내며, 신선한 기반암

에서는 평균 6.27E-10m/sec로 투수성이 낮은 편임

∙ 지하수 충전 면적이 협소하고, 대수층이 발달되어 있지 않음

지진 안정성 B

∙ 부안지역은 지진학적으로 특이한 양상이 없이 우리나라 평균적인 지진

활동을 보이고 있음(지난 20여년 동안 규모 2-3의 지진 4회 발생)

∙ 과거 지진활동과 관련된 파쇄대와 같은 지질구조 변화가 이제까지 제시

된 바 없음

기상재해 영향 B

∙ 우리나라의 평균적 기상상태를 보임

∙ 쓰나미 등 특이한 기상재해 기록은 없음

∙ 태풍내습은 연 간 1-3회로 우리나라의 평균적 수준임

지표수의 영향 A

∙ 위도는 북동-남서 방향의 장축을 따라 능선이 형성되어 있으나, 하천

의 발달이 미약하며 1차 수계가 대부분임

∙ 부지 예정지역은 2차 수계를 형성하나 경사가 완만하고 집수면적이 넓

지 않아 홍수의 피해는 예상되지 않음

∙ 다만 서해 원거리에 위치하여 해일과 파도에 의한 영향은 예상되므로

부지정지고에 반영하여 개발 필요(산정된 부지계획고 : DL(+)14.5m)

생태계 영향 A

∙ 경사가 급한 산체이므로 부지정지시에도 대규모 절취를 할 수 없고, 동

굴처분시설로 개발할 경우, 기존 생태계의 훼손이 크지 않을 것으로 예

상됨

∙ 부지예정구역에 특별히 보호해야 할 생태계는 존재하지 않음

비행장, 군사시설,

댐 등 영향시설의

존재

A

∙ 부지예정구역에는 비행장(최단거리 비행장 : 군산비행장 약 50km), 미

사일기지, 댐, 하구언, 폭발, 진동 가능시설 및 유독성 물질 배출 시설

등 유해시설이 없음

인구밀집도 A

∙ 도서 특성상 인구밀집지와 멀리 떨어져 있음(부안읍 41.4km)

∙ 위도면의 인구는 2001년 말 기준 부안군 전체 인구의 2.1%에 해당하

는 1,575명 거주



∙ 위도 면소재지 및 주거지는 주로 섬 북부에 위치하고, 부지정지 예정구

역 내에는 약 20여 가옥이 있음

토지이용도 A

∙ 위도면의 면적은 14.184㎢로서 산지가 대부분(약 84%)이며 전답으로

경작되는 면적(약 12%)은 매우 협소함

∙ 예정 부지지역의 평탄지에 전답이 소규모(약 5만평)로 경작되고, 인근

에 특별한 생산 활동을 하는 곳이 없는 등 토지이용도가 낮은 지역임

자료: 산업자원부 공보관실 보도자료(2003)

<표 4-3> 사업추진여건 및 주민수용성분야

평 가 항 목 평 가 평가 의견

관리시설 건설에

수반되는 제반투자의

효율성 및 경제성

B

∙ 부안군의 재정자립도는 매년 감소추세에 있으며 2003년 기준으로 전국

평균인 56.2%에 비해 상당히 낮은 13.8%임(전북 평균 25.6%)

∙ 위도는 연안어업이 쇠퇴하고, 경작지가 협소하며, 지역경제가 매우 낙

후되어 있음

∙ 따라서 관리시설 입지로 인한 개발 및 투자로 인한 부안군 및 위도의

투자 효율성이나 경제성은 매우 높을 것으로 판단됨

부지정지면적 확보

용이성 C

∙ 부지정지 예정구역에서 충분한 면적확보는 다소 어려우며, 약 8만평 정

도 확보가 예상(홍보시설의 위치 별도 고려)

∙ 또한 부지정지 예정구역이 동, 서의 길쭉한 형태이고 폭이 좁으므로 부

지활용성은 양호하지 못함

항만설치 용이성 A

∙ 위도의 기존어항은 어선과 여객선의 이용이 많고, 예상부지와의 거리도

3km에 달해 항만신설 검토

∙ 부지서측의 깊은금 일대는 자연적인 만을 이루고 있어, 외해의 파를 차

단하고 있으며 수역이 충분하고 수심도 깊음(DL-8m)

전력, 용수 등의

인프라 접근 용이성 D

∙ 인프라 접근이 용이치 않고 전력 및 용수 등 유틸리티 공급에 대한 대

책이 필요

∙ 건설자재 및 장비, 인력동원이 내륙지방에 비해 불리함

발전소에서 원전수거물

관리시설까지의 운반

용이성

B∙ 위도는 서해상에 위치하여 영광원전은 가까우나, 기타원전은 원거리임

∙ 운반방법이 선박으로 제한되므로 불리한 조건임

주민 수용성 B

∙ 부안군수가 전국에서 유일하게 위도를 자율적으로 유치 신청하였으므

로 지자체장의 의지는 높게 사야함

∙ 위도주민 역시 90% 이상이 관리시설을 수용하고 있으므로 주민수용성

은 매우 양호함

∙ 그러나 부안군의 육지에서는 반대세력이 많은데, 이는 전국적인 현상과

비슷함

자료: 산업자원부 공보관실 보도자료(2003)


나. 부안(위도) 원전수거물 처리시설 입지선정사례의 주요쟁점

(1) 원전수거물 처리시설 확보의 필요성

원전수거물의 설립은 시급함에도 17년 동안 계속해서 부지선정에 실패하였다.

현재 원자력 보유 국가 31개국 중 26개국이 원전수거물 처리시설을 보유하고 있으

며, 원자력 발전 능력 상위 10개국 중 한국에만 없는 실정이다. 따라서 방폐장의 부

지를 확보하기 위한 다각적인 노력이(1980년 초의 방사성폐기물관리의 필요성에

한 연구-한국원자력연구소주관을 필두로 1986년 개정･공포된 원자력법의 시행

과 그 이후의 노력)시도되었으나 방폐장 건설 추진 과정에서 나타난 주민들의 격렬

한 반 와 함께 심각한 수준의 정책 갈등이 발생하는데 이러한 갈등은 부지선정 단

계 뿐 아니라 부지선정 이후 방폐장 건설을 추진하는 단계에서도 나타나고 있다.

(2) 유치 신청의 정치적/경제적 배경

당시 전북도지사는 양성자 가속기 유치를 위하여 고창, 부안, 군산을 상으로 방

폐장 유치 신청 설득하였다. 이 중 고창은 적합하였으나 거부, 군산은 지질조사 결

과 활성단층이 발견되어 부적합 지역으로 유치를 포기하였다. 유치를 신청하게 된

계기는 선정될 경우 상당한 금액의 재정적 지원이 지자체와 지역 주민들에게 제공

되기(현금 보상에 관한 논의도 제기) 때문이다.

(3) 절차적 흠결과 주민 의견 수렴의 미비

신청 과정 중 부안군수의 말 바꾸기(토론회에서 부결되고 신청안하기로 해놓고

재차 신청)등 시민의 민주적 의견수렴이 되지 않자 시민들이 분노하기 시작하였다.

반 여론이 거세지자 행안부 장관/산자부장관이 현금보상을 제안하였지만 국무회

의에서 현금보상은 안 되는 것으로 결정되었고, 이에 주민들의 반 가 더 커졌다.


(4) 정책 대상간의 확연한 의견차

정책 상인 부안군민과 위도 주민의 입장이 서로 달라 주민간의 갈등이 나타났

다. 위도 주민들은 경제 활동 수단이 거의 없어 생계를 걱정해야 하는 형편이었으므

로 방폐장 유치를 통해 지역경제 부흥을 꿈꾸었던 반면, 부안군의 경우, 관광객과

요식업이 점차 성장하는 추세여서 방폐장의 유치는 이러한 성장세에 부정적일 것이

라 판단했기 때문이다. 즉, 정부와 위도 주민은 방폐장의 유치가 필수적이지만 부안

군민에서는 그렇지 못하였다.

다. 부안(위도) 원전수거물 처리시설 입지선정사례에 관한 미래예측 분석

본 연구에서는 유치를 신청한 부지의 적합성을 기술적 전문성(지질/지형 등)에

입각하여 검토한 1차 평가를 기초평가로 간주하고, 유치신청 부지의 최종선정에 관

해서 지질/해양환경/주민수용성 등의 다각적인 검토를 수행하는 부지선정위원회

(정부, 학계, 언론계의 전문가)의 2차 평가를 최종평가로 간주하였으며 본 보고서에

서는 2차 평가를 위주로 다루었다.

(1) 도구적 기준 적용: 미래예측의 방법 분석

(가) 방법의 다각화 차원

최종평가의 경우 부지선정위원회에 포함된 전문가들이 5차례의 패널 회의와 1회

의 현장조사를 수행하였다. 전문가 패널은 전문가들의 관점을 이해하는 데 최 가

치를 부여한 방법으로서 도구적 기준의 B(전문성 및 다양성)를 충족시키고 있으나

1회의 현장 조사는 예정 부지를 돌아보는 정도에 그친 것으로 정책 상 집단(주

민)의 관점을 이해하는데 최 가치를 부여하는 C(수용성 및 순응성)의 방법과는

괴리되는 것이다.

더욱이 패널들의 평가 내용 중 기술적 전문성에 관한 부분은 기초평가를 통해 확

보된 자료에 전적으로 의존하고 있어, 주로 1차 자료를 기반으로 국지화된 인과관

계를 다루었다. 즉 전문가패널 활용의 기본적인 장점을 살리는 것에도 실패하고


있다고 보인다.

즉, B(전문성 및 다양성)를 활용하고 있지만 해당 방법의 장점을 극 화 하지 못

하였다. 또한 주민들의 의견을 청취하는 현장조사가 제 로 이루어지지 않아 C(수

용성 및 순응성)가 매우 낮았다. 그리고 해당 부지에 원전수거물 관리시설을 설치했

을 경우 소요되는 비용과 그로 인한 편익(경제성)을 다루는데 적합한 A(정확성 및

정밀성)의 예측방법이 전혀 고려되지 않았다는 것이다.

또한, 방법 내 다각화를 다루지 못하였는데, 이는 B(전문성 및 다양성)측면의 방

법을 활용한다고 할지라도 유사한 혹은 상보적인 성격을 갖는 전문가 패널, 브레인

스토밍, 델파이 등이 동시에 고려되어 가능한 많은 전문가들의 의견취합이 다루어

져야 하지만 그러지 못하였다.

(나) 관점의 다각화 차원

부분적으로 관점의 다각화를 시도하였다고 볼 수 있지만, 전문가 역시 사회복지,

환경, 경제개발, 과학기술의 전문가를 총체적으로 다룰 필요가 있었다. 또한, 설문

조사의 경우에도 부안군민, 위도주민을 균형 있게 다룰 필요가 있었다.

부지선정위원회의 전문가 선정에 있어 균형성을 확보할 필요가 있었는데, 즉, 부

지선정위원 14인 중에서 6인이 정부인사 또는 원자력발전 이해당사자들로 원자력

발전 이해당사자들이어 위원 구성에 균형이 이루어지지 않았다. 아울러, 나머지 8

인의 경우도 직간접적으로 원자력발전과 관련해 산업자원부나 과기부 등 관련부처

와 관계를 맺고 있었다(홍성태, 2007).

(다) 다수의 반복적 검증을 통한 타당성 확보

원전수거물 관리시설의 경우 규모 국책사업이라는 측면에서 보다 장시간에 걸

쳐 반복적 타당성을 구축할 필요가 있음에도 불구하고 2003년 7월 15일 1차 평가

이후 7월 24일 최종부지로 확정하는데 총 9일이 소요되었으며, 이때 시행한 검증은

전문가 패널의 경우 5회와 현지조사 1회에 그쳤다. 따라서 다수의 반복적 검증을

통한 타당성이 확보되기 어려웠다고 판단된다.


(2) 내용적 기준 적용: 미래예측의 방법 분석

(가) 주민 수용성

○ 시간적 차원

부안 군민 및 위도 주민이 관리시설 건설과 나타날 문제 등을 고려하여 수용하는

데 걸리는 시간적 범위에 해 전혀 고려하지 못하였다. 즉, 미래예측/정책목표의

시간적 범위를 다루지 않아 주민반발과 시간적 사태 변화에 해 응하지 못하는

결과를 야기하였다.

부안군민과 위도주민의 상충된 의사결정이 조정되는데 필요한 시간적 범위에

해 고려하지 못하였다.

○ 공간적 차원

입지선정은 전국을 상으로 할 때 가장 적합한 지역을 찾는 것이 목표였으나,

정치적 차원에서 반발이 가장 적을 것이라 판단한 위도를 우선적으로 고려하여 선

정하는 바람에 공간적 예측이 제 로 이루어지지 않았다.

즉, 2003년 2월 4일에 선정된 4개 후보지역(고창, 영광, 울진, 영덕)이 미래예측

의 공간적 범위이며, 위도는 해당 정책의 계획된 공간적 범위라 정책 상 목표로

바라볼 수 있다.

결국 미래예측의 공간적 범위와 정책목표의 공간적 범위가 일치하지 않은 사례

로 간주되며, 미래예측이 정책목표에 잘 반영되었는지를 평가할 수 있는 미래예측

의 응성이 낮았다고 판단된다.

위도의 주민수용성과 부안군민의 주민수용성을 총체적으로 살펴보지 못하는

문제가 있었다. 또한, 전국 지역을 상으로 한 지역에서 위도가 가장 적합함

을 공시적으로 투명하게 제시하지 못함으로서 공간적 타당성을 납득시키지

못하였다.


1. 지진 안정성의 평가결과(B)

∙부안지역은 지진학적으로 특이한 양상이 없이 우리나라 평균적인 지진활동을

보이고 있다.(지난 20여 년간 규모 2～3의 지진 4회 발생)

∙과거 지진활동과 관련된 파쇄 와 같은 지질구조 변화가 이제까지 제시된 바

없다.

2. 지질구조상태의 안정성에 한 평가결과(A)

∙소규모 단층 외에 단층, 규모 파쇄 등의 지질구조가 없다.

∙암석학 상 유동구조와 응회암의 층리구조가 관찰되나, 처분 상 응회암체는

치밀함

∙시추결과 심도가 깊은 곳의 암체는 RQD 분류에 따른 암질이 양호함

3. 지하수의 영향에 한 평각결과(B)

∙예정부지에 분포하는 응회암류는 단열간격이 넓고, 단열 틈은 2차 광물로 충

진되어 있어 낮은 투수성을 나타냄

○ 정책문제의 복합성

위도선정시의 법적 적합성은 문제가 없었던 것으로 판단되어 미래예측의 명료성

은 잘 이루어진 것으로 보이나, 경제적 보상차원에서는 실제 보상여부 액수에 있어

많은 변동이 있었던 바 미래예측의 능률성이 떨어진다. 특히, 위도의 주민들과 부안

군민들의 이해관계가 립될 수 있음을 사전에 예측하지 못한 것은 기본적인 수요

조사도 제 로 이루어지지 않았다는 것을 의미한다. 만일 주민수용성에 있어 위도

주민과 부안군민들의 관점을 모두 수용하여 정책결정이 이루어짐을 반영하였다면,

다소의 시간적인 부분이 소요되었을지라도 위도선정의 주민수용성은 부안군민과

위도주민 모두에서 높아졌을 수 있다.

주민수용성 차원에서 위도주민의 경제 보상적 이익의 이해관계와 부안군민의

관광개발 및 어업과 관련한 이해관계가 얽혀있었다.

(나) 부지환경분야

① 부지안정성: 지진 안정성, 기상재해 & 지표수 영향


∙양수시험 및 수압시험에 의한 암반의 수리전도도는 상부 풍화 가

1.46E-6m/sec에서 3.27E-7m/sec 범위를 나타내며, 신선한 기반암에서는 평

균 6.27E-10m/sec로 투수성이 낮은 편임

∙지하수 충전 면적이 협소하고, 수층이 발달되어 있지 않다.

4. 기상재해 영향의 평가결과(B)

∙우리나라의 평균적 기상상태를 보임

∙쓰나미 등 특이한 기상재해 기록은 없다.

∙태풍내습은 연간 1-3회로 우리나라의 평균적 수준임

5. 지표수의 영향의 평가결과(B)

∙위도는 북동-남서 방향의 장축을 따라 능선이 형성되어 있으나, 하천의 발달

이 미약하며 1차 수계가 부분임

∙부지정지 예정지역은 2차 수계를 형성하나 경사가 완만하고 집수면적이 넓지

않아 홍수의 피해는 예상되지 않다.

∙다만 서해 원거리에 위치하여 해일과 파도에 의한 영향은 예상되므로 이를 반

영하여 개발 필요(산정된 부지계획고 : DL(+)14.5m)


지진에 한 판단이 한국의 평균지진활동과 부안지역에 특별한 지진활동이 20년

간 없었다는 자료에 기초하고 있다. 그렇지만 서해만은 북한 서해를 포함해서 백령

도, 덕적도, 결렬비열도, 그리고 고군산군도(위도) 및 홍도를 거쳐 남북으로 최근에

와서 5.0이하의 계기지진이 많이 탐지되고 있고, 과거에 큰 지진도 있었다는(녹색

연합, 2003.08.28) 자료 및 관점도 있다. 특히, 서해안 지진연구는 아직 밝혀지지

않은 것이 많다는 점에서 육상지진과 달리 보다 신중하게 다룰 필요가 있다. 즉, 미

래에 발생할 수 있는 지진의 존재여부에 해 보다 심층적으로 다각적인 고려가 필

요하며, 이는 시간적 차원에서 역사적인 자료들을 보다 장기적으로 수집하여 추세

를 살펴보며 지진에 한 미래예측을 해야 한다는 것을 의미한다.

과거 기상재해에 한 기록이 없음을 판단기준으로 제시하고 있으나, 세계적으로

기후변화가 나타나고 있으며 기상변화가 폭우, 폭설 등의 형태로 2000년 초반에도


동아시아 지역에도 다수 나타나는 경향이 있다. 이러한 변화양상에 기울인다면 과

거기록과 더불어 시간적인 흐를수록 기후변화양상이 심화될 수 있음을 인식하고 이

에 한 예측이 수반되어야 한다. 따라서 서해안을 둘러싼 해저 지형 등을 총체적으

로 고려하고 중국 연안 및 서해안 연안의 기상현상의 자료를 취합하고 이를 통해

기상현상을 장기적으로 예측해볼 필요가 있다.

지표수의 영향에 한 시간적 분석이 포함되어 있지 않다. 특히, 태풍과 같은 기

상현상의 변화는 지표수의 영향에 변화를 가져올 것으로 이해해볼 때 이에 한 시

간적 예측이 수반될 필요가 있다.


지진 안정성에 한 판단은 위도에 국한하여 다루어졌다. 그렇지만, 지진은 륙

판을 중심으로 지질학적 지역을 전체적으로 살펴보아야 한다. 따라서 서해안을 둘

러싼 해저 지형 등을 총체적으로 고려하고 중국연안 및 서해안 연안의 지진동향을

관측 상으로 예측했어야 한다.

기상재해 영향에 해서는 한국 전체에 해 살펴본 것으로 보이나, 이 역시 피해

등은 위도에 국한하여 다루어진 것으로 판단된다. 특히, 서해지역에 한 지진 안정

성이 수반되지 못한다는 상기 분석결과에 기초할 때 지진으로 인한 쓰나미 발생에

해 전혀 예측하지 못하고 있는 것으로 이해된다. 따라서 서해안을 둘러싼 해저 지

형 등을 총체적으로 고려하고 중국 연안 및 서해안 연안의 기상현상 및 지진동향을

관측 상으로 예측했어야 한다.

위도는 섬이므로 바다가 인접해서 홍수가 날 가능성이 없고 수계 발달이 약할 수

밖에 없다. 과기부 고시에 의거한 위치 기준에서 중요한 부분은 사용 후 핵 연료

중간저장시설의 위치에 관한 기술기준 중 제8조 수문학적 특성 1항과 중·저준위방

사성폐기물 처분장 위치기준 중 제6조 표층수 1항에 의하면 '지하 수층으로 유입

가능한 지표수체가 가능한 한 분포하지 않아야 한다. '와 '지표면에서 지하수로 충전

될 수 있는 표층수가 가능한 한 분포하지 않아야 한다. '다. 이러한 표층수는 하천과

호수와 바다를 들 수 있는데 위도 방사성폐기물 처분장 인근에 수계가 발달되지 않

은 반면 바다가 인접해 있어서 기준을 만족하지 못한다(녹색연합, 2003). 또한


중·저준위방사성폐기물 처분장의 경우 '처분장과 가장 가까운 표층수와의 거리는

폐기물 중의 방사성책종이 표층수역으로 이동하여 방사성핵종 방출에 의한 환경영

향이 없을 만큼 충분히 떨어져야 한다. '라는 기준이 제시되었으나, 위도의 경우 바

로 해안이기 때문에 이를 충족시키기 어려웠다. 또한 산지의 지하수면은 표층수와

연결되기 때문에 중저준위 방사성폐기물 처분장의 동굴처분으로 계획하고 있는 부

지의 지하수위가 조사되어야 하나 전혀 조사되지 않았다. 우엔지니어링의 본 보

고서 121쪽에서도 '처분방식이 동굴처분일 경우 배출지역에서 지하수와 지표수체의

수리적 화학적 관계규명은 필수적이다.'라고 밝히고 있다(녹색연합, 2003). 즉, 지

하수에 영향을 미치는 표층수, 즉 바다가 있고 산지의 표층수와 연계되는 지하수위

에 한 조사 및 공간적 예측이 이루어지지 않은 상황에서 지표수의 영향에 한

안전성 평가가 A로 나온 것은 타당하지 않다고 판단된다.


위도 선정 시에 지진 안정성 평가를 위해 고려했던 부분은 현 상태에서의 지진발

생상황이 없을 것이며, 따라서 문제가 없다는 관점을 명확하게 함으로서 부지확정

을 결정하는데 영향을 미쳤다. 이때 지진의 안정성이 부여되었다는 관점은 미래예

측이 정책결정자들에게 확신을 부여할 수 있도록 명확성을 부여한 것으로서 미래예

측의 명료성을 확보하였다고 보인다. 그렇지만 나타날 지진의 문제를 보다 장기적

으로 또한 다각적으로 다루지 못함으로서 나타날 비용문제, 야기될 부정적 결과, 파

생될 최종결과를 전혀 예측하지 못하는 문제를 야기한다. 이는 부여된 평가결과(B)

가 부적절하였음을 의미한다.

② 환경안정성: 생태계 영향


현 시점에서 보호해야 할 생태계가 존재하지는 않았으나, 과거에 존재하였다면

미래시점에서 존재할 가능성이 있음을 주지하여 예측할 필요가 있다. 또한, 원자력

수거시설의 관리가 현 시점에서 큰 영향을 미치지 않을 수도 있지만, 방사성 폐기물

의 영향이 지속적이고 장기적이라는 점을 고려할 때(예: 체르노빌 사태 이후의


환경적 영향 등) 기존 생태계의 훼손이 크지 않을 것이란 예상은 적합한 판단이 아

니며, 더욱이 미래시점에서는 부정적 영향이 보다 클 수 있다는 점에서 이에 한

다각도의 예측적 분석이 필요하다.

해양생태계 측면에서도 장기적으로 지속적인 운송과 건설작업으로 인한 소실과

같은 기타 요소에 의해서 피해가 나타날 수 있는 소지가 있으나, 이에 한 어떤

예측적 근거도 존재하지 않고 있다. 예를 들면 제주도와 같이 기후가 변화함에 따라

새로운 철새와 생태계가 형성되는 점을 볼 때 기후변화에 따라 위도 주변지역에 새

로운 생태계가 형성될 수 있다. 따라서 시간적 예측이 미비하였고, 미래예측이 파생

될 정책문제를 잘 반영하지 못하고 있어 미래예측의 응성 차원이 미비한 것으로

판단된다. 이러한 관점에서 볼 때 환경안정성 차원에서 위도가 A라는 평가결과는

적합하지 않은 것으로 간주된다.


위도가 경사가 급해 규모 절치가 어려울 것으로 예측하고 있지만, 한정된 섬에

안정성을 요구하는 시설을 건설한다는 자체가 변형을 요구하는 부분이 다분하다.

또한, 위도의 생태적 영향은 부안군 및 서해안 연안 일 에 영향을 줄 수 있는

소지가 있다. 즉, 위도에서의 생태계 뿐 만 아니라 서해안 전체를 고려하여 환경안

정성을 논의할 필요가 있다. 이와 같은 관점에서 공간적으로 보호해야 할 생태계는

그 범위가 매우 큰 것으로 이해해 볼 수 있으며, 범위 차원의 예측이 수반될 필요가

있다.


위도 선정 시의 생태계 영향이 없을 것으로 단정함에 의해서 미래예측의 명확성

은 높았다고 볼 수 있고, 이로 인해 부지선정을 결정하는데 있어 지표수의 영향이

A를 부여받음으로서 정책결정의 수용성 역시 높았다.

그렇지만, 서해안 일 에 나타날 기상변화 및 지진 등의 외적 충격을 장기적으

로, 다각적으로 다루었을 때 나타날 비용문제, 야기될 부정적 결과, 파생될 최종결

과를 산정할 수 있으며 그러한 자료가 신뢰성을 높일 수 있다. 따라서 미래예측의


능률성, 미래예측의 적합성 모두가 다루어지지 못한 평가결과라 사료된다.

③ 사업추진여건: 관리시설 건설에 수반되는 제반투자의 효율성 및 경제성


관리시설 건설에 수반되는 제반투자의 효율성 및 경제성을 2003년도 부안군의

재정자립도 전국 평균 수준을 통해 판단하고 있다. 자료의 분석이 2003년도 한해에

그치지 않고 10년 이상의 자료를 통해 분석하였다면 보다 타당성을 확보할 수 있었

을 것이다. 그럼에도 불구하고 2003년도 기준으로 부안군과 위도가 경제적으로 낙

후되어 있다는 판단은 일정 부분 수긍한다. 다만 2003년도를 기준으로 하는 것 이

외에 미래예측의 관점에서 원전수거시설이 만들어지고 관리될 20년간의 20조 투자

계획과 관련지어 장기적 제반투자의 효율성 및 경제성 미래예측이 포함되어야 하는

것으로 판단된다.

운송수단의 발전에 해 미래시점에서 다루지 못하는 부분이 있다. 즉, 2003년도

차원에서 전력, 용수 등의 인프라 접근이 어렵다는 점은 동의하나 운송수단의 발달

및 운송방식에 한 예측이 보다 구체적으로 다루어져야 인프라 접근 용이성을 심

층적으로 다룰 수 있을 것이라 판단된다.

그럼에도 불구하고 원전수거물 운송은 누수사고로 인해 나타날 수 있는 문제를

우선적으로 고려해야하기 때문에 미지의 운송수단에 큰 가중치를 둘 수 없으며 따

라서 시간적 차원에서 개발된 운송수준으로 봐야하기에 적합한 예측이었던 것으로

판단된다.


위도는 연안어업이 쇠퇴하고, 경작지가 협소하며, 지역경제가 매우 낙후되어 있

다는 판단은 위도에 국한한 것이다. 따라서 관리시설 입지로 인한 개발 및 투자로

인한 효율성 및 경제성이 높을 것이라는 판단은 위도에 해당하는 부분이고, 부안군

의 사정은 다를 수 있다.

특히, 위도의 경우는 원전수거시설을 유치할 경우 현금적 보상을 통해 지역주민

의 실제이익이 높을 수 있지만, 부안군의 경우에는 관광객과 요식업이 점차 성장하는


추세여서 원전수거시설의 유치가 관광지역의 청정해역이라는 이미지를 손실시킬

수 있으며 이는 부안군민의 전체 경제성에는 악영향을 가져올 수도 있다.

이는 입지선정 사례에서 관리시설 건설의 투자 효율성 및 경제성에 한 계획된

공간적 예측은 위도였으나, 미래예측 차원에서 볼 때 공간은 위도, 부안군, 나아가

전라북도와의 경제적 연결성을 고려한 미래예측이 수반되었어야 함을 뜻한다.


위도 선정 시에 관리시설 건설에 수반되는 제반투자의 효율성 및 경제성 평가를

위해 고려했던 부분은 위도 및 부안군의 열악한 경제적 여건이었다. 따라서 건설비

용 및 제반투자 비용의 투입과 같은 SOC 사업이 이 지역의 경제적 여건을 높일 것

이라는 것을 명확하게 함으로서 부지확정을 결정하는데 영향을 미쳤다. 즉 정책결

정자들에게 확신을 부여한 것으로서 미래예측의 명료성을 확보하였다고 보인다.

그렇지만, 나타날 경제적 정(+) 또는 부(-)의 효과에 해 투자시기별로 장기적

인 차원에서 또한 다른 경제적 요소와 관련지어 다각적으로 다루어 내지 못함으로

인해 파생될 결과들을 구체화하지 못하고 있다. 즉, 비용차원의 B/C분석결과마저 제

시하지 않은 평가결과로서 미래예측의 능률성, 미래예측의 적합성이 확보되지 못한

것으로 이해되며, 따라서 부여된 평가결과(B)는 적실한 것으로 판단하기 어렵다.

위도 선정 시에 인프라 접근의 용이성 접근을 위해 고려했던 부분은 인프라 공급

을 위한 특별한 기관이나 매개체가 존재하지 않고, 도서지역이기 때문에 인적 및

물적 자원을 동원하기 어렵다는 결론을 명확히 하고 있다. 즉, 판단적 미래예측이

정책결정자들에게 확신을 부여할 수 있도록 명확성을 부여한 것으로서 미래예측의

명료성을 확보하였다고 보인다. 아울러, 인프라 접근의 중간적 매개체, 진행시 나타

날 자원동원의 어려움을 지적함으로서 파생될 문제들과 해결해야 할 문제가 중요할

수 있다는 것을 제시하고 있다. 적어도 이러한 관점은 미래예측의 적합성을 고려하

고 있는 것으로 간주할 수 있다. 다만, 구체적인 차원에서 비용문제와 장기적으로

이로 인해 나타날 문제들을 보다 구체적으로 제시할 수 있었다면 인프라 접근 용이

성을 위한 문제의식 및 안제시에 도움이 되었을 수 있다.


평가

항목평 가 평 가 의 견

미래예측

필요성

미래예측

반영정도

지질구조

상태의

안정성

A

∙ 소규모 단층외에 대단층, 대규모 파쇄대 등의 지질구조가

없다.

∙ 암석학상 유동구조와 응회암의 층리구조가 관찰되나, 처

분대상 응회암체는 치밀함

∙ 시추결과 심도가 깊은 곳의 암체는 RQD 분류에 따른 암

질이 양호함

★★ -

지질분포

상태 B

∙ 화산암류가 주를 이루고 상부에 소규모로 퇴적암이 분포함

∙ 화산암류는 주로 응회암, 유문암, 안산암 등이며 화산암체

특유의 수평적, 수직적, 암상변화가 예상된다. 특히 두께

가 1km 이상으로 예상되는 용결래필리 응회암은 대규모

암체를 이룸

∙ 화산암류는 일반적으로 흡착 등 지화학적 특성이 양호함

- -

지형상태 C

∙ 위도의 산체는 비교적 규모가 크고 경사가 가파르나 지표

면의 기복상태는 단순한 편임(망월봉 255m, 망금봉

242m)

∙ 풍화에 강한 암석특성으로 인해 토양의 발달이 미약함

∙ 산체 사이 저지대가 비교적 좁게 분포되고 평지가 적다.

(해발 30m 이하의 저지는 전체면적의 15%)

- -

지하수의

영향 B

∙ 예정부지에 분포하는 응회암류는 단열간격이 넓고, 단열

틈은 2차 광물로 되어있어 낮은 투수성을 나타냄

∙ 양수시험 및 수압시험에 의한 암반의 수리전도도는 상부

풍화대가 1.46E-6m/sec에서 3.27E-7m/sec 범위를 나

타내며, 신선한 기반암에서는 평균 6.27E-10m/sec로

투수성이 낮은 편임

∙ 지하수 충전 면적이 협소하고, 대수층이 발달되어 있지

않다.

★★ -

지진

안정성 B

∙ 부안지역은 지진학적으로 특이한 양상이 없이 우리나라

평균적인 지진활동을 보이고 있다.(지난 20여년간 규모

2-3의 지진 4회 발생)

∙ 과거 지진활동과 관련된 파쇄대와 같은 지질구조 변화가

이제까지 제시된 바 없다.

★★★ ○

기상재해

영향 B

∙ 우리나라의 평균적 기상상태를 보임

∙ 쓰나미 등 특이한 기상재해 기록은 없다.

∙ 태풍내습은 연간 1-3회로 우리나라의 평균적 수준임

★★★ ○

지표수의

영향 A

∙ 위도는 북동-남서 방향의 장축을 따라 능선이 형성되어

있으나, 하천의 발달이 미약하며 1차 수계가 대부분임★★ ○○

<표 4-4> 최종평가에 대한 미래예측 관련내용 및 필요성


평가


미래예측

필요성

미래예측

반영정도

∙ 부지정지 예정지역은 2차 수계를 형성하나 경사가 완만하

고 집수면적이 넓지 않아 홍수의 피해는 예상되지 않다.

∙ 다만 서해 원거리에 위치하여 해일과 파도에 의한 영향은

예상되므로 부지정지고에 반영하여 개발 필요(산정된 부

지계획고: DL(+)14.5m)

생태계

영향 A

∙ 경사가 급한 산체이므로 부지정지시에도 대규모 절취를

할 수 없고, 동굴처분시설로 개발할 경우, 기존 생태계의

훼손이 크지 않을 것으로 예상된다.

∙ 부지예정구역에 특별히 보호해야 할 생태계는 존재하지

않다.

★★★ ○

비행장,

군사시설,

댐 등

영향시설의

존재

A

∙ 부지예정구역에는 비행장(최단거리 비행장 : 군산비행장

약 50km), 미사일기지, 댐, 하구언, 폭발, 진동 가능시설

및 유독성 물질 배출 시설 등 유해시설이 없다.

★ ○

인구밀집도 A

∙ 도서 특성상 인구밀집지와 멀리 떨어져 있음(부안읍

41.4km)

∙ 위도면의 인구는 2001년 말 기준 부안군 전체 인구의

2.1%에 해당하는 1,575명 거주

∙ 위도 면소재지 및 주거지는 주로 섬 북부에 위치하고, 부

지정지 예정구역 내에는 약 20여 가옥이 있다.

★ ○

토지이용도 A

∙ 위도면의 면적은 14.184㎢로서 산지가 대부분(약 84%)이

며 전답으로 경작되는 면적(약 12%)은 매우 협소함

∙ 예정부지지역의 평탄지에 전답이 소규모(약 5만평)로 경

작되고, 인근에 특별한 생산 활동을 하는 곳이 없는 등 토

지이용도가 낮은 지역임

★ -

관리시설

건설에

수반되는

제반투자의

효율성 및

경제성

B

∙ 부안군의 재정자립도는 매년 감소추세에 있으며 2003년

기준으로 전국 평균인 56.2%에 비해 상당히 낮은 13.8%

임(전북 평균 25.6%)

∙ 위도는 연안어업이 쇠퇴하고, 경작지가 협소하며, 지역경

제가 매우 낙후되어 있다.

∙ 따라서 관리시설 입지로 인한 개발 및 투자로 인한 부안

군 및 위도의 투자 효율성이나 경제성은 매우 높을 것으

로 판단된다.

★★★ ○

부지정지면

적 확보

용이성

C

∙ 부지정지 예정구역에서 충분한 면적확보는 다소 어려우

며, 약 8만평 정도 확보가 예상된다. (홍보시설의 위치 별

도 고려)

∙ 또한 부지정지 예정구역이 동, 서의 길쭉한 형태이고 폭

이 좁으므로 부지활용성은 양호하지 못함

★ ○○


방법론적

측면

자료의

적절성

기초평가를 통해 확보된 자료에 전적으로 의존하고 있어, 주로 1차 자료에

기반한 것으로 판단된다.

정책

인과관계

부지선정위원회에 포함된 전문가들이 5차례의 패널 회의와 1회의 현장조사

를 수행하였기에 비교적 국지화된 인과관계를 다루었지만 전문가들이 편향

된 전문성을 보유하고 있어 전문가 패널의 효용성을 잘 살리지는 못하였으

며, 현장조사 역시 1회에 그쳐 의미 있는 국지화된 인과관계를 탐색하는 데

는 매우 미흡하였다.

도구적

기준

전문가 패널은 전문가들의 관점을 이해하는 데 최대가치를 부여한 방법으로

서 도구적 기준의 이해관계자의 관점(B)을 충족시키고 있으나 1회의 현장 조

사는 예정 부지를 돌아보는 정도에 그친 것으로 정책대상 집단(주민)의 관점

(C)을 이해하기에는 불충분한 조사였다.

평가


미래예측

필요성

미래예측

반영정도

항만설치

용이성 A

∙ 위도의 기존어항은 어선과 여객선의 이용이 많고, 예상부

지와의 거리도 3km에 달해 항만신설 검토

∙ 부지서측의 깊은금 일대는 자연적인 만을 이루고 있어,

외해의 파를 차단하고 있으며 수역이 충분하고 수심도 깊

다(DL-8m).

★ ○○

전력, 용수

등의 인프라

접근 용이성

D

∙ 인프라 접근이 용이치 않고 전력 및 용수 등 유틸리티 공

급에 대한 대책이 필요

∙ 건설자재 및 장비, 인력동원이 내륙지방에 비해 불리함

★★ ○○

발전소에서

원전수거물

관리시설까

지의

운반 용이성

B

∙ 위도는 서해상에 위치하여 영광원전은 가까우나, 기타 원

전은 원거리임

∙ 운반방법이 선박으로 제한되므로 불리한 조건임

★★ ○

주민 수용성 B

∙ 부안군수가 전국에서 유일하게 위도를 자율적으로 유치

신청하였으므로 지자체장의 의지는 높게 사야함

∙ 위도주민 역시 90% 이상이 관리시설을 수용하고 있으므

로 주민수용성은 매우 양호함

∙ 그러나 부안군의 육지에서는 반대세력이 많은데, 이는 전

국적인 현상과 비슷함

★★★ ○

<표 4-5> 부안사례분석 요약


내용적

측면

공간부안이라는 지역차원과 및 원전수거시설을 담당해야 하는 한국이라는 국가

차원의 공간적 범주를 포함하고 있다.

시간

방폐물 관리시설 부지확보 계획에 포함된 내용에는 원전수거시설이 2008년

이면 포화상태에 이른다고 언급하였으나, 이는 계획 및 방식의 변동에 따라

상당부분 차이가 있을 수 있으며, 부지 평가시에 나타난 주민수용성, 부지

환경분야, 사업추진여건에서는 나타날 결과에 대한 구체적인 시간적 범위 및

예측이 다루어지고 있지 않다.

정책문제

수준

정책문제의 수준은 사업계획과 대상집단의 설정 등을 포괄하고 있다는 점에

서 부수적 문제로 간주할 수 있다(Secondary).

미래예측의

가치

품(品)적 차원의 미래가치기준을 담고 있지 못하며, 질(質)적 차원의 미래가

치 기준 역시 일부만 반영하고 있다.

가장 많이 반영된 미래예측의 가치는 능률성과 명료성이었으며, 수용성 역시

비교적 반영되는 경우가 있었다. 그렇지만, 미래예측의 대응성과 민주성은

거의 찾아보기 어려우며, 나아가 부합성(outcome, impact 수준의 반영)의

경우 역시 실제로 반영되지 못하고 있어 미래예측의 수준이 매우 미흡한 것

으로 평가된다.

2. 은평구 뉴타운 u-City 주택정책 사례

가. 은평구 뉴타운 u-City 주택정책 사례의 개요

2002년 10월 서울시는 강북과 강남의 격차 해소 등을 이유로 은평구 뉴타운 정

책을 발표하였는데, 중심 골자는 은평구 뉴타운이 u-City라는 유비쿼터스 주거환

경을 구현한 도시계획이라는 것이다. 그러나 서울시의 이 같은 발표는 도리어 지역

주민들의 반발을 사게 되었는데, 이유는 u-City의 강조가 해당지역의 지가 및 부동

산 수준을 높임으로서 실제 다수의 부동산 비소유자들의 불만을 증폭시켰기 때문

이다. 이러한 영향으로 2003년 5월 30일 은평구 뉴타운 공청회가 주민들의 반발로

무산된다. 이와 동시에 시민단체들의 지적도 계속 되었는데, 2002년 11월 경제정의

실천시민연합과 환경운동연합은 기자회견을 통해 이 사업이 충분한 사전검토와 시

민들의 의견수렴이 부족했음을 지적하였고, 도시연 와 문화연 도 짧은 기간 동안

의 개발 계획 발표의 문제점을 언급하였다. 이후 2004년 12월 1지구에 한 사업승인을


하였으나 여기에는 u-City를 어떻게 구현할지 합의하지 못하고 명확한 계획을 수

립하지 못하였다.

그리고 서울시 정보화기획단은 2006년 4월에 은평구 뉴타운에 적용할 “u-Seoul

마스터플랜”을 발표하였다. 같은 해 9월 15일 은평 u-City 제안공모를 통하여

LG-CNS와 데이콤을 11월 13일 우선 협상 상자로 선정하였다. 이는 서울시가 보상

및 지가수준을 구체화함으로서 주민의 반발과 내부갈등을 어느 정도 해소하였음을

뜻한다. 2008년 5월 23일 실시 설계 완료 후 2008년 6월 11일 공사가 착공되었으며

2009년 1월 20일 국토해양부로부터 유비쿼터스 도시 건설 사업으로 인정받았다.

즉 은평구 뉴타운 u-City 주택정책 사례는 현재는 어느 정도 해결된 것으로 보이

나 초기에는 지방정부가 특정 지역개발에 한 충분한 미래연구가 되지 않은 상태

에서 계획을 발표함으로서 주민갈등과 계획의 계속적인 수정을 야기한 표적인 미

래연구 실패 사례라고 할 수 있다(전갑린, 2008).

(1) 목적

은평구 뉴타운 u-City 계획은 은평구 뉴타운을 서울시 최고의 유비쿼터스 주거

공간으로 구현하여 거주민의 삶의 질을 향상하고, 지역 균형 발전을 추구하며, 효율

적 도시 관리 기반을 조성하기 위함을 목적으로 한 것이다(이병우 외, 2009). 즉,

도시기반시설과 정보화 모델을 고려한 도시 관리 기반 구축과 도시민이 원하는 첨

단서비스와 정보통신 인프라가 확립된 도시구현을 초기단계에 반영하고, 은평구 뉴

타운 건축 가이드와 주민 수요를 고려한 다양한 유비쿼터스 서비스 도입으로 거주

민의 삶의 질 재고함과 함께 도시 인프라 IT접목을 통한 도시공간의 지능화를 꾀한

다. 또한 u-Seoul 달성을 위한 선도 사업으로서 성공체험을 통한 견인차 역할을 수

행하며, 향후 뉴타운 u-City 확산을 위한 표준모형을 마련하기 위한 것이었다.

다른 관점의 목적으로는 첫째 개발제한구역 해제에 따른 난개발 방지, 둘째 강남

북 균형발전을 위한 서북권역의 관문도시조성, 셋째 낙후지역의 개발 및 정비를 통

해 부족한 주택을 공급하여 서민주거생활 안정, 넷째 기존의 우수한 자연환경을 이

용한 선도적 환경 친화 주거단지에 한 모델을 제시하기 위함이다.


(2) 추진 주체

추진 주체는 서울시다. 은평구 뉴타운사업 지구는 1971년 7월 개발제한구역으로

지정되어 뉴타운사업이 시행되기 전까지 30년 이상 건축 제한을 받아온 지역이었

다. 1999년 건설교통부의 개발제한구역제도 개선안에 따라 개발제한구역이 해제되

는 과정에서 새롭게 뉴타운 사업 상지역으로 지정 되었고, 길음, 왕십리의 개발방

식은 민간 주택재개발사업으로 진행되나 은평구 뉴타운은 공영도시 개발 사업으로

‘수용 및 사용 방식에 의한 도시개발사업’으로 진행되었다. 즉, 서울시가 모든 토지

를 수용하여 전면적으로 철거하고 완전히 새로운 도시를 만드는 사업이다(구도완

외, 2006). 또한 사업시행자는 서울시의 SH공사이다.

나. 은평구 뉴타운 u-City 주택정책 사례의 주요쟁점

(1) 은평구 뉴타운 u-City 정책의 필요성 및 배경

1970년 이후 집중적으로 개발된 강남과, 오랜 세월동안 역사, 문화의 중심이던

강북간의 지역격차는 점점 더 심해졌다. 일례로, 2002년의 재정력 지수(기준재정수

입액/기준재정수요액)는 강남구가 강북구의 6배, 문화 시설 수는 11배, 정보화 지수

는 강남구가 도봉구의 2.1배나 높았다(서울시, 2003: 11-28). 또한, 소득, 학력, 주

거여건 등에서의 지역 간 격차는 특히 부동산 재산가치의 격차를 확 시키고, 이는

다시 투기로 연결되어 정치, 경제, 사회적 문제를 양산하는 상황이었다. 즉, 도시개

발 과정 중에 중산층 이상 시민이 상 적으로 생활여건이 좋았던 강남, 일산, 분당

등 지역적 편재현상을 가져왔고, 이로 인해 강북의 구시가지는 활력을 잃고 낙후된

지역으로 변모하였다. 게다가, 낙후지역에 한 재개발사업의 진행이 수익성위주로

접근함에 의해 도시기반시설(도록, 학교, 공원 등)이 부족한 난개발이 진행되었다.

결국, 이러한 문제를 근본적으로 개선하기 위한 시도가 2002년 7월에 시작된 ‘뉴타

운 정책’이며, 강남/강북 불균형 문제를 해결하고 강북지역의 여건에 맞는 도시기반

시설 확충(도로와 학교, 공원과 주차장, 문화시설 등)과 주거환경을 개선하여 서울

시 전체가 조화를 이루는 정책을 추진한 것이다.


(2) 은평구 뉴타운 u-City의 기술적 고려사항

유비쿼터스 기술 중 중요한 한 가지는 유비쿼터스 네트워크인데, 유비쿼터스 네

트워킹을 가능하게 하는 통신기반은 BcN, USN, IPv6 등이 논의될 수 있다(김준한,

2004). 이러한 차원에서 기술적 선결조건은 우선, 고용량의 정보가 초고속으로 이

동할 수 있는 광 역 접속환경이 필요하다. 둘째 센서 간의 네트워크를 위한 u-센

서네트워크(USN)의 구축이 필수적이다. 셋째 무수한 객체들이 인터넷에 연결되기

위해서는 IPv6 수준의 활용이 필요하며, 이는 2010년에 이르러 가능해졌다. 즉, 유

비쿼터스 네트워킹을 가능하게 하는 통신기반들은 2010년경에 이르러서야 활용성

이 강화되었음을 확인할 수 있으며, 시범단계였던 2006년에서는 광범위한 u-City

구현을 위한 네트워크 기반이 추진될 수 없었으며, 단지 제한적으로 특정 서비스를

중심으로 도입될 수밖에 없었다.

요컨 u-City를 구현하기 위한 응용서비스의 제공은 기술적 선결조건들이 상당

부분 해결되어야 하기에 2010년 이후부터 가능하며, 이에 u-City 사업 추진계획

역시 도입 분야별로 2010년 이후를 기준으로 관련 기술들의 발전 상황에 맞추어

상이하게 작성될 필요가 있다. 단순히 u-City라는 상징에 매몰되어 무리하게 일괄

적으로 추진하는 것은 시행착오를 범할 우려가 높으며, 개별적 기술들에 한 구체

적인 예측역시 지속적으로 수행될 필요가 있다.

(3) 은평구 뉴타운 u-City 운영상에 나타날 수 있는 문제점

우선적인 것은 상기에도 언급된 예산과 관련된 문제이다. 즉, 정부의 시범사업추진

과 함께 지자체의 경쟁적인 유치가 중심이었으나 그 파급효과와 편익을 명확하게 예

측하기 어려운 것이 부분이었다. 이처럼 파급효과와 편익이 명확하지 않은 상황에

서 지자체들은 사업의 지속적인 수행을 위한 필수적 재정자립도나 추진역량을 고려

하지 못하고 정부 예산에 의존하여 지역홍보사업의 일환으로 u-City를 남용하는 경

우가 발생할 수 있어 시범사업 종료시 u-City 추진 자체가 불투명해질 수 있다.

둘째, 공공서비스 위주의 u-서비스만 인식하고 있다는 점이다. 즉, 공공부문 주

도로 서비스를 제공하기에 기존의 오프라인 서비스를 온라인으로 변화시키는 정도의


개선을 u-City사업으로 이해하는 경우가 많다. 이처럼 공공서비스 중심으로 u-서

비스를 제공하고 있다는 것은 다양한 고민이 수반되지 못했음을 의미한다. 즉, 기존

에 국토해양부가 고시한 228개의 u-서비스 가능 항목 역시 서비스를 공공부문에서

추진하는 것인 좋은지, 민간부문에서 추진하는 것인 좋은지에 한 충실한 분석 및

예측이 다루어지지 못하였다. 만일 민간부문에서 u-서비스 제공사업의 창이 열린

다면 경쟁이 강화되어 서비스의 질이 개선되고, 신규서비스도 다양화되어 수익성을

감안한 u-City 사업전근도 고려할 수 있을 것이다.

셋째, u-City에 한 열망으로 도입 추진하기 전에 전략적 차원에서 u-City의

표준화된 플랫폼과 u-서비스에 한 사전적 검토가 충분하게 다루어질 때야 향후

각 서비스 간 호환, 연계의 문제를 예방할 수 있을 것이나 이를 다루는 데는 미흡하

였다.

넷째, u-City사업이 지나치게 하드웨어 차원에서 다루어진 점이 많았기에 공급

자 위주의 서비스 개발과 이를 확 하는 push 전략이 주를 이루었다. 이는 결국

u-City 발전적 예측 및 추진전략에는 주민들이 체감할 수 있는 서비스 개발을 위해

주민 수요 반영이 무엇보다 중요할 것이며, 아울러 주민들이 u-서비스를 접할 수

있는 환경을 PC, 전광판, 미디어보드 등에 국한되지 말고, 기술적 발전수준에 따른

개인화된 매체(스마트폰, 모바일 단말기, TV, 월패드 등)에서도 u-서비스를 이용

할 수 있는 예측적 관점이 도입되어야 하나, 이를 충실하게 반영하지 못한 부분이

많았다.

(4) 은평구 뉴타운 u-City 유치의 정치적/경제적 배경

USN 센서 기반의 신기술을 접목한 서울시 및 정부의 u-City 사업을 접목함으로

서 뉴타운의 성공을 높이기 위한 시도로 추진되었다. 즉, 낙후지역으로서의 은평구

이미지를 고품격 도시로 변경하여 강북지역의 발전과 서울시 지역 간 불균형 문제

를 해결하는 차원에서 u-City 사업은 중요한 안이 될 수 있었다. 따라서 기술적

요건 및 재정상황에 한 구체적이고, 장기적인 미래계획은 수반되기 어려웠으며,

정치적인 차원에서 서둘러 추진된 부분이 있다. 아울러 지역균형발전과 지역주민


생활의 질 향상 차원에서 u-City 사업은 기존의 지역정보화정책 목표와 상충되거

나 상이하기에 구체화과정인 정책집단단계에서 정책수단과의 괴리를 양산하고 있

었다(이병기 외, 2007). 즉 u-City 사업의 필요성과 추진을 위해서 명확하고 일정

한 방향을 지도해 줄 수 있는 안정적인 예측전략 구현기관이 필요하다. 이와 같은

기관의 존재는 정책목표의 추상성과 모호성을 해소하여 u-City 사업의 실효성을

담보할 수 있는 법적 기반을 마련할 수 있어 이를 토 로 재정･금융 등 정책수단을

확보할 수 있을 것이다.

(5) 은평구 뉴타운 u-City 추진과정에서 나타난 지속적인 갈등

경제정의실천시민연합과 환경운동연합은 2002년 11월 4일 기자회견을 통해 개

발계획의 규모나 정도에 있어서 서울시 전역에 한 막 한 파급효과를 미칠 사업

임에도 충분한 사전검토나 시민들의 의견수렴이 부족했음을 지적하였다. 아울러 개

별 사업추진계획을 장기적이고 종합적인 계획수립으로 변경할 것을 요구하였다.

2002년 11월 26일 도시연 , 문화연 가 주최한 ‘생태 도시적 관점에서 본 서울

시 뉴타운 개발정책의 진단과 모색’이라는 주제의 토론회에서는 뉴타운사업이 강북

전체에 한 큰 그림이 먼저 나온 뒤 그 안에서 추진될 필요가 있음을 지적함과 동

시에 강북의 지형과 주민들의 특성을 살려 강북의 정체성을 확립할 수 있는 방향으

로 진행되어야 한다는 의견이 제안하였다. 이는 결국 짧은 기간 동안 개발계획을

추진할 경우 제2의 강남이나 천편일률적인 차원의 수도권 새 도시로 전락할 수 있

으며, 뉴타운 개발이 기존 강북 주민의 생활환경 개선임에도 주택 구매력이 높은

강남 주민의 기준이기에 향후 큰 문제를 야기할 수 있음을 고려한 것이다.

2003년 5월 30일 은평구 뉴타운 공청회는 주민들의 회의장 점거로 무산되는데, 이

는 주민과 개발방식, 보상수준 등에서 갈등과 문제를 야기하고 있었음을 의미한다.

이후 은평구 뉴타운 현거주민 권익보호와 재정착지원 책에 해 고민하고 시

작하였으나, 특목고 유치 논란으로 은평구 뉴타운은 교육청과 또 다시 갈등을 빚는

등 지속적으로 갈등이 나타났다.


(6) 은평구 뉴타운 u-City 추진과정에서 나타난 주민갈등의 원인

은평구 뉴타운 상지역 주민들의 요구핵심은 충분한 보상이었다. 이 지역은 과

거 개발제한구역, 군사보호구역 등으로 지정되어 있었기에 자산상의 피해를 받아왔

으며, 공영개발이라는 점에서 충분한 보상을 고려했어야 한다.

또한, 개발계획으로 인한 실제 주거단지의 조성은 입주가능하지 않은 일부 또는

다수의 현 주민들에게는 주거를 박탈하는 상실감을 줄 수 있다는 점이 존재한다.

이는 주민들의 이주와 새로운 주거마련에 한 감성적 접근이 필요하고 이에 한

깊이 있는 예측이 수반되어야 했음을 나타내는 부분이다. 이러한 관점은 뉴타운 사

업계획 및 u-City 개발 사업에 주민이 우선적으로 참여하여야 한다는 관점을 키웠

으며, 이러한 정부 반발적 관점은 정부 및 지자체에 한 신뢰를 낮추고 불신을 높

이는 결과를 초래하였다.

물론 주민들 간에도 이해관계에 해 상충하는 부분이 있었는데, 예를 들면 계획

지 내 공장부지 점유자는 체 부지를 요구하였으나 부분 임차자인 바 공영개

발을 원하는 기존 주민 표와의 의견이 달랐다.

다. 은평구 뉴타운 u-City사례에 관한 미래예측 분석

은평구를 u-City 시범지역(선도 지역)으로 지정할 때, u-City 구현을 위한 사업

공모자 과정과 u-Seoul과 은평구 u-City의 보고서 내용을 살펴볼 필요가 있다. 즉

서울시는 뉴타운 상 지역이었던 은평구가 u-City의 적용 상으로는 적합하였는

지, 은평구는 u-City 구현을 위한 전략적 방안이 충실히 고려되었는지 등을 살펴봐

야 한다. 아울러, 추진계획단계에서 u-City 구현을 위한 기술적 방안(기술수용성)

및 시민수렴에 한 방법에 해 충실히 다루어졌는지도 중요한 사항이다(시민수

용성). 전체적으로, u-City 추진전략상에 비춰진 정책목표 & 설계와 추진과정전략

에 해 미래 예측적 관점이 포함되었는지 분석해야한다.

분석 상으로는 u-Seoul 마스터플랜을 선정하였는데, 이는 u-Seoul 마스터플랜

의 선도 사업으로 은평구 뉴타운이 언급되어있으며, 장기적인 예측내용을 담고 있

기 때문이다. 또한, 이는 서울시에서 용역을 통해 공조사업자로 선정한 LG-CNS가


서울시가 이룬 괄목할만한 성과를 극 화하기 위해, 현업부서와 40회가 넘는

인터뷰 및 합동회의를 거쳐, 복원된 청계천 주변 개발과 25개의 뉴타운 건설에

새로운 u-City 모델을 적용하고, 상암 DMC, 마곡R&D센터, 공릉동 NIT 미래

기술산업단지 등에 유비쿼터스 산업 인큐베이션 Zone을 조성하는 등 실천성이

고려되고 서울시에 특화된 u-Seoul 모델을 제시하였다(보고서 내용 중).

작업에 중점적인 역할을 하였기에 외부분석의 요소도 포함하고 있다. 즉, 6 분야

별 서비스 모델을 만들었고 이를 실천하기 위하여 4 선도 사업을 만든 것이 서울

시 u-뉴타운이라고 할 수 있을 것이며, 특히 하나의 도시라고 볼 수 있는 단지를

유비쿼터스 기반으로 만드는 형태이기 때문에 분명 뉴타운은 하나의 선도 사업으로

서의 관점도 포함하고 있다.

(1) 도구적 기준 적용: 미래예측의 방법 분석

○ 방법의 다각화 차원

u-Seoul 모델을 설정하기 위해 다양한 지역에 u-City 관련 요소들을 구분하였

고, 다수의 전문가 및 실무자 인터뷰 등을 진행하였다.

전문가 패널은 전문가들의 관점을 이해하는 데 최 가치를 부여한 방법으로서

도구적 기준의 B(전문성 및 다양성)를 충족시키고 있으나, 실무자들 우위의 조사차

원에 국한되었기 때문에 정책 상집단(주민)의 관점을 이해하는데 최 가치를 부

여하는 C(수용성 및 순응성)의 방법은 다루어지지 않고 있다.

u-Seoul 발전전략의 경우 서울시 연구결과에 주도적으로 몰입되어 있어 기술적

발전가능성과 이를 통한 도시개발이 발전적일 것이라는 국지화된 인과관계를 다루

었다. 즉 보다 폭넓은 전문가패널 활용과 국외기술수준의 문헌적 검토가 수반될 필

요가 있다.

B(전문성 및 다양성)를 주도적으로 활용하고 있지만 측정/예측의 정확성을 추가

적으로 고려하여 A(정확성 및 정밀성)의 관점을 보완할 필요가 있었으며, 주민들의

의사를 고려한 현지탐구인 C(수용성 및 순응성)에 한 방법은 전혀 고려되지 못하고


선도 사업 : 유비쿼터스 기반의 미래형 도시 공간, 뉴타운

뉴타운을 유비쿼터스 기반의 미래형 도시공간으로 조성하기 위한 6 유비쿼터

스 추진전략을 수립하고, 이를 달성하기 위한 서비스를 제시하였음

있다. 하지만 규모 주택사업 및 건설사업의 경우 실제 거주민이 향후 진행과정에

서 정책의 중요한 걸림돌이 될 수 있다는 것은 과거사례를 통해서도 확인할 수 있다

는 측면에서 C(수용성 및 순응성)의 관점인 정책 상 집단의 가치에 우선적이고

주도적인 가치를 부여할 필요가 있다.

○ 관점의 다각화 차원

B(전문성 및 다양성)기준만이 주도적으로 적용되고 있기 때문에 관점의 다각화

는 다루어지지 않았다. 아울러, u-City에 관련된 실무진, 기술전문가, 환경전문가,

사회영향평가전문가 등의 관점에 총체적으로 적용될 필요가 있다.

또한, 설문조사 등을 통해서 주민들의 관점이 다루어져야 했고, 이 역시 지역 내

의 노동자, 일반거주자 등을 균형 있게 다루어야 했다.

실제 용역을 맡은 LG-CNS만이 아니라 유사기관에 추가적인 용역을 통해

u-City 설계에 있어 균형을 이루어야 했다.

즉, 서울시의 유비쿼터스 계획 및 u-City 상 결정이 내부적으로 이루어져 정부

주도의 결정이었고 적절한 관점들이 포함되지 못한 예측이었다.


내용적 기준을 적용하여 분석하기 이전에 미래예측 상영역을 구분할 필요가 있

다. 즉, u-Seoul 마스터플랜에 포함된 주민수용성 측면, 기술구현 및 발전예측 측

면, 예산확보 및 투입계획에 한 측면이 구분된다면 정책의 미래예측의 내용에

해 구체적으로 분석해 볼 수 있을 것이라 판단된다.

아울러, 이는 무엇보다 미래예측의 중요도를 구분할 수 있는 기준점이 될 수 있음

을 의미한다.

u-Seoul 마스터플랜에서 은평구를 논의한 부분은 아래와 같다.


1. u-City의 원활한 운영을 위한 통합운영센터 : 도시 방범, 재난 등에 한 통

합관제를 통해 안전한 도시 구현, 거주민 상의 교통, 행정, 주변상가 등의

정보를 연계하는 역할과 주요시설물에 한 운영/관리 기능을 담당하며, 향

후 행정기관의 u-서비스를 통합할 수 있는 기반 마련

2. 안전하고 편리한 뉴타운 : 지능형 CCTV 네트워크, 구급 현장과의 원격화상

응급의료 체계, 가정 내 세 기를 통해 교통 정보, 상가 정보 등 다양한 생활

정보 제공

3. 따뜻함이 넘치는 뉴타운 : 보육시설 내 자녀와 원격화상서비스, 시각장애인

을 위한 지능형 보행 안내, 취약의료계층을 위한 원격영상진료 서비스 제공

4. 다양한 테마가 있는 상징가로 : 정보제공/오락/단문메시지 접수가 가능한 양

방향 스마트 포스트와 원격 제어가 가능한 첨단 가로등을 생활가로에 설치

하고, 야간 레이저 쇼 등의 볼거리가 제공되는 워터스크린 등을 근린공원에

설치하여 자연친화적 디지털 문화 서비스를 제공

5. 미래형 교육이 실현되는 뉴타운 : 장기적 관점에서 교육과 도서관 첨단화를

지원하는 유비쿼터스 학습 환경 조성

6. 첨단 지능형 뉴타운 관리 : GIS 및 RFID 기반의 시설관리 체계, 수도/전기/가

스 난방의 통합원격검침, 유무선 뉴타운 포털 서비스를 통해 다양한 정보 서

비스 제공

은평구민의 경우 2002년 이후 개발제한구역에서 해소됨에 따라 지역적 발전에

따른 혜택을 기 하고 있었음. 반면, 서울시의 경우 은평구를 기점으로 강북/강

남의 지역적 격차를 해소하고자 명품도시 및 고품격도시 등을 기획하고 있었음.

이러한 두 차원의 관점이 상존하고 있었음에도 u-City 결정은 후자의 관점에서

진행된 것이 주도적이었음

은평구 뉴타운 상지역 주민들의 요구핵심은 충분한 보상이었음. 이 지역은 과거

① 주민 수용성


개발제한구역, 군사보호구역 등으로 지정되어 있었기에 자산상의 피해를 받아

왔으며, 공영개발이라는 점에서 충분한 보상을 고려했어야 함. 또한, 개발계획

으로 인한 실제 주거단지의 조성은 입주가능하지 않은 일부 또는 다수의 현 주

민들에게는 주거를 박탈하는 상실감을 줄 수 있다는 점이 존재함

이는 주민들의 이주와 새로운 주거마련에 한 감성적 접근이 필요하고 이에

한 깊이 있는 예측이 수반되어야 했음을 나타내는 부분임. 이러한 관점은 뉴

타운 사업계획 및 u-City 개발 사업에 주민이 우선적으로 참여하여야 한다는

관점을 키웠으며, 이러한 정부 반발적 관점은 정부 및 지자체에 한 신뢰를 낮

추고 불신을 높이는 결과를 초래하였음. 물론, 주민들 간에도 이해관계에 해

상충하는 부분이 있었음


u-City 사업의 적용은 2006년 시범사업 및 선도 사업으로 선정된 시점이지만,

은평구 뉴타운 사업은 2002년부터 시작되어 진행되고 있었다.

따라서 u-City의 주민수용성에 한 분석과 보상 문제는 뉴타운 양상에 나타난

사례와 함께 주거민의 관점에서 고려되어 장단기 관점에서 u-City 도시 형성에 포

함된 주민과 그 과정에 포함될 주민들을 구분하여 분석함으로서 주민과의 협의 상

황에서 나타날 문제를 구체적으로 고려할 필요가 있었다. 즉, 시간의 범위에 의해

2010년 이후 적용될 u-City의 주거민들을 위한 고려사항 및 2006년에서 2010년까

지의 주거민에 한 문제를 구체화하여 시간적 변화에 따라 응방안을 고려하였어

야 했다. 즉, 미래예측/정책목표의 시간적 범위를 다루지 않음으로서 주민반발과 시

간적 사태 변화에 해 응하지 못하는 결과를 야기하였다.


u-City 시범지역 상 선정은 기술적 인프라 수준과 시민들의 요구 및 활용정도

를 고려하면서 환경적인 차원 역시 고려해야 했다. 그렇지만, 서울시는 강북 지역을

상으로 하여 뉴타운이라는 도시건립에 이미지 강화를 위한 수단적인 차원으로

고려함으로서 공간적 예측을 다루고 있지 않았다. 즉, 시범적 적용 및 활용은 추가


적인 재원이 들어가지 않는 강남 일부지역을 기초로 적용하여 결과를 살펴보고 향

후 새로운 지역 개발 시에 u-City를 고려해야 타당한 결정이었다.

그렇지만, 이 역시 강남/강북 지역 간 격차 완화와 같은 정치적 이슈를 주도적으

로 고려하였다는 측면에서 공간적 예측이 다루어지지 못하였다. 이는 사전적 미래

예측의 공간적 범위는 부적합하였고, 따라서 적합한 상지역을 정책목표 반영하지

못한 것으로 판단해 볼 수 있다.

결국 공간적 범위와 정책목표에 있어 미래예측이 다루어지지 않은 사례로 평가

될 수 있으며, 미래예측의 수용성, 응성, 민주성, 명료성 등이 모두 낮았던 것으로

판단된다.


이 지역은 과거 개발제한구역, 군사보호구역 등으로 지정되어 있었기에 자산상의

피해를 받아왔으며, 공영개발이라는 점에서 충분한 보상을 고려했어야 하지만, 실

제 계획에서는 뉴타운 계획의 일부일 뿐 u-City 개발에는 주민 보상에 한 내용이

포함되지 못하고 있기에 주민 수용성을 위해 고려해야 할 경제적 보상차원의 미래

예측의 능률성이 다루어지지 못한 것으로 보인다.

u-City 은평지구 시범 상 선정 시 법적 적합성은 문제가 없었던 것으로 판단되

어 미래예측의 명료성은 잘 이루어진 것으로 보이나, 경제적 보상차원에서는 미래

예측의 능률성이 다루어지지 못한 것으로 판단되어 정책결과와 목표의 부합도가 낮

은 것으로 보인다.

특히 은평구 주민들의 주거권과 보상에 해 갈등이 커질 수 있음을 사전에 감안

하지 않은 점은 기본적인 수요조사에 근거한 산술적인 예측도 없었던 것이라 판단

된다.

만일 주민수용성에 있어 은평구 거주민과 직종종사자들의 관점을 모두 수용하여

정책결정이 이루어짐을 반영하는 미래예측의 민주성, 적합성이 모두 고려되었다면,

다소의 시간적인 부분이 소요되었을지라도 u-City 정책의 주민수용성을 높일 수

있을 것이다.


1단계 (2006년-2007년)는 선도 사업을 통한 유비쿼터스 서울 기반 조성 단계

로서 4 선도 사업과 모바일 행정 서비스 기반을 조성하는 사업을 중점 추진

할 계획임. 2단계 (2008년-2010년)는 6 분야 전략 과제 이행을 통한 유비

쿼터스 서울 확 단계로서 서울의료원 중심의 환자 정보 연계 네트워크 구축,

환경 정보 통합관제, 유비쿼터스 인큐베이션 zone 구축 등 분야별 중점 추진

과제를 이행할 계획임. 3단계(2011년-2015년)는 유비쿼터스 서울 실현 단계

로서 유비쿼터스 뉴타운의 확산과 6 분야 유비쿼터스 서비스가 일상생활 속

에 자리 잡을 수 확 해 나갈 예정

이를 위한 기술적 조건은 유비쿼터스 네트워크와 컴퓨팅임. 유비쿼터스 네트워

크를 위해서는 지속적으로 통신기반(BcN, USN, IPv6)을 발전시켜야 하며, 센

서 간의 네트워크를 위한 u-센서네트워크(USN)의 구축이 다루어져야 할 것

임(이와 같은 통신기술은 2010년경에 이르러 가능해졌음).

유비쿼터스 컴퓨팅은 모바일 통신 환경의 구현을 위해 무선랜, 차세 이동통

신, HomeRF, Bluetooth 등이 보다 안정화･표준화･효율화되어 본격적인 상용

화 단계에 진입하여야 하며, 컴퓨터의 상황인식, 위치인식 및 그 활용을 위한

기술을 위해 센서기술, RFID, 위치추적, 텔레매틱스 등의 기술들이 고도화 및

상용화 단계에 도달해야 함

② 기술구현수준


u-City 사업은 1단계(2006-2007), 2단계(2008-2010), 3단계(2011 이후)로

구분하여 기술을 적용할 것으로 계획하였다. 시간적 차원에서 예측은 기술구현 수

준을 고려한 계획이기에 큰 방향에서 비교적 시간적 예측이 다루어진 것으로 판단

된다.

하지만, 유비쿼터스 네트워킹을 가능하게 하는 통신기반들은 2010년경에 이르러

서야 활용성이 강화되었음을 확인할 수 있으며, 시범단계였던 2006년에서는 광범

위한 u-City 구현을 위한 네트워크 기반이 추진될 수 없었으며, 단지 제한적으로


특정 서비스를 중심으로 도입될 수밖에 없었다. 이는 기술적 실현가능성 높지 않을

수 있음을 의미하는 것이기 때문에 미래예측의 응성이 잘 다루어지지 못하였던

것으로 판단해 볼 수 있다.

아울러, 이러한 기술 요소들의 개발 및 상용화 단계는 각기 상이하다는 점에서

유비쿼터스 컴퓨팅 기술이 총체적으로 구현되는 시점에서 2010년경을 기준으로 도

입시기가 고려되고 예측될 필요가 있다.

요컨 u-City를 구현하기 위한 응용서비스의 제공은 기술적 선결조건들이 상당

부분 해결되어야 하기에 2010년 이후부터 가능하며, 이에 u-City 사업 추진계획

역시 도입 분야별로 2010년 이후를 기준으로 관련 기술들의 발전 상황에 맞추어

상이하게 작성될 필요가 있다.

미래예측/정책목표의 시간적 범위는 다루고 있지만, 거시적인 측면 뿐 아니라 각

기술별 예측이 보다 구체적으로 다루어지고 연계될 필요가 있었다는 측면에서 정책

목표를 잘 반영하지 못하였기에 미래예측의 수용성이 낮다.

그렇지만 이러한 미래예측이 정책결정에는 반영된 것으로 판단할 수 있기에 정

책결정의 민주성은 높았으며, 각 기술이 비교적 상세하게 그려져 정책결정에 도움

이 되었다고 판단해볼 수 있기에 미래예측의 시간적 명료성도 반영된 것으로 판단

해 볼 수 있다.


u-City 시범지역 상 선정의 성공을 위해서는 기술적 인프라를 집중하여 관리

할 필요가 있었다. 인프라 구현을 집중화함으로서 비효율성을 낮추고 시너지를 키

울 수 있기 때문이다. 이에 시범지역에서의 각 유비쿼터스 기술들의 방향을 집중시

킬 필요가 있었다. 즉, 자치구별로 서비스 모델을 적용함에 의해 발생할 수 있는 난

개발을 방지하고, u-City 표준모형을 구축할 수 있을 것이다.

또한, u-City를 추진함에 있어 다른 지역 및 정보를 공유하려는 공간적 차원의

연계에 해 보다 심층적인 계획이 수반될 필요가 있었다. 구체적으로 서울시 차원

에서는 정책목표의 공간이 서울시 전체이고, 은평구 차원에서는 은평구에 한정된

목표를 가지고 있으나 실제 계획에서는 이에 해 뚜렷한 구분 및 공간적 범위가


설정되어 있지 못하였다.

이는 u-City에 한 명확한 이해와 비전 없이 추진되고 준비가 소홀한 상황에서

성급하게 다루어졌다는(이병우 외, 2009: 63) 관점처럼 공간적 범위 역시 명확성이

떨어지고 뉴타운 지구를 발전시킨다는 정책목표에 부합되지 못하는 것이다.

미래예측의 추상성이 정책목표의 수용성을 높였으나, 미래예측의 응성, 민주

성, 명료성 등은 낮았던 것으로 판단된다.


기술구현에 한 정책문제의 수준은 향후 국민생활과 정부서비스 방향의 미래

모습을 결정하는 사안으로 정부의 응방식과 인식전환 등을 포함하는 핵심문제의

성격을 가지고 있다. 즉, u-City 기술의 구현이 주민들이 원하고 바라는 것이 아니

라 혹 정부의 일방향적 추진 사업은 아닌지 변화하는 생활양식에서 기술구현이 어

떻게 양방향에 도움을 줄 수 있을 것인지에 한 보다 심도 있고 철학적인 접근이

요구된다.

그러나 u-Seoul 마스터플랜의 목적에서 보여지 듯 서울시는 전 세계 국가 및 도

시에 비해 보다 많은 기술적 우위를 가지고 있었고, 이러한 기술구현이 랜드마크로

서의 서울시 나아가 국가의 이미지를 상승시키는 주요 요소로 판단하였을 뿐, 시민

들의 요구가 정확히 어떤 것인지에 해 가늠하고 있지 않다. 즉, 다루어야 하는 정

책문제의 수준은 질차원의 가치인 능률성, 수용성, 명료성과 품 차원에서의 가치인

응성, 민주성, 부합성이 모두 고려될 필요가 있으나, 기술수준의 문제 역시 기능

차원의 문제로 다루고 있기 때문에 오직 미래예측의 능률성, 수용성, 명료성만을 다

루고 있는 것으로 판단된다.

즉 미래예측의 적합성에 한 관점이 배제됨으로서 실제 시민들의 다수는 기

술우위의 서비스를 활용하지 못하는 ‘빛 좋은 개살구’, 또는 ‘보여주기’ 식의 정책이

될 우려가 크다.


1단계(2006년-2007년)는 선도 사업을 통한 유비쿼터스 서울 기반 조성 단계

로서 4 선도 사업과 모바일 행정 서비스 기반을 조성하는 사업을 중점 추진할

계획이며, 소요예상 비용은 약 310억 원임

2단계(2008년-2010년)는 6 분야 전략 과제 이행을 통한 유비쿼터스 서울

확 단계로서 서울의료원 중심의 환자 정보 연계 네트워크 구축, 환경 정보 통

합관제, 유비쿼터스 인큐베이션 zone 구축 등 분야별 중점 추진 과제를 이행할

계획이며, 소요예상 비용은 약 1,700억 원임

3단계(2011년-2015)는 유비쿼터스 서울 실현 단계로서 유비쿼터스 뉴타운의

확산과 6 분야 유비쿼터스 서비스가 일상생활 속에 자리 잡을 수 확 해 나갈

예정이며, 소요예상 비용은 약 6,000억 원이다.

③ 예산수준


u-City 사업은 1단계(2006-2007)에 310억 원, 2단계(2008-2010)에 1,700억

원, 3단계(2011 이후)에 6,000억 원으로 구분하여 예산사용을 체계화하였다. 시간

적 차원에서 예측은 예산수준을 고려한 계획이기에 큰 방향에서 비교적 시간적 예

측이 다루어진 것으로 판단된다.

그렇지만, 기술구현의 문제처럼 유비쿼터스 네트워킹을 가능하게 하는 통신기반

들은 2010년경에 이르러서야 활용성이 강화되었음을 확인할 수 있으며, 만일 각 기

술의 구현이 늦어질 경우 추가투입비용과 체기술을 통해 서비스를 진행하기 위한

예산투입전략이 포함되어 있지 않다.

특히 기술적 구현 가능성이 높지 않았을 경우 2010년 이후 투입될 예산의 비용이

현저히 높아질 수 있기에 이에 한 예측이 구체적으로 다루어졌어야 하지만, 미래

예측은 나타날 정책문제를 잘 반영하지 못하고 있다.

아울러, 거시적 계획에서도 각 분야별로 구분되어 예산투입상황이나 구체화가

필요한데 이는 기술과 사회적 상황(주민, 환경 등)이 맞물리면서 추가적인 사회적


비용이 발생할 수 있기 때문이다. 즉, 추가적이고 과정적인 차원에서 사회적 비용을

포괄적으로 고려한다면 예산의 정도가 각 요소별로 구분되어 다루어져야 한다.


예산투입을 실시하고 있는 미래예측의 공간적 범위는 뉴타운을 비롯해 디지털미

디어시티, 강남구 등 다양한 요소들을 고려함으로서 각 자치구를 포함한 서울시 전

역으로 이해해 볼 수 있다. 하지만 해당 인프라로 계획된 실질적인 장소는 뉴타운으

로서 정책의 계획된 공간적 범위는 은평구라 판단해 볼 수 있다.

그렇지만, 서울시 입장에서 마스터플랜이 은평구 지역에 모든 시범서비스를 집중

하여 계획되는 것은 타 자치구의 반발을 살 수 있는 정치적 상황에 직면할 수 있는

사안이었다. 이러한 관점에서 예산고려가 몇 개의 자치구를 포함하여 고려되고 있

음으로서 공간적 범위가 분산되었다.

따라서 정책목표가 u-City의 기술적 구현과 연계성 및 이를 활용하기 위한 효율적

투자임을 고려할 때, 미래예측의 공간적 범위 차원의 서울시 전역은 인프라 확충 시

효율적인 예산투입을 위한 정책목표에 부합하지 못하는 것으로 판단해 볼 수 있다.


예산확보 차원의 정책문제는 결국 질차원의 가치인 능률성, 수용성, 명료성을 넘

어서 품 차원에서의 가치인 응성, 민주성, 부합성이 모두 고려될 필요가 있는 사

안이었다. 그렇지만 마스터플랜에서 다룬 것은 거시적 예산수준의 결과물(output)

만을 추상적으로 제시함으로서 미래예측의 능률성만을 제한적으로 보여주고 있다.

즉, 제한적으로 미래예측의 능률성을 다루기 때문에 거시차원에서도 추가될 비용소

모에 해 가늠하기 어려운 부분이 있고 이렇게 부분적인 차원에 그치다보니 예산

차원에서 미래예측의 적합성에 한 논의는 상세히 다루어지기 매우 어려웠다. 이

는 결국 미래예측의 부합성이 매우 부족한 것이며, 미래예측에서 중점을 둬야할 가

치들이 다루어지고 있지 않아 정책결정 및 정책목표와의 부합성이 낮았던 것으로

판단된다.

이를 해소하기 위해서는 보다 장기적이지만, 보다 뚜렷한 사회적 상황, 기술수준에


방법론적

측면

자료의

적절성

은평구 u-City 시범선정의 기반이었던 U-Seoul는 다양한 전문가들의 의

견과 타 연구기관(LG-CNS 등)의 의견을 취합하면서 한편으로는 B/C 분

석과 기술예측을 포함하고 있다는 점에서 1차 자료와 2차 자료를 모두 포

함하고 있는 것으로 이해됨

정책

인과관계

u-City가 성공한다는 것은 u-Seoul 마스터플랜에서 얻어진 인과관계로

이해될 수 있음. 즉, 정책의 인과관계는 기술 인프라를 구축하고 서비스하

게 되면 시민이용이 높아져서 u-City는 성공에 이른다는 일반화된 인과관

계를 추론하고 있는 것으로 이해됨. 그렇지만 은평구의 경우 서울시의 일반

적인 자치구와는 다르게 상대적으로 낙후되어 있던 지역이기에 보다 은평

구라는 특성에 걸맞게 구체화된 적용방식이 고려될 필요가 있었음. 따라서

일반화된 인과관계를 따르고 있지만 사안의 성격상 국지화된 인과관계를

병행할 필요가 있었음(다양한 현장조사와 현실타당성을 평가했어야 함)

도구적

기준

전문가 패널 및 기술실무자들의 관점을 적극적으로 반영하고 있어 도구적

기준의 이해관계자의 관점(B)을 잘 충족시켰음. 그렇지만, 은평구라는 지

리적, 사회경제적 특성에 대해 좀 더 신중히 접근하고 예비타당성과 같은

절차가 수반될 필요가 있었으나 이를 충분히 구현하지 못함. 즉, 미래예측

의 도구적 기준에서 정책대상집단(주민)의 관점(C)을 반영하지 못하고 있

는 것으로 평가됨

공간

은평구라는 소규모 지역차원과 서울시라는 큰 규모의 지역차원 나아가, 한

국의 u-City 와의 연계라는 측면에서 한국이라는 국가차원의 공간적 범주

까지 다양하게 포함하고 있음

한 예측을 통해 발생할 수 있는 비용을 가시화하여 초기결과(output), 중간결과

(outcome), 최종결과(impact)에서 미래예측의 적합성을 높일 필요가 있었지만 고

려되지 못하였기에 예산의 낭비는 불가피하였다,

아울러, 은평구 u-City 사업예산에서 나타고 있는 문제점은 시민에 한 고려가

충분치 못하다는 점이다. 즉, 이해관계집단의 여론을 수렴하고 절차적인 참여를 고

려하면서(미래예측의 민주성), 정책 상 집단의 요구 및 선호를 반영시키려 노력

할 필요가 있었다(미래예측의 응성).

상기된 내용이 모두 고려되었다면 단순히 타 지자체나 타 자치구에서 실시중인

민원중심에 문자메시지의 알림서비스 차원에 머무르지 않고 보다 양방향 소통적인

시민서비스에 가깝게 적용된 은평구 u-City가 구현되었을 것이라 판단된다.

<표 4-6> 은평구 뉴타운 u-City 사례분석 요약


내용적 측면

시간

2006년부터 2015년까지 장기간에 걸친 계획이 포함되어 있음. 물론, 1단

계(2006-2007), 2단계(2008-2010), 3단계(2011-2015)까지 구분되어

구체적인 사업은 이 당시에 1단계에 포함되어 있었지만, 장시간에 걸친 계

획은 의미가 있었음. 다만, 이러한 계획이 장기적인 예측은 포함하고 있으

나 기술적인 측면에서의 예측이 실현성이 높다고 판단되기 어려웠음. 즉, 2

단계사업까지 기술이 발전할 것이고 이에 따라‘3단계는 실용화단계‘라고

언급하였으나 실제 구현되어야 하는 기술들은 각기 실용화 단계가 상이하

여 기술집약적 단계인 3단계가 계획과 같이 이루 어지기 어려운 부분이 있

었음. u-City가 무엇보다 기술적인 구현도가 중심이 되어야하는 측면이 강

하기에 기술에 대한 시간적 예측이 보다 정교화 되었어야 함

정책문제

수준

정책문제의 수준은 향후 국민생활과 정부서비스 방향의 미래모습을 결정하

는 사안으로 정부의 대응방식과 인식전환 등을 포함하는 핵심문제의 성격

을 가지고 있음. 그렇지만 서울시는 기술과 정부주도의 정책이라 간주하여

시민들의 요구가 정확히 어떤 것인지에 대해 가늠하지 못하고 있음. 즉 부

수적 문제로 간주할 뿐 본 사업이 핵심문제로 바라보지 못하고 있음

미래예측의

가치

부안사례와 같이 품(品)적 차원의 미래가치기준을 담고 있지 못하며, 질

(質)적 차원의 미래가치 기준 역시 일부만 반영하고 있음

은평 u-City 사례는 부안 보다는 질적 차원은 잘 반영하고 있는 것으로 간

주됨. 즉, 미래예측의 능률성, 명료성, 수용성 가치기준은 비교적 잘 반영

된 것으로 평가됨. 그렇지만, 기술 가능 수준에 대한 정확하고 포괄적이며,

수요적인 예측이 수반되지 않음으로서 비전에서(정책목표) 보여주는 미래

예측의 적합성은 고려되지 못함

3. 부안 및 은평구 뉴타운 u-City 사례의 함의 및 시사점

두 사례 모두 규모 국책 및 지방정부사업임에도 불구하고 정책결정 및 집행단

계에서 적절한 미래예측이 수행되지 못하고 있는 것으로 판단되었다. 특히, 부안사

례 및 은평 u-City 사례에서 보여주듯 정책을 형성하기 위한 미래예측은 실제로 이

루어지지 않았고, 다만 부분적으로나마 실행계획 차원에서 다루어졌다. 구체적으로

두 사례 모두 장기적인 측면의 미래비전을 형성하고 이러한 미래비전에 한 구체

적인 세부목표들이 구체적으로 예측될 필요가 있다. 나아가, 마스터플랜이나 기술

타당성 조사와 같은 조사예측의 경우에도 정부위탁기관(ex: 우엔지니어링)이나

용역체결업체(ex: LG-CNS) 등이 담당함으로서 미래예측의 균형성이 확보되기


어려웠을 뿐만 아니라 실제로 신뢰할만한 예측을 했을 경우에도 외부 시민단체와

국민의 입장에서 의구심을 가질 만큼 타당성 확보가 어려운 측면이 존재하였다. 시

공간적 범위 역시 전체적으로 좁은 측면이 있어(물론, u-City의 경우 비전은 장기

적이나 기술 및 예산확보 등에서 장기적 예측이 미비하였음) 초기 정책의 미래예측

수준에서 미래상황의 다양한 국면을 시공간적 차원으로 구체화할 필요가 있다. 하

지만 현재와 같은 특정기관으로의 예측조사의 위임은 만족스러운 결과를 얻어내기

어려울 것으로 판단되는데, 이는 정부정책의 예측시스템이 구조적으로 고착화되어

있음을 나타내는 부분이다. 물론 정책을 수행하기 이전의 사전적 미래예측이 모든

정책의 성공을 담보하는 것은 아니지만, 시민수용성을 높음으로서 갈등으로 인한

거래비용을 낮출 수 있다는 측면, 기술변화 및 환경변화에 비교적 능동적으로 응

할 수 있다는 측면에서 성공가능성을 높일 수 있을 것이다.

제3절 영국의 홍수 및 해안침식 방지 미래예측

영국에서 미래기술 발굴을 위한 미래예측(foresight)라는 개념이 활용되기 시작

한 것은 1960년 거슬러 올라가지만, 본격적인 전 국가차원의 예측조사는 1993년

4월 발간된 백서, ‘Realising Our Potential: A Strategy for Science, Engineering

and Technology'를 발간하면서부터다.

특히 21세기 들어 인구문제, 물, 식량, 에너지안보, 건강과 질병, 기후변화, 테러리즘

등의 문제들이 전면에 드러나면서, 미래예측(foresight) 기능은 더욱 확 되었다. 영

국 정부는 미래예측(foresight)자체를 전 정부영역에 걸쳐 전략적 방향 설정을 위한 기

본 정책 도구로 활용하여, 미래에 무엇이 가능한지 기존의 정설에 해 다시 한 번 의

문을 가지고, 좀 더 견고한(robust) 한 접근을 통해 미래 지향적 정책 입안이 될 수 있

도록 노력하고 있다. 즉 영국의 미래예측(foresight)은 정책결정에 있어서 단기적 실행

과 장기적 관점의 간극을 좁히는 데 활용되고 있으며, 다학제적인 접근을 통해 증거

를 만들고, 보다 견고하고 탄력적인 정책을 수립할 수 있도록 도와준다.


2002년부터 수행된 미래예측(foresight) 연구로는 정신건강과 웰빙, 지속가능

한 에너지와 건설, 접촉성 전염병의 탐지, 홍수와 해안침식 등이 있고, 최근에는

비만, 금융시장에서의 모델링의 활용, 식량문제 등으로 확장되고 있다. 미래예측

(foresight)프로그램 책임자인 Sandy Thomas에 따르면 최근 영국의 미래예측

(foresight)은 국내적인 이슈보다 전 지구적 이슈를 연구하는 방향으로 옮겨가고 있

으며, 같은 맥락으로 내부적인 시각보다 영국 외부에 있는 전문가의 생각을 묻는

방향으로 진화하고 있다고 한다.

이렇게 진행된 영국의 미래예측(foresight) 결과는 정책에 적극적으로 반영된다.

예를 들어 2004년에 완료된 ‘홍수와 해안침식 방지(flood and coastal defense)미

래예측 연구’ 연구 결과를 바탕으로 DEFRA(Department for Environment, Food

and Rural Affairs)는 향후 20년 시계로 범부처 전략계획을 수립했으며, 관련예

산을 2배나 증가하였다. 또한 2007년 영국의 홍수 후 2008년에 발표된 ‘The Pitt Review’에서는 홍수예방의 중요성에 해 다시 한 번 과학적인 증거를 제시

한 바 있다. 또 이 과제에서 사용되었던 방법론은 수해에 관련한 다른 미래예측

(foresight) 연구에 직접적인 영향을 미쳤다. 이 결과 영-중 공동 연구 사업이 추진

되어 “Scenario Analysis Technology for River Basin Flood Risk Management in

the Taihu Basin”이라는 3년짜리 연구를 수행하기도 하였다.

본 연구에서 ‘홍수와 해안침식방지 미래예측 연구’를 미래예측과 정책이 직접적

으로 연계된 표적인 모범사례로 판단하고, 위에서 조사된 부안 과 은평구의 사례

와 비교하여 볼 때, 향후 정책 결정에서 미래예측(foresight)이 얼마나 중요한 가를

보여주고자 한다.

1. Flood and Coastal Defence Project의 개요

(1) 영국에서 미래예측(Foresight)이란?

영국정부의 과학기술국(the Office of Science and Technology)에서 운영하는 기관

으로 정부가 미래에 해 보다 체계적인 사고와 판단을 할 수 있게 돕는 것을 목표로


한다.

(2) 개요

‘위험관리’는 홍수와 해안침식에 한 정부의 필수적인 응방법이다. 정부는 홍

수경보, 홍수 및 해안 침식 방재, 부적절한 개발 제한 등을 통하여 사람과 인공물,

자연환경을 보호할 수 있다. 특히 지속가능한 응책을 찾기 위해서는 자연환경 변

화 및 토지사용과 같은 위험요소를 이해하고, 이러한 위험요소를 줄일 수 있는 적절

한 응책을 찾아야 한다. 따라서 영국정부는 홍수와 해안침식에 해 영국 전체에

걸친 장기미래비전(2030년-2100년)을 그리고 이와 관련한 정부정책수립에 관한

정보를 제공하기 위하여 ‘Flood and Coastal Defence project :홍수와 해안침식 방

지’ 미래예측연구를 시행하였다.

(3) 목표와 연구대상

2030년과 2100년 사이에 발생할 수 있는 홍수와 해안침식 방재에 관한 과학적

비전과 장기 정책을 수립하는데 정보를 제공하는 것을 목표로 한다. 비록 과학기술

국의 지원을 받은 프로젝트이지만 연구결과물은 정부에 해 독립적이며 모든 영국

지역이 연구범위에 해당한다. 특히 강이나 바다의 범람 뿐 아니라 도시와 농촌지역

의 홍수도 다루며 해안침식의 위험도 역시 연구 상이다.

(4) 연구 방법

① 시나리오 개발 : 문헌검색, 전문가(통계학, 사회경제학, 환경과학 및 환경공학

등) 인터뷰 및 워크숍 등을 통하여 시나리오 개발하고 발생 가능한 ‘wild card event’을 조사한다.

② 가능한 응책 수립: 홍수 및 해안방재를 위한 과학 기술 발전 및 국제적으로

최선의 방법을 찾기 위하여 정보를 수집하고 미래의 영국정부가 이를 도입할 경우

의 관점을 탐구한다.


③ 시나리오에 한 응책들을 비판적인 시각에서 연구하고 검사한다.

④ Flood and Coastal Defence project의 연구진 구성: 4명으로 이루어진

OST(Office of Science and Technology) 프로젝트 팀과 그 외 외부전문가들이 참

여하며 Foresight 홈페이지를 통하여 다방면의 이해관계자 및 audience에게 개방

하였다. 수많은 이해관계자들 중 Defra(Department of Environment Food and

Rural Affairs)가 주요 이해관계자로서 프로젝트의 스폰서를 맡았다. 그 외의 표

적인 이해관계자로는 Department for the Environment, Food and Rural Affairs,

Office of Science and Technology, Department for Transport, Environment

Agency, Government and the Regions, Scottish Environmental Protection

Agency, HM Treasury, National Assembly of Wales, Rivers Agency (Northern

Ireland), Scottish Executive, Northern Ireland Assembly등이 있다.

(5) 연구 절차

① Phase I : 홍수와 해안침식 전체 시스템 파악, 분석에 사용되는 방법론 개발

② Phase II : 현재의 홍수관리 정책이 미래에도 변하지 않고 지속될 경우를 가정

하였을 때 미래 홍수위험에 영향을 미치는 촉진 및 잠재요인 분석

③ Phase III : 홍수관리와 관련정책의 변화가 가져올 미래의 홍수 위험 관리의

개선사항 분석

가. Phase I　

홍수와 해안침식 전체 시스템 파악하고, 분석에 사용되는 방법론 개발하였다.

(1) Flooding system

홍수에 의해 영향을 주거나 혹은 받는 모든 물리적 조직적 시스템을 말하며 ①하

수도, 물 저장, 홍수 방재 시스템, ②홍수와 관계한 경제적, 사회적, 환경적 가치, ③

홍수 위험 관리에 책임이 있는 정부 혹은 비정부기관, ④홍수 위험 가능성에 긍정적


혹은 부정적 영향을 주는 이익집단이 시스템의 주요구성 요소가 된다. 본 프로젝트

에 적합한 모델을 만들기 위하여 기존에 알려진 두 가지 Flooding System모델 The

Pressure State Impact Response(PSIR) 모델과 Source-Pathway-Receptor

(SPR)모델을 결합하였다.

모델 분석 결과 flooding system에 영향을 주는 driver가 존재함을 알 수 있고,

위 두 가지 모델을 종합하여 driver와 flooding system, flood risk사이의 관계를 아

래와 같이 정립할 수 있다. 도시지역의 홍수의 경우 다른 지역과는 달리 driver가

외부에서 들어온 물에 의한 것보다도 단시간의 집중호우로 인한 하수시스템 수용

및 처리능력의 한계에 의한 것이다.

[그림 4-4] Flooding system

자료: Foresight, Future Flooding volume 1: Future risks and their drivers, Chapter 1 Introduction and

methodology, p. 13


[그림 4-5] 도시 지역의 Flooding System


methodology, p. 13

<표 4-7> Flooding system에 영향을 주는 driver

No control High Control

<-----------------------Drivers-------------------------->

-태양 활동

-지구의 궤도

-글로벌한 가치

-글로벌한 발전

상황

-온실 효과

-유럽의 정책 및

규제

-국가적인 발전

-대중의 인식

-보험업계

-도시와 농촌의

토지이용

-건축 practices

-홍수 방재

-홍수 예측 및

경고


methodology, pp. 15


[그림 4-6] Driver와 flooding system, flood risk와의 관계


methodology, p. 16

(2) 시나리오

‘시나리오’는 미래예측 기법 중의 하나로 다양하고 복잡한 변수의 결합에 따라 발

생할 수 있는 여러 가지 모습의 미래를 그려내는 방법이다. ‘홍수와 해안침식’ 미래

예측 연구에서는 온실가스 방출에 따른 기후변화 시나리오와 사회경제적 시나리오

를 결합하였다.

- 기후변화시나리오: 기후변화가 홍수발생 가능성에 영향을 준다는 사실을 바

탕으로 개발한 것으로 전 세계 온실가스 유출 범위와 전 세계 평균 기온 변

화량을 변수로 한 시나리오다. 그림 4-7은 온실가스 유출 정도에 따라(A :

온실가스 유출, B : 온실가스 유출 적음) 예상되는 연평균 기기온 변화 시

나리오를 나타낸 것이다.


World MarketNational

Enterprise

Local

Stewardship

Global

Sustainability

사회적

가치 세계화, 자유주의

국가주의,

개인주의지역주의, 협력

세계화,

공동체주의

Governan

ce 구조

약함, 분산됨,

설득적

약함, 국가주의적,

폐쇄적

강함, 지역적,

참여적

강함, 설득적,

협동적

정책역할 최소한, 시장주의

정부중심,

주요분야 보호를

위한 시장규제

간섭주의, 사회 및

환경적 목표

협동적, 정치적,

사회 환경적 목표

경제발전고성장, 혁신적,

자본생산

중하수준의 성장,

저수준의 유지,

혁신, 경제

저성장, 저혁신,

규격화, 지속적

중상수준의 성장,

높은 수준의 혁신,

자원생산

[그림 4-7] 온실가스 유출 정도에 따라 예상되는 연평균 대기기온 변화 시나리오

자료 : Foresight, Future Flooding volume 1: Future risks and their drivers, Chapter 1 Introduction and

methodology, p. 21

- 사회경제적 시나리오: 사회경제적 환경에 따라 홍수관리 정책의 성격이 달라

질 것을 가정하여 구성한 시나리오다. governance형태와 사회적 가치에 따라

총 4가지의 시나리오를 그릴 수 있으며 각각의 미래상에 한 설명은 다음 표

에 요약되어 있다.

<표 4-8> 사회경제적 시나리오에 따른 4가지의 미래상 요약(OST 2000)


World MarketNational

Enterprise

Local

Stewardship

Global

Sustainability

구조적

변화

빠르고 서비스

중심적 변화

더 안정적인

경제구조로 변화

중간정도의

속도이며 지역

중심적

시스템으로의 변화

빠르고 서비스

중심적 변화

고성장분야

건강, 레저,

미디어, 정보,

금융서비스,

바이오기술,

나노기술

민간부분의 건강과

교육, 국내와 개인

서비스, 여행,

소매, 국방

소규모생산,

식품과 유기농

농업, 지역서비스

교육과 훈련,

대규모시스템

공학, 새롭고

재생산 가능한

에너지,

정보서비스

쇠퇴하는

분야제조업, 농업

공공 서비스, 시민

공학

소매, 관광,

금융서비스

화석연료에너지,

전통적 제조업

실업 중하 중상

중하(대규모의

자원봉사 인력

생성)

하

수익 고 중고 저 중하

형평 빠르게 쇠퇴 쇠퇴 빠르게 개선 개선


methodology, pp. 23

<표 4-9> 2050년의 사회경제적 시나리오에 따른 통계(UKCIP2000)

현재World

Market

National

Enterprise

Local

Stewardship

Global

Sustainability

연간 GDP

성장률(%)2.5 3.5 2 1.25 2.75

GDP당 총

투자율(%)19 22 18 16 20

전체 활동 중

농업 활동2 1 2 3 1.5

새롭게 개발되는

토지(년간 헥타르)6500 6000 4500 1000 3000

일차에너지사용

(백만톤의 오일)230 280 270 230 230


methodology, pp. 24


- 기후변화 시나리오와 사회경제적 시나리오의 결합

본 연구에서는 사회경제적 시나리오에 따라 예상되는 기후변화 시나리오를 결합

하여 각각의 특징을 정의하고 시나리오에 따른 미래의 홍수위험과 이에 한 응

책을 논의하였다.

<표 4-10> 기후변화 시나리오와 사회경제적 시나리오의 결합

기후변화 시나리오 사회경제적 시나리오 특징

온실가스 배출 上 World Markets

높은 수준의 국가적 세계적 성장. 온실가스 방

출에 제한이 없음, 화석연료의 값은 장기간 대

체제의 발전을 야기함

온실가스 배출 中上National

Enterprise

중하 수준의 성장 그러나 온실가스 방출에 제

한 없음, 새로운 산업화 국가의 온실가스 방출

증가

온실가스 배출 中下Local

Stewardship

저성장, 저소비, 그러나 온실가스 유출에 대해

덜 효과적인 규제, 저혁신

온실가스 배출 下Global

Sustainability

중상 수준의 성장 그러나 낮은 일차 에너지 소

비, 환경목표에 대한 국제적 행동 매우 강조,

새롭고 재사용가능한 에너지 개발

자료 : Foresight, Future Flooding volume 1: Future risks and their drivers, Chapter 1 Introduction and

methodology, pp. 25

나. Phase Ⅱ

현재의 홍수관리 정책이 미래에도 변하지 않고 지속될 경우를 가정 하였을 때 각

시나리오별 결과를 분석하고, 홍수위험에 영향을 미치는 촉진요인 및 잠재요인을

분석하였다. 그 결과 체적으로 World market 시나리오에서의 손실이 큰 것으로

나타났다.

(1) 경제적 손실

모든 시나리오 상 홍수로 인한 경제적 손실은 아마 현재보다 늘어날 것이고 특히


World market에서 손실이 크게 증가하는데 이는 경제고성장으로 인한 GDP크기가

4가지의 시나리오 중 가장 크기 때문이다.

[그림 4-8] 시나리오별 2080년 홍수피해 비용, GDP당 비율

자료: Foresight, Future Flood and Coastal Defence Project, Executive Summary, p. 13.

(2) 도시 지역의 추가적인 위험

강이나 해안가와 달리 마을이나 도시의 경우 집중호우 시 하수 시설 때문에 추가

적인 홍수위험이 발생한다. 그러나 이는 손실결과의 불확실성이 커지는데 이유는

기후변화의 정도에 따라, 하수도 오염물질로 인한 건강 위협 정도에 따라 결과 값이

크게 변화하기 때문이다.


[그림 4-9] 시나리오별 2080년 도시 지역 내의 연평균 홍수 피해 비용


(3) 해안침식으로 인한 피해

기후변화로 인한 증가하는 해안 수위와 집중호우 때문에 해안침식으로 인한 피

해가 늘어날 것인데 이 역시 World Market 시나리오에서의 피해가 가장 크다.

[그림 4-10] 100년 뒤 평균 해안가 침식

자료: Foresight, Future Floodi and Coastal Defence Project, Executive Summary, p. 17.


(4) 위험인구

위험인구의 크기는 사회경제적 정책에 따라 크게 달라짐. 이는 토지사용 정책과

경제 성장률 때문인데 그 결과 National Enterprise 시나리오에서의 위험인구가

Local Stewardship 시나리오보다 훨씬 크다.

[그림 4-11] 홍수 위험인구


(5) 홍수 위험 주요 요인

기후변화 - 모든 시나리오에 큰 영향을 주고 특히 해안가 수면 상승은 시나리오

별로 4-10배까지 증가한다.

도시화 - 새로운 빌딩이 집중적으로 많이 들어선 경우 위험도가 증가한다.


환경규제 - 환경규제는 홍수위험도에 특별한 영향을 주지 않을 수도 있고 부정

적인 영향을 줄 수도 있다(예, 해안가 습지는 홍수위험을 증가시킬 수도 있고 방지

할 수도 있음).

농촌 토지 관리 - 현재의 경작지 관리는 홍수 시 지표면 물의 양의 증가를 가져

온다. 그러나 증거의 확실성과 일반성이 부족하므로 연구가 더 필요하다.

국부 증가 - 국부의 증가는 홍수위험에 처한 자산의 가치가 높다는 것을 의미하

여 경제적 영향이 크다. 그러나 나라의 재산이 많을수록 홍수피해의 비율은 작다.

사회적 영향 - 이는 계량화하기 힘들지만 모든 시나리오에서 사회적 위험도는

3-20배까지 증가한다.

다. Phase Ⅲ

(1) 미래의 홍수 위험에 대한 대응 방안 연구

문헌연구와 전문가 및 이해당사자 상담을 통해 약 80여개의 미래의 홍수 응

리스트를 만들었다. 이 응 리스트 중 유사한 응방안들을 묶어 25개의 그룹으로

나누었으며 비슷한 과정을 통해 도시 내 홍수에 한 응 리스트에도 적용하였다.

또한 홍수 위험 감소와 영향에 한 메커니즘과 시나리오별 이행에 따른 제한점

등에 따라 응방안 각각을 보다 등에 보다 깊이 있게 조사하였다. 이때 응방안들

을 경제성 평가와 지속성 매트릭스에 해 점수화하고, 불확실성 평가 역시 전문가

에 의해 점수화하였다. 특히 지속성은 6가지의 요소로 계량화하여 아래와 같은 그

래프로 표현한다.


[그림 4-12] 지속성 평가 매트릭스

자료: Foresight, Future Flooding volume 2: Managing future risks、appendix A, p. 239

분석 결과 응 방안들은 4가지의 시나리오 모두에 해 효과성과 지속성이 동시

에 높은 경우는 나타나지 않았다. 하지만 그 중에 아래 3가지 응방안이 체적으

로 우수한 응 방안으로 나타났다.

- Catchment-Wide Storage.

- Land-Use Planning.

- Realigning Coastal Defences.

만약 모든 응방안을 통합하여 실행할 경우 시나리오별로 위험도가 가장 감소

되는 시나리오는 World market 시나리오이다. World market시나리오에서는 200억

파운드에서 20억 파운드로 감소하였지만 그러나 이것 역시 현재의 홍수 피해액 보

다 2배 많은 수치다.


[그림 4-13] 통합된 대응안으로 감소한 시나리오별 홍수 피해액

자료: Foresight, Future Flood and Coastal Defence Project, Executive Summary, p. 30

2. Flood and Coastal Defence Project사례에 관한 미래예측 분석

가. 사례의 주요 미래예측 시점

홍수 및 해안침식 방재는 국가의 재산은 물론 국민 개개인의 안녕을 위해서도 꼭

필요한 사업이다. 영국정부는 연간 방재사업에 약 4조 유로를 지출하며 국가재산은

물론 국민의 재산과 안전을 보호 하고 있다. 그러나 홍수 및 해안침식방재를 위한

미래계획을 세우는 일은 다음과 같은 두 가지 이유로 인해 매우 어렵다. 그 이유는,

첫째, 재산에 한 비용과 수명에 한 미래예측을 하기 위해선 100년 이상의 장

기간 검토가 요구되고,

둘째, 미래예측에 영향을 주는 변수들의 복잡성과 불확실성 특히 지구온난화, 집

중호우, 해수면상승, 토지사용변화, 인구학적 변화, 사회경제적 요인 변화 등 변수

들이 복합적으로 작용하기 때문이다.


본 보고서에서는 Foresight의 홈페이지에서 관련 보고서를 통해 미래예측 수준을

분석하였다.

(가) 도구적 기준 적용: 미래예측의 방법 분석

○ 방법의 다각화 차원

본 미래이슈탐색은 도구적 기준의 A(정확성 및 정밀성)과 B(전문성 및 다양성)

를 충족시키는 분석이다.

Flood System model을 설정하기 위하여 The Pressure State Impact Response

(PSIR) model와 Source-Pathway-Receptor(SPR) model을 이용하여 Driver와

Risk를 결정하였고, Flood System예측에 영향을 주는 표적인 변수인 기후변화와

사회경제적 요인을 결합한 시나리오 작성하였다. 기후변화의 경우 UK Climate

Impacts Programme, UKCIP02(Hulme et al. 2002)에서 발간한 기후변화 예측 프

로그램을 통해서 온실가스 유출정도에 따른 4가지의 기후변화 시나리오 도출하였

다. 사회경제적 시나리오는 SPRU(1999)와 OST(2002)에서 제시한 4 종류의 사회

경제적 미래 변화모습에서 인용하였다. 이 과정에서 통계학자, 사회경제학자, 환경

공학자 등 다양한 분야의 전문가들이 참여하였다. 각 시나리오에 따른 피해비용, 위

험인구, 응에 따른 위험감소량 등을 정량 분석하여 수치와 도표로 나타냈다.

따라서 미래예측분석모형의 도구적 기준에서 이해관계집단의 관점을 이해하는

데 최 가치를 부여한 전문성 및 다양성 있는 도구인 B를 충족하는 동시에 미래예

측분석모형의 도구적 기준에서 측정/예측의 정확성에 최 가치를 부여할 수 있어

정확성 및 정밀성을 추구한 도구 A를 충족하였다,

하지만, 현재 홈페이지에 공개된 내용에 따르면 미래예측 방법들 중에 지역주민

을 상으로 하는 설문조사 등은 나타나지 않았다. 홍수 및 해안침식으로 인한 피해

는 지역주민이 가장 직접적으로 겪는 어려움이며 이를 위한 방재시설이나 응책

들 역시 지역주민이 가장 직접적으로 혜택을 보거나 혹은 방재시설 건축 등으로 인

해 재산권이 침해되는 경우가 발생할 수 있다. 그럼에도 불구하고 지역주민을 상

으로 의견 청취 등은 이루어지지 않았다.


따라서 정책 상 집단의 관점을 이해하는데 최 가치를 부여하여 수용성 및 순

응성을 충족한 도구 C는 부족하다고 판단할 수 있다.

○ 관점의 다각화 차원

다양한 분야의 전문가들이 참여하고 프로젝트 과정을 온라인으로 공개하여 외부

에서 의견을 개진할 수 있게 한 면은 볼 때에는 관점의 다각화가 다루어졌다.

비록 OST에서 주도한 프로젝트이나 연구결과에 해 정부가 독립적 입장을 취

하고 있다는 점 역시 정부 관점만이 반영된 미래예측 결과가 아니라는 점에서 역시

다양한 관점이 반영되었다고 볼 수 있다. 광범위한 이해관계자가 참여한 미래이슈

탐색이기는 하지만 정책의 직접 상이 될 수 있는 지역주민의 생활방식이나 의식

조사 등은 이루어지지 않아 본 연구의 미래이슈탐색 결과를 바탕으로 정책을 시행

할 경우 수용성 및 순응성에 문제가 발생할 가능성이 존재할 수 있다.



2030년에서 2100년 사이의 기후변화 자료를 바탕으로 분석하여 최종적으로

2004년 4월에 발표 및 공개되었다. 따라서 매우 장기적인 관점에서 분석이 이루어

졌고 이는 홍수 및 해안침식 정책이 장기간 영향을 고려해야 함을 반영한 것이다.


영국 전 국토를 상으로 하였으며 특히 도심지역의 경우 강이나 해안가와 달리

하수시설에 따른 홍수위험이 존재하기 때문에 별도로 분석하였다. 해안가의 경우

기후변화로 인한 해수면 상승으로 인해 영향을 받는데 이는 기후 변화의 불확실성

때문에 별도로 분석하였다.

이와 같이 영국 전 국토를 상으로 하면서 특정 지역은 별도로 분리하여 분석한

것은 정책에 지역의 특성을 반영하기 위함임을 알 수 있다.



Flood and Coastal Defence project의 연구결과는 정부의 뿐 아니라 다양한 영역

의 이해관계자에게 직간접적으로 이용되고 있다.

특히 자연환경의 변화에 한 시나리오 뿐 아니라 사회경제상황과 결합한 4개의

시나리오를 도출함으로써 다양한 상황에 응하는 정책을 마련할 수 있게 하였다.

예를 들어 Association of British Insures, Council of Mortgage Lenders,

Country Land and Business Association와 같은 이익단체에서 DEFRA,

Environment Agency와 같은 정부조직까지 미래예측 결과를 사용하여 정책반영

에 노력하였다. 주요 이해관계자 그룹은 Action Plan이라는 채널을 통해 Flood

and Coastal Defence Project에서 나온 결과를 정책에 어떻게 반영하는지를 공유

하며 정책 이행에 필요한 정보 등을 논의하였다.

따라서 정책문제가 다루어지는 수준은 구체적 하위문제에서부터 정부조직의 최

상부가 당면한 핵심문제까지 매우 폭넓게 다루어지고 있으며 미래예측 결과 역시

각계각층에서 다양한 방법으로 사용됨을 알 수 있다.

또한 응방안에 한 문헌연구와 전문가 및 이해관계자와의 의견을 조율하여

약 80여개의 응방안 목록을 작성하였는데. 각 응방안이 시나리오별로 적용되었

을 경우 응안의 경제성, 지속성, 환경 등을 고려하여 평가하였다. 그리고 각 시나

리오 별로 어떠한 응방안이 시행되었을 경우 감소한 홍수 피해액 및 사회 환경적

영향에 해 정량적으로 예측하였다.

이 외에도 Flood Ranger와 같은 홍수시뮬레이션 프로그램을 개발, 비전문가 도

홍수 시뮬레이션을 손쉽게 시행할 수 있게 하여 홍수에 한 인식 재고와 피해 방지

에 한 교육을 할 수 있게 하였다.

결론적으로 영국정부는 Flood and Coastal Project를 통해 정부상위조직의 홍수

와 해안 침식에 한 장기 정책 수립부터 일반 국민을 상으로 한 홍수 예방 교육

까지 광범위한 상자에 한 폭넓은 정책문제를 다루고 있다.

미래예측을 질(質)적으로 평가할 경우 홍수와 관련된 미래상황 및 문제가 구체적

으로 명시되어 명료성에 부합하고, 실제로 Flood and Coastal Defence Project의 결

과가 다양한 정책결정자들이 사용하고 있으므로 수용성 역시 높다. 또한 응방안에


방법론적

측면

자료의

적절성

기존의 Flooding System 모델들을 바탕으로 각계의 전문가가 참여하여

Flooding System을 확립한 후 주요 영향요소인 기후변화와 사회경제적

상황을 반영한 정량적 및 정성적 시나리오를 그림, 따라서 1차 자료와 2

차 자료 모두 포함

정책

인과관계

홍수 방재를 국가의 주요 장기 정책 중 하나로 인지한 후 이에 대한 대응

책 마련을 위해 다양한 자연환경변화와 사회경제적 변화를 고려한 시나리

오를 작성, 시나리오별 정부 대응책에 대한 결과를 예측하였으므로 정책

적 인과관계가 명확함. 그리고 실제로 어떠한 분야에서 어떻게 연구결과

가 이용되고 있는지를 공개함으로써 정책적 이용확대 노력

도구적

기준

각계의 전문가는 물론 이해관계자들이 참여하여 시나리오 개발 및 위험요

인을 분석하였으므로 전문성 및 다양성이 충족되었고, 이를 전략적 분석

하여 시나리오 예상결과를 구체화 하였으므로 정확성 및 정밀성이 높음.

그러나 현지 주민에 대한 survey 등이 실시되지 않아 1차 자료의 부족으

로 수용성 및 순응성은 낮을 가능성이 있음

따른 시나리오 분석 결과 구체적 비용 및 손실 비용에 한 정략적 분석을 제시함으

로써 능률성을 높였다.

미래예측을 품(品)적으로 평가할 경우 지구온난화와 같은 메가트렌드 및 사회

경제적 변화와 가치를 반영하여 총 4가지의 시나리오(High emissions + World

Markets, Medium High emissions + National Enterprise, Medium Low emissions

+ Local stewardship, Low emissions + Global Sustainability)로 나누어 분석하여

적합성에 부합하였다.

미래예측의 품(品)적 기준인 민주성과 응성을 고려할 경우 여러 분야의 전문

가 및 이해관계자들의 참여를 바탕으로 Flooding system을 그린 것은 이에 부합하

였다.

그러나 프로젝트의 진행과정 중 지역주민 상의 설문조사 등은 포함되지 않아

홍수 와 해안가침식에 한 현지인의 의견 및 응책에 한 선호 등이 반영되지

않았음을 추측할 수 있다. 따라서 이러한 점을 고려할 경우에는 민주성과 응성이

다소 낮다고 판단 가능하다.

<표 4-11> Flood and Coastal Defence Project 요약


내용적

측면

공간영국 전 국토를 대상으로 함, 특히 강가나 해안가와는 다른 홍수의 특징

을 보여주는 도심지를 별도로 분석

시간

2030년에서 2100년까지의 기간에 대한 미래이슈탐색, 이는 홍수의 피해

를 볼 수 있는 국가 및 개인의 재산 가치를 논할 때 100년 이상의 기간이

고려되어야 하고 홍수에 영향을 주는 장기간 기후변화 및 환경 변화를 염

두 한 것

정책문제

수준

홍수에 대한 피해가 국가부터 개인에 이르기까지 매우 대상이 광범위하고

물질적 손해부터 인명피해까지 다양하다는 것을 인지하여 미래예측 결과

의 정책적 이용을 누구나 폭넓게 사용할 수 있도록 고려

미래예측의

가치

전반적으로 높은 수준의 품(品)적 및 질(質)적 차원의 미래가치기준을 반영

미래상황 및 문제가 구체적으로 명시되어 명료성이 높고 대응책 반영에

대한 결과 역시 수치로 표시되어 능률성에 부합, 또한 미래예측결과를 다

양한 이해관계자들이 실제로 정책에 반영하여 사용하고 있으므로 수용성

에 부합. 미래이슈탐색에 각계의 전문가 및 이해관계자들의 의견은 물론

메가트렌드가 반영되어 질적 기준인 적합성, 민주성, 대응성에 대체적으

로 부합. 그러나 지역주민 역시 홍수에 직접적으로 관계된 정책대상임을

고려할 때 이들의 의견이 직접적으로 반영되지 못한 점은 민주성과 대응

성을 고려할 때 보완해야 할 점으로 파악


│제5장│미래지향적 혁신정책 수립을 위한

미래예측 역량 분석

제1절 정부의 미래 역량 분석

세계 각국 정부는 중장기적 정책 개발을 위해 미래 환경의 변화에 선제적으로

응할 필요성을 인지하고 있고 이를 위해 다양한 형태로 미래연구를 수행하고 있다.

BLOSSOM* 연구에 따르면 미래연구 결과가 정책에 반영되는 정도는 미래연구 관

련 제도, 미래연구 및 정책 반영 절차, 관련 메커니즘, 미래연구의 정치적 지지도,

정부 조직의 성향 등에 따라 국가마다 다르게 나타난다.

미래지향적 정부 역량을 분석하는 관점과 요소는 다음과 같다.

[그림 5-1] 정부의 미래 역량을 분석하는 관점과 요소

제도적 관점 : 미래연구가 정부 내 하나의 책임 기관을 중심으로 이루어질 경우

강력한 미래연구 추진이 가능하다. 그러나 이러한 중앙집중식 연구의 경우 개별

제5장 미래지향적 혁신정책 수립을 위한 미래예측 역량 분석 197

부서가 필요로 하는 맞춤형 미래연구에 한계가 있어 미래연구의 정책 반영도가 떨

어질 수 있다. 또한 자문기구는 미래연구 결과를 정책에 적용하는데 필요한 정보나

분석을 제공하는 역할을 하며 내부 자문기구의 경우 공무원들로 이루어지고 외부

자문기구의 경우 학계나 시민단체가 중심이 되어 구성된다. 한편 의회는 국민의

표기관으로서 재정영향을 분석하는 등 정부의 미래연구와 정책개발을 분석 및 감독

하거나 독자적인 미래연구를 수행하여 공론의 장을 열 수 있다.

절차적 관점 : 미래연구가 전문가 중심적인 연구일수록 정량적 방법으로, 이해관

계자나 중의 참여가 높을수록 정성적 방법으로 연구가 진행되며, 의회의 참여가

클수록 이해관계자나 중의 참여도가 높아진다. 미래연구에는 부처별로 이루어지

는 미래연구와 여러 부처가 관계되는 주제별 미래연구가 있다. 중앙집중식 미래연

구는 광범위한 주제에 한 미래연구를 하는데 적절하다. 또한 최종 결과의 신뢰성

제고를 위해 프로세스 및 방법론의 엄밀성 역시 중요한 성공요인이다.

메커니즘적 관점 : 미래연구는 상시적으로 이루어지거나 특별한 수요가 있을 때

만 시행되는 경우로 나뉠 수 있다. 수요에 따른 미래연구의 경우 정책개발에 뚜렷한

기여가 있을 경우 상시적인 시행으로 바뀔 수 있다. 이 경우 새로운 이슈에 해

빠르게 반응할 수 있는 장점이 있을 뿐만 아니라 상시적인 미래연구는 조직의 전반

적인 연구 역량을 키울 수 있고 미래연구의 인지도를 높일 수 있다. 미래연구기구의

독립성은 법률에 의해 규정되거나 고유의 예산을 가지고 있을 때 증 되어 연구의

영향력이 외부환경에 의해 흔들리지 않도록 할 수 있다. 그러나 미래연구기구의 독

립성이 너무 강조되면 연구에 필수적인 다른 정부기관과의 협조를 얻는데 장애요인

이 될 수 있다. 독립성을 유지하고 정책 영향력을 키우기 위해서는 일반 부처보다

미래연구기구의 정부 내 위치가 더 상위에 있어야 한다. 미래연구 결과를 보고하는

데에는 공식적인 방식과 비공식적인 방식이 있는데, 규모 연구일수록 공식적인

보고절차가 존재하며, 정부부처 등에 보고할 때에는 정책적인 주기를 고려하여 정책

개발 시점에 발표할 수 있도록 해야 한다. 규모이며 장기간 이루어진 미래연구의

경우 내용을 발표할 시점에 정치적 환경 등이 바뀌어 결과의 유용성이 떨어질 수


<조사개요>

The BLOSSOM project : 2008년부터 2010년까지 유럽 환경 사무국(European

Environment Agency : EEA)은 총 3단계의 BLOSSOM(Bridging long-term

scenario and strategy analysis - organization and methods) 프로젝트를 통하여

환경과 관련한 유럽 각국의 미래연구(foresight)의 정책이행 역량에 관한 SWOT

분석을 시행하였다. 총 12개 EU 국가의 foresight역량을 분석하였고, 분석 결과

국가의 미래연구(foresight)의 정책이행 역량에 따라 초기, 발전, 성숙 등 세 그

룹으로 나눌 수 있었다.

있으므로 빠르게 변화하는 환경에 응하기 위해서는 장기간 연구의 경우 중간보고

가 이루어져야 한다.

정치적 지지 : 정부 고위층의 미래연구의 정치적지지 정도는 미래연구 결과의 정

책 이행에 직접적인 영향력을 줄 수 있다. 하지만 미래 연구의 정치적 목적이 너무

뚜렷한 경우 부적절한 정치적 재정적 영향력을 가지게 되며, 정치적 환경이 변화하

였을 때 연구의 가치가 급격히 저하될 수 있다.

정부 문화 : 각국의 정부의 성격은 매우 다양하다. 힘이 정부 조직 전반에 분산되

어 있는지 여부, 개방적인 행정 문화를 가졌는지 여부, 개인주의 혹은 집단주의적인

지 여부, 상하관계가 분명한 조직인지 여부, 참여주의적인지 여부 등 다양한 요인이

정부문화를 결정하는데 복합적으로 관계되어 있다. 수직적인 상하관계를 가진 정부

의 경우 중앙집중적 미래연구를 수행하며 의회의 역할이 큰 정부의 경우 보다 미래

연구가 참여적인 성격을 띠게 되는데 이러한 정부 역시 필요에 따라서는 중앙집중

적 미래연구를 시행하기도 한다. 즉 각국의 정부의 문화는 한두 가지로 분류하기

힘들며 다양한 정부문화에 따라 미래연구의 성격도 바뀌게 된다.

BLOSSOM 보고서는 위에서 제시한 기준에 따라 각국 정부의 미래역량을 평가한

결과를 소개하고 있으며, 같은 관점을 바탕으로 우리나라의 미래연구 역량을

SWOT 분석하였다.


제2절 각국의 미래예측 활동 현황

(1) 오스트리아

오스트리아 정부는 1990년 에 과학교통부(Ministry of Science and Transport)

에서 수행한 기술 미래 예측 프로그램을 시작으로 정부 내 여러 부처에서 미래예측

연구를 시행하고 있다.

지속가능한 개발부(Sustainable development)는 정책을 개발할 때 미래예측분석

을 사용할 것을 요구, 그 결과 정부부처들이 미래연구에 참여하는 것은 보편적, 또

한 정부부처는 독립적 연구기관과 공동연구를 하기도 한다.

연구방법의 경우 예를 들면 환경부(Austrian Environment Agency)의 경우 주로

전문가 주도로 미래연구를 수행하고 있고 양적 연구에 치중하고 있고 주요 전략은

타 정부부처와 주요이해관계자들의 참여에 의해 이루어지고 있으나 미래연구에 있

어 참여적인 방법이 정책적으로 지원받고 있지는 않다.

(2) 핀란드

Government Foresight Report Task Force와 Steering Group은 총리실 산하에 존

재하여 Government Foresight Reports를 이끌고 있다. 또한 모든 정부 부처는

10-15년 사이의 중기적 미래 전략을 세운다.

또한 정부 부처 간 포럼인 Government Foresight Network를 통해 미래 연구에

해서로 협력 및 공유, 모든 부처가 네트워크 팀 구성에 참여하고 총리실에 의해

임명 되고 이 포럼은 정부임기 동안 유지된다. 미래연구는 이해관계자들의 참여로

이루어지며 양적 연구와 질적 연구가 모두 포함된다.

(3) 프랑스

총리실에 소속된 Center of Strategic Analysis가 2009년 설립되어 “France 2025”라는 미래연구 프로젝트 수행한다.


에너지와 기후변화, 천연광물경제, 농업, 경제발전으로 인한 생물다양성 위협 등

과 같은 이슈에 해 미래 시나리오 개발한다. 그러나 2008년 시작하여 2009년 3월

완료된 이 프로젝트의 결과가 정책결정에 영향을 얼마나 많이 주었는지에 해 판

단하기는 아직 이르다.

2009년 프랑스 상원(French Senate)은 Delegation on Future Perspective를 설립

하여 법제정, 정부활동 감시와 함께 의회의 주요 기능으로 Foresight를 한다.

정부부처(MEESDS　:　Ministry of Ecology, Energy, Sustainable development,

sea)내의 미래연구기구(FSM : Foresight Studies Mission)와 총리실 소속의 미래

연구기구(CSA : Centre of Strategic Analysis), 의회 소속의 Delegation on Future

Perspectives는 법률적인 관계는 아니지만 정책개발에 장기적인 관점을 제공하기

위해 서로 협력한다. 전통적으로 프랑스는 전문관료에 의해 행정이 이루어지지만

FSM과 CSA에 의해 수행되는 미래연구의 경우 이해관계자의 참여가 바탕이 된다

(이해관계자의 참여에 관한 규칙에 따르면 이해관계자는 주정부, 지방정부, NGO,

경영인 협회, 노조를 뜻한다).

(4) 독일

정부 내 미래연구를 위한 공식적인 기구는 없다. 신 여러 정부 기관들이 각각

미래연구를 수행하고 있으며 다양한 민간 연구소가 미래연구를 진행하고 있다.

예전에는 전문가 그룹에 의한 양적 미래연구가 부분이었으나 최근 지적 연구와

많은 참여를 유도하는 쪽으로 전환되고 있다. 예를 들어 지속가능한 발전 정책(SDS

: Sustainable Development Strategy)에 하여 외부 전문가 리뷰와 시민들의 온라

인 포럼이 이루어지고 있다.

또한 최근 기후변화와 신재생에너지에 한 미래연구가 주로 이루어지고 있고,

연구 내용은 정책결정에 영향을 주고 있다.

(5) 헝가리

여러 연구기관과 조직들이 특정 주제에 한 미래연구를 시행한다. 예를 들어 기술


예측프로그램(Technology Foresight Programme)은 기술발전국가위원회(National

Committee for Technology Development, 1997-2003)가 주도하였으며 헝가리의 장

기적 미래 경쟁력을 높이기 위해 인재관리, 생명과학, IT, 환경보호, 농업, 에너지 등

다양한 분야에 해 연구한 미래예측프로그램이 있다. 그러나 미래연구에 해 법적

요구사항이나 정책적 의무는 없다.

연구기관에서 행해지는 미래연구는 주로 특정 정책에 관한 비공식적으로 이루어

지고 있으며 이를 담당할 중앙정부 기관은 없다. Technology Foresight Programme

의 경우 과학기술 전문가는 물론, 산업계, 공공분야의 전문가가 워크숍 등을 통하여

연구에 참여한다.

(6) 네덜란드

정부 내 미래연구에 한 중앙기구는 없지만 수많은 정부 내외 기관이 장기 미래

연구에 참여한다. 국회 내 위원회도 미래연구에서 중요한 역할을 한다.

연구기관들은 정부의 미래연구에 해 독립적으로 수행한다. 정부정책 개발과정

에서 미래에 한 고려가 법적 요구사항이고, 미래예측 연구기관과 정부 간의 체계

적이고 긴밀한 관계로 인하여 정책개발에 적극 반영한다.

정부 주도로 미래연구 방법론의 발달하였으며, 미래연구는 과학을 기반으로 하고

있고 이해관계자의 참여가 이루어지며, 양적 및 질적 연구가 조화를 이루고 있다.

(7) 폴란드

1990년 에 장기계획에 관한 정부기구가 만들어졌지만 2006년에 해체되었다.

국가미래예측프로그램(National Foresight Programme)이 2006년 만들어져 ICT

와 안전, 지속가능한 발전에 한 미래연구를 하였다.

2009년 총리 산하의 발전 정책 협력 위원회(Committee for Development Policy

Coordination)와 독립적인 기구인 Board of Strategic Advisors(BSA)가 장기 미래

분석 및 정책개발 등을 수행하기 위해 ‘2030 Poland’를 시작하였다.

지역발전부(Ministry of Regional Development)가 BSA, 그 외 정부부처와 함께


국가적 중기(4-10년) 사회경제 계획을 세우고 있다. 그 외 정부 부처가 고유의 영

역에 한 미래연구 시행하고 있다.

비록 전략적 발전계획 수립을 위하여 미래연구가 시행되고 있으나 미래적 관점

이 일반적이지는 않다. 또한 미래연구가 주로 포괄적 범위의 연구와 장기 계획에

치중되어 있어 예를 들면 국가미래예측프로그램(National Foresight Programme)의

경우 다양한 기술 분야를 다루고 있으나 정책적 실천가능성이 낮다.

최근 국가발전프로그램 개혁으로 정치적 임기와는 관계없는 영구적 연구 토 가

마련되도록 노력하고 있다.

(8) 포르투갈

전통적으로 장기 계획 수립 및 정책 개발 시 미래예측연구이용이 보편화되지 않고

특별한 경우에만 분야별로 이루어진다.

1995년 Ministry내에 설립된 미래예측 및 계획부(DPP:　Department of Foresight

and Planning)는 2007년부터 환경부(ministry)로 들어갔다. DPP는 정부의 중기의 미래

예측연구를 주로 시행하나 주로 중앙정부에 한정되어 일한다.

DPP는 포르투갈 경제발전에 한 양적 및 질적 시나리오를 제공하며 포르투갈내의

부분의 미래연구를 담당, 정책개발의 근거 마련 및 정보를 제공한다.

또한 이해관계자들의 정부 미래연구 참여가 제한되어 있었으나 최근 증가하고

있지만 미래연구가 정부 정책개발 및 계획수립에 공식적인 필수사항은 아니다.

(9) 슬로바니아

몇몇 정부 부처에서 특정 경우에 해 미래연구 수행하지만 미래연구에 한 법

적 근거 및 정책적 의무사항은 없다. 공식적 중앙 정부 미래연구기관은 없지만 발전

및 유럽 정부사무소(GODEA: Government Office for Development and European

Affairs)가 미래연구 주도하고 정부 외 기관으로 Bled Forum이 국가 및 유럽 수준

의 장기 미래 연구를 한다.

몇몇 연구에 이해관계자들이 시나리오 작업이나 델파이를 통해 참여한다.


(10) 스페인

미래연구에 한 부처 간 협력을 위한 공식적인 중앙정부기관이나 의회기구 등

이 존재하지 않는다. 또한 공식적인 미래연구를 시행하는 연구소 역시 없다. 따라서

영구적인 미래연구 프로그램이 없다. 또한 국가 정책 개발에 한 미래연구의 영향

력이 매우 제한적이며 정치적 환경에 영향을 많이 받는다.

미래연구는 주로 전문가들이 주도하며 이해관계자들은 델파이 조사 등을 통하여

참여하고 양적 및 질적 방법론이 혼용되고 있다. 최근 연구에서는 좀 더 정교한 방

법론이 사용되고 있고 다양한 범위의 전문가들이 참여하고 있으며 미래연구결과가

적용되는 정책분야도 확 되고 있다.

(11) 스웨덴

미래연구를 위한 중앙기관은 존재하지 않지만 상당한 양의 미래연구가 진행 중

이다. 1980년 미래연구 사무국(Secretariat of Future Studies)이 만들어졌고 후에

독립적인 기관으로 분리되었으며 많은 정부부처들이 필요에 따라 미래연구를 수행

하고 있다.

중앙기구의 부재로 여러 미래 연구들 간의 상호관계가 공식적으로 없는 것처럼

보이지만 미래연구에 한 framework을 제공하는 기구가 존재한다. 예를 들어 환경

분야에는 Swedish Environmental Quality Objectives이 정책개발에 한 미래연구

의 높은 영향력을 가지고 있다.

(12) 영국

Foresight Programme과 Horizon Scanning Centre가 과학부(Government Office

for Science)에 소속되어 미래연구의 중심기관으로 활동 하고 있다. 미래연구가 정

치적인 이유보다는 제도적인 기반 아래 이루어지고 있으며 Foresight Programme은

1994년부터 영구적인 기관으로 역할이 확장되었다.

규모 미래연구의 경우 각 부처들이 이해관계자가 될 경우에 부처별 미래 연구


프로그램에 부조화를 이룰 때가 있다. 그러나 전반적으로 미래연구자들과 정책 입

안자들 간의 네트워크가 잘 정립되어 있다. 규모 미래연구의 경우 예를 들어 환경

정책(홍수)나 건강정책(비만)과 같은 연구의 경우 총리실의 지원을 받아 연구 결과

그 영향력이 매우 강하다.

제3절 해외 각국 정부의 미래 역량 평가

정부의 미래역량을 분석하는 관점과 요소에 따라 각국의 미래연구의 정책이행

역량에 해 국가를 세 그룹으로 분류하면 초기, 발전, 성숙 그룹으로 나뉠 수 있다.

초기 그룹에는 소련에서 분리 후 장기 계획에 해 여전히 불신을 가지고 있는 동

유럽 국가들이 주로 속해 있고 이들 정부의 성격은 매우 계층적이다. 이 그룹의 국가

들은 주로 수요가 발생할 경우 미래연구를 시행하며 연구들은 각각 분산되어 있다.

하지만 최근 미래연구의 정책이행도를 높이기 위해 제도를 정비하기 시작하였다.

중앙유럽 국가들과 포르투갈은 발전그룹에 해당하며 상시적인 미래연구 기구가 설

치되어 있고 미래연구의 정책에 한 영향력이 존재한다. 이들 국가들은 프랑스의 전

략적 예측(La Prospective) 경험을 기반으로 학문적 발전을 공유한다. 독일은 연방주

의 적 성격을 강하게 나타내는 국가로 미래연구 역시 분산적으로 이루어진다.

마지막으로 주로 북유럽 국가들이 속한 성숙그룹의 상시적이고 정형화된 미래연

구 시스템과 함께 정부조직 전반에 걸쳐 미래연구에 관계된 다양한 네트워크가 형

성되어 있으며 미래연구 결과를 정책에 적극적으로 반영하는 특징을 가지고 있다.

이 중 핀란드, 스웨덴, 네덜란드는 참여적 성격이 강한 정부 문화를 가지고 있다.

반면 영국은 참여적인 성격보다는 강력한 중앙집중식 미래연구를 수행하며 정책에

한 영향력은 매우 높다.

위에서 언급한 미래연구 수행형태와 연구결과의 정책이행 역량을 초기, 발전, 성숙

그룹으로 나누어 SWOT 분석하고, 더 나아가 같은 원리로 우리나라의 정부의 미래

역량을 객관적으로 분석하였다. 이러한 분석은 우리나라의 미래연구가 앞으로 나아


가야할 길을 제시하는데 중요한 기초 연구가 될 수 있을 것이다.

1. 초기그룹: 폴란드, 슬로바니아, 스페인, 헝가리

초기그룹의 국가들은 최근 미래연구를 위한 정부조직을 설치하여 정부차원에서

미래연구를 정책에 반영하기 시작하였다. 하지만 주로 특정 목적을 위해 미래연구

를 시행하거나 미래연구 조직이 분산되어 있는 경향이 있다. 또한 여전히 정부 전반

에 걸쳐 미래적 사고가 부족하며 상시적인 미래연구 관련 제도 등이 정비되지 않았

다. 그리고 연구 방법의 수준도 낮고 미래연구 간의 교류가 부족하다. 정부 조직은

매우 권위적이고 부처 간의 협조가 부족하며 일부 지방정부와 중앙정부 조직은 미

래연구에 관심이 없다. 또한 정치적 경제적 환경에 민감하게 반응하여 미래연구의

지속성이 떨어진다.

[그림 5-2] 초기그룹 국가의 미래역량 SWOT 분석


2. 발전그룹: 오스트리아, 프랑스, 독일, 포르투갈

발전그룹 내의 국가들에서 미래연구는 미래연구 책임 기관을 중심으로 초기그룹

보다 더 다양하고 전문적이다. 그러나 분석 방법에 있어서 정량적 방법과 정성적

방법의 조화가 필요함에도 불구하고 어느 한쪽으로 치우친 경향이 있다. 또한 미래

연구는 여러 정부 조직 간의 협력 하에 이루어져야함에도 불구하고 권위적인 정부

조직 등으로 인하여 협력이 적인 경우가 있다. 그리고 정책수요에 맞춘 단기적 연구

에만 집중하여 장기적 미래연구 결과의 정책이행도는 낮으며, 정치 혹은 경제적 환

경이 변하게 되면 미래예측에 한 관심이 줄어드는 사례가 있다.

[그림 5-3] 발전그룹 국가의 미래역량 SWOT 분석

3. 성숙그룹: 핀란드, 네덜란드, 스웨덴, 영국

성숙그룹의 국가들은 상시적인 미래연구 기관을 중심으로 정부 조직 간은 물론


미래예측 연구 그룹 간에 네트워크가 다양한 네트워크가 확립되어 있다. 미래연구

결과의 정책 이행도는 매우 높으며 법률적으로 미래에 한 고려가 보장되어 있기

도 하다. 또한 미래연구 방법 수준은 매우 높고 정량적 및 정성적 연구 방법이 조화

를 이루고 있다.

그러나 성숙그룹의 국가들도 새로운 정부가 미래연구에 어떠한 시각을 갖는지

여부에 따라 미래연구의 중요성이 저하되기도 한다.

[그림 5-4] 성숙그룹 국가의 미래역량 SWOT 분석

4. 한국 정부의 미래 역량 SWOT 분석

우리나라 정부의 미래역량은 초기와 발전 단계 사이 정도로 판단된다. 이유는 국

가주도의 미래연구를 시행하려는 시도가 1980년 후반 들어 꾸준히 있어 왔고, 현

정부 들어서도 통령 자문기관으로서 ‘미래기획위원회’가 설치되었고, 기획재정부


내에 ‘미래전략과’가 신설되었기 때문이다. 또한 1970년 부터 매 5년마다 실시된

기술예측조사의 경험 역시 타국과 비교할 때 매우 귀중한 경험이다.

하지만 새로운 정부가 출범할 때마다 설치되는 미래연구 책임기관들은 정치적

환경의 변화에 따라 기관의 성격이 급격히 바뀌고 내용 결과물 역시 신뢰성과 진정

성에 의심을 받고 있다. 또한 정책 아젠다 발굴을 위한 정부출연연구소의 역할이

매우 중요하나, 그 동안의 경험으로 볼 때 미래연구 역량은 선진국 비 상 적으로

부족하다. 민간은 물론 정부 내의 상호교류도 매우 제한적이며 미래연구의 지식베

이스 구축도 초보적인 단계로 판단된다.

[그림 5-5] 대한민국 정부의 미래역량 SWOT 분석


제4절 해외 각국의 미래이슈탐색(horizon scanning) 역량 분석

21세기에 들어오면서 세계는 더욱 더 불확실해지고 복잡해지면서 각국은 새로운

유형의 위기에 직면하고 있다. 2008년에서 미국의 리먼사태로 비롯된 세계적 금융

위기, 2011년 유럽 국가들의 공공부채문제로 인한 경제위기, 2011년 아랍의 봄이라

고 불리는 민주개혁 등 사회적 경제적 격변이 빈번해지고 있다. 또한 2010년 일본

의 동북지방의 쓰나미와 후쿠시마 원전사고는 자연재해와 얼마나 비예측적인지, 인

간이 통제능력은 자연 앞에서 얼마나 작아지는지, 인간이 개발한 첨단과학기술이

우리에게 순식간에 어떠한 피해를 줄 수 있는지를 느낄 수 있게 하는 사건이었다.

더군다나 이러한 자연재해는 점점 피해규모가 형화되고 있는데 2010년에만 해도

세계적으로 발생한 자연재해는 모두 385건이며 이로 인해 29만7천여 명이 사망하

고 1천 239억 달러의 경제적 손실이 초래되었다고 한다.

정책결정자들은 이렇게 증가하고 있는 외부환경의 변화에 적절하게 응하는데

어려움을 겪고 있다. 외부환경 변화의 파급속도는 기하급수적으로 빨라지고 있으나

응할 수 있는 시간은 지극히 제한되어 정보가 불충분함에도 불구하고 의사결정을

내려야 하는 상황에 빈번히 처하고 있다. 가까운 사례로 구제역파동과 서울도심의

침수 사건을 들 수 있다. 정부는 이러한 사건에 한 미래예측과 비책을 마련해놓

지 못함으로서 빠르고 적절한 응을 하는데 실패하였다.

따라서 세계 각국은 미래사회 도전과 위험요소에 한 선제적 정책 응을 위해

미래이슈탐색(horizon scanning) 활동을 국가차원으로 격상하여 수행 중이다. 위에

서 살펴본 영국과 싱가포르는 상시적인 기관을 설립하여 미래이슈탐색을 하고 있고

네덜란드는 국가차원의 프로젝트를 진행하였다. 이러한 기관과 프로젝트를 통해 얻

을 수 있는 미래이슈탐색 결과는 합리적이고 선제적인 정책결정을 위한 증거

(evidence)를 제공하는 역할을 한다.


1. 미래이슈탐색(horizon scanning)의 정의

가. 협의

한 조직(국가)을 둘러싼 정치･경제･사회･기술･생태적 환경과 관계되어, 새롭

게 떠오르는 최신 이슈를 모니터링･분석･평가하는 지속적이고 체계적인 활동 전

반을 가리키는 것으로, 정책 아젠다 발굴, 국가전략기획 등을 위한 도구로 활용

된다(Habegger, 2000, Popper, 2011).

여기서 이슈는 현재의 지배적인 사고방식으로 판단할 때 해석이 힘든 새로운 미

래 상황이나, 지금은 미약하지만 반복하여 나타나고 결국은 미래사회에 큰 영향을

줄 신호･현상을 의미한다.

예시) 이슈 : 트렌드, 정책, 기술, 행태/태도, 변화의 씨앗, 서비스, 제품, 자연의

변화 등

• 이슈는 크게 weak signal과 wild card로 나눌 수 있음

- wild cards : 9/11 사건, 노벨의 다이너마이트 발견, 후쿠시마 원전 사고,

세계적인 금융 위기, 아이슬란드 화산폭발, 인터넷의 붕괴 등

- weak signals : 1980년 시점의 지구온난화 등 기후 변화, 도심에서의

자동차 금지, 빈번해진 홍수, 러시아의 유럽에 한 가스 공급 중단, 탈북

자 증가 등

나. 광의

불확실하고 복잡한 미래를 다루는 조직의 능력을 향상시키기 위한 미래 예측

(foresight activities)의 외부환경 증거수집 과정으로 Foresight의 1단계 Early

Detection에 해당한다.


[그림 5-6] 통합적인 foresight 의 세 단계

자료: Habegger(2009, pp. 10)

1단계(Early detection): 한 조직의 외부환경에 한이슈, 트렌드, 발전, 변화를

horizon scanning을 이용하여 인지 및 모니터링

2단계(Generating foresight): 수집된 증거를 바탕으로 특정 조직을 위한 미래 모

습 암시. 미래에 한 영향력이 크거나 정치적 지원을 받는 이슈가 선택됨

3단계(Developing policy options): 미래 분석을 통해 정책 결정을 위한

insight제공. 불확실성에 따라 다양한 종류의 미래를 시나리오를 통해 나타낼 수

있음

2. 각국의 미래이슈탐색(horizon scanning) 정책

세계 각국은 다양한 개념과 형태로 미래예측을 하고 있으며, 때로는 연합하여 미

래예측 프로젝트를 추진하거나 OECD와 같은 국제기구의 주도로 미래예측을 행하

고 있다. 스위스의 과학기술연구센터가 39개국을 상으로 각국에서 이루어지고

있는 미래연구에 해 분석하여 2007년 발표한 자료에 따르면 각국은 매우 다른

개념으로 미래예측을 받아들이고 있으며 특히 정책적 영역의 범위가 다양. 부분의


연구가 과학과 기술을 상으로 미래연구가 이루어지고 있으며 최근에는 사회적 혹

은 경제적 이슈와 발전을 결합한 형태의 미래연구가 이루어지기 시작하고 있다. 호

주, 캐나다, 핀란드, 프랑스, 일본, 뉴질랜드, 영국을 포함한 많은 국가들은 과학과

기술 이외에도 보건, 국가안보, 환경과 같은 새로운 영역을 상으로 한 미래연구

시행하고 있다. 또한 국가 간 미래연구 공유를 위해 연합연구가 이루어지고 있는데

예를 들어 한국과 핀란드의 Green ICT 미래예측연구, 유럽 국가 간의 ForSociety

ERA-net 등이 있다. 국제기구에서 주관하여 미래예측 연구가 시행되기도 하는데

OECD는 International Futures Programme을 통해 위험관리에 관한 프로젝트를

수행하고 있다. 최근 일부 국가에서는 점점 더 복잡해지고 있는 세계에서 더 이상

하나의 정책영역에 국한한 미래 예측은 적절하지 않다고 판단하여 정부주도로 미래

예측 프로젝트를 통합적으로 운영 관리하기 시작하고 있으며 표적인 국가로 영

국, 싱가포르, 네덜란드를 들 수 있다. 이들 국가의 Horizon scanning 프로그램은

어떻게 발전되어 왔고, 행정조직 중 어디에 위치하고 있으며, 무엇을 하고 생각하는

지 다음 단원에서 검토하도록 하겠다.

3. 영국의 Foresight Programme

영국의 Foresight Programme은 scanning이 policy tool로서 혹은 동시에 통합적

인 미래예측 과정 중의 하나임을 보여주는 표적인 사례이다. 미래예측 결과는 정

책을 만드는 과정에서 폭넓게 영향을 주고 있다.

가. 역사

1990년 초반 영국정부는 학 및 민간 연구기관을 통해 새롭게 등장하는 기술

을 인지하고 투자에 한 우선순위를 정하기 위한 방법을 개발하기 시작했다.

1994년 UK Foresight Programme이 설립되었으며 초기에는 경제전반에 떠오르는

기회나 트렌드를 다루는데 초점을 맞추었으나 2002년부터 떠오르는 기술 전체를

다루었던 방법에서 벗어나 특정 영역에 해 집중적으로 미래연구를 수행하였다.


즉 과학기술분야는 물론 사회, 환경과 같은 주제에 한 미래예측을 균형 있게

다루었다. 2004년 12월 UK Horizon Scanning Centre(HSC)이 설립되었다.

이전부터 미래예측과 horizon scanning은 영국 정부 조직 전반에서 자체적으로

실시되고 있었지만 영국정부는 horizon scanning의 과정과 증거가 보다 적절하고 정

확해야 한다고 판단하여 HSC를 설립하였다. 따라서 HSC는 단순히 정부기관내

horizon scanning을 단순히 체하는 것이 아니라 보다 높은 수준의 정보와 전략을

제공하기 위한 것이다.

나. 정부 조직 내 관계

Foresight Programme은 Department for Innovation, Universities and Skills 내에

있고, 총리와 내각 아래의 Government Chief Scientific Advisor(GCSA)에 속한다.

Foresight Programme은 Foresight Projects와 HSC으로 나뉜다. 전체 예산은 약 3

백만 파운드고 이 중 1/3이 HSC의 예산이다.

[그림 5-7] 영국 정부 조직 내 HSC 위치

자료: Habegger(2009, p. 15)


(1) Foresight Programmes

Foresight Programmes는 과학, 기술, 사회과학, 경제에 관하여 현재와 미래의 중

요한 이슈가 될 주제를 다루며 최소 10년 이상의 미래시점을 다룬다.

주제는 반드시 중복되지 않고, 특별한 행동의 변화를 이끌 수 있는 잠재적인 영향

력을 가지고 있어야 하며, 다학제적이어야 하며 미래예측 결과를 알기를 원하는 잠

재적인 이익그룹에 해 후원받아야 한다.

또한 주제 선정은 폭넓고 참여적인 논의 과정을 통해 이루어진다. 프로젝트 팀은

주제 목록을 과학자, 정부, 기업의 견해를 듣기 위해 웹사이트에 공개하고 높은 수준

의 정치적 지원 및 모든 관계기관 동의와 지원이 있을 때 에만 프로젝트를 시행한다.

• 완료 및 진행 중인 프로젝트 : 이주 및 지구환경변화, 금융시장에서의 컴퓨터 거래

의 미래, 기후변화의 국제적 관점, 국제 식량 및 농업의 미래, 기술과 혁신, 토지

이용의 미래, 정신적 건강과 웰빙, 지속가능한 에너지 이용과 건설 환경, 비만, 미

래의 선택, 감염성 질환, 기간산업구조, 중독과 약물 그리고 뇌과학, 사이버 신뢰

와 범죄 예방, 전자자기장 스펙트럼, 인지 시스템, 홍수와 해안침식

각 프로젝트는 총리를 의장으로 GSCA의 고위관계자가 지휘하며 각 정부기관과

연구기관의 고위 관계자에 의해 협력이 이루어지는데, 공무원과 최 6명의 외부

최고 전문가가 참여한다. 그 밖에 90-100명의 다양한 분야의 전문가들이 문헌 검

토 및 워크숍이나 세미나에 참석한다.

Foresight project의 최우선 목표는 정부의 정책과 예산집행에 영향을 주는 것,

따라서 총리의 지원 동의가 반드시 필요하고 프로젝트의 계획을 이해관계자들 과

공유하여 연구결과가 정책과정에 효과적으로 반영된다.

(2) Horizon Scanning Centre

Foresight Project는 HSC가 분석한 위험요소들을 바탕으로 이루어진다.

HSC는 정부 내 다른 부서를 위해 horizon scanning 상담을 하고 부처내의 능력과


프로젝트에 맞는 고유한 horizon scanning 도구를 개발할 수 있도록 지원한다.

미래연구와 관련하여 새로운 아이디어와 혁신적인 생각 좋은 실천방안을 교환하

고 네트워크를 구축하기 위해 매 분기마다 공공 및 민간, 학계 등의 영역의 미래연

구에 관심이 있는 사람들로 이루어진 정기포럼을 개최하고 foresight report형태로

보고서를 발간 및 공개하여 영국정부내각과 과학부 수장에게 보고(FAN Club : the

Futures' Analysts Network Club)한다.

FAN Club은 미래의 다양한 주제를 시민들로 하여금 접하게 하고 정부는 이들의

의견을 들을 수 있어 미래연구에 한 시민들의 관심도와 이해도를 높이게 함은 물

론 미래연구 전문가 양성의 기반이 될 수 있게 한다.

상호보완적인 전략 scan방법인 Delta Scan과 Sigma Scan을 수행하고 Scan결과

는 issue papers를 통해 보고된다. 각 issue papers는 STEEP categories(예, 환경)

에서 출발하여 주요 주제(예, 기후변화), 세부주제(예, 오존층)로 나누어진다.

Delta Scan은 발전하는 미래의 trend를 밝히기 위한 목적의 과학 기술 분야의 미

래를 개관하는 것으로 250명 이상의 과학 기술 전문가가 참여한다.

Sigma Scan은 과학 기술 분야 뿐 아니라 전체 공공 정책과 관련한 모든 trend를

다루며 정부, 학계, NGO, 기타 미래예측 기관, 블로그, 미디어, 음악 등 다양 한 분야

에서 정보를 수집한다. 그리고 향후 50년 동안 영국의 공공정책에 영향을 줄 수 있

는 미래 이슈와 트렌트를 조 사하여 모아놓은 270개의 요약보고서가 홈페이지

(www.sigmascan.org)를 통해 제공된다.

4. 싱가포르의 Risk Assessment and Horizon Scanning

싱가포르는 지난 세기 동안 전 세계적인 수많은 형사건을 겪은 후 앞으로 다가

올 위기상황에 해 보다 체계적이고 유기적으로 처해야 한다는 판단아래에 risk

assessment 와 horizon scanning의 필요성을 인지하였다. 싱가포르 미래연구의 특징

은 ‘몰랐던 것을 발견하는 여행(a journey of discovery)’로 정리할 수 있다. 즉 미래

의 구체적인 모습을 그리는 것 보다는 광범위한 리서치를 통해 미래의 위험요소와

이슈를 조기에 발견하고 평가하여 이것이 싱가포르 사회에 미칠 영향을 분석한다.


가. 역사

싱가포르 정부는 1980년 이후 시나리오 플래닝으로 경제위기 등을 다룬 경험이

이미 있었으나, 미국 테러리스트 공격(2001), 이슬람 극단주위 공격(2001), SARS

창궐(2003)등의 예상하지 못한 사건은 시나리오 플래닝으로 예측할 수 없다고 판

단하였다. 2004년 7월 국가안보의 기틀을 새로 짜면서 테러리스트와 같은 예상하

지 못했던 공격을 감지하고 비할 수 있도록 risk assessment 및 horizon scanning

을 강화하기로 결정하였다. 정부가 외부위협에 관련된 weak signals과 지표들을 효과

적으로 감지하고 기관 간 협력과 정보 분석을 지원하기 위해 Risk Assessment and

Horizon Scanning(RAHS) system 설립하였다.

나. 정부 조직 내 관계

Horizon Scanning Centre(HSC)와 RAHS Experimentaion Centre(REC)는 총리

실내의 National Security Coordination Secretariat(NSCS)에 속해 있어 총리의 지

휘를 받는다. HSC는 horizon scanning 연구를 통하여 싱가포르에 중요한 영향을 줄

수 있는 다양한 분야의 떠오르는 주요 이슈 및 위험요소, 불확실성 요소를 조사한

다. REC는 Defence Science and Technology Agency에 의해 운영되며 2007년 10

월 설립되어 RAHS programme을 지원할 수 있는 시나리오 플래닝에 한 기술적인

방법 등을 연구한다.

[그림 5-8] 싱가포르 정부 조직 내 HSC 위치

자료 : www.hsc.gov.sg


(1) Horizon Scanning Centre

HSC는 RAHS programme의 허브역할을 하여 20여개의 정부조직과 정보네트워

크를 형성하여 협력한다.

HSC가 다루는 주요 분야는 신기술, 도시와 경쟁력, 자원안보, 최신무기, 뉴미디

어, 바이오의학, 지리정치적발전, 테러, 사회변화, 에너지안보, 교통안보, 사이버 안

보, 경제, 기후변화 등이다.

HSC의 역할은 크게 정보수집, 정보분석, 모델링, 모니터, 정보제공으로 나뉜다.

정보수집(Collect)

① Environmental Scanning Process : 발생 가능한 불연속성과 떠오르는 이슈들을 조사

하고 관찰하기 위해 weak signal과 trend를 수집하는 체계적인 과정으로 RSS, Google과

같은 검색엔진을 이용하는 것부터 학계, 정부 등이 발표하는 정보 더 나아가 블로그나 트

위터 등까지 다양한 자료원을 통해 정보를 수집한다.

② Data Fusion & Analysis : 다양한 종류의 정보들을 구조화하고 결합하여 분석한다.

③ Sentiment Analysis Process : 정책에 한 중들의 반응을 관찰하고 해석한다.

④ Narrative Capture Process : 분석가가 참여자들과의 작업을 통해 주요 패턴,

weak signals, 주요 관점 등을 알아낼 수 있게 하는 과정으로 브레인스토밍을 통한

문제 정의, 질문지 개발, 데이터수집, 분석 등 총 4단계의 과정으로 나뉜다.

분석(Analyze)

⑤ SKAN-to-Trend Process : 관련된 주제끼리 묶고 이들 간의 네트워크 작업

을 통하여 광범위한 정보소스에서 signal을 탐지하여 이슈와 트렌드를 알아낸다.

⑥ Emerging Strategic Issues : 싱가포르에 영향을 줄 수 있는 떠오르는 이슈를

알아내기 위한 구조화된 양식으로 표현된 창조적 과정이다.

⑦ Policy Gaming :　의사결정자에게 떠오르는 이슈를 소개하고 최소의 정보가

주어진 불확실한 조건 아래에서 의사결정자가 행동으로 옮길 수 있도록 한다.


제공(Inform)

⑧ Social Media For Crisis Management : 위기관리에 트위터나 페이스북과 같은

social media를 이용하며 정보제공, social media는 재난 예방 및 교육, 문제 해결,

정보 수집 등의 역할을 한다.

⑨ Breaking Crisis Watch :　싱가포르에 영향을 줄 수 있는 위기발생에 한 정보

를 의사결정자에게 제공, driver 요인과 가능한 추적경로를 제공한다.

모델링(Model)

⑩ Scenarios to Strategies Process : 시나리오와 stress-test전략을 만들기 위

한 driving force를 분석한다.

⑪ Quantitative Modeling : 정량적 분석을 통하여 시나리오의 영향력 등을 더

잘 이해할 수 있게 한다.

관찰(Monitor)

⑫ Issues to Indicators Process : 떠오르는 정책적 이슈들을 모니터하고 추적하

기 위해 지표 등으로 전환하는 방법이다.

⑬ Social Media Monitoring : 트위터와 페이스북과 같은 소셜미디어를 사용하여

떠오르는 이슈와 트렌드를 알아내고 이를 시각화하여 분석가들이 더 잘 파악할 수

있게 함. 예를 들어 특정 이슈에 한 트윗한 건수, 관계 등을 도표로 나타낸다.

5. 네덜란드의 Horizon Scan Project

미래에 한 위협과 기회요소에 해 정부의 폭넓은 시각을 키우기 위해

HorizonScanning의 중요성 두되어 Horizon Scan Project를 시행하였다.

Horizoncanning이 정부 내 기구로서 운영되고 있는 영국이나 싱가포르와는 달리 네

덜란드의 horizon scanning system은 의회의 위원회(Commission for Consultation

of Sector Councils, COS)에 의해 추진된 단일 프로젝트이다. COS는 연구기관, 사

회, 산업, 정부 등 다양한 분야의 표로 이루어져있으며 정책과 과학의 접점에서


전 영역을 아우르는 주제를 다루고 있고 특히 사회 중심적 연구를 우선한다.

가. 역사

2004년 좀 더 폭넓은 미래연구에 한 필요가 제시되어 2005년 말 COS

Horizon Scan Project를 시작하였고 2007년 최종 보고서를 발표하였다. 이후

2008년 2월 COS의 업무는 Knowledge Directorate of the Netherlands Ministry

of Education, Culture and Science로 넘어가서 유럽 연합의 horizon scanning

활동에 참여하고 있다.

나. Horizon Scan Report 2007

2004년 좀 더 폭넓은 미래연구에 한 필요가 제시되어 2005년 말 COS는

Horizon Scan Project를 실시 2007년 최종 보고서를 발표하였다. 미래의 위협요소

와 기회요소 그리고 이들의 사회에 미치는 영향에 해 네덜란드 국민들의 인식을

높이기 위한 목적으로 미래연구의 주제를 찾고 우선순위를 정하며 후속 연구가 필

요한 주제를 선정하여 내각, 연구기관, 사회조직, 기업에 전략적 토론과정을 통해

내용을 공유하였다. 이러한 과정은 2년에 걸쳐 아래의 단계를 통해 이루어졌다.

(1) Step 1-3: Identifying problems and opportunities

1차적으로 미래서적에 관한 폭넓은 연구가 이루어진다. 예를 들어 World Future

society나 European Commission's DG Research 등에서 발간한 top 100권의 책을

연구하였다. 이러한 문헌연구를 통해 선택기준에 따른 위협요소와 기회요소 목록을

작성하였다.

위협요소와 기회요소가 역으로 또 다른 기회요소와 위협요소가 될 가능성, 결

합하였을 경우 더 큰 기회 혹은 위협요소가 될 가능성 등 다양한 가능성을 여러

분야의 네덜란드 및 외국 전문가로 이루어진 이사회(sounding board)를 통해 연

구하였다.


(2) Step 4: Evaluating threats and opportunities

위협요소와 기회요소 목록을 웹사이트를 통해 중들에 공개하여, 중들과 이사

회그룹 등이 목록에 해 자유롭게 의견을 개진할 수 있게 한다.

(3) Step 5-7: Linking and clustering

이사회는 영국 Horizon Scanning Center팀과 함께 linking 과 clustering작업을 한

다. 두 가지 방법으로 위협요소와 기회요소를 linking 혹은 clustering하는데 첫째 는 특정

주체의 입장에서 두 번째는 보다 넓은 범위의 이사회 그룹에 의해서 linking과

clustering을 한다.

예를 들어 특정 주체가 보건부라면 모든 주제는 건강과 관련되어 연결되고 묶어

지고 또한 넓은 범위의 이사회 그룹에 의해서는 다양한 분야의 요소의 영향력을 평

가하고 그들이 결합하였을 경우의 나타나는 새로운 영향력을 고려한다. 예를 들어

‘Robotics and interconnectivity'라는 클러스터의 경우 나노공학, 바이오공학, 정보

및 인지과학이 결합된 클러스터이며 이 클러스터는 인구변화와 노동력 문제에 영향

을 준다. 특별히 개발된 카드게임(card game)을 통해 클러스터 내 혹은 클러스터 간

관계를 발견하고 창의적인 아이디어를 도출한다.

*카드게임 : 2명에서 5명까지 참여가능한 게임으로 문제카드, 기회카드, 과제

카드로 이루어짐, 참여자들은 과제카드의 과제를 수행하며 문제와 기회요소

간의 창의적이고 예상하지 못했던 관계를 발견

(4) Step 8: The essay volume

수많은 과학자와 저널리스트, 정치가들은 클러스터에 해 가능한 미래 발전상황

과 주요이슈에 한 그들의 의견을 에세이로 작성한다.

(5) Step 9-10: Knowledge and strategic questions per cluster

클러스터와 에세이를 통해 미래에 한 전략적 정책과 지식 및 정보에 해 조망


하여 그 결과들을 요약한 최종 보고서 발간한다.

정부 조직 간에 연구 결과와 결과의 영향력에 해 토론한다.

6. 영국과 싱가포르, 네덜란드의 Horizon Scanning 비교

가. 공통점

Horizon Scanning을 시작하게 되었던 계기는 서로 다르지만 최종적으로는 정책

전반에 관계된 Horizon scanning을 실시: 예를 들어 영국은 과학과 기술에 관한 미

래연구에서 시작하였고 싱가포르는 국가안보를 위해 시작하였으나 현재는 거의 모

든 정책을 아우르는 Horizon scanning을 실시하고 있다.

[그림 5-9] 네덜란드 Horizon Scan 과정

자료: COS(2008, pp. 10)

(1) 정부에 Horizon scanning을 지원

각국의 Horizon scanning centre는 미래 연구의 중심임은 틀림없지만 모든 분야의


전문가일 수는 없다. 따라서 각 정부부처가 그들만의 horizon scanning을 시행할 수

있도록 Horizon scanning center는 교육 및 훈련을 진행한다.

(2) 전문가 집단과 네트워크 구축

모든 프로그램은 민간기업, 연구기관, 학계 등의 전문가들의 참여를 유도한다.

예를 들어 싱가포르 정부는 ‘academic outreach program’을 통해 학계로부터

horizon scanning에 한 창의적이고 과학적인 아이디어를 얻을 수 있고 학들은

정부의 horizon scanning으로부터 연구에 필요한 유요한 정보를 얻을 수 있다, 그리

고 이를 통해 미래예측연구에 한 인식을 높일 수 있다.

(3) 전문지식을 바탕으로 한 연구

Horizon scanning과 미래예측연구는 최선의 과학적 증거를 바탕으로 이루어짐,

예를 들어 영국의 Foresight Programme은 Government's Chief Scientific Advisor

의 책임아래 운영되고 있으며 전문 지식이 미래연구에 반드시 포함되어야 한다.

(4) 폭넓은 정치적 지지 확보

Horizon scanning과 미래예측연구는 고위급 의사결정자에게 미래에 한 통찰과

아이디어를 직접적으로 제공한다. 그러나 고위급 의사결정자의 전폭적 지지가 없다

면 미래연구 결과가 보수적인 입장의 사람들에 의해 새로운 정책을 만드는데 반영

되기 힘들다. 따라서 각국의 horizon scanning 프로그램은 고위급 정책 입안자들에

의해 정치적 지지가 확보되어 있다.

(5) 정책 수립에 보장된 영향력

미래연구결과는 모든 이해당사자간의 동의 및 협력이 있어야만 정책적 실효성을

발휘할 수 있다. 따라서 영국의 경우 모든 이해관계자들에 의해 지지를 받는 프로젝트

만을 수행하고 또한 정책 실현 권한이 있는 총리가 각 프로젝트는 지휘한다.


(6) Horizon scanning의 지속적 운영

Horizon scanning은 지속적으로 반복되어 이루어져야하고 이를 위한 영구적 기

관이 설립되어야 한다. 네덜란드는 Horizon Scan Project를 통하여 horizon scanning

의 장점을 여러 이해관계자에게 인지시켰고 지속적인 프로젝트 진행을 위하여 기구

설립 등을 논의 중이다.

나. 차이점

<표 5-1> 영국, 싱가포르, 네덜란드의 Horizon scanning의 차이점

영국 싱가포르 네덜란드

명칭 Horizon Scanning Centre Horizon Scanning Centre Horizon Scan Project

정부

미래

연구

기관

Foresight ProgrammeRisk Assessment and Horizon

Scanning(RAHS) system없음

주요

활동

- 미래이슈와 트렌드 보고

서 발간

- 정부 부처 내의 고유한

Horizon Scanning 기능

을 지원

- 일반인부터 미래전문가까

지 미래연구에 관심 있는

연구클럽 조직 및 운영

(FAN Club)

- 예상치 못한 이슈, 떠오르

는 위협요소, wild card

분석 및 보고서 발간

- 정부 내 조직들과 정부조

직과 정보네트워크를 형

성하여 협력

- 프로젝트 최종 보고서 및

연구 과정에서 나온 미래

이슈와 트렌드 분석 및 주

제 별 에세이 발간

- 전문가 그룹 네트워크 형성

- 향후 영구적 미래연구 기

관 설립을 위한 계기 마련

정책

영역 모든 공공 정책

국가 안보 정책과 관계되는

모든 이슈모든 공공 정책

정부

내

위치

총리와 내각 아래의

Government Chief Scientific

Advisor(GCSA)에 속함

총리실 내의 National Security

Coordination Secretariat(NSCS)

에 속함

의회의 위원회 (Commission

for Consultation of Sector

Councils, COS)에 의해 추진

된 단일 프로젝트

특징

FAN club을 통해 시민들과

외부 전문가의 참여를 유도하

여 미래연구 관심 그룹 양성

Social media를 통한 정보

수집, 분석 및 위기관리 대응

등 적극적 활용

카드게임과 다양한 전 문가

집단의 관점이 반영된 에세

이 작성을 통하여 미래의 여

러 가능성 예측


│제6장│결론 및 정책 시사점

제1절 정부의 미래 역량 증대를 위한 성공요소 및 실천 방안

1. 개요

세계 각국과 우리나라 정부의 미래역량을 SWOT 분석한 결과, 우리나라 정부는

미래연구의 약점으로 부처 간에 교류가 거의 없고, 미래전망 및 정책개발 기능이

매우 취약하다고 나타났다. 또한 시계(time horizon)가 단기적이고 민간과 협력 노

력이 있지만 여전히 미약하며, 무역 1조 달러 시 에 비춰볼 때 국제적 협력이 매우

부족한 것으로 나타났다. 또 다른 연구는 우리나라 미래예측의 엄밀성이나 체계성

이 낮다고 지적하였다.

본고에서는 외국 정부차원의 미래전략기구의 성공과 실패사례를 바탕으로 우리

나라 미래역량에 한 SWOT 분석 결과를 통해, 미래연구를 활성화 시키고, 관련

역량을 강화시키며, 미래연구 결과가 정책과 연계될 수 있도록 하기 위해 확보해야

할 성공요소와 극복해야할 장애요소를 도출하고 정책적 제언을 제시하였다.

2. 확보해야할 성공요소

(1) 미래연구 수요 시스템 구축과 정치적 지지 확보

범부처 중장기 정책을 개발할 때 미래연구에 한 필요성을 강력하게 제기할 수

있어야 하며, 필요시 인센티브(예산배분 등 정책우선순위 부여)를 부여하여 수행할

수 있게 해야 한다. 예를 들어 네덜란드는 저지 국가로서 기후변화에 심각한 영향

을 받기 때문에 국가적인 정책개발 시 기후변화에 따른 미래연구를 필수적으로 요

구한다.

제6장 결론 및 정책 시사점 225

미래연구 결과에 따른 정책변화를 유도하기 위해서는 미래연구를 담당하는 전담

조직의 존재와 역할이 중요하다. 미래연구 전담조직은 강력한 추진력과 함께 정부

조직 전반에 걸쳐 미래연구에 한 이해도를 높여 미래연구에 한 정치적 지지를

확보하는 역할을 할 수 있다. 또한 지방정부의 미래 준비 역량 또한 강화되어야 한

부분이다.

(2) 국회의 적극적 참여 및 활성화

국회가 미래연구에 참여하는 것이 미래연구의 정책이행에 반드시 필요한 성공요

소는 아니다. 하지만 핀란드와 프랑스의 의회 내 위원회 사례를 볼 때, 국회의 참여

는 장기 정책 수립에 있어 전문가 중심의 과정에서 외연확 를 통해 민주적 절차의

정당성을 가진 과정으로 전환할 수 있게 한다. 즉 민주적인 선거를 통해 선출한

표자를 통하여 국민들은 미래연구에 참여할 수 있는 기회를 부여 받을 수 있다. 핀

란드와 프랑스의 의회 내 위원회가 표적 사례다. 우리나라의 경우 국회 입법조사

처 등에서 미래입법 수요 발굴을 위한 미래연구를 시작하고 있는데, 이를 좀 더 확

강화할 필요가 있다.

(3) 미래연구 관련 제도 확립

각국 정부의 국가전략기구 사례를 검토한 결과 미래연구의 정책이행도가 높은

국가 중 정부 외부의 기구를 통해 연구를 시행한 국가는 드물었다. 다만 제도의 성

격에 따라 프랑스, 폴란드, 영국처럼 정부 내 기구에 의해 중앙집중식으로 연구가

시행되거나 네덜란드처럼 분산적 접근방식으로 연구가 진행될 수 있다. 또한 얼마

나 참여적인 행정문화를 가졌는지, 정부가 외부전문가들의 의견을 얼마나 받아들이

는지 등의 여부에 따라 미래연구의 정책 이행도가 달라질 수 있다. 물론 영국처럼

상시적 제도도 외부 정치적 환경에 따라 크게 바뀔 수 있지만, 일회성 조직이나 기

능으로는 정책과의 연계가 부족할 수밖에 없다.


(4) 다양한 이해관계자(stakeholder)의 폭넓은 참여

비록 미래연구가 전문적 지식을 요하더라도 참여 범위와 정도가 얼마나 확 되

고 효과적인지에 따라 연구결과의 정책이행도가 달라진다. 참여에는 이해관계자 뿐

아니라 정부 부처, 국회의 참여도 포함된다. 이러한 참여를 통하여 미래연구에 한

이해도와 인지도를 높일 수 있고, 미래지향적 사고를 확산할 수 있으며, 미래 연구

결과 실행에 한 의무감을 재고할 수 있다. 또한 참여자를 중심으로 미래연구에

한 네트워크를 형성할 수 있다.

(5) 기타

정부 내외의 커뮤니케이션 정도와 높은 수준의 연구 방법 역시 미래연구의 정책

이행도를 높이는데 기여한다. 또한 미래연구가 정책수립에 해 얼마나 시의적절하

고 관련도가 높은가에 따라 정책이행도가 달라진다. 끝으로 연구자의 능력이 뛰어

날수록 그리고 연구책임자의 정부 내 지위가 높을수록 미래연구의 정책반영도가 증

가한다.

3. 극복해야할 장애요소

(1) 짧은 정책 주기로 인한 단기적 정략적 미래연구에의 치중

선거나 입법, 예산의 짧은 주기는 장기 정책 수립에 장애요인으로 작용한다. 정책

수립이 이러한 짧은 정책 주기에 따라 이루어질 경우 먼 미래의 이슈에 한 심도

있는 사고를 통해 정책을 만들기 보다는 과거와 현재의 이슈들을 단순히 검토하고

분석하는 수준의 과정을 통하여 단기 정책 수립에 집중하게 된다. 또한 선거를 통해

당선된 정책입안자들은 미래에 한 고려보다는 현재의 유권자들을 위한 정책을 마

련하게 된다. 이러한 문제점을 극복하기 위해서는 교육이나 훈련을 통해 정책입안

자들의 행동에 변화를 주어야 하는데 실례로 핀란드 수상을 포함한 고위 정치인들

은 국회의 미래위원회 활동을 통해 미래적 사고에 익숙할 수 있었다. 우리나라의

경우, 통령 5년 단임제가 많은 장점에도 불구하고 정책의 연속성 측면에는 단기


미래와 정책 수립에 치중하는 것으로 보이며, 이를 보완하기 위한 제도적 책 마련

이 시급하다.

(2) 정치적 지지 혹은 정책 수요 부족

미래연구 결과에 해 정치적 지지가 부족하거나 미래에 한 고려가 요구되는

정책 수요가 부족할 경우 미래예측결과가 정책으로 이행되기 힘들다. 영국의 사례

처럼 미래연구에 해 현재의 총리가 전 총리와 다른 입장을 갖는 경우 미래연구

관련 예산이 줄어들고 미래연구의 중요성이 약화되는 경향이 있다. 우리나라도 예

외는 아니다. 또한 미래연구에 한 정책입안자들의 인식이 약하다면 정책개발 시

미래에 한 고려를 등한시 하게 되어 미래연구의 정책적 수요가 줄어든다. 따라서

미래연구가 정치적 지지도와 정책 수요의 변화에 해 영향을 최소한으로 받기 위

해서는 상시적 미래연구 수행을 위한 법적 근거가 마련되어야 하고 정책결정자들의

미래연구 인식 향상을 위한 교육이 필요하다. 예를 중앙공무원교육원 등에서 신임

공무원들에게 ‘미래사회변화와 중장기 정책개발’과 같은 관련 교과목을 개설한다면

공무원들의 미래지향적 사고 배양에 도움이 될 것으로 보인다. 관련 교육 프로그램

개발들은 해외 선진국의 사례를 벤치마킹하고 우리 상황에 맞도록 최적화 하면 된

다. 실제 영국, 캐나다, 호주 등은 자체적으로 미래연구 교육모듈을 개발하는 한편

공무원 등을 상으로 하여 지속적으로 교육을 실시하고 있다.

(3) 공무원들의 부서 간 잦은 이동

공무원들은 부서 이동 시간 간격이 짧을수록 여러 부서에서 일하면서 다양한 관

점을 갖게 되고 정책에 한 전향적 분석에 바탕을 둔 업무를 함에 있어 부처 간의

협력 관계를 보다 쉽게 맺을 수 있다. 하지만 업무의 연속성이 떨어지기 때문에 공

무원들이 미래적 사고를 통한 정책 운영을 하기 보다는 단기 정책 운영에 집중하게

된다. 따라서 부서 간 이동에 따른 미래연구의 정책 이행도 저하를 개선하기 위해서

는 정책개발 및 운영이 사람보다는 시스템에 근거하여 이루어질 수 있도록 하기 위

한 제도 정비가 필요할 것이다.


(4) 미래연구 책임기관의 변동

미래연구에 책임이 있는 부처나 연구기관이 자주 바뀌거나 책임 소재가 변화하

여 부처 혹은 연구기관의 구성원의 교체가 빈번해지면 연속성 있는 미래연구에 장

애요인이 된다. 특히 미래연구를 소수 인원에만 의존할 때 미래연구 구성원이 연구

에서 갑자기 빠질 경우 계속적인 연구 수행에 큰 위협요인이 된다. 따라서 미래연구

책임부서가 정치적 혹은 경제적 외부 환경 등에 민감하게 반응하여 쉽게 와해되지

않도록 하기 위한 제도적 뒷받침이 필요하다.

(5) 당면 이슈와 사건들에 대한 대응 부족

장기간이고 규모의 연구일수록 그리고 중앙집중식 연구일수록 미래연구에 관

계된 새롭게 떠오르는 이슈나 사건들에 한 미래연구의 반영 속도가 떨어져 이에

한 우선순위를 빠르게 전환하기 힘들다. 따라서 상시적인 미래이슈탐색(horizon

scanning)이 이루어지고 이 내용이 미래연구에 즉각적으로 반영될 수 있도록 미래

이슈탐색 기관과 미래연구 기관 간의 긴밀한 협조가 이루어져야 할 것이다.

(6) 시의적절하고 효과적인 미래연구의 홍보 확산 부족

미래연구가 정책에 반영되기 위해서는 선거기간 혹은 정책개발 시점에 연구 결

과가 나와야 정당이나 선거 후보자, 정부의 정책개발에 영향을 줄 수 있다. 하지만

미래연구 결과 발표가 이 시점을 맞추지 못한다면 미래연구 내용이 정책에 직접적

으로 반영되는데 제한적일 수 있다. 또한 미래연구 결과를 정치인이나 정책입안자

가 짧은 시간 동안 쉽게 이해할 수 있는 수단으로 발표하지 않으면 이들의 관심을

끌 수 없게 되어 결국 미래연구 내용은 무용지물이 된다. 따라서 미래연구 내용을

시의적절하고 효과적으로 정치인이나 정책입안자에게 제시할 수 있도록 중간 보고

서를 발표하거나 연구 결과를 동영상 자료 등 다양한 홍보 전략을 세우는 것이 중

요하다.


(7) 정부 부처 이기주의

각국의 사례를 검토한 결과 정부 부처 간 협조가 일어나지 않으면 미래연구의 정

책이행도가 떨어지는 것으로 나타났다. 미래연구 결과는 부분 특정 부처에게만

해당되는 것이 아니라 다양한 부처가 미래연구에 관련되어 있고 그 결과를 정책에

반영할 수 있다. 따라서 미래연구 과정에 관계된 부처들이 모두 참여하고 연구에

협조할 때 보다 효과적으로 미래연구를 할 수 있고 결과의 정책이행도도 높아질 수

있다. 따라서 중앙집권적인 정부조직 보다는 분권적인 정부조직이 미래연구에 더

적합한 것으로 판단되며, 부처 간 의사소통과 협조가 원활하게 이루어질 수 있도록

시스템을 정비해야 할 것이다.

4. 정책적 실천 방안

위에서 분석한 성공요소와 장애요소를 바탕으로 미래연구와 정책의사결정과의

연계를 위한다음과 같은 향후 실천 방안을 제안한다.

(1) 공무원과 정치인의 교육 및 훈련 강화

중앙공무원교육원에 미래연구에 한 프로그램을 신설하고, 정치인과 고위공무

원을 상으로 미래연구 특강 등을 실시한다. 공무원과 정치인은 이러한 교육 및

훈련을 통해 정책개발 시 미래에 한 고려를 자연스럽게 할 수 있을 뿐 아니라 더

나아가 자체적으로도 미래연구를 시행할 수 있는 역량도 기를 수 있을 것이다. 또한

국회 내에 전문위원회를 설치하고 관련 워크숍을 정기적으로 개최하는 것도 한 방

법이다.

(2) 전문 네트워크 구축 및 지식 공유 활성화

미래연구 기관은 정부 내 여러 부처와 기관 뿐 아니라 정부 외의 민간 그룹과도

네트워크를 통해 지식을 교류하여야 한다. 더 나아가서 외국의 미래연구 그룹과도

교류하고 국제적 미래연구 네트워크에 참여한다면 미래연구 방법론을 비롯한 노하우를


배울 수 있고 국제적 미래 이슈에 한 정보를 공유할 수 있을 것이다.

(3) 미래연구 그룹 간 협동 연구 실시

미래연구 그룹 간에 협동을 통하여 연구의 중복을 피하고 주제별 연구 등 협동

연구를 실시한다면 국가적으로 보다 효율적인 미래연구를 시행할 수 있을 것이다.

또한 현재 경제인문사회연구회에서 수행하는 미래사회 협동연구를 확 ·강화하고

특히 이공계 정부출연연구소를 참여시켜야 할 것이다.

(4) 정책 수요 창출을 위한 조직 및 제도 개편

정책개발 시 미래에 한 고려를 의무화하는 한편 중장기 정책개발을 장려한다.

또한 국회의 미래연구 활동을 강화하여 정책개발 및 입안 시 미래에 한 고려를

할 수 있게 한다.

(5) 미래연구 주제 개발

미래이슈탐색(horizon scanning)을 상시적으로 실시하여, 미래연구 주제 개발은

물론 미래연구 채택을 위한 우선순위를 결정하여야 한다. 또한 주제 설정 과정에

이해관계자, 일반 중, 의회의 참여를 유도하여 미래연구에 한 이해와 수용력을

높인다.

(6) 미래연구를 위한 인력 개발 및 예산 확보

수준 높은 미래연구 수행을 위해 미래연구 방법론을 잘 알고 이를 활용할 수 있는

인력을 개발하며, 미래연구를 위한 예산을 확보해야 할 것이다.

(7) 일반 대중을 포함한 미래연구 참여 증대　

창의적인 미래 연구를 위해서는 다양한 견해와 아이디어 청취가 필수적이다. 이를


위해 일반 중을 비롯한 각계각층의 미래연구 참여가 중요하며 참여가 증 될수록

미래연구 결과의 영향력도 높아질 것이므로 ‘(가칭)국가미래포탈’ 같은 홍보 및 공

유·확산 시스템이 필요하다.

제2절 정책적 실천방안 상세 사례 I : 한국형 미래이슈탐색

(Horizon Scanning)

국가 및 각 조직 차원의 미래예측의 전면적 활성화가 필요하며, 그에 한 선결

조건으로 미래이슈탐색 시스템 구축이 필요하다.

이미 앞 장에서 언급한 해외 사례를 고려할 때 미래이슈탐색을 우리나라에서 실

행하기 위한 세 가지 안을 제시할 수 있다.

1. 1안-한시적 프로젝트로 수행: (가칭) Horizon Scanning Korean

Project

네덜란드의 Horizon Scanning Project와 같이 국가적 차원의 미래이슈탐색 프로

젝트를 실시하는 안을 고려할 수 있다. 이 프로젝트의 운영주체는 정부출연연구소

등이 될 수 있을 것이다.

미래이슈탐색 프로젝트 실시 이후 평가 결과에 따라 추가적으로 프로젝트를 더

시행할 수도 있고, 혹은 미래이슈탐색을 위한 영구적인 기관을 설치할 수도 있다.

비록 한시적으로 시행되는 프로젝트이나 정부 정책과의 연계성을 높이기 위해

폭넓은 정치적 및 중적 이해가 필요할 뿐만 아니라 미래이슈탐색과정에서 이해관

계자의 참여가 필수적이어야 할 것이다.


<표 5-2> Horizon Scanning Korean Project

Horizon Scanning Korean Project

롤 모델 - 네덜란드 Horizon Scanning Project

주요 목적

- 공공 정책 아젠다와 관련된 한국 전반의 미래 트렌드 및 이슈를 탐지하고

평가하여 정부에서 미래이슈 탐색이 어떻게 사용될 수 있을지, 의회 및 정

부, 일반 대중들이 미래이슈 탐색에 어떻게 접근할 수 있을지를 연구함



- 한국과 관계된 가장 중요한 트렌드와 이슈 탐색

- 전문가 네트워크 형성

- 에세이, 정책 briefs, 대중을 대상으로 한 강연 등을 통해 결과를 다양한 방

법으로 알림

방법

- 프로젝트 형태이므로 한시적으로 운영

- 적은 수의 내부 프로젝트 팀에 의해서 운영되거나 외부 조직과 연합하여 프로젝

트 팀을 만들어 운영될 수 있음


- 외부 전문가에 의존하여 프로젝트를 이끌기 보다는 한명의 full time 프로

젝트 디렉터 이상적으로는 과학계의 인사인 리더를 중심으로 프로젝트가

운영

- 워크샵, 보고서 작성, 그 외 프로모션 활동 등에 예산 필요

2. 2안-전담조직 설치: (가칭) Korean Horizon Scanning Center 설립

영국 예측 프로그램(Foresight Programme)과 같이 국가차원의 미래이슈탐색을

비롯한 미래예측 기관을 설립하여 지속적으로 미래이슈탐색을 시행한다.

과학적인 미래이슈탐색 방법을 연구 개발하여 신뢰 할만한 미래예측결과를 제공

하는데 기여하며, 행정부 조직 전반에 걸쳐 정책결정 시 미래에 한 고려를 할 수

있도록 미래이슈탐색에 한 홍보를 하고 정부 조직 내 독자적인 미래이슈탐색을

할 수 있도록 능력을 고양키기 위해 교육을 시행 한다.

이러한 미래이슈탐색 기관의 활동 결과물에 한 국민과 정부의 호응도를 높이

고 미래예측의 정책 이행도를 상승시키기 위해서는 통령실 등의 지원 및 전반적

인 정치적지지가 반드시 필요하다.


<표 5-3> Korean Horizon Scanning Center

Korean Horizon Scanning Center

롤 모델 - 영국 Foresight Programme

주요 목적- 정부 행정조직에 자체적인 미래이슈탐색 능력 함양을 위한 필수적인 미래이

슈 방법, 절차, 전략적인 지원을 함



- 정부 행정조직에 미래이슈탐색 지원 및 교육

- “미래예측을 사랑하는 모임“과 같은 전문가 네트워크

- 특정 주제 등에 대한 미래이슈탐색 및 미래연구

방법

- 정부조직 내부에 영향력 있는 미래이슈탐색을 위한 조직을 구성, 기존의 조

직 예를 들면 기획재정부나 교육과학기술부 내에 미래이슈탐색 조직을 추가

하거나, 총리실 내에 미래이슈탐색 담당부서를 신설

※ 미래예측전담 조직을 설치하고 임무를 부여할 수 있음




- 외부 전문가를 이용할 때, 전문적인 미래이슈탐색 방법을 개발할 때 예산

필요

3. 3안-특정분야에 집중한 조직형태로 추진: (가칭) Horizon Scanning

Center for Korean National Security/Korean Future

Technology 설립

싱가포르와 같이 미래기획위원회 또는 국가안전보장위원회 내에 미래이슈탐색

센터를 설치하여 안보 분야에서 미래에 발생할 수 있는 위협요인을 탐색하고 분석

한다. 혹은 국가과학기술위원회 내에 미래이슈탐색센터를 설치하여 미래의 국가 성

장 동력이 될 미래과학기술에 관련한 미래 이슈를 탐색한다.

이렇게 미래의 국가의 위협요인이나 기회요인을 중심으로 미래이슈를 탐색하고

분석하며 그 결과를 정부조직 및 이해관계자, 중과 공유한다. 안보중심과 과학기

술 중심의 미래이슈탐색에서 향후 공공정책 전반으로 그 범위를 확장한다.


<표 5-4> Horizon Scanning Center for Korean National Security


Horizon Scanning Center for Korean National Security


롤 모델 - 싱가포르의 Risk Assessment and Horizon Scanning Programme

주요 목적

- 대한민국 안보와 관련된 모든 위협요인을 탐색하고 분석하여 모든 관련 정부

조직 및 이해관계자들과 대중에게 제공

- 미래과학기술에 대한 모든 기회요인을 탐색하고 분석하여 모든 관련 정부 조

직 및 이해관계자들과 대중에게 제공

정책 영역 - 특정분야(안보, 과학기술)에 집중, 후에 특정분야를 중심으로 전반적인 공공

정책영역으로 확장 가능


- 정부 전반에 걸쳐 지식과 정보를 제공하는 platform을 형성, 후에 이해관계

자 및 일반 국민에게도 미래관련 지식과 정보를 제공

- 학계와, 산업계, 국제적인 연계 형성

방법

- 총리실 내 국가안전보장위원회나 국가과학기술위원회 내에 미래이슈탐색 센

터 신설

- 외국의 특정 이슈에 관계된 미래이슈탐색 프로젝트와 연계




- 외부 전문가를 이용할 때, 정보 제공을 위한 도구 개발 및 웹사이트 개설 등

을 위한 예산 필요

제3절 정책적 실천방안 상세 사례 II: 전문 네트워크 구축

1. 개요

현재 우리나라에는 아래 표에서도 알 수 있듯이 정부 부분은 물론 민간 부분에도

미래연구 조직 및 기관이 존재한다. 정부부분에서는 통령직속으로 미래기획위원

회가 있으며, 행정부에는 정부조직 최초로 기획재정부내 미래전략과 설치되어 있다

(2012년 지식경제부 산하 장기전략국이 신설될 예정이다).

정부출연연구소는 과학기술정책연구원과 과학기술기획평가원이 과학기술관점


에서 미래예측을 수행한 경험을 가지고 있으며, 정보통신정책연구원은 IT 기반의

미래전략연구를, 정보화진흥원도 IT 기반의 미래사회예측을 수행한바 있고, 국토연

구원, 여성정책연구원, 농촌경제연구원 등도 미래관련 연구조직 또는 기능을 가지

고 있다. 또한 김성현의 연구에 따르면 경제인문사회연구회 소속 23개 출연연에서

1995년부터 2008년까지 과제를 분석한 결과 약 330건의 여러 가지 과제 명으로

미래연구를 수행하였음이 파악된다(김성현 2010).

하지만 이러한 연구기관 및 조직들은 서로 네트워크를 형성하지 않을 뿐 아니라

교류 역시 원활하게 이루어지지 않고 있다. 따라서 미래연구 질적 개선 및 양적 확

를 위해서는 미래연구 관련 수행기관간의 네트워크 확충과 교류가 시급하다.

네트워크를 구축하여 서로 간의 정보를 공유하고 활발히 교류하게 되면,

첫째, 미래연구 저변이 확 되어 미래연구에 한 인지도는 물론 미래연구 결과

에 한 수용력의 증가를 꾀할 수 있다.

둘째, 미래연구에 다양한 계층과 분야의 시각을 담을 수 있어 창의적인 미래연구

결과를 기 할 수 있다.

셋째 각각의 미래연구 기관만의 미래연구 노하우와 지식을 공유할 수 있어 발전

적인 미래연구를 할 수 있다.

넷째, 국가적인 관점으로 볼 때 미래연구 기관 간의 중복 연구를 방지하는데 도움

이 된다.

다섯째, 해외 미래연구 네트워크에 들어가게 됨으로써 선진 미래연구 방법을 배

울 수 있고 미래연구 관련 국제적인 이슈를 보다 빠르게 접할 수 있다.

여섯째, 미래연구를 수행함에 있어 할 때 네트워크를 통해 전문가의 참여를 보다

쉽게 유도할 수 있다.

2. 네트워크 운영방안

현재 과학기술정책연구원의 미래연구센터를 중심으로 미래연구에 관심이 있는

각계의 전문가들로 이루어진 네트워크 구축이 진행되고 있고 지난 2011년 12월에

이 네트워크의 공식적인 첫 모임을 가졌다. 이 때 나온 미래연구 네트워크 구축 및


운영 아이디어는 향후 다양한 미래연구 네트워크를 조직하는 데 있어 참조할 만한 자

료가 될 수 있을 것이다.

① 네트워크 내의 의견 교환 방법의 다양화

미래연구에 관심 많은 여러 분야의 다양한 전문가들이 다 같이 모여 의견을 나누

기란 쉽지 않다. 따라서 꼭 공식적인 회의만이 아닌 SNS, 웹사이트, 오프라인 모임

등 다양한 방법을 이용한다면 보다 활발하게 의견을 교환할 수 있을 것이다.

② 지식 베이스로서의 기능 강화

신뢰할 만한 전문가들의 참신한 자료들을 한 곳에 모아둔다면 보다 효율적으로

미래연구를 진행할 수 있을 것이다. 즉 전문가 및 기관이 가지고 있는 지식을 ‘사이

버도서관’ 등을 통해 한곳에 모아둔다면 연구 도중 필요한 지식을 찾는데 시간과

비용을 절약할 수 있고, 또한 ‘미래연구 연구회’ 등을 조직하여 관련 지식을 같이

공부할 수 있는 기회를 만들 수 있을 것이다.

③ 자유롭고 인포멀한 네트워크로서의 미래연구

미래 연구는 참여자의 상상력이 중요하게 작용한다. 따라서 자유롭게 토론할 수

있는 분위기에서 미래연구 네트워크 모임을 가지는 것이 필요하다.

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부 록 241

∙부록 미래예측 지식베이스 구축과 홍보∙

미래연구에 한 전문가 및 중들의 인지도를 높이기 위한 방안으로 미래연구

관련 이슈를 공유할 수 있는 미래연구 관련 계간지를 발행하고, 미래연구에 관심이

있는 사람 누구나 온라인상에서 쉽게 접근하여 원하는 정보를 습득할 수 있도록 하

는 미래연구 관련 홈페이지가 고려될 수 있다.

과학기술정책연구원 내 미래연구센터는 이를 위해 ‘Future Horizon’이라는 계간

지를 발행하고 있고, ‘Center for Strategic Foresight’ 홈페이지를 운영함으로써

미래연구가 전문가와 중에게 보다 가까이 다가갈 수 있도록 노력하고 있다.

1. 계간지 “Future Horizon” 소개

가. 개요

○ 발행처: 과학기술정책연구원 미래과학기술전략센터

○ 발행주기 및 부수: 연 4회 / 1,800부(20면)

○ 배포처 : 청와 , 미래기획위원회, 국회, 정부기관‧지자체, 연구‧교육기관, 공

공도서관, 기업부설연구소, 언론·시민단체 등 1,500여 곳

나. 발간 목적

점차 변화속도가 빨라지고 있는 현 사회에서는 지식과 정보의 흐름을 신속하게

이해하고 미래의 불확실성에 해 효과적으로 처할 수 있는 준비가 필수적이다.

더욱이 최근 전 세계적인 이슈로 등장한 식량문제, 에너지위기, 신종 인플루엔자 확

산, 기후변화 가속화 등 점차 커져가는 전지구적 위험요인들은 미래를 보다 체계적으

로 전망하고 국가차원의 합리적인 응방안을 모색할 당위성을 제기하고 있다.


따라서 미래과학기술전략센터는 미래사회의 변화방향에 관한 지속적인 토론과

연구를 통하여 미래의 핵심 과학기술 발전방향을 전망하고, 글로벌 이슈에 한 해

결방안을 모색하고자 미래연구에 한 지식 및 동향을 소개하는 계간지 ‘Future Horizon’을 창간하였다.

2009년 6월 창간한 Future Horizon은 현재 제11호까지 간행되었다. Future

Horizon은 미래에 한 자유로운 창의적 씨앗 아이디어(seed idea)를 발굴하고, 관

련 전문가 및 일반국민들을 상으로 미래에 관한 커뮤니케이션의 디딤돌 역할을

수행하고 있다.

다. Future Horizon의 내용 구성

○ Future Snapshot: 창조적 아이디어에 기반한 미래 기술과 서비스를 묘사

○ Big Science의 미래: 미래 과학기술에 있어서 항공·우주·해양·원자력 등 규

모 투자가 필요한 거 과학분야의 잠재력 소개

○ 미래사회에 한 조망: 새로운 과학기술이 만들어가는 미래의 변화된 모습에

한 포괄적인 조망

○ 기술의 과거, 현재, 그리고 미래: 과거 과학기술 역사에서 나타난 중요한 전환

들을 통해 본 혁신패턴과 그것이 시사하는 미래 전망

○ 문화, 과학기술, 그리고 미래: 다양한 문화 속에 나타나는 트렌드의 변화와

과학기술이 만들어가는 미래사회에 한 상상

○ 미래연구 해외동향: 선진국들의 미래연구 역사 및 최근 미래연구 동향 분석

○ 미래연구포커스: 다양한 미래연구 분야 중 보다 최근 부각되고 있는 이슈와

상황에 해 분석/진단하는 보다 심층적인 연구 수록

○ 미래연구 Book Review: 최근 발행된 흥미로운 미래연구 신간에 한 소개

부 록 243

2. 미래연구 홈페이지 ‘Center for Strategic Foresight’

1. 미래연구 홈페이지 소개

가. 개요

○ 홈페이지명: ‘Center for Strategic Foresight’○ 홈페이지 주소: www.foresight.kr

○ 홈페이지 관리 및 컨텐츠 제공: 과학기술정책연구원

나. 구축 목적

○ 미래연구의 주요 이슈, 현황 및 동향과 관련된 정보 구축 및 제공

○ 미래연구의 전망과 결과를 바탕으로 지속적인 경제 및 사회 트렌드를 분석하

는 공간 마련

○ 국가 과학기술 비전 및 정책 수립을 위한 정보와 데이터를 제공하고 이를 바

탕으로 한 국민 커뮤니케이션 활동체계 구축

○ 국내 및 해외의 미래연구에 한 모니터링 체계를 통하여 미래연구동향에

해 조사결과와 분석 자료를 제공

○ 국내 및 해외의 미래연구관련 전문가 데이터베이스를 구축하고 전문가 상호

간의 교류 및 네트워크를 활성화

다. 주요 기능

(1) 통합검색 기능

○ 미래연구 지식의 보고로서 새롭고 풍부한 미래연구 자료 검색

○ 미래포럼 및 Future Horizon 관련자료 및 정보 검색

○ 전문가 데이터베이스 검색

○ 미래연구 및 과학기술정책 동향 검색


(2) 전문가 데이터베이스 구현

○ 미래연구 전문가 인적사항, 연구자료 및 관심분야 게재

○ 전문가 상호 간의 네트워킹 공간을 통한 미래이슈 논의의 활성화 유도

(3) 유관기관 및 관련 웹사이트와의 연계(Link)를 통해 신속하고 효과적인

미래연구 기회 마련

○ 과학기술정책연구원(STEPI), 과학기술기획평가원(KISTEP) 등 공공 연구기

관들의 다양한 정보 제공

○ 교육과학기술부, 지식경제부, 미래기획위원회 등의 정부 부처 및 유관기관과의

연계망 구축

○ 국내 및 해외의 미래연구 관련 사이트로의 접속망 마련

라. 향후 추진 계획

○ 미래연구 콘텐츠 및 데이터 정리·업데이트

○ 홈페이지 영문 제공 서비스 구축

○ 미래연구 전문가(연구자) 데이터베이스를 추가적으로 추진

2. 미래연구 홈페이지 구성

부 록 245

가. Main 화면

(1) 구성전략

○ 이용자 타겟을 전문가뿐만 아니라 일반인으로 설정, 모두를 만족시킬 수 있는

방향으로 메뉴 구성

○ 연구자에게는 미래과학기술전략센터의 활동과 관련된 전문 정보와 주제를 제

공하며 일반인에게는 센터의 역할과 미래연구 관련 흥미로운 지식에 접근이

용이하도록 메뉴를 배치

○ 유관 부처 또는 국내외 협력 기관과의 링크를 제공하여 방문자들로 하여금 연

계 정보로의 접근성을 높임

○ 공지사항·프로젝트 공지 등 활동이나 업데이트 빈도가 높은 게시판을 첫 화면

에 노출시켜 미래연구센터의 활동상을 알림

(2) 디자인 의도

○ 현재 미래연구센터에서 진행 중인 프로젝트를 보다 강조하고 국내외 최신 미

래연구 소식을 차별화하여 구성함으로써 업로드 자료의 중요성과 다양성의

효과 극 화

○ 미래연구센터의 독립적인 CI를 제작하여 미래지향적인 미래연구센터 웹사이

트의 시각적 정체성 구현

○ 동시에 과학기술정책 연구원 로고를 인접 배치하여 소속기관 명시 및 기관과

의 연계성 노출

(3) 세부 메뉴

○ 미래연구 소개, 미래연구포럼, 계간지 ‘Future Horizon’, 연구보고서, 미래연구

전문가 커뮤니티, 정보마당, My Page 노출


나. Sub 화면

(1) 구성전략

○ 미래연구: 미래연구의 개념과 주요 방법론 소개

○ 우리는: 연혁, 현재 진행중인 프로젝트, 연구전략 및 주요활동 소개

○ 보고서: 미래연구센터에서 발간된 연구자료 및 STEPI 내 미래연구 보고서 소개

○ Future Horizon: 미래연구 계간지 Future Horizon 열람 서비스 제공(과학기술

정책연구원 홈페이지와의 링크)

○ 지식 BASE: 국내외 주요 미래연구 기관에서 발표한 자료 소개

○ My Page: 로그인, 회원신청, 아이디/비밀번호 찾기 등 홈페이지 접근에 필요한

메뉴 등록

○ 관련 사이트: 정부부처, 연구기관, 학회, 국외 유관기관, 통계기관, 학, 언론 등

SUMMARY 247

SUMMARY

[Title] Foresight Study Based on Science and Technology Development Ⅲ

ᆞProject Leader: Byong Won Park

The purpose of this research is to draw scientific and technological needs to achieve the future vision of our society through solving the future issues. To get the needs we have to investigate detailed issues raised by each megatrend which will represent a big tide of our social change. We draw 8 megatrends and related 88 key issues which give important impacts on our future social change

We usually use meta analysis, delphi analysis and brainstorming to find future issues and scientific and technological needs. We draw issues from the point of both the impacts on Korean society and scientific and technological interrelationship of view

We surveyed 1,000 peoples who are selected by the proportion of gender, ages and geographics to find their future vision related to science and technology. The most important value of Korean people concerning in their lives reveals health. Most of Korean peoples agree that science and technology has been contributed to both the development of economy and improvement of quality of life. Korean people believe that science and technology can realize our life more convenient and health in the future. The priority of science and technology fields to invest in the future is energy, biomedical and so on.

The peak of each issue to reveal in the future is various. The peak of issues related to Chinese development are in year of 2030 meanwhile issues related to energy and resources and climate and environment arek in year of 2040.

We have 32 issues which are more influential to Korea and higher corelation of science and technology. Majority of those issues are related to the megatrend


of Chinese development and energy and resources problem. We also recommend 5 key directions of future technology(smart, ubiquitous,

green, safe, customized) to draw technologies as national strategy. In conclusion, we suggest we have to take both problem solving approach and interdisciplinary approach to find a future strategic technology to contribute future vision through solving issues.

CONTENTS 249

CONTENTS

Chapter 1. Introduction ······················································································· 31

Chapter 2. Research Strategy ·········································································· 35

1. Foresight as a tool for policy making ·········································································· 352. Main function of foresight in policy making process ················································· 363. Research strategy ·············································································································· 41

Chapter 3. Innovation Outlook ········································································· 46

1. Framework of Innovation outlook ·················································································· 462. Energy efficiency ·············································································································· 513. Care work ·························································································································· 93

Chapter 4. Policy Analysis: Utilization of Foresight Results ·················· 132

1. Framework of policy analysis ······················································································· 1322. [Case study 1] Nuclear waste disposal site decision ················································· 1383. [Case study 2] u-City program in Eunpyong new town ·········································· 157

4. [Case study 3] UK foresight program: Flood and coastal defence ······················ 175

Chapter 5. Linking Foresight to Innovation Policy ···································· 196

1. Analysis of governments' foresight capability ····························································· 1962. Conditions of foresight capability by country ···························································· 1993. Assessment of governments' foresight capability by country ···································· 2044. Analysis of horizon scanning capability by country ·················································· 209

Chapter 6. Conclusion and Policy Implication ··········································· 224

Reference ············································································································ 237


Appendix ·············································································································· 241

Summary ·············································································································· 247

Contents ··············································································································· 249

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• 신기술의 사회윤리적 논쟁에 관한 정책네트워크 분석 :

생명윤리와 인터넷내용규제의 입법과정을 중심으로송성수 162 6,000

• 미래선도산업의 육성을 위한 중장기 기술혁신전략 이정원 255 8,000

• 과학기술의 질적 제고 및 불균형 완화 : 정책과제 및 개선 방안 조현대 212 7,000

• 한국과학기술자사회의 특성 분석 - 脫추격체제로의 전환을 중

심으로 -송위진 177 6,000

• 중국의 혁신클러스터 특성 및 유형분석 : 한국 사례와의 비교 홍성범 174 6,000

• 신기술 변화에 대응한 산·학·연 연구개발 파트너십의 강화

방안황용수 176 6,000

• 한국국가혁신체제 발전방안 연구 송위진 206 7,000

• 개방형 지역혁신체제 구축을 위한 공공연구 이공래 234 7,000

• 세계1위 상품의 한·중·일 경쟁력 비교와 정책시사점이정원,

송종국122 5,000

• 한국형 지역혁신체제의 모델과 전략 1 : 지역혁신의 공간적 틀 이정협 350 9,000

• 기술혁신과 구조적 실업에 관한 실증연구 하태정 167 4,000

• BRICs 국가들의 부상과 과학기술정책 대응방안 임덕순 외 447 11,000

• 혁신주도형 중소기업 육성을 위한 정책 : 공급가치사슬

관점에서민철구 외 203 7,000

• 기술혁신과 경제성장 : 요소대체율과 기술진보율에 관한

실증적 고찰신태영 100 4,000

• R&D 글로벌화 : 현황과 수준측정을 위한 지표개발 이정원 외 170 5,000

• 정부출연연구기관의 연구과제중심 운영체제(PBS) 개선방안

연구김계수 외 248 7,000

• 다분야 기술융합의 혁신시스템 특성 이공래 132 5,000

• 제약산업의 혁신체제 개선을 위한 산학연 협력 강화 방안 김석관 250 6,000

• 고급 과학기술인력 양성 관련 정부지원사업의 성과평가방안박재민,

조현대175 6,000

• BT분야 혁신기반 실태분석 및 선진화 방안 조현대 379 10,000

• 정부출연 연구기관 연구과제중심 운영제도(PBS) 대체모델 적용

연구김계수 144 5,000


• R&D 프로그램의 유형별 경제성 평가 방법론 구축 황석원 122 5,000

• 선진 혁신클러스터 구축을 위한 가상 클러스터 활용방안 :

지리적 클러스터의 보완적 관점에서김왕동 185 5,000

• 과학기술인력의 학교에서 직업으로의 이행과정 및 취업구조 분석 박재민 141 5,000

• 한국형 지역혁신체제의 모델과 전략 : 지역혁신의 유형과

발전경로이정협 326 8,000

• 지속적 경제성장을 위한 최적 R&D 집약도 도출 : 파레토

최적배분을 위한 탐색적 연구김병우 59 4,000

• R&D 투자 촉진을 위한 재정지원정책의 효과분석 송종국 101 4,000

• 혁신클러스터의 네트워크 평가지표 개발 및 적용 : 대덕 IT

클러스터를 중심으로

김왕동,

김기근148 4,000

• 기술기반 문화콘텐츠 서비스업의 혁신특성과 R&D 전략 :

온라인 게임산업을 사례로최지선 외 522 6,000

• 지역혁신 거버넌스의 진단과 대안 모색 : 대기업 중심

생산집적지의 전환을 중심으로이정협 외 290 4,000

• 국내외 공공연구시스템의 변천과 우리의 발전과제 조현대 외 440 6,000

• 미래 환경변화에 따른 HRST 정책진단 및 중장기 정책방향 진미석 외 400 4,000

• 사회적 목표를 지향하는 혁신정책의 과제 송위진 외 333 4,000

• 사회적 목표를 지향하는 혁신정책의 과제 : Synthesis

Report송위진 외 92 2,000

• 기초기술 연구개발투자의 경제성 분석 황석원 외 283 4,000

• 제조업 성장에 기여하는 R&D서비스업 육성전략 최지선 외 3036,000• R&D 서비스기업 사례연구집 최지선 외 178

• 정부출연연구기관의 지속가능성 분석 및 제고방안 조현대 외 376 4,000

• 공공연구조직의 창의성 영향요인 및 시사점 김왕동 98 4,000

• 대학 연구기능 활성화를 위한 교육 연구 연계 민철구 외 184 4,000

• 한국선도산업의 혁신경로 창출능력 이공래 외 328 10,000

• 2005년도 한국의 기술혁신조사:제조업 엄미정 외 608 30,000

• 한국의 혁신수준분석-European lnnovation 엄미정 외 157 5,000

• 2006년도 한국의 기술혁신조사:서비스 엄미정 외 308 14,000

• 2008년도 한국의 기술혁신조사 : 제조업 김현호 외 501 30,000

• 21세기 과학기술정책의 부문별 과제 이언오 342 9,000

• 일본.미국.유럽연구개발프론티어 김갑수 762 50,000

• 탈추격형기술혁신체제의모색 송위진 외 447 10,000

• 세계적 과학자의 경력과정분석과 시사점 김왕동 240 4,000

• 통합형 혁신정책을 위한 정책조정 방식 설계 성지은 244 4,000

• R&D 환경변화에 대응한 대학내 연구조직 지원정책 개선방안 엄미정 211 4,000


• 저탄소 녹색성장 종합평가지수 개발 유의선 211 4,000

• 저탄소 녹색성장을 위한 과학기술정책과제장진규

이재억262 4.000

• 공공연구의 산업기술혁신파급정도․효과분석 및 정책제언 조현대 218 6,000

• 2009년도 기술부문 과학기술혁신 지표연구 김석현 총4권 12,000

• 녹색기술혁신의 특성 ․ 역량분석 및 활성화 방안 장진규 323 8,000

• 기술혁신과 일자리 창출 이공래 220 7,000

• 국가 R&D사업의 경제적 타당성 평가 방법론 개선방안 황석원 170 6,000

• FTA 환경변화에 따른 기술 무역장벽 대응방안 하태정 182 6,000

• 미래지향형 과학기술 혁신 거버넌스 설계 및 개선방안 성지은 214 7,000

• 기초연구성과 창출 및 확산 촉진을 위한 연구시스템 개선방안 조현대 218 7.000

• 이공계대학의 구조변화 추세분석과 경쟁력 확보방안 민철구 250 7,000

• 북한의 산업기술 발전경로와 남북 산업연계 강화방안 김종선 160 6,000

• 2010년도 한국의 기술혁신조사 하태정 520 12,000

• 2010년도 과학기술 인력 통계조사․분석 엄미정 161 6,000

• 2010년도 기업부문 과학기술 혁신 지표연구 김석현 총5권 20,000

• 국가 거대과학기술의 뉴 프런티어 창출 전략 조현대 426 12,000

• 연구개발인력 경력개발과 고용촉진 전략: 박사학위자 민간

부문 진출을 중심으로엄미정 175 6,000

• 지역혁신을 위한 지역대학 역할정립과 활성화 방안 민철구 200 7,000

• 전염성 동물질환에 대한 과학기술적 대응방안 서지영 212 7,000

• 남북한 과학기술 혁신체제 연계 방안 김종선 170 6,000

• 다부처 R&D사업 기획 및 추진 방안 조현대 200 7,000

• 과학기술혁신기반 모바일생태계 발전 전략 황석원 220 7,000

• 지식재산 비즈니스 모델전망과 성장동력화 방안 손수정 237 7,000

• 스마트 전문화의 개념 및 분석틀 정립 이정협 120 6,000

• 2011년도 한국 서비스부문 기술혁신조사 하태정 600 13,000

• 기술혁신 성과지표 분석 및 DB구축사업 김석현 총5권 20,000

STEPI 자료 판매코너 ᆞ교보문고 정부간행물 코너(02-397-3628)ᆞ영풍문고 정부간행물 코너

(02-399-5632)ᆞ북스리브로 정부간행물 코너(02-757-8991)ᆞ정부간행물판매센타 총판(02-394-0337)

저 자

ᆞ박병원ᅵ과학기술정책연구원 연구위원ᅵ

ᆞ윤정현ᅵ과학기술정책연구원 연구원ᅵ

ᆞ양장미ᅵ과학기술정책연구원 연구원ᅵ

ᆞ김지희ᅵ과학기술정책연구원 연구원ᅵ

: : 정책연구 2011 - 26


2011년 12월 일 인쇄

2011년 12월 일 발행

著者 ᅵ 박병원·윤정현·양장미·김지희

發行人 ᅵ 송종국

發行處 ᅵ 과학기술정책연구원

서울특별시 동작구 보라매길 44(신대방동 395-70) 전문건설회관 26층

Tel: 02)3284-1800 Fax: 02)849-8016

登錄 ᅵ 2003년 9월 5일 제20-444호

組版 및 印刷 ᅵ (주)정인I&D Tel: 02)3486-6791~6 Fax: 02)3486-6790, 6797

ISBN 978-89-6112-165-1 93320