3'2010 Пробелы в российском законодательстве

336

12.5. СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ

Дауров Азамат Валерьевич, аспирант. Место учебы: кафедра административного и служебного права, Северо-Кавказская академия государственной службы.

Аннотация: Административная юстиция один из важнейших институтов административного права, который находится в центре внимания юридическо-го сообщества. Он характеризуется многозначным содержанием, что проявляется в существовании множества подходов в его понимании на современ-ном этапе развития правовой науки. Администра-тивная юстиция – институт с множеством состав-ляющих, требующий комплексного изучения.

Ключевые слова: административная юстиция, суд, обжалование, спор, государственное управ-ление, порядок разрешения.

MODERN INTERPRETATION OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN RUSSIA

Daurov Azamat Valerievich, postgraduate student. Place of study: administrative and official law chair, North-Caucasus Academy of Public Administration.

Annotation: Administrative justice, one of the most im-portant institutes of administrative law is researched by the Russian legal community. It has multiple-aspect content, so there are many interpretation approaches at the present stage of legal science development. Administra-tive justice is multiaspected institute demanding compre-hensive investigation. Keywords: administrative justice, a court, an appeal, a dispute, public administration, a way of settling dis-putes.

Административная юстиция выступает одной из тех первооснов, из которых слагается картина современ-ного правового государства. Без административной юстиции о подлинном функционировании правового государства не может быть и речи. В этой связи важно определиться с вопросами о сущности, значении, пра-вовых формах и организации административной юсти-ции в России. В рамках же данной статьи пойдет речь о содержании понятия «административная юстиция» на современном этапе развития отечественной право-вой науки.

В настоящее время вокруг термина «административ-ная юстиция» ведется широкая дискуссия, обуслов-ленная многоаспектностью его характера как матери-ального, так и процессуального плана. Администра-тивная юстиция рассматривается российскими исследователями с самых различных сторон (истори-ческой, юридически-содержательной, сравнительно-правовой)

1. Об административной юстиции довольно

часто пишут и говорят не только специалисты в той или иной отрасли права, но и политики.

В самом широком смысле административная юсти-ция – это порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления при реализации полномочий последним

2.

1 Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административ-

ной юстиции // Известия ВУЗов. Правоведение. 2000. № 2. С. 102. 2 Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на со-

временном этапе развития России как института защиты прав и

Вычленение же свойственных административной юс-тиции черт осложнено тем обстоятельством, что со-держание, которое вкладывается в это понятие, в юридической литературе трактуется неоднозначно. Может быть, поэтому понятие «административная юс-тиция» используется, как будет показано ниже, весьма свободно, а его содержание определяется различным образом.

Анализ современной российской юридической лите-ратуры позволяет выделить следующие основные подходы в понимании административной юстиции.

Во-первых, рядом авторов3 административная юсти-

ция рассматривается широко, насколько это позволяет институциональная составляющая системы обжалова-ния решений административных органов и отдельных чиновников. Имеются в виду различные формы судеб-ного, досудебного и внесудебного обжалования дейст-вий публичной администрации независимо от их сущ-ности и принадлежности к той или иной властной вет-ви. Иными словами административная юстиция определяется как совокупность институтов, имеющих различную природу и обеспечивающих деятельность публичной администрации в установленных для нее рамках

4.

По их мнению, такое понимание позволяет рассмат-ривать соответствующие способы и институты вне за-висимости от их правовой природы, начиная с парла-ментских уполномоченных по правам человека, инсти-тутов внутриведомственного обжалования в органах исполнительной власти и заканчивая административ-ными судами, всевозможными комиссиями и трибуна-лами, действующими при органах исполнительной власти или осуществляющими свою контрольно-надзорную функцию самостоятельно

5.

Однако, на наш взгляд, в таком случае, речь не идет об административной юстиции как таковой, она под-меняется системой обжалования решений и действий публичной администрации в целом. В данном случае сделана своеобразная попытка растворить вопросы административной юстиции в проблематике более общего характера, что небесспорно и контрпродуктив-но. Подобная широкая трактовка административной юстиции отнюдь не нова. Так, еще М.Д. Загряцков пи-сал: «Административной юстицией мы называем осо-бый порядок рассмотрения жалоб на незаконные ад-министративные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последст-вием отмену или исправление этих актов… Всюду, где жалобщик является стороной, мы констатируем на-личность административной юстиции»

6.

Еще дальше пошел П.П. Колесов, который включил в понятие «административная юстиция» «деятельность компетентных государственных органов (службы су-

свобод граждан в сфере исполнительной власти // Проблемы ад-министративной юстиции: Материалы семинара. - М., 2002. С. 4.

3 Абросимова Е. Административная юстиция в России: пара-доксальное развитие // Конституционное право: Восточноевро-пейское обозрение. 2002. № 2. С. 67–76; Сунгуров А., Маччелли Д., Абросимова Е., Виноградова Т. Механизмы контроля над дея-тельностью публичной администрации в странах Европы // Срав-нительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 42–77.

4. Обжалование неправомерных действий органов исполни-тельной власти в Российской Федерации // Сравнительное кон-ституционное обозрение. 2007. № 1. С. 79.

5 Сунгуров А., Маччелли Д., Абросимова Е., Виноградова Т. Ме-ханизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 42.

6 Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 2.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ Дауров А.В.

337

дебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов»

7.

С подобными высказываниями мы не можем согла-ситься, поскольку они размывают границы между раз-личными по природе и функциональному предназна-чению способами и средствами защиты прав физиче-ских и юридических лиц в области публичного усмотрения. Это ведет к смешению и подмене поня-тий, их неправильному толкованию.

В рамках другого подхода в качестве органов адми-нистративной юстиции признаются только суды: пра-вовой спор в сфере управления должен быть разре-шен независимым от органов управления судом.

Такой автор, как А.К. Соловьева, определяет адми-нистративную юстицию через деятельность судов, разрешающих публично-правовые споры в сфере го-сударственного управления, возникающих по поводу законности актов органов государственного управле-ния или должностных лиц. Подобная деятельность осуществляется в соответствии со специальными про-цессуальными правилами и имеет целью прекращение действия незаконных актов управления

8.

Д.Н. Бахрах связывает административную юстицию с функционированием действующих в России судов. Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должно-стных лиц и органов исполнительной власти, - пишет он, – это административная юстиция, или правосудие по административным делам

9.

На наш взгляд, включение в понятие администра-тивной юстиции деятельности судов общей юрисдик-ции по рассмотрению административных споров – это распространенная тенденция искусственного слияния двух близких понятий, не являющихся идентичными: административной юстиции и правосудия по админи-стративным делам.

В рамках этого подхода нужно выделить одно само-стоятельное направление, сторонники которого счи-тают, что административная юстиция ассоциируется только со специальными административными судами, не зависящими в своей деятельности как от органов государственного управления, так и от общих судов. Основная правозащитная черта административной юстиции в том, что она является отдельной админист-ративной ветвью правосудия

10.

В свое время Н.М. Коркунов, отождествляя админи-стративную юстицию с административными судами, отметил: «необходимость существования особых ад-министративных судов обусловлена тем, что ни уст-ройство, ни порядок производства уголовных и граж-данских судов не соответствует особенному характеру административных исков»

11.

Авторы статьи «Административная юстиция: к про-должению дискуссии о содержании и значении»

12 В.В.

7 Колесов П.П. Формы административного судопроизводства //

Административное право Российской Федерации. Великий Новго-род, 1999. С. 104.

8 Соловьева А.К. Перспективы развития административной юс-тиции в России: организационный и формальный подход // Пра-воведение. 1999. № 1. С. 69.

9 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 134.

10 Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Россий-ской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Админи-стративное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999. С. 107.

11 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899. С. 497 – 498.

12 Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 42-53.

Бойцова и В.Я. Бойцов, характеризуя правовой инсти-тут административной юстиции наличием специаль-ных административных судов, отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, подчер-кивают, что «главная характерная черта администра-тивной юстиции – то, что она представляет собой пра-восудие, судебную ветвь власти, а не исполнительную власть. В то же время это особая, отдельная, админи-стративная ветвь правосудия»

13.

Мы склонны согласиться с этими авторами, полагая, что административная юстиция в собственном смысле подразумевает функционирование отдельной ветви правосудия - административных судов.

Как можно видеть в основе вышеизложенных дефи-ниций административной юстиции лежит исключи-тельно организационный критерий наличия системы государственных органов, призванных разрешать ад-министративно-правовые споры. В свою очередь фор-мальный критерий предусматривает существование специального процессуального порядка рассмотрения управленческих споров в этих органах.

К.С. Бельский определяет административную юсти-цию через «особый процессуальный порядок рассмот-рения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или поли-цейского акта»

14.

На наш взгляд, дать научное толкование термина, основываясь лишь на одном из критериев, довольно сложно, хотя, как можно убедиться, подобные опреде-ления административной юстиции предлагаются мно-гими учеными. К сожалению, термином «администра-тивная юстиция» разные авторы обозначают неодина-ковые по своему объему и содержанию понятия, в виду чего и к органам административной юстиции от-носят самые разнообразные учреждения.

Безусловно, представленные подходы имеют само-стоятельную научную ценность и заслуживают от-дельного рассмотрения. Но, вместе с тем, необходимо отметить тот момент, что каждая из этих концепций в отдельности претендует на универсальность, на все-общность применения и признания. И для достижения этой цели берет за основу лишь один или несколько аспектов института административной юстиции, что изначально представляется не вполне корректным в научном плане.

Административная юстиция – комплексный институт, к которому необходимо подходить системно с учетом всех составляющих его элементов. Упущение или не-дооценка одного из них ведет к недостижению целост-ного результата, полноты научного исследования. При этом нельзя не согласиться с М.С. Студеникиной, ко-торая отмечает, что: «Термин «административная юс-тиция» ни в мировой теории права, ни в истории зако-нодательства разных государств не имеет однозначно-го обозначения. Он многовариантен, в различных странах существуют его разные модификации, ориен-тированные на конкретную национальную правовую систему»

15. Иными словами, многозначность научного

термина «административная юстиция» обусловлена особенностями создания и функционирования этого

13 Там же. С. 43. 14 Бельский К.С. К вопросу о предмете административного пра-

ва // Государство и право. 1997. № 11. С. 20-21. 15 Студеникина М.С. Административная юстиция: какой

путь избрать в России? // Российская юстиция. 1996. № 5. С. 35.

3'2010 Пробелы в российском законодательстве

338

института в различных государствах и правовых сис-темах, комплексом исторических, социально-экономических и политических причин в каждой от-дельно взятой стране.

Именно комплексный характер данной проблемы и ее многоаспектность обусловливают требование того, чтобы административная юстиция исследовалась с различных сторон. Выражаясь математическим язы-ком, административная юстиция подобно геометриче-ской фигуре имеет несколько граней, без которых она не может восприниматься достаточно полно. При ис-следовании административной юстиции в обязатель-ном порядке нужно раскрывать следующие аспекты: во-первых, с какими спорами она имеет дело; во-вторых, в каком порядке эти споры рассматриваются; в-третьих, в каких органах эти споры разрешаются; в-четвертых, какие цели она преследует, и, в-пятых, ка-кое место ей отводится в общей системе защиты субъективных публичных прав физических и юридиче-ских лиц.

На наш взгляд, можно предложить более точное оп-ределение. Административная юстиция – это деятель-ность специально учрежденных судебных и (или) ква-зисудебных органов по защите публичных прав и сво-бод физических и юридических лиц в процессе разрешения административно-правовых споров, осу-ществляемая в особом процессуальном порядке.

Список литературы:

1. Абросимова Е. Административная юстиция в Рос-сии: парадоксальное развитие // Конституционное пра-во: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2.

2. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

3. Бельский К.С. К вопросу о предмете администра-тивного права // Государство и право. 1997. № 11.

4. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юс-тиция: к продолжению дискуссии о содержании и зна-чении // Государство и право. 1994. № 5.

5. Загряцков М.Д. Административная юстиция и пра-во жалобы. М., 1925.

6. Колесов П.П. Формы административного судопро-изводства // Административное право Российской Фе-дерации. Великий Новгород, 1999.

7. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1899.

8. Обжалование неправомерных действий органов ис-полнительной власти в Российской Федерации // Срав-нительное конституционное обозрение. 2007. № 1.

9. Соловьева А.К. Перспективы развития админист-ративной юстиции в России: организационный и фор-мальный подход // Правоведение. 1999. № 1.

10. Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании ад-министративной юстиции // Известия ВУЗов. Правове-дение. 2000. № 2.

11. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // Российская юстиция. 1996. № 5.

12. Сунгуров А., Маччелли Д., Абросимова Е., Вино-градова Т. Механизмы контроля над деятельностью публичной администрации в странах Европы // Срав-нительное конституционное обозрение. 2007. № 1.

13. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юс-тиции на современном этапе развития России как ин-ститута защиты прав и свобод граждан в сфере испол-нительной власти // Проблемы административной юс-тиции: Материалы семинара. - М., 2002.

14. Яценко И.С. Проблемы административной юсти-ции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Рос-сийской Федерации. Великий Новгород, 1999.

Рецензия на статью Даурова А.В. «Современное понимание

административной юстиции в России» Статья Даурова А.В. посвящена злободневной и дис-

куссионной проблеме, имеющей как научно-теоретическую, так и юридико-практическую значи-мость. Автору удалось на основе сжатого и достаточ-ного ѐмкого анализа ряда концептуальных подходов отечественных и зарубежных авторов разных времѐн выделить существенные отличия взглядов на понима-ние административной юстиции как правового инсти-тута, играющего важную роль в разрешении споров, вытекающих из публичных правоотношений.

Заслуживает интерес предложенная автором срав-нительно-правовая и структурно-логическая характе-ристика определений административной юстиции в работах ведущих исследователей.

Определѐнную новизну представляет собой, по на-шему мнению, сформулированная автором статьи оригинальная понятийная конструкция администра-тивной юстиции.

Полагаю, что настоящая статья вполне может быть рекомендована для опубликования в научных издани-ях из перечня ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Заведующий кафедрой административного и слу-жебного права ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская акаде-мия государственной службы», доктор юридических наук, профессор Акопов Л.В.