Europenizarea Administratiei Publice Din Romania

Europenizarea administraţiei publice din România

Rezumat:Ce este nou în cercetarea conceptului de europenizare? Există oare ceva nou în cadrul acestui proces? Ce este de fapt europenizarea? În lucrarea de faţă, am arătat că pentru înţelegerea cât mai concretă a acestui termen trebuie să răsfoim un pic şi în istorie, atât în începuturile acestui concept, cât mai ales în istoria ţării noastre şi în istoria relaţiilor create de aceasta cu Uniunea Europeană, de-a lungul timpului.Îîn cadrul administraţiei publice din România am pornit de la ipoteza în care europenizarea derivă din aderarea României la Uniunea Europeană, cu privire la impunerea şi determinarea schimbărilor majore atât în sistemul legislativ naţional, cât şi în ceea ce priveşte reforma administrativă, transmiterea unor valori şi principii lăsându-se însă loc diversităţii naţionale.

Prin urmare, combinarea formalismului Uniunii Europene şi a practicii naţionale va da naştere unui sistem legislativ aliniat cerinţelor supra-naţionale.

Abstract:What's new research concept of Europeanization? Is there something new in this process? What exactly is Europeanization? In this paper, we showed that the concrete understanding of this term as to browse a bit in history, both in the beginning of this concept, and especially in our history and the history of relations created by the European Union, the over time. In public administration in Romania we started from the assumption that Europeanization is derived from accession to the EU on the taxation and determining major changes both in national legal system and in terms of administrative reform, transmission of values and principles but leaving the place of national diversity.

Therefore, combining formalism EU and national practice will create a system of supra-national legal requirements aligned.

Cuvinte cheie: europenizare, reforma administrativă, integrare europeană, valori europene.

1. Definirea conceptului de europenizare

Înainte de 1990, subiectele despre Comunitatea Europeană erau abordate, cu precădere, în lucrări consacrate relaţiilor internaţionale, însă, după extinderea organizaţiei către Europa Centrală şi de Est s-a constituit un domeniu distinct al studiilor despre europenizare. Europenizarea a fost examinată în secolul al XX-lea, dar după căderea comunismului ea capătă sensuri noi, deoarece, una dintre cele mai importante probleme în noul context european este adecvarea cadrului instituţional intern din fiecare ţară membră a Uniunii Europene, la normele comunitare.

În analiza conceptului de europenizare voi porni de la definiţia lui Robert Ladrech, care afirma că reprezintă: „Un proces lent care reorientează direcţia şi modelează politicile la nivelul în care dinamica politică şi economică a Comunităţii Europene devine parte a logicii organizaţionale a politicii şi deciziei naţionale”.1 În cadrul acestei perspective este important de observant distincţia între conceptul de integrare şi de cel de europenizare. În timp ce integrarea europeană reprezintă procesul de cedare a suveranităţii de la nivel naţional la nivel european, europenizarea provoacă o schimbare internă prin deciziile adoptate la nivelul Uniunii Europene.

Într-un alt sens, transformarea structurilor sociale şi instituţionale din statele membre ale Uniunii Europene se produce prin presiunea instituţiilor comunităţii europene asupra politicilor şi deciziilor interne ale actorilor principali, iar europenizarea se derulează concomitent cu adâncirea interdependenţelor dintre statele europene. Cele două procese – constrângerile comunitare şi dependenţa reciprocă –fiind strâns asociate. În acest sens, integrarea europeană este actul de întărire

1 Ladrech Robert- Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France”, Journal of Common Market Studies, 1994, p. 69

1

a influenţei şi puterii decizionale a comunităţii europene, suveranitatea fiind transmisă de la nivel naţional la nivel european, iar europenizarea înseamnă schimbarea produsă în contextul intern al fiecărei ţări prin impunerea de modele, norme şi politici comunitare care implică modificări de substanţă în politicile naţionale şi în cadrul instituţional de adoptare şi aplicare a acestora.

În definirea acestui concept, relevant este şi perspectiva lui Radaelli care concepe europenizarea ca proces de „construcţie, difuziune şi institutionalizare” a regulilor Uniunii Europene, care modelează „discursul intern, identităţile, structurile politice şi politicile publice”.2

În literatura de specialitate, se discută despre europenizare ca proces derulat sub egida Uniunii Europene, necesar pentru orice stat interesat de aderare la Uniunea Europeană. 3

Într-o altă opine, se consideră că europenizarea în cadrul statelor membre din centrul şi estul Europei apare mai mult ca act de adoptare formală, legislativă şi instituţională a directivelor Uniunii Europene decât în aplicarea lor, în identificarea sau corespondenţa societăţii cu valorile europene.4

Risse concepe europenizarea ca acţiune de lărgire a spaţiului Uniunii Europene şi ca implicare a cetăţenilor europeni în dezbaterea problemelor de interes comun5.

Europenizarea este, de asemenea, un proces continuu prin care se realizează adaptarea instituţională, adoptarea politicilor comune şi difuziunea culturală transnaţională, un proces de schimbare instituţională, care constă în adoptarea acquis-ului şi în compatibilizarea instituţiilor şi un act de construire a culturii europene comune şi a identităţii europene.6

Se constată că acest concept de europenizare nu se poate bucura de o definire uniformă, ci din contră, este un termen ce a dat şi poate va mai da naştere la numeroase controverse, existând o varietate de sensuri conferite acestui concept. De exemplu, Radaelli indică trei tipuri de europenizare: negativă (integrare economică prin care noilor state membre li se impun reguli prohibitorii pentru a atinge criteriile de convegenţă economică), pozitivă (integrare instituţională) şi de cadru (modificarea credinţelor şi aşteptărilor actorilor naţionali).7

Un alt autor examinând, însă cinci posibile procese ale europenizării8:Europenizarea ca act de modificare în graniţele teritoriale externe.- Continentul Europa devine

un singur spaţiu politic, iar europenizarea înseamnă extinderea graniţelor sale;

2 Radaelli Claudio, The Politics of Europeanisation: Theory and Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2003, p.303 Grabbe Heather- “Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process”, Oxford University Press, Oxford, 2003, p.305. În finalizarea lui, s-a acţionat în virtutea principiului condiţionalităţii, intrinsecă programului Uniunii Europene de extindere către Europa Centrală şi de Est. Condiţionalitatea este strategia de negociere a stimulentelor acordate de Uniunea Europeană unui stat pentru ca guvernul acestuia să realizeze condiţiile de aderare la Uniunea Europeană.Concret, ţările candidate trebuie să respecte criteriile decise la summit-ul de la Copenhaga şi să adopte acquis-ul comunitar,4 Schimmelfennig Frank., Sedelmeier Ulrich-The Europeanization ofCentral and Eastern Europe.,Cornell University Press, Ithaca, p.2245 Risse Thomas- “Neofunctionalism, European identity, and the puzzles of European integration”, Journal of European Public Policy 12, 2, April, 2005, p. 2936 Pană Aandra-Dina- Europenizarea în media transnaţionale, teză de doctorat, SNSPA, Bucureşti, 2011, p.37. În sens contrar Downey, Koenig afirmă că integrarea instituţională s-a înfăptuit într-un ritm mult mai rapid decât integrarea socială existând astfel un decalaj între europenizarea instituţională şi europenizarea societăţii, aceasta din urmă fiind influenţată în mică măsură de deciziile luate de instituţii europene.7 Radaelli Claudio.- “Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change”, European Integration online Papers, 4 (8), http://ssrn.com/abstract=302761 accesat la 20 octombrie 20118 Olsen Johan- “Many Facets of Europeanization”, Journal of Common Market Studies, 2002, p. 929

2

Europenizarea ca dezvoltare a instituţiilor de guvernare la nivel european- aceasta semnifică un centru cu capacitate de acţiune colectivă, care presupune un anumit nivel de coordonare politică şi coerenţă;

Europenizarea ca penetrare centrală a sistemelor naţionale şi subnaţionale de guvernare- europenizarea implică diviziunea responsabilităţilor şi a puterilor între diferitele nivele ale guvernării. Toate sistemele multilevel de guvernare trebuie să realizeze balanţa între unitate şi diversitate, coordonare centrală şi autonomie locală. Europenizarea implică adaptarea sistemelor de guvernare naţionale şi sub-naţionale la deciziile centrului politic european şi la normele europene;

Europenizarea ca export de forme de organizare politică şi de guvernan- care sunt tipice şi distincte pentru Europa dincolo de teritoriul european. Europenizarea se referă la relaţia cu actori şi instituţii non-europenene şi la modul cum Europa îşi găseşte locul într-o lume mai largă. Europenizarea semnifică o balanţă pozitivă export-import, adică ţările non-europene import mai mult din Europa decât viceversa, iar soluţiile europene exercită o influenţă mai mare în forurile internaţionale;

Europenizarea ca proiect politic ajută la constituirea unei Europe unificate şi mai puternice- nivelul la care Europa devine o entitate politică mai importantă este legat de spaţiul teritorial, edificarea centrului său politic, adaptarea internă, şi de modul cum dezvoltările europene au impact şi sunt influenţate de sisteme de guvernare şi de evenimente din afara Europei.

O altă clasificare face diferenţa între europenizarea directă – impactul intenţionat al unei iniţiative a Uniunii Europene – şi europenizarea indirectă – un impact neintenţionat al unei iniţiative a Uniunii Europene.9 Există o europenizare voluntară şi o europenizare coercitivă. Prima se referă la adoptarea promptă a deciziilor Uniunii Europene dintr-un anumit domeniu, iar a doua are în vedere adoptarea practicilor şi/sau politicilor din alt domeniu.

Deşi, la o primă vedere am putea afirma că s-a reuşit o clarificare a acestui concept, o aliniere a definiţiilor date lui, acestea nu se opresc chiar aici, exemplificând cele afirmate prin faptul că termenului de europenizare i s-au mai adus încă alte două modele: modelul europenizării prin inovaţie şi modelul europenizării prin imitaţie.

Primul derivă din intima asociere între decizia guvernamentală internă şi politica de dezvoltare europeană a societăţii naţionale. Cel de al doilea reflectă procesul transguvernamental de imitaţie dincolo de decizia ministerială asupra europenizării.10 Din analiza definiţiilor, conceptelor, teoriilor date europenizării, aş putea afirma faptul că ideea care domină aceste studii este cea potrivit căreia afirmarea europenizării a avut loc odată cu aderarea la Uniunea Europeană. Astfel, din acest punct de vedere se declanşează procesul de europenizare care se exercită asupra întregii societăţi, avându-se în vedere că Uniunea Europeană este o structură diferită de cea a statelor component. Din acest

9 Bache Ion, Marshall Adam -“Europeanisation and Domestic Change: A Governance Approach to Institutional Adaptation in Britain”, Queen’s Papers on Europeanisation, p. 5, disponibil la http://www.qub.ac.uk/ schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38447,en.pdf.. În acest sens autorul afirmă că există o europenizare voluntară şi o europenizare coercitivă. Prima se referă la adoptarea promptă a deciziilor Uniunii Europene dintr-un anumit domeniu, iar a doua are în vedere adoptarea practicilor şi/sau politicilor din alt domeniu.10 Trondal Jarle- “Two Worlds of Europeanisation – Unpacking Models of Government Innovation and Transgovernmental Imitation”, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 9, N° 1,2005; http://eiop.or.at/eiop/ texte/2005-001a.htm.. În acest sens, varietatea înţelesurilor termenului de europenizare a fost redusă la trei modele: 1. „modelul nepotrivit” ( “Goodness of Fit Model”), în care procesele politice şi instituţiile se schimbă în legătură cu impulsurile venite de la nivelul Uniunii Europene; 2. Modelul macroproces (Macro-process Model), în care Uniunea Europeană este văzută ca structură integrată în procesele politice interne şi transnaţionale şi în instituţiile interne şi externe; 3. modelul mixt: Uniunea Europeană este concepută ca o organizaţie care îmbină primele două modele.

3

punct de vedere, trebuie să recunoaştem faptul că europenizarea cunoaşte noi dimensiuni odată cu fiecare ţară nou intrată

în Uniunea Europeană, cu toate că ţările candidate sau recent integrate în Uniunea Europeană „sunt preocupate în primul rând de implementarea noilor reglementări”, aşa cum afirmă un alt autor preocupat de clarificarea acestui concept.11 De asemenea, aş putea afirma cu certitudine faptul că toate ţările din Uniunea Europeană cunosc europenizarea, fiindcă acest proces nu este doar o simplă transmitere a valorilor, normelor şi practicilor ţărilor fondatoare în cadrul naţional al ţărilor care au aderat, ci şi transpunerea lor în practică.

Uniunea Europeană este înţeleasă ca un complex de societăţi multiculturale, o comunitate bazată pe valori şi drepturi a cărei formă de guvernare este federaţia multiculturală şi democratic, un spaţiu de flux în care circulaţia bunurilor, oamenilor, semnelor şi informaţiilor duce la apariţia unor noi practici sociale , un imperiu neo-medieval în care autoritatea şi suveranitatea specifice în contexte instituţionale diverse facilitează existenţa identităţilor multiple, un complex social care este construit pe reţele, un spaţiu comun şi o civilizaţie comună, alcătuită din cel puţin trei grupuri de ţări sau lumi ale adecvării statului naţional la cerinţele Uniunii Europene: 1. lumea

respectării legii (world of low observance); 2. lumea politicii domestice (world of domestic politics); 3. lumea neglijării (world of neglect).12

Statele naţionale, printre care şi Rom\nia, au făcut din integrarea europeană în Uniunea Europeană o componentă a producerii propriei lor democraţii. Integrarea ţărilor candidate în Uniunea Europeană constituie un element fundamental al discursului public, care poate produce un anumit tip de democraţie. În acest sens, aş putea aduce în discuţie întrebarea dacă există o asociere organică între democraţie şi economia de piaţă în statele ex-comuniste devenite membre ale Uniunii Europene? Bineînţeles că acest răspuns merită o analiză în detaliu, însă pentru subiectul de faţă se accentuează ideea unei anumite desincronizări între democraţia în curs de consolidare şi evoluţia societăţii după criterii ale economiei de piaţă.

Ca o concluzie referitoare la acest prim subcapitol, aş putea spune că procesul de europenizare este, într-o oarecare măsură, asociat cu modernitatea tendenţială, politicile de europenizare având în vedere proceduri de implementare de sus în jos a unor măsuri legislative şi administrative, fără a ţine cont de modelele culturale interne din fiecare societate însă europenizarea nu poate fi confundată cu convergenţa pentru că aceasta poate fi o consecinţă a integrării europene, nu sinonim al europenizarea, fiind o diferenţă între procesul de europenizare şi consecinţele procesului de integrare13.

2. Contextul naţional în perspective europenizăriiConsider că pentru o analiză a europenizării societăţii româneşti, mai ales, dacă ne referim strict

la administraţia publică trebuie să pornim de la realităţile istorice parcurse de statul român în perioada de dinainte de 1989. Astfel, spre deosebire de alte state ex-comuniste, România s-a remarcat printr-o politică proprie faţă de Comunitatea Economică Europeană (Piaţa Comună) mergând până la recunoaşterea oficială a acestei organizaţii internaţionale. Ca expresie a politicii externe independente, în 1 ianuarie 1974, România a fost prima ţară comunistă inclusă în Sistemul Generalizat de Preferinţe al Comunităţii Europene, fapt ce a permis exportul produselor agricole

11 Beciu Camelia- “Europa ca format mediatic. Construcţia problemelor publice în discursul presei din România” în Beciu, C. şi Perpelea, N.- Europa şi spaţiul public. Practici comunicaţionale. Reprezentări. Climat emoţional, Editura Academiei Române, Bucureşti, 2007, p.5812 Eriksen Erik Oddvar, Fossum John Erik.- “Europe in Search of Legitimacy: Strategies of Legitimation Assessed” International Political Science Review, 2004, p. 43513 În acest sens regimul European poate fi convergent, în ceea ce priveşte politica cetăţeniei, văzută nu numai ca rezultat al iniţiativelor de la Bruxelles, dar şi ca răspuns la anumite consideraţii naţionale.

4

româneşti pe pieţele ţărilor din CEE. De asemenea, odată cu semnarea Acordului privind crearea Comisiei mixte România – CEE, în 26 iulie 1980, România a fost singura ţară comunistă care a recunoscut de facto şi de jure Comunitatea Economică Europeană, ca entitate internaţională, mărturie în acest sens, fiind şi Acordul asupra Produselor Industriale. Datorită propriei experienţe cu Comunitatea Europeană, după 1990 România ar fi trebuit să aibă un alt traseu în relaţia cu Uniunea Europeană decât celelalte state ex-comuniste, fiindcă ea a fost singura ţară din spaţiul comunist care a avut relaţii comerciale şi diplomatice cu Piaţa Comună. Statul român dispunea în acel moment de un corp profesional calificat în problemele Comunităţii Europene, de diplomaţi şi specialişti din diverse sectoare conexe cu organizaţia europeană. Deşi oficializate, raporturile cu CCE au stagnat din cauza că regimul comunist a adoptat, în anii ’80, poziţia de izolare şi a neglijat noile tendinţe în relaţiile economice şi politice internaţionale, a căror expresie a fost globalizarea ca proces de interconectare a tuturor dimensiunilor vieţii social-economice contemporane. Relaţia cu CCE se axa pe relaţii economice dar, în plan politic, regimul comunist din România era divergent cu sistemul politic din ţările membre ale CCE.

Astfel, România a cunoscut paradoxul pierderii câştigurilor din situaţia de partener privilegiat în raporturile cu Comunitatea Europeană, înainte de 1989. România a fost nevoită, imediat după 1989, să acceadă de la statutul de ţară europeană marginalizată la cel de membru al Uniunii Europene. Nu este fără semnificaţie faptul că regimul comunist a conferit României statutul de ţară în curs de dezvoltare din cauză că economia ei, la începutul anilor ’60, era, în pofida planurilor de industrializare accelerată, predominant agrară, o moştenire preluată din societatea antebelică. Se recunoştea explicit decalajul de dezvoltare dintre România şi statele europene occidentale.

Schimbările produse după 1989 au creat cadrul pentru continuarea relaţiilor României cu Comunitatea Economică Europeană, dar într-un alt context politic şi geopolitic. S-au stabilit, încă din 1990, relaţiile diplomatice între noul regim de la Bucureşti şi CCE. A fost semnat Acordul de Comerţ şi Cooperare în 1991, dar intrarea lui în vigoare a avut loc abia în februarie 1995. Un eveniment cu consecinţe semnificative a fost semnarea, la 21 iunie 1995, de către liderii partidelor parlamentare din România, a Declaraţiei de la Snagov, document care a stabilit strategia naţională pentru pregătirea aderării României la Uniunea Europeană. Cererea oficială de aderare la Uniunea Europeană a României a fost înaintată la 22 iunie 1995, împreună cu Strategia Naţională de Pregătire a Aderarii României la Uniunea Europeană. În Declaraţia de la Snagov s-a afirmat necondiţionat: „Obiectivul strategic naţional al aderării României la Uniunea Europeană îl constituie un punct nodal al solidarităţilor şi convergenţelor forţelor politice şi sociale ale ţării, reprezentând o şansă istorică de a promova idealurile şi interesele fundamentale

ale poporului român, identitatea şi tradiţiile sale, într-o largă deschidere internaţională, posibilitatea ca prin eforturi proprii, susţinute de o amplă cooperare, să poată fi atenuate şi eliminate în timp decalajele faţă de ţările avansate, să se realizeze modernizarea României, în pas cu exigenţele tranziţiei la societatea informatică şi crearea, pe această bază, a condiţiilor pentru ridicarea nivelului de trai şi a calităţii vieţii tuturor cetăţenilor României.”14

14 Postolache Tudorel -Strategia naţională de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană, Snagov, 1995, p.137. În acest sens, autorul recunoaşte că deşi instituţiile publice, organizaţiile non-guvernamentale, mass-media au acţionat pentru ca problematica aderării şi integrării în Uniunea Europeană să devină o prioritate a societăţii româneşti, instituţiile Uniunii Europene exprimau multe cerinţe privind admiterea României în structurile europene, mai ales cu privire la informarea opiniei publice asupra condiţiilor de acces a ţării în Uniunea Europeană, unele destul de restrictive. Se pornea în acţiunea de pregătire a aderării la Uniunea Europeană de la premisa unei ţări situate până atunci în afara spaţiului european, ceea ce era fals. Se ocolea, fără nici o motivaţie, acea moştenire a statului român rezultată din raporturile oficiale ale României cu Comunitatea Europeană. Până şi această moştenire a fost aruncată peste bord din raţiuni ideologice, în mod straniu, mai ales de către grupuri de interese din interiorul

5

Deşi România a avut, după cum am spus, o experienţă de decenii în relaţiile cu Uniunea Europeană şi a fost printre primele ţări care a cerut aderarea la Uniunea Europeană, acceptarea ei ca membru al Uniunii Europene a fost amânată cu aproape trei ani faţă de cele 10 ţări primite în anul 200415. În acest sens, remarcăm că discursul despre integrarea europeană cuprinde o retorică şi o terminologie al căror înţeles real este dificil de sesizat de către opinia publică românească . Cu toate acestea, sondajele, fie cele realizate de institute româneşti, fie Eurobarometrele indică existenţa unui mare număr de români favorabili accesului României la structurile Uniunii

Europene. Întregul interval de pregătire pentru aderare a avut loc într-un context dominat de presiunea din partea instituţiilor Uniunii Europene şi de aplicarea deciziilor luate la Bruxelles.

Fără a diminua rolul contextului intern, îndeosebi al celui politic, opinia publică românească a consonat la idea aderării la nivel declarativ şi mai puţin la nivel de conduită şi mentalitate europene fiindcă acestea erau şi sunt încă nestructurate. Consider, în acest sens utilă diferenţierea între opinia favorabilă pentru aderarea la Uniunea Europeană şi atitudinea reală faţă de integrarea europeană. Imaginea pozitivă asupra Uniunii Europene este în strânsă legătură cu ceea ce ea înseamnă în plan personal. În România nu a fost organizat un referendum de consultare a populaţiei asupra acceptării aderării la Uniunea Europeană, cum a fost de pildă în Estonia, unde 67 % dintre cetăţeni au exprimat acordul lor pentru intrarea ţării lor în Uniunea Europeană.16 De asemenea, o particularitate a spaţiului public românesc rămâne lipsa euroscepticilor fiind aceeaşi situaţie ca şi în cazul modernităţii; cultura română nu a cunoscut o lucrare antimodernă şi antioccidentală ci doar lucrări ce exprimau disputa între tradiţionalişti şi modernişti.

3. Europenizarea administraţiei publice din RomâniaEuropenizarea administraţiei publice din România a cunoscut până în acest moment un traseu

sinuos, efectele concrete fiind relativ puţin vizibile în ciuda unor proiecte de reformă administrativă şi a unei legislaţii în domeniu care a căutat şi continuă să caute să se alinieze standardelor spaţiului comunitar european.

Cerinţele Uniunii Europene sunt deseori formulate sub forma unor principii şi reguli abstracte, fără specificaţii legate de aranjamentele şi acţiunile particularizate la nivel naţional. Directivele europene prescriu foarte rar soluţii organizaţionale sau organizatorice specifice. Încorporarea for-mală a regulilor lasă deci foarte mult spaţiu liber pentru soluţii şi practici locale. Cele mai influente teorii pro-europeniste pornesc de la prezumţii deseori nerealiste de tipul17:1) relaţiile formale şi funcţionale creează cuplări strânse între nivelul european şi cel naţional;

ţării. Totuşi, este probabil că la nivelul Uniunii Europene a contat în decizia de admitere a României experienţa ei în raporturile cu statul român de dinainte de 1989, însă s-a impus în noul context necesitatea parcurgerii unor etape în pregătirea pentru aderarea la Uniunea Europeană15 Un exerciţiu de integrare şi de cunoaştere, în acest sens a mecanismelor de europenizare l-a reprezentat derularea de proiecte comune în cadrul Programelor cadru IV, V şi VI de cercetare-dezvoltare, al programelor PHARE, TEMPUS, Socrates sau e-Europe+. Scopul de atins a fost cunoaşterea de către organizaţiile româneşti şi, prin ele, de către societate a regulilor şi normelor de funcţionare a instituţiilor comunitare. Constituirea de consorţii cu partenerieuropeni a fost o cale importantă de învăţare, mai ales în materie de bune practici, din experienţa cooperării în proiecte comune16 Raik Kristi. -“EU Accession of Central and Eastern European Countries: Democracy and Integration as Conflicting Logics”, East European Politics and Societies, 2004, p.58617 Aceste teorii îi au ca exponenţi marcanţi pe Haas 1968, Lindberg şi Scheingold (1971), Tranholm-Mikkelsen (1991) şi nu problematizează în niciun fel pattern-urile complexe şi contradictorii de la nivel naţional. Pe de altă parte, cei care au studiat legile şi regulamentele sau politicile publice mai degrabă decât integrarea, au fost capabili să sesizeze tensiunile dintre cele două niveluri, dintre structurile formale şi comportamentul efectiv, precum şi dinamica la nivel naţional în rapot cu integrarea europeană.

6

2) există un grad ridicat de corespondenţă între regulile formale ale UE şi organizarea şi la nivel naţional;3) există un control european de sus în jos al schimbării la nivel naţional.

Capacităţile administrative de implementare a normelor şi legislaţiei europene sunt afectate nu doar de resursele financiare ci şi de eficienţa şi calitatea structurilor şi practicilor organizaţionale. Această forţă a birocraţiei este determinată de o serie de aspecte.

În primul rând, ea depinde de măsura în care birocraţiile naţionale pot să-şi îndeplinească funcţiile cu un anumit grad de autonomie faţă de presiunea politică. În special în ţările în curs de transformare aşa cum este şi România, care au fost caracterizate de schimbări rapide în guvern, o anumită stabilitate birocratică şi independenţă faţă de evoluţiile politice trebuie să fie privite în calitate de precondiţii importante pentru asigurarea continuităţii în adaptarea la cerinţele Uniunii Europene. Prin contrast, ţările cărora le lipseşte efectul de amortizare al unei birocraţii autonome, puternic dezvoltate, există o probabilitate mai mare ca o schimbare la nivel guvernamental să producă efecte negative în raport cu formularea politicilor publice şi funcţiile administrative cotidiene. În al doilea rând, forţa birocratică creşte pe măsură ce activităţile administrative se bazează pe reguli şi legi clar specificate. În al treilea rând, responsabilitatea este în general văzută ca fiind un factor crucial care creşte calitatea şi eficienţa autorităţilor administrative.

Prin urmare, s-ar putea afirma că, cu cât este mai puternică birocraţia în termeni de autonomie, responsabilitate şi specificaţii legale clare ale comportamentului administrativ, cu atât ţara respectivă va fi capabilă să se alinieze mai repede şi mai bine la politicile şi legile comunităţii europene 18. Hille şi Knill19, într-un studiu privind implementarea acquis-ului comunitar în statele candidate la aderare în intervalul 1999-2003, apreciau că variabilele independente de care depind variaţiile în alinierea la standardele europene a ţărilor în curs de aderare sunt capacităţile şi constrângerile politice, capacităţile financiare guvernamentale şi forţa generală a birocraţiei.

Cu privire la europenizarea administraţiei publice din Romînia, se poate afirma că reforma acesteia continuă să reprezinte una dintre principalele provocări în vederea eficientizării acestui proces. Chiar dacă nu a beneficiat în perioada de pre-aderare de un capitol de sine stătător în cadrul acquis-ului comunitar la a cărui norme şi standarde România a trebuit să se alinieze până în ianuarie 2007, reforma administraţiei publice a fost un domeniu urmărit cu mare rigoare şi interes de către forurile europene de resort. În acest sens Comisia Europeană, aşa cum a afirmat în Raportul anual de ţară din 2005, a recunoscut progresele înregistrate de către autorităţile române în ceea ce priveşte consolidarea cadrului instituţional şi a recomandat, în mod evident, să fie depuse eforturi substanţiale în procesul de reformă a administraţiei publice. În mai 2004, Guvernul României a lansat „Strategia actualizată privind Accelerarea procesului de reformă a administraţiei publice”, aceasta fiind implementată în perioada 2004-2006. Pentru ca priorităţile şi obiectivele cuprinse în această strategie să poată contribui la îmbunătăţirea calităţii administraţiei publice române era necesară o foarte bună coordonare şi corelare a politicilor şi strategiilor elaborate de instituţiile publice româneşti, precum şi stabilirea unor mecanisme de monitorizare a implementării lor. Noul guvern, cu toate că a insistat pe continuitatea politicii şi strategiei anterioare, a întreprins relativ puţine activităţi în acest domeniu. Aceasta a fost principala critică formulată în Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din 2005: în ceea ce priveşte reforma administraţiei publice, s-au înregistrat progrese mici, în ciuda unei strategii sectoriale promiţătoare referitoare la reforma instituţională, adoptată la sfârşitul anului 200420.18 Hille Peter; Knill Christop; 2006 – „It’s the Bureaucracy, Stupid: The Implementation of the Acquis Communautaire in EU Candidate Countries, 1999-2003” în European Union Politics, Sage Publications, P.1919 Ibidem20 Date furnizate de Delegaţia Comisiei Europene în România, www.infoeuropa.ro

7

Prin Decizia nr. 306 din 14 aprilie 2005, Guvernul României a aprobat Strategia actualizată privind reforma instituţională a Ministerului Administraţiei şi Internelor pentru 2005-2006”21 Scopul acestei strategii actualizate a fost să creeze o instituţie funcţională, aliniată la realităţile naţionale şi la instituţiile similare din UE. Strategia prevede noile instrumente de accelerare a reformei instituţionale a MAI (actualmente MIRA22), iar ca priorităţi principale au fost identificate: consolidarea capacităţii administrative a ministerului; înfiinţarea unui sistem eficient de prevenire şi combatere a corupţiei; consolidarea capacităţii de elaborare a unor politici publice coerente în domeniul lor de activitate; atingerea obiectivelor şi a obligaţiilor specifice convenite în cadrul Capitolului 24 „Justiţie şi Afaceri Interne”, respectând termenele limită.

În ceea ce priveşte reforma administraţiei publice au fost identificate, cu precădere, următoarele priorităţi: întărirea rolului prefectului de coordonare a procesului de deconcentrare a serviciilor publice şi de asigurare a unui sistem de management integrat pentru serviciile publice deconcentrate din ministere; procesul de schimbare a prefecţilor şi subprefecţilor în înalţi funcţionari publici; consolidarea parteneriatului între minister şi asociaţiile administraţiilor publice locale; elaborarea şi adoptarea Cartei Serviciilor Publice – care să includă principalele standarde de calitate şi principii privind furnizorii de servicii publice; un nou sistem de salarii pentru funcţionarii publici; activităţi de promovare a celor mai bune practici UE în domeniul administraţiei publice.

Pentru analiza caracteristicilor procesului de reforma şi a comportamentului unor actori cheie, în 2005 s-a organizat în România, la comanda Institutului European din România23, un studiu sociologic la nivelul administraţiei publice centrale şi locale derulat pe parcursul lunilor iulie şi august 2005. Eroarea estimării parametrilor la nivelul populaţiilor de referinţă a fost de 1.2%, în cazul primului eşantion, şi de 1.8% pentru al doilea eşantion. Cercetarea a vizat trei eşentioane reprezentative: un eşantion la nivelul primarilor localităţilor; un eşantion la nivelul reţelei naţionale de modernizatori (grupuri de monitorizare a reformei constituite la nivelul ministerelor şi judeţelor); un eşantion la nivelul consilierilor de preaderare din ministere şi agenţii (pentru acest eşantion s-a derulat numai faza pilot urmînd ca în perioada imediat următoare să fie aplicat chestionarul).

Printre principalele concluziile ale acestei cercetări s-a numărat şi aceea conform căreia procesul de reformă a administraţiei publice, atât la nivelul aparatului tehnic, cât şi la nivelul aleşilor locali este perceput ca un proces care nu a adus transformările aşteptate. Astfel, 50% dintre primari aveau o opinie nefavorabilă cu privire la schimbările din administraţia publică, în timp ce 36.4% dintre modernizatori considerau că administraţia publică este supusă unui proces de reformare într-o mică măsură. Reprezentanţii primăriilor considerau procesul de integare în structurile Uniuni Europene deosebit de benefic pentru dezvoltarea locală într-o perspectivă imediată. Mai mult de 80% dintre primari considerau în anul 2005 că, în perspectiva următorilor cinci ani, procesul de integrare va avea influenţe pozitive la nivelul localităţilor pe care le reprezintă, în timp ce proporţia scepticilor era de doar 17.8%. Din păcate optimismul manifestat de primari asupra efectelor pozitive ale acestui proces nu este dublat şi de o pregătire pe măsură a autorităţilor locale şi a agenţilor economici pentru utilizarea fondurilor structurale. Mai mult, la nivelul administraţiilor locale nu există preocupări pentru determinarea necesarului de pregătire a aleşilor şi a agenţilor locali în accesarea şi utilizarea acestor fonduri (15% dintre primarii intervievaţi nu au putut să-şi formuleze o opinie asupra acestui subiect). Aceste rezultate s-au regăsit şi în anul 2007 în cadrul unei cercetări calitative la nivelul

21 Actualizată în baza unei analize a resurselor umane şi financiare, precum şi a acţiunilor descrise în Programul de Guvernare pentru 2005-2008.22 Ministerul Internelor şi Reformei Administrative23 „Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene” (Raport intermediar), Autori: Marius Profiroiu – coordonator, Tudorel Andrei, Dragos Dinca, Radu Carp Bucuresti, septembrie 2005, www.ier.ro

8

administraţiei publice locale din mediul rural şi urbanul mic din România, realizată de Metro Media Transilvania la comanda Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale24.

Se poate constata, de asemenea, că la nivelul administraţiei publice din România nu putem vorbi de o distanţă semnificativ mai mică între gradul de euro-optimism şi nivelul de cunoaştere a realităţii şi proceselor pe care integrarea europeană le presupune, comparativ cu situaţia la nivelul populaţiei României în general, aşa cum reiese aceasta din datele celor mai recente eurobarometre25.

Într-un articol referitor la managementul eficient al cunoaşterii, Klein26 a sugerat faptul că motivul cheie pentru care deseori schimbările organizaţionale eşuează este acela că nu se alocă o gândire strategică suficientă comunicării raţiunii pentru care are loc schimbarea, progresul şi impactul acestei schimbări asupra organizaţiei. Cheia pentru un management al schimbării performant ar consta în înţelegerea potenţialelor efecte pe care iniţiativa de schimbare le-ar putea avea asupra tuturor celor implicaţi. Este important să se anticipeze şi să se înţeleagă posibilele reacţii pe care angajaţii ar putea să le aibă în raport cu schimbarea propusă. Depăşirea rezistenţei la schimbare în orice organizaţie şi obţinerea încrederii managementului superior sunt elemente critice pentru implementarea cu succes a oricărei iniţiative de management al cunoaşterii. Raţiuni strategice, de eficientizare a managementului public a condus la crearea unui instrument standardizat de evaluare a calităţii managementului public şi organizării structurilor administrative din statele europene- Cadrul Comun de Evaluare-CAF.

Fiecare administraţie publică are drept scop principal buna gestionare a necesităţilor şi rezolvarea problemelor membrilor comunităţii a căror voinţă o reprezintă. Însă, în contextul europenizării, se conturează o dimensiune europeanăa politicilor publice, dincolo de modificările produse la nivel de structuri ale administraţiei publice. Aşadar, din acest punct de vedere, abordarea şi discutarea valorilor europene care au impact asupra activităţii administrţiei publice locale este esenţială, unii autori27 enumerând modificările principale pe care aderarea la structurile europene le-a produs la nivelul administraţiei publice: şefii de state şi guverne şi-au instituit propriile structuri de expertiză şi analiză a politicilor europene miniştrii de resort contribuie direct la activitatea comitetelor specializate ale Consiliului şi interacţionează continuu cu omologii lor europeni; coordonarea politicilor pro-europene la nivel naţional se face fie centralizat, prin structuri interdepartamentale coordonate de primul ministru, fie prin comitete exterioare administraţiei centrale; în fiecare minister, cu excepţia Spaniei, s-au înfiinţat unităţi interne de implementare apoliticilor europene; în

24 www.publicinfo.ro. Conform datelor obţinute s-a constatat un nivel redus de informare a autorităţilor locale cu privire la accesarea şi mecanismele de implementare a fondurilor europene, cunoştiinţele acestora rezumându-se la aspecte cu un grad maxim de generalitate şi fără relevanţă practică. La aproape un an de la aderare, autorităţile locale continuă, se pare, să mizeze aproape exclusiv pe informaţiile şi cunoaşterea mecanismelor specifice fondurilor pre-aderare, fapt ce atrage riscul unor eşecuri majore în elaborarea de proiecte eligibile, conform noilor criterii şi cerinţe specifice fondurilor europene. 25 EUROBAROMETRUL 66. OPINIA PUBLICA ÎN UNIUNEA EUROPEANA - TOAMNA 2006 , http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb66/eb66_en.htmAstfel, conform Eurobarometrului numărul 66 din toamna anului 2006, ponderea persoanelor neinformate sau cu foarte slaba informare asupra Uniunii Europene era de 42% în România, comparativ cu 23% în UE15 şi 19% în NSM9. Concomitent cu nivelul extrem de redus de informare, românii îşi mentin nivelul foarte ridicat de încredere în Uniunea Europeana. Este, practic, acelaşi scor de încredere de aproximativ două treimi, pe care l-au avut şi în primăvara anului 2006: puţin sub nivelul înregistrat în Slovenia (70%) şi la un procent aproximativ egal cu cel din Grecia (65%). Împreună cu bulgarii şi lituanienii ne menţinem în grupul ţărilor care au cel mai redus scor de neîncredere. Acestui grup de minimă neîncredere i se asociază din toamna anului 2006 si Estonia împreuna cu Slovenia26 Klein, S., 1996 apud Yeo Ming Mei; Seow Ting Lee; Suliman Al-Hawamdeh, 2004 – „Formulating a Communication Strategy for Effective Knowledge Sharing” în Journal of Information Science, 30 (1), Sage Publications, p.13427 Cezar Bîrzea-Cetăţenia europeană  , Politeia SNSPA, Bucureşti, 2005, p. 105

9

implementarea „europenizării“ este implicat în special executivul, ceea ce duce la „deparlamentarizarea“ politicilor publice; s-au constituit ministere specializate în integrarea europeană dar care, au un rol minor în cadrul cabinetelor.

Europenizarea administraţtiei publice este un concept care serveşte la descentralizarea serviciilor publice şi apropierea acestora de cetăţean. Administraţia publică s-a extins şi consolidarea acesteia prinde viaţă, însă cu toate acestea, nu se pot face paşi înainte fără o instruire adecvată, pliată pe nevoile cetăţenilor, şi mai ales pe cerinţele impuse de Uniunea Europeană, impuse de uniformizarea şi realizarea procesului de europenizare.

Într-o primă etapă, eforturile de a finalize procesul europenizării trebuie să se concentreze pe o realizare vizibilă a reformei administrative care să aibă ca obiect principal urmărirea organizării serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, întărirea capacităţii MIRA; profesionalizarea funcţiei publice, descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea autonomiei administrative locale şi financiare. În evoluţia administraţiei române se pot observa progresele obţinute pe calea europenizării, în activitatea sa de substanţă regăsindu-se déjà spiritual comunitar, însă cu toate acestea, trebuie să observăm şi anumitele deficienţe apărute, mai ales în planul concret al funcţionării eficiente al sistemului administrative în raport cu exigenţele comunitare28.

În sensul europenizării, administraţia publică este chemată să parcurgă un drum ale cărei caracteristici privesc atât fundamentele naţionale, cât şi pe cele europene, acestea aflându-se într-o permanent interconectare şi complexitate. Europenizarea administraţiei publice româneşti nu se poate realiza prin interconectarea sa la practicile moderne, administraţiile publici naţionale influenţând, într-o măsură procesul decisional al Uniunii Europene.

Într-un sens un pic îndepărtat de cel de specialitate, aş putea spune, că în cadrul europenizării “se impune ascultarea unei anumite linii melodice şi urmarea unor paşi potrivit acesteia-paşi impuşi de Uniunea Europeană, însă în cadrul României, se aude aceeaşi muzică, se impun aceiaşi paşi, însă transpunerea lor în practică este una proprie-nu neapărat cea care ar trebui”. Altfel spus, administraţia publică din România este cea care “ascultă muzica europenizării, însă dansul nu este cel impus; ci unul propriu, dirijat doar la nivel naţional, nu la nivel european, aşa cum este normal”.

Bibliografie

Literatură de specialitate

1. Bache Ian, Marshall Adam -“Europeanisation and Domestic Change: A Governance Approach to Institutional Adaptation in Britain”, Queen’s Papers on Europeanisation;

2. Beciu Camelia. (2007)- “Europa ca format mediatic. Construcţia problemelor publice în discursul presei din România” , Europa şi spaţiul public. Practici comunicaţionale. Reprezentări. Climat emoţional, Editura Academiei Române, Bucureşti,

3. Cezar Bîrzea-Cetăţenia europeană  , Politeia SNSPA, Bucureşti, 2005, p. 1054. Eriksen, Erik Oddvar., Fossum John Erik- “Europe in Search of Legitimacy: Strategies of

Legitimation Assessed” International Political Science Review, 2004;5. Grabbe Heather - “Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession

Process”, Oxford University Press, Oxford, 2003;

28 Exigenţele comunitare impun continuarea, într-un ritm accelerat, a eforturilor de europenizare a administraţiei publice din România, cu atât mai mult, cu cât aceasta este chemată să aplice fundamentele comunitare.

10

6. Hille Peter; Knill Christop;– „It’s the Bureaucracy, Stupid: The Implementation of the Acquis Communautaire in EU Candidate Countries, 1999-2003” în European Union Politics, Sage Publications, 2006;

7. Klein S. ; Yeo Ming Mei; Seow Ting Lee; Suliman Al-Hawamdeh – „Formulating a Communication Strategy for Effective Knowledge Sharing” în Journal of Information Science, Sage Publications, 2004;

8. Ladrech Robert- Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France”, Journal of Common Market Studies, 1994;

9. Olsen Johan, “Many Facets of Europeanization”, Journal of Common Market Studies, 2002;10. Pană Andra-Dina - Europenizarea în media transnaţionale, teză de doctorat, SNSPA,

Bucureşti, 2011;11. Postolache Tudorel -Strategia naţională de pregătire a aderării României la Uniunea

Europeană, Snagov, 1995;12. Radaelli Claudio - The Politics of Europeanisation: Theory and Analysis, Oxford University

Press, Oxford, 2003;13. Radaelli Claudio- “Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change”,

European Integration online Papers, 1998; 14. Raik Kristi. -“EU Accession of Central and Eastern European Countries: Democracy and

Integration as Conflicting Logics”, East European Politics and Societies, 2004;15. Risse Thomas- “Neofunctionalism, European identity, and the puzzles of European

integration”, Journal of European Public Policy 12, 2, April, 2005;16. Schimmelfennig Frank., Sedelmeie Ulrich-The Europeanization of Central and Eastern

Europe, Cornell University Press, Ithaca, 2004;17. Trondal Jarle, “Two Worlds of Europeanisation – Unpacking Models of Government

Innovation and Transgovernmental Imitation”, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 9, N° 1, 2005;

18. EUROBAROMETRUL 66. OPINIA PUBLICA ÎN UNIUNEA EUROPEANA - TOAMNA 200619. Raport intermediar- Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene”,

Autori: Marius Profiroiu – coordonator, Tudorel Andrei, Dragos Dinca, Radu Carp Bucuresti, septembrie 2005

Site-uri1. http://ssrn.com/abstract=3027612. http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudiesandPhilosophy/

FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38447,en.pdf3. http://eiop.or.at/eiop/ texte/2005-001a.htm4. www.infoeuropa.ro5. www.ier.ro6. www.publicinfo.ro.

11