บทท 2

แนวคด ทฤษฎ และผลงานวจยทเกยวของ การศกษาวจยครงนเปนการศกษาถงปจจยทเกยวของกบปจจยการน านโยบายไปปฏบตขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐม เพอชวยใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถน าขอมลทไดไปประยกตใชเพอก าหนดแนวทางทเหมาะสมในการปฏบตงานตามภารกจไดอยางมประสทธภาพและประสทธผลทงนผวจยไดด าเนนการศกษาและทบทวนแนวคด ทฤษฏ งานเขยนทางวชาการ บทความ และงานวจยทเกยวของ รวมถงค าแนะน าจากอาจารยทปรกษา เพอน ามาก าหนดเปนกรอบแนวคดในการวจย โดยมเนอหาทเกยวของดงน

1. องคการปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐม 2. การน านโยบายไปปฏบต 3. ปจจยภายนอกขององคการทน านโยบายไปปฏบต 3.1 วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย 3.2 การสนบสนนทรพยากร 3.3 เงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย สภาพปญหา 3.4 ผก าหนดนโยบาย 3.5 กลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบและสาธารณะชน 3.6 หนวยงานทเกยวของ 4. ปจจยภายในขององคการทน านโยบายไปปฏบต 4.1 ทรพยากรในการปฏบตงาน 4.2 การสอสารในองคการ 4.3 โครงสรางขององคการ 4.4 ผปฏบตนโยบาย 4.5 วธการบรหารงาน 4.6 ภาวะผน า 5. งานวจยทเกยวของ 6. สรปตวแปรทใชในการวจย

14

องคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม

1. องคการบรหารสวนต าบล องคการบรหารสวนต าบล (อบต.) คอ องคกรปกครองสวนทองถนมฐานะเปนนตบคคล และจดตงขนตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ.2537 (โกวทย พวงงาม, 2543: 170) โดยพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ.2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 5) พ.ศ.2546 ไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลม

1.1 อ านาจหนาทในการด าเนนภารกจ ดงน มาตรา 66 องคการบรหารสวนต าบลมอ านาจหนาทในการพฒนาต าบลทงในดาน

เศรษฐกจสงคมและวฒนธรรม มาตรา 67 ภายใตบงคบแหงกฎหมาย องคการบรหารสวนต าบล มหนาทตองท าใน

เขตองคการบรหารสวนต าบล ดงตอไปน (1) จดใหมและบ ารงรกษาทางน าและทางบก (2) รกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจดมลฝอยและสงปฏกล (3) ปองกนโรคและระงบโรคตดตอ (4) ปองกนและบรรเทาสาธารณภย (5) สงเสรมการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม (6) สงเสรมการพฒนาสตร เดก เยาวชน ผสงอาย และผพการ (7) คมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (8) บ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดของทองถน และ (9) ปฏบตหนาท อนตามททางราชการมอบหมายโดยจดสรรงบประมาณหรอบคลากรใหตามความจ าเปน และสมควร

ทงน อน 8 และ 9 ของมาตรา 67 โดยพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล (ฉบบท 3) พ.ศ.2542

มาตรา 68 ภายใตบงคบแหงกฎหมาย องคการบรหารสวนต าบลอาจจดท ากจการในเขตองคการบรหารสวนต าบล ดงตอไปน (1) ใหมน าเพอการอปโภค บรโภค และการเกษตร (2)ใหมและบ ารงการไฟฟาหรอแสงสวางโดยวธอน (3) ใหมและบ ารงรกษาทางระบายน า (4) ใหมและบ ารงสถานทประชม การกฬา การพกผอนหยอนใจและสวนสาธารณะ (5) ใหมและสงเสรมกลมเกษตรกรและกจการสหกรณ (6) สงเสรมใหมอตสาหกรรมในครอบครว (7) บ ารงและสงเสรมการประกอบอาชพของราษฎร (8) การคมครองดแลและรกษาทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน (9) หาผลประโยชนจากทรพยสนขององคการบรหารสวนต าบล (10) ใหมตลาด ทาเทยบเรอ และทาขาม (11) กจการเกยวกบการพาณชย (12) การทองเทยว และ (13) การผงเมอง

มาตรา 69 อ านาจหนาทขององคการบรหารสวนต าบลตามมาตรา 66 มาตรา 67 และมาตรา 68 นน ไมเปนการตดอ านาจหนาทของกระทรวง ทบวง กรม หรอองคการหรอหนวยงานของรฐ ในอนทจะด าเนนกจการใดๆ เพอประโยชนของประชาชนในต าบล

1.2 รายไดและรายจายขององคการบรหารสวนต าบล

15

1.2.1 รายไดตามทกฎหมายก าหนด มดงน มาตรา 74 ภาษบ ารงทองท ภาษโรงเรอนและทดน ภาษปาย อากรการฆาสตว

และคาธรรมเนยมรวมถงผลประโยชนอนอนเกดจากการฆาสตว ทงน ในเขตองคการบรหารสวนต าบลใด เมอไดมการจดเกบตามกฎหมายวาดวยการนนแลวใหเปนรายไดขององคการบรหารสวนต าบลนน ในการจดเกบภาษบ ารงทองทและภาษโรงเรอนและทดนขององคการบรหารสวนต าบลตามวรรคหนงใหนายกองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจและหนาทเชนเดยว กบอ านาจและหนาทของนายกเทศมนตรตามกฎหมายวาดวยภาษบ ารงทองทและ กฎหมายวาดวยภาษโรงเรอนและทดน เวนแตจะมกฎหมายไวเปนอยางอน ทงน องคการบรหารสวนต าบลอาจมอบอ านาจและหนาทดงกลาวใหหนวยงานอนของรฐ ด าเนนการแทนกได และใหหกคาใชจายไดตามทก าหนดในมาตรา 81

มาตรา 75 ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอนทจดเกบไดในจงหวดใดใหจดสรรแกองคการบรหารสวนต าบลตามหลกเกณฑและวธการทบญญตในกฎหมาย วาดวยการนน

มาตรา 76 องคการบรหารสวนต าบลมอ านาจออกขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลเพอเกบ ภาษอากรและคาธรรมเนยมเพมเตมขนไมเกนรอยละสบของภาษอากรและคา ธรรมเนยมประเภทใดประเภทหนงหรอทกประเภท ดงตอไปน

1) ภาษธรกจเฉพาะตามประมวลกฎหมายรษฎากรซงสถานประกอบการต งอยในองคการบรหารสวนต าบล

2) คาธรรมเนยมใบอนญาตขายสราตามกฎหมายวาดวยสราซงรานขายสราตงอยในองคการบรหารสวนต าบล

3) คาธรรมเนยมใบอนญาตในการเลนพนนตามกฎหมายวาดวยการพนนซงสถานทเลน การพนนอยในองคการบรหารสวนต าบล การเสยภาษอากรและค าธรรมเนยมตามมาตราน เศษของหนงบาทใหปดทงภาษอากรและคาธรรมเนยมตามมาตราน ใหถอเปนภาษอากรและคาธรรมเนยมตามกฎหมายวาดวยการนน

มาตรา 77 รายไดจากคาธรรมเนยมตามกฎหมายวาดวยน าบาดาล เงนอากรประทานบตรใบอนญาตและอาชญาบตรตามกฎหมายวาดวยการประมง คาภาคหลวงและคาธรรมเนยมตามกฎหมายวาดวยปาไม และคาธรรมเนยมจดทะเบยนสทธและนตกรรมตามประมวลกฎหมายทดนทเกบในองคการบรหารสวนต าบลใด ใหเปนรายไดขององคการบรหารสวนต าบลนน

มาตรา 78 คาภาคหลวงแรตามกฎหมายวาดวยแร และคาภาคหลวงปโตรเลยมตามกฎหมายวาดวยปโตรเลยม ทงน ในองคการบรหารสวนต าบลใด เมอไดมการจดเกบตามกฎหมายวาดวยการนนแลว ใหจดสรรใหแกองคการบรหารสวนต าบลนนตามหลกเกณฑและวธการทก าหนดในกฎกระทรวง

16

มาตรา 79 เงนทเกบตามกฎหมาวาดวยอทยานแหงชาตในองคการบรหารสวนต าบลใด ใหแบงใหแกองคการบรหารสวนต าบลนนตามหลกเกณฑและวธการทก าหนดในกฎ กระทรวง

มาตรา 80 องคการบรหารสวนต าบลมอ านาจออกขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลเพอเกบภาษมลคาเพม โดยใหก าหนดเปนอตราภาษมลคาเพมเพมขนจากอตราทเรยกเกบตามประมวลรษฎากร ดงตอไปน

1) ในกรณทประมวลรษฎากรเรยกเกบภาษมลคาเพมในอตรารอยละศนย ใหองคการบรหารสวนต าบลเกบในอตรารอยละศนย

2) ในกรณทประมวลรษฎากรเรยกเกบภาษมลคาเพมในอตราอน ใหองคการบรหารสวนต าบลเกบหนงในเกาของอตราภาษมลคาเพมท เรยก เกบตามประมวลรษฎากรภาษมลคาเพมทเกบเพมขนตามมาตราน ใหถอเปนภาษมลคาเพมตามรษฎากร

มาตรา 81 องคการบรหารสวนต าบลจะมอบใหกระทรวง ทบวง กรม ซงมหนาทจดเกบภาษอากรหรอคาธรรมเนยม เรยกเกบภาษอากรหรอคาธรรมเนยมเพอองคการบรหารสวนต าบลกได ในกรณเชนนไดหกคาใชจายตามทก าหนดในกฎกระทรวงแลว ใหกระทรวง ทบวงกรมนนสงมอบใหแกองคการบรหารสวนต าบล

มาตรา 82 องคการบรหารสวนต าบลอาจมรายได ดงตอไปน 1) รายไดจากทรพยสนขององคการบรหารสวนต าบล 2) รายไดจากสาธารณปโภคขององคการบรหารสวนต าบล 3) รายไดจากกจการเกยวกบการพาณชยขององคการบรหารสวนต าบล 4) คาธรรมเนยม คาใบอนญาต และคาปรบ ตามทจะมกฎหมายก าหนดไว 5) เงนและทรพยสนอนทมผอทศให 6) รายไดอนตามทรฐบาลหรอหนวยงานของรฐจดสรรให 7) เงนอดหนนจากรฐบาล 8) รายไดอนตามทจะมกฎหมายก าหนดใหเปนขององคการบรหารสวนต าบล มาตรา 83 องคการบรหารสวนต าบลอาจกเงนจากกระทรวง ทบวง กรม

องคการหรอนตบคคลตางๆ ได เมอไดรบอนญาตจากสภาองคการบรหารสวนต าบล มาตรา 84 รายไดขององคการบรหารสวนต าบล ใหไดรบยกเวนไมตองเสยภาษ

โดยการตราเปนพระราชกฤษฎกาตามประมวลรษฎากร 1.2.2 รายจายตามทกฎหมายก าหนด มดงน

มาตรา 85 องคการบรหารสวนต าบลอาจมรายจาย ดงตอไปน 1) เงนเดอน 2) คาจาง

17

3) เงนคาตอบแทนอนๆ 4) คาใชสอย 5) คาวสด 6) คาครภณฑ 7) คาทดน สงกอสราง และทรพยสนอนๆ 8) คาสาธารณปโภค 9) เงนอดหนนหนวยงานอน 10) รายจายอนใดตามขอผกพน หรอตามทมกฎหมายหรอระเบยบของ

กระทรวงมหาดไทยก าหนดไว

2. จงหวดนครปฐม 2.1 ขอมลทวไปจงหวดนครปฐม

จงหวดนครปฐมตงอยบรเวณลมแมน าทาจน หางจากกรงเทพมหานครตามทางรถไฟระยะทาง 64 กโลเมตร ทางรถยนตตามถนนเพชรเกษม 58 กโลเมตร และตามถนนปนเกลา-นครชยศร 49 กโลเมตร มพนทประมาณ 2,168,327 ตารางกโลเมตร หรอประมาณ 1,355,204 ไร เทากบรอยละ 0.42 (ส านกงานจงหวดนครปฐม, 2553) โดยมอาณาเขต ตดตอดงน

ทศเหนอ ตดตอกบอ าเภอสองพนอง จงหวดสพรรณบร ทศใต ตดตอกบอ าเภอกระทมแบน อ าเภอบานแพว จงหวดสมทรสาคร

และอ าเภอบางแพ จงหวดราชบร ทศตะวนออก ตดตอกบอ าเภอไทรนอย อ าเภอบางใหญ อ าเภอบางกรวย จงหวด

นนทบร เขตทววฒนา เขตหนองแขม กรงเทพมหานคร และอ าเภอบางไทร จงหวดพระนครศรอยธยา

ทศตะวนตก ตดตอกบอ าเภอบานโปง อ าเภอโพธาราม จงหวดราชบร และอ าเภอทามะกา อ าเภอพนมทวน จงหวดกาญจนบร

18

ภาพประกอบท 2 แผนทจงหวดนครปฐม (ทมา: ส านกงานจงหวดนครปฐม, 2553) 2.2 องคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม จงหวดนครปฐม แบงเขตการปกครองออกเปน 7 อ าเภอ 106 ต าบล 930หมบาน โดยมองคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวย องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาลนคร เทศบาลเมอง เทศบาลต าบล และองคการบรหารสวนต าบล ดงตารางตอไปน

19

ตารางท 1 ขอมลองคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐม

อ าเภอ ต าบล หมบาน เทศบาลนคร เทศบาลเมอง เทศบาลต าบล อบต.

1. เมองนครปฐม 25 214 1 - 4 23 2. สามพราน 16 111 - 3 2 12 3. นครชยศร 24 108 - - 2 24 4. บางเลน 15 180 - - 4 15 5. ก าแพงแสน 15 204 - - 1 15 6. ดอนตม 8 69 - - 1 6 7. พทธมณฑล 3 18 - - 2 2

รวม 106 904 1 3 15 97

องคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมจ าแนกตามอ าเภอไดดงน 2.2.1 อ าเภอเมองนครปฐม มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 23 แหง ประกอบดวย (1) องคการบรหารสวนต าบลบางแขม (2) องคการบรหารสวนต าบลพระประโทน (3) องคการบรหารสวนต าบลธรรมศาลา (4) องคการบรหารสวนต าบลสนามจนทร (5) องคการบรหารสวนต าบล ดอนยายหอม (6) องคการบรหารสวนต าบลนครปฐม (7) องคการบรหารสวนต าบลหนองปากโลง (8) องคการบรหารสวนต าบลหนองดนแดง (9) องคการบรหารสวนต าบลโพรงมะเดอ (10) องคการบรหารสวนต าบลล าพญา (11) องคการบรหารสวนต าบลหวยจรเข (12) องคการบรหารสวนต าบลมาบแค (13) องคการบรหารสวนต าบลตากอง (14) องคการบรหารสวนต าบลถนนขาด (15) องคการบรหารสวนต าบลวงตะก (16) องคการบรหารสวนต าบลสามควายเผอก (17) องคการบรหารสวนต าบลทงนอย (18) องคการบรหารสวนต าบลวงเยน (19) องคการบรหารสวนต าบลสระกะเทยม (20) องคการบรหารสวนต าบลสวนปาน (21) องคการบรหารสวนต าบลทพหลวง (22) องคการบรหารสวนต าบลหนองงเหลอม และ (23) องคการบรหารสวนต าบลบานยาง 2.2.2 อ าเภอสามพราน มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 12 แหง ประกอบดวย (1) องคการบรหารสวนต าบลสามพราน (2) องคการบรหารสวนต าบลทาตลาด (3) องคการบรหารสวนต าบลคลองใหม (4) องคการบรหารสวนต าบลยายชา (5) องคการบรหารสวนต าบลบานใหม (6) องคการบรหารสวนต าบลทาขาม (7) องคการบรหารสวนต าบลทรงคนอง (8) องคการบรหารสวนต าบลหอมเกรด (9) องคการบรหารสวนต าบลบางเตย (10) องคการบรหารสวนต าบลบางชาง (11) องคการบรหารสวนต าบลตลาดจนดา และ (12) องคการบรหารสวนต าบลคลองจนดา 2.2.3 อ าเภอนครชยศร มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 24 แหงประกอบดวย (1) องคการบรหารสวนต าบลนครชยศร (2) องคการบรหารสวนต าบลวดแค (3) องคการบรหารสวน

20

ต าบลทาต าหนก (4) องคการบรหารสวนต าบลบางแกว (5) องคการบรหารสวนต าบลหวยพล (6) องคการบรหารสวนต าบลบางกระเบา (7) องคการบรหารสวนต าบลทากระชบ (8) องคการบรหารสวนต าบลขนแกว (9) องคการบรหารสวนต าบลทาพระยา (10) องคการบรหารสวนต าบลเพนยด (11) องคการบรหารสวนต าบลบางระก า (12) องคการบรหารสวนต าบลโคกพระเจดย (13) องคการบรหารสวนต าบลศรษะทอง (14) องคการบรหารสวนต าบลแหลมบว (15) องคการบรหารสวนต าบลศรมหาโพธ (16) องคการบรหารสวนต าบลสมปทวน (17) องคการบรหารสวนต าบลวดส าโรง (18) องคการบรหารสวนต าบลดอนแฝก (19) องคการบรหารสวนต าบลวดละมด (20) องคการบรหารสวนต าบลบางพระ (21) องคการบรหารสวนต าบลบางแกวฟา (22) องคการบรหารสวนต าบลลานตากฟา (23) องคการบรหารสวนต าบลงวราย และ (24) องคการบรหารสวนต าบลไทยาวาส

2.2.4 อ าเภอบางเลน มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 15 แหง ประกอบดวย (1) องคการบรหารสวนต าบลบางหลวง (2) องคการบรหารสวนต าบลบางเลน (3) องคการบรหารสวนต าบลล าพญา (4) องคการบรหารสวนต าบลคลองนกกระทง (5) องคการบรหารสวนต าบลดอนตม (6) องคการบรหารสวนต าบลนราภรมย (7) องคการบรหารสวนต าบลนลเพชร (8) องคการบรหารสวนต าบลบวปากทา (9) องคการบรหารสวนต าบลบางปลา (10) องคการบรหารสวนต าบลบางภาษ (11) องคการบรหารสวนต าบลบางไทรปา (12) องคการบรหารสวนต าบลหนมล (13) องคการบรหารสวนต าบลไทรงาม (14) องคการบรหารสวนต าบลไผหชาง และ (15) องคการบรหารสวนต าบลบางระก า 2.2.5 อ าเภอก าแพงแสน มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 15 แหง ประกอบดวย (1) องคการบรหารสวนต าบลก าแพงแสน (2) องคการบรหารสวนต าบลกระตบ (3) องคการบรหารสวนต าบลหวยหมอนทอง (4) องคการบรหารสวนต าบลทงกระพงโหม (5) องคการบรหารสวนต าบลดอนขอย (6) องคการบรหารสวนต าบลทงขวาง (7) องคการบรหารสวนต าบลทงบว (8) องคการบรหารสวนต าบลทงลกนก (9) องคการบรหารสวนต าบลรางพกล (10) องคการบรหารสวนต าบลวงน าเขยว (11) องคการบรหารสวนต าบลสระพฒนา (12) องคการบรหารสวนต าบล สระสมม (13) องคการบรหารสวนต าบลหนองกระทม (14) องคการบรหารสวนต าบลหวยขวาง (15) องคการบรหารสวนต าบลหวยมวง 2.2.6 อ าเภอดอนตม มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 6 แหง ประกอบดวย (1) องคการบรหารสวนต าบลดอนพทรา (2) องคการบรหารสวนต าบลดอนรวก (3) องคการบรหารสวนต าบลบานหลวง (4) องคการบรหารสวนต าบลล าเหย (5) องคการบรหารสวนต าบลหวยดวน และ (6) องคการบรหารสวนต าบลหวยพระ 2.2.7 อ าเภอพทธมณฑล มองคการบรหารสวนต าบล จ านวน 2 แหง ประกอบดวย (1) (1) องคการบรหารสวนต าบลศาลายา และ (2) องคการบรหารสวนต าบลมหาสวสด

21

3. ภารกจขององคการบรหารสวนต าบล รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ไดมงเนนสาระส าคญทเกยวของกบการปกครองทองถน โดยแบงออกเปนสาระส าคญได 5 ประการคอ (1) การขยายอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนใหมบทบาททชดเจนและกวางขวางขน (2) การท าใหเกดดลยภาพระหวางการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน และความเปนอสระ (3) การพฒนาระบบการด าเนนงานและบรหารงานภายในขององคกรปกครองสวนทองถน (4) การเปดพนทใหแกประชาชน ชมชน และภาคประชาสงคมในการมสวนรวมในการบรหารจดการทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน และ (5) การท าใหการเมองทองถนมความโปรงใส นอกจากนในหมวด 14 วาดวยการปกครองทองถน ยงไดมการก าหนดวาองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรหลกในการจดบรการสาธารณะ และมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท และซงถอเปนหลกส าคญทชวยประกนวา รฐจะตองสงเสรม และสนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถนมความเขมแขงในการบรหารงานไดโดยอสระ และสามารถพฒนาระบบการคลงใหจดบรการสาธารณะไดโดยครบถวน รวมถงสามารถจดตง หรอรวมกนจดตงองคการเพอการจดท าบรการสาธารณะตามอ านาจหนาทใหเกดผลส าเรจอยางเปนรปธรรม (มนสนนท ชยกจยงเจรญ, 2553, หนา 4-5) จากความส าคญดงกลาวขององคกรปกครองสวนทองถน ในการจดท าบรการสาธารณะ และการด าเนนการในเรองตางๆ ทเกยวของ ผวจยจงไดทบทวนเอกสารทางวชาการ ตลอดจนบทความและงานวจยทเกยวของเพอสรปถงภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน ส าหรบน ามาใชก าหนดเปนตวแปรในการวจยดงน 3.1 วระศกด เครอเทพ (2548, หนา 10-26) ไดกลาวถงองคกรปกครองทองถนวา เปนกลไกในการใชอ านาจรฐเพอตอบสนองความตองการของประชาชน โดยมการกระจายอ านาจเปนเครองมอส าคญในการด าเนนภารกจในดานตางๆ ภายหลงจากการเปลยนแปลงทางดานเศรษฐกจและสงคมไปสยคใหม ไดท าใหองคกรปกครองทองถนเรมมบทบาทส าคญในการดแลวถชวต และความเปนอยของประชาชนเพมมากขน รวมถงการกระจายอ านาจท าใหองคกรปกครองทองถนไดมการปรบตวโดยคดหาวธการใหมๆ ในการด าเนนงานใหประสบผลส าเรจและเปนทยอมรบจากสงคมโดยทวไป และจากการปรบตวดงกลาวไดกอใหเกดผลลพธทสะทอนใหเหนถงความคดรเรมขององคกรปกครองทองถนทมงตอบสนองตอความตองการของประชาชน และจากกรณศกษาทง 529 กรณศกษาตามโครงการวถใหมขององคกรปกครองทองถน ซงใชเวลารวบรวมขอมลนานถง 2 ป และมนกวจยรวมงานกบโครงการมากกวา 130 คน ท าใหไดขอมลทครอบคลมภารกจขององคกรปกครองทองถนทวประเทศ และยงไดองคความรใหมๆ เพอพฒนาสขอเสนอแนะทเปนรปธรรมในการพฒนาทองถนในหลายประเดน ในกรณศกษานมการน ามาจดกลมแยกประเภทตามภารกจขององคกรปกครองทองถนไดดงน

22

3.1.1 ดานการศกษา กลาวไดวา การศกษาถอเปนปจจยส าคญทรฐตองจดใหบรการแกประชาชน เพอชวยใหเกดการเรยนรอยางทวถงและมคณภาพ ทงน การพฒนาทรพยากรมนษยยอมชวยใหเกดการพฒนาสงคม และเศรษฐกจตามมา รวมถงชวยปองกนปญหาสงคมในดานตางๆ ในระยะยาวไดอกดวย ดงนน การศกษาจงเปนเครองมอส าคญในการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนไดเปนอยางด รฐธรรมนญและพระราชบญญตการศกษาแหงชาต พ.ศ.2542 ไดใหความส าคญกบองคกรปกครองทองถนในการเขามามบทบาทในการด าเนนภารกจจดการศกษาใหแกประชาชนในทองถนของตน ซงการจดการศกษาโดยองคกรปกครองทองถนซงมความใกลชดกบประชาชนในทองถนนนๆ ยอมชวยใหการตดสนใจ และการแกไขปญหาสามารถกระท าไดอยางถกตอง รวดเรว และประหยด นอกจากน ยงชวยใหเกดแรงผลกดนทชวยเสรมสรางการเรยนรของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ และสอดคลองกบความตองการของประชาชนในทองถน (วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 29-30) การศกษาทจดโดยองคการปกครองสวนทองถน ไดแก ศนยพฒนาเดกเลกกอนวยเรยน การจดการศกษาระดบประถมศกษาถงมธยมศกษา ทงน การจดการศกษาขององคกรปกครองทองถนพบวา มหลายแหงทมศกยภาพในการบรหารจดการดานการศกษาเปนอยางด โดยมรปแบบและวธการทหลากหลาย ซงสอดคลอง และเหมาะสมกบการพฒนาทกษะ ความคด และพฒนาการทางรางกายของเดกและประชาชนในทองถนทมความแตกตางกนไปตามสภาพแวดลอมนน 3.1.2 ดานสาธารณสขวตถประสงคหลกของบรการสาธารสขคอการดแลใหประชาชนมสขภาพอนามยดโดยทวหนา ซงจะเกดขนไดกตอเมอการใหบรการดานสขภาพแกประชาชนเปนไปอยางมคณภาพและสามารถใหบรการไดอยางทวถง ดงนน การทประชาชนคนไทยจะมสขอนามยทดเพมสงขนไดนน จะตองท าใหประชาชนสวนใหญสามารถเขาถงบรการดานการแพทยขนพนฐานทมคณภาพและประสทธภาพไดโดยสะดวก การกระจายความรบผดชอบในการจดบรการสาธารณสขใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจงเปนแนวทางส าคญทชวยเพมประสทธภาพของการบรหารงานใหมความคลองตวมากขน และน าไปสคณภาพของการใหบรการทดขน นอกจากน การกระจายความรบผดชอบใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจะชวยเพมประสทธภาพในการใชทรพยากรของทองถน และยกระดบการเขาถงบรการสาธารณสขใหแกประชาชนทอยอาศยในชมชนหางไกลไดอกดวย จากการศกษาพบวาองคกรปกครองสวนทองถนไดเรมการใหบรการสาธารณสขใน 2 ลกษณะทส าคญ ไดแก การสาธารสขเชงปองกน เพอเปนการปองกนโรคตดตอหรอโรคภยไขเจบตางๆ ทจะเกดขนในชมชน และการใหบรการรกษาพยาบาลขนพนฐาน ซงเปนการจดบรการตรวจรกษาโรคทวไปใหแกประชาชนในพนทชมชน และชวยใหประชาชนในพนทหางไกลสามารถเขาถงบรการสาธารณสขทจ าเปนตอการด ารงชพอยางปกต (วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 46-48)

23

3.1.3 ดานการรกษาความปลอดภยการดแลรกษาความปลอดภยและความสงบเรยบรอยทผานมาถอเปนหนาท รบผดชอบโดยตรงขององคการทใชอ านาจรฐ ซงองคการเหลานมลกษณะการด าเนนงานทอาศยความเปนทางการ และมกใหความส าคญกบการบงคบใชบทลงโทษตามกฎหมายเมอมเหตการณตางๆ เกดขน อยางไรกด แมวาองคกรของรฐเหลานจะมการมงเนนใหมการบงคบใชกฎหมายทเขมงวดและบทลงโทษทรนแรงเพมมากเทาใดกตามหรอมงเนนการตอบโตผกระท าผดอยางรวดเรวเมอตรวจพบการกระท าความผดมากขนเพยงใดกตาม วธการเหลานตางกมขอจ ากดและกมไดชวยลดความเสยหายเทาใดนก ส าหรบแนวคดการจดการภาครฐทส าคญประการหนงในปจจบนคอการสงเสรมใหภาคประชาชนไดมสวนรวมในการด าเนนกจการสาธารณะในดานตางๆ ภายใตการน าและการก ากบดแลโดยองคกรของรฐทรบผดชอบ ซงจะเปนการสงเสรมการมสวนรวมในการดแลรบผดชอบตนเองของชมชน (Community Governance) ตามหลกพนฐานของการปกครองสวนทองถนและชอกนวาความรวมมอในลกษณะดงกลาวจะสงผลใหประสทธผลและคณภาพของการด าเนนกจการสาธารณะเหลานนเพมสงขน ดวยเหตผลเชนน การสงเสรมใหภาคประชาชนไดเขามามสวนรวมรบผดชอบในการรกษาความปลอดภยและความสงบเรยบรอย โดยการสนบสนนขององคกรปกครองสวนทองถนจงเปนการปรบเปลยนวธคดในการแกไขปญหาความสงบเรยบรอยจากมาตรการในเชงรบไปสมาตรการเชงรก และจากวธคดทมงเนนแกปญหาดวยบทลงโทษทเดดขาดและรนแรงไปสการใชเครอขายและมาตรการทางสงคมในการปองกนเหตการณอนตรายตางๆ ซงเชอกนวามาตรการเครอขายและมาตรการทางสงคมทภาคประชาชนรวมด าเนนการนน จะท าใหเกดความรวมมอในการปองกนภยอนตรายอยางจรงจง และจะน าไปสการเลอกใชวธการปองกนและแกไขปญหาทมความยดหยนและสอดคลองเหมาะสมกบสภาพบรบทของชมชน อนจะมสวนชวยเพมประสทธผลของแกไขปญหาเหลานได และเหตผลประการส าคญออยางหนงคอ ความทองคกรปกครองสวนทองถนและประชาชนทอยในพนท จงมขอมลขาวสารทถกตอง และทนสมย อนจะชวยใหการก าหนดมาตรการปองกนภยอนตรายตางๆ เปนไปอยางถกตองและรดกมมากยงขน ดวยเหตนเอง องคกรปกครองสวนทองถนและภาคประชาชนจงมส าคญยงตอการด าเนนภารกจในการรกษาความสงบเรยบรอยของชมชน(วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 60-61) 3.1.4 ดานทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมปญหาความเสอมโทรมของทรพยากรธรรมชาต การบกรกตดไมท าลายปา การทงของเสยลงสแมน า หรอการกอมลภาวะตางๆ ลวนน ามาซงผลเสยตอคณภาพชวตประชาชน และอาจน ามาซงความขดแยงและการแยงชงผลประโยชนระหวางประชาชนกลมตางๆ ทตองการใชทรพยากรดงกลาวอยางไมรจกพอเพยง และเปนทนาสงเกตวาปญหาเหลานมปรมาณเพมขนตามระดบการพฒนาทางเศรษฐกจของประเทศ ทผานมานน แมวารฐบาลจะมอ านาจในการจดการเรองการใชทรพยากรปญหาสงแวดลอม แตทวาปญหาดานประสทธภาพและประสทธผลในการท างานของระบบราชการ และดานประสทธผลของ

24

การบงคบใชกฎหมาย ท าใหการดแลทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมโดยรฐบาลกลางแตเพยงฝายเดยวไมอาจกระท าไดอยางทวถง โดยเฉพาะในพนทชมชนทมทตงหางไกล องคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานทอยใกลชดกบชมชน และไดรบผลกระทบจากปญหาสงแวดลอมโดยตรง จงเปนเหตผลส าคญทสนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถนเขาไปมบทบาทในการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเพมมากขน โดยทวไปแลว องคกรปกครองสวนทองถนมลกษณะการท างานทใกลชดกบประชาชนในพนทและมระบบการท างานทยดหยน จงเปนกลไกทสามารถสรางความรวมมอกบองคกรชมชนในการแกไขปญหาสงแวดลอมและการจดการทรพยากรธรรมชาตไดประสบผลส าเรจลลวงมากกวาการด าเนนการโดยสวนราชการแตเพยงล าพง(วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 78-80) 3.1.5 ดานการอนรกษศลปวฒนธรรมศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถนเปนสงทฝงอยในตวคนหรอกลมคน อาจเปนสงทมรปลกษณและมตวตน หรออาจเปนคณคาความคด ซงไดรบการยอมรบยดถอจากหลายคนรวมกน ศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถนจงมความแตกตางกนไปในแตละสงคม เพราะสงเหลานไดรบการพฒนาขนและไดรบการยอมรบจากประชาชนในสงคมทมความแตกตางกนในวถชวต ความคดและสภาพแวดลอม (Cultural Pluralism) ดงนน การจดการเชงสถาบนทเกยวของกบศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถน ใหมความเขมแขงและเปนจดยนในชมชนแตละแหงจงเปนสงจ าเปน ทงน พนทของการสราง และอนรกษศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถนอาจเรมตนไดจากภายในชมชน หรอโรงเรยนกได ซงจะชวยใหชมชนมสมดลในการด ารงชวตเพมมากขน และหากชมชนสามารถด าเนนการตามแนวทางดงกลาวไดผลส าเรจ ศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถนยอมกลายเปนทนชมชนทสามารถสรางคณคาตอชมชนเพอใหประชาชนมจตใจยดเหนยวรวมกนอยางเขมแขง และชมชนทมความสมดลในการด าเนนชวตแบบพงพาอาศยกนและกน นอกจากน หากไดรบการบรหารจดการดานศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถนทดเพยงพอแลวนน ทนชมชนอาจน าไปสการสร างมลคาเพมทางเศรษฐกจโดยการพฒนาสนคาทางศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถนใหเปนทตองการของตลาดสนคาวฒนธรรมสมยใหมได (วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 98-100) 3.1.6 ดานการบรหารจดการทวไปคณคาพนฐานของการมสวนรวมในการปกครองตนเองเกดขนไดหลายประการ ไดแก การสรางความดงามใหแกประชาชนและการด าเนนชวตในชมชน การสงเสรมความเทาเทยมของปจเจกชนในชมชนใหไดรบสวนแบงประโยชนและการใชทรพยากรสาธารณะ และการสงเสรมใหคนในชมชนมปฏสมพนธและชวยเหลอเกอกลกน อยางไรกตาม คณคาของการมสวนรวมในการปกครองตนเองจะสามารถน าไปสการมสงคมทดและเปนสงคมทมความสมดลของการใชอ านาจรฐเพอสรางความอยดกนดใหกบระชาชนไดนน ประชาชนจะตองเลงเหนถงคณคาและจตส านกสาธารณะ ซงเปนจตส านกทเลงเหนวาปจเจกบคคล ครอบครว สถาบนทางสงคม และธรรมชาตแวดลอม เปนสงทอยรวมกนได และจ าเปนตองเกอกล

25

อาศยซงกนและกน คณคาเหลานจะเกดขนไดกตอเมอการเมองทองถนมบรรยากาศและตวแสดงทางการเมองทสงเสรมการกอตวขนของคณคาและจตส านกดงกลาว นอกจากน การมสวนรวมในการใชอ านาจรบเพอใหผลประโยชนสวนใหญตกอยกบประชาชนอยางแทจรงนนจะตองเปดโอกาสใหประชาชนไดก าหนดและเลอกวธการด าเนนกจการสาธารณะดวยตนเอง ในปจจบนพฒนาการของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนในทองถนมความกาวหนาไปพอสมควร กลาวคอมรปแบบทหลากหลายระดบ เชน การเปดโอกาสใหประชาชนทวไปเขารวมในกจกรรมขององคกรปกครองสวนทองถนอยางกวางขวาง มการจดเวทประชาคมเพอใหประชาชนเปนผรเรมและผลกดนนโยบายสาธารณะ ขอบญญตทองถน หรอกฎหมบาน/กฎชมชน การเปดโอกาสใหประชาชนหรอองคกรชมชนเขาท าหนาทกจการสาธารณะของชมชนกนเอง หรอแมแตการก าหนดใหตวแทนของประชาชนเขารวมตรวจสอบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน เปนตน(วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 115-116) 3.1.7 ดานการบรหารงานคลงทองถนกลาวไดวา การสรางการยอมรบของประชาชนในดานภาษอากร มอาจท าไดโดยการสรางความเขาใจใหแกประชาชนผมหนาทเสยภาษแตเพยงประการเดยว ดงนน หนวยงานของรฐจ าเปนตองแสดงใหประชาชนไดเหนวาการน าเงนภาษอากรไปใชจายในการบรหารจดการสาธารณะดานตางๆ นนเปนสงท ประชาชนในชมชนตองการอยางแทจรง และเปนการใชจายทประหยดคมคามเชนนนการยนยอมเสยภาษใหแกหนวยงานของรฐคงมอาจเกดขนได ทงน หนวยงานภาครฐตองสรางใหเกดความสมดลกนระหวางการจดเกบภาษอากรและจ านวนเงนทตองการใชจายในการจดบรการสาธารณะดานตางๆ ความสมดลเชนนจะเกดขนไดยอมตองอาศยการวางแผนงบประมาณทรอบคอบเปนอยางด ซงหลงจากการวางแผนพฒนาการจดบรการสาธารณะ และมการจดท าประมาณการความตองการใชจายประจ าปเพอด าเนนภารกจตางๆ อยางครบถวนแลว ควรมการปรบปรงอตราภาษและวางระบบการบรหารจดเกบภาษ เพอชวยใหเกดการพฒนาขดความสามารถทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนใหมความสอดคลองกบการพฒนาการวางแผนงบประมาณหรอแผนการจดบรการสาธารณะ การพฒนาระบบบรหารจดเกบรายไดทองถน และการพฒนารายไดประเภทใหม เพอใหเพยงพอตอความตองการในการใชจาย (วระศกด เครอเทพ, 2548, หนา 155-156) 3.2 อดม ทมโฆสต (2548, หนา 90-93) ไดกลาวถงภารกจหนาทขององคการบรหารสวนต าบล โดยวเคราะหจากอ านาจหนาทตามพระราชบญญตสภาและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ.2537 และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจสทองถน พ.ศ.2542 ซงชใหเหนวา ภารกจส าคญขององคการบรหารสวนต าบลคอ การเขาไปด าเนนการแกไขปญหาทเกดขนในพนทใหตรงกบสภาพความเปนจรงของปญหา และสอดคลองกบความตองการของประชาชนเปนส าคญ โดยมภารกจทปฏบตจรงครอบคลมทง 7 ดานดงน

26

3.2.1 ดานโครงสรางพนฐาน มภารกจทเกยวของดงน (1) จดใหมและบ ารงรกษาทางน าและทางบก (2) ใหมน าเพอการอปโภค บรโภค และการเกษตร (3) ใหมการบ ารงการไฟฟาหรอแสงสวางโดยวธอน (4) ใหมการบ ารงรกษาทางระบายน า (5) การสาธารณปโภคและการกอสรางอนๆ และ (6) การสาธารณปการ 3.2.2 ดานการสงเสรมคณภาพชวต มภารกจทเกยวของดงน (1) สงเสรมพฒนาสตร เดก เยาวชน ผสงอาย และผพการ (2) ปองกนโรคและระงบโรคตดตอ (3) ใหมและบ ารงสถานทประชมการกฬาการพกผอนหยอนใจและสวนสาธารณะ (4) การสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวตเดกสตรคนชราและผดอยโอกาส (5) การสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน และ (6) การสาธารณสข การอนามยครอบครว และการรกษาพยาบาล 3.2.3 ดานการจดระเบยบชมชน สงคม และการรกษาความสงบเรยบรอย มภารกจทเกยวของดงน (1) การปองกนและบรรเทาสาธารณภย (2) การคมครองดแลและรกษาทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน (3) การผงเมอง (4) การรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง และ (5) การควบคมอาหาร 3.2.4 ดานการวางแผน การสงเสรมการลงทน พาณชยกรรมและการทองเทยว มภารกจทเกยวของดงน (1) สงเสรมใหมอตสาหกรรมในครอบครว (2) ใหมและสงเสรมกลมเกษตรกร และกจการสหกรณ (3) บ ารงและสงเสรมการประกอบอาชพของราษฎร (4) ใหมตลาด (5) การทองเทยว (6) กจการเกยวกบการพาณช (7) การสงเสรม การฝกและประกอบอาชพ และ (8) การพาณชยกรรมและการสงเสรมการลงทน 3.2.5 ดานการบรหารจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม มภารกจทเกยวของดงน (1) คมครอง ดแล และบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (2) รกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจด มลฝอย และสงปฏกล (3) การจดการสงแวดลอมและมลพษตางๆ 3.2.6 ดานการศาสนา ศลปวฒนธรรม จารตประเพณ และภมปญญาทองถน มภารกจทเกยวของดงน (1) บ ารงรกษาศลปะจารตประเพณภมปญญาทองถนและวฒนธรรมอนดของทองถน (2) สงเสรมการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม (3) การจดการศกษา (4) การสงเสรมการกฬาจารตประเพณและวฒนธรรมอนดงามของทองถน 3.2.7 ดานการบรหารจดการและการสนบสนนการปฏบตภารกจของสวนราชการและองคกรปกครองสวนทองถน มภารกจทเกยวของดงน (1) การสนบสนนสภาต าบลและองคกรปกครองสวนทองถนอนในการพฒนาทองถน (2) ปฏบตหนาทอนตามททางราชการมอบหมายโดยจดสรรงบประมาณหรอบคลากรใหตามความจ าเปนและสมควร (3) สงเสรมการมสวนรวมของราษฎร ในการมมาตรการปองกน (4) การประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาทขององคกร

27

ปกครองสวนทองถน (5) การสรางและบ ารงรกษาทางบกและทางน าทเชอมตอระหวางองคกรปกครองสวนทองถน เหนไดวาภารกจทง 7 ดานเปนภารกจททกฎหมายก าหนดใหอ านาจแกองคการบรหารสวนต าบลโดยตรง เพอชวยใหการแกไขปญหาสามารถท าไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล และสอดคลองกบความตองการของประชาชนในเขตพนท 3.3 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 (ราชกจจานเบกษา, 2550, หนา 112-116) ไดกลาวถงแนวทางการบรหารงานของทองถนไวในมาตรา 281-290 โดยมสาระส าคญดงน 3.3.1 มาตรา 281 ก าหนดใหรฐตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนในการปกครองตนเอง แตทงน การบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนตองไมขดตอความเปนรฐเดยว รวมถงรฐตองใหการสนบสนนแกองคกรปกครองสวนทองถนใหเปนหนวยงานหลกในการจดบรการสาธารณะ และการแกไขปญหาในพนท 3.3.2 มาตรา 282 ก าหนดใหรฐตองก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนเทาทจ าเปน และสอดคลองกบรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน โดยตองเปนไปเพอการคมครองประโยชนของประชาชนในทองถน หรอประโยชนของประเทศชาตโดยสวนรวม โดยอาศยการก าหนดมาตรฐานกลางในการก ากบดแล เพอเปนแนวทางใหเลอกไปปฏบตไดดวยตนเอง ซงไมใชการก ากบในการด าเนนงานของแตละกจกรรม รวมถงมการก าหนดใหมการตรากฎหมายรายไดของทองถน 3.3.3 มาตรา 283 ก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนใหสอดคลองกบหลกความเปนอสระ โดยรฐตองใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการก าหนดนโยบาย การบรหารงานบคคล การเงนการคลง และมอ านาจหนาทของตนโดยเฉพาะ ทงน องคกรปกครองสวนทองถนตองค านงถงความสอดคลองกบการพฒนาของจงหวดและประเทศเปนสวนรวม และรฐยงก าหนดใหการแบงอ านาจหนาท และการจดสรรรายไดระหว างราชการสวนกลาง สวนภมภาค กบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง ตองค านงถงการกระจายอ านาจเพมขนตามระดบความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบดวย 3.3.4 มาตรา 284 ก าหนดให องคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวยโครงสราง 2 ฝ ายคอ สภาทองถน และฝ ายบรหาร ท งน องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพ เศษ (กรงเทพมหานคร และเมองพทยา) อาจมโครงสรางทางการบรหารทแตกตางไปจากองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบทวไป 3.3.5 มาตรา 285 ก าหนดใหประชาชนมสทธในการถอดถอนผแทนทองถนไดโดยตรง 3.3.6 มาตรา 286 ก าหนดใหประชาชนมสทธเสนอรางกฎหมายทองถนได

28

3.3.7 มาตรา 287 ก าหนดใหประชาชนมสทธออกเสยงประชามต และแสดงความคดเหนตอการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ทจะสงผลตอชวตความเปนอยของประชาชน และตรวจสอบการบรหารงบประมาณ 3.3.8 มาตรา 288 ก าหนดเรองการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมคณะกรรมการขาราชการทองถน และมองคกรพทกษระบบคณธรรมของขาราชการสวนทองถน ด าเนนการในเรองทเกยวของใหเปนไปตามทกฎหมายก าหนด 3.3.9 มาตรา 289 ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทในการบ ารงรกษาศลปะ จารต ประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดงาม รวมถงมการจดการศกษาใหมมาตรฐาน อบรมและการฝกอาชพทสอดคลองกบวฒนธรรมทองถน 3.3.10 มาตรา 290 ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมทมอยในพนท 3.4 หควณ ชเพญ (2551, หนา 23-27) ไดกลาววา องคกรปกครองสวนทองถนเกดขนเพอใหบรการแกประชาชนในทองถนใหมคณภาพชวตทด หรอความเปนอยทดขน ซงบทบญญตในมาตรา16-18 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจสทองถน พ.ศ.2542 ไดก าหนดไวอยางครอบคลมแลว และไดเสนอใหมการเพมเตมหรอปรบปรงกฎหมายเพอกระจายใหอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนมบทบาททชดเจนยงขน ทงน ภารกจทองคการบรหารสวนต าบลควรท าและภารกจทควรท าอยางยงมดงน 3.4.1 ดานการบรการสาธารณะทวไปเปนภารกจมความส าคญทางสงคมและสภาพแวดลอมของชมชน ซงจะตองมกฎหมายรองรบอยางชดเจน ไดแก การควบคมอาคารและกอสราง โดยควรมภารกจทควรท าใน 2 ภารกจคอ (1) การจดใหมทจอดรถและมการบ ารงรกษาทจอดรถ และ (2) การจดใหมสสานและฌาปณสถาน 3.4.2 ดานการจดระเบยบชมชน สงคม และการรกษาความสงบเรยบรอยเปนภารกจทควรท าอยางยง โดยด าเนนการใน 4 ภารกจคอ (1) สงเสรมประชาธปไตยความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน (2) สงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการเมองและการพฒนาทองถน (3) การวางแผนพฒนาทองถน และ (4) การปองกนและบรรเทาสาธารณะภย 3.4.3 ดานเศรษฐกจเปนภารกจทมไดก าหนดไวอยางชดเจนในพระราชบญญตการกระจายอ านาจฯ แตทงน ภารกจทองคการบรหารสวนต าบลควรท าคอ การจดใหมการบรการจดหางาน การพฒนาและการสงเสรมการทองเทยว กจการเกยวกบการพาณชย เชน การจดใหมตลาด การจดหาผลประโยชนจากทรพยสนขององคกรการปกครองสวนทองถน รวมทงสงเสรมธรกจตางๆ ภายในทองถน 3.4.4 ดานการควบคมและแกไขสงแวดลอมเปนภารกจพนฐานทองคการบรหารสวนต าบลด าเนนการอย ไดแก การก าจดมลฝอยและสงปฏกล การคมครองดและรกษาสงแวดลอม

29

การจดการและบ าบดน าเสย และการรกษาระบบนเวศน รวมทงภมทศนของทองถน และองคการบรหารสวนต าบลอาจจดท าแผนการด าเนนงานรวมกนกบองคกรปกครองสวนทองถนอนอยางเปนระบบ และครอบคลมทงพนท 3.4.5 ดานการเคหะและชมชนเปนภารกจทมไดก าหนดไวอยางชดเจนในพระราชบญญตการกระจายอ านาจฯ แตทงน ภารกจทองคการบรหารสวนต าบลควรท าอยางยงคอ การจดและพฒนาแหลงชมชนทอยอาศย การจดใหมน าเพออปโภค บรโภค การจดใหมการบ ารงรกษาไฟฟาหรอแสงสวาง 3.4.6 ดานการสาธารณสข มทงภารกจทควรท าอยางยงและควรจดท า โดยภารกจทควรท าอยางยง ไดแก การจดบรการสาธารณะสขและการพยาบาล และการสงเสรมสขภาพ รวมทงการควบคมและการปองกนโรคตดตอ ส าหรบภารกจทควรท าคอ การจดใหมโรงฆาสตวและควบคมการฆาสตว 3.4.7 ดานวฒนธรรม ศาสนาและนนทนาการ เปนภารกจทควรท าอยางยง ไดแก การสงเสรมศาสนาและวฒนธรรม การบรณะ ดแลรกษาและพฒนาสถานศกษา การปรบปรง การจดประโยชนจากสาธารณะสมบต การบ ารง รกษา ศลปะ โบราณสถาน ภปญญา และวฒนธรรมทองถน การจดใหมพพธภณฑหรอหองสมดทองถน การสงเสรมการบ ารงการกฬา และการจดใหมสถานทพกผอนหยอนใจ 3.4.8 ดานการศกษา เปนภารกจทควรท าอยางยง ไดแก การจดการศกษาขนพนฐาน การจดการศกษาแกเดกกอนวยเรยน (ศนยเดกเลก) สวนภารกจทควรท าคอ การจดการศกษาดานวชาชพ รวมทงการจดการศกษานอกโรงเรยน นอกจากนควรสนบสนนใหมการจดการศกษาระดบอดมศกษาในพนทรวมกบรฐบาลกลาง เพอสรางคณภาพของสงคม 3.4.9 ดานการสงเสรมคณภาพชวตและสวสดการสงคม เปนภารกจทควรท าอยางยง โดยเฉพาะการจดใหมการสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส การบ ารงและสงเสรมการประกอบอาชพ รวมทงการสงเสรมอตสาหกรรมในครอบครว 3.4.10 ดานเกษตรกรรม เปนภารกจทสมควรท า โดยเฉพาะในองคการบรหารสวนต าบลทมพนททางการเกษตรจ านวนมาก โดยตองจดใหมการสงเสรมเกษตรกรรม ดวยการปองกนและการก าจดศตรพช รวมถงมการจดหาและบ ารงแหลงน าเพอเกษตรกรรม 3.4.11 ดานอตสาหกรรมเปนภารกจทควรจดท าในกรณทมความพรอม โดยเฉพาะในเรองของการสงเสรมและใหขอมลทเกยวของทางวชาการดานอตสาหกรรม 3.4.12 ดานการคมนาคมและการขนสงการสอสารเปนภารกจทส าคญและควรท าอยางยง ไดแก การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะตางๆ รวมถงการจดทะเบยนเรอทอยในแตละทองถนทวประเทศ

30

นอกจากน หควณ ชเพญ (2551, หนา 27) ยงไดกลาวเพมเตมวา ภารกจตางๆ ทไดเสนอระบใหองคกรปกครองทองถนเปนผด าเนนการตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจสทองถน พ.ศ.2542 มกมความซ าซอน เนองจากไมไดระบองคกรทรบผดชอบอยางชดเจน ซงท าใหองคกรปกครองทองถนแตละแหงไดเลอกปฏบตเฉพาะภารกจทใหผลประโยชนทางการเมองและทางเศรษฐกจเฉพาะหนามากกวาการพฒนาในระยะยาว และหากมการระบภารกจทชดเจนใหองคกรปกครองสวนทองถนยอมจะชวยใหองคกรปกครองสวนทองถนมประสบการณในการจดท าแผนพฒนา ซงจะชวยใหเกดความรและเทคนคในการด าเนนงานทเหมาะสมกบบรบทของทองถนตอไป 3.5 อรทย กกผล และคณะ (2552, หนา 3-6) ไดใหความเหนวา รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดระบวา รฐมหนาทในการสงเสรมใหองคการปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดบรการสาธารณะ ซงการจดบรการสาธารณะมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการสวนรวมของประชาชน โดยบรการสาธารณะทจดขนจะมทงภารกจพนฐานทเปนหลกประกนดานความมนคงปลอดภยในชมชน ซงประชาชนไมตองเสยคาบรการโดยตรง และภารกจล าดงรองลงมา เปนภารกจทจดท าเพอเสรมสรางคณภาพชวตทดยงขนใหแกประชาชน โดยอาจมการเกบคาธรรมเนยมได แตมใชเปนการสวงหาผลก าไรโดยตรง และในการศกษาเกยวกบ การจดบรการสาธารณะขององคการปกครองสวนทองถนเพอคนหาเคลดลบในการจดท าบรการสาธารณะทประสบผลส าเ รจ และไดรบการยอมรบตามมาตรฐานรางวลพระปกเกลาพบวา มการจดกลมภารกจขององคการปกครองสวนทองถนในการจดบรการสาธารณะไวดงน 3.5.1 ดานการจดการขยะมลฝอยโดยถอเปนภารกจพนฐานทส าคญประการหนงขององคกรปกครองสวนทองถนทชวยใหชมชนมความสะอาด และมระบบจดการขยะมลฝอยทมประสทธภาพ โดยเฉพาะเมอตองพบกบปญหา “ขยะลนเมอง” การก าจดขยะดวยวธการขดบอและฝงกลบจงเปนเพยงการแกไขปญหาทปลายเหต และเกดปญหาในระยะยาวตามมาอกหลายดาน ดงนน การจดการขยะมลฝอยทตนทางจงเปนเรองส าคญทองคกรปกครองสวนทองถนใหความส าคญ และถอเปนวธการจดการขยะทมประสทธภาพ คมคา และมความยงยน และชวยใหเกดผลดตอสภาพแวดลอมอกดวย 3.5.2 ดานการจดการทรพยากรน า กลาวไดวา การจดการเพอบ ารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยในเขตพนท เปนหนาทส าคญทกฎหมายก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเขามามบทบาทในการด าเนนการ จากปญหาความเสอมโทรมของทรพยากรธรรมชาต ไดทวความรนแรงและสงผลกระทบตอประชาชนในพนทเพมมากขนทกขณะ โดยเฉพาะทรพยากรน าซงถอเปนทรพยากรทมความส าคญตอการประกอบอาชพเกษตรกรรมเปนอยางมาก ดงนน การจดการทรพยากรน าอยางมประสทธภาพ และกอใหเกด

31

ผลกระทบตอผท เกยวของนอยทสดจงเปนทางเลอกทองคกรปกครองสวนทองถนควรใหความส าคญ และเพอใหเกดผลดตอสภาพแวดลอมในระยะยาว 3.5.3 ดานการสงเสรมคณภาพชวต ถอเปนภารกจหนงทองคกรปกครองสวนทองถนทกแหงไดใหความสนใจ เนองจากเกยวของกบคณภาพชวตความเปนอยของประชาชนในพนทโดยตรง ทงน รปแบบในการด าเนนงานจะมความหลากหลาย ซงจะขนอยกบการแนวทางขององคกรปกครองสวนทองถนในการสงเสรมและพฒนาคณภาพชวตใหสอดคลองกบสภาพสงคม และบรบทขององคกรปกครองสวนทองถนนน โดยมจดมงหมายเพอใหประชาชนมคณภาพชวตความเปนอยทดขน ซงองคกรปกครองสวนทองถนบางแหงใชการจดกจกรรมแขงขนกฬาเปนกลยทธในการสงเสรมคณภาพชวตไปพรอมกบการสรางการมสวนรวม ในขณะเดยวกนกเปนการดงดดเยาวชนใหเขามารวมกจกรรมการแขงขนกฬา อนท าใหเยาวชนไดใชเวลาวางอยางมประโยชน ทงยงเปนการชวยลดปญหายาเสพตดในชมชนไดอกดวย นอกจากน การสงเสรมคณภาพชวตยงมการจดท าในรปแบบของการจดสวสดการสงคมหรอการใหโอกาสในการพฒนาคณภาพชวตใหแกผดอยโอกาสในสงคม และผขาดแคลนอยางทวถงและยตธรรม โดยเฉพาะเรองการจดสรรเบยยงชพของผสงอายทรฐไดมอบหนาทใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผรบผดชอบในการด าเนนการจดสรร 3.5.4 ดานการสาธารณสข ถอเปนการจดใหบรการสาธารณะทองคกรปกครองสวนทองถนสามารถจดบรการรวมกบรฐได แตทงน องคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงตางกมความพรอมและมศกยภาพการด าเนนงานทแตกตางกน กรณขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกอยางองคการบรการสวนต าบลนนเหนไดวา การจดใหบรการสาธารณสขในระดบปฐมภมเปนเรองทสามารถท าได โดยใหประชาชนในชมชนทเปนอาสาสมครดานสาธารณสขไดเขามามสวนรวมในการดแลดานสขภาพของประชาชนในพนทนนๆ ซงการด าเนนการในลกษณะดงกลาวยอมเปนหลกประกนทเชอไดวา ประชาชนในชมชนจะไดรบการใหบรการดานสาธารณสขไดอยางทวถง ซงจะเปนการสนบสนนการยกระดบการเขาถงการบรการดานการแพทยขนพนฐานของประชาชนในพนทหางไกลไดโดยสะดวก 3.5.5 ดานการสงเสรมและอนรกษศลปวฒนธรรม กลาวไดวา วฒนธรรมทองถนคอ สงทบงบอกและสะทอนถงอตลกษณ และเอกลกษณของแตละชมชน แตละพนท ซงพนทแตละแหงยอมมขนมธรรมเนยม ประเพณ ศลปวฒนธรรมทแตกตางกนออกไป แตปจจบนชมชนมกไดรบผลกระทบจากการพฒนาซงท าใหเกดความเหลอมล าระหวางสงคมเมองและสงคมชนบท ประกอบกบกระแสวฒนธรรมในยคโลกาภวตนไดเขามากลนวฒนธรรมทองถนอยางตอเนอง ซงอาจท าใหวฒนธรรมทองถนในสงคมไทยหายไปในทสด องคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรทมความใกลชดกบประชาชนในพนทมากทสด จงเปนกลไกหลกทส าคญในการแกไขปญหาดงกลาว

32

ทเกดขนในชมชน รวมถงมการจดกจกรรมเพอการอนรกษศลปวฒนธรรมในทองถนไมใหสญหายไป 3.5.6 ดานการบรการประชาชน จากประเดนการถายโอนภารกจมาสองคกรปกครองสวนทองถนตามแหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจสทองถน พ.ศ.2542 ไดสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมบทบาทและภาระหนาทในการพฒนาและใหบรการประชาชนในทองถนของตนเพมมากขน ซงองคกรปกครองสวนทองถนบางแหงตองประสบกบปญหาในดานการบรหารจดการ และใหบรการแกประชาชนเนองจากไมสามารถปรบตวไดเทาทนกบบทบาทและภาระหนาททเพมขนในแตละดาน ทงน องคกรปกครองสวนทองถนบางแหงมศกยภาพในการใหบรการประชาชนไมมากนก ประกอบกบองคกรปกครองสวนทองถนบางแหงตงอยในพนทหางไกล ซงท าใหประชาชนไมสามารถเขาถงบรการไดโดยสะดวก รวมถงประชาชนในชมชนบางสวนยงขาดความรความเขาใจเกยวกบบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนในการสงมอบ และบรหารจดการการใหบรการสาธารณะในดานตางๆ ใหกบประชาชน ดงนน องคกรปกครองสวนทองถนจงตองปรบรปแบบในการใหบรการแกประชาชนเชงรกมากยงขน เพอชวยใหประชาชนในพนทเกดความพงพอใจในการใหบรการขององคกรปกครองสวนทองถน ตลอดจนเขาใจบทบาทภาระหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในการยกระดบคณภาพ และประสทธภาพในการใหบรการแกประชาชน 3.5.7 ดานการศกษา ทกวนนเราไมอาจปฏเสธไดวา องคกรปกครองสวนทองถนไดเขามามบทบาทส าคญในการจดบรการดานการศกษาอยางกวางขวางและเขมขนมากขน โดยเฉพาะในระดบเดกเลกกอนวยเรยน ซงเปนผลเนองมาจากการกระจายอ านาจดานการศกษาใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผรบผดชอบ ดงนน องคกรปกครองสวนทองถนจงตองแสวงหาแนวทางทเหมาะสมในการจดการศกษาอบรม และการฝกอาชพตามความตองการภายในทองถน และการเขาไปมสวนรวมในการจดการศกษาอบรมของรฐ ตามมาตรฐานและระบบการศกษาของประเทศ 3.6 องคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม (2555) กลาวไดวา การจดท าแนวทาง การพฒนาทองถนขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม มความสอดคลองในทศทางเดยวกน เนองจากมแนวทางหลกในการก ากบดแลจากส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐม ซงอาจมรายละเอยดปลกยอยในการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบลแตละแหง ดงนน ผวจยจงไดรวบรวมแผนพฒนาสามป (2555-2557) ขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม จ านวน 30 แหงมาเปนตวแทนในการวเคราะห และประมวลสรป เพอการจดท าภารกจขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม สรปได ดงน 3.6.1 ดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม โดยส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดกรอบและแนวทางการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน

33

ในจงหวดนครปฐมไวดงน (1) การพฒนาการศกษา และสงเสรมระบบการศกษาตามอธยาศย ไดแก การพฒนาระบบการเรยนการสอนใหมประสทธภาพและสงเสรมการศกษาทงในระบบและนอกระบบ และการสรางและสงเสรมศกยภาพทางการศกษา (2) การสงเสรมการจดงานเฉลมพระเกยรตพระบาทสมเดจพระเจาอยหว และงานรฐพธ (3) การสงเสรม สนบสนนการเผยแพรคณธรรมทางศาสนา และการเผยแพรศลปวฒนธรรม จารตประเพณ และภมปญญาทองถน และ (4) การอนรกษศลปวฒนธรรม โบราณสถาน โบราณวตถ และพพธภณฑสถานแหงชาต 3.6.2 ดานเศรษฐกจ โดยส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดกรอบและแนวทางการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐมไวดงน (1) การสงเสรม และสนบสนนการผลต / ผลผลตทางการเกษตรปลอดภยจากสารพษ ผลตภณฑชมชน และอตสาหกรรม SME และ (2) การสงเสรมและสนบสนนการพฒนาเศรษฐกจแบบพอเพยง 3.6.3 ดานการบรการสาธารณะ โดยส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดกรอบและแนวทางการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐมไวดงน (1) การกอสราง ปรบปรง บ ารงรกษาถนน สะพาน ทางเทา ทอระบายน า และ ทาเทยบเรอ ระบบบ าบดน าเสย และซอมแซม ปรบปรงระบบสาธารณปโภคทไดรบความเสยหายจากสาธารณภย (2) การพฒนาระบบจราจร (3) การพฒนาระบบไฟฟา-ประปา (4) การจดท าผงเมองรวม ผงเมองเฉพาะ และปองกนการบกรกทสาธารณะประโยชน และ (5) การพฒนาแหลงน า คคลอง และระบบชลประทานเพออปโภค บรโภค การเกษตร และอนๆ 3.6.4 ดานสงคม โดยส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดกรอบและแนวทางการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐมไวดงน (1) การสงเสรมสนบสนนกฬาและนนทนาการ (2) การสงเสรม สนบสนนกจการสาธารณสข (3) การแกไข ปองกน และตอตานยาเสพตด (4) การสงเสรม สนบสนน งานสวสดการสงคมการสงคมสงเคราะห (5) การปองกน รกษาความสงบเรยบและความปลอดภยในชวตและทรพยสน (6) การสงเสรม สนบสนนการด าเนนงานบรรเทาสาธารณภย จดหาวสด ครภณฑ และอปกรณในการปองกนและบรรเทาสาธารณภย และ (7) การเสรมสรางความสมานฉนทในสงคม 3.6.5 ดานสงแวดลอมและการทองเทยว โดยส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดกรอบและแนวทางการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดนครปฐมไวดงน (1) การพฒนา สงเสรม สนบสนน การดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (2) การบ ารงรกษาแมน าล าคลอง แหลงน าตางๆ และการปองกนน าทวม และน าเสย (3) การดแลรกษาทสาธารณะ และขยะ (4) การพฒนาและสงเสรมการทองเทยวเชงนเวศ เชงสขภาพ และเชงวฒนธรรม 3.6.6 ดานการบรหารจดการทด โดยส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดกรอบและแนวทางการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวด

34

นครปฐมไวดงน (1) การพฒนาการบรหารจดการทดในองคกร การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน และสงเสรมการปกครองในระบอบประชาธปไตย (2) การสงเสรมธรรมาภบาล การปองกนและปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบในการปฏบตราชการ (3) การสงเสรมสวสดการแกคณะผบรหาร สมาชกสภาทองถน ขาราชการ ลกจาง พนกงาน (4) การปรบปรง และพฒนาขดสมรรถนะและวฒนธรรมการท างานของบคลากร (5) การสนบสนนการปฏบตงาน ปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศ เครองมอเครองใช และอาคารสถานท (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถน (7) การปรบปรงและพฒนารายได และ (8) การเพมประสทธภาพการตรวจสอบภายใน 3.6.7 ดานอนๆ ทสอดคลองกบสภาพพนท และสถานการณของในแตละทองถนขณะนน ซงแตละองคกรปกครองสวนทองถนจะใหความส าคญแตกตางกนไป เชน อบต.ตากองใหความส าคญกบการพฒนาดานแหลงน า โดยการพฒนาดแล บ ารงรกษาแหลงน าใหเพยงพอและมประสทธภาพ ไดแก การจดใหมการพฒนาแหลงน า และการบ ารงรกษาแหลงน าอปโภค บรโภค และน าเพอการเกษตร อบต.ดอนพทราใหความส าคญกบการพฒนาดานเสรมสรางความเขมแขงของระบบเศรษฐกจและการเกษตร โดยการสงเสรม และพฒนาระบบเศรษฐกจชมชนและเพมศกยภาพกลมอาชพ รวมถงการสงเสรม สนบสนนการผลตพชผลการเกษตรปลอดภยจากสารพษ ผลตภณฑชมชน และเกษตรอนทรย อบต.บางไทรปาใหความส าคญกบการพฒนาดานเมองนาอย โดยเนนการพฒนาเกยวกบงานสาธารณสข เพอคณภาพชวตของประชาชน การศกษาทงในระบบและนอกระบบ การพฒนาดานเกษตรปลอดสารพษ โดยเนนการพฒนาเกยวกบแหลงผลตอาหารปลอดภย อบต.สระกะเทยมใหความส าคญกบการพฒนาดานการบรหารจดการน า โดยการปรบปรงระบบน าประปาภายในต าบล เปนตน จากการทบทวนแนวคด ระเบยบขอกฎหมาย และเอกสาร งานวจยทเกยวของกบการจดท าภารกจการใหบรการสาธารณะขององคการปกครองสวนทองถน สามารถสรป และจดกลมภารกจทจะน ามาใชในการศกษา โดยใชภารกจทจดท าจรงขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมเปนหลก ไดดงตารางตอไปน

35

ตารางท 2 ภารกจดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม

ภารกจดาน แนวคด

ทสนบสนน ประเดนส าคญ

ในการจดท าภารกจ การศกษา ศาสนา และวฒนธรรม

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550

การบ ารงรกษาศลปะ จารต ประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดงาม รวมถงมการจดการศกษาใหมมาตรฐาน อบรมและการฝกอาชพทสอดคลองกบวฒนธรรมทองถน

หควณ ชเพญ

การจดการศกษาแกเดกกอนวยเรยน (ศนยเดกเลก) การศกษาดานวชาชพ การศกษานอกโรงเรยน และการสนบสนนใหมการจดการศกษาระดบอดมศกษาในพนทรวมกบรฐบาลกลางการสงเสรมดานศาสนาและวฒนธรรม การพฒนาสถานศกษา การบ ารงรกษาศลปะ โบราณสถานภมปญญา และวฒธรรมทองถน การจดใหมพพธภณฑหรอหองสมดทองถนการใชประโยชนจากสาธารณะสมบต

วระศกด เครอเทพ

ศนยพฒนาเดกเลกกอนวยเรยน การจดการศกษาระดบประถมศกษาถงมธยมศกษาการบรหารจดการเชงสถาบนทเกยวของกบศลปะ วฒนธรรมและภมปญญาทองถน ใหมความเขมแขงและเปนจดยนในชมชน

อดม ทมโฆสต

การบ ารงรกษาศลปะจารตประเพณภมปญญาทองถนและวฒนธรรมอนดของทองถน การสงเสรมการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม การจดการศกษา การสงเสรมจารตประเพณและวฒนธรรมอนดงามของทองถน

อรทย กกผล และคณะ

การสงเสรมและอนรกษศลปวฒนธรรม การจดการศกษาอบรมตามมาตรฐานและระบบการศกษาของประเทศ และการฝกอาชพตามความตองการภายในทองถน

จากการทบทวนแนวคดเกยวกบภารกจดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรมขางตน ท าใหผวจยสรปไดวาภารกจดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรมหมายถง การจดบรการสาธารณะของ

36

องคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการสวนรวมดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรมของประชาชนในทองถนทตนรบผดชอบ รวมถงเปนการชวยยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขน ทงน ภารกจดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม สามารถพจารณาไดจาก (1) การสนบสนน และสงเสรมระบบการศกษาทสอดคลองกบความตองการของประชาชนในทองถน (2) การจดงานพธเกยวกบงานรฐพธ และวนส าคญ (3) การเผยแพรคณธรรม จรยธรรมตามหลกทางศาสนาสชมชน (4) การสนบสนนเพอเผยแพรศลปวฒนธรรม จารตประเพณ และภมปญญาทองถน และ (5) การอนรกษศลปวฒนธรรม โบราณสถาน โบราณวตถ และพพธภณฑสถานแหงชาต ตารางท 3 ภารกจดานเศรษฐกจ

ภารกจดาน แนวคด

ทสนบสนน ประเดนส าคญ

ในการจดท าภารกจ เศรษฐกจ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550

อบรมและการฝกอาชพ

หควณ ชเพญ

การจดใหมการบรการจดหางาน การพฒนาและการสงเสรมการทองเทยว กจการเกยวกบการพาณชย การสงเสรมธรกจตางๆ ภายในทองถนการสงเสรมเกษตรกรรมดวยการปองกนและการก าจดศตรพช การจดหาและบ ารงแหลงน าเพอเกษตรกรรม การสงเสรมและใหขอมลดานอตสาหกรรม

อดม ทมโฆสต

การสนบสนนใหมน าเพอการเกษตร การสงเสรม ใหมอตสาหกรรมในครอบครว การสงเสรมกลมเกษตรกร และกจการสหกรณ การสงเสรมการประกอบอาชพการใหมตลาด กจการเกยวกบการพาณช การสงเสรม การฝกและประกอบอาชพ และการพาณชยกรรมและการสงเสรมการลงทน

จากการทบทวนแนวคดเกยวกบภารกจดานเศรษฐกจขางตน ท าใหผวจยสรปไดวาภารกจดานเศรษฐกจหมายถง การจดบรการสาธารณะขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานการประกอบอาชพ

37

โดยเฉพาะกจกรรมทสอดคลองกบวถชวตในชมชน ซงการมระบบเศรษฐกจของทองถนทดยอมชวยใหประชาชนทยากจนมจ านวนลดนอยลง ทงยงเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขนจากเดม ทงน ภารกจดานเศรษฐกจสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรม และสนบสนนใหเกดความเขมแขงในการผลตสนคาชมชน (2) การสนบสนนเพอยกระดบผลผลตชมชน (3) การเพม ชองทางการจ าหนายสนคาใหชมชน (4) การสงเสรมการรวมกลม (5) การสงเสรมและสนบสนนการพฒนาคณภาพชวตตามแนวทางเศรษฐกจแบบพอเพยง ตารางท 4 ภารกจดานการบรการสาธารณะ

ภารกจดาน แนวคด

ทสนบสนน ประเดนส าคญ

ในการจดท าภารกจ การบรการสาธารณะ

หควณ ชเพญ

การควบคมอาคารและกอสรางการจดและพฒนาแหลงชมชนทอยอาศย การจดใหมน าเพออปโภค บรโภค การจดใหมการบ ารงรกษาไฟฟาหรอ แสงสวาง การคมนาคมและการขนสงการสอสาร

อดม ทมโฆสต

การบ ารงรกษาการคมนาคมทงทางน าและทางบก การจดใหมน าเพอการอปโภคบรโภค การจดใหมการบ ารงการไฟฟาหรอแสงสวาง การจดใหมการบ ารงรกษาทางระบายน า การสาธารณปโภคและการกอสรางอนๆ การสาธารณปการการคมครองดแลและรกษาทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน การผงเมอง การรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง

จากการทบทวนแนวคดเกยวกบภารกจดานการบรการสาธารณะ ขางตน ท าใหผวจยสรปไดวาภารกจดานการบรการสาธารณะหมายถง การจดบรการสาธารณะขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานโครงสรางพนฐานในทองถน เพอเปนการอ านวยความสะดวกในการด ารงชวตประจ าวนตามปกตทประชาชนพงไดรบจากรฐ เชน ประปา ไฟฟา ถนน ภมทศน เปนตน ทงนการจดบรการสาธารณะดงกลาวยอมชวยยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขนจากเดม ส าหรบภารกจดานการบรการสาธารณะสามารถพจารณาไดจาก (1) โครงการกอสรางปรบปรง ระบบคมนาคมตามความตองการของชมชน (2) การซอมแซม บ ารงรกษา และปรบปรงระบบสาธารณปโภคทไดรบความ

38

เสยหาย (3) การพฒนาโครงสรางพนฐานเพอรองรบการขยายตวของชมชน (4) การปองกนการบกรกทสาธารณะประโยชน และ (5) การพฒนาแหลงน าคคลอง และระบบชลประทาน ตารางท 5 ภารกจดานสงคม

ภารกจดาน แนวคด

ทสนบสนน ประเดนส าคญ

ในการจดท าภารกจ ดานสงคม

หควณ ชเพญ

การจดใหมการบรการสาธารณสขและการพยาบาล การสงเสรมสขภาพ การควบคมและการปองกนโรคตดตอ รวมถงการจดใหมโรงฆาสตวและควบคมการฆาสตวการปองกนและบรรเทาสาธารณะภย การสงเสรมการบ ารงการกฬา การจดใหมสถานทพกผอนหยอนใจการสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส

วระศกด เครอเทพ

การสาธารสขเชงปองกน และการใหบรการรกษา พยาบาลขนพนฐาน การดแลรกษาความสงบเรยบรอย

อดม ทมโฆสต

การปองกนโรคและระงบโรคตดตอการสาธารณสข การอนามยครอบครว การรกษาพยาบาลการสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวตเดกสตรคนชราและผดอยโอกาสการสงเสรมการกฬา

อรทย กกผล และ

คณะ

การจดใหบรการสาธารณสขในระดบปฐมภม การแขงขนกฬาการจดสวสดการสงคม

จากการทบทวนแนวคดเกยวกบภารกจดานสงคมขางตน ท าใหผวจยสรปไดวาภารกจดานสงคมหมายถง การจดบรการสาธารณะขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานสงคม เชน การจดใหมการบรการสาธารณสขการจดสวสดการเพอสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาสทอยในทองถนนน โดยการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนโดยเฉพาะกลมผดอยโอกาสใหสามารถอยในสงคมไดอยางปกตสข ทงน ภารกจดานสงคมสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมสนบสนนกฬาและนนทนาการ (2) การสงเสรม สนบสนนกจการสาธารณสข (3) การแกไข ปองกน และตอตานยาเสพตด (4) การสงเสรม สนบสนน

39

งานสวสดการ การสงคมสงเคราะห (5) การปองกน รกษาความสงบเรยบและความปลอดภยในชวตและทรพยสน (6) การสงเสรม สนบสนนการด าเนนงานบรรเทาสาธารณภย ตารางท 6 ภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยว

ภารกจดาน แนวคด

ทสนบสนน ประเดนส าคญ

ในการจดท าภารกจ สงแวดลอมและ

การทองเทยว

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550

การสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม ทมอยในพนท

หควณ ชเพญ

การก าจดมลฝอยและสงปฏกล การคมครองดและรกษาสงแวดลอม การจดการและบ าบดน าเสย และการรกษาระบบนเวศน รวมทงภมทศนของทองถน

วระศกด เครอเทพ

การแก ไขปญหาส ง แวดล อมและการจ ดการทรพยากรธรรมชาต

อดม ทมโฆสต

การบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ รวมทงก าจด มลฝอย และสงปฏกล และการจดการสงแวดลอมและมลพษตางๆ

อรทย กกผล และคณะ

การจดการขยะมลฝอย การจดการทรพยากรน า

จากการทบทวนแนวคดเกยวกบภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยวขางตน ท าใหผวจยสรปไดวาภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยวหมายถง การจดบรการสาธารณะขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการขยะมลฝอย การจดการทรพยากรน า การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะเพอเปนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมทมอยในชมชน ซงการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการปองกนปญหาในระยะยาว ทงน ภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยว สามารถพจารณาไดจาก (1) การพฒนา สงเสรม สนบสนน การดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (2) การบ ารงรกษาแมน าล าคลอง แหลงน าตางๆ (3) การปองกนน าทวม และน าเสย (4) การดแลรกษาทสาธารณะ (5) การบรหารจดการขยะ (6) การพฒนาและสงเสรมการทองเทยวเชงนเวศในพนท

40

ตารางท 7 ภารกจดานการบรการจดการทด

ภารกจดาน แนวคด

ทสนบสนน ประเดนส าคญ

ในการจดท าภารกจ การบรหารจดการ

ทด

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550

การใหสทธแกใหประชาชนในการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนการบรหารงานบคคล

หควณ ชเพญ

การสงเสรมประชาธปไตยความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการเมองและการพฒนาทองถน การวางแผนพฒนาทองถน

วระศกด เครอเทพ

การเปดโอกาสใหประชาชนทวไปเขารวมในกจกรรมขององคกรปกครองสวนทองถนการจดเวทประชาคมการบรหารงานคลงทองถน

อดม ทมโฆสต

การสนบสนนการพฒนาทองถน การสงเสรม การมสวนรวมของประชาชน การประสานและ ใหความรวมมอในการปฏบตงาน

อรทย กกผล และคณะ

การใหบรการแกประชาชนเชงรก

จากการทบทวนแนวคดเกยวกบภารกจดานการบรการจดการทด ขางตน ท าใหผวจยสรปไดวาภารกจดานการบรการจดการทด หมายถง การพฒนาระบบการบรการจดการขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบลทงน ภารกจดานการบรการจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน

41

การน านโยบายไปปฏบต

1. นโยบายสาธารณะ ในการศกษาเรองการน านโยบายไปปฏบต จ าเปนอยางยงทตองกลาวถงนโยบายสาธารณะ เพราะการน านโยบายไปปฏบตเปนขนตอนหนงในการศกษานโยบายสาธารณะ ซงเปนเรองทเกยวของกบการด าเนนชวตของประชาชนในแตละสงคมตงแตเกดจนตาย ดงนน นโยบายสาธารณะจงมความส าคญเปนอยางยงตอการด าเนนชวตในสงคมของประชาชน รวมถงเปนตวบงชถงคณภาพชวตโดยรวมของประชาชนโดยรวมอกดวย เหนไดวา ประชาชนทกคนลวนแลวแตตองไดรบผลกระทบจากการด าเนนนโยบายสาธารณะของภาครฐเสมอ (สมบต ธ ารงธญวงศ , 2541, หนา 4) นบตงแตทมนษยไดเรมรจกรวมกนอยเปนสงคมและมการจดระเบยบในการอยรวมกนขน เพอใหเกดความสงบสข มความกาวหนา และมคณภาพชวตทดขนนน มนษยไดเรมเรยนรการก าหนดนโยบายตางๆขน โดยในระยะเรมแรกนนนโยบายสวนใหญจอยในรปของขอหาม ค าสง กฎระเบยบ ขอบงคบ ตลอดจนค าตดสนของผมอ านาจในยคนน โดยมไดมการบนทกไว เปนลายลกษณอกษรอยางชดเจน และในขณะเดยวกนการถายทอดความรและวธการก าหนดนโยบายกมกจะเปนการถายทอดเปนการเฉพาะภายในหมเครอญาตของชนชนปกครองเทานน สวนประชาชนทวไป และขาทาสบรวารเปนเพยงผทมหนาทปฏบตตามนโยบายอยางเครงครดเทานน ท งน การศกษานโยบายสาธารณะอยางเปนระบบ และมหลกการทชดเจนแนนอนนน เรมตนเมอประมาณ ค.ศ.1950 ซงเปนยคทสงครามโลกครงท 2 สนสดลงแลวนนเอง ซงอาจกลาวไดวามาจากสาเหต 2 ประการคอ ในชวงระหวางสงครามโลกครงท 2 ในชวงป ค.ศ. 1946 ประธานาธบด Franklin D. Roosevelt ไดอนมตใหสภาทปรกษาการด าเนนนโยบายทางเศรษฐกจของรฐบาลสหรฐอเมรกา ระดมนกวชาการดานตางๆ เชน นกเศรษฐศาสตร นกสงคมวทยา นกจตวทยานกรฐประศาสนศาสตร เปนตน เขามาชวยในการปฏบตงานดานนโยบายทางเศรษฐกจ และเมอสงครามโลกครงท 2 สนสดลง นกวชาการดงกลาวไดแยกยายกนกลบไปปฏบตหนาทเดมของตน และไดน าเอาองคความรและประสบการณทไดในชวงเวลาดงกลาวมาพฒนาความรทเกยวกบนโยบายสาธารณะใหเจรญกาวหนายงๆ ขนไป และสาเหตประการท 2 คอ เกดจากการทมการเรยกรองในหมนกวชาการดานรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร ใหหนมาสนใจศกษาถงพฤตกรรมของรฐบาลในการก าหนดนโยบายใหมากกวาเดม อาจกลาวไดวา ผลจากสาเหต 2 ประการ ไดสงผลใหการศกษานโยบายสาธารณะไดรบความสนใจจากนกวชาการมากขนกวาเดม โดยอาจกลาวไดวานบตงแตในชวงป ค.ศ. 1970 เปนตนมา ถอไดวาเปนยคขยายตวของการศกษานโยบายสาธารณะอยางแทจรง โดยเหนไดจากมจ านวนนกวชาการทมการผลตงานเขยน และงานวจยออกมาเผยแพรอยางมากมาย รวมถงไดมการจดตงสถาบนและมการพฒนาหลกสตรเพอการศกษานโยบายสาธารณะในมหาวทยาลยหลายๆ แหง ซงอาจกลาวไดวามา

42

จากสาเหต 2 ประการคอ ในชวงดงกลาวไดเกดการเปลยนแปลงทส าคญ ในกระบวนการศกษา รฐประศาสนศาสตรของสหรฐอเมรกา โดยเฉพาะการจดประชมสมมนาทมหาวทยาลย Syracuse มลรฐนวยอรก ทสงผลใหการศกษารฐประศาสนศาสตรของสหรฐอเมรกาเกดแนวโนมทจะใหความสนใจในการศกษานโยบายสาธารณะมากขนเปนล าดบ และสาเหตประการท 2 คอ เกดจากการวพากษวจารณอยางมากในนโยบายเกยวกบสงครามเวยดนาม (ป ค.ศ. 1960) ทชาวอเมรกนสวนใหญและสมาชกสภาครองเกสสวนหนงเหนวา นโยบายดงกลาวเปนสงผดพลาดทไดน าความเสอมเสยชอเสยงเกยรตยศ และความเดอดรอนมาสประเทศสหรฐอเมรกา ซงท าใหเกดการประทวงและตอตาน คดคานนโยบายนอยางรนแรงจนเกดจลาจลขนในมหาวทยาลยหลายแหง และสงผลใหประธานาธบด Richard Nixon ไดเปลยนแปลงนโยบายเดมโดยการถอนก าลงทหารกลบประเทศ อาจกลาวไดวา ผลจากสาเหต 2 ประการ ไดสงผลใหนกวชาการ เกดการตนตวทจะศกษาเกยวกบนโยบายสาธารณะเพมมากขน ดงเหนไดจากการทมหาวทยาลยหลายๆ แหง ไดมการจดตงสถาบนเพอการศกษาวจยนโยบายสาธารณะโดยเฉพาะ และไดมการพฒนาหลกสตรการศกษานโยบายสาธารณะทแยกออกตางหากจากหลกสตรรฐประศาสนศาสตร รวมถงไดมการเผยแพรแนวทางดงกลาวไปสประเทศตางๆ อยางแพรหลาย ดงทสามารถพบเหนกนไดโดยทวไป (พรพงศ ร าพงจตต, 2555, หนา 74-75) 1.1 ความหมาย Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 14) กลาววา นโยบายสาธารณะ คอ การแสดงจดประสงคหรอจดหมายปลายทางของกจกรรมของรฐบาลในเรองใดเรองหนงและเปนการอธบายถงการด าเนนการเพอบรรลเปาหมายทก าหนดไว James E. Anderson (2000, p. 70) กลาววา นโยบายสาธารณะเปนแนวทางปฏบตทก าหนดขนเพอตอบสนองตอปญหาตางๆ ทเกดขนหรออกนยหนงนโยบายสาธารณะคอ แนวทางทรฐบาลหรอองคกรของรฐบาลก าหนดขนเพอแกไขปญหานนเอง Thomas R. Dye (2002, p. 1) กลาววา นโยบายสาธารณะ หมายถง กจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระท าหรอไมกระท า Michael E. Kraft & Scott R. Furlong (2004, p. 4) ใหความหมายของนโยบายสาธารณะวา เปนกจกรรมทรฐด าเนนการหรอไมด าเนนการเพอตอบสนองตอปญหาสงคม เชน ปญหาสภาพแวดลอม ปญหาความปลอดภยในทท างาน ทศพร ศรสมพนธ (2539, หนา 4) กลาววา นโยบายสาธารณะ หมายถง นโยบายทถกก าหนดขนโดยรฐบาล ซงอาจจะเปนองคกรหรอตวบคคลทมอ านาจหนาทโดยตรงตามกฎหมายภายใตระบบการเมองนนๆ ทงน นโยบายสาธารณะจะครอบคลมตงแตสงทรฐบาลตงใจวาจะกระท าหรอไมกระท า การตดสนใจของรฐบาลในการแบงสรรทรพยากรหรอคณคาตางๆในสงคม

43

กจกรรมหรอการกระท าตางๆ ของรฐบาล รวมถงผลผลตและผลลพธทเกดขนจรง อนเปนสงทเกดขนจากการด าเนนงานของรฐบาล ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 3) ไดใหความหมายของนโยบายสาธารณะวา หมายถง กจกรรมทรฐกระท าอยในปจจบนและกจกรรมทคาดวาจะเกดขนในอนาคต สมบต ธ ารงธญวงศ (2541, หนา 21-23) ไดสรปวา นโยบายสาธารณะมความหมายครอบคลม ดงน (1) เปนกจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระท าหรอไมกระท า (2) เปนการใชอ านาจของรฐในการจดสรรกจกรรมเพอตอบสนองคานยมของสงคมมอ านาจในการก าหนดนโยบายไดแก ผน าทางการเมอง ฝายบรหาร ฝายตลาการ พรรคการเมอง สถาบนราชการ ขาราชการและประมขของประเทศ (3) กจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระท าตองเปนชดของการกระท าทมแบบแผน มเปาหมาย และตองกระท าใหปรากฏเปนจรง โดยมผลลพธในการแกปญหาทส าคญของสงคม (4) เปนการตดสนใจกระท าเพอประโยชนของประชาชนจ านวนมาก (5) เปนการเลอกทางเลอกทจะกระท าโดยพจารณาทางเลอกท เหมาะสมทสด (6) เปนกจกรรมท เกดจากการตอรองหรอประนประนอมระหวางกลมผลประโยชน (7) เปนกจกรรมทครอบคลมทงกจกรรมภายในประเทศและระหวางประเทศ (8) เปนกจกรรมทรฐบาลเลอกทจะกระท าหรอไมกระท าซงอาจกอใหเกดผลทางบวกและลบตอสงคม และเปนกจกรรมทชอบดวยกฎหมาย วรเดช จนทรศร (2551, หนา 43) ไดใหความหมายของนโยบายสาธารณะวา เปนกจกรรมตางๆ ทรฐจดขน หรอแผนงานหรอโครงการ หรอแนวทางปฏบตทรฐหรอหนวยงานของรฐไดก าหนดขนเพอเจตนาในการแกไขปญหา ทงในระยะสนและระยะยาว สรปไดวา นโยบายสาธารณะ หมายถง การตดสนใจของรฐบาลในการด าเนนกจกรรมหรอไมด าเนนกจกรรมเพอแกไขปญหาสาธารณะ โดยรฐบาลอาจเปนผด าเนนการเองหรอใหตวแทนเปนผด าเนนการเพอชวยยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหดยงขนกวาปจจบน 1.2 กระบวนการนโยบาย การศกษาถงกระบวนการนโยบายสาธารณะน กลาวไดวา Harold Lasswell คอบคคลทไดท าการศกษาถงกระบวนการนโยบายสาธารณะในยคแรกๆ และยงเปนบคคลทมการศกษาครอบคลมถงกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะอยางชดเจน (สรกาญจน เอยมอาจหาญ, 2554, หนา 17) โดยในป 1956 การศกษาของ Harold Lasswell จะกลาวถงขนตอน (Stages) ซงหมายถง ชดของขนตอนการแบงแยกและจดล าดบ (A Set of Separate and Successive Steps) จากจดเรมตนของการกอตวและการตดสนใจนโยบาย ไปถงการประเมนผลและบทสรปของนโยบาย จดส าคญคอ Harold Lasswell ไดแยกแยะสงทเขาเรยกวา 7 ขนตอน (7 Stages) ของกระบวนการตดสนใจ (The Decision Process) ไวอยางชดเจน โดยประกอบดวย การเกบรวบรวมขอมล (Intelligence) การเสนอแนะนโยบาย (Recommendation) การอนมตนโยบาย (Prescription) การก าหนดตวบคคลผรบผดชอบนโยบาย (Invocation) การน านโยบายไปปฏบต (Application) การประเมนคณคาของ

44

นโยบาย (Appraisal) และการสนสดนโยบาย (Termination) หลงจากนน นกวชาการหลายคน กไดมงความสนใจไปยงกระบวนการนโยบายมากขน แมวาหลายคนจะยอมรบถงจดเรมตนทเกดขนจาก Harold Lasswell แตความพยายามในการอธบายการศกษาถงกระบวนการนโยบายนน กยงมการจ าแนกขนตอนทแตกตางกน เชน Charles S. Bullock, James E. Anderson & David W. Brady (1983, p. 4-9) ก าหนดขนตอนของกระบวนการนโยบายไวเปน 5 ขนตอน กลาวคอ การกอตวของปญหา (Problem Formulation) วาระนโยบาย (Policy Agenda) การก าหนดนโยบาย (Policy Formulation and Adoption) การน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation) และการประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) Stella Z. Theodoulou & Matthew A. Cahn (1995, p. 86-95) แบงขนตอนของนโยบายเปน 6 ขนตอน คอ การรบรถงประเดนปญหา (Problem Recognition and Issue Identification) การก าหนดเปนวาระนโยบาย (Agenda Setting) การก าหนดเปนนโยบาย (Policy Formulation) การพฒนานโยบาย (Policy Adoption) การน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation) และการวเคราะหและประเมนผลนโยบาย (Policy Analysis and Evaluation) Thomas R. Dye (2002, p. 32-56) แบงกระบวนการนโยบายเปน 7 ขนตอน คอ การก าหนดปญหา (Problem Identification) การก าหนดวาระแหงชาต (Agenda Setting) การก าหนดนโยบาย (Policy Formulation) การอนมตนโยบาย (Policy Legitimation) การน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation) การประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) และการพฒนาปรบปรงนโยบายและการยตนโยบาย (Policy Revision of Termination) William N. Dunn (2004, p. 43-45) ไดแบงกระบวนการนโยบายออกเปน 8 ขนตอน คอ การก าหนดวาระแหงชาต (Agenda Setting) การกอตวของนโยบาย (Policy Formation) การก าหนดนโยบาย (Policy Formulation) การน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation) การประเมนนโยบาย (Policy Assessment) การปรบปรงนโยบาย (Policy Adaptation) การสานตอนโยบาย(Policy Succession) และการยตนโยบาย (Policy Termination)ซงจากกระบวนการนโยบายทไดกลาวถงขางตนน ท าใหพบวาแนวคดดงกลาวมความสอดคลองกนในประเดนหลกอยดวยกนหลายประเดน โดยทงนนกวชาการแตละทานไดมการใชค าทแตกตางกนไป แตมความหมายอยในขอบเขตทใกลเคยงกน ทงน อาจกลาวสรปถงการแบงขนตอนนโยบายสาธารณะได 6 ขนตอนดงตอไปน 1.2.1 Policy Formation ขนตอนการกอตวของนโยบาย (Policy Formation) จะเรมตนจากประเดนปญหาทเกดขนในสงคม ซงกอใหเกดภาวะวกฤตทมผทเกยวของเปนจ านวนมากและมผลกระทบในวงกวางจนท าใหประชาชนสวนใหญรสกรวมกนวาสงทเกดขนคอปญหาของประเทศ โดยปญหาดงกลาวมกเปนเรองทสอมวลชนใหความสนใจเปนพเศษ และอาจสงผลกระทบตอเสถยรภาพของรฐบาลไดอยางมาก ซง Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 209-218)ไดกลาวไววาในขนตอนนอยางสอดคลองกนวา การระบถงปญหาทเกดขนอยางชดเจนและตรงประเดนจะชวยใหรฐบาล

45

สามารถก าหนดนโยบายไดอยางเหมาะสม และสามารถแกไขปญหาไดอยางตรงประเดน ซงในขนตอนนจะมกลมตางๆ ทเกยวของกบนโยบายในแงมมตางๆ เปนผแสดงบทบาทตอนโยบายในทศทางตางๆ ไดแก กลมผลประโยชน (Interest Groups) หมายถง หมายถง กลมของบคคลทรวมกน มความตองการทจะใหรฐบาลสนองตอบตอผลประโยชนเฉพาะอยางของกลมตน ซงอาจเปนการออกกฎหมาย การก าหนดนโยบาย การจดสรรงบประมาณ หรอ ผลประโยชนเชงอดมการณ ไดแก (1) นกธรกจ เชน สภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย หอการคาไทย หอการคาจงหวด สมาคมธนาคารไทย เปนตน (2) กรรมกร เชน สหภาพแรงงาน สมาคมพนกงานรฐวสาหกจ (3) เกษตรกร เชน กลมเกษตรกร กลมสหกรณการเกษตร สมชชาเกษตรกรรายยอยภาคอสาน สมชชาคนจน (4) นกศกษา/ปญญาชน เชน สหพนธนสตนกศกษาแหงประเทศไทย สมาพนธประชาธปไตย ส าหรบกลมผลกดน (Pressure Groups) หมายถง กลมบคคล ซงมทศนะ เปาหมาย หรอกจกรรมทเปนไปในทศทางเดยวกน โดยกลมเกดขนเพอผลกดนทศนะหรอประเดนเรองราวในเรองใดเรองหนงโดยเฉพาะ ทไมใชผลประโยชนเฉพาะของสมาชกกลมเทานน เชน กลมนกอนรกษสงแวดลอมทคดคานการสรางเขอน คดคานอาวธนวเคลยร เปนตน กลมเหลานไมเพยงแตจะใชวธการผลกดนผานกระบวนการทางนโยบายเทานน หากยงใชวธการในลกษณะอนๆในลกษณะการกระท าการแบบถงลกถงคน (Direct Action) อกดวย เชน กลม Greenpeace ทเอาตวเองเขาไปผกกบแทนระเบดนวเคลยรเพอคดคานการทดลองนวเคลยร เปนตน และสดทายกลมอนๆ (Other Group) ซงหมายความรวมถง กลมนกวชาการ กลมชนชนน าในสงคม กลมสอสารมวลชน หนวยงานภาครฐ และหนวยงานอนๆ ทอาจเปนไดทงผผลกดนและตอตานนโยบายของรฐบาล ซงทง 3 กลมทกลาวถง อาจถอไดวาเปนตวแสดงบทบาท (Actors) ทส าคญในการสรางวาระนโยบาย (Agenda Setting) โดยจะท าการเรยกรองความตองการ (Demand) ของตนตอรฐบาล เพอกระตนใหรฐบาลไดก าหนดนโยบายออกมาเพอแกไขปญหาทเกดขน รวมถงไดมการสนบสนน (Support) นโยบายทรฐบาลไดก าหนดขน เพอผลกดนใหเกดการน าไปปฏบตใหเปนรปธรรม และกลมจ าเปนจะตองมการแสดงออกถงความคดเหน (Opinion) ตอนโยบายทออกมานน เพอสะทอนใหรฐบาลผก าหนดนโยบายไดทราบ และสามารถปรบใหนโยบายมความสอดคลองกบความตองการของกลมทผลกดนนโยบายใหไดมากทสดนนเอง ซงในขนตอนการสรางวาระนโยบายนน อาจท าไดใน 2 รปแบบ คอ (1) การสรางวาระนโยบายจากบนลงลาง (Top Down) โดยมกลมคณะกรรมาธการของสภา กลม ชนชนน า กลมนกวชาการ และกลมผลประโยชน เปนผทผลกดนใหเกดนโยบายขน (2) การสรางวาระนโยบายจากลางขนบน (Bottom Up) โดยมขอมลความตองการทสะทอนมาจากความคดเหนของเวทสาธารณะ ผลส ารวจความคดเหนของประชาชน สอสารมวลชน และการเรยกรองจากกลมผลประโยชนสาธารณะตางๆ เปนผทผลกดนใหเกดนโยบาย

46

1.2.2 Policy Making จากขนตอน Policy Formation ท าใหเหนไดวา กลมตางๆ ไดน าเสนอความตองการ การใหการสนบสนน และสะทอนความคดเหนทมตอนโยบายสาธารณะทออกมา เพอเปนปจจยน าเขา (Input) ของกระบวนการก าหนดนโยบายสาธารณะทสงผานไปยงขนตอนการก าหนดนโยบายสาธารณะ (Policy Making) ซงในขนตอนน Merilee S. Grindle (1980, p. 3-39) ไดกลาวไววา จ าเปนจะตองมการพจารณาทงตวเนอหาสาระของนโยบาย (Policy Content) และบรบทของกระบวนการนโยบาย (Policy Context) อยางละเอยดถถวน เพอชวยใหนโยบายเกดความถกตองและสามารถน าไปปฏบตไดประสบผลส าเรจในระดบสง ซงสอดคลองกบแนวคดของ William N. Dunn (2004, p. 15-16), Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 209-218) และ Thomas R. Dye (2002, p. 317-318) ทไดกลาวเอาไววา การก าหนดนโยบายจ าเปนตองพจารณาถงปจจยทเกยวของทงภายในและภายนอก เพอน าขอมลทไดมาใชในการวเคราะห การจดท ารางนโยบาย ใหเปนตามทศทางและวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไว ซงในขนตอนนจะมผทเขามาเกยวของจ านวนมาเพอผลกดนรปแบบและแนวทางของนโยบายใหออกมาในลกษณะทตนตองการ เชน พรรคการเมอง กลมชนชนน า กลมนกวชาการ กลมขาราชการ และกลมผลประโยชนตางๆ เปนตน โดยกลมตางๆ จะท าการเรยกรอง ตอรอง และกดดนใหความตองการของตนเขาสกระบวนการของรฐสภา เพอท าใหออกมาเปนขอกฎหมาย ระเบยบ หรอค าสง เพอใหเกดการน าไปปฏบตตอไป 1.2.3 Policy Outcome เมอสนสดขนตอน Policy Making แลว สงทเปนปจจยน าออก (Output) ในขนตอนผลลพธนโยบายสาธารณะ (Policy Outcome) กคอ ตวนโยบายสาธารณะทอยในรปของกฎหมาย พระราชบญญต พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ระเบยบ หรอค าสง ตามแตกรณ โดยในขนตอนนถอเปนกระบวนการขนตอนตามกฎหมาย (Policy Legitimating) เพอใหนโยบายสาธารณะทเกดขนมผลบงคบใชในทางปฏบต ซง Output ทไดมความส าคญอยางสงตอความส าเรจของการน าไปปฏบต เพราะ Output ทเกดขนจะเปนสงทใชในการรองรบ แนวทางการปฏบตงานของผทมหนาทปฏบตตามนโยบาย เชน การท างานของเจาหนาทปราบปรามยาเสพตด ทมกฎหมายและระเบยบเกยวกบ ยาเสพตด ไดแก พ.ร.บ.ปองกนและปราบปรามยาเสพตด ป พ.ศ. 2519 และทแกไขเพมเตม พ.ร.บ.มาตรการในการปราบปรามผกระท าความผดเกยวกบยาเสพตด พ.ศ. 2534 พ.ร.บ.ยาเสพตดใหโทษ พ.ศ. 2522 และทแกไขเพมเตม พ.ร.บ.วตถออกฤทธตอจตและประสาท พ.ศ. 2518 พ.ร.ก. ปองกนการใชสารระเหย พ.ศ. 2533 พ.ร.บ.ฟนฟสมรรถภาพผตดยาเสพตด พ.ศ. 2545 พ.ร.บ.ควบคมโภคภณฑ พ.ศ. 2495 พ.ร.บ.วตถอนตราย พ.ศ. 2535 พ.ร.บ.สถานบรการ พ.ศ. 2509 พ.ร.บ.ราชทณฑ พ.ศ. 2497 พ.ร.บ.ปองกนและปราบปรามการฟอกเงน พ.ศ. 2542 พ.ร.บ.ความรวมมอระหวางประเทศในเรองทางอาญา พ.ศ. 2535 พ.ร.บ.สงผรายขามแดน พ.ศ. 2472 อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการตอตานการลกลอบคายาเสพตดและวตถทออกฤทธตอจตประสาท ค.ศ.1988 และ พ.ร.บ.วธพจารณาคดยา

47

เสพตด พ.ศ. 2550 เปนตน เพอใชเปนเครองมอในการท างานใหประสบผลส าเรจ ซงสอดคลองกบแนวคดของ William N. Dunn (2004, p. 15-16), Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 209-218) และ Thomas R. Dye (2002, p. 317-318) ทไดถงขนตอนนไววา การพจารณาในสงตางๆ ทเกยวของในการก าหนดนโยบาย ซงไดแก การพยากรณสถานการณของนโยบาย การก าหนดวตถประสงค การวเคราะหทางเลอก ตลอดจนการล าดบถงความส าคญของนโยบาย จะสามารถชวยน าไปสการอนมตนโยบายทมความเหมาะสม และกอใหเกดผลส าเรจของนโยบายไดในระดบสง 1.2.4 Policy Implementation ส าหรบขนตอนการน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation) อาจถอไดวาเปนขนตอนทมความส าคญมากทสดในการขบเคลอนนโยบายใหประสบผลส าเ รจตามวตถประสงคทตงไว และอาจกลาวไดวา การน านโยบายไปปฏบต เปนกระบวนการจดการ เพอชวยใหกลมบคคลทมหนาทรบผดชอบนโยบาย สามารถด าเนนการไดส าเรจตามวตถประสงค ของนโยบายทก าหนดไว ดงนน นโยบายทจะน าไปปฏบตตองมความชดเจน เพอใหเกดความเขาใจตรงกนระหวางผก าหนดนโยบาย และผน านโยบายไปปฏบต รวมถงผก าหนดนโยบายจ าเปนทราบขอเทจจรงเกยวกบความพรอมของหนวยงานทจะน านโยบายไปปฏบตดวย ซงอาจกลาวโดยสรปไดวา การน านโยบายไปปฏบตจะเปนการแปลงและแปลความหมายของเนอหาในนโยบายทไดรบจากรฐบาลใหกลายเปนแผนงาน กจกรรม และโครงการทสามารถปฏบตตามได โดยนโยบายของรฐบาลจะถกสงผานไปยงหนวยงานราชการสวนกลาง ไดแก กระทรวง และกรม หรอสวนราชการทเทยบเทา ทมหนาทรบผดชอบตามกฎกระทรวง เพอแปลงนโยบายดงกลาวใหเปนแนวทางการด าเนนงาน และผลส าเรจของนโยบายในรปของตวชวดในเชงปรมาณและเชงคณภาพ จากนนจงสงตอไปยงหนวยงานราชการสวนภมภาค ซงไดแก เขต และจงหวด เพอแปลงแนวทางการด าเนนงานใหเปนกจกรรมทชดเจนและไดผลงานตามตวชวดทหนวยงานราชการสวนกลางตองการ โดยมอบหมายใหสวนราชการของตนทประจ าอยในระดบอ าเภอ หรอหนวยงานราชการสวนทองถนเปนผปฏบตตอไป และเมอผลการด าเนนกจกรรมเสรจสนตามชวงระยะเวลาทก าหนด หนวยงาน ผปฏบตกจะมการประเมนผลงานและรายงานผลการด าเนนงานสงตอไปกลบขนไปตามล าดบ เพอใหผก าหนดนโยบายรบทราบถงผลการปฏบตงานตามนโยบายตอไป จงกลาวไดวา หนวยงานในระดบปฏบตมความส าคญอยางยงตอความส าเรจของนโยบายดงกลาว ส าหรบในขนตอนการ น านโยบายไปปฏบตอาจพบไดวา มกลมองคการ และกลมบคคลจากหลายๆ ฝายเขามาเกยวของ ไดแก หนวยงานราชการ องคการมหาชน องคการอสระ รฐวสาหกจ และภาคเอกชนทเขามารบสมปทานภารกจเฉพาะดาน ประเดนส าคญในการพจารณาถงการน านโยบายไปปฏบตประสบผลใหส าเรจ คอ การท าความเขาใจถงสาระส าคญในการน านโยบายไปปฏบตของแตขนตอน ซงผก าหนดนโยบายตองเขาใจวา ประเดนส าคญในแตละขนตอนของการปฏบตมความแตกตางกน ดงท Paul Berman (1978, p. 157-184) ไดกลาวไววา ปญหาของการน านโยบายไปปฏบตมกจะเกดขนจาก

48

ปฏสมพนธระหวางสถาบนตางๆ ทรบผดชอบตอการน านโยบายไปปฏบต โดย Paul Berman (1978, p. 157-184) ไดเสนอวาการน านโยบายไปปฏบต ควรพจารณาใน 2 ระดบ คอ (1) การน านโยบายไปปฏบตในระดบมหภาค (Macro-Implementation) และ (2) การน านโยบายไปปฏบตในระดบจลภาค (Micro-Implementation) โดยกลาววา การน านโยบายไปปฏบตในระดบมหภาค (Macro-Implementation) เปนการแปลงนโยบายของรฐบาลใหอยในรปของระเบยบ ค าสงในการท างานของหนวยงานระดบกระทรวง และกรม เพอมอบหมายใหหนวยงานทรบผดชอบสงตอไปยงผปฏบตในระดบจลภาค ซงในขนตอนนจะแบงออกเปน 2 ขนตอน คอ ขนตอนการแปลงนโยบายออกเปนแนวทางปฏบต หรอเปนแผนงานหรอโครงการ และขนตอนในการท าความเขาใจเพอใหหนวยงานในระดบปฏบต หรอทองถนเกดการยอมรบ (Adopt) ในแนวทาง แผนงาน โครงการ หรอผลส าเรจทจะเกดขนจากการแปลงนโยบายสการปฏบต และส าหรบการน านโยบายไปปฏบตในระดบจลภาค (Micro-Implementation) เปนเรองทหนวยงานระดบผปฏบตตองท าความเขาใจในนโยบาย แผนงาน หรอโครงการทไดรบมาจากระดบมหภาค เพอปรบเปลยนใหเกดความเหมาะสม และเปนไปไดในการปฏบตงานใหประสบผลส าเรจ ซงกลาวไดวา นโยบายจากสวนกลางจะถกน ามาปฏบตภายใตบรบทและสภาพแวดลอมทแตกตางกนในแตละทองถน ดงนน การท าให ผปฏบตในระดบทองถนเกดการยอมรบในเนอหาสาระของนโยบายจงเปนสงส าคญ เพอชวยให ผปฏบตในระดบทองถนสามารถเขาใจและมการปรบปรงวธการในการปฏบตงานใหสอดคลองกบนโยบาย ตลอดจนถอเอานโยบายนนเขาเปนสวนหนงของภารกจประจ าวน เพอใหเกดการด าเนนงานอยางตอเนอง โดยในขนตอนนจะแบงออกเปน 3 ขนตอน คอ ขนตอนระดมพลง (Mobilization) เพอ (1) พจารณารบนโยบาย และ (2) แสวงหาความสนบสนนในการด าเนนการตามนโยบาย และขนตอนตอมา คอ ขนตอนการปฏบต (Deliver Implementation) เพอชวยใหผปฏบตสามารถแสวงหาวธการทเหมาะสมในการปรบตวใหเขากบนโยบายในแตละสภาพแวดลอมของแตละพนท และในแตละชวงเวลาไดอกดวย และในขนตอนสดทาย คอ ขนตอนการสรางความเปนปกแผนหรอความตอเนอง (Institutionalization or Continuation) เพอชวยใหนโยบายของรฐบาลถกน าไปปฏบตอยางตอเนองและไดรบการยอมรบเปนหนาทประจ าวน (Reutilizations) ของผปฏบต ซงจะกอใหเกดความเปนปกแผนในอนาคต 1.2.5 Policy Evaluation เมอมการน านโยบายไปปฏบตแลวหนวยงานในระดบนโยบายจะมการจดประเมนผลนโยบาย (Policy Evaluation) อยางชดเจนอยางสม าเสมอ เพอชวยใหผก าหนดนโยบายสามารถตรวจสอบผลการด าเนนงานตามนโยบายทตงไว โดยอาจตรวจสอบในดานของ (1) กระบวนการ (Process) ท างานตามนโยบาย (2) ผลส าเรจทไดรบตามตวชวด (Output) ทงในเชงปรมาณและคณภาพ รวมถง (3) ผลลพธของนโยบาย (Outcome) ตามวตถประสงคของโครงการ และ (4) ผลกระทบ (Impact) ทเกดขนจากการปฏบตตามนโยบาย ทงในเชงบวกและเชงลบ เพอ

49

ประเมนถงประสทธภาพ ประสทธผลของนโยบาย และผลประโยชนสาธารณะ (Public Interests) ทเกดขนในสงคม ซงผลจากการประเมนจะถกน าไปสการทบทวน เพอด าเนนการพฒนาปรบปรงนโยบาย (Policy Adaptation) หรอการสานตอนโยบาย (Policy Succession) และการยตนโยบาย (Policy Termination) ตามแตกรณ ซงการประเมนผลนโยบายมกนยมท าโดยตวแทนของรฐบาล หรอทปรกษาภายนอก หรอแมกระทงในเวทสาธารณะ โดยการประเมนผลนโยบายอาจท าไดทงกอนน านโยบายไปปฏบต หรอภายหลงจากทน านโยบายไปปฏบตส าเรจแลว เพอชวยตรวจสอบวา การน านโยบายไปปฏบตประสบผลส าเรจและมประสทธภาพ ประสทธผลเพยงใด โดยการประเมนผลนโยบายจะท าใหไดขอมลปอนกลบ (Feedback) ทถกตองส าหรบ การวเคราะหเพอหาแนวทางในการแกไขปรบปรงใหเกดการพฒนานโยบายทเหมาะสมตอไป 1.2.6 Policy Revision-Termination การปรบปรงแกไขหรอการสนสดนโยบาย (Policy Revision-Termination) จะเกยวของกบการพจารณาทบทวนผลสะทอนกลบทไดจากขนตอนการประเมนผลนโยบาย เพอท าการเพอด าเนนการพฒนาปรบปรงนโยบาย การสานตอนโยบาย หรอเปลยนแปลงและยกเลกสนสดนโยบาย โดยการพจารณาใหมการยกเลกสนสดนโยบาย จะหมายความวา วงจรชวตของนโยบายไดจบลง สวนในกรณทมการปรบปรงแกไขนโยบายนนหมายความวา วงจรชวตของนโยบายอาจมการเพมเตมสวนทจ าเปนและตดสวนทไมส าคญออกไป เพอน าไปสการปฏบตอยางตอเนอง หรออาจมการแกไขเพมเตมจากเดมบางเพอความเหมาะสม จากการศกษาถงนโยบายทผานมาในหลายๆ กรณจะพบวา รฐบาลชดใหมท เขามาบรหารประเทศและไมได เปนเจาของนโยบายเดม กมกพยายามทจะทดแทนนโยบายเดมดวยการก าหนดนโยบายใหมทมความเหมาะสมกบสถานการณมากกวา และบางกรณกไดยตบางนโยบายทเหนวาไมเหมาะสมอยางเดดขาด ซงมกเกดจากแรงผลกดนบางประการ เชน ขอจ ากดทางดานงบประมาณ การแสตอตานจากประชาชน และผลประโยชนทางการเมอง เปนตน ดงนน เมอมการปรบปรงแกไขหรอสนสดนโยบายจงหมายความวา วงจรชวตของนโยบายไดยตลง และอาจน าไปสการกอตววงจรชวตนโยบายใหม ซง Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 209-218) ไดกลาวถง สาเหตของการทรฐบาลหรอผก าหนดนโยบายมกจะหลกเลยงการสนสดนโยบายดวยสาเหตหลายประการ คอ (1) เกดการตอตานจากประชาชนและกลมผลประโยชน ทเคยไดรบผลตอบแทนบางประการจากนโยบายเดมทมอย ทงนเพราะในหลายกรณนนการสนสดนโยบายยอมหมายถงการสญเสยของประชาชนบางกลม ประกอบกบผก าหนดนโยบายเองขาดแรงจงใจทางการเมองทจะ ตดสนใจในลกษณะทจะกระทบตอฐานเสยงของตนเอง (2) เกดจากความรสกเสยดายทไดมการลงทนลงแรงไปมากพอสมควรแลว จงท าใหไมตองการทจะสนสดนโยบายลง (3) เกดจากขอจ ากดทางดานกฎหมาย โดยเฉพาะ การยกเลกพระราชบญญตอนเปนทมาของบางนโยบายตองผานกระบวนการทางดานรฐสภาทยงยากและใชเวลานาน รวมถงอาจจะมกระแสคดคานจากหนวยงานทรบผดชอบนโยบาย

50

นนๆ อย ทงน เพอปองกนไมใหหนวยงานของตนถกลดขนาด สญเสยอ านาจ หรอถกยบเลกโดยปรยาย และ (4) เกดจากการขดผลประโยชนทางการเมอง ซงการสนสดนโยบายบางครง อาจจะกอใหเกดความเสยหาย หรอเทากบเปนการยอมรบความผดพลาดของตนในอดต

2. การน านโยบายไปปฏบต การศกษาเกยวกบการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตนนเรมตนมาจากการศกษาถงความลมเหลวของนโยบาย (วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 76-77) ไดสรปถงความลมเหลวการสรางงานใหคนกลมนอยในเมอง Oakland รฐ California โดยเมอประมาณกลางทศวรรษ 1960 เศรษฐกจของ United States of America อยในขนเฟองฟ แตกลบมปญหาความยากจน และการวางงานของชนกลมนอย ซงสวนใหญเปนชาวผวด า ทอาศยอยในใจกลางเมอง Oakland รฐบาลกลางเกรงวาปญหาดงกลาวจะน าไปสการแบงแยกผว ตลอดจนการจลาจลและการกอความไมสงบ ในป ค.ศ.1966 รฐบาลกลางโดยส านกงานพฒนาเศรษฐกจของรฐบาลกลาง (The Federal Economic Development Administration: EDA) จงไดก าหนดนโยบายชวยเหลอชนกลมนอยใหมงานท า นโยบายนเมอเรมประกาศใชไดรบการขานรบดวยความชนชม ไมมกลมผลประโยชนหรอสวนราชการใดคดคาน แตสามปใหหลงจากทนโยบายถกน าไปปฏบต ปรากฏวาการสรางงานใหชนกลมนอยสามารถท าไดเพยง 50 งาน ต ากวาเปาหมายทก าหนดไวถง 2 ,950 งาน โครงการเกอบทงหมดลาชา โดยเฉพาะโครงการกอสรางทาเทยบเรอและโครงการกอสรางโรงเกบเครองบนตองใชเวลาถง 4 ป จงจะเรมด าเนนการกอสรางได สวนเงนงบประมาณมการใชไปเพยงรอยละ 13 ของยอดทก าหนดไว หรอ 3 ลานเหรยญ โดย 1ใน 3 ของงบประมาณถกใชไปในการใหเงนกแกนกธรกจ อนมผลท าใหเกดการสรางงานขนเพยง 43 งาน และอกสวนหนงถกใชเพอเปนคาตอบแทนใหกบสถาปนกผออกแบบในโครงการสรางถนน ซงเปนโครงการยอยโครงการหนงเทานน และการสรางถนนดงกลาวกหาไดสรางงานใหแกชนกลมนอยแตอยางใดไม จากการศกษาพบวา วธการในการด าเนนกจกรรมตาง ๆ ไดชกน าใหมผเกยวของและหนวยงานตางๆ เขามาอยในกระบวนการของการน านโยบายไปปฏบตจ านวนมาก ท าใหเกดความยากล าบากในการทจะประสานกจกรรมการปฏบตตางๆ ใหเปนไปในทศทางเดยวกนได แมวาหนวยงานตางๆ จะเหนพองตองกนในเปาหมายของนโยบาย แตกมความขดแยงกนอยางมากในดานวธการทจะบรรลนโยบาย มระดบความเรงดวน ทจะบรรลเปาหมาย ตลอดจนมทศนะและวตถประสงคหลกของตนเอง แตกตางกนไป ปจจยตางๆ เหลานไดแปรเปลยนความส าเรจในขนตนของนโยบายมาเปนความลมเหลวในทสด นอกจากนยงมงานวจยของนกวชาการทเกยวของของการน านโยบายไปปฏบตทชใหเหนถงความลมเหลวของการน านโยบายไปปฏบต เชน งานของ Gross, et al. ในป ค.ศ.1971 ทไดศกษาถงการเปลยนแปลงในโรงเรยนแหงหนงในรฐนวองแลนด ชวงปลายทศวรรษ 1960โดยครในโรงเรยนถกเรยกรองใหสรางนวตกรรมเพอเปน “ครตนแบบ” (Catalytic Role Model) โดยโรงเรยน

51

จดหองเรยนใหมตามความสนใจของนกเรยนซงเนนทกระบวนการเรยนรมากกวาเนอหา สาเหตทเลอกกรณศกษานมาเสนอ กเพราะตอนเรมตนนโยบาย ฝายครเองกตองการเปลยนแปลง แตพอน านโยบายไปปฏบตแลวกลบลมเหลวทงๆ ทการตอตานมต า กรณศกษาจงบรรยายใหเหนวาการน านโยบายไปปฏบตเกดขนในระดบต า และวเคราะหถงสาเหตทท าใหเกดความลมเหลว งานของ Mechling ในป ค.ศ.1974 ทไดศกษาถงการศกษาการจดอตราก าลงแบบใหมในกองสาธารณสขของเมองนวยอรค การจดอตราก าลงระบบใหมพยายามใหจ านวนคนทมาแตละวนเทากบปรมาณงานในแตละวน โดยพจารณาเปนจ านวนสปดาหทก าหนด ระบบนเรมเมอป ค.ศ.1968 และน าไปใชจรงป ค.ศ.1972 กรณศกษาสนใจบทบาทของนกวเคราะหในฐานะเปนตวแทนการเปลยนแปลง (Change Agents) และตดตามดรายละเอยดกระบวนการน านโยบายไปปฏบตทประสบความส าเรจ แตกซบซอนและใชเวลานาน งานของ Nelkin ในป ค.ศ.1973 ทไดศกษาถงโครงการรกษาผตดยาเสพตดดวยยาเมทาโดน (Methadone) ทเรมในชมชนเมองนวยอรคตอนเหนอ ป ค.ศ.1971 กรณศกษามงศกษาเงอนไขของทองถนทตองท าใหมโครงการดงกลาว และปญหาทตองรวมโครงการเขากบการรกษาทางจตใจ ตลอดจนปญหาความขดแยงระหวางเจาหนาทกบผปวย ทงๆ ทโครงการมปญหา แตกถกน าไปปฏบตจนเปนผลส าเรจ ผปวยจ านวน 14 คน จากทงหมด 51 คน มงานท าในเวลา 1 ปตอมา อยางไรกตาม การศกษากใหเหตผลดวยวาท าไมโครงการจงไมประความส าเรจไปมากกวาทเปนอย และท าไมจงไมสามารถขยายโครงการไปทวประเทศได งานของ Derthick ในป ค.ศ.1972 ทไดศกษาถงโครงการพฒนาชมชนของรฐบาลกลางทใชชอวา “เมองใหมในเมอง” (New Towns In-Town) โดยโครงการตงอยทเมองตางๆ จ านวน 7 โครงการ ไดแก เมอง Washington, D.C. เมอง Lowiswille เมอง Atlanata บรเวณนอกเมอง Detroit เมอง San Antonio เมอง New Bedford เมอง Massachusetts และเมอง San Francisco การศกษาโครงการดงกลาวไดตดตามดความกาวหนาของงานแตละแหงตงแตป ค.ศ.1967-1971 พรอมกบดเหตการณทเกดขนในรฐบาลกลางทท าใหเกดการออกแบบนโยบาย ความคดหลก คอการน าเอาทดนดนรกรางวางเปลาของรฐบาลกลางทมอยในเมองไปสรางบานส าหรบผทมรายไดต า ผลการศกษาปรากฏวาโครงการนลมเหลว มเพยงโครงการ 2 แหงทสรางหรออยระหวางการกอสรางบานจ านวน 300 หลง งานของ Berman & McLaughlin ในป ค.ศ.1974-1978 ทไดศกษาถงโครงการใหเงนสนบสนนการศกษาของรฐบาลกลาง 293 โครงการทเรมในชวงปลายทศวรรษ 1960 โครงการทกโครงการคดขนมาเพอนเปลยนแปลงการสอนในโรงเรยนทงระดบประถมศกษาและมธยมศกษา เชน โครงการเรยนสองภาษา โครงการตวอยาง โครงการพรอมอาน หรอโครงการทเปนนวตกรรมอนๆ งานวจยน าเสนอออกมาหลายตอนในระยะเวลาหลายป มการวจยส ารวจ 293 โครงการซงมผตอบกวา 3 ,000 คน และกรณศกษา 29 กรณ ผลการศกษา พบวา มโครงการไมกโครงการทไดท าตอเนองตลอด 3-5 ป ทรฐบาลกลางใหทน และทส าคญคอ การวจยชใหเหนวากระบวนการน านโยบายไปปฏบตเปนตวแปรส าคญทมผลตอความตอเนองมากกวานวตกรรมหรอปจจยอน งานของ Walker ในป ค.ศ.1978 ทไดศกษาถง

52

นโยบายกระจายก าลงคนแนวใหมของกองดบเพลง 5 แหงคอ กองดบเพลง Wilmington กองดบเพลง Trenton กองดบเพลง Yonkers กองดบเพลง Jersey และ กองดบเพลง Denver การศกษาพบแตละแหงเปนการจดอตราก าลงท เปนอยและใชตวแบบนโยบายคณตศาสตรวเคราะหอตราก าลงเพอสรางทางเลอกใหม เพอเพมประสทธภาพในการท าง าน โดยอธบายวเคราะหอตราก าลงเพอสรางทางเลอกใหม เพอเพมประสทธภาพในการท างาน โดยอธบายเหตการณทเกดในชวงป ค.ศ.1973-1977 ผลการศกษาพบวา มบางแหงทประสบความส าเรจ สวนทเหลอไมส าเรจ พรอมกบระบเหตผลทงหมดทท าใหเกดผลลพธเชนนน งานของ Attewell & Gerstein ในป ค.ศ.1979 ทไดศกษาถงความลมเหลวของโครงการรกษาผตดยาเสพตดดวยยาเมนทาโดนในระดบทองถน โดยใชทฤษฎองคการวเคราะหปญหาการน านโยบายไปปฏบต ผลการศกษา พบวา กฎระเบยบของรฐบาลกลางและขอจ ากดของทองถนเปนปจจยทท าใหการรกษาไมไดผลและเกดความขดแยงในบทบาทในการรกษาของคลนก ดวยเหตน จงท าใหยากตอการควบคม และพบวาการรกษาของคลนกไดผลนอยกวาทคดไวตงแตแรก งานของ Ber, et al. ในป ค.ศ.1976 ทไดศกษาถงโครงการทดลองใชเทคโนโลยแบบใหมจ านวนทงหมด 24 โครงการ เชน บานส าเรจรป เรอนวเคลยร เตาปฏกรณพลงงาน ถงขยะทเกบเองอตโนมต ระบบขนสงความเรวสง การวาดภาพอปกรณไฟฟาดวยคอมพวเตอร ระบบการควบคมและตดตามสอดสองบนทางดวน และโครงการอนๆ ทสวนใหญเรมในทศวรรษ 1960 ผลการศกษา พบวา บางโครงการประสบความส าเรจ แตบางโครงการกไมประสบความส าเรจ การศกษาแยกโครงการแตละโครงการเปนกรณศกษา และวเคราะหโครงการโดยรวมเพอระบวาเปนปจจยใดเปนปจจยทท าใหเกดความส าเรจ งานของ Lambright ในป ค.ศ.1977 ทไดศกษาถงการสรางนวตกรรม 20 เรองทเมอง Syracues และเมอง Rochester ในมหานครนวยอรค ซงนวตกรรมเหลานสรางขนในชวงกลางทศวรรษ 1960 ถงกลางทศวรรษ 1970 สวนใหญเปนบรการของเมอง เชน งานดบเพลง ต ารวจ การพฒนาเมอง การศกษาและดานอนๆ รวมถงเทคโนโลย เชน การจดท าแผนของวทยาเขตของมหาวทยาลย สถานส บน ายอย ทมควบคมอาชญากรรม ระบบรถเมล โทรทศนตามสาย เครองก าจดของเสย โปรมแกรมทรพยากรและขอมลโรงเรยน ผลการศกษา พบวา หลงเรมตนอยางจรงจงแลว มนวตกรรม 2 -3 อยางในทนไมไดรบการยอมรบ สวนทเหลอพบวาไดรบการยอมรบดวยเหตผลทางดานองคการและการเมอง และงานของ Yin ในป ค.ศ.1979 ทไดศกษาถงนวตกรรมใหบรการทองถน 6 ประเภทคอ คอมพวเตอรชวยงานต ารวจ การสอนดวยโปรแกรมชวยสอน โทรทศนวงจรปด หนวยดแลผปวยฉกเฉน การทดสอบลมหายใจของคนเมา และกระเชาดบเพลง การศกษาท าโดยรายงานจากประสบการณของการใหบรการภายนอกแตละประเภท 19 แหง และวเคราะหผลโดยรวมจากการสมภาษณทางโทรศพทเกยวกบการใหบรการภายนอกของทอนๆ อก 900 แหง การศกษาพบวา การปฏบตทเกดขนกลายเปนมาตรฐานใหม (เรองวทย เกษสวรรณ, 2551, หนา 69-73) ซงการด าเนนงานทลมเหลวในลกษณะดงกลาวนน (เรองวทย เกษสวรรณ, 2551, หนา 1) ไดชใหเหนวา ความลมเหลว

53

เกดจากการทรฐบาลด าเนนการเพยงแตออกกฎหมายเพอรองรบนโยบาย แตไมสงผลตอการเปลยนแปลงใหเกดขนตามทนโยบายมงหวง ซงเปนความพยายามทไมประสบความส าเรจ ดงทเรยกวา ชองวางของการน านโยบายไปปฏบต (Implementation Gap) โดยมกเกดขนใน 2 ลกษณะคอ (1) การไมเกดการน านโยบายไปปฏบต” (Non-Implementation)และ (2) การไมประสบความส าเรจในการน านโยบายไปปฏบต (Unsuccessful Implementation) จากความลมเหลวของนโยบายสาธารณะทเกดขนท าใหนกวชาการไดตระหนกถงสาเหตส าคญทกอใหเกดความลมเหลว โดยเฉพาะเรองของ The Missing Link ทเปนตวกลางระหวางการก าหนดนโยบาย และการประเมนผลนโยบาย ซงกคอการน านโยบายไปปฏบต ( Implementation) โดยเหนวา แมจะมนโยบายทด และผานกระบวนการขนตอนมาอยางถกตอง แตหากไมสามารถน ามาปฏบตไดอยางมประสทธภาพแลว นโยบายนนกคงไมเกดประโยชนตอสงคมสวนรวมเทาใดนก ซงเหนไดวา การน านโยบายไปปฏบตคอ ขนตอนทอยระหวางการก าหนดนโยบายกบผลลพธของนโยบายทจะไดรบ และหากผน านโยบายไปปฏบตเหนวานโยบายทตองด าเนนการไมมเหมาะสม กยอมจะท าใหไมมการน าไปปฏบต หรอปฏบตแบบไมใหความส าคญ ซงจะท าใหเกดความลมเหลวของนโยบายตงแตเรมตน และในทางตรงกนขามหากผน านโยบายไปปฏบตเหนวานโยบายทด แตขาดความพรอมและศกยภาพในการน าไปปฏบตแลว กยอมท าใหเกดความลมเหลวของนโยบาย โดยไมสามารถบรรลเปาหมายทตงไวเชนกน ทงน วรเดช จนทรศร (2551 , หนา 31) ไดกลาวสรปวา การศกษาเกยวกบการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตทผานมามงสนใจนโยบายเฉพาะเรอง (Issues) มากกวาการสรางทฤษฏการน านโยบายไปปฏบตแบบเบดเสรจ โดยทเปนการศกษาเฉพาะเรอง และจดทปฏบต ซงเปนลกษณะเฉพาะ จงยงไมมกรอบทฤษฏหรอตวแบบทสมบรณพอในการเขาใจถงปญหาทเกดขนในกระบวนการน านโยบายไปปฏบต 2.1 ความหมาย Jeffrey L. Pressman & Aaron B. Wildavsky (1973, p. 14) ไดใหนยามค าวา การน านโยบายไปปฏบต หมายถง ระดบการเกดขนของผลของนโยบายทคาดคะเนไว และการน านโยบายไปปฏบตอาจไดรบการมองวา เปนกระบวนการของการปฏสมพนธระหวางเปาหมายทก าหนดไว กบปฏบตการทงหลายทมงไปสการกระท าทบรรลผล Donald S.Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 208) ไดใหค านยามวา การน านโยบายไปปฏบต หมายถง การด าเนนการโดยบคคลหรอกลมบคคลทงในภาครฐ และภาคเอกชน โดยมงทจะกอใหเกดความส าเรจตามวตถประสงคจากการตดสนใจด าเนนนโยบายท ไดก าหนดไวกอนหนานนแลว Eugene Bardach (1980, p. 9) ไดอธบายวา การน านโยบายไปปฏบตเปนกระบวนการทางการเมอง และเปนเกมสคลายกบการตอส โดยใหค านยามไววา การน านโยบายไปปฏบตคอ กระบวนการของกลยทธ เกยวกบการปฏสมพนธระหวางกลมผลประโยชนตาง ๆ เพอใหไดมาซง

54

การบรรลเปาหมายของกลม ซงเปาหมายนอาจสอดคลองหรอไปกนไดหรอไปกนไมไดกบเปาหมายตามอาณต (Mandate) ของนโยบาย Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 538-560) ใหค านยามวา การน านโยบายไปปฏบตคอ การน านโยบายพนฐานทวไป กฎหมาย ค าสงของรฐบาล มตคณะรฐมนตร หรอค าพพากษาของศาลไปด าเนนการใหบรรลผล Susan Barrett & Colin Fudge (1981, p. 12-13) ไดใหนยามความหมายการน านโยบายไปปฏบตแตกตางจากนกวชาการทานอนโดยเหนวา การน านโยบายไปปฏบตจะพจารณาเฉพาะการผลกดนใหนโยบายบงเกดผลดานเดยวคงไมได การพจารณาความหมายของการน านโยบายไปปฏบตควรรวมถง การสงเกตปรากฏการณเปนจรงทเกดขนในกระบวนการน านโยบายไปปฏบต เพอแสวงหาค าอธบายวาปรากฏการณหรอการกระท านนเกดขนไดอยางไร มอะไรเกดขนบาง เพราะเหตใด ศนยกลาง ความสนใจ การน านโยบายไปปฏบตในทรรศนะนจะอยทวาอะไรคอสงทถกกระท า จดสนใจของการมองในแนวทางนจงอยทการกระท าของกลมของบคคล และผมหนาทก าหนดพฤตกรรมของการกระท านน นอกจากนนยงสนใจทจะตรวจสอบระดบของการกระท าวามความสมพนธกบตวนโยบายอยางไร มากกวาการตรวจสอบเพยงการคาดคะเน มมมองการน านโยบายไปปฏบตในลกษณะนจะเปนการพจารณาขนตอนของการตอบสนองตอขอผกพนตามอดมการณของนโยบายตอการกดดนจากสภาพแวดลอม และตอแรงกดดนจากหนวยงานหรอกลมผลประโยชนตาง ๆ ทพยายามจะเขามามอทธพล หรอควบคมการกระท านน E.S. Quade (1982, p. 305) ไดกลาวถงการน านโยบายไปปฏบตในลกษณะของกระบวนการทเปลยนแปลงไปตามแผน โดยใหค านยามวา การน านโยบายไปปฏบต หมายถง กระบวนการจดการกบแบบแผนการน า เพอการเปลยนแปลงโดยตรงตามอาณตของนโยบายเพอเคารพตอขอก าหนดทเกดขนจากการทไดตดสนใจไปกอนแลวการน านโยบายไปปฏบตจะเรมขนภายหลงทตดสนใจยอมรบวธปฏบตเฉพาะเรองนนๆ ไปแลว Ernest R. Alexander (1985, p. 413) เหนวา การน านโยบายไปปฏบตคอ การน าชดการปฏบตซงเปนแผนการท างานทมงสงผลไปยงผทตงใจจะไดรบประโยชนจากนโยบายเปนการเฉพาะ และเปนการปฏบตในภาคสนาม James P. Lester & Joseph Stewart, Jr. (2000, p. 104) กลาววาการน านโยบายไปปฏบต หมายถง การบรหารกฎหมาย ซงประกอบดวยตวแสดง องคการกระบวนการ และเทคนคทหลากหลาย เพอท าใหนโยบายบรรลเปาหมาย สมพร เฟองจนทร (2539, หนา 150) ไดกลาวโดยสรปวา การน านโยบายไปปฏบตเปนกระบวนการเปนผลตอเนองมาจากขนตอนการน านโยบายมความตอเนอง นอกจากนนยงเปนกจกรรมทมการก าหนดเปาหมายไวลวงหนาวาเราตองการผลสดทายเปนเชนไร

55

ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 87-91) ไดกลาวถงความหมายของการน านโยบายไปปฏบตใน 2 ประเดนคอ (1) การน านโยบายไปปฏบตเปนกระบวนการ กลาวคอ มความตอเนองไมหยดนง มขนตอนในการด าเนนกจกรรม ไมใชกจกรรมทเกดขนชวครงชวคราว แลวเลอนหายไปไมใชกจกรรมทขยกขยอน แต เปนกจกรรมทตอเนองไมหยดย งแตละขนตอนมความสมพนธกนตลอดเวลา และ (2) การน านโยบายไปปฏบตเปนการด าเนนการใหส าเรจลลวงตามเปาหมายของนโยบาย จมพล หนมพานช (2547, หนา 137) ไดใหความหมายของการน านโยบายไปปฏบตวาหมายถง การแสดงถงเปาหมายทพงปรารถนาทสามารถน าไปปฏบตไดของกฎหรอของนโยบายทเวลามการด าเนนการจรงๆ แลวกอใหเกดความส าเรจหรอบรรลผลไดไมงายนก มยร อนมานราชธน (2547, หนา 208) กลาววา การน านโยบายไปปฏบต หมายถง การแปลงวตถประสงคทก าหนดไวในนโยบาย ซงอาจเปนกฎหมายหรอค าสงของรฐบาลหรอคณะรฐมนตรใหเปนแนวทาง/แผนงาน/โครงการ กจกรรมทเปนรปธรรม ประกอบดวย การจดหาทรพยากรตางๆ เพอด าเนนการใหส าเรจลลวงตามวตถประสงค การวางแผนโครงการเพอตอบสนองวตถประสงคทก าหนด การออกแบบองคการและการด าเนนงานใหเปนไปตามแนวทางการด าเนนโครงการทก าหนดไว วรเดช จนทรศร (2551, หนา 3) กลาววา การน านโยบายไปปฏบตเปนเรองการศกษาวาองคการทรบผดชอบสามารถน าและกระตนใหทรพยากรทางการบรหารตลอดจนกลไกทส าคญทงมวลปฏบตงานใหบรรลตามนโยบายทระบไวหรอไม แตไหน เพยงใดหรอกลาวอกนยหนงการน านโยบายไปปฏบตใหความสนใจเกยวกบเรองของความสามารถทจะผลกดนใหการท างานของกลไกทงหมดสามารถบรรลผลลพธทไดตงเปาหมายเอาไว ปยากร หวงมหาพร (2554, หนา 18) ไดกลาวสรปวา การน านโยบายไปปฏบต หมายถง กระบวนการการด าเนนการของหนวยงานทเกยวของ เพอแปลงนโยบายมาเปนโครงการหรอกจกรรมทเปนรปธรรม ในการน านโยบายไปปฏบตนน จะตองมการก าหนดวตถประสงคของนโยบายไวอยางชดเจน รวมทงหนวยงานทท าหนาทน านโยบายไปปฏบตจะตองมการกระบวนการด าเนนการ ทรพยากรการบรหาร การจดองคการทเออตอการน านโยบายไปปฏบตและการน านโยบายไปปฏบตจะตองมความตอเนองเพอใหนโยบายนนบรรลเปาหมาย หรออาจกลาวไดวา การน านโยบายไปปฏบตเปนเรองของการบรหารนโยบายโดยหนวยงานและการมสวนรวมของผเกยวของทงหลายเพอใหนโยบายนนบรรลผลส าเรจตามวตถประสงคทตงไว สรปไดวา การน านโยบายไปปฏบต หมายถง กระบวนการจดการและประสานกจกรรมโดยบคคล หรอกลมบคคลเพอน าไปสความส าเรจตามเปาหมาย และวตถประสงคในการด าเนนนโยบายขององคการทไดก าหนดไว

56

2.2 การศกษาการน านโยบายไปปฏบต การศกษาการน านโยบายไปปฏบตอาจแยกออกเปนชวงตามประเดนการศกษาออกเปน 3 ชวง ไดแก (James P. Lester & Joseph Stewart, Jr. 2000, p. 109-116) 2.2.1 ยคกรณศกษา (ค.ศ. 1970-1975) ในชวงนเปนการศกษาโดยใชกรณศกษาเปนส าคญอาจเปนกรณศกษาเพยงกรณเดยวหรอหลายกรณศกษา ในชวงนมความพยายามนอยมากในการพฒนาตวแบบทสามารถอธบายความลมเหลวหรอใหแนวทางเกยวกบการบรรเทาปญหาในการน านโยบายไปปฏบต การศกษาในชวงนใชตวแปรในการศกษาบางครงมากไปบางครงนอยไป ในชวงกลางทศวรรษ 1970 นกวชาการทสนใจศกษาการน านโยบายไปปฏบตเรมใหความสนใจการพฒนาตวแบบมากขน 2.2.2 ยคการสรางตวแบบ (ค.ศ. 1975-1980) ในชวงนเปนการพยายามสรางองคความรการน านโยบายไปปฏบต ทงจากตวแบบบนลงลาง เชน งานของ Donald S. Van Meter & Van Horn, Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian, George C. Edwards และตวแบบจากลางขนบน เชน งานของ Michael Lipsky เปนตน 2.2.3 ยคการทดสอบตวแบบ (ค.ศ. 1980-1985) ซงเปนชวงของการน าตวแบบตางๆ มาทดสอบเพออธบายความส าเรจและความลมเหลวของการน าเอานโยบายไปปฏบต โดยใชขอมลเชงประจกษ 2.2.4 ยคการสงเคราะหและทบทวน (ค.ศ. 1985-ปจจบน) การศกษาในชวงนเปนความพยายามทจะผสมผสานการศกษาการน านโยบายไปปฏบตตามตวแบบจากลางขนบนและจากบนลงลางเขาดวยกน เพอสรางตวแบบใหมขนมา เพอแกไขปญหาการศกษาการน านโยบายไปปฏบตในยคแรก นกวชาการทพยายามสงเคราะหและทบทวนตวแบบ เชน Paul A. Sabatier เปนตน 2.3 ความส าคญ ขนตอนและผทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต 2.3.1 ความส าคญของการน านโยบายไปปฏบต สมบต ธ ารงธญวงศ (2541, หนา 410-413) ไดกลาววา การน านโยบายไปปฏบตเปนขนตอนส าคญ ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เนองจากความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบต จะสงผลกระทบทงทางตรงและทางออมตอผตดสนใจนโยบายในการไดรบความเชอถอและศรทธาจากประชาชน เปนผลดตออนาคตทางการเมอง ถาการน านโยบายไปปฏบตประสบความส าเรจ สงผลกระทบทงทางตรงและทางออมตอกลมเปาหมายทเกยวของ ในการแกไขปญหาและความศรทธาตอรฐบาล สงผลกระทบทงทางตรงและทางออมตอหนวยปฏบต ในการไดรบความไววางใจจากผก าหนดนโยบาย มผลตอการใหรางวลและการลงโทษ เกดความคมคาในการจดสรรทรพยากร เชน บคลากร งบประมาณอปกรณ และเวลาในการแกไขปญหาสาธารณะ เกดความกาวหนาในการพฒนาประเทศใหบรรล เปาหมายถงความอยดกนดและมความสขของประชาชน ซงอาจกลาวถงสาระส าคญของการน านโยบายไปปฏบตไดดงน

57

1) การน านโยบายไปปฏบต เปนขนตอนทเกดขนภายหลงการก าหนดนโยบายแลว ซงเปนสวนทจะท าใหนโยบายด าเนนไปครบวงจร ไมหยดชะงก 2) นโยบายสาธารณะใดกตามถงแมจะมการก าหนดไวเปนอยางดตามหลกเหตผล แตหากไมมการน านโยบายไปปฏบต นโยบายนนกยอมไรคณคา หรอเมอน าไปปฏบตแลวลมเหลว กยอมกอใหเกดความเสยหายตอประชาชน และประเทศชาต และยอมสงผลตออนาคตทางการเมองของผก าหนดนโยบายอกดวย 3) การน านโยบายไปปฏบต เปนกระบวนการแปลงนโยบายทมลกษณะเปนนามธรรมใหมลกษณะเปนรปธรรม โดยแปลงจากนโยบายใหเปนแผนงาน (Program) และโครงการ (Project) ซงจะงายตอการน าไปปฏบต 4) การน านโยบายไปปฏบต เปนภารกจทส าคญของฝายขาราชการประจ า เพราะฝายการเมองเปนผก าหนดนโยบาย และฝายขาราชการประจ าเปนผน านโยบายไปปฏบต 5) การน านโยบายไปปฏบต เปนหลกประกนส าคญของฝายการเมองทชวยแนใจไดวา นโยบายทหาเสยงไวจะไดรบการปฏบตโดยฝายขาราชการประจ า ซงจะชวยใหนโยบายบรรลผลส าเรจตามวตถประสงค 6) ความส าเรจหรอความลมเหลวของการน านโยบายไปปฏบตจะสงผลกระทบทงทางตรง และทางออมตอผตดสนใจนโยบาย ตอกลมเปาหมายทเกยวของ และตอหนวยปฏบตงาน เพราะถาการน านโยบายไปปฏบตส าเรจ ผตดสนนโยบายหรอผก าหนดนโยบายกจะไดรบการยอมรบ และไดรบความศรทธาจากประชาชน และอาจไดรบเลอกใหกลบเขามาด ารงต าแหนงทางการเมองอกครงหนง 7) การน านโยบายไปปฏบตทบรรลผลส าเรจตามวตถประสงค ยอมกอใหเกดความคมคาของการใชทรพยากรไมเกดความสญเปลาในดานการลงทน 8) การน านโยบายไปปฏบตนนมความส าคญตอความกาวหนาในการพฒนาประเทศเปนอยางยง เพราะถาการน านโยบายไปปฏบตสามารถบรรลผลส าเรจไดตามแผนงาน โครงการพฒนาตางๆ ทตงไว ยอมสงผลใหประชาชนมคณภาพชวตทดขนกวาเดม และในทางตรงขามหากการน านโยบายไปปฏบตเกดความลมเหลว ยอมหมายถงการพฒนาประเทศไมเปนไปตามเปาหมายทก าหนด รวมถงปญหาของประชาชนกจะไมไดรบการแกไข ซงอาจสงผลใหคณภาพชวตของประชาชนลดลง รวมถงรฐตองสญเสยทรพยากรในการแกไขปญหาในระยะยาว จมพล หนมพานช (2549, หนา 140-141) ไดกลาวถงความส าคญของการน านโยบายไปสการปฏบตไววา มความส าคญอยางนอย 3 ประการดงน 1) การน านโยบายไปสการปฏบตเปนเนอหาสวนหนงของขนตอนภายหลงทมการก าหนดนโยบายแลว ซงภารกจในขนตอนนเปนสวนหนงทจะท าใหกระบวนการนโยบายด าเนนไปอยางสมบรณครบวงจร ไมหยดชะงก ในแงดงกลาวการน านโยบายไปสการปฏบตจงมความส าคญ

58

2) จดมงหมายส าคญของการก าหนดนโยบายสาธารณะคอ ความตองการหรอความปรารถนาทจะไดนโยบายสาธารณะทถกตองสมเหตสมผลละสามารถท าใหบรรลผลส าเรจได นโยบายสาธารณะใดกตามทถงแมวาจะมเปาหมายทดงามสงสง มถอยค าทสวยหร แตถาหากไมสามารถในการน าโยบายไปสการปฏบตใหบรรลผลส าเรจ จงเปนการเพมคณคาใหแกนโยบายสาธารนะนนๆ 3) การน านโยบายไปสการปฏบตมเปาหมายหลกอยทวา ท าอยางไรจงจะสามารถท าใหนโยบายนนๆ บรรลผลส าเรจแทนทจะประสบกบความลมเหลว ทงน เพราะถาหากการน านโยบายไปสการปฏบตเปนไปอยางมประสทธภาพและประสทธผลแลว ผลประโยชนทงปวงทจะเกดขนยอมตกอยแกประชาชนและประเทศชาต ดงนน ทกประเทศจงพยายามพฒนาปรบปรงระบบและวธการน านโยบายไปสการปฏบตใหมประสทธภาพสงสดอยเสมอ 2.3.2 ขนตอนการน านโยบายไปปฏบต จากการศกษาถงขนตอนการน านโยบายไปปฏบตของ Pual Berman (1978, p. 157-184) พบวา ขนตอนของการน านโยบายไปปฏบต สามารถแบงออกไดเปน 2 ขนตอนคอ ขนตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบมหภาค (Macro) และในระดบจลภาค (Micro) ซงมสาระส าคญดงน 1) ขนตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบมหภาค (Macro) แบงออกไดเปน 2 ขนตอนคอ (1) ขนตอนการแปลงนโยบายออกเปนแนวทางการปฏบต หรออกมาในรปของแผนงาน โครงการ ซงเปนการแปลงสงทเปนนามธรรมใหเปนรปธรรมเพอใหงายในการน าไปปฏบตในระดบจลภาค ทงน ปจจยทสงผลตอความถกตองในการแปลงนโยบายของหนวยงานทรบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบต ประกอบดวย (1.1) ความชดเจนของนโยบาย (1.2) ความหลากหลายในเปาหมายของนโยบาย (1.3) ความเขาใจในวตถประสงคของนโยบายทหนวยงานทรบผดชอบม (1.4) ความรวมมอและความจรงใจของหนวยงานทรบผดชอบการน านโยบายไปปฏบต และ (2) ขนตอนการยอมรบนโยบายของหนวยงานผปฏบตในระดบภมภาคและทองถน เพอใหหนวยงานดงกลาวยอมรบนโยบายเพอน าไปปฏบตอยางจรงจง 2) ขนตอนการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตในระดบจลภาค (Micro) ประกอบไปดวย 3 ขนตอนคอ (1) ขนตอนของการระดมพลง (Mobilization) ในขนตอนน หนวยงานในระดบลางจะตองด าเนนการใน 2 กจกรรม คอ (1) การพจารณารบนโยบาย และ (2) การแสวงหาความสนบสนน ในกจกรรมแรกหนวยงานในระดบลางจะพจารณาวานโยบายจากสวนกลางมความเหมาะสม มความส าคญเรงดวน ตรงตามเปาหมายของหนวยงานและสามารถสนองตอบความตองการของกลมเปาหมายหรอไมเพยงใด การตดสนใจดงกลาวถอวาเปนจดส าคญในการชชะตาหรออนาคตของนโยบาย หากหนวยงานในระดบลางเหนวานโยบายดงกลาวไมมความส าคญ ไมเกยวกบหนาทหลกของหนวยงาน ความผกพนของหนวยงานในระดบลางทมตอนโยบายนนกจะไม

59

ม อยางไรกตาม ถงแมหนวยงานในระดบลางจะใหการยอมรบในนโยบายเนองจากเหนวาเปนความส าคญเรงดวนและตรงกบเปาหมายของหนวยงาน แตกไมเปนการประกนตอความส าเรจของนโยบายนนในระยะยาว ดงนน ในขนการระดมพลงน กจกรรมทสองซงเปนเรองเกยวกบการแสวงหาความสนบสนนสวนตวจากสมาชกในหนวยงาน ตลอดจนบคคลส าคญหรอองคการอนๆ จงเปนเรองส าคญ การสรางการมสวนรวมใหเกดขนอยางกวางขวาง โดยใหผเกยวของทกฝายในทองถนมาเขารวมกนออกแบบหรอก าหนดโครงการของทองถนทจะจดท าเสยตงแตเบองแรก มความส าคญอยางยงตอการสรางความส าเรจและความตอเนองใหเกดขนในการน านโยบายไปปฏบต(2) ขนตอนการปฏบต (Deliverer Implementation) ในขนตอนนครอบคลมถงกระบวนการในการปรบเปลยนนโยบายหรอโครงการทไดมการยอมรบแลวออกมาในรปของการปฏบตจรง ในขนนจงเปนเรองทเกยวกบตวผปฏบตงานโดยตรง ซงในบางกรณ ผปฏบตอาจท าการตดสนใจ หรอก าหนดแนวทางการปฏบตงานประจ าขน หรออาจน าเครองมอหรออปกรณทเหนวาเหมาะสมเขามาใชเพอท าใหเกดการปฏบตงานภายใตแรงกดดนของการท างานหรอความไมแนนอนทเกดขน ดงนน พฤตกรรมการตดสนใจของผปฏบตในระดบลางจงขนอยกบดลยพนจของผปฏบตแตละบคคล ลกษณะของการปฏบตหรอการใหบรการจงไมมทางทจะท าใหเปนแบบฉบบเดยวกนได โดยเฉพาะในนโยบายดานการบรการสงคมผปฏบตจะตองปฏสมพนธกบผรบบรการโดยตรงดวยแลว ผปฏบตยอมจะมดลยพนจในการบรหารอยางมากจนผบงคบบญชาไมสามารถท าการควบคมได ดงนน การสรางความส าเรจของการปฏบตใหเกดขน จงขนอยกบการแสวงหาแนวทางในการปฏบตงานใหสอดคลองกบความตองการของผรบบรการหรอของสภาพแวดลอมของแตละพนท ในแตละชวงเวลา อกทงหนวยงานระดบลางยงจะตองแสวงหาวธการทจะปรบพฤตกรรมของผปฏบตระดบลางใหเขากบนโยบายอกดวย ทงน รปแบบของการน านโยบายไปปฏบตในขนตอนนม3 รปแบบ คอ (2.1) ไมมการน านโยบายไปปฏบต (Non Implementation) หมายถง ไมมการปรบใชนโยบาย แผนงานหรอโครงการในการเปลยนพฤตกรรมของผปฏบต (2.2) การยอมรบสภาพการปฏบต (Cooptation) หมายถง การน านโยบายไปปฏบตเหมอนกน แตมการปรบเปลยนวธการน านโยบายไปปฏบตเพอใหเหมาะสมกบสภาพของหนวยงาน หรอขอจ ากดอนๆ จงอาจจะท าใหการน านโยบายไปปฏบตไมเปนไปตามนโยบายและแผนการด าเนนงานทวางไวแตแรก เชน การด าเนนการนโยบายปราบปรามยาบาอาจไมสามารถน าไปใชปราบปรามยาบาไดทกพนท เนองจากบางพนทไมไดมปญหาการแพรกระจายของยาบา แตอาจมปญหาการแพรกระจายของยาเสพตดชนดอน ท าให ตองมการปรบเปลยนวธการปฏบตของนโยบายทวางไวใหเหมาะสมกบพนทนนเปนตน และ (2.3) การเรยนรในการน าเทคโนโลยมาใช (Technological Learning) หมายถง ไมมการนน านโยบาย แผนงาน หรอโครงการมาใชถงแมวาจะมเทคโนโลยทเหมาะสมแลวกตาม เชน โครงการอนเตอรเนตต าบล ประสบผลส าเรจเพยงแคมการตดตงอนเตอรเนตต าบลตางๆ ของประเทศ แตยงถอวานโยบายไมบรรลถงผลลพธทตองการ เพราะยงไมมการใชเทคโนโลยด งกลาว

60

มาพฒนาใหเกดประโยชนตอพนทอยางแทจรง เปนตนและ (3) ขนตอนในการสรางความเปนปกแผน (Institutionalization) หรอความตอเนอง (Continuation) ในองคการ ในขนตอนนไดกลาวถงความส าเรจหรอผลลพธในระยะยาวของนโยบายใดๆ กตามจะเกดขนไมได ถาหากนโยบายนนไมถกน าไปปฏบตอยางตอเนอง (Continuation) โดยผปฏบต ถงแมวาระยะเวลานโยบายนนจะไดสนสดลงแลว แตยงคงตองมการน านโยบายไปปฏบตตอไปอยางตอเนอง หมายความวานโยบายนนจะตองถกปรบเปลยนและไดรบการยอมรบเปนหนาทประจ าวน (Reutilizations) ของผปฏบตดวย ขนตอนนจงถอเปนขนตอนทมความส าคญมากอกขนตอนหนง เนองจากมนโยบายเปนจ านวนมากทหนวยปฏบตในระดบลางมความกระตอรอรนทจะปฏบตแตในชวงระยะเวลาอนสน ในเวลาตอมาเมอรฐบาลเลกใหความสนใจหรอเลกใหงบประมาณ หนวยงานระดบลางกมกจะเลกปฏบตตามนโยบายนน ฉะนน การสรางความส าเรจใหเกดขนในการน านโยบายไปปฏบต ผเกยวของตองหาทางท าใหการปฏบตตามขนตอนทสองสบทอดมาสขนตอนทสาม คอการสรางความเปนปกแผนเชงสถาบน (Institutionalization) หรอความตอเนองในการปฏบตใหเกดขนกบนโยบายนนใหได ยกตวอยางเชน โครงการอาหารกลางวนของเดกนกเรยนในชวงแรก ๆ ไดมการเชญพอแม และผปกครองมาชวยกนท าอาหารกลางวนใหเดก ซงโครงการนไดมการปฏบตอยางตอเนองมานาน ตอมาโรงเรยนจงจดตงแผนกโภชนาการขนมาในโรงเรยน ถอวาเปนการสรางความเปนปกแผนเชงสถาบนขน อยางไรกตามปจจยทมอทธพลหรอสงผลใหเกดอยางตอเนองน อาจกลาวไดวาจ าเปนทจะตองมการศกษากนอยางลกซงขนตอไปทงในแงความแตกตางกนในประเภทของนโยบาย พนท ตลอดจนสภาพแวดลอมอยางละเอยดรอบคอบตอไป 2.3.2 ผทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต สมบรณ สขส าราญ (2550, หนา 19-29) ไดกลาวถงผทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตไวดงน 1) ฝายการเมอง (บรหาร) หมายถง นายกรฐมนตร รฐมนตร รฐมนตรชวยว าการกระทรวง ทปรกษา เลขานการรฐมนตร อาจรวมถงพรรคการเมอง โดยลกษณะทเกยวของคอ ไดรบฉนทานมตมาจากประชาชนเขามาใชอ านาจบรหาร และไดรบเลอกเพราะมนโยบายสาธารณะสอดคลองกบความตองการของประชาชนจง รเรมนโยบายสาธารณะมภารกจผลกดนใหนโยบายเกดขนปรบปรง เปลยนแปลง ยตนโยบาย ตวอยางเชน เมอจดตงรฐบาลเสรจจดจะมการจดท านโยบาย และแถลงนโยบายตอรฐสภาและประชาชน โดนนโยบายของรฐบาลแตละดานจะมการแจกจายไปยงกระทรวงทเกยวของ เพอใหด าเนนการใหสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล ซงสอดคลองกบทสมชาย สเทศ (2554, หนา 10) ไดกลาวถง ฝายการเมองไววา มบทบาททส าคญมากในกระบวนการน านโยบายสาธารณะไปสการปฏบต นโยบายทฝายการเมองเอาใจใส นโยบายนนจะไดรบความเอาใจใสตดตามผลการด าเนนงานอยางตอเนอง หนวยงานราชการหรอองคกรอน ๆ จะใหความสนใจและถอปฏบตตามอยางจรงจง การก าหนดขอบเขตในการน านโยบายไปปฏบต

61

ของระบบราชการโดยการออกกฎหมายหรอก าหนดขน เชน มตคณะรฐมนตรกฎกระทรว ง ตลอดจนวางระเบยบขอบงคบตางๆ เพอใหหนวยงานราชการถอปฏบต ซงองคการของฝายการเมองทมบทบาทมากทสดคอ รฐสภา และคณะรฐมนตรเมอด าเนนการตามนโยบายไประยะหนง ฝายการเมองจะเปนผพจารณาวา ควรปรบปรงนโยบายหรอยตนโยบาย ดงเชน กรณนโยบายของรฐบาลทประกาศใช จะสงผานหรอถายทอดการถอปฏบตจากระทรวงไปสสวนภมภาค คอ จงหวด อ าเภอ และราชการสวนทองถนทงในสวนองคการบรหารสวนจงหวด องคการบรหารสวนต าบล และเทศบาลฯ 2) ฝายนตบญญต (รฐสภา) หมายถง สมาชกสภาผแทนราษฎร (ส.ส.) ทง 2 ประเภท และสมาชกวฒสภา (ส.ว.) โดยลกษณะทเกยวของคอ ส.ส.คดผลกดนความคดของตนใหเปนนโยบายผานพรรค กลม และเมอเปนนโยบายของรฐบาลแลว ส.ส.จะตดตามใหออกมาเปนโครงการ และพยายามใหงบประมาณลงสจงหวดของตนเอง เพอหวงผลในการขยายเสยง และเกดประโยชนอยางอนตามมา รวมถง ส.ส.จะมการตดตามหนวยราชการทเปนหนวยน านโยบายไปปฏบตตงแตขนตอนเรมตนจนเสรจสนนโยบาย 3) ระบบราชการ หมายถง หนวยงานของรฐท งในระดบกระทรวง กรม รฐวสาหกจ ส านกงาน และในรปของคณะกรรมการตางๆ โดยลกษณะทเกยวของคอ ระบบราชการจะเขามามบทบาทส าคญยงในกระบวนการก าหนด นโยบาย และการน านโยบายไปปฏบต โดยในขนก าหนดนโยบาย ระบบราชการจะมการรวบรวมวเคราะหปอนขอมลใหฝายการเมอง เพอก าหนดเปนแผนงานโครงการตางๆ ซงการก าหนดแผนและโครงการมกท าไวไวกอนลวงหนาและมความตอเนองจากแผนงาน และโครงการเดม เชน แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต แผนงบประมาณประจ าป ดงนน ไมวาพรรคการเมองใดขนมาเปนรฐบาลกจะตองด าเนนการตามแผนปฏบตราชการทวางไวและในขนการน านโยบายไปปฏบตนน การก าหนดยทธศาสตรการน านโยบายไปปฏบต ถอเปนภารกจหลกของระบบราชการ ทงน ระบบราชการปราศจากคแขงขน และไมมตนทน จงไมมการลม นอกจากนแตละหนวยงานอาจจะมการแขงขนกนเองเพอแยงชงโครงการ หวงโครงการ รวมถงมการขยายอาณาจกรและภารกจใหกวางขวางมากขนกวาเดม ระบบราชการจงมกใชกลยทธการเมองโดยหากไมคลอยตามฝายบรหาร กมกจะใชการครอบง าฝายบรหาร ระบบราชการจงมกมการตอตานการเปลยนแปลง และมกเลอกท าในเรองทตนเองชอบ ซงสอดคลองกบทสมชาย สเทศ (2554, หนา 10) ไดกลาวถงระบบราชการวา เปนหนวยงานของรฐทถอเปนองคการทส าคญทสดในการน านโยบายไปสการปฏบต โดยเฉพาะระบบราชการในประเทศก าลงพฒนาเนองจากระบบราชการเปนหนวยงานทเกบรวบรวมวเคราะหและเสนอขอมลใหฝายการเมองพจารณาตดสนนโยบาย ขณะเดยวกนระบบราชการกเปนหนวยงานทน านโยบายไปสการปฏบต ขาราชการผอยในระบบราชการเปนบคคลผมบทบาทในความส าเรจหรอความลมเหลวของการน านโยบายสาธารณะไปปฏบต

62

4) ขาราชการ หมายถง บคลากรของรฐบาลในระบบราชการทกระดบคอ จงหวด และทองถน โดยลกษณะทเกยวของคอ การเปนกลไกทส าคญของระบบราชการและรฐบาลในการขบเคลอนนโยบายใหบรรลผลส าเรจ ทงน ขาราชการแบงเปน 3 ระดบคอ (1) ผบรหารระดบสงของกระทรวง กรม ซงเปนหวรถจกรส าคญในการน าและดนใหการปฏบตตามนโยบายราบรน ลมเหลวหรอประสบความส าเรจ (2) ผบรหารระดบกลาง ซงถอเปนผบรหารโครงการโดยมบทบาทส าคญในการแปลงเจตนารมณของรฐบาลไปสการปฏบต รวมถงสนบสนนความตองการของผบรหารระดบสงใหบรรลผลส าเรจ และ (3) ขาราชการระดบปฏบต ถอเปนผปฏบตและมความสมพนธกบประชาชนมากทสด โดยมบทบาทเปนผตความในระเบยบ และขอกฎหมายทเกยวของกบโครงการตามนโยบายในกรณเกดความไมชดเจนในการปฏบต ขาราชการระดบปฏบตจะอยหางจากผบรหารแตละระดบพอควร จงมอสระมากในการปฏบตงาน ดงนน หากโครงการใดไมถกใจ หรอขดกบผลประโยชนของขาราชการระดบปฏบต กอาจจะไมปฏบต หรอหากนโยบายขาดความชดเจนจะมกจะตความไปในทศทางทตนไดรบประโยชน 5) NGO หมายถง หนวยงานภาคเอกชน เชน ภาคธรกจ อตสาหกรรม สหภาพแรงงาน กลมกดดน กลมผลประโยชน กลมเรยกรอง สอมวลชน ฯลฯ เปนตน โดยมลกษณะทเกยวของคอ NGO พยายามทจะเขามามอทธพลตอกระบวนการก าหนด และการน านโยบายปฏบตในหลายๆ รปแบบ เชน การใหขอมล การลอบบ การกดดน เพอใหการก าหนดและการปฏบตตามนโยบายเกดผลประโยชนแกตนเอง ซง NGO บางกลมอาจท าเพอผลประโยชนของสวนรวมกได เชน การพทกษปา การรกษา สงแวดลอม ฯลฯ เปนตน 6) ผไดรบผลจากนโยบาย หมายถง ผไดรบผลกระทบจากการน านโยบายไปปฏบต ซงอาจจะเปนทงผทไดรบประโยชน หรอเสยประโยชนจากนโยบาย โดยอาจเปนบคคล หรอคณะบคคลภาครฐดวยกน หรอภาคเอกชน และ NGO กได โดยมลกษณะทเกยวของคอ ผไดรบผลจากนโยบายในลกษณะทตองการไดประโยชนมกจะสนบสนนนโยบายของรฐ แตส าหรบผเสยประโยชนมกจะท าการคดคาน และกอใหเกดขบวนการตอรอง โดยการรวมกลมเพอกดดนตอรอง คดคานในรปแบบตางๆ เพอใหไดมาซงผลประโยชนทเรยกรอง ซงสอดคลองกบทสมชาย สเทศ (2554, หนา 10) ไดกลาวถง ผไดรบผลจากนโยบายวา คอ ผรบบรการ (Clients) ผไดรบประโยชน (Beneficiaries) หรอผเสยประโยชนในกระบวนการน านโยบายไปปฏบต ผรบบรการหรอผไดรบประโยชน ในฐานะทเปนบคคลจะเปนผทตดตอกบขาราชการระดบปฏบต หากผรบบรการหรอผรบประโยชนคอยรบบรการแตไมมองคกรใดตรวจสอบการสงมอบบรการใหแกประชาชนหรอลกคา ยอมท าใหนโยบายสาธารณะนนๆ เกดปญหาอปสรรคในการน าไปสการปฏบต ตรงกนขามหากผรบบรการหรอผรบประโยชนไดรวมตวเปนกลมเพอพทกษผลประโยชน บทบาทของกลมผลประโยชนเหลานเมอใชสทธเรยกรองขนมายอมจะมผลกระทบตอการน านโยบายไปสการปฏบต

63

มมากขน เปนการสรางอ านาจตอรองกบฝายการเมองและระบบราชการใหตระหนกถงภารกจของฝายตนเองในการปฏบตตามนโยบายสาธารณะมากยงขน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 43-47) ไดกลาวถงผทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต สรปไดดงน 1) ฝายการเมอง (Politics) ความส าคญของฝายการเมองในการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตพจารณาไดโดยจะครอบคลมถงระบบรฐสภา และคณะรฐมนตร ทงสององคการนมความส าคญในการก าหนดขอบเขตของการน านโยบายไปปฏบตของระบบราชการ การก าหนดขอบเขตอาจท าไดโดยการบญญตกฎหมาย หรอการก าหนดเปนมตคณะรฐมนตร การออกกฎกระทรวง และระเบยบขอบงคบตางๆ เพอใหหนวยราชการทเกยวของรบไปปฏบต นอกจากน ฝายการเมองอาจจะเขามามบทบาทในแงของการใชอ านาจในการควบคมเพอใหนโยบายนนมผลในการปฏบต และพจารณาปรบปรงนโยบาย โดยพจารณาวานโยบายนนควรจะยต หรอควรไดรบการสนบสนน หรอควรจะขยายผลตอไป ในทางกลบกนหนวยราชการทรบผดชอบกจะพยายามสรางความสมพนธอนดกบฝายการเมอง เพอใหเหนวาตนปฏบตตามนโยบายนนดวยความเรยบรอย มความส าเรจระดบหนง ทงนเพอแสวงหาผลประโยชนและความสนบสนนในการด าเนนงานตอไป ส าหรบในประเทศไทยฝายการเมองทมบทบาทมากทสดคอ คณะรฐมนตร ซงรวมถงนายกรฐมนตรและรฐมนตรเจากระทรวง ซงนโยบายตางๆ มกไดรบการรเรมโดยผานทางเจากระทรวงไปสคณะรฐมนตร และถกก าหนดเปนมตคณะรฐมนตร เมอมมตคณะรฐมนตรแลวหนวยงานทเกยวของจะตองรบเอานโยบายนนไปปฏบตใหบรรลผล สวนการควบคมหรอก ากบดแล ตลอดจนการตดตามประเมนผลการปฏบตงานมกจะเปนความรบผดชอบรวมกนของกระทรวงทเกยวของ จงอาจกลาวไดวา ฝายการเมองมบทบาทส าคญมากในการน านโยบายไปปฏบต ซงนโยบายใดทไดรบความสนใจจากฝายการเมองแลว หนวยราชการกมกจะใหความสนใจ และจดล าดบความส าคญในการน าไปปฏบตมากเปนพเศษ ซงท าใหโอกาสในการน านโยบายนนๆไปปฏบตใหบรรลผลส าเรจกจะมมากขนตามไปดวย 2) ระบบราชการ (Bureaucracy) หมายถง หนวยงานของรฐ ไดแก กระทรวง กรม หรอหนวยงานเทยบเทา ทมบทบาทส าคญในการเชอมประสานระหวางสงทฝายการเมองตดสนใจกบการสนองตอบตอปญหาและความตองการของประชาชน ในขนตอนของการน านโยบายไปปฏบตนน ระบบราชการเปนผทรบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบตโดยตรง กลาวคอ การน านโยบายไปปฏบตเปนภารกจหลกของระบบราชการ ดงนน ปญหาการขาดทนหรอความไมคมทนในการน านโยบายไปปฏบตจงไมใชเปนปญหาทไปสความสนสด หรอจดจบของหนวยราชการเหมอนภาคเอกชน สงส าคญในการน านโยบายไปปฏบตคอ การประสานงานกนระหวางหนวยราชการทตองปฏบตรวมกนหลายๆ หนวยงาน เพราะถาการประสานงานกนด ไมเกดความขดแยง นโยบายนนมกมแนวโนมวาจะประสบความส าเรจในการน าไปปฏบต แตหากหนวยงานทเกยวของ

64

กน ขาดการประสานงานทด และไมมการใหความรวมมอในการปฏบตตามนโยบายอยางจรงจงแลว นโยบายนนกยอมไมประสบความส าเรจหรอตองพบกบความลมเหลวได เหนไดวา นโยบายใดกตามหากตองอาศยหนวยงานจ านวนมากเขามาปฏบตงานรวมกนกยอมมโอกาสลมเหลวไดมาก เนองจากทศนคต ผลประโยชน และวตถประสงคหลกของแตละหนวยงานมความแตกตางกน 3) ขาราชการหรอเจาหนาทของรฐ (Bureaucrats) ขาราชการหรอเจาหนาทของรฐถอวาเปนบคคลทมความส าคญยงตอความส าเรจและความลมเหลวในการน านโยบายไปปฏบต ความเกยวของของขาราชการในการน านโยบายไปปฏบตอาจแบงออกเปนหลายระดบ เชน ผบรหารระดบสง ผบรหารระดบกลาง ผบรหารระดบตน และผปฏบตงานระดบลาง ซงบคคลเหลานตางกมวตถประสงค (Goals) คานยม (Values) แรงจงใจ (Incentives) และพฤตกรรมทแตกตางกนในการปฏบตงาน 4) ผไดรบผลจากนโยบาย ไดแก ประชาชนหรอผรบบรการ (Clients) ซงเปนทงผไดรบประโยชนหรอผเสยประโยชน หรออาจเรยกวาผทมสวนไดสวนเสย (Stakeholders) ในนโยบายนนๆ ในทนรวมถงในแงบคคล (Individual) และกลม(Groups) ตลอดจนหนวยงานภาคเอกชน (Private Sector) ในกระบวนการน านโยบายไปปฏบตหากผรบบรการหรอผรบประโยชนมการรวมตวกนเปนกลมในลกษณะกลมผลประโยชน (Interest Group) บทบาทของกลมอาจแสดงออกมาในรปของการเรยกรอง การคดคาน การสนบสนน ดวยวธการลงประชามต (Referendum) หรอการท าประชาพจารณ (Public Hearing) ซงจะท าใหมน าหนกมากยงขน และอ านาจในการตอรองกบฝายการเมองหรอระบบราชการกจะมมากขน ประเดนของการเรยกรองจะครอบคลมทงการเรยกรองเพอใหยตนโยบายนน ถานโยบายนนมผลกระทบเชงลบ หรอเรยกรองใหมการปรบปรงนโยบายใหมหรอเรยกรองเพอกดกนมใหกลมอนไดมโอกาสมารบประโยชนจากนโยบาย แผนงาน หรอโครงการนนๆ 2.4 ตวแบบของการน านโยบายไปปฏบต การศกษาตวแบบการน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation Models) ซงเปนการศกษาความสมพนธระหวางปจจยตางๆทมผลตอความส าเรจหรอความลมเหลวของการน านโยบายไปปฏบต ซงมหลายตวแบบดวยกน แตละตวแบบจะชใหเหนความแตตางของจดเนนในการศกษาทมลกษณะหลากหลาย พบวาในสถานการณทแตกตางกนปจจยทมผลตอความส าเรจหรอประสทธผลกแตกตางกนดวย โดยตวแบบทศกษามดงน 2.4.1 ตวแบบกระบวนการน านโยบายไปปฏบต (Policy Implementation Process Model) ของ Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 445-488) ไดท าการทดสอบปจจยตางๆ ทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต โดยพฒนาตวแบบทางทฤษฎทใชพสจนสมตฐานขนมา โดยประกอบดวยตวแปรทเกยวของจ านวน 6 ตวแปร ดงน

65

1) มาตรฐานและวตถประสงคของนโยบาย (Policy Standards and Objectives) โดยกลาววา องคประกอบพนฐานส าคญในก าหนดการปฏบตตามนโยบายคอ มาตรฐานและวตถประสงคของนโยบาย เพราะเปนปจจยทก าหนดรายละเอยดของเปาหมายนโยบาย ในบางกรณวตถประสงคและมาตรฐานนโยบายโดยตวของมนเองเปนตวการทชวยใหงายตอการวด เชน จ านวนชนงาน ปรมาณของผไดรบการจางงาน ความกาวหนาของแตละกจกรรมของโครงการ ทงนการวดผลการปฏบตตามนโยบายจะกระท าไดชดเจนเพยงใด ยอมขนอยกบความชดเจนของการก าหนดมาตรฐานนโยบายและความชดเจนของวตถประสงคของนโยบาย ในทางตรงกนขามหากวตถประสงคและมาตรฐานนโยบายมความคลมเครอ และมความขดแยงกน ยอมท าใหยากตอการวด และยากตอการน าไปปฏบตเพราะวตถประสงคของการศกษาการน านโยบายไปปฏบตประการหนงคอ ความตองการทราบวานโยบายใดประสบความส าเ รจหรอลมเหลวอยางไร การวดความส าเรจหรอความลมเหลวคอ การพจารณาระดบทเปาหมายและวตถประสงคบรรลผล หากวตถประสงคและมาตรฐานนโยบายมความชดเจน และแสดงคณสมบตทงายตอการวด การประเมนคณคาของนโยบายกจะกระท าไดงายเชนกน ดงนน ผก าหนดนโยบายควรเลอกถอยค าหรอขอความในการเรยบเรยงแนวปฏบตและขอก าหนด (Guidelines and Regulations) มาใชอยางพถพถนใหสามารถสะทอนเกณฑการประเมนการปฏบตตามนโยบายไดชดเจน 2) ทรพยากรนโยบาย (Policy Resources) โดยเหนวา ทรพยากรนโยบายคอ สงอ านวยความสะดวกตอการบรหารนโยบาย ซงทรพยากรนโยบายอาจรวมถง เงนและสงเสรมทงปวงทก าหนดไวในแผนงาน ทรพยากรเหลานจะเปนสงทชวยสงเสรม หรอชวยใหความสะดวกตอประสทธผลของการน านโยบายไปปฏบตเปนทยอมรบกนโดยทวไปวา ทรพยากรนโยบายทเปนตวเงนเพยงอยางเดยว ไมเพยงพอทจะท าใหนโยบายบรรลผล แตการน านโยบายไปปฏบตมความตองการ ทรพยากรเสรมอนๆ อกมาก 3) การสอสารระหวางองคกร และกจกรรมการเสรมแรง (Inter-Organizational Communication and Enforcement Activities) โดยกลาววา การสอสารระหวางองคการคอ การสอสารเกยวกบมาตรฐานงานและวตถประสงคนโยบาย เพอใหผน านโยบายไปปฏบตแตละหนวยงานทรบผดชอบแผนงาน โครงการมความรความเขาใจสอดคลองกน หรอจะกลาวอกนยหนง การสอสารระหวางองคการคอ ความตองการใหผปฏบตเขาใจตรงกนเกยวกบมาตรฐานและวตถประสงคนโยบาย การสอสารภายในองคการและระหวางองคการจงมใชเรองงายหากผก าหนดนโยบายไมสามารถเรยบเรยงแนวปฏบตทตองการใหผปฏบตน าไปใชใหชดเจนเปนมาตรฐานเดยวกน เพราะหากขอก าหนดหรอแนวปฏบตไมชดเจนอาจท าใหมการแปลงสารเกดขนไดงาย หรอพรอมทจะเกดความขดแยงระหวางผปฏบตไดตลอดเวลา ดงนน การน านโยบายไปปฏบตใหความส าเรจ ควรมกลไกและกระบวนการเพอท าความเขาใจตรงกนเกยวกบมาตรฐานงานและวตถประสงคของนโยบายระหวางฝายบรหารกบผปฏบต

66

4) ลกษณะหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต (Characteristics of Lamenting Agencies) โดยลกษณะของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบตนนถอเปนองคประกอบใหญทมองคประกอบยอยๆ หลายประการทเปนตวก าหนดการปฏบตตามนโยบายโดยเฉพาะลกษณะโครงสรางทเปนทางการ และไมเปนทางการ ซงลกษณะของหนวยงานทสงผลตอสมรรถนะของการน านโยบายไปปฏบตประกอบดวย (1) จ านวนคนและศกยภาพของทมงานในหนวยงาน (2) ระดบของการควบคมบงคบบญชาทเปนล าดบชนในการตดสนใจและด าเนนการ (3) การสนบสนนทางการเมอง (4) ความสามารถในการยนหยดของหนวยงาน (5) ระดบการสอสารแบบระบบเปด (6) การเชอมโยงทงอยางเปนทางการ ไมเปนทางการของผก าหนดนโยบาย และผทเกยวของ 5) เงอนไขทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง (Economic, Social and Political Conditions) โดยกลาววา องคประกอบดานเศรษฐกจ สงคมและการเมอง จะมผลกระทบอยางมากทงทางตรงและทางออมตอกระบวนการน านโยบายไปปฏบตโดยเฉพาะตอหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต 6) ทศนคตของผปฏบต (Disposition of Implementers) ทงน ทศนคตของผปฏบตงานตามนโยบายอาจมไดทงดานบวกหรอดานลบตอนโยบาย/แผนงาน/โครงการทตนไดรบมอบหมายใหด าเนนงาน ซงอาจพจารณาไดใน 3 ประเดนคอ (1) การรบรและความเขาใจของผปฏบตทมตอนโยบาย (2) ทศทางในการตอบสนองตอนโยบายของผปฏบต และ (3) ระดบการยอมรบในตวนโยบายของผปฏบต

ภาพประกอบท 3 Policy Implementation Process Model (ทมา: Donald S. Van Meter & Carl E.Van Horn, 1975, p. 463)

67

2.4.2 ตวแบบปฏสมพนธระหวางปจจย (The Interactions Between Factor Model) ของ George C. Edwards (1980, p. 147-171) ซงไดกลาวถงการน านโยบายไปปฏบตวา มปจจยทมอทธพลตอความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบต 4 ประการคอ 1) การตดตอสอสาร ประกอบดวย การตดตอสอสารระหวางผก าหนดนโยบายกบฝายตางๆ การสอขอความมความถกตองชดเจนและตรงกบความเขาใจของผทเกยวของ 2) ทรพยากร ประกอบดวย จ านวนเจาหนาท ขอบเขตอ านาจหนาทของผทจะปฏบตตามนโยบาย หรออ านาจ ในการบงคบ ขอมลขาวสาร เครองมอและวสดอปกรณ ทใชในการน านโยบายไปปฏบตตลอดจนเครองมอสนบสนนอนๆ รวมทงเจาหนาท ทมความช านาญงานในเรองทจะตองปฏบต 3) ทศนคตของผปฏบต ประกอบดวย การยอมรบตอนโยบายของผปฏบต 4) โครงสรางขององคการทน านโยบายไปปฏบต โดยเหนวา โครงสรางระบบราชการทซบซอนจะเปนอปสรรคในการปฏบตตามนโยบาย แตถาระเบยบการปฏบตขององคการมความซบซอนนอยจะสามารถท าใหการปฏบตงานมความรวดเรวยงขน

ภาพประกอบท 4 The Interactions Between Factor Model (ทมา: George C. Edwards, 1980, p. 148)

68

2.4.3 ตวแบบการกระจายอ านาจในการน าไปปฏบต (A Model of Decentralization Program Implementation) ของ G. Shabbir Cheema & Dennis A Rondinelli (1983, p. 27-31) ซงไดมการก าหนดความสมพนธระหวางตวแปรตางๆไวดงน 1) ธรรมชาตของความสมพนธระหวางองคการและทรพยากรองคการส าหรบการน าแผนงานไปปฏบต เปนตวแปรอสระทมอทธพลโดยตรงตอผลการปฏบตงานและผลกระทบของแผนงาน ทงน ความสมพนธระหวางองคการมผลตอการน านโยบายไปปฏบตในแงของการประสานงานระหวางองคการ 2) เงอนไขทางสภาพแวดลอมเปนตวแปรอสระทมอทธพลทงทางตรงและทางออม ดงนน ความเขาใจในเงอนไขทางสงคมเศรษฐกจ และการเมองทเกยวของจงเปนสงจ าเปนตอการบรรลความส าเรจของแผนงาน 3) ทรพยากรองคกรส าหรบการน าแผนงานไปปฏบต โดยเหนวา องคกรทมประสทธภาพในการน าแผนงานไปปฏบตนนตองไดรบการสนบสนนทงทางการเมอง การบรหารงบประมาณในเรองของทเกยวของกบการน าแผนงานนนไปปฏบต 4) คณลกษณะและสมรรถนะของหนวยปฏบต เปนเครองบงชส าคญในการตดสนผลงานของแผนงาน 5) ผลการปฏบตและผลกระทบของแผนงาน สามารถท าการประเมนผลการกระจายอ านาจได 2 แบบคอ การประเมนผลโดยพจารณาจากพนฐานของวตถประสงคตามทระบไวในนโยบายของรฐบาล และการประเมนผลงานจากผลกระทบทางสงคมและผลการพฒนาทเกดขน

ภาพประกอบท 5 A Model of Decentralization Program Implementation (ทมา: G. Shabbir Cheema & Dennis A. Rondinelli, 1983, p. 16)

69

2.4.4 ตวแบบการน านโยบายไปปฏบตของ Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 542) ไดเสนอปจจยทมผลตอการน านโยบายไปปฏบตไว 3 กลม ดงน 1) กลมตวแปรเกยวกบความยากงายของปญหา ซงเปนปจจยท เกยวของกบความสามารถในการแกไขปญหาของหนวยงานทมตอนโยบาย ไดแก (1) ทฤษฎเชงเทคนคทมความเทยงตรง เชอถอได และเทคโนโลย (2) ความหลากหลายของพฤตกรรมของกลมเปาหมาย (3) สดสวนของกลมเปาหมายตอประชากรทงหมด และ (4) ขอบเขตของการเปลยนแปลงพฤตกรรมทพงปรารถนา 2) กลมตวแปรเกยวกบสมรรถนะของกฎหมายในการก าหนด ซงเปนปจจยทเกยวของกบโครงสรางของการน านโยบายไปปฏบตปจจยทเกยวของกบโครงสรางนโยบาย ไดแก (1) ความชดเจนและคงเสนคงวาของวตถประสงค ท าใหสามารถน าผลการปฏบตทท าไดจรงมาเปรยบเทยบไดวาบรรลเปาหมายหรอไม (2) ทฤษฎทมลกษณะเชงสาเหตและผลเพยงพอ นโยบายทดควรก าหนดขนตามหลกเหตผล เพอเปนหลกประกนวาไมมปจจยส าคญบางประการขาดหายไปจนไมสามารถใชนโยบายนนเขาแทรกแซงใหเกดผลตามทตองการได (3) ทรพยากรทางการเงนเพยงพอ จนสามารถด าเนนการใหบรรลเปาหมายโดยไมสะดดหยดชะงก (4) การบรณาการภายใตสายการบงคบบญชาและระหวางหนวยงานทเกยวของ ยงมหนวยงานเขามาเกยวของมาก ยงมปญหาดานการตดตอประสานงานและความขดแยงมากขน จงควรจะมระบบควบคมคอยใหคณใหโทษกบหนวยงานทสนบสนนหรอตอตานการปฏบตงานโดยอตโนมต (5) กฎการตดสนใจของหนวยปฏบต ระเบยบการตดสนใจของหนวยปฏบต ตองมหลกการทด แนนอน สอดคลองกบเปาหมาย เอออ านวยใหบรรลเปาหมายปองกนการเกดขอพพาทได (6) การสรรหาเจาหนาทปฏบต และ (7) การเขาถงอยางเปนทางการโดยคนนอก 3) กลมตวแปรเกยวกบสภาพแวดลอมทมผลตอการน านโยบายไปปฏบต ซงเปนปจจยทอยนอกเหนอโครงสรางนโยบาย ไดแก (1) สภาพเศรษฐกจ สงคม และเทคโนโลยแปรผนไปตามเวลาและสถานท ท าใหเกดความไมแนนอน นอกจากสงผลกระทบถงผลการปฏบตโดยตรงแลว ยงสงผลกระทบตอมตอนๆ ในกลมตวแปรเดยวกนนไดดวย (2) ความสนใจของสอมวลชนตอปญหา (3) การสนบสนนของประชาชน สงเสรมและยงยงในรปของการแสดงประชามต การออกขาวผานสอมวลชน และการรองเรยนตางๆ (4) ทศนคตและทรพยากรของกลมทมสทธเลอกตงสนบสนนหรอตอตาน (5) การสนบสนนจากผมอ านาจอธปไตย ซงมบทบาทในการจดสรรงบประมาณ ควบคมการด าเนนงาน และแกไขขอพพาททเกดจากการน านโยบายไปปฏบต ถาไมเหนดวยกบนโยบายแลวมกจะลมเหลวในทสด และ (6) พนธะผกพนและทกษะความเปนผน าของเจาหนาทปฏบตในหนวยงานจะสงผลใหการปฏบตบรรลเปาหมายไดโดยงาย

70

ทงน ขนตอนในกระบวนการน านโยบายไปปฏบต พจารณาจากขนตอนตางๆ ดงน (1) ผลผลตนโยบาย (การตดสนใจ) เกยวกบหนวยงานทจะน านโยบายไปปฏบต (2) การปฏบตตามของกลมเปาหมายตามการตดสนใจนโยบาย (3) ผลกระทบทเกดขนจรงจากการตดสนใจของหนวยปฏบต (4) การรบรผลกระทบของผตดสนใจ และ (5) การประเมนผลของระบบการเมองเกยวกบกฎหมายเพอการปรบปรง

ภาพประกอบท 6 ตวแบบการน านโยบายไปปฏบต (ทมา: G. Shabbir Cheema & Dennis A. Rondinelli, 1982, p. 542)

2.4.5 วรเดช จนทรศร (2551, หนา 129-146) ไดศกษาตวแบบการน านโยบายไปปฏบตจากแนวคดของนกวชาการ และใหความเหนวา การน านโยบายไปปฏบตเปนการศกษาในเรองขององคการทรบผดชอบนโยบาย และความสามารถในการใชทรพยากรทางการบรหารเพอ

71

ขบเคลอนกลไกทเกยวของใหน าไปสการปฏบตตามเปาหมายของนโยบายไดประสบผลส าเรจ ดงนน การศกษาการน านโยบายไปปฏบตจงเปนการแสวงหาวธการและแนวทางเพอปรบปรงนโยบาย แผนงาน และการปฏบตในโครงการใหดขน และไดเสนอตวแบบการน านโยบายไปปฏบตไว 6 ตวแบบ ดงน 1) ตวแบบทยดหลกเหตผล (Rational Model) ตวแบบนมงเนนความจ าเปนขององคการทตองมการด าเนนงานในฐานะ Rational Value Maximize ซงมพฤตกรรมทมวตถประสงคเปนแนวทาง เพอใหองคการนนๆ สามารถสรางผลงานใกลเคยงเปาหมาย และโครงการจะประสบความส าเรจตองมการก าหนดวตถประสงคและภารกจทชดเจน มการมอบหมายงาน และก าหนดมาตรฐานการท างานใหแกหนวยงานยอยตางๆ ขององคการ มระบบการวดผลการปฏบตงานรวมทงระบบการใหคณใหโทษ

ภาพประกอบท 7 ตวแบบทยดหลกเหตผล (ทมา: วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 131)

2) ตวแบบทางดานการจดการ (Management Model) ตวแบบนเนนทสมรรถนะภายใน(Internal Capacity) ของหนวยงานทรบผดชอบบรหารนโยบายวามจดแขงและจดออนในดานตางๆ หรอไมอยางไร เชนโครงสรางองคการบคลากร งบประมาณ สถานท วสดอปกรณและสงอ านวยความสะดวกความสะดวก ตลอดจนเทคโนโลยสมยใหม หนวยงานทมขดสมรรถนะภายในคอนขางสงจะมโอกาสทน าเอานโยบายไปปฏบตอยางประสบความส าเรจคอนขางมาก และในทางตรงขาม หนวยงานทมสมรรถนะภายในคอนขางต าจะสงผลตอการน านโยบายไปปฏบตไมประสบความส าเรจ

72

ภาพประกอบท 8 ตวแบบทางดานการจดการ (ทมา: วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 134)

3) ตวแบบทางดานการพฒนาองคการ (Organization Development Model) ตวแบบนมองวาการน านโยบายไปปฏบตใหประสบความส าเรจ ตองเนนปจจยภายในองคการเปนส าคญ ดงนน จงการเนนทพฤตกรรมและวฒนธรรมองคการ โดยเฉพาะภาวะผน า การสรางแรงจงใจ การท างานเปนทม การมสวนรวมของผปฏบตงาน และการสรางพนธะผกพนยอมรบรวมกน โดยมองวาปจจยทจะสงผลตอความส าเรจของการน าเอานโยบายไปปฏบตคอ การท าใหผปฏบตงานตระหนกวา ตนเองเปนสวนหนงและมความส าคญตอการน าเอานโยบายไปปฏบต

ภาพประกอบท 9 ตวแบบทางดานการพฒนาองคการ (ทมา: วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 136)

73

4) ตวแบบกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process Model) มองวาการใชอ านาจดลยพนจของเจาหนาทระดบปฏบตการ (Street - Level Bureaucrat) จะมผลกระทบโดยตรงตอการน าเอานโยบายไปปฏบต ซงตวแบบนเชอวา อ านาจไมไดอยทต าแหนงทางรปนย แตกระจายไปทวองคการ สมาชกทกคนมอ านาจในการใชดลพนจโดยเฉพาะการใชดลพนจของเจาหนาทในระดบปฏบตการ (Street-Level Bureaucratic) จะมผลตอการน านโยบายปฏบต

ภาพประกอบท 10 ตวแบบกระบวนการของระบบราชการ (ทมา: วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 138)

5) ตวแบบทางการเมอง (Political Model) ซงเนนความสามารถในการเจรจาตอรอง และการประนประนอมของบคคลฝายตางๆ ทเขามาเกยวของในเวทนโยบาย ซงบคคลทมสวนไดสวนเสยจะพยายามแสดงอทธพลของตนเพอใหไดรบผลประโยชนมากทสดหรอเสยผลประโยชนนอยทสดโดยการอางความชอบธรรม การโฆษณาชวนเชอ การสรางพลงมวลชนเพอกอใหเกดแรงกดดน ความสามารถในการเจรจาตอรองประนประนอมแสวงหาแรงสนบสนนจากภายนอกในการน าเอานโยบายไปปฏบตกบบคคลฝายตางๆทเขามาเกยวของ จงเปนปจจยส าคญตอความส าเรจในการน านโยบายไปปฏบต

74

ภาพประกอบท 11 ตวแบบทางการเมอง (ทมา: วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 140) 6) ตวแบบเชงบรณาการ (Integration Model) ตวแบบนเปนตวแบบทรวบรวมจากแนวคดของทง 5 ตวแบบ โดยมงแสวงหาผลกระทบของตวแปรตาง ๆ ทมผลตอการน านโยบายไปปฏบตทประสบความส าเรจทงในมตของผลผลต ผลลพธและประเทศชาตโดยรวมไดรบ สวนตวแปรอสระทน ามาพจารณา ประกอบดวย 4 ปจจย คอ สมรรถนะขององคกร ประสทธภาพในการวางแผนและควบคม ภาวะผน าและความรวมมอ และการเมองและการบรหารสงแวดลอมภายนอก

75

ภาพประกอบท 12 ตวแบบเชงบรณาการ (ทมา: วรเดช จนทรศร, 2551, หนา 144) 2.5 ปจจยของการน านโยบายไปปฏบต การศกษาถงการน านโยบายไปปฏบต โดยเฉพาะปจจยตางๆ ทมผลตอการน านโยบายไปปฏบตนน ถอไดวามความส าคญอยางยงตอความส าเรจในกระบวนการนโยบายสาธารณะดวย ซงจากการศกษาตวแบบการน านโยบายไปปฏบตในหวขอทผานมาจะพบวา มปจจยทเกยวของกน และสงผลตอการบรรลผลส าเรจของนโยบายในหลายปจจย ดงนน ในการศกษาปจจยของการน านโยบายไปปฏบตจะเปนการศกษาถงองคประกอบตางๆ และปจจยส าคญทเกยวของทงทปรากฏในตวแบบการน านโยบายไปปฏบต แนวคดของนกวชาการทไดมการกลาวถง และงานวจยทเกยวของเพอน ามาปรบใชในงานวจยเรองน 2.5.1 Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 445-488) ไดกลาวถงปจจยทมผลตอการน านโยบายไปปฏบตทกลาวถงในตวแบบกระบวนการน านโยบายไปปฏบตวา ประกอบดวย 6 ตวแปรคอ (1) วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย (2) ทรพยากรนโยบาย (3) การสอสารระหวางองคกร และกจกรรมการเสรมแรง (4) ลกษณะหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต (5) เงอนไขทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง และ (6) ทศนคตของผปฏบต

76

2.5.2 George C. Edwards (1980, p. 147-171) ไดกลาวถงปจจยทมอทธพลตอความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตไวในตวแบบปฏสมพนธระหวางปจจยของการน านโยบายไปปฏบต 4 ประการ ประกอบดวย (1) การตดตอสอสาร ไดแก การตดตอสอสารระหวางผก าหนดนโยบายกบฝายตางๆ การสอขอความมความถกตองชดเจนและตรงกบความเขาใจของผทเกยวของ (2) ทรพยากร ไดแก จ านวนเจาหนาท ขอบเขตอ านาจหนาทของผทจะปฏบตตามนโยบาย หรออ านาจ ในการบงคบ ขอมลขาวสาร เครองมอและวสดอปกรณ ทใชในการน านโยบายไปปฏบตตลอดจนเครองมอสนบสนนอนๆ รวมทงเจาหนาททมความช านาญงานในเรองทจะตองปฏบต (3) ทศนคตของนกปฏบต ไดแก การยอมรบตอนโยบายของผปฏบต (4) องคการทน านโยบายไปปฏบต ไดแกขนาดและความสลบซบชอนของโครงสรางองคการ มาตรฐานและขนตอนในการปฏบตงาน รวมทงจ านวนองคการทเขามารบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบต 2.5.3 Michael Lipsky (1980, p. xi-xvi) ไดกลาวถงปจจยทมอทธผลตอการน านโยบายไปปฏบตประกอบดวย การตดสนใจในการปฏบตหนาทประจ าของขาราชการแตละคน และเครองมอ หรออปกรณในการท างาน ซงขาราชการระดบปฏบตงานจะเผชญกบปญหาความไมพรอมของทรพยากร เวลา ทมอยอยางจ ากด และการถกกดดนเพมเตมจากการควบคมของผบรหารระดบสง การน านโยบายไปปฏบตจะประสบความส าเรจหรอไม จงขนอยกบการตดสนใจของขาราชการระดบลางทจะเลอกใชทรพยากรตางๆ ภายใตขอจ ากดดงกลาวอยางไร 2.5.4 Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 481-504) ไดเสนอปจจยทมผลตอการน านโยบายไปปฏบตไวในตวแบบการน านโยบายไปปฏบต โดยแบงเปน 3 กลมดงน (1) กลมตวแปรเกยวกบความยากงายของปญหา มตวแปรทเกยวของคอ (1.1) ปญหาเชงเทคนค (1.2) ความแตกตางของพฤตกรรมกลมเปาหมาย (1.3) สดสวนของกลมเปาหมายเมอเทยบกบประชากรทงหมด และ (1.4) ขอบเขตของความตองการในการเปลยนแปลงพฤตกรรม (2) กลมตวแปรเกยวกบสมรรถนะของกฎหมายในการก าหนดโครงสรางของการน านโยบายไปปฏบต มตวแปรทเกยวของคอ (2.1) วตถประสงคทมความชดเจนและแนนอน (2.2) ความสอดคลองกบทฤษฎเชงสาเหตและผล (2.3) การจดสรรงบประมาณเบองตน (2.4) การบรณาการล าดบชนการบรหารทงภายในและระหวางหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต (2.5) การเลอกสรรผน านโยบายไปปฏบต และ (2.6) โอกาสในการเขาถงโครงการโดยบคคลภายนอก (3) กลมตวแปรเกยวกบสภาพแวดลอมทมผลตอการน านโยบายไปปฏบต มตวแปรทเกยวของคอ (3.1) สภาพแวดลอมทางเศรษฐกจ สงคมและเทคโนโลย (3.2) การสนบสนนจากสาธารณชน (3.3) ทศนคตและทรพยากรของกลมเปาหมายในเขตเลอกตง (3.4) การสนบสนนจากผมอ านาจในการก าหนดนโยบาย และ (3.5) ความผกพนและทกษะเกยวกบภาวะผน าของผน านโยบายไปปฏบต และ (4) ขนตอนในกระบวนการน านโยบายไปปฏบต พจารณาจากขนตอนตางๆ ดงน (4.1) ผลผลตนโยบาย (การตดสนใจ) เกยวกบหนวยงานทจะน านโยบายไปปฏบต (4.2) การปฏบตตามของกลมเปาหมายตามการตดสนใจ

77

นโยบาย (4.3) ผลกระทบทเกดขนจรงจากการตดสนใจของหนวยปฏบต (4.4) การรบรผลกระทบของผตดสนใจ และ (4.5) การประเมนผลของระบบการเมองเกยวกบกฎหมายเพอการปรบปรง 2.5.5 Robert T. Nakamura & Frank Smallwood (1980, p. 7-10) กลาววาเงอนไขส าคญทสงผลตอความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตประกอบดวย (1) ความชดเจนในเปาหมายของนโยบาย (2) วธการทก าหนดเพอปฏบตตามนโยบาย (3) ผก าหนดนโยบาย (4) ผทน านโยบายไปปฏบต (5) ประชาชนกลมเปาหมายของนโยบาย (6) กลมผลประโยชนอนๆ และ (7) โครงสรางและระเบยบของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต 2.5.6 G.D. Brever & P. Deleon (1983, p. 265-274) ไดกลาววา การน านโยบายไปปฏบตใหประสบความส าเรจขนอยกบปจจยหลายประการ ไดแก (1) แหลงทมาของนโยบาย (Source of Policy) โดยทวไปนโยบายอาจมทมาหรอผานกระบวนการก าหนดนโยบาย (Policy Formulation) จนกระทงปรากฏเปนนโยบายในหลายลกษณะ เพอน าไปปฏบตใหบรรลวตถ ประสงคตามทปรารถนา โดยอาจจ าแนกใหเหนชดเจนไดดงน (1.1) การแถลงการณหรอค าสงของฝายบรการ โดยนโยบายจะอยในรปแบบของประกาศแถลงการณหรอมตของคณะรฐมนตรเพอแกไขปญหาสาธารณะ (Public Problems) ซงเปนผลผลต (Outputs) ของระบบการเมองทมผลโดยชอบดวยกฎหมาย (Legality) ในการมอบหมายใหหนวยงานทรบผดชอบน าไปปฏบตใหปรากฏผล (1.2) เนอหาหรอรายละเอยดในกฎหมาย ซงเนอหาสาระของกฎหมายจะครอบคลมวตถประสงคกฎหมาย มาตรการในการด าเนนการ และหนวยงานทรบผดชอบตามกฎหมาย รวมทงบทลงโทษตอผละเมดหรอฝาฝนกฎหมาย การน านโยบายไปปฏบตใหบรรลวตถประสงคตามทกฎหมายบญญตไวจะมความเปนไปไดสง ถาหากเนอหาสาระส าคญของกฎหมายมขอบกพรองนอยและสอดคลองกบเงอนไขในการน าไปปฏบต (1.3) ความรวมมอระหวางฝายนตบญญตและฝายบรหาร ในการประกาศใชกฎหมาย กลาวคอ นโยบายทไดการสนบสนนจากฝายนตบญญตจะชวยใหฝายบรหารสามารถน านโยบายไปปฏบตไดเปนผลส าเรจในระดบสง (2) ความชดเจนของนโยบาย (Clarity of Policy) นโยบายทมวตถประสงคทชดเจน จะท าใหมาตรการในการน าไปปฏบตมความชดเจนตามไปดวย เพราะชวยใหผปฏบตทราบถงวตถประสงคทแทจรงของนโยบาย และด าเนนการไดสอดคลอง และบรรลวตถประสงคอยางมประสทธภาพ (3) การสนบสนนนโยบาย (Support for Policy) โดยพจารณาจากกลมทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต ทงในกลมของนกการเมองทเกยวของ หนวยงานท รบผดชอบการน านโยบายไปปฏบต หรอผมอ านาจจดสรรงบประมาณสนบสนน นอกจากน ยงตองพจารณาถงกลมภายนอกรฐบาลทไดรบผลกระทบจากนโยบายดวย ไดแก กลมอทธพล กลมผลประโยชน และสาธารณชนทวไปซงกลมเหลานคอ กลมทจะชวยสนบสนนหรอคดคาน ตอตานนโยบายทจะน าไปปฏบต และการสนบสนนนโยบายยงรวมถงการจดสรรงบประมาณและทรพยากรทจ าเปนตอการน านโยบายไปปฏบตอกดวย (4) ความซบซอนในการบรหารงาน (Complexity of Administration) โดยอาจกลาวไดวา การน านโยบายไปปฏบตม

78

ความสมพนธอยางใกลชดกบโครงสรางทางการบรหารงานของหนวยงาน ดงนน โครงสรางทางการบรหารงานจงควรเออตอการบรรลผลส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตทงในมตของแนวราบ (Horizontally) และแนวดง (Vertically) และยงมจ านวนหนวยงานทเกยวของการน านโยบายไปปฏบตมากขนเพยงใด กยงท าใหกระบวนการน านโยบายไปปฏบตมความยงยากซบซอนมากขนตามไปดวย โดยเฉพาะในมตของการประสานงานระหวางหนวยงาน (5) สงจงใจส าหรบผปฏบต (Incentives for Implementers) โดยปจจยทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตจะสามารถชวยกระตนใหผปฏบตมความมงมนทจะท างานใหบรรลผลส าเรจตามนโยบายไดในระดบสง อยางไรกตามจะพบวาหนวยงานราชการสวนใหญไมยอมศกษาท าความเขาใจวา อะไรคอสงจงใจส าหรบผน านโยบายไปปฏบตทประสบความส าเรจในการน าไปปฏบตตามวตถประสงค และ (6) การจดสรรทรพยากร (Resource Allocation) ซงกลาวไดวา ทรพยากรเปนปจจยทมความส าคญตอความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตในระดบสง และอาจกลาวไดวา ถาการน านโยบายไปปฏบตขาดแคลนทรพยากรในการด าเนนงานจะสงผลใหเกดความลมเหลวตงแตยงไมไดเรมตนลงมอปฏบต ดงนน ในการน านโยบายไปปฏบตจงจ าเปนตองไดรบกรจดสรร และสนบสนนทรพยากรทเกยวของอยางเพยงพอเพอปองกนมใหการน านโยบายไปปฏบตตองประสบความลมเหลว 2.5.7 G. Shabbir Cheema & Dennis A. Rondinelli (1983, p. 27-31) ไดก าหนดความสมพนธระหวางตวแปรตางๆ ไวตวแบบการกระจายอ านาจในการน าไปปฏบตดงน (1) ธรรมชาตของความสมพนธระหวางองคการและทรพยากรองคการส าหรบการน าแผนงานไปปฏบต (2) เงอนไขทางสภาพแวดลอม (3) ทรพยากรองคกรส าหรบการน าแผนงานไปปฏบต (4) คณลกษณะและสมรรถนะของหนวยปฏบต (5) ผลการปฏบตและผลกระทบของแผนงาน 2.5.8 Malcolm L. Goggin, Bowman, Ann O' M, James, P Lester & O' Toole. Laurence J. (1987, p. 208-215) เหนวาการน านโยบายของรฐไปปฏบตเปนภาระหนาท และเงอนไขทก าหนดใหแกผน านโยบายไปปฏบต โดยนโยบายเกดจากผก าหนดนโยบายในระดบรฐบาลกลาง มลรฐ หรอทองถน ทงน การตดสนใจในนโยบายดงกลาวอาจไมเปนไปตามหลกเหตผลเสมอไป แตขนอยกบการเจรจาตอรองทางการเมองระหวางกลมตางๆ ทงภายในและภายนอก ดงนน ปจจยหรอเงอนไขของการน านโยบายไปปฏบตจงตงอยภายใตฐานคตของตวแปรทงระดบ Top-Down และ Bottom-Upประกอบดวย (1) ตวแปรอสระ ไดแก (1.1) การชน าและขอจ ากดของรฐบาลกลาง (1.2) การชน าและขอจ ากดของรฐบาลทองถน (2) ตวแปรแทรกซอน ไดแก (2.1) ผลการตดสนใจของรฐ (2.2) ความสามารถของรฐ และ (2.3) ขอมลยอนกลบหรอการออกแบบนโยบายใหม และ (3) ตวแปรตามคอ การน านโยบายไปปฏบต 2.5.9 Sebling R. Robert (1987, p. 505-523) ไดกลาวถงความส าเรจของการน านโยบายความรวมมอระหวางหนวยงานไปปฏบต อนเปนนวตกรรมดานการบรหารอยางหนงซงพจารณาไดจากตวแปรหรอปจจยทส าคญ 6 ตวแปรคอ (1) ระดบของการแลกเปล ยนทเกดจากการ

79

ยอมรบของผปฏบตงานและความเหนพองระหวางฝายทเกยวของ (2) ระดบของปฏสมพนธระหวางหนวยงานทลงทนระหวางกน (3) สดสวนของความสมพนธระหวางสองหนวยงานซงเทากบระดบความเปนอสระในความสมพนธระหวางองคการ (4) ความเปนมาตรฐานซงจะเกดขนได ถาหากทงสองฝายสามารถทจะก าหนดรปแบบของกระบวนการด าเนนงานทจะตองแลกเปลยนกนเปนรปแบบเดยวกน (5) รปแบบของการสอสารระหวางกน และ (6) ปฏสมพนธระหวางบคคล 2.5.10 ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) ไดรวบรวมปจจยทก าหนดความส าเรจหรอลมเหลวของการน านโยบายไปปฏบต ประกอบดวย (1) ลกษณะของนโยบาย ซงไดแก ประเภทของนโยบาย ผลประโยชน ความสอดคลองกบคานยมทมอยประสบการณทผานมา และความตองการของผทจะไดรบผลกระทบจากนโยบาย ความเปนไปไดในการทดลองปฏบต และความเหนผลไดของนโยบาย ตลอดจนคณภาพของการสงขอมลยอนหลง (2) วตถประสงคของนโยบาย ซงประกอบดวย ความชดเจนของวตถประสงค ความสอดคลองตองกนของวตถประสงคความยากงายในการรบรวตถประสงค ดชนชความส าเรจของนโยบายและความเทยงตรงของขาวสารทมไปยงผน านโยบายไปปฏบต (3) ความเปนไปไดทางการเมอง ตวแปรทมสวนในการสงผลกระทบถงความเปนไปไดทางการเมองของนโยบาย คอ การเจรจาระหวางรฐบาลและเอกชน ความสนบสนนจากทกๆ ฝายทเกยวของ ผลกระทบของนโยบายทมตอกลมอาชพทมอทธพล และความสนบสนนจากกลมชนชนน า สอมวลชน และผมสทธออกเสยงเลอกตง (4) ความเปนไปไดทางเทคนคหรอทฤษฎ หมายถง การรางนโยบายขอเรยกรองใหมการเปลยนแปลงทางพฤตกรรมของผน านโยบายปฏบต รวมไปถงความเชอไดทางทฤษฎวาสอดคลองกบสถานการณของประเทศหรอไม (5) ทรพยากร หมายถง ความเพยงพอของทรพยากร ประกอบดวย การสนบสนนทางการเงน ก าลง และคณภาพของบคลากรทน านโยบายไปปฏบต และปจจยทางดานบรการอนๆ ใหเพยงพอทจะใชในการน านโยบายไปปฏบตหรอไม (6) ลกษณะของหนวยงานทจะน านโยบายไปปฏบต ประกอบดวย ประเภทหนวยงานโครงสราง ล าดบชนในการบงคบบญชา ความสามารถของผน า ความสมพนธกบหนวยงานทก าหนดนโยบาย ล าดบชนการสอสารแบบเปด (7) ทศนคตของผน านโยบายไปปฏบต ไดแก ทศนคตทมตอวตถประสงคของนโยบาย ผลกระทบซงมผลตอพฤตกรรมของผทน านโยบายไปปฏบต ความขดแยงทมตอคานยมของผน านโยบายไปปฏบต ผลกระทบทมตออ านาจศกดศร และผลประโยชนของผน านโยบายไปปฏบต และ (8) ความสมพนธระหวางกลไกตางๆ ทน านโยบายไปปฏบต ประกอบดวย จ านวนงานทเกยวของ จ านวนจดตดสนใจ ความสมพนธดงเดมระหวางหนวยงาน และการแทรกแซงของหนวยงานในระดบบน 2.5.11 สมบต ธ ารงธญวงศ (2541) ไดกลาวถงปจจยทมผลตอการน านโยบายไปสการปฏบตวาม 5 ประเดนหลก ไดแก (1) แหลงทมาของนโยบาย (Source of Policy) ประกอบดวย (1.1) แถลงการณหรอค าสงของฝายบรหาร (1.2) เนอหาหรอรายละเอยดในกฎหมาย (1.3) ความรวมมอระหวางฝายนตบญญตและฝายบรหารในการประกาศใชกฎหมายทถอวาเปนนโยบายส าคญ

80

ของรฐบาลนน (1.4) ขาราชการระดบสง ผมหนาทในการรเรมการกอรปนโยบายและการพฒนาทางเลอกนโยบาย (1.5) การพจารณาและการวนจฉยของศาล ค าพพากษาถอเปนทสนสด และคอนโยบายสาธารณะทส าคญของทกสงคม (2) ความชดเจนของนโยบาย (Clarity of Policy) ทงน ความชดเจนของนโยบายถอเปนรากฐานส าคญส าหรบความมงหมายของนโยบายทงทเปนทางการและไมเปนทางการ และนโยบายทมวตถประสงคทชดเจน จะสงเสรมใหการน านโยบายไปปฏบตมความสอดประสานกน และบรรลวตถประสงคอยางมประสทธภาพ ซงความชดเจนของวตถประสงคขนอยกบ (2.1) การระบสภาพปญหาของนโยบายอยางครบถวน (2.2) การก าหนดผทเกยวของกบการแกไขปญหาอยางชดเจน (2.3) การก าหนดกลมเปาหมายทไดรบผลกระทบจากการแกปญหา และ (2.4) การประเมนทรพยากรทตองใชในการแกปญหาอยางเหมาะสม (3) การสนบสนนนโยบาย (Support for Policy) ทงน การสนบสนนทางการเมองทมากพอเปนสงจ าเปน แตมใชเงอนไขทเพยงพอส าหรบการทจะน านโยบายไปปฏบตใหประสบผลส าเรจ โดยปจจยทน ามาประกอบการพจารณาเรองการสนบสนนนโยบาย ไดแก (3.1) ระดบความสนใจของผรเรมนโยบาย (3.2) ระดบความสนใจของกลมผลประโยชน (4) ความซบซอนในการบรหาร (Complexity of Administration) ทงน การน านโยบายไปปฏบตในมตของการประสานงานระหวางองคการตางๆ แตละองคการอาจมการเพมวตถประสงคสวนตวเขาไป ท าใหนโยบายมการเบยงเบนไปจากเดม และเพอใหมนใจวาโครงการตางๆถกน าไปปฏบตตามวตถประสงค จงตองมการประเมนผลโครงการ การก าหนดเปาประสงค และการพจารณาเรองปจจยกระตนและสงจงใจของผน านโยบายไปปฏบตดวย ซงจะชวยใหการน านโยบายไปปฏบตใหมประสทธภาพและประสทธผล องคการผน านโยบายไปปฏบตจงตองหลกเลยงลกษณะทมความซบซอนสง หรอมสายบงคบบญชายาวเกนไป เพราะจะสงผลตอการบดเบอนวตถประสงคของนโยบาย (5) สงจงใจของผปฏบต (Incentives for Implementers) โดยในประเดนนเกยวของโดยตรงกบการท างานและปจจยกระตนทท าใหผปฏบตมความมงมนทจะท างานใหส าเรจ ซงระบบราชการไทยขาดการรบรขอมลเกยวกบเรอง “สญญาณดานการตลาด” ท าใหล าบากในการทจะเขาใจวาอะไรคอสงจงใจ รางวล หรอการลงโทษส าหรบผทน านโยบายไปปฏบต และ (6) การจดสรรทรพยากร (Resource Allocation) เปนไปเพอสนบสนนใหการน านโยบายไปสการปฏบตเกดความเหมาะสมและเพยงพอ ซงในทกสงคมมทรพยากรอยางจ ากด การใชทรพยากรตองค านงถงการจดล าดบความส าคญของแผนงานและโครงการ รวมถงกลยทธในการใชทรพยากรใหเกดประสทธภาพสงสด ทงน ผก าหนดนโยบายและผน านโยบายไปปฏบตตองตระหนกถงประโยชนหรอตนทนทไมไดคาดไว หรอทเรยกวา “ผลกระทบภายนอก” ดวย 2.5.12 จมพล หนมพานช (2549, หนา 152) ไดกลาวถง การน านโยบายไปปฏบตมปจจยส าคญ 5 ปจจยคอ (1) ระบบสอสาร โดยผทท าหนาทในการน านโยบายไปสการปฏบตจะตองมความรความเขาใจวาจะตองท าอะไรบางการสงงาน ตลอดจนค าสงตางๆ จะตองสงใหตรงจด ตรงหนวย และทส าคญคอ จะตองมความชดเจนคงเสนคงวา และไมขดแยงกบค าสงอนในระดบ

81

เดยวกน จงจะท าใหการน านโยบายไปปฏบตกาวหนาไปดวยด (2) ทรพยากรและอ านาจในการจดสรรหรอแบงปนทรพยากร ไดแก อตราก าลงและความรความสามารถของบคลากร ขาวสารขอมล ตลอดจนอ านาจในการสงการทตองมอบใหกบผน านโยบายไปปฏบต (3) ลกษณะของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต โดยพจารณาวามลกษณะของการเมองภายในองคการหรอไม มการแขงขนระหวางหนวยงานเพอขยายอาณาจกรในลกษณะอยางไร และมผลประโยชนในการด าเนนงานมากนอยเพยงใด (4) มาตรฐานของระเบยบวธการทใชในการปฏบตงาน ซงมาตรฐานเหลานอาจเปนประโยชนงานประจ าแตอาจขดแยงตอภารกจใหมทไดรบมอบหมาย (5) การตดตามผล เพอใหผก าหนดนโยบายทราบวา การปฏบตงานเปนไปตามแผนหรอไม มปญหาและอปสรรอยางไรเกดขนบาง รวมถงตองหามาตรการในการปองกน แกไข และปรบปรงวธการน านโยบายไปปฏบตใหดขนในลกษณะใดไดบาง 2.5.13 วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ไดประมวลตวแบบการน านโยบายไปปฏบตเพอน ามาสรปเปนปจจยทมความส าคญตอความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตจ านวน 12 ปจจย ดงน (1) ปจจยดานนโยบาย ประกอบดวย (1.1) ความแตกตางในประเภทของนโยบาย (1.2) ความสามารถในการแกปญหาของนโยบาย (1.3) ความสามารถของนโยบายในการก าหนดโครงสรางการปฏบตงาน (1.4) ความชดเจนของวตถประสงคและเปาหมายของนโยบาย (1.5) มทฤษฎทเหมาะสมรองรบ (1.6) ความสอดคลองกบความตองการของกลมเปาหมาย (1.7) ความสอดคลองกบนโยบายจากสวนกลางและนโยบายอนๆทเกยวของ (1.8) ความสอดคลองกบความเปนจรง (1.9) การก าหนดตวชวดและมาตรฐานของการบรรลผลส าเรจไวอยางชดเจน (1.10) การปฏบตตามนโยบายสามารถท าใหเกดการบรรลผลตามเปาหมาย และ (1.11) การน านโยบายมาทดลองใชในกลมเปาหมายบางสวน ทงน ปจจยดานนโยบาย กอนมการน านโยบายนนไปปฏบตผเกยวของควรตรวจสอบกอนวานโยบายนนสามารถชวยใหมการก าหนดโครงสรางการปฏบตงานไดหรอไม นโยบายมความชดเจนเพยงใด สามารถท าใหผปฎบตเขาใจไดตรงกนหรอไม นโยบายนนสามารถน าไปปฏบตไดอยางเปนรปธรรมมากนอยเพยงใด (2) ปจจยดานการก าหนดภารกจและการมอบหมายงาน (การสอสารและกจกรรมสงเสรมการน านโยบายไปปฏบต) ประกอบดวย (2.1) ขนตอนการปฏบตงานทมความชดเจน (2.2) ความสอดคลองของโครงการทมตอเปาหมายและวตถประสงคของนโยบาย (2.3) หลกวธการปฏบตงานเขาใจงาย (2.4) การก าหนดกฎระเบยบการปฏบตงาน (2.5) การก าหนดบทลงโทษและการใหรางวล และ (2.6) การจดสรรอ านาจหนาท ทงน ปจจยดานการก าหนดภารกจและการมอบหมายงานผบรหารตองตรวจสอบวานโยบายสามารถถายทอดออกมาเปนแผนงานหรอโครงการแลว มความสอดคลองกนหรอไม มการก าหนดวธการปฏบตงานอยางชดเจนหรอไมหรอสามารถก าหนดกฎระเบยบเพอปองกนการใชดลพนจมากนองเพยงใด (3) ปจจยดานทรพยากร ประกอบดวย (3.1) ความพอเพยงของทรพยากรทางการเงน (3.2) ความพรอมทางดานวสด อปกรณ เครองมอ เครองใชและสถานท (3.3) ความเหมาะสมของการ

82

จดสรรทรพยากรทางการเงน และ (3.4) การกระจายทรพยากรไปยงหนวยงานตางๆ ทงน ปจจยดานทรพยากร ผบรหารควรตรวจสอบวาทรพยากรทนโยบายไดก าหนดไวมปรมาณเทาใด มความพรอมของทรพยากรตงแตวนแรกหรอไม จะจดสรรทรพยากรอยางไรจงจะท าใหเกดการใชทรพยากรอยางมประสทธภาพสงสด หรอควรมเครองมอเครองใช อปกรณ อะไรบางทตองใชในการน านโยบายไปปฏบต (4) ปจจยดานองคการหรอหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต ประกอบดวย (4.1) ลกษณะโครงสรางองคกร (4.2) ความสามารถในการยนหยดขององคกร (4.3) ความซบซอนของปฎสมพนธและเครอขายภายในองคการ (4.4) ความยดหยนของการปฏบตงาน (4.5) กฎระเบยบในการด าเนนงานขององคการ (4.6) จ านวนบคลากร (4.7) ลกษณะของกระบวนการตดตอสอสารภายในองคการ (4.8) สมรรถนะในการน านโยบายไปปฏบตในอดต (4.9) ความเปนทางการของปฎสมพนธภายในองคการและการประสานงาน (4.10) ระบบการสอสารทเปนแบบเปด (4.11) ลกษณะการเรยนรขององคการ และ (4.12) การก าหนดมาตรฐานของการปฏบตงาน ทงน ปจจยดานหนวยงานและองคการท รบผดชอบ จะตองตรวจสอบวานโยบายทใหนนมความเหมาะสมกบหนาทและภารกจหลงของหนวยงานหรอไม กระบวนการการปฏบตงานและการตดตอสอสารของหนวยงานมความยดหยนทงภายในและภายนอกหรอไม (5) ปจจยดานงานบรหารและผก าหนดนโยบาย ประกอบดวย (5.1) ภาวะผน าของผบรหาร (5.2) ทกษะและความเขาใจดานการบรหารงานอ านาจหนาทของผบรหาร (5.3) ความซบซอนของกระบวนการตดสนใจ (5.4) การสนบสนนของผบรหาร (5.5) การมสวนรวมของผบรหาร (5.6) ระดบความเขาใจในสภาพความเปนจรงในการใหบรการของผบรหารหรอผก าหนดนโยบาย (5.7) ความสามารถในการสรางแรงจงใจใหผปฏบตงาน (5.8) การสรางใหเกดความผกพนตอสมาชกในองคการดวยกน และ (5.9) ความสามารถของผบรหารในการแกไขปญหาความลาชาทเกดขน ทงน ปจจยดานผบรหารและผก าหนดนโยบาย จะตองพจารณาวาผบรหารนโยบายนนมทกษะความรความสามารถและความเขาใจในนโยบายมากนอยเพยงใด ผบรหารมสวนเกยงของกบการก าหนดนโยบายหรอไม และก าหนดนโยบายนนมาจากความตองการของกลมเปาหมายหรอไมมความเปนผน ามากนอยเพยงใด สามารถบรหารความลาชาและปญหาทอาจเกดขนไดหรอไม หรอมวฒภาวะเปนทยอมรบและเหมาะสมกบภารกจของนโยบายหรอไม(6) ปจจยดานบคลากรผปฏบตงาน ประกอบดวย (6.1) การคดสรรเจาหนาทผปฏบตงาน (6.2) บคลกภาพของผปฎบต (6.3) ทศนคตทมตอนโยบาย (6.4) ทกษะการด าเนนงานและความร ความสามารถ (6.5) ระดบการยอมรบในเปาหมายและวตถประสงคของนโยบาย (6.6) ความเตมในในการปฏบตงาน (6.7) ทศทางในการตอบสนองตอนโยบายของผปฎบต (6.8) ความสามารถในการท างานเปนทม (6.9) ความจงรกภกดตอองคการ (6.10) ขอบเขตของการเปลยนแปลงทเกดขนตอผปฏบตงาน (6.11) ความสามารถในการปรบตวตอการเปลยนแปลงทเกดขนจากนโยบาย (6.12) ความสามารถเจราตอรอง (6.13) ความสามารถในการเรยนรจากประสบการณและ (6.14) บคลากรไดรบการฝกอบรม ทงน ปจจยดานผปฏบตงาน จะตอง

83

พจารณาถงกระบวนการคดสรรเจาหนาทวามความเหมาะสมกบภารกจทจะตองท าหรอไม ผปฎบตมทศนคตตอนโยบายอยางไรยอมรบในเปาหมายของนโยบายหรอไม มความรความสามารถเพยงพอตอการปฏบตงานหรอไม มความเตมใจทจะปฏบตงานตามนโยบายมากนองเพยงใด (7) ปจจยดานสภาพแวดลอม ประกอบดวย (7.1) ผลกระทบจากสภาพเศรษฐกจ สงคม การเมอง และเทคโนโลย (7.2) ผลกระทบจากการตอตานและคดคานนโยบายจากฝายตางๆ (7.3) ผลกระทบตอศลธรรมของสงคม (7.4) การสนบสนนทางการเมองและกฎหมาย (7.5) การสนบสนนจากหนวยงานการของรฐและหนวยงานทองถน (7.6) การเขาไปมสวนรวมของบคคลภายนอก (7.7) ความสนใจของสอมวลชนตอปญหาทเกดขน และ (7.8) ทศทางของความสมพนธระหวางสภาพแวดลอมของนโยบายและการน าไปปฏบต ทงน ปจจยดานสงแวดลอม ผ บรหารจ าเปนทจะตองค านงถงผลกระทบทอาจเกดขนตอนโยบายทมาจากสภาพเศรษฐกจ สงคม การเมอง และเทคโนโลย ตลอดจนผลกระทบทไมคาดคด เชน การตอตานนโยบาย การคดคานจากผ เสยผลประโยชน (8) ปจจยดานกลมเปาหมายและประชาชนผรบบรการ ประกอบดวย (8.1) ทศนคตทมตอนโยบายการสนบสนนจากประชาชน และ (8.2) ความเขาใจในประโยชนทไดรบและผลเสยทอาจเกดขน ทงน ปจจยดานกลมเปาหมายและประชาชนควรมการตรวจสอบความคดเหนของประชาชนตอนโยบาย ซงควรท ากอนทนโยบายนนจะน าออกมาใชเพอใหทราบถงแนวโนมการสนบสนนจากประชาชน และการปฏบตตามนโยบายของประชาชน และหากสามารถดงใหกลมเปาหมายทเกยวของไดเขามารวมในกระบวนการน านโยบายไดตงแตตนจนปลายกจะสามารถสรางการยอมรบและเพมโอกาสความความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตไดสงขน (9) ปจจยดานการประสานงานและความรวมมอ ประกอบดวย (9.1) ความสามารถในการประสานงานระหวางฝายตางๆ หรอองคการทรบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบต (9.2) ความเทยงตรงสม าเสมอของการสอสารระหวางองคการ (9.3) จ านวนหนวยงานทเขามาเกยวของ และ (9.4) ความรวมมอระหวางหนวยงานทเกยวของ ทงน ปจจยดานการประสานงานและความรวมมอ ความทราบวามหนวยงานใดบางทเขามาเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต ระบบการตดตอสอสารระหวางกนเปนในรปแบบใด(10) ปจจยดานการประชาสมพนธ ประกอบดวย (10.1) รปแบบของสอทใชในการประชาสมพนธและการตดตอสอสาร และ (10.2) ผลกระทบจากการประชาสมพนธทมตอการปฏบตงานและกลมเปาหมาย (11) ปจจยดานการวางแผนและการควบคม ประกอบดวย (11.1) ประสทธภาพในการด าเนนการควบคม วธการควบคม ดแลและประเมนการปฏบตงาน (11.2) มาตรการในการกระตนสงเสรม และ (11.3) ผลกระทบตอบคลากรผปฏบตงานทเกดจากการน ามาตรการในการควบคมมาใช และ (12) ปจจยดานมาตรการในการตรวจตราและประเมนผล ประกอบดวย (12.1) การประเมนผลสะทอนกลบทอยในกระบวนการวางแผนและการออกแบบแผนงาน/โครงการ และ (12.2) การประเมนผลโครงการหรอนโยบายทก าลงด าเนนอย ทงน ปจจยดานการตรวจตราและประเมนผล ควรพจารณาถงระบบการตรวจสอบของหนวยงานวาเปนท

84

ยอมรบจากฝายตางๆ มากนอยเพยงใด รวมถงขนตอนการประเมนผลทมครอบคลมทกกระบวนการในการน านโยบายไปปฏบตหรอไมสามารถดงพลงประชาชนเขามาเปนแนวรวมในการตดตามประเมนผลไดเพยงใด เปนตน จากการศกษาปจจยทสงผลตอการน านโยบายไปปฏบตโดยการวเคราะหจากตวแบบของการน านโยบายไปปฏบต และปจจยของการน านโยบายไปปฏบตทไดน ามาสการวเคราะหตวแปรในการวจย ซงแบงไดเปน 2 กลมคอ (1) ปจจยภายนอก และ (2) ปจจยภายในขององคการทสงผลตอการน านโยบายไปปฏบต ซงสรปไดดงตารางตอไปน ตารางท 8 ปจจยภายนอกขององคการทสงผลตอการน านโยบายไปปฏบต

ปจจยภายนอกขององคการ ทน านโยบายไปปฏบต

Dona

ld S.

Van M

eter &

Carl

E. V

an Ho

rn. (1975)

วรเดช

จนทร

ศร (2

551)

สมบต

ธ ารงธญ

วงศ (2541)

Paul

A. Sa

batier

& D

aniel

A. M

azmani

an (19

87)

G. Sh

abbir

Che

ema &

Den

nis A

Ro

ndine

lli (19

83)

Sebli

ng, R

. Rob

ert (1

987)

ศภชย ยาวะประภาษ (2

540)

Malco

lm L.

Gog

gin, B

owma

n, Ann

O' M

, Jame

s, P Le

ster &

O'

Toole

. Laur

ence J

. (198

7) G.

D. B

rever

& P.

Dele

on (1

983)

สมบร

ณ สขส

าราญ (25

50)

Georg

e C. E

dward

s & lra

shark

ansky

(198

7)

1. วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย 2. การสนบสนนความชวยเหลอ จากสวนกลาง

3. เงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมองเทคโนโลย และสภาพปญหา

4. ผก าหนดนโยบาย 5. กลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบ 6. หนวยงานทเกยวของ

จากตารางสรปไดวา ปจจยภายนอกขององคการทสงผลตอการน านโยบายไปปฏบตตามแนวคดทางวชาการมความสอดคลองกนในหลายประเดน ผวจยไดน าตวแปรมาจดกลม ซง ประกอบดวย (1) วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย เนองจากนโยบายทมวตถประสงคทชดเจน และมการก าหนดมาตรฐานผลงานทเปนไปไดในการปฏบตยอมชวยใหองคการสามารถน านโยบายไปปฏบตไดเปนผลส าเรจ (2) การสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางเนองจากการน านโยบายไป

85

ปฏบตงานทไดรบการสนบสนนในดานตางๆ ทเกยวของจากสวนกลางอยางเพยงพอ ยอมเปนปจจยทชวยใหองคการสามารถน านโยบายไปปฏบตไดอยางมประสทธภาพมากยงขน (3) สภาพแวดลอมภายนอกขององคการ ซงหมายถงเงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหา เนองจากการปฏบตงานภายใตสภาพแวดลอมทมเงอนไขขอจ ากดยอมสงผลกระทบอยางมากตอผลส าเรจในการปฏบตงาน (4) ผก าหนดนโยบาย เนองจากนโยบายทรฐบาลหรอผก าหนดนโยบายใหความส าคญ และตดตามอยางใกลชด ยอมชวยใหองคการเกดความกระตอรอรนในการน าไปปฏบต และขบเคลอนกจกรรมไดบรรลผลส าเรจตามทก าหนด (5) กลมผไดรบผลกระทบ ซงหมายถงกลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบ และสาธารณะชน เนองจากการสนบสนนหรอการตอตานจากกลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบจากนโยบาย และสาธารณะชน ยอมสงผลกระทบตอการด าเนนโครงการ/กจกรรมตามนโยบายทองคการไดมการน าไปปฏบต และ (6) หนวยงานทเกยวของ เนองจากการมหนวยงานทมจ านวนมากยอมท าใหมความซบซอนของกจกรรมทตองด าเนนการรวมกน รวมถงความเขาใจทมตอนโยบายหากไมเขาใจไดตรงกนยอมท าใหวธการปฏบตไมเปนไปในทศทางเดยวกน ซงจะสงผลกระทบตอผลส าเรจในการปฏบตตามนโยบาย ตารางท 9 ปจจยภายในขององคการทสงผลตอการน านโยบายไปปฏบต

ปจจยภายในขององคการ ทน านโยบายไปปฏบต

Dona

ld S.

Van M

eter &

Carl

E. V

an Ho

rn.

(1975)

วรเดช

จนทร

ศร (2

551)

สมบต

ธ ารงธญ

วงศ (2541)

Paul

A. Sa

batier

& D

aniel

A. M

azmani

an (19

87)

G. Sh

abbir

Che

ema &

Den

nis A

Ro

ndine

lli (19

83)

Sebli

ng, R

. Rob

ert (1

987)

ศภชย ยาวะประภาษ (2

540)

Malco

lm L.

Gog

gin, B

owma

n, Ann

O' M

, Jam

es, P

Leste

r & O

' Too

le. La

urence

J. (19

87)

G. D

. Brev

er &

P. D

eleon

(198

3)

สมบร

ณ สขส

าราญ (25

50)

Georg

e C. E

dward

s & lra

shark

ansky

(198

7)

1. ทรพยากร 2. การสอสาร(ประสานงาน) 3. โครงสรางองคการ 4. สมรรถนะของผปฏบตนโยบาย 5. วธการบรหารงาน 6. ผน า

จากตารางสรปไดวา ปจจยภายในขององคการทสงผลตอการน านโยบายไปปฏบตตามแนวคดทางวชาการมความสอดคลองกนในหลายประเดน ผวจยไดน าตวแปรมาจดกลม ซง ประกอบดวย (1) ทรพยากรในการปฏบตงาน ไดแก งบประมาณวสดอปกรณสถานท เนองจากการ

86

ด าเนนงานทกอยางตองมตนทนหรอใชทรพยากรในการปฏบตงาน ดงนน การทองคการผน านโยบายไปปฏบตมทรพยากรในการปฏบตงานอยางเพยงพอ และทรพยากรมคณภาพสอดคลองกบการด าเนนกจกรรมตามนโยบายกยอมชวยใหการปฏบตงานมประสทธภาพมากยงขน(2) การสอสารในองคการไดแก การสรางความเขาใจนโยบายแกผปฏบตทเกยวของ การก าหนดขอตกลงเพอลดความขดแยงในการปฏบตงานรวมกน การประสานงานเพอใหเกดการปฏบตทถกตอง สอดคลองกน เนองจากการท าใหผปฏบตทเกยวของกบนโยบายทงหมดไดเขาใจในวธการและเปาหมายไดถกตองตรงกนเปนเรองทควรกระท ากอนทจะเรมด าเนนการตามนโยบาย เพอชวยใหเกดประสทธภาพในการปฏบตงานตามนโยบาย (3) โครงสรางขององคการ โดยตองมความยดหยนสงในเรองการปรบตวเพอใชอ านาจในการเขาไปแกไขปญหาไดอยาง เหมาะสม ซงจะชวยใหกจกรรมตามนโยบายสามารถด าเนนตอไปไดจนประสบผลส าเ รจ (4) ผปฏบตนโยบายไดแก สมรรถนะสวนบคคลในการขบเคลอนกจกรรมตามนโยบาย ทศนคตทมตอนโยบายการมสวนรวมในกจกรรมตามนโยบาย และแรงจงใจในการปฏบตงานตามนโยบาย เนองจากกจกรรมตางๆ ขององคการจะส าเรจตามเปาหมายได และเปนผลงานมคณภาพเปนทยอมรบเพราะผปฏบตทรบผดชอบงานนนๆ ดงนน การพฒนาทกษะของผปฏบต การปลกฝงทศนคตทดตอนโยบาย การกระตนจงใจในการท างาน จงเปนเรองทองคการตองพจารณาด าเนนการอยางตอเนอง เพอชวยใหการปฏบตงานตามนโยบายเปนไปดวยความมประสทธภาพ และมผลงานตามเปาหมายทก าหนด (5) วธการบรหารงาน ไดแก การวางแผนปฏบตงานการกระจายอ านาจการตดสนใจเพอแกไขปญหาการมกจกรรมเสรมแรงในการปฏบตงาน เชน การจงใจ การลงโทษ เปนตน เนองจากกจกรรมตามนโยบายนน สวนใหญการปฏบตงานตามนโยบายมกเปนกจกรรมทมลกษณะแตกตางไปจากภารกจประจ าขององคการ จงท าใหผปฏบตมกตองประสบกบปญหาในแตละขนตอน ดงนน วธการบรหารงานจะชวยใหการน านโยบายไปปฏบตมประสทธภาพสง (6) ภาวะผน า ในทนหมายถงภาวะผน าของผบรหารองคการทน านโยบายไปปฏบต ซงผบรหารทมภาวะผน าสงยอมจะน าพาองคการไปสเปาหมายทก าหนดไวไดอยางมประสทธภาพ ส าหรบแนวคดทางวชาการทเกยวของกบปจจยการน านโยบายไปปฏบตทไดกลาวถงขางตน ผวจยทบทวนแนวคด ทฤษฏ และงานวจยทเกยวของโดยมรายละเอยดดงในหวขอถดไป

87

ปจจยภายนอกขององคการทน านโยบายไปปฏบต

1. วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย การบรหารงานทดยอมตองมวตถประสงคในการปฏบตทชดเจน และเปนไปไดจรงในทางปฏบต แมในบางกรณวตถประสงคจะเปนสงทปรบปรงและเปลยนแปลงใหสอดคลองกบสภาวะแวดลอมไดกตาม แตวตถประสงคยงคงเปนสงจ าเปนอยางยงในการด าเนนงานขององคการอยางมาก และมผลโดยตรงตอการด าเนนงานและการอยรอดขององคการ ซงจากการศกษาความหมายอาจสรปไดวา วตถประสงคคอ ความปรารถนาขององคการในอนาคตทเกยวพนกบการก าหนดวธปฏบต เพอสนองตอบตอความมงหวงขององคการ ดงนน วตถประสงคจงเปนการก าหนดจดมงหมาย และลกษณะของกจกรรมทชใหเหนถงผลงานทคาดหมายวาจะเกดขนในอนาคต ส าหรบมาตรฐานคอ ขอก าหนดหรอขนตอนในการบรหาร กระบวนการท างานตางๆ ขององคกร เพอใหเกดการพฒนาประสทธภาพและประสทธผลของการ ด าเนนงาน และบรรลตามวตถประสงคทวางไว ดงนน วตถประสงคจงมความสมพนธกบมาตรฐานอยางมากในแงของการก าหนดวธการ และเปาหมายทตองการใหเกดขน เหนไดวา องคการทสามารถก าหนดวตถประสงคและมาตรฐานนโยบายไดอยางสอดคลองและเปนไปในทศทางเดยวกน ยอมชวยใหผปฏบตสามารถวางแผนในการน านโยบายไปปฏบตไดโดยงาย รวมถงปฏบตตามนโยบายไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 200-217) ไดกลาวถงมาตรฐานและวตถประสงคของนโยบายวา เปนปจจยทส าคญในการน านโยบายไปปฏบต เนองจากเปนการก าหนดรายละเอยด และเกณฑการประเมนของเปาหมายในแตละนโยบาย ซงจะชวยใหการวดผลการปฏบตตามนโยบายกระท าไดอยางชดเจน และสามารถน าไปปฏบตไดโดยงาย ซงสอดคลองกบทวรเดช จนทรศร (2551 , หนา 463-466) ไดกลาวถงปจจยดานนโยบายของการน านโยบายไปปฏบตไววา ความชดเจนของวตถประสงคและเปาหมายของนโยบายจะชวยใหการก าหนดตวชวดและมาตรฐานของการบรรลผลส าเรจตามนโยบายสามารถท าไดอยางชดเจน ซงจะสงผลตอการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบายไดอยางเปนรปธรรม นอกจากน สมบต ธ ารงธญวงศ (254 1) ยงเหนวา นโยบายทมวตถประสงคทชดเจนจะสงเสรมใหการน านโยบายไปปฏบตมความสอดประสานกน และบรรลวตถประสงคอยางมประสทธภาพ ทงยงชวยใหการประเมนทรพยากรทตองใชในการน านโยบายไปปฏบตสามารถท าไดอยางเหมาะสม ซงแนวคดดงกลาวมความสอดคลองเปนไปในทศทางเดยวกบแนวคดของ G. D. Brever & P. Deleon (1983, p. 265-274) ทกลาววา นโยบายทมวตถประสงคชดเจนจะท าใหการก าหนดมาตรการในการน าไปปฏบตมความชดเจนตามไปดวย เพราะจะชวยใหผปฏบตทราบและเขาใจถงวตถประสงคไดอยางชดเจน และปฏบตตามไดอยาง

88

สอดคลอง และบรรลวตถประสงคไดอยางมประสทธภาพ ทงน Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 542) ไดมความเหนในทศทางเดยวกนวา ความชดเจนและคงเสนคงวาของวตถประสงคยอมท าใหผทเกยวของสามารถเปรยบเทยบไดวา การปฏบตตามนโยบายบรรลเปาหมายตามทก าหนดไวหรอไม นอกจากน Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 199-206) ยงไดใหความเหนวา การไมเขาใจถงวตถประสงคหรอตกลงวตถประสงครวมกนไมไดของผน านโยบายไปปฏบต และนโยบายทไมมรายละเอยดและขนตอนทชดเจนคอ ปญหาส าคญในการน านโยบายไปปฏบต เพราะจะท าใหผปฏบตไมสามารถเขาใจในวตถประสงค และขนตอนของนโยบายไดอยางชดเจน ซงมกน าไปสการใชดลพนจสวนตวของผปฏบต ส าหรบ George C. Edwards (1980, p. 125-133) เหนวา มาตรฐานการปฏบตงานเปนเรองส าคญทท าใหการน านโยบายไปปฏบตบรรลผลส าเรจตามเปาหมายทก าหนดไว แตอยางไรกตามมาตรฐานการปฏบตงานอาจเปนอปสรรคตอการน านโยบายไปปฏบตกได กลาวคอ (1) มาตรฐานการปฏบตงานมกเปนอปสรรคตอการเปลยนแปลง โดยเฉพาะในสถานการณทผดปกต ซงหากยดระเบยบกฎเกณฑอยกอาจท าใหการแกไขปญหาทเกดขนไมทนตอเหตการณ (2) มาตรฐานการปฏบตงานท าใหเกดการใชทรพยากรโดยเปลาประโยชน เนองจากการจดท ามาตรฐานยอมตองใชงบประมาณในการศกษา แตหากผปฏบตเหนวาเปนวธทไมมประโยชนยอมจะท าใหไมมการปฏบตตาม (3) มาตรฐานการปฏบตงานท าใหเกดการกระท าทไมพงปรารถนา โดยเฉพาะในกรณทเปนมาตรฐานการปฏบตงานทขดแยงกบนโยบายของผบรหารในสถานการณทคลมเครอเพราะผปฏบตเคยชนกบการท างานตามระบบมาตรฐานงานแบบเดม และศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) ไดรวบรวมปจจยทเกยวของกบความส าเรจหรอลมเหลวของการน านโยบายไปปฏบต โดยกลาวถงในประเดนวตถประสงคของนโยบายวา (1) ความชดเจนของวตถประสงคทงในแงของความหมายและความตองการจะสงผลใหผปฏบตเกดความมนใจในการปฏบตตามไดมากขน (2) ความสอดคลองกนของวตถประสงคจะท าใหนโยบายมทศทางทชดเจน และปฏบตตามไดโดยงาย และ (3) หากผทเกยวของกบสามารถเขาใจถงวตถประสงคของนโยบายไดด กยอมจะท าใหนโยบายไดรบการสนบสนนมากขน ซงสอดคลองกบทจมพล หนมพานช (2549, หนา 152) ไดรวบรวมขอเสนอ มาตรฐานของระเบยบวธการทใชในการปฏบตงานเปนปจจยส าคญทชวยใหผปฏบตเขาใจถงแนวทางการน านโยบายไปปฏบตไดเปนอยางดและจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวามยร อนมานราชธร (2547, หนา 211-217) ไดกลาวถงวตถประสงคของนโยบายไววา ตองมความชดเจนในลกษณะเฉพาะเจาะจง มความสอดคลองกนในทางปฏบตเพอชวยใหผปฏบตเหนพองตองกนส าหรบตวอยางในประเดนมาตรฐานและวตถประสงคของนโยบายขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานเศรษฐกจทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานการประกอบอาชพ โดยเฉพาะกจกรรมทสอดคลองกบวถชวต

89

ในชมชน ซงถอเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขนจากเดม โดยภารกจดานเศรษฐกจ อาจประกอบดวย (1) การสงเสรม และสนบสนนใหเกดความเขมแขงในการผลตสนคาชมชน (2) การสนบสนนเพอยกระดบผลผลตชมชน (3) การเพมชองทางการจ าหนายสนคาใหชมชน (4) การสงเสรมการรวมกลม (5) การสงเสรมและสนบสนน การพฒนาคณภาพชวตตามแนวทางเศรษฐกจแบบพอเพยง ซงวตถประสงคและมาตรฐานของนโยบายดงกลาวขาดความชดเจนในวตถประสงคและมาตรฐานทงในแงของปรมาณและคณภาพ เชน การสงเสรม และสนบสนนใหเกดความเขมแขงในการผลตสนคาชมชน ซงยงเปนขอถกเถยงของเจาหนาท ผปฏบตวา "ความเขมแขงของกลม/ผผลตสนคาชมชน" ควรวดอยางไร และมมาตรฐานขนต าอยางไรบาง เพราะเจาหนาทของรฐไมใชนกธรกจ จงมองภาพความเขมแขงในระดบอยรอดของกลม/ผผลตสนคาชมชนไดออก ดงเชน ทหนวยงานภาครฐจดท าศนยสนคา OTOP แลวไมประสบความส าเรจ ผจ าหนายไดรบผลตอบแทนการลงทนทไมคม และท าใหศนยสนคา OTOP ตองปดตวลงกลายเปนสถานทรกราง ซงจากการศกษาพบวา ศนยสนคา OTOP ทไมประสบความส าเรจ เพราะคนไมรจกและยงมคแขงอยใกลๆ นอกจากนยงพบวา ศนยสนคา OTOP บางแหงมสนคานอยและไมนาสนใจ ท าใหลกคารสกไมคมคากบการแวะเขาไปชม สรปไดวามาตรฐานและวตถประสงคของนโยบาย หมายถง การก าหนดรายละเอยด ตวชวด และเกณฑการประเมนผลของเปาหมายในการปฏบตงานตามนโยบาย ซงมาตรฐานและวตถประสงคของนโยบายจะตองมความชดเจน และสามารถสอสารใหเขาใจไดโดยงาย เพอใหเกดการน าไปปฏบตไดจรง ซงจะสงผลตอการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบายไดอยางเปนรปธรรม ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การมวตถประสงคของนโยบายทชดเจน (2) มการสอสารวตถประสงคของนโยบายใหผทเกยวของเขาใจไดโดยงาย (3) มการก าหนดวธการปฏบตทสามารถท าไดจรง และ (4) การก าหนดตวชวดมสอดคลองกบวตถประสงคนโยบาย ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมวตถประสงคและมาตรฐานนโยบายอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

2. การสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลาง ในการด าเนนกจกรรมขององคการนนยอมตองประสบกบปญหาไมมากกนอย และเปนปกตทองคการจ าเปนตองหาวธการจดการกบปญหาเหลานนเพอชวยใหการปฏบตงานบรรลผลส าเรจตามเปาหมายทตงไว แตในบางกรณปญหาทเกดขนอาจมความซบซอนหรอขนาดทเกนกวาศกยภาพขององคการทจะแกไขไดโดยล าพง ดงนน การสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางจงถอเปนปจจยส าคญทชวยใหองคการสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพเพมขน เพอสนองตอบตอวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไว อาจกลาวไดวา หากองคการไดรบการ

90

สนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางเพอชวยใหการปฏบตงานมความสะดวก และงายตอการปฏบต ยอมชวยใหผปฏบตสามารถน านโยบายไปปฏบตไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 542) ไดกลาววา ในการน านโยบายไปปฏบตนน หากองคการไดรบการสนบสนนจากผมอ านาจซงมบทบาทในการจดสรรงบประมาณ ควบคมการด าเนนงาน และแกไขขอพพาททเกดจากการน านโยบายไปปฏบต ยอมชวยใหการน านโยบายไปปฏบตประสบผลส าเรจไดโดยงาย และหากผมอ านาจดงกลาวไมเหนดวยกบนโยบายทตองมการน าไปปฏบตแลวกมกจะเกดความลมเหลวในทางปฏบตในทายทสด ซงสอดคลองกบท Malcolm L.Goggin, Bowman, Ann O' M, James, P Lester & O' Toole. Laurence J. (1987, p. 208-215) เหนวา การชน าและขอจ ากดของรฐบาลกลาง และรฐบาลทองถน ในฐานะผสนบสนนคอ ปจจยทส าคญในการน านโยบายไปปฏบต นอกจากน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ยงไดกลาวถงปจจยทส าคญในการน านโยบายไปปฏบตวา การสนบสนนทางการเมองและกฎหมาย รวมถงการสนบสนนจากหนวยงานการของรฐและหนวยงานทองถน ถอเปนปจจยทส าคญทชวยใหการน านโยบายไปปฏบตประสบความส าเรจ ส าหรบสมบต ธ ารงธญวงศ (2541) ไดใหความเหนไปในทศทางเดยวกนวา การสนบสนนนโยบาย โดยเฉพาะการสนบสนนทางการเมองทมากพอถอเปนสงจ าเปนส าหรบการทจะน านโยบายไปปฏบตใหประสบผลส าเรจ ซงสอดคลองกบท G. D. Brever & P. Deleon (1983, p. 265-274) ไดกลาววา นโยบายทไดการสนบสนนจากฝายนตบญญตจะชวยใหฝายบรหารสามารถน านโยบายไปปฏบตไดเปนผลส าเรจในระดบสง ทงน การสนบสนนนโยบายอาจพจารณาไดจากกลมทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต ทงในกลมของนกการเมองทเกยวของ หนวยงานทรบผดชอบการน านโยบายไปปฏบต หรอผมอ านาจจดสรรงบประมาณ และทรพยากรทจ าเปนตอการน านโยบายไปปฏบตอกดวย นอกจากนจมพล หนมพานช (2549, หนา 152) ไดกลาวไววา การตดตามผล เปนปจจยส าคญทชวยใหผก าหนดนโยบายทราบวา การปฏบตงานเปนไปตามแผนหรอไม มปญหาและอปสรรอยางไรเกดขนบาง รวมถงตองหามาตรการในการปองกน แกไข และปรบปรงวธการน านโยบายไปปฏบตใหดขนในลกษณะใดไดบาง นอกจากนยงมขอสรปจากงานวจยทสอดคลองกบแนวคดดงกลาว ซงสมชาย สเทศ (2554, หนา 353) ไดใหความเหนวา ในการน านโยบายไปปฏบตใหไดผลดนน ผก าหนดนโยบายตองมการสนบสนนความชวยเหลอ โดยระดบนโยบายจะตองมการสนบสนนการเผยแพรประชาสมพนธในเรองทเกยวของกบนโยบายเพอใหผทเกยวของไดเกดการรบรและเขาใจอยางตอเนอง รวมถงมการใหค าปรกษาและการฝกปฏบตอยางเขมขนกอนการปฏบตจรง และการมอบอ านาจในการปฏบต นอกจากนการออกกฎระเบยบตองสอดคลองกบวธการปฏบต ซงจะชวยใหผปฏบตเกดความเขาใจและยอมรบในหลกการดงกลาวรวมถงใหความรวมมอในการด าเนนกจกรรมดวยด ส าหรบตวอยางในประเดนการ

91

สนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรการจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา การสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางในบางเรอง เชน การสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนใหเขามามบทบาทในการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบลมความชดเจน และมความตอเนอง จงท าใหนโยบายดานการบรหารจดการทดในเรองนประสบความส าเรจในระดบสง แตส าหรบในดานการพฒนาระบบการบรหารงานบคคลกลบมทศทางตรงกนขาม เนองจากอ านาจในการบรรจแตงตง การเลอนระดบ การสนบสนนใหมการฝกอบรมดานวชาการแกพนกงานยงคงขนอยกบสวนกลาง จงท าใหยงคงมเรองของระบบอปถมภยงคงอย และมอทธพลตอการพฒนาองคการบรหารสวนต าบลในระดบสง สรปไดวาการสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลาง หมายถง การใหความชวยเหลอของผก าหนดนโยบายเมอผปฏบตนโยบายไดประสบกบปญหาในการด าเนนงาน ซงการใหความชวยเหลออาจอยในรปทรพยากร การออกระเบยบขอบงคบเพอชวยเหลอในการปฏบตงานตามนโยบายกได ทงน ความชวยเหลอจะตองสอดคลองกบความตองการของผปฏบตอยางเพยงพอ เพอชวยใหองคการสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพเพมขน และสามารถด าเนนงานไดตามวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไว ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การสนบสนนความชวยเหลอทสอดคลองกบความตองการ (2) การสนบสนนความชวยเหลอทเพยงพอ (3) การสนบสนนความชวยเหลอทไมขดแยงกบขอกฎหมาย และ (4) การสนบสนนความชวยเหลอทสอดคลองกบนโยบาย ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

3. สภาพแวดลอมภายนอกขององคการ สถานการณการเปลยนแปลงทเกดขนในหลายดาน เชน โครงสรางทางเศรษฐกจของไทยมความออนไหวตอความผนผวนของเศรษฐกจโลกและปจจยแวดลอมโลกทเปลยนแปลงไป

92

จงท าใหไมสามารถรองรบการเจรญเตบโตอยางยงยน โครงสรางประชากรทมวยสงอายเพมขน ขณะทประชากรวยเดกและวยแรงงานลดลง ซงจะสงผลตอภาระงบประมาณของภาครฐ และคาใชจายของครวเรอนในการดแลสขภาพอนามย และการจดสวสดการทางสงคม กระแสโลกาภวตนมผลกระทบตอวฒนธรรมประเพณดงเดมทดงาม สงผลใหสงคมไทยมความเปนวตถนยม คนไทยใหความส าคญกบศลธรรมและวฒนธรรมทดงามลดลง ทงการด ารงชวตประจาวน การใชชวตและความสมพนธกบผอน มงหารายไดเพอสนองความตองการ การชวยเหลอเกอกลกนลดลง ความมนาใจไมตรนอยลง ตางแกงแยงเอารดเอาเปรยบกน ท าใหคนไทยขาดความสามคค การเคารพสทธผอน และการยดถอประโยชนสวนรวม การเกดปญหาความเสยงดานความมนคง ทงทมาจากปญหาการกอความไมสงบในประเทศ ปญหาการกอการราย วกฤตเศรษฐกจและการแขงขนดานตางๆ ในเวทระหวางประเทศ รวมทง ภยพบตทเกดจากมนษยและธรรมชาตมความรนแรงและผลกระทบสง มแนวโนมจะมความรนแรงและผลกระทบเพมขนในระยะตอไป (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2554, หนา ฎ-ฐ) ซงประเดนเหลานไดกอใหเกดสภาพปญหาทมความซบซอน และสงผลกระทบตอการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบลในหลายระดบ และกอใหเกดปญหาอนตอเนองตามมาอยางหลกเลยงมได ซงปญหาสวนใหญทกลาวถงเปนปจจยภายนอกทควบคมไมได และในบางเรองกไมสามารถหลกเลยงได รวมถงบางเรองทไดรบความสนใจจากสาธารณะชนจะสงผลกระทบอยางรนแรงตอการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบลทงในระยะสน และในระยะยาว ดงนน เงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหาจงถอเปนปจจยทควบคมมได และหลกเลยงไดยาก รวมถงสงผลกระทบตอประสทธภาพในการปฏบตงานตามวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไว อาจกลาวไดวา หากองคการมการเตรยมความพรอม และมการจดท าแผนบรหารความเสยง เพอรองรบปญหาทจะเกดขนแลว ยอมชวยใหผปฏบตสามารถน านโยบายไปปฏบตไดอยางมประสทธภาพ และสามารถปฏบตงานภายใตความผนผวนทเกดขนไดอยางมนใจและมประสทธภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ไดกลาวถงปจจยดานสภาพแวดลอมมความส าคญตอการน านโยบายไปปฏบต ทงน จ าเปนทจะตองค านงถงผลกระทบทอาจเกดขนตอนโยบายทมาจากสภาพเศรษฐกจ สงคม การเมอง และเทคโนโลย ตลอดจนผลกระทบทไมคาดคด เชน การตอตานนโยบาย การคดคานจากผเสยผลประโยชน ความสนใจของสอมวลชนตอปญหาทเกดขน ซงสอดคลองกบท Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 542) ไดกลาวไววา สภาพเศรษฐกจ สงคม และเทคโนโลยแปรผนไปตามเวลาและสถานท ท าใหเกดความไมแนนอน นอกจากสงผลกระทบถงผลการปฏบตโดยตรงแลว ยงสงผลกระทบตอเปาหมายในการด าเนนงานในมตอนๆ อกดวย ส าหรบ G. Shabbir Cheema & Dennis A Rondinelli (1983, p. 27-31) ไดใหความเหนเพมเตมวา เงอนไขทางสภาพแวดลอมถอเปนตวแปรอสระทมอทธพลทงทางตรงและทางออม ดงนน ความเขาใจใน

93

เงอนไขทางสงคม เศรษฐกจ และการเมองทเกยวของจงเปนสงจ าเปนตอการบรรลความส าเรจของแผนงาน และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา ทพวรรณ หลอสวรรณรตน (2550, หนา 122-123) ไดกลาวถงสภาพแวดลอมวา เปนปจจยทอยลอมรอบองคการและสามารถสงผลกระทบตอการปฏบตงาน และการเขาถงทรพยากรตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงานได ดงนน องคการจงจ าเปนตองท าความเขาใจเกยวกบการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอม เพอชวยใหผทเกยวของสามารถวเคราะหและตดสนใจในการก าหนดแนวทางการปฏบตงานไดอยางสอดคลอง และมประสทธภาพ ทงน แนวคดเรอง PEST Analysis ไดกลาวถงการวเคราะหสภาพแวดลอมในระดบมหภาคทมผลกระทบตอการด าเนนงานขององคการ ซงดาราวรรณ วรฬหผล (2553, หนา 4-5) ไดกลาวถงการเปลยนแปลงทางดานการเมอง (Political Changes) เปนการเปลยนแปลงของรฐบาล หรอนโยบายของภาครฐทมผลกระทบตอการท าธรกจ เชน การเลอกตง (Elections) การปกปองผบรโภค (Consumer Protection) ขอก าหนดเงอนไขทางดานสภาพแวดลอม (Environmental Regulations) เงอนไขพเศษทก าหนดอตสาหกรรมทเฉพาะเจาะจง (Industry-Specific Regulations) ขอก าหนดทางดานการแขงขน (Competitive Regulations) ความสมพนธระหวางประเทศ/ทศนคต (Inter-Country Relationships/Attitudes) สงคราม แนวโนมทางดานการเมอง ความเปนผน าของรฐบาล (Governmental Leadership) โครงสรางของรฐบาล (Government Structures) และ ภาษตางๆ ทงน สภาณ อนทนจนทน (2555, หนา 35-37) ไดกลาวถง Politic ไววา เปนการวเคราะหปจจยทางการเมอง โดยอาจพจารณาจากสภาพบานเมองมความมนคง มเสถยรภาพและมความสงบปลอดภย นโยบายเกยวกบภาษของรฐบาล การบงคบใชกฎหมาย นโยบายการบรหารจดการองคการของภาครฐ ซงปจจยดงกลาวจะครอบคลมไปถงการการควบคมการน านโยบายของภาครฐไปสการปฏบตอกดวย นอกจากน ยงพบวาปจจยทางดานการเมองและกฎหมายของแตละประเทศจะแตกตางกนและสงผลกระทบตอองคการตางกน ซงสงเหลานจะเขามาควบคมการท างานขององคการในดานตางๆ และเกยวของกบการด าเนนงานขององคก ารไดทงสน และในดานการเปลยนแปลงทางดานเศรษฐกจ (Economic Changes) ดาราวรรณ วรฬหผล (2553, หนา 4-5)ไดกลาวถงการเปลยนแปลงตางๆ ทมความสมพนธกบเศรษฐกจในระดบกวาง เชน ความเตบโตทางเศรษฐกจ (Economic Growth) การปรบตวสงขนของมาตรฐานความเปนอย การจางงาน หรอ การเปลยนแปลงของระดบอปสงคโดยทวไป การเพมขนหรอลดลงของอตราดอกเบย และอตราแลกเปลยน เปนตน ทงน สภาณ อนทนจนทน (2555, หนา 35-37) ไดกลาวถง Economic ไววา เปนการวเคราะหปจจยทางดานเศรษฐกจ โดยอาจพจารณาจากการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ คาใชจายในการลงทนและนโยบายการเงนในภาครฐ นโยบายการดแลคนวางงานของรฐ นโยบายการจดเกบภาษ เปนตน โดยเฉพาะประเดนอตราการวางงาน การลงทน และการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ซงมผลกระทบอยางสงตอองคการ ทงน ปจจยทางดานเศรษฐกจจ าเปนตองน าสถานการณของแตละชวงเวลามาพจารณาประกอบดวย เพราะแตละชวงเวลาสภาพเศรษฐกจจะมความแตกตางกนไป

94

ส าหรบดานการเปลยนแปลงทางดานสงคม (Social Changes) ดาราวรรณ วรฬหผล (2553, หนา 4-5) ไดกลาวถงการเปลยนแปลงทมความสมพนธกบสงคมในวงกวาง เชน การเปลยนแปลงสภาพความเปนอยของการด ารงชวต ซงสามารถมองเหนไดจากการออกไปทางานนอกบานของสตร หรอการเปลยนแปลงในรสนยมการบรโภคสนคา และรปแบบของการซอสนคา แฟชน กจกรรมการใชเวลาวาง ความสามารถในการหารายได การเปลยนแปลงรปแบบการด ารงชวต ทศนคตทมตอการท างาน ทงน สภาณ อนทนจนทน (2555, หนา 35-37) ไดกลาวถง Social ไววา เปนการวเคราะหปรากฏการณทเกดขนโดยอาจพจารณาจากปรากฏการณทางดานสงคมและวฒนธรรม สงแวดลอมทเกดขน การกระจายรายไดของประชากร อตราการเพมของประชากร แรงงานและการเคลอนไหวทางสงคม การเปลยนแปลงของวถชวต ระดบการศกษา รวมถงสภาพทอยอาศยและความเปนอยทวไป ซงวฒนธรรมและคานยมของแตละสงคมยอมมผลตอการด าเนนงานขององคการในระดบสง เชนกน และในดานการเปลยนแปลงทางดานเทคโนโลย (Technological Changes) ดาราวรรณ วรฬหผล, (2553, หนา 4-5) ไดกลาววา มความเชอมโยงกบการมนวตกรรมการคดคนใหม หรอแนวคดใหม เชน การพฒนาการของระบบอนเตอรเนตในปจจบน และเวบไซต (Websites) ทเปนเครองมอ ในการดาเนนธรกจแบบใหม การคนพบสงใหมๆ การขนสง การตดตอสอสาร เปนตน ทงน สภาณ อนทนจนทน (2555, หนา 35-37) ไดกลาวถง Social ไววา เปนการวเคราะหปจจยทางดานเทคโนโลยและความ กาวหนาทางวทยาการตางๆ โดยอาจพจารณาจาก การลงทนดานการวจยของภาครฐ อตสาหกรรมทเนนการใชเทคโนโลย สงประดษฐใหม ๆ และการพฒนา ระดบของการถายทอดเทคโนโลย วงจรชวตและการเปลยนแปลงอยางรวดเรวของเทคโนโลยสารสนเทศ ซงการเปลยนแปลงของเทคโนโลยยอมสงผลกระทบตอการด าเนนงานขององคการอยางหลกเลยงไมได ดงนน องคการจงตองมการเรยนรและปรบตวเพอรองรบการเปลยนแปลงดงกลาว ส าหรบตวอยางในประเดนเงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหาขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานสงคมทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานสงคม เชน การจดใหมการบรการสาธารณสข การจดสวสดการเพอสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพช วต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาสทอยในทองถนนน โดยการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนโดยเฉพาะกลมผดอยโอกาสใหสามารถอยในสงคมไดอยางปกตสข ทงน ภารกจดานสงคมสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมสนบสนนกฬาและนนทนาการ (2) การสงเสรม สนบสนนกจการสาธารณสข (3) การแกไข ปองกน และตอตานยาเสพตด (4) การสงเสรม สนบสนน งานสวสดการ การสงคมสงเคราะห (5) การปองกนรกษาความสงบเรยบและความปลอดภยในชวตและทรพยสน (6) การสงเสรม สนบสนนการด าเนนงานบรรเทาสาธารณภย ซงในปจจบนจะพบวา เงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหาทเกดขนมความผนผวน และซบซอนเกนกวาทจะคาดเดาได รวมถงบางเรองเกนศกยภาพทองคการบรหารสวนต าบล

95

จะสามารถบรหารจดการได เชน การเปลยนแปลงโครงสรางประชากรทท าใหมผสงอายในพนทรบผดชอบเพมมากขน ซงสงผลใหองคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองจดสรรงบประมาณเพอจดสวสดการส าหรบพฒนาคณภาพของผสงอายทอยในทองถนนน นอกจากนยงมเรองการแบงกลมความคดทางการเมองทท าใหความรวมมอในการแกไขปญหา และพฒนาทองถนของประชาชนในพนทมนอยลงกวาแตกอน สรปไดวาสภาพแวดลอมภายนอกขององคการ หมายถง เงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหา ซงเปนสภาพแวดลอมมความส าคญตอการน านโยบายไปปฏบต เนองจากมความซบซอน และเปลยนแปลงไปตลอดเวลา รวมถงสงผลกระทบตอการด าเนนงานขององคการ และผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบาย ดงนน องคการจงจ าเปนตองท าความเขาใจเกยวกบการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอม เพอชวยใหผทเกยวของสามารถวเคราะหและตดสนใจในการวางแผน การปรบปรงวธการปฏบตง านเพอใหเกดความสอดคลองกบสถานการณไดอยางมประสทธภาพ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ผลกระทบตอผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบาย (2) ผลกระทบตอวธการด าเนนงานตามนโยบาย (3) การวางแผนเพอบรหารความเสยงในการด าเนนงาน และ (4) การปรบปรงวธการปฏบตงานตามสถานการณ ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการปรบตวเพอรองรบการเปลยนแปลงทเกดจากเงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหาอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

4. ผก าหนดนโยบาย ผก าหนดนโยบายทงในระดบองคการและระดบรฐบาลถอเปนปจจยส าคญในการผลกดนและขบเคลอนนโยบายทก าหนดใหเกดผลส าเรจอยางเปนรปธรรม ดงนน ผก าหนดนโยบายจงตองรลกรจรงเกยวกบนโยบายทงในเชงวชาการ และขอมลสภาพความเปนจรงทปรากฏในปจจบน เพอชวยใหการก าหนดเปาหมายของนโยบายและการสนบสนนทรพยากรในการปฏบตงานมความสอดคลองกน ซงผวจยเหนวา ผก าหนดนโยบายจ าเปนตองพจารณาความเรงดวนและความจ าเปนของแตละนโยบายอยางถถวนเพอน ามาก าหนดนโยบายทเหมาะสมกบสถานการณ และมความเปนไปไดในทางปฏบต ดงนน ผก าหนดนโยบายจงถอเปนปจจยส าคญทชวยสนบสนนและผลกดนใหองคการสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจต ามวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไวไดอยางมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 43-47) ไดกลาวถง ฝายการเมองวา เปนผทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตในฐานะผก าหนดนโยบาย โดยมอ านาจหนาท ในการบญญตกฎหมาย หรอการก าหนดเปนมต

96

คณะรฐมนตร การออกกฎกระทรวง และระเบยบขอบงคบตางๆ เพอใหหนวยราชการทเกยวของน าไปสการปฏบต รวมถงฝายการเมองจะมบทบาทในการควบคม ปรบปรง และยตนโยบาย ทงน หากนโยบายใดทฝายการเมองใหความส าคญมาก หนวยราชการกมกจะใหความสนใจ และมล าดบความส าคญในการน าไปปฏบตมากเปนพเศษ ซงท าใหโอกาสในการน านโยบายนนๆ ไปปฏบตใหบรรลผลส าเรจกจะมมากขนตามไปดวย ซงสอดคลองกบทสมบต ธ ารงธญวงศ (2541) เหนวา ระดบความสนใจของผรเ รมนโยบายคอ ปจจยทม ความส าคญตอการน านโยบายไปปฏบต นอกจากน สมบรณ สขส าราญ (2550, หนา 19-29) ไดกลาววา ฝายการเมองหรอฝายบรหารไดรบฉนทานมตมาจากประชาชนเขามาใชอ านาจบรหาร และมภารกจในการผลกดนใหนโยบายเกดขนปรบปรง เปลยนแปลง ยตนโยบาย และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา พชาย รตนดลก ณ ภเกต (2552, หนา 5) ไดกลาวถงรฐบาลในฐานะผก าหนดนโยบายไววา การก าหนดนโยบาย มาตรการ ระเบยบปฏบต ตลอดจนการจดสรรทรพยากรของสงคมยอมมผลโดยตรงและโดยออมตอทกองคการทอยในสงคม เชน การจดตงกองทนสาธารณะประโยชนเพอเออใหเกดโครงการทตอบสนองความตองการของสาธารณะชน การก าหนดระเบยบเกยวกบการใหบรการขอมลขาวสารของหนวยงานราชการตอประชาชนซงท าใหหนวยงานราชการตองมการพฒนาศกยภาพของตนเองในการใชเทคโนโลยในการท างาน และการปรบเปลยนระเบยบขอบงคบในการใหบรการประชาชน เปนตน ดงนน รฐบาลในฐานะผก าหนดนโยบายจงเปนปจจยส าคญทท าใหเกดการเปลยนแปลงและปรบตวขององคการผน านโยบายไปปฏบต และสมชาย สเทศ (2554, หนา 10) ไดมความเหนในทศทางเดยวกนวา ฝายการเมองมบทบาททส าคญมากในกระบวนการน านโยบายสาธารณะไปสการปฏบต โดยนโยบายของรฐบาลทประกาศใช จะสงผานหรอถายทอดการถอปฏบตจากระทรวงไปสสวนภมภาคคอ จงหวด อ าเภอ และราชการสวนทองถนทงในสวนองคการบรหารสวนจงหวด เทศบาลฯ และองคการบรหารสวนต าบล ส าหรบทศพร ศ รสมพนธ (2539, หนา 20-25) ไดใหความเหนวา ผก าหนดนโยบายสาธารณะคอ ผทมอ านาจหนาทตามกฎหมายในการก าหนดนโยบายสาธารณะตามทไดรบอ านาจหนาทโดยตรงตามรฐธรรมนญ ไดแก รฐสภา คณะรฐมนตร และศาล เปนตน นอกจากนปทมาวด โพชนกล ซซก (2550, ออนไลน) ไดใหความเหนเกยวกบผก าหนดนโยบายวา ปญหาของผก าหนดนโยบายคอ ผก าหนดนโยบายไมคอยไดมโอกาสรบรขอมลขอเทจจรงทางวชาการทเกยวกบนโยบายมากนก เนองจากการเขารวมประชมเพอรบฟงขอมลจากผทเกยวของส าหรบการตดสนใจกมกจะสงผ ใตบงคบบญชาเขารวมประชมแทน ทงน ผก าหนดนโยบายมกก าหนดเปาหมาย และผลลพธทตองการโดยใชกฎหมายเปนตวก าหนดกรอบในการตดสนใจ ซงบางครงกฎหมายถกก าหนดมานานแลว ซงในปจจบนสถานการณไดมการเปลยนแปลงไป ส าหรบตวอยางในประเดนผก าหนดนโยบายขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยม

97

วตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรการจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา ผก าหนดนโยบายจะใหความสนใจและใหการสนบสนนความชวยเหลอในบางเรอง เชน การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน โดยใชความตองการของประชาชนเปนศนยกลางในการจดกจกรรมตามนโยบายจงท าใหการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบลมผลงานเกดขนอยางชดเจนเปนรปธรรม และมความตอเนอง แตส าหรบในบางดานนนมการด าเนนงานและรายงานผลในเชงปรมาณเทานน เชน การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงานจะมการรายงานตามหวขอวา มกจกรรมหรอไม และมผเขารวมกจกรรมจ านวนเทาไหร โยไมไดกลาวถงผลลพธทเกดขนจรงวากจกรรมดงกลาวไดปรบเปลยนพฤตกรรมของพนกงานใหสอดคลองกบความมธรรมาภบาลในการปฏบตงานมากขนเพยงใด สรปไดวาผก าหนดนโยบาย หมายถง ฝายการเมองทมอ านาจหนาทในการบญญตกฎหมาย หรอการก าหนดเปนมตคณะรฐมนตร การออกกฎกระทรวง และระเบยบขอบงคบตางๆ เพอใหหนวยงานทเกยวของน านโยบายทก าหนดขนไปสการปฏบตอยางเปนรปธรรม ดงนน การใหความส าคญของผก าหนดนโยบายตอนโยบายในระดบตางๆ อนไดแก การสอบถาม การสนบสนน การตดตามประเมนผลงาน จงเปนแรงผลกดนใหผทเกยวของเกดแรงกระตนในการขบเคลอนนโยบายจนประสบผลส าเรจส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ระดบความสนใจของผก าหนดนโยบาย (2) การผลกดนใหเกดการปรบปรงนโยบาย (3) การตดตามดแลของผก าหนดนโยบาย และ (4) การสนบสนนหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลไดรบการสนบสนนในดานตางๆ ทเกยวของจากผก าหนดนโยบายในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

5. กลมผไดรบผลกระทบ กลาวไดวาความตองการของกลมผไดรบผลกระทบ ซงหมายถงกลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบ และสาธารณะชนทเปนผมสวนเกยวของอาจจะมความหลากหลาย และมเปาหมายทแตกตางกนไป ซงบางครงความตองการดงกลาวอาจขดกบแนวทางปฏบตหรอเปาหมายในการ

98

ด าเนนงานขององคการ ดงนน องคการจงตองระบความส าคญและใชกลยทธเพอตอบสนองความตองการของกลมผมสวนเกยวของเหลานน เพอชวยใหการก าหนดเปาหมายของนโยบายมความสอดคลองกบกลมผมสวนเกยวของ ซงผวจยเหนวา กลมผมสวนเกยวของคอตวแปรส าคญในการสนบสนนหรอตอตานการด าเนนงานขององคการทน านโยบายไปปฏบตในพนท ดงนน กลมผมสวนเกยวของจงถอเปนปจจยส าคญทชวยสนบสนนและผลกดนใหองคการสามารถปฏบต งานไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจตามวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไวไดอยางมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 43-47) ไดกลาววา ผไดรบผลจากนโยบาย หมายถง ประชาชนหรอผรบบรการ (Clients) ซงเปนทงผไดรบประโยชนหรอผเสยประโยชน หรออาจเรยกวาผทมสวนไดสวนเสย (Stakeholders) ในนโยบายนนๆ ซงในกระบวนการน านโยบายไปปฏบตหากผไดรบผลจากนโยบายมการรวมตวกนเปนกลมเพอแสดงบทบาทกยอมจะท าใหมน าหนก และอ านาจในการตอรองมากยงขน ทงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ยงใหความเหนเพมเตมวา ประเดนทเกยวของในการพจารณากลมผไดรบผลจากนโยบายควรประกอบดวย ทศนคตทมตอนโยบายการสนบสนนจากประชาชน และความเขาใจในประโยชนทไดรบและผลเสยทอาจเกดขน ซงสอดคลองกบทสมบรณ สขส าราญ (2550, หนา 19-29) ไดกลาววา ผไดรบผลจากนโยบาย หมายถง ผไดรบผลกระทบจากการน านโยบายไปปฏบต ซงอาจจะเปนทงผทไดรบประโยชน หรอเสยประโยชนจากนโยบาย โดยอาจเปนบคคล หรอคณะบคคลภาครฐดวยกน หรอภาคเอกชน และ NGO กได โดยมลกษณะทเกยวของคอ ผไดรบผลจากนโยบายในลกษณะทตองการไดประโยชนมกจะสนบสนนนโยบายของรฐ แตส าหรบผเสยประโยชนมกจะท าการคดคาน และกอใหเกดขบวนการตอรอง โดยการรวมกลมเพอกดดนตอรอง คดคานในรปแบบตางๆ เพอใหไดมาซงผลประโยชนท เรยกรอง นอกจากน เรองวทย เกษสวรรณ (2551 , หนา 42) ยงไดกลาววา กลมเปาหมายนโยบายอาจเปนผรบบรการจากนโยบาย และกลมเปาหมายกจะมผลตอความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบต ซงปฏกรยาโตตอบของกลมเปาหมายจงมความส าคญตอการน านโยบายไปปฏบต และกลาวไดวา กลมเปาหมายมสวนตอความส าเรจของผลผลตในการน านโยบายไปปฏบตอกดวย เชน โครงการพฒนาฝมอแรงงานอาจไมส าเรจ หากกลมเปาหมายไมเตมใจเขาโครงการ เปนตน ซงสอดคลองกบท Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 481-504) ไดกลาวไววา การสนบสนนจากสาธารณชน และการปฏบตของกลมเปาหมายตามการตดสนใจนโยบายถอเปนปจจยส าคญของการน านโยบายไปปฏบต และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา ค าวา “Stakeholder” มการใหค าจ ากดความไวใกลเคยงกลมผมสวนเกยวของ ดงเชนท Robin Grimble & Man-Kwun Chan (1995, p. 113-124) ใหความหมายวา “Stakeholder” หมายถง คนทกคนทสามารถด าเนนการ หรอสามารถไดรบผลกระทบจากนโยบาย

99

การตดสนใจ หรอการกระท าใดๆ ตอระบบ (ทสนใจ) ซงสามารถเปนไดทงบคคลคนเดยว ชมชน กลมคน หรอหนวยงานในขนาดใดกไดในทกระดบในสงคมนอกจากน ฝอยฝา ชตด ารง (2554 , หนา 28-29) “ผมสวนเกยวของ” หมายถง บคคลเพยงคนเดยว กลมคน หรอหนวยงานทไมจ ากดจ านวน ไมจ ากดบทบาท และไมจ ากดระดบในสงคม ทใชทรพยากรในการด ารงชวต และ/หรอไดรบผลกระทบจากกจกรรม/โครงการทด าเนนการ รวมทงมความสนใจ หรอมอ านาจ/อทธพลในเชงนโยบายเกยวกบการบรหารจดการในระบบ/ประเดนทสนใจ ทงในทางตรง และทางออม จากแนวคดดงกลาวท าใหกลาวสรปไดวา กอนจะมการน านโยบายไปปฏบตควรมการตรวจสอบความคดเหนของกลมผมสวนเกยวของ เพอใหทราบถงแนวโนมการสนบสนน และการปฏบตตามนโยบายของกลมผมสวนเกยวของ และหากสามารถดงใหกลมผมสวนเกยวของเขามารวมในกระบวนการน านโยบายไปปฏบตไดกยอมจะสามารถสรางการยอมรบและเพมโอกาสในการประสบความส าเรจของการน านโยบายไปปฏบตไดในระดบสงขน ทงน พชาย รตนดลก ณ ภเกต (2552, หนา 87) ไดใหความเหนทเกยวของกบความส าคญของกลมผไดรบผลจากนโยบายไววา หากองคการละเลยความตองการของกลมเปาหมาย หรอไมเขาใจความตองการของกลมเปาหมาย ยอมท าใหองคการตองประสบกบความล าบากในการด าเนนงาน และอาจน าไปสความลมสลายขององคการได นอกจากนยงมขอสรปจากงานวจยทสอดคลองกบแนวคดดงกลาว ซงสมชาย สเทศ (2554, หนา 353) ไดใหความเหนวา ในการน านโยบายไปปฏบตใหไดผลดนน องคการบรหารสวนต าบลตองมบทบาทส าคญในการเสรมสรางและยกระดบความเขมแขงใหกบภาคประชาชนในพนท ซงภารกจส าคญทตองด าเนนการคอ การสนบสนนใหแกนน าในชมชนไดมโอกาสรวมด าเนนกจกรรมเพอประโยชนของสาธารณะ และตองมการสอสารทมประสทธภาพในการสรางความรความเขาใจสกลมเปาหมายนโยบาย ซงการสอสารทมประสทธภาพจะชวยเปดชองทางในการประสานงานและการรวมมอระหวางองคการบรหารสวนต าบล กบกลม/องคกร และเครอขายใหเกดความเขาใจอนดระหวางกน ส าหรบตวอยางในประเดนกลมเปาหมาย/ผ ไดรบผลกระทบ และสาธารณะชนขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานสงแวดลอมและการทองเทยวทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอบ ารงรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการขยะมลฝอย การจดการทรพยากรน า การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ เพอเปนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมทมอยในชมชน ซงการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการปองกนปญหาในระยะยาว ทงน ภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยว สามารถพจารณาไดจาก (1) การพฒนา สงเสรม สนบสนน การดแลรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม (2) การบ ารงรกษาแมน าล าคลอง แหลงน าตางๆ (3) การปองกนน าทวม และน าเสย (4) การดแลรกษาทสาธารณะ (5) การบรหารจดการขยะ (6) การพฒนาและสงเสรม การทองเทยวเชงนเวศในพนท ซงในปจจบนจะพบวา กลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบ และสาธารณะชนไดเกดการตนตวในเรองการ

100

บ ารงรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม โดยเฉพาะการจดการทรพยากรน าอยางมาก เนองจากปรากฏการณมหาอทกภยทผานมาไดสงผลกระทบอยางรนแรงตอวถชวตและความเปนอย จงท าใหกลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบ และสาธารณะชนในพนทของแตละองคการบรหารสวนต าบล มความพรอมทจะใหความรวมมอ และด าเนนการตามนโยบายทองคการบรหารสวนต าบล และหนวยงานราชการจดท าขน สรปไดวากลมผไดรบผลกระทบ หมายถง ประชาชนหรอผรบบรการซงเปนทงผไดรบประโยชนหรอผเสยประโยชน หรออาจเรยกวาผทมสวนไดสวนเสยในนโยบายนนๆ ทงน นโยบายทถกน าไปสการปฏบตนนจะสงผลกระทบตอประชาชนทงทางตรงและทางออม โดยมน าหนกและประเดนของผลกระทบแตกตางกนไป ซงหนวยงานทเกยวของจ าเปนตองมการสรางความรความเขาใจใหแกประชาชนทไดรบผลกระทบ เพอน าไปสการมทศนคตทดตอนโยบาย และความรวมมอตอนโยบายในอนาคตส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ระดบความรนแรงของผลกระทบทเกดจากนโยบาย (2) การใหความส าคญตอนโยบาย (3) การสนบสนนนโยบาย และ (4) ความสอดคลองระหวางเปาหมายนโยบายกบความตองการของประชาชน ซงผวจยเหนวา หากประชาชนผมสวนเกยวของไดใหความรวมมอ และสนบสนนกจกรรมตางๆ ขององคการบรหารสวนต าบลในการน านโยบายไปปฏบตอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

6. หนวยงานทเกยวของ หลกการส าคญประการหนงทจะท าใหการน านโยบายไปปฏบตประสบผลส าเรจอยางมคณภาพคอ การบรณาการศกยภาพของหนวยงานทเกยวของมาท างานรวมกนอยางเปนระบบ และมความสอดคลองในทศทางเดยวกน ซงปจจบนรฐบาลไดมการตรากฎหมาย ระเบยบ และหนงสอสงการทเกยวของเพอสนบสนนใหองคการทมหนาทในการน านโยบายไปปฏบตแตละระดบไดท างานรวมกนในรปแบบของการบรหารงานแบบบรณาการ ซงจะชวยใหการน าไปปฏบตเกดผลสมฤทธตามเจตนารมณของการบรหารงานแบบบรณาการ ดงนน หนวยงานทเกยวของจงถอเปนปจจยส าคญทชวยสนบสนนและผลกดนใหองคการสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจตามวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไวไดอยางมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 43-47) ไดกลาวไววา หนวยงานของรฐ ไดแก กระทรวง กรม หรอหนวยงานเทยบเทามบทบาทส าคญในการเชอมประสานระหวางสงทฝายการเมองตดสนใจกบการสนองตอบตอปญหาและความตองการของประชาชน โดยเปนผทรบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบตโดยตรง และสงส าคญในการน านโยบายไปปฏบตคอ การประสานงานกนระหวางหนวยราชการทตองปฏบตรวมกนหลายๆ หนวยงาน เพราะถาการประสานงานกนด จะไมเกดความขดแยงในการปฏบตงาน

101

รวมกน และมแนวโนมจะประสบความส าเรจในระดบสง และเหนวา นโยบายทตองอาศยหนวยงานจ านวนมากเขามาปฏบตงานรวมกนกยอมมโอกาสลมเหลวไดมาก เนองจากทศนคต ผลประโยชน และวตถประสงคหลกของแตละหนวยงานมความแตกตางกน ทงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ยงใหความเหนเพมเตมวา ประเดนทเกยวของในการพจารณาดานการประสานงานและความรวมมอควรประกอบดวย (1) ความสามารถในการประสานงานระหวางฝายตางๆ หรอองคการทรบผดชอบในการน านโยบายไปปฏบต (2) ความเทยงตรงสม าเสมอของการสอสารระหวางองคการ (3) จ านวนหนวยงานทเขามาเกยวของ และ (4) ความรวมมอระหวางหนวยงานทเกยวของ ซงสอดคลองกบทสมบรณ สขส าราญ (2550, หนา 19-29) ไดกลาววา ระบบราชการจะเขามามบทบาทส าคญในการน านโยบายไปปฏบต โดยมการก าหนดยทธศาสตรการน านโยบายไปปฏบตใหเปนภารกจหลกของระบบราชการ นอกจากนแตละหนวยงานอาจจะมการแขงขนกนเองเพอแยงชงโครงการ หวงโครงการ รวมถงมการขยายอาณาจกรและภารกจใหกวางขวางมากขนกวาเดม และระบบราชการมกมการตอตานการเปลยนแปลง รวมถงเลอกท าในเรองทตนเองชอบ ทงน Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 481-504) เหนวา การบรณาการล าดบชนการบรหารทงภายในและระหวางหนวยงานทน านโยบายไปปฏบตคอหลกการส าคญทชวยใหการน านโยบายไปปฏบตประสบผลส าเรจ ซง George C. Edwards (1980, p. 147-171) เหนวา จ าเปนจะตองมการพจารณาถงจ านวนของหนวยงานทเขามารบผดชอบรวมกนในการน านโยบายไปปฏบต นอกจากน Sebling, R. Robert (1987, p. 505-523) ไดกลาวถงความส าเรจของการน านโยบายความรวมมอระหวางหนวยงานไปปฏบตวา ตองพจารณาในปจจยทส าคญ 6 ตวแปรคอ (1) ระดบของการแลกเปลยนทเกดจากการยอมรบของผปฏบตงานและความเหนพองระหวางฝายทเกยวของหรอเรยกวาความเปนทางการ (2) ระดบของปฏสมพนธระหวางหนวยงานทลงทนระหวางกน (3) สดสวนของความสมพนธระหวางสองหนวยงานซงเทากบระดบความเปนอสระในความสมพนธระหวางองคการ (4) ความเปนมาตรฐานซงจะเกดขนได ถาหากทงสองฝายสามารถทจะก าหนดรปแบบของกระบวนการด าเนนงานทจะตองแลกเปลยนกนเปนรปแบบเดยวกน (5) รปแบบของการสอสารระหวางกน และ (6) ปฏสมพนธระหวางบคคลของแตละองคการ ซงเปนไปในทศทางเดยวกบแนวคดของศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) ทเหนวา ความสมพนธระหวางกลไกตางๆ ทน านโยบายไปปฏบตควรประกอบดวย จ านวนงานทเกยวของ จ านวนจดตดสนใจ ความสมพนธดงเดมระหวางหนวยงาน และการแทรกแซงของหนวยงานในระดบบน ซงสมบต ธ ารงธญวงศ (2541) ใหความเหนเพมเตมวา การประสานงานระหวางองคการตางๆ ซงแตละองคการอาจมการเพมวตถประสงคสวนตวเขาไปจนท าใหนโยบายมการเบยงเบนไปจากเดมเปนประเดนส าคญทควรมการพจารณาดวย และยงพบอกว า Brian W. Hogwood & Lewis A. Gunn (1984, p. 199-206) ไดกลาววา หากตองการใหนโยบายประสบความส าเรจควรจะตองมหนวยงานรบผดชอบใหนอยทสด เพอจะไดไมตองพงพาอาศยหนวยงาน

102

อน แตความเปนจรงแลวการน านโยบายไปปฏบตตองอาศยหลกการประสานงานและความรวมมอจากหนวยงานตางๆ จ านวนมาก โดยเฉพาะนโยบายทสงจากรฐบาลกลางลงไปสภมภาคหรอทองถน ดวยเหตน การน านโยบายไปปฏบตจงซบซอนและตองการตกลงกนใหไดระหวางหนวยงานหลายหนวยงาน ซงการท างานรวมกนจะชวยเพมระดบผลผลตใหเพมสงขน และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา พชาย รตนดลก ณ ภเกต (2552, หนา 87) ไดใหความเหนเกยวกบปฏสมพนธระหวางหนวยงานทเกยวของกนไววา ทกองคการทน านโยบายไปปฏบตตองมปฏสมพนธกบหนวยงานอนๆ ในระดบทแตกตางกนไปอยางหลกเลยงมได องคการจงจ าเปนตองมการพจารณาถงระเบยบขอกฎหมายทมผลกระทบโดยตรงในการปฏบตงาน เชน การสงเคราะหผพการในพนทองคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองพจารณาขอบงคบ กฎระเบยบของกระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย และกระทรวงสาธารณะสข เปนตน เพอมใหเกดความขดแยงกนในทางปฏบต ส าหรบตวอยางในประเดนหนวยงานท เกยวของขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานสงคมทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานสงคม เชน การจดใหมการบรการสาธารณส ข การจดสวสดการเพอสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาสทอยในทองถนนน โดยการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนโดยเฉพาะกลมผดอยโอกาสใหสามารถอยในสงคมไดอยางปกตสข ทงน ภารกจดานสงคมสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมสนบสนนกฬาและนนทนาการ (2) การสงเสรม สนบสนนกจการสาธารณสข (3) การแกไข ปองกน และตอตานยาเสพตด (4) การสงเสรม สนบสนน งานสวสดการ การสงคมสงเคราะห (5) การปองกน รกษาความสงบเรยบและความปลอดภยในชวตและทรพยสน (6) การสงเสรม สนบสนนการด าเนนงานบรรเทาสาธารณภย ซงในปจจบนจะพบวา หนวยงานทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตมการสรางความรวมมอกนในลกษณะของการบรณาการเพอแลกเปลยนความชวยเหลอกนมากยงขน โดยเฉพาะการบรหารจดการเกยวกบนโยบายทมเปาหมายเชงนโยบายรวมกน เชน การแกไข ปองกน และตอตานยาเสพตด ทองคการบรหารสวนต าบลมการปฏบตงานรวมกบเจาหนาทต ารวจในพนท เจาหนาทปกครอง เจาหนาทสาธารณะสข เปนตน แตอยางไรกตามยงคงพบวา ความขดแยงในการด าเนนงานเกดขนเนองจากการมตวชวดผลส าเรจทแตกตางกน ไดแก องคการบรหารสวนต าบลตองการใหผคา/ผเสพกลบตวกลบใจ เจาหนาทต ารวจใหมยอดจบกม เจาหนาทปกครองตองการใหไดยอดเพอจดโครงการอบรมฟนฟ สวนเจาหนาทสาธารณะสขตองการใหผคา/ผเสพไดรบการบ าบด เปนตน ซงเหนไดวา ผลจากการท างานรวมกนจะน าไปสผลลพธปลายทางทแตกตางกน สรปไดวาหนวยงานทเกยวของ หมายถง หนวยงานทมสวนเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต โดยครอบคลมทงหนวยงานหลกและหนวยงานสนบสนน ดงนน การสรางปฏสมพนธ

103

อนดระหวางหนวยงานจะน าไปสการบรณาการศกยภาพของหนวยงานเพอจะชวยใหเกดการท างานรวมกนอยางเปนระบบ และมความสอดคลองในทศทางเดยวกน ซงจะชวยใหการน าไปปฏบตไมเกดความขดแยงในการปฏบตงานรวมกน และมแนวโนมจะประสบความส าเรจในระดบสง ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การก าหนดขอบเขตในการปฏบตงานรวมกน (2) รปแบบของการสอสารระหวางกน (3) ระดบปฏสมพนธเชงบวกระหวางหนวยงาน และ (4) วธการแกไขความขดแยงระหวางหนวยงาน ซงผวจยเหนวา หากหนวยงานทเกยวของไดมความเขาใจตรงกบ และใหความรวมมอในการปฏบตตามเปาหมายทตกลงรวมกนเปนอยางดแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

ปจจยภายในขององคการทน านโยบายไปปฏบต

1. ทรพยากรในการปฏบตงาน การบรหารงานใหบรรลผลส าเรจตามวตถประสงคของนโยบายจ าเปนตองอาศยปจจยหลากหลายองคประกอบเพอน ามาสนบสนนการปฏบตงานใหมความคลองตว และเออตอการปฏบตงานไดโดยสะดวก ดงนน องคการจงจ าเปนทจะตองจดสรรทรพยากรทมอยอยางจ ากดใหเกดผลประโยชนสงสดในการปฏบตงานเหนไดวา ทรพยากรในการปฏบตงานจงมความสมพนธกบผลส าเรจตามวตถประสงคของนโยบายอยางมาก และการทองคการสามารถแสวงหาทรพยากรในการปฏบตงานไดสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายยอมชวยใหผปฏบตสามารถวางแผนในการน านโยบายไปปฏบตไดโดยงาย รวมถงปฏบตตามนโยบายไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 445-488) ไดใหความเหนวา ทรพยากรนโยบายคอ สงอ านวยความสะดวกตอการบรหารนโยบาย รวมถงเงนและสงของทงปวงทก าหนดไวในแผนงาน ทรพยากรเหลานจะชวยใหเกดความสะดวกตอประสทธผลของการน านโยบายไปปฏบต ซงสอดคลองกบแนวคดของวรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ทกลาววา ปจจยดานทรพยากรคอ สงผบรหารขององคการควรตรวจสอบและวเคราะหวา จะท าอยางไรจงจะท าใหการใชทรพยากรมประสทธภาพสงสด โดยมประเดนในการพจารณาทส าคญประกอบดวย (1) ความพอเพยงของทรพยากร (2) ความพรอมทางดานวสด อปกรณ เครองมอ เครองใชและสถานท (3) ความเหมาะสมของการจดสรรทรพยากร และ (4) การกระจายทรพยากรไปยงหนวยงานตางๆ ซงสมบต ธ ารงธญวงศ (2541) และ G. D. Brever & P. Deleon (1983, p. 265-274) ไดใหความเหนทสอดคลองกนวา การจดสรรทรพยากรเปนไปเพอสนบสนนใหการน านโยบายไปสการปฏบตเกดความเหมาะสมและ

104

เพยงพอ ซงการใชทรพยากรตองค านงถงการจดล าดบความส าคญของแผนงานและโครงการ รวมถงกลยทธในการใชทรพยากรใหเกดประสทธภาพสงสด ดงนน ในการน านโยบายไปปฏบตจงจ าเปนตองไดรบการจดสรร และสนบสนนทรพยากรทเกยวของอยางเพยงพอเพอปองกนมใหการน านโยบายไปปฏบตตองประสบความลมเหลว นอกจากน George C. Edwards (1980, p. 147-171) ยงใหความเหนวา ทรพยากรควรประกอบดวย จ านวนเจาหนาท ขอบเขตอ านาจหนาทของผทจะปฏบตตามนโยบาย หรออ านาจในการบงคบ ขอมลขาวสาร เครองมอและวสดอปกรณทใชในการน านโยบายไปปฏบต ตลอดจนเครองมอสนบสนนอนๆ รวมทงเจาหนาททมความช านาญงานในเรองทจะตองปฏบต ส าหรบ G. Shabbir Cheema & Dennis A. Rondinelli (1983, p. 27-31) เหนวา องคกรทมประสทธภาพในการน าแผนงานไปปฏบตนนตองไดรบการสนบสนนทงทรพยากรและงบประมาณในเรองทเกยวของกบการน าแผนงานนนไปปฏบต และยงพบวา ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) Michael Lipsky (1980, p. xi-xvi) และ Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 542) ไดใหความเหนเกยวกบทรพยากรนโยบายไวอยางสอดคลองกนวา ความเพยงพอของเครองมอ หรออปกรณในการท างาน การสนบสนนทางการเงน ก าลง และคณภาพของบคลากรทน านโยบายไปปฏบตคอปจจยส าคญทชวยใหการน านโยบายไปปฏบตสามารถด า เนนการใหบรรลเปาหมายไดโดยไมสะดดหยดชะงก และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา มยร อนมานราชธร (2547, หนา 211-217)ไดกลาวถงการจดสรรทรพยากรในการน านโยบายไปปฏบตไววา ตองมความเหมาะสมและเพยงพอจากการปฏบตงานตามนโยบาย ด งนน การวางแผนในการน านโยบายไปปฏบตจงเปนสงส าคญทชวยใหการจดสรรทรพยากรมความเหมาะสมเพยงพอส าหรบตวอยางในประเดนทรพยากรในการปฏบตงานขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานสงแวดลอมและการทองเทยวทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถ นจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขนโดยมวตถประสงคเพอบ ารงรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการขยะมลฝอย การจดการทรพยากรน า การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ เพอเปนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมทมอยในชมชน ซงการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการปองกนปญหาในระยะยาว ทงน ภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยว สามารถพจารณาไดจาก (1) การพฒนา สงเสรม สนบสนน การดแลรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม (2) การบ ารงรกษาแมน าล าคลอง แหลงน าตางๆ (3) การปองกนน าทวม และน าเสย (4) การดแลรกษาทสาธารณะ (5) การบรหารจดการขยะ (6) การพฒนาและสงเสรมการทองเทยวเชงนเวศในพนท ซงการปฏบตงานดงกลาวจ าเปนตองใชทรพยากรนโยบายจ านวนมากทงในเชงปรมาณและเชงคณภาพ เชน การบรหารจดการขยะขององคการบรหารสวนต าบลสวนใหญยงคงใชวธการฝงกลบ โดยมรถเกบขยะเขาไปเกบขยะในชมชนแลวน าไปสงตามบอขยะทใหบรการ ผลการด าเนนงานดงกลาวไดพบวาปรมาณขยะมเพมมากขนในทกๆ ป ซงประชาชนสวนใหญเหนวาจ านวนเทยวในการเกบขยะในชมชนไม

105

เพยงพอตอความตองการ และผลกระทบตอคณภาพชวตในดานอนตามมา ซงชใหเหนวา องคการบรหารสวนต าบลขาดการวางแผนอยางเปนระบบในการบรหารจดการขยะ และขาดแคลนทรพยากรทจ าเปนตอการบรหารจดการขยะ สรปไดวาทรพยากรในการปฏบตงาน หมายถง ปจจยตางๆ ทเปนสงทสนบสนนใหการปฏบตงานมความคลองตว และเออตอการปฏบตงานไดโดยสะดวก ดงนน องคการควรพจารณาถงความพรอม และความพอเพยงของทรพยากรทเกยวของกบการปฏบตงานตามนโยบาย รวมถงองคการตองมการวางแผนและแสวงหาทรพยากรทเหมาะสมกบการปฏบตงานอยางตอเนอง เพอชวยใหผปฏบตสามารถน านโยบายไปปฏบตไดโดยงาย รวมถงปฏบตตามนโยบายไดอยางมประสทธภาพส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ความพอเพยงของทรพยากร (2) การเตรยมความพรอมของทรพยากร (3) ความเหมาะสมของทรพยากรกบเปาหมายนโยบาย และ (4) การวางแผนใชทรพยากร ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมทรพยากรในการปฏบตงานอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

2. การสอสารในองคการ การสอสารถอเปนกระบวนการพนฐานทส าคญส าหรบทกๆ องคกร และเปนปจจยทท าใหองคการสามารถด าเนนกจกรรมทตามนโยบาย รวมถงสรางความรวมมอและการประสานงานระหวางสมาชกขององคการไดเปนอยางด ดงนน การสอสารจงจ าเปนตองมการจดหาขอมลทถกตองและสอดคลองกบการด าเนนกจกรรมตามนโยบายอยางเพยงพอ เพอชวยใหการน านโยบายไปปฏบตสามารถด าเนนการไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบาย เหนไดวา การสอสารมหนาทในการสรางความสมพนธทดใหเกดขนระหวางบคลทงภายในและภายนอกองคการ รวมถงมความสมพนธกบผลส าเรจตามวตถประสงคของนโยบายอยางมาก และการทองคการสามารถสรางกจกรรมการสอสารในองคการใหเกดขนอยางตอเนอง ยอมชวยใหผปฏบตสามารถน านโยบายไปปฏบตไดโดยงาย รวมถงปฏบตตามนโยบายไดอยางมประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 445-488) ไดกลาววา การสอสารระหวางองคการคอ การสอสารเกยวกบมาตรฐานงานและวตถประสงคนโยบาย เพอใหผน านโยบายไปปฏบตแตละหนวยงานทรบผดชอบแผนงาน/โครงการมความรความเขาใจไดสอดคลอง และเขาใจไดตรงกนเกยวกบมาตรฐานและวตถประสงคนโยบาย ดงนน การสอสารภายในองคการและระหวางองคการจงเปนปจจยส าคญในการขจดความขดแยงระหวางผปฏบตมใหเกดขน ส าหรบวรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) เหนวา ปจจยดานการสอสารและกจกรรมสงเสรมการน านโยบายไปปฏบต

106

จะเกยวของกบการท าใหขนตอนการปฏบตงานมความชดเจน และเกดความสอดคลองของโครงการทมตอเปาหมายและวตถประสงคของนโยบาย นอกจากนยงชวยใหผปฏบตเขาใจถงหลกวธการปฏบตงาน กฎระเบยบการปฏบตงาน บทลงโทษและการใหรางวล และอ านาจหนาทในการปฏบตงานอยางชดเจน โดยมประเดนในการพจารณาทส าคญประกอบดวย (1) รปแบบของสอทใชในการประชาสมพนธและการตดตอสอสาร (2) ผลกระทบจากการประชาสมพนธทมตอการปฏบตงานและกลมเปาหมาย ซงสอดคลองกบแนวคดของ George C. Edwards (1980, p. 147-171) ทกลาววา การตดตอสอสารเปนการตดตอสอสารระหวางผก าหนดนโยบายกบฝายตางๆ เพอสอขอความทมความถกตอง ชดเจนและเพอใหเกดความเขาใจของผทเกยวของไดตรงกน และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา เนตรพณณา ยาวราช (2553 , หนา 211)ไดกลาวถงความหมายของการสอสารไวในทศทางเดยวกนวา การสอสารเปนกระบวนการสอขอมลซงกนและกนระหวางบคคลตางๆ ไมวาจะเปนระหวางผบรหารและระหวางพนกงาน การสอสารเกยวของกบขาวสารของบคคลหนงหรอกลมคนทตองการสอเพอใหทกคนเขาใจในขาวสารนน เหนไดวา การสอสารยอมตองมเปาหมาย เพอใหผรบสารไดรบทราบในสงทผสอสารตองการใหทราบ ซงการสอสารจะชวยใหพนกงานเกดการปรบตวเขากบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป นอกจากน มยร อนมานราชธร (2547, หนา 211-217) ไดกลาววา การตดตอประสานงานอยางเตมทในการน านโยบายไปปฏบตยอมชวยท าใหเกดความรวมมอระหวางหนวยงานทปฏบตนโยบายรวมกน รวมถงเปนการชวยลดความขดแยงทไมพงประสงคไดอกดวย ส าหรบพชาย รตนดลก ณ ภเกต (2552, หนา 5) ไดกลาวไววา การจะท าใหกจกรรมตางๆ ขององคการด าเนนไปไดอยางราบรน สอดคลองเปนไปในทศทางเดยวกน และน าไปสการบรรลวตถประสงคไดนน องคการจะตองมการสอสารเพอประสานงานและเชอมโยงใหผท เกยวของเขาใจไดตรงกน และท างานไดอยางมประสทธภาพ ส าหรบตวอยางในประเดนการสอสารในองคการขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการสอสารในองคการสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา องคการบรหารสวนต าบลไดมการพฒนาและเปลยนแปลงรปแบบการปฏบตงานในหลายดาน เชน การใชระบบสารสนเทศเขาเขามาสนบสนนการปฏบตงาน การจางเหมา

107

บคคลภายนอกเขามาจดท าบรการสาธารณะ การจดท าตวชวดในการท างาน เปนตน ซงสงเหลานเปนเรองใหมทองคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองมการสอสารขอมลทถกตองใหประชาชน และพนกงานไดรบทราบอยางถกตอง ชดเจน และเพอใหเกดความเขาใจของผทเกยวของไดตรงกน อนจะสงผลตอการด าเนนงานขององคการบรหารสวนต าบลในอนาคต สรปไดวาการสอสารในองคการ หมายถง รปแบบวธการทองคการไดน ามาใชสอสารทงภายในและภายนอกองคการ เพอชวยใหผท เกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตของแตละหนวยงานมความรความรความเขาใจไดสอดคลองตรงกนเกยวกบมาตรฐานและวตถประสงคนโยบาย ทงน การสอสารทชวยใหผปฏบตสามารถเขาใจไดโดยงายดวยรปแบบวธการทเหมาะสมยอมชวยใหเกดความรวมมอในการปฏบตนโยบายรวมกน รวมถงเปนการชวยลดความขดแยงทไมพงประสงคไดอกดวย ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควร พจารณาจาก (1) สรางความเขาใจไดโดยงาย (2) วธการสอสารทเหมาะสม (3) ความตอเนองในการสอสาร และ (4) ขอมลทชดเจนเปนปจจบน ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมศกยภาพในการสอสารอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

3. โครงสรางองคการ การจดโครงสรางขององคการถอเปนกระบวนการส าคญในการออกแบบและเลอกใชรปแบบโครงสรางองคการทเหมาะสมเพอตอบสนองตอพนธกจ (Mission) และเปาหมาย (Goals) ขององคการ ซงการจดโครงสรางขององคการทดจ าเปนตองสรางความกลมกลนใหเกดขนระหวางองคประกอบภายในองคการใหมความสอดคลองประสานเชอมโยงกนทงระบบ เพราะเปนการออกแบบระบบการปฏบตงานทเหมาะสมและเกดประสทธภาพในการปฏบตงาน ดงนน การจดโครงสรางขององคการจงเปรยบเสมอนการวางแผนเพอรองรบการเปลยนแปลงทอาจเกดขน และชวยใหพนกงานสามารถปฏบตตามนโยบายภายใตสถานการณตางๆ ไดอยางเหมาะสมและมประสทธภาพสงสด จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 445-488) กลาววา ลกษณะของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบตนนถอเปนองคประกอบใหญทมสงผลตอสมรรถนะของการน านโยบายไปปฏบต ทงในแงของจ านวนคนและศกยภาพของทมงานในหนวยงาน ระดบของการควบคมบงคบบญชาทเปนล าดบชนในการตดสนใจและด าเนนการ ความสามารถในการยนหยดของหนวยงาน และการเชอมโยงทงอยางเปนทางการ ไมเปนทางการของผก าหนดนโยบาย และผทเกยวของ ส าหรบวรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) ไดใหความเหนเปนไปในทศทางเดยวกน โดยเหนวาปจจยดานองคการของหนวยงานทน านโยบายไปปฏบตควรประกอบดวย ลกษณะโครงสรางองคกร

108

ความสามารถในการยนหยดขององคกร ความยดหยนในการปฏบตงาน กฎระเบยบในการด าเนนงาน สมรรถนะในการน านโยบายไปปฏบต การประสานงาน และการเรยนรขององคการ ทงน องคการจะตองตรวจสอบวานโยบายทไดรบนนมความเหมาะสมกบหนาทและภารกจหลกของหนวยงานหรอไม รวมถงกระบวนการปฏบตงานและการตดตอสอสารของหนวยงานมความยดหยนมากเพยงใด ส าหรบ George C. Edwards (1980, p. 147-171) ไดใหความเหนวา โครงสรางระบบราชการทซบซอนจะเปนอปสรรคในการปฏบตตามนโยบาย แตถาระเบยบการปฏบตขององคการมความซบซอนนอยจะสามารถท าใหการปฏบตงานมความรวดเรวยงขน นอกจากนยงพบวา แนวคดของ G. Shabbir Cheema & Dennis A. Rondinelli (1983, p. 27-31) ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) และ Robert T. Nakamura & Frank Smallwood (1980, p. 7-10) มความเหนทสอดคลองกนเรองของโครงสราง ล าดบชนในการบงคบบญชา ระเบยบปฏบตของหนวยงานถอเปนตวบงชส าคญถงคณลกษณะและสมรรถนะของหนวยปฏบต และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา เสนห จยโต (2551 , หนา 245) ไดกลาวถงการจดโครงสรางองคการวา ตองมการปรบเปลยนใหสอดคลองกบสภาพแวดลอมทางการเมอง เศรษฐกจ สงคม เทคโนโลย รวมถงตองปรบเปลยนใหสอดคลองกบลกษณะของงาน เพอชวยใหการท างานมความคลองตวและมประสทธภาพในการปฏบต นอกจากน พชาย รตนดลก ณ ภเกต (2552, หนา 140) ไดใหความเหนวา โครงสรางองคการเปนผลมาจากการเลอกในการจดกลมองคการของผบรหารเกยวกบวธการควบคมพนกงาน และทรพยากรในการปฏบตงาน ทงน โครงสรางองคการจงเปนความสมพนธทประกอบดวยอ านาจ หนาท และความรบผดชอบในการตดสนใจ รวมถงจ านวนระดบชนในการบงคบบญชา และขอบเขตในการควบคมพนกงานขององคการ เพอเปนหลกประกนในการปฏบตงานใหมประสทธภาพ ส าหรบตวอยางในประเดน โครงสรางขององคการขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าข น โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรหารจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา องคการบรหารสวนต าบลไดมการพฒนาและเปลยนแปลงรปแบบการปฏบตงานในหลายดาน โดยเฉพาะการปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน เพอชวยใหประชาชนไดรบการบรการทรวดเรว และมประสทธภาพสง ซง

109

องคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองมการปรบปรงโครงสรางขององคการ รวมถงรปแบบการปฏบตงานใหเออตอการใหบรการทรวดเรวโดยไมยดตดกบกฎระเบยบมากนก สรปไดวาโครงสรางองคการ หมายถง การออกแบบและเลอกใชรปแบบโครงสรางองคการทเหมาะสมเพอปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพเพอตอบสนองตอเปาหมายตามนโยบาย ซงการจดโครงสรางองคการจ าเปนตองพจารณาถงการก าหนดล าดบชนในการบงคบบญชา การก าหนดระเบยบปฏบตในการปฏบตงาน และการเชอมโยงประสานงาน เพอใหเกดความยดหยนในการปฏบตงาน เพราะการออกแบบโครงสรางองคการเปรยบเสมอนการวางแผนในการปฏบตงานเพอรองรบการเปลยนแปลงทอาจเกดขน และชวยใหพนกงานสามารถปฏบตตามนโยบายภายใตสถานการณตางๆ ไดอยางเหมาะสมและมประสทธภาพสงสด ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การก าหนดล าดบชนในการบงคบบญชา (2) การก าหนดระเบยบปฏบต (3) ความยดหยนในการปฏบตงาน และ (4) การเชอมโยงประสานงาน ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการจดโครงสรางขององคการใหเหมาะสมกบการปฏบตงานตามนโยบายอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

4. ผปฏบตนโยบาย ผปฏบตนโยบายถอเปนทรพยากรบคคลทนบวนจะมความส าคญ และมบทบาทตอการบรรลผลส าเรจขององคการเพมมากขน ซงการพฒนาผปฏบตนโยบายใหมสมรรถนะสงเพอผลกดนภารกจขององคการใหประสบผลส าเรจยอมชวยใหการปฏบตงานมประสทธภาพ และประสทธผลในระดบสง จงอาจกลาวไดวา ผปฏบตนโยบายมความสมพนธกบผลส าเรจตามวตถประสงคของนโยบายอยางมาก (Robert T. Nakamura & Frank Smallwood, 1980, p. 7-10) และการทองคการสามารถกระตน จงใจใหผปฏบตนโยบายมทศนคตทดตอนโยบายและมการแสดงพฤตกรรมการปฏบตงานทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายแลว กยอมชวยใหการน านโยบายไปปฏบตเกดประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn (1975, p. 445-488) เหนวา การน านโยบายไปปฏบตใหมประสทธภาพนน ทศนคตของผปฏบตถอเปนสงส าคญ ซงการรบรและความเขาใจตอนโยบาย การตอบสนองตอนโยบาย และระดบการยอมรบในตวนโยบายของผปฏบต องคการจ าเปนตองท าใหผปฏบตนโยบายมทศนคตในเชงบวก ซงสอดคลองกบท George C. Edwards (1980, p. 147-171) ไดกลาววา ทศนคตของผปฏบตจะกอใหเกดการยอมรบตอนโยบายของผปฏบต และวรเดช จนทรศร (2551, หนา 43-47) ไดเหนพองในประเดนดงกลาววามความส าคญยงตอความส าเรจและความลมเหลวในการน านโยบายไปปฏบต และเสนอใหพจารณาในประเดนตอไปน การคดสรรผปฏบตงาน

110

บคลกภาพ ทศนคตทมตอนโยบาย ทกษะการด าเนนงานและความร ความสามารถ ระดบการยอมรบในเปาหมายและวตถประสงคของนโยบาย ความเตมใจในการปฏบตงาน การตอบสนองตอนโยบาย ความสามารถในการท างานเปนทม ความจงรกภกดตอองคการ ขอบเขตของการเปลยนแปลงทเกดขนตอผปฏบตงาน ความสามารถในการปรบตวตอการเปลยนแปลงทเกดขนจากนโยบาย ความสามารถเจราตอรอง ความสามารถในการเรยนรจากประสบการณและ และการฝกอบรม นอกจากน สมบรณ สขส าราญ (2550, หนา 19-29) ไดใหความเหนวา ขาราชการระดบปฏบตถอเปนผปฏบตทมความสมพนธกบประชาชนมากทสด โดยมบทบาทเปนผตความในระเบยบ และขอกฎหมายทเกยวของกบโครงการตามนโยบาย ในกรณทนโยบายไมชดเจนในทางปฏบต ผปฏบตมกจะตความไปในทศทางทตนไดรบประโยชน ซงสอดคลองกบท Michael Lipsky (1980, p. xi-xvi) ไดกลาววา คณภาพการตดสนใจในการปฏบตหนาทของขาราชการคอ ปจจยส าคญในการน านโยบายไปปฏบต ทงน สมบต ธ ารงธญวงศ (2540) ไดใหความเหนทสอดคลองกบ G. D. Brever & P. Deleon (1983, p. 265-274) วา องคการควรตองมสงจงใจส าหรบผปฏบตเพอกระตนใหผปฏบตมความมงมนทจะท างานใหส าเรจ นอกจากน ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) ไดใหความเหนวา ทศนคตของผน านโยบายไปปฏบตยอมสงผลกระทบตอคานยม อ านาจ ศกดศร และผลประโยชนของผน านโยบายไปปฏบต และแสดงออกมาในรปของพฤตกรรมทมตอนโยบาย และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา ยทธพร อสรชย และบญธรรม ถาวรทศนกจ (2552, หนา 22) ไดกลาวถงการจดการทรพยากรมนษยขององคกรปกครองสวนทองถนวา การด าเนนภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนจ าเปนตองอาศยพนกงานสวนทองถนเขามาด าเนนการ ดงนน องคกรปกครองสวนทองถนจงจ าเปนตองมอ านาจการบรหารเหนอพนกงานไดอยางมอสระ เพอชวยผลกดนใหภารกจบรรลผลส าเรจไดตามวตถประสงคของนโยบาย นอกจากน เสนห จยโต (2551, หนา 221-245) ไดใหความเหนวา องคการจ าเปนตองพฒนาคณลกษณะเชงพฤตกรรมของพนกงานใหสามารถท างานไดประสบผลส าเรจไดอยางยอดเยยมมประสทธภาพ และแสดงบทบาทของตนไดอยางเหมาะสม ดงนน สมรรถนะของพนกงานจะตองมเพมสงขน โดยตองสามารถเรยนรและท างานไดหลายอยาง และองคการจะตองลงทนในเรองการพฒนาสมรรถนะของพนกงานเพมมากขน ซงสอดคลองกบขอสรปทไดจากงานวจยทสมชาย สเทศ (2554, หนา 355) ไดเสนอวา พนกงานตองมทกษะ/สมรรถนะในการปฏบตงานระดบสง รวมถงองคการตองมระบบบรหารจดการทยดหยน และพรอมรบการเปลยนแปลงทเกดขนในอนาคต เพอน าไปสการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายการด าเนนตามนโยบาย ส าหรบตวอยางในประเดนผปฏบตนโยบายขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจ

111

ตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรหารจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา องคการบรหารสวนต าบลไดมการพฒนาและเปลยนแปลงรปแบบการปฏบตงานในหลายดาน โดยเฉพาะการปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน เพอชวยใหประชาชนไดรบการบรการทรวดเรว และมประสทธภาพสง ซงการปรบปรงและพฒนาดงกลาวไดกอใหเกดการเปลยนแปลงในการปฏบตงานในหลายดาน และเปนเรองส าคญองคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองสอสารเพอสรางความร ความเขาใจ และทศนคตทดผปฏบตนโยบายอนจะชวยใหเกดการยอมรบตอการเปลยนแปลงตามนโยบาย รวมถงควรมการกระตนใหผปฏบตมความมงมนทจะท างานใหประสบความส าเรจอยางมคณภาพ สรปไดวาผปฏบตนโยบาย หมายถง พนกงานขององคการซงถอไดวามบทบาทส าคญตอการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายนโยบาย ดงนน องคการจงตองมการสงเสรมดานการพฒนาพนกงานใหมสมรรถนะในการปฏบตงานทสงขน เพอผลกดนภารกจขององคการใหประสบผลส าเรจ ทงน การทองคการสามารถกระตนจงใจใหพนกงานมทศนคตทดตอนโยบายและมการแสดงพฤตกรรมการปฏบตงานทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายแลว กยอมชวยใหการน านโยบายไปปฏบตเกดประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ทศนคตตอนโยบาย (2) ระดบการยอมรบ (3) การตอบสนองตอนโยบาย และ (4) การปรบตวรบการเปลยนแปลงทเกดขนจากนโยบาย ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการกระตนจงใจใหผปฏบตนโยบายมทศนคตทดตอนโยบายและมการแสดงพฤตกรรมการปฏบตงานทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายไดอยางเหมาะสมแลว ยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

5. วธการบรหารงาน วธการบรหารงานทเหมาะสมตอภารกจยอมชวยใหการปฏบตงานขององคการเปนไปดวยความมประสทธภาพ วธการบรหารงานจงเปนการรวบรวมแนวทางการปฏบตงานทงหลายทเกยวของกบการบรรลผลส าเรจตามนโยบาย เพอน ามาจดล าดบขนตอนในการด าเนนงานใหมประสทธภาพ ซงในแตละองคการยอมมเงอนไข ขอจ ากดในการน าวธการบรหารงานมาใชอยาง

112

แตกตางกนไป ดงนน องคการจงจ าเปนตองพจารณาเลอกใชวธการบรหารงานทเหมาะสมกบลกษณะขององคการ เพอชวยใหผปฏบตสามารถขบเคลอนกจกรรมไดอยางมประสทธภาพนนเอง จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) เหนวา วธการบรหารงานคอ ปจจยดานการก าหนดภารกจและการมอบหมายงาน เพอสงเสรมประสทธภาพของการน านโยบายไปปฏบต ซงประกอบดวย (1) ขนตอนการปฏบตงานทมความชดเจน (2) หลกวธการปฏบตงานทเขาใจไดงาย (3) การก าหนดบทลงโทษและการใหรางวล (4) การจดสรรอ านาจหนาท (5) การตดตอสอสาร (6) การวางแผนและการควบคม (7) การควบคม ประเมนผลการปฏบตงาน นอกจากน ศภชย ยาวะประภาษ (2540, หนา 101) ไดใหความเหนวา ความสมพนธระหวางกลไกตางๆ ทน านโยบายไปปฏบต ไดแก จ านวนงานทเกยวของ จ านวนจดตดสนใจ ความสมพนธดงเดมระหวางหนวยงาน การแทรกแซงของหนวยงานในระดบบน แผนงาน และการประเมนผลคอ ปจจยส าคญในการน านโยบายไปปฏบต ซงสอดคลองกบท Robert T. Nakamura & Frank Smallwood (1980, p. 7-10) เหนวา วธการทก าหนดเพอปฏบตตามนโยบายเปนปจจยส าคญในการน านโยบายไปปฏบต นอกจากน วธการบรหารงานเปนแนวทางการท างานทมแบบแผน กฎเกณฑหรอหลกการในการท างาน และจากการศกษาแนวคดทางวชาการทเกยวของเพมเตมพบวา Timothy J. Clark (1999, p. 14) ไดใหความหมายไววาเปนล าดบขนของการปฏบตงานทองคการเลอกทจะกระท าเพอใหการปฏบตงานประสบผลส าเรจ ซงสอดคลองกบท สถาบนเพมผลผลตแหงชาต (2545, หนา 54) ไดกลาววา วธการบรหารงานเปนกจกรรมทเชอมโยงกนเพอสรางผลตภณฑส าหรบลกคา โดยมกระบวนการท างานทเปนขนตอน และเรยงกนอยางเปนระบบซงเกดจากการผสมผสานของคน เครองจกร เทคนค และวสด เพอชวยใหองคการสามารถประสบความส าเรจในการท างานตามเปาหมายทตงไว ดงนน วธการบรหารงานจงเปนกจกรรมทมความเกยวของตอเนองกนทงหมดทด าเนนไปอยางเปนระบบระเบยบ เพอการด าเนนภารกจตามนโยบายทไดรบการมอบหมายขององคการอยางตอเนองจนบรรลผลส าเรจ นอกจากน เสนห จยโต (2551, หนา 25-26) ไดใหความเหนวา กระบวนการจดการทมประสทธภาพจะเปนการแปลงทรพยากรการจดการไปสวตถประสงคหรอเปาหมายทก าหนดไว โดยมลกษณะของการบรณาการทรพยากรเพอกอใหเกดประสทธภาพและประสทธผลสงสด นอกจากนกระบวนการจดการทมประสทธภาพยงชวยใหองคการสามารถปรบเปลยนองคการใหปฏบตงานไดสอดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปไดตลอดเวลา ส าหรบอรทย กกผล และคณะ (2552, หนา 21-26) ไดใหความเหนทเกยวของกบประเดนนวา วธคด และความคดรเรมสรางสรรคเปนเรองส าคญ ถาคดด คดถกคดรอบคอบ และคดโดยไมยดตดกบประสบการณเดมจะชวยใหการท างานไมคอยเกดความพลาด และกอใหเกดนวตกรรมหรอความคดสรางสรรคใหมๆ ในการปฏบตงาน ดงนน องคการควรมวธคดทชดเจนเพอใหทราบวาปญหาคออะไร และตองการใหเกดอะไรขนในการแกไขปญหาดงกลาว ซงจะชวยใหเกดการพฒนาบรการอยางตอเนอง ซงการท างาน

113

ทประสบความส าเรจตองผานการปรบปรงและพฒนาอยตลอดเวลา ดงนน การประเมนตดตามการปฏบตงานจะชวยใหเกดการเรยนร และการพฒนาประสทธภาพการท างานขององคการใหสงขน ส าหรบตวอยางในประเดนวธการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรหารจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา องคการบรหารสวนต าบลไดมการพฒนาและเปลยนแปลงรปแบบการปฏบตงานในหลายดาน โดยเฉพาะการปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน เพอชวยใหประชาชนไดรบการบรการทรวดเรว และมประสทธภาพสง ซงการปรบปรงและพฒนาดงกลาวไดก อใหเกดการเปลยนแปลงวธการบรหารงานในหลายดาน โดยเฉพาะการก าหนดขนตอน และหลกวธการปฏบตงานทแตกตางไปจากแนวทางเดม ดงนน องคการบรหารสวนต าบลตองใหความส าคญกบการเลอกวธการบรหารงานทมความชดเจน และเขาใจไดงายในการปฏบต เพอชวยสรางความร ความเขาใจ และทศนคตทดของผปฏบตนโยบาย อนจะชวยใหผปฏบตมความมงมนทจะท างานใหประสบความส าเรจอยางมคณภาพ สรปไดวาวธการบรหารงาน หมายถง กระบวนการบรหารจดการความสมพนธระหวางกลไกตางๆ ขององคการใหมประสทธภาพ ซงเปนการแปลงทรพยากรในการบรหารงานไปสผลส าเรจตามวตถประสงคหรอเปาหมายทก าหนดไว ทงน วธการบรหารงานทมประสทธภาพยงชวยใหองคการสามารถปรบเปลยนวธการบรหารงานใหสามารถปฏบตงานไดสอดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปไดตลอดเวลา ซงจะกอใหเกดประสทธภาพและประสทธผลสงสด ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควร พจารณาจาก (1) วธการบรหารงานทมความชดเจน (2) การพฒนาและปรบปรงวธการบรหารงานอยางตอเนอง (3) วธการจงใจใหปฏบตตาม และ (4) การตดตามประเมนผล ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมวธการบรหารงานไดอยางประสทธภาพในระดบสงแลว ยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง

114

6. ภาวะผน า ภาวะผน ามความส าคญอยางมากตอการผลกดนใหองคการสามารถปฏบตงานตามเปาหมายของนโยบายไดอยางมประสทธภาพ จงกลาวไดวา ผน าเปนหวใจส าคญในการขบเคลอนกจกรรมตางๆ ขององคการใหบรรลผลส าเรจ ดงนน ภาวะผน ามความส าคญองคการและผปฏบตงานในฐานะเปนผก าหนดทศทางขององคการ และเปนผกระตนจงใจใหผปฏบตงานไดทมเทแรงกายแรงใจปฏบตงานเพอใหบรรลเปาหมายขององคการ เหนไดวาการด าเนนงานจะไดผลส าเรจตามวตถประสงคมากนอยเพยงใดนน ยอมขนอยกบความสามารถของผน าเปนส าคญ ดงนน ผบรหารขององคการจงตองมภาวะผน าทเขมแขงในการบรหารงาน รวมถงมการใชทกษะ ความสามารถตามหลกการบรหารเพออ านวยการ และกระตนใหผปฏบตสามารถขบเคลอนกจกรรมไดอยางมประสทธภาพ และเกดผลงานตามทก าหนดไวไดอยางมประสทธภาพ จากการทบทวนขางตนพบวา มแนวคดทางวชาการทสอดคลองกนดงน วรเดช จนทรศร (2551, หนา 463-466) เหนวา ผก าหนดนโยบายถอเปนปจจยส าคญทชวยใหการน านโยบายไปปฏบตใหมประสทธภาพในระดบสง โดยภาวะผน าของผบรหารนนจะตองประกอบดวย การมทกษะและความเขาใจดานการบรหารงาน และอ านาจหนาทของผบรหาร ความซบซอนของกระบวนการตดสนใจ การสนบสนน การมสวนรวม ความเขาใจถงสภาพความเปนจรง ความสามารถในการสรางแรงจงใจใหผปฏบตงาน การสรางผกพนระหวางสมาชกในองคการ และความสามารถในการแกไขปญหาทเกดขน ทงน Paul A. Sabatier & Daniel A. Mazmanian (1980, p. 542) ไดใหความเหนทสอดคลองกนวา ทกษะความเปนผน าจะชวยใหเจาหนาทปฏบตงานไดบรรลผลส าเรจตามเปาหมายไดโดยงาย ซงสมบต ธ ารงธญวงศ (2541) เหนวา ผบรหารระดบสงเปนผทมหนาทในการรเรมการกอรปนโยบายและการพฒนาทางเลอกนโยบายเพอน าไปสผลส าเรจตามทตงไว นอกจากนยงมขอสรปจากงานวจยทสอดคลองกบแนวคดดงกลาว ดงน มนสนนท ชยกจยงเจรญ (2553, หนา 94-95) ไดใหความเหนวา ปจจยส าคญประการหนงทชวยขบเคลอนกจกรรมในการน านโยบายไปปฏบตใหบรรลผลส าเรจคอ การสนบสนนจากผบรหารระดบสง โดยผบรหารระดบสงตองใหความสนใจตงแตการก าหนดนโยบายและมงเนนใหนโยบายบรรลผลส าเรจ โดยตองมการใชภาวะผน าอยางเหมาะสม และใชวธจงใจในเชงบวกแกพนกงาน ซงการสนบสนนและความเอาใจใสของผบรหารระดบสงจะท าใหองคการมทรพยากรทเหมาะสม เพยงพอในการปฏบตงาน รวมถงชวยใหพนกงานมทศนคตทด และมก าลงใจในการปฏบตงาน จนเกดความมงมนในการท าใหนโยบายประสบความส าเรจ ส าหรบรงสรรค อนทนจนทน (2552 , หนา 180) ไดใหความเหนวา ในบรบทขององคกรปกครองสวนทองถนนน ผบรหารมความส าคญอยางสงตอการด าเนนงานไดอยางมประสทธภาพ ซงผบรหารจะตองเขาใจคน เขาใจบรบท และสามารถคดในเชงกลยทธได เพอแสวงหาวธการจงใจในรปแบบตางๆ ทเหมาะสม เพอชวยใหการท างานมประสทธภาพเกดขนมากทสด และเหนวาภาวะผน าสามารถชวยท าใหการท างานมประสทธภาพได

115

ในระดบสง และสมชาย สเทศ (2554, หนา 354) ไดใหความเหนวา คณลกษณะของนายกองคการบรหารสวนต าบลทสามารถสรางความเชอมนและกระตนจงใจใหแกพนกงานในการขบเคลอนภารกจขององคการบรหารสวนต าบลใหบรรลผลส าเรจอยางมคณภาพ ควรประกอบดวย (1) ความมวสยทศน ซงเปนเงอนไขส าคญทชวยใหผทเกยวของเกดความเชอมนในตวนายกองคการบรหารสวนต าบลระดบสง (2) นายกองคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองแสวงหาและพฒนาเครอขายความรวมมอในการท างานระหวางองคการบรหารสวนต าบลกบภาคสวนอนอกดวย (3) นายกองคการบรหารสวนต าบลควรตองเปนแบบอยางทดในการพฒนาตนเองทชวยใหการท างานมประสทธภาพสงขน เชน การใชเหตผลในการตดสนใจ การใชเทคโนโลยทเหมาะสมและชวยใหการท างานสะดวกรวดเรว และมผลสมฤทธมากขนกวาเดม เปนตน และ (4) การท าใหประชาชนและผทเกยวของทงหลายเหนวา นายกองคการบรหารสวนต าบลเปนผทเสยสละเขามาท าหนาทในการพฒนาทองถน โดยมงเนนผลประโยชนของประชาชนสวนใหญเปนหลก ดงนน การมระบบพฒนาคณธรรมและจรยธรรมของผบรหารและพนกงานทกระดบขององคการบรหารสวนต าบล จงถอเปนมาตรฐานทชวยรบรองความนาเชอถอไดในระดบหนง ส าหรบอรทย กกผล และคณะ(2552,หนา 21-26) ไดใหความเหนวา ความมงมนตงใจในการท างานของผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนถอเปนปจจยส าคญเพราะลกษณะดงกลาวเปนเสมอนการสงสญญาณใหพนกงานรวาควรจะท าอยางไรกบเรองนน และสรปวา การมจตทมงมนในการท างานแมจะเจอปญหาและอปสรคกไมยอมทอถอย และพรอมทจะฝาฟนปญหาตางๆ ใหลลวงไปไดคอ ผลของการมความมงมนตงใจในการท างาน ส าหรบตวอยางในประเดนภาวะผน าขององคการบรหารสวนต าบลนน อาจกลาวถงนโยบายดานการบรหารจดการทดทส านกงานสงเสรมการปกครองทองถนจงหวดนครปฐมไดก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบลจดท าขน โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรหารจดการทดสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน ซงในปจจบนจะพบวา องคการบรหารสวนต าบลไดมการพฒนาและเปลยนแปลงรปแบบการปฏบตงานในหลายดาน โดยเฉพาะการปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน เพอชวยใหประชาชนไดรบการบรการทรวดเรว และมประสทธภาพสง ซงการปรบปรงและพฒนาดงกลาวไดกอใหเกดการเปลยนแปลงวธการบรหารงานในหลายดาน โดยเฉพาะการก าหนดขนตอน และหลกวธการปฏบตงานทแตกตางไปจากแนวทางเดม ซงอาจท าใหพนกงานบางสวนขาดความเขาใจ และ

116

มการตอตานการเปลยนแปลงทเกดขน ซงหากปลอยไวจะกอใหเกดผลเสยตอการปฏบตงานทงในระยะสนและระยะยาว ดงนน ผบรหารขององคการบรหารสวนต าบลตองใชภาวะผน าเพอสรางความเขาใจใหผปฏบตไดเหนถงความส าคญ และประโยชนทประชาชนและองคการจะไดรบ รวมถงกระตนจงใจใหผปฏบตทมเทแรงกายแรงใจในปฏบตงานเพอใหบรรลเปาหมายขององคการไดอยางมคณภาพ สรปไดวาภาวะผน า หมายถง การทผบรหารขององคการไดใชศกยภาพของตนอยางเตมท เชน ทกษะดานการบรหารงาน การจงใจ การสรางความเชอมน การสนบสนนการปฏบตงาน เปนตน เพอชวยใหพนกงานเกดความเชอมน และมงมนทจะปฏบตงานตามนโยบายอยางเตมทเพอใหบรรลผลส าเรจตามทเปาหมายทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควร พจารณาจาก (1) ทกษะดานการบรหารงาน (2) ความมเหตผลในการตดสนใจ (3) วธการกระตนจงใจ และ (4) การสนบสนนเพอแกไขปญหา ซงผ วจยเหนวา หากผบรหารขององคการบรหารสวนต าบลมภาวะผน าอยในระดบสงแลว ยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง งานวจยทเกยวของ

ผวจยไดคนควางานวจยทางดานรฐประศาสนศาสตร และงานวจยของหนวยงานตางๆในประเดนทเกยวของกบการขบเคลอนภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนดงน

1. ปจจยการน านโยบายไปปฏบต เปนการศกษางานวจยทเกยวของกบเรอง (1) วตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย (2) การสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลาง (3) สภาพแวดลอมภายนอกขององคการ (4) ผก าหนดนโยบาย (5) กลมผไดรบผลกระทบ (6) หนวยงานท เกยวของ (7) ทรพยากรในการปฏบตงาน (8) การสอสารในองคการ (9) โครงสรางขององคการ (10) ผปฏบตนโยบาย (11) วธการบรหารงาน และ (12) ภาวะผน า โดยมงานวจยทน ามาอางองดงน 1.1 เกยวของกบปจจยการน านโยบายไปปฏบตหลายตวแปร สมชาย สเทศ (2554, หนา 331-338) ไดศกษาวจยเรองการบรหารการจดการภาครฐแนวใหมขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอ (1) ศกษาการด าเนนตามนโยบายการบรหารจดการภาครฐแนวใหมขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม (2) ศกษาปญหาและอปสรรคในการด าเนนตามนโยบายการบรหารจดการภาครฐแนวใหมขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐม และ (3) เสนอแนวทางการพฒนาตวแบบการบรหารจดการแนวใหมเพอการบรหารจดการภาครฐขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวด

117

นครปฐม โดยประชากรทใชในการวจยประกอบดวย พนกงานองคการบรหารสวนต าบล นายกองคการบรหารสวนต าบล ปลดองคการบรหารสวนต าบล ขาราชการทเกยวของกบการท างานขององคการบรหารสวนต าบล และผน าชมชน ผลการวจยในปจจยทเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตพบวา (1) ปญหาและอปสรรคในการด าเนนตามนโยบายเกดจากการก าหนดตวชวดทไมสอดคลองกบศกยภาพขององคการบรหารสวนต าบล และสอดคลองกบความตองการของประชาชน รวมถงพนกงานองคการบรหารสวนต าบลยงขาดความเปนมออาชพในการท างานและไมนยมเรยนรวธการท างานใหมๆ เพอพฒนาประสทธภาพในการท างาน (2) ปจจยแวดลอมภายนอก โดยใน (2.1) ระดบนโยบายจะตองมการสนบสนนในเรองทเกยวของกบการเผยแพรประชาสมพนธใหเกดการรบรและเขาใจอยางตอเนองเปนระยะเวลานานพอสมควร การสนบสนนในทางปฏบต ซงรวมถงการใหค าปรกษาและการฝกปฏบตอยางเขมขนกอนการปฏบตจรง และการมอบอ านาจในการปฏบต มการออกกฎระเบยบรองรบในการบงคบใช และสอดคลองกบวธการปฏบต ยอมจะสงผลใหผปฏบตและผมสวนไดเสยเกดความเขาใจและยอมรบในหลกการดงกลาวรวมถงใหความรวมมอในการด าเนนกจกรรมดวยด และ (2.2) ภาคประชาชน องคการบรหารสวนต าบลตองมบทบาทส าคญในการเสรมสรางและยกระดบความเขมแขงใหกบภาคประชาชนในพนท ดงนน ภารกจส าคญขององคการบรหารสวนต าบลควรประกอบดวย การสนบสนนใหแกนน าในชมชนไดมโอกาสด าเนนกจกรรมเพอประโยชนของสาธารณะ และองคการบรหารสวนต าบล ตองมกระบวนการสอสารทมประสทธภาพในการสรางความรความเขาใจสกลมเปาหมาย ซงเนอหาทองคการบรหารสวนต าบลสอสารไปนนจะสงผลตอการรวมตวของกลม/องคกร และเครอขายในพนท ดงนน กระบวนการสอสารทมประสทธภาพจะชวยเปดชองทางในการประสานงานและการรวมมอระหวาง องคการบรหารสวนต าบล กบกลม/องคกร และเครอขายใหเกดความเขาใจอนดระหวางกน ส าหรบ (3) ปจจยการบรหารองคประกอบภายในองคการบรหารสวนต าบล (3.1) องคการบรหารสวนต าบลควรใหความส าคญกบการสรางวฒนธรรมองคการแหงการเรยนรใหเกดขน โดยสนบสนนใหพนกงานไดรบรและยอมรบการเปลยนแปลงในเรองตางๆ ทเกดขน เพอชวยใหเกดความเขาใจและยอมรบอนน าไปสการพฒนาตนเองใหเปนนกเรยนรอยตลอดเวลา (3.2) โครงสรางการบรหารงานขององคการบรหารสวนต าบล ตองมความหลากหลายและสอดคลองกบลกษณะของพนท รบผดชอบ และสามารถปรบเปลยนไดตลอดเวลาตามความส าคญของภารกจทเกดขน เชน องคการบรหารสวนต าบลทมแหลงทองเทยวควรมฝายทท าหนาทสงเสรมและพฒนาการทองเทยว องคการบรหารสวนต าบลทมโรงงานจ านวนมากในพนทควรมฝายตรวจสอบคณภาพสงแวดลอม เปนตน นอกจากน องคการบรหารสวนต าบลไมควรเพมจ านวนอตราก าลงทเปนขาราชการของแตละต าแหนงเพอรองรบปรมาณงานทเพ มขน เพราะจะกอใหเกดคาใชจายประจ าในระยะยาว ทงน ควรเพมจ านวนอตราก าลงของพนกงานจางเหมาะตามภารกจ ซงองคการบรหารสวนต าบลสามารถก าหนดเงอนไขการจางไดอยางยดหยนและสอดคลอง

118

กบปรมาณภารกจทเพมขนและลดลง รวมถงชวยใหองคการบรหารสวนต าบลสามารถวางแผนคาใชจายดานบคลากรลวงหนาได (3.3) คณลกษณะของนายกองคการบรหารสวนต าบล (ภาวะผน า) ทสามารถสรางความเชอมนและกระตนจงใจใหแกพนกงานในการขบเคลอนภารกจของ องคการบรหารสวนต าบล ใหบรรลผลส าเรจอยางมคณภาพ ควรประกอบดวยความมวสยทศน ซงเปนเงอนไขส าคญทชวยใหผทเกยวของเกดความเชอมนในตวนายกองคการบรหารสวนต าบล ระดบสง นอกจากน นายกองคการบรหารสวนต าบลจ าเปนตองแสวงหาและพฒนาเครอขายความรวมมอในการท างานระหวางองคการบรหารสวนต าบลกบภาคสวนอนอกดวย รวมถ งนายกองคการบรหารสวนต าบลควรตองเปนแบบอยางทดในการพฒนาตนเองทชวยใหการท างานมประสทธภาพสงขน เชน การใชเหตผลในการตดสนใจ การใชเทคโนโลยทเหมาะสมและชวยใหการท างานสะดวกรวดเรว และมผลสมฤทธมากขนกวาเดม เปนตน และเงอนไขส าคญอกประการหนงคอ การท าใหประชาชนและผทเกยวของทงหลายเหนวา นายกองคการบรหารสวนต าบลเปนผทเสยสละเขามาท าหนาทในการพฒนาทองถน โดยมงเนนผลประโยชนของประชาชนสวนใหญเปนหลก ดงนน การมระบบพฒนาคณธรรมและจรยธรรมของผบรหารและพนกงานทกระดบขององคการบรหารสวนต าบล จงถอเปนมาตรฐานทชวยรบรองความนาเชอถอไดในระดบหนง และ (3.4) การท างานอยบนฐานความร (Knowledge-Based) โดยผบรหารและพนกงานตองมทกษะ/สมรรถนะในระดบสง (Skill/Competency) และมระบบบรหารจดการทยดหยน พรอมรบการเปลยนแปลงทเกดขนในอนาคต (Management System) เพอน าไปสการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายการด าเนนตามนโยบาย โดยเฉพาะเรองการท างานใหสอดคลองกบความตองการของประชาชน และศกยภาพขององคการบรหารสวนต าบล และวธการวดผลการท างานตองพฒนามาจากวตถประสงคเชงคณภาพในการท างานโดยอางองจากคณภาพชวตของประชาชน สมตตรา เจมพนธ (2552, หนา 69-107) ไดศกษาเรองความส าเรจของการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบตในภาคราชการ โดยมวตถประสงค (1) เพอศกษาปจจยทสงผล และสามารถท านายความส าเรจของการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบตในภาคราชการ (2) เพอสรางองคความรในการคนหาปจจยทมผลตอการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบตในภาคราชการของประเทศไทย ในการวจยน ผศกษาใชรปแบบการวจยเชงปรมาณ (Quantitative Research) เพอมงทดสอบวาตวแปรอสระและตวแปรตาม มความสมพนธกนในเชงเหตและผล (Causal Relationship) โดยเกบขอมลจากหนวยงานราชการ จ านวน 190 หนวยงาน ซงแตละกลมของหนวยงานผท าวจยพยายามเกบรวบรวมขอมลจากกลมตวอยางใหมจ านวนใกลเคยงกนคอระหวางรอยละ 9.4-12.5 และมผตอบแบบสอบถามรวม 1347 คน การเกบขอมลใชแบบสอบถามและแบบวดมาตรประเมนรวมคา โดยแบงกลมตวแปรออกเปน (1) ปจจยดานนโยบาย (2) ปจจยดานสมรรถนะของหนวยงาน (3) ปจจยดานสภาพแวดลอมภายนอก (4) ปจจยดานความส าเรจระดบบคคล (5) ปจจยดานความส าเรจระดบกลมงาน สวนตวแปรตามสดทาย คอ ความส าเรจของ

119

การน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบต วดใน 2 มตยอย คอ (1) หลกความคมคา (2) หลกความตอเนอง โดยใชสถตในการวเคราะหคอ การวเคราะหความแตกตาง การวเคราะหแบบถดถอยพหคณ แบบปกตและแบบเปนขน และการวเคราะหเสนทาง เพอทดสอบสมมตฐานทง 4 ขอ นอกจากนยงใชการวเคราะหความแปรปรวนสองทาง และมสถตขนรองในการวเคราะหขอมลคอ การเปรยบเทยบคาเฉลยเปนรายคดวยวธการของ Scheffe เพอใหไดผลทชดเจนทสด ผลการวจยพบวา (1) หนวยงานทตงอยในสภาพแวดลอมทมภมอากาศทดและเอออ านวยตอการประหยดพลงงาน เปนหนวยงานทประสบความส าเรจทงระดบบคคล ความส าเรจระดบกลมงาน ความส าเรจในภาพรวม ความส าเรจดานความคมคา และความส าเรจดานความตอเนองในการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบตภาคราชการ (2) ผลการวเคราะหขอมลดวยสถตการวเคราะหถดถอยพหคณแบบเปนขน พบวามตวแปรอสระเพยง 7 ตวรวมกนท านายความส าเรจระดบบคคลไดถงรอยละ 82.0 โดยตวแปรทสามารถเขาสมการท านายเปนอนดบ 1 คอ การบรหารงานของผบรหาร (3) ผลการวเคราะหขอมลดวยสถตการวเคราะหถดถอยพหคณแบบเปนขน พบวาตวแปรอสระเพยง 5 ตวรวมกนท านายความส าเรจระดบกลมงานไดรอยละ 57.0 โดยตวแปรทสามารถเขาสมการท านายเปนอนดบ 1 คอ การรณรงคตดปายประหยดพลงงาน (4) ผลการวเคราะหขอมลดวยสถตการวเคราะหถดถอยพหคณแบบเปนขนแสดงใหเหนวามตวแปรอสระเพยง 11 ตวรวมกนท านายความส าเรจในภาพรวมของการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบตในภาคราชการไดถงรอยละ 93.5 โดยตวแปรทสามารถเขาสมการท านายเปนอนดบ 1 คอ ความเปนอสระของกลมงาน และ (5) จากการวเคราะหเสนทางเพอหาอทธพลของปจจยตางๆ ทมตอความส าเรจในภาพรวมของการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบตในภาพราชการ และ (6) ขอเสนอแนะในการวจยคอ (6.1) ผบรหารควรมการบรหารงานแบบมสวนรวม มการจดสรรทรพยากรตางๆใหเหมาะสมและเพยงพอ อกทงเขมงวดดานการปฏบตตามมาตรการประหยดพลงงานอยางจรงจง (6.2) หนวยงานเรงการรณรงคและประชาสมพนธใหปฏบตตามเปาหมายของนโยบายประหยดพลงงาน และสงเสรมการใชพลงงานทดแทนตางๆ อยางจรงจง เพอเพมความส าเรจระดบกลมงาน และมการรณรงคและประชาสมพนธตามเปาหมายของของนโยบาย เพอเพมความส าเรจในภาพรวมของการน านโยบายประหยดพลงงานไปปฏบต (6.3) หนวยงานควรมการจดการดานสภาพแวดลอม เพอใหเอออ านวยแกการปฏบตตามนโยบายประหยดพลงงาน 1.2 ปจจยดานหนวยงานทเกยวของ ฉกาจ ลอยทอง (2552, หนา 228-274) ไดท าการวจยเรองเครอขายกบศกยภาพขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลในประเทศไทย โดยมวตถประสงคคอ (1) เพอศกษากระบวนการสรางเครอขายความสมพนธและผลกระทบของกระบวนการสรางเครอขายความสมพนธทมผลตอศกยภาพการบรหารงานเทศบาล (2) เพอศกษามลเหตและเงอนไขทท าใหเกดการสรางเครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบภาคสวนตางๆ และ (3) เพอศกษาปจจย

120

สงเสรมและอปสรรคในการสรางเครอขายทมผลตอการบรหารงานเทศบาล โดยใชวธการศกษาเชงคณภาพ ผลการศกษาพบวา เทศบาลมกระบวนการสรางความสมพนธเชงเครอขายกบภาคสวนตางๆ ทมความเชอมโยงกบการบรหารงานทองถน เพอเสรมสรางศกยภาพในการบรหารงานเทศบาล ประกอบดวย (1) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบองคกรวชาชพ ผบรหารทองถนเทศบาลสรางความสมพนธดงกลาวผานบทบาทของผบรหารทองถนในแลกเปลยนขอมลประสบการณ และการน าเสนอประเดนปญหาของทองถนผานเวทสนนบาตเทศบาลทง 3 ระดบ ท าใหเกดการระดมความคดในการแกไขปญหาสาธารณะรวมกน ตลอดจนการสรางพลงอ านาจการตอรองและการเรยกรองผลประโยชนกบรฐบาลไดเปนอยางด ทงน ความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานภาวะผน าของผบรหารทองถนไดเปนอยางด (2) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบแกนน าชมชน เปนเครอขายทมงอาศยแกนน าชมชนในการขบเคลอนการด าเนนงานของเทศบาลในทกขนตอน ตลอดจนมสวนกระตนใหประชาชนเขามามสวนรวมในการพฒนาทองถนมากยงขน ทงนความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานการบรหารจดการของเทศบาลไดเปนอยางด เนองจากแบงเบาภาระในความรบผดชอบของเทศบาลใหด าเนนการเฉพาะในสวนทเกนก าลงความสามารถของชมชน ท าใหเทศบาลด าเนนกจการสาธารณะอนๆไดมากขน (3) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบองคกรชมชน เปนเครอขายทท าใหเกดความรวมมอในการแกไขปญหาทเกดขนในทองถนรวมกน ตลอดจนเทศบาลใหการสงเสรมและเกอหนนกบองคกรชมชนใหสามารถด าเนนกจกรรมตางๆในชมชนโดยปราศจากขอจ ากดในดานตางๆ ทงน ความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานทนทางสงคมของเทศบาลไดเปนอยางด กอใหเกดกระบวนการการมสวนรวมภายในชมชนมากยงขน (4) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบองคกรพฒนาเอกชน หรอ NGO เปนเครอขายทมงอาศยจดเดนขององคกรพฒนาเอกชนทมความร ความเชยวชาญและประสบการณในการแกไขปญหาทเกดขนภายในทองถน ความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานการบรหารจดการของเทศบาลไดเปนอยางด ปญหาสาธารณะทเกดขนไดรบการแกไขอยางมประสทธภาพสงสด (5) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบภาคเอกชนเปนเครอขายทเปดโอกาสใหเทศบาลไดรบการสนบสนนงบประมาณจากภาคเอกชนในการด าเนนกจการสาธารณะ สงผลใหเทศบาลมศกยภาพดานงบประมาณทเขมแขงมากยงขน ทงน ความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานการบรหารจดการของเทศบาลไดเปนอยางด (6) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบนกการเมองหรอพรรคการเมองระดบชาต เปนเครอขายทท าใหเทศบาลเกดความสะดวกในการดงงบประมาณทใชในการพฒนาทองถน ทงนความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานงบประมาณของเทศบาลใหมความเขมแขงมากยงขน (7) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบสวนราชการ เปนเครอขายทท าใหเทศบาลสามารถด าเนนงานทตองใชองคความรและความเชยวชาญเฉพาะทางของสวนราชการไดอยางมประสทธภาพความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานการบรหารจดการของเทศบาลไดเปน

121

อยางด และ (8) เครอขายความสมพนธระหวางเทศบาลกบองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ เปนเครอขายทท าใหเกดความรวมมอในการแกไขปญหาสาธารณะรวมกน รวมทงเปนการประหยดงบประมาณ และสรางความคมคาในการด าเนนการ ทงน ความสมพนธดงกลาวเสรมสรางศกยภาพดานการบรหารจดการของเทศบาลไดเปนอยางด ท าใหเทศบาลกาวขามขอจ ากดในดานขนาด จ านวนบคลากร ศกยภาพบคลากร อปกรณเครองมอ รวมไปถงในดานงบประมาณ Derrick Purdue (2001, p. 2211-2224) ไดท าการศกษาเรอง การสรางความรวมมอของทองถนขางเคยงกน ภาวะผน า ความไววางใจ และทนทางสงคม จากการวจยพบวา ทนทางสงคมเกดจากความสมพนธระหวางชมชนและความไววางใจในตวผน าชมชน ซงจะสนบสนนประสทธภาพในการเปนหนสวนของทองถนใกลเคยงกน การเขามาเปนหนสวนของทองถนยงสามารถกอใหเกดทนทางสงคมแหลงใหมทมความส าคญตอชมชน สงนขนอยกบผน าชมชนซงเปรยบเสมอนผประกอบการทางสงคมหรอตวแทนของชมชน ในฐานะของผประกอบการทางสงคมกคลายคลงกบผน าในการขบเคลอนองคกร ซงเปนสวนผสมระหวางผทมความช านาญในการประกอบการกบผทมวสยทศนในการสรางความสมพนธกบทองถนขางเคยง และในฐานะของตวแทนชมชนจะคลายคลงกบผน าในการแลกเปลยน หมายถง ผทมหนาทประสานตดตอแลกเปลยนขอเทจจรงระหวางกลมสมาชก ซงทงสองฐานะดงกลาวตองอาศยความไววางใจระหวางบคคลในทองถนและองคกรเปนส าคญทงในฐานะทเปนหนสวนและสมาชกของชมชน จากแนวคดของ Purdue ไดแสดงใหเหนวา การสรางความรวมมอในระดบทองถนของพนทใกลเคยงกน จ าเปนตองอาศยความไววางใจในตวผน าทองถนเปนส าคญ ทงในฐานะทเปนผน าในการขบเคลอนองคกรซงตองมความช านาญในการบรหารชมชนและมวสยทศนในสรางความสมพนธกบทองถนขางเคยง และในฐานะตวแทนของชมชนทมหนาทแลกเปลยนขอเทจจรงระหวางกลมสมาชก ดงนน แนวคดทกลาวมาขางตน ผวจยไดน าไปประยกตใชสรางตวชวดในเครองมอในการวจ ยตอไป 1.3 ปจจยดานโครงสรางขององคการ อลงกรณ อรรคแสง (2547, บทคดยอ) ไดศกษาเรองพฒนาการจดโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนของไทยเปรยบเทยบกบตางประทศ โดยมวตถประสงคเพอศกษาถงแนวคดในการจดรปแบบและโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถนของไทยและตางประทศ รวมถงพฒนาการจดรปแบบและโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถน บทสรปของงานวจยชนนไดเสนอวา การจดรปแบบและโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนของไทยจงควรมความหลากหลาย โดยใหแตละทองถนไดมโอกาสไดเลอกใชรปแบบทเหมาะสมกบตนเอง ผลวจยไดน ามาสขอเสนอแนะซงผวจยไดน าเสนอทางเลอกโดยจ าแนกตามความแตกตางของทองถนดงน (1) ความหลากหลายของจ านวนประชากร โดยเสนอใหทองถนขนาดใหญทเปนศนยรวมของความเจรญในดานตางๆ และมประชากรทแตกตางหลากหลายอยางกรงเทพมหานคร

122

ใชโครงสรางแบบสภา-นายกเทศมนตรทมอ านาจมากเพอใชในการบรหารจดการอยางเปดเสรจ ส าหรบในเทศบาลนครมทางเลอกได 2 ทาง คอ แบบสภา-นายกเทศมนตร และแบบสภา-ผจดการ ในขณะทองคกรปกครองสวนทองถนขนาดปานกลางถงขนาดเลก สามารถใชโครงสรางทหลากหลายรปแบบได ทงแบบสภา-นายกเทศมนตร แบบสภา-ผจดการ คณะกรรมการ และทประชมเมอง ทงน ผวจยเสนอใหองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดเลกมากๆ เชน อบต.ทาเทววงษ อ.เกาะสชง จ.ชลบร ซงมประชากร เพยง 165 คน ควรใชรปแบบทประชมเมอง เพอเปนการประหยดงบประมาณ และเปดโอกาสใหประชาชนไดน าเสนอวธการแกไขปญหาไดโดยตรง (2) ความหลากหลายของรายไดทไมสอดคลองกบขนาดของสภาทองถน โดยกลาวถงความไมสมเหตสมผลของการน าจ านวนสมาชกสภาทองถนไปผกตดกบจ านวนหมบาน ท าใหองคการบรหารสวนต าบลทมรายไดนอยแตมจ านวนหมบานมากตองประสบกบปญหาคาใชจายทเปนคาตอบแทนแกสมาชกสภาทองถน ท าใหมเงนเหลอนอยส าหรบการน าไปพฒนาทองถน ทงน ผวจยเสนอใหองคการบรหารสวนต าบลเหลานนมทางเลอกอน เชน รปแบบคณะกรรมการ ซงอาจมกรรมการเพยง 3 คน เพอลดคาใชจายทเปนคาตอบแทน หรอหากมจ านวนประชากรนอยกสามารถใชรปแบบทประชมเมองได (3) ความหลากหลายของความเปนเมอง กงเมองหรอชานเมอง และชนบท โดยกลาววาลกษณะดงกลาวสงผลตอวฒนธรรมและคานยมทแตกตางกน ซงสงผลตอพฤตกรรมทแตกตางกนดวย ทงน ผวจยเสนอใหองคกรปกครองสวนทองถนทมความเปนเมองเนนการจดบรการสาธารณะ และสามารถตอบสนองตอความตองการทแตกตางกนหลากหลายได จงควรใชแบบสภา-นายกเทศมนตรทมอ านาจมาก ส าหรบกงเมองหรอชานเมอง จะพบวา ประชาชนสวนใหญท างานอยในเมอง และใชพนทดงกลาวส าหรบพกผอน ดงนน จงไมสนวาใครจะมาจดบรการสาธารณะเพยงแตขอใหมคณภาพทด และมกไมอยากเขาไปยงเกยวกบการเมอง จงควรใชแบบสภา-ผจดการ และชนบท จะพบวา ประชาชนสวนใหญไมมความแตกตางกนมากนก ทงในดานความคด ความเชอ วฒนธรรมและคานยม ซงมกจะเปนไปในทศทางเดยวกน ดงนน จงควรใชแบบคณะกรรมการ หรอทประชมเมอง 1.4 ปจจยดานผปฏบตนโยบาย เสนห จยโต (2555, หนา 33-34) ไดศกษาวจยเรองการพฒนาขดสมรรถนะบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมวตถประสงค (1) เพอศกษาสภาพปจจบนและความตองการพฒนาประสทธภาพการปฏบตงานบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน (2) เพอจดท าตนแบบขดสมรรถนะบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน และ (3) เพอด าเนนการพฒนาบคลากรตามขดสมรรถนะหลกขององคกรปกครองสวนทองถน ผลการวจยสรปไดดงน (1) ผลการศกษาสภาพปจจบนและความตองการพฒนาประสทธภาพการปฏบตงานบคลากรดานการพฒนาคณภาพการบรหารจดการภาครฐขององคกรปกครองสวนทองถน พบวา องคการบรหารสวนจงหวดมความคดเหนตอสภาพปจจบนโดยรวมอยในระดบปานกลาง และ มความตองการพฒนาประสทธภาพ

123

การปฏบตงานบคลากรโดยรวมอยในระดบมาก เทศบาลมความคดเหนตอสภาพปจจบนโดยรวมอยในระดบมาก และมความตองการพฒนาประสทธภาพ การปฏบตงานบคลากรโดยรวมอยในระดบมาก องคการบรหารสวนต าบลมความคดเหนตอสภาพปจจบนโดยรวมอยในระดบมาก และมความตองการพฒนาประสทธภาพการปฏบตงานบคลากรอยในระดบมาก (2) ผลการจดท าตนแบบขดสมรรถนะบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถนพบวา ตนแบบสมรรถนะหลกขององคการบรหารสวนจงหวดม 6 ประการ ไดแก ความรอบรดานวฒนธรรมองคการ การคดคนนวตกรรมใหม การท างานมงผลสมฤทธ การสรางเครอขายและการมสวนรวม ความรอบรดานการพฒนาทรพยากรมนษย และการท างานเปนทม ตนแบบสมรรถนะหลกของเทศบาลม 6 ประการ ไดแก จตส านกบรการ คณธรรมจรยธรรมและความรบผดชอบตอสวนรวม การท างานเปนทม การคดนอกกรอบ/รเรม การสงสมความเชยวชาญในอาชพและการจดการความขดแยงในชมชน ตนแบบสมรรถนะหลกขององคการบรหารสวนต าบลม 6 ประการ ไดแก จตส านกบรการ ความรอบรดานวฒนธรรมองคการ การสรางเครอขายและการมสวนรวม จตส านกประชาธปไตย ความรอบรดานการพฒนาทรพยากรมนษยและการท างานเปนทม และ (3) ผลการด าเนนการพฒนาบคลากรตามสมรรถนะหลกขององคกรปกครองสวนทองถน พบวา ผเขารบการอบรมหลกสตรพฒนาบคลากรองคกรปกครองสวนทองถนสมออาชพทงองคการบรหารสวนจงหวดนนทบร เทศบาลต าบลบงยโถ และองคการบรหารสวนต าบลบงทองหลาง มความพงพอใจตอการพฒนาบคลากรตามสมรรถนะหลกดวยเทคนคการฝกอบรม เชงระบบอยในระดบมาก Abdul Hamid Abdullah, Raja Mohamed Fauzi Raja Musa and Juhary Haji Ali (2011, p. 240-255) ไดศกษาวจยเรอง การพฒนาการรบรรปแบบสมรรถนะของผปฏบตงานโดยบรษททรพยากรมนษยมาเลเซยและทปรกษา: แนวทางการสรางแบบจ าลองสมการโครงสราง (SEM) โดยมวตถประสงคคอ เพอการพฒนาการรบรรปแบบสมรรถนะของผปฏบตงานโดยผานการพสจนและการสงเกตรปแบบสมรรถนะของผปฏบตงานทรพยากรมนษยทมนยส าคญ การวจยใชแบบสอบถามเกบขอมลจากผปฏบตงานทรพยากรมนษยและทปรกษาดานทรพยากรมนษยในประเทศมาเลเซย จ านวน 380 คน ซงการศกษาผลการด าเนนงานในเบองตนเปนไปตามแนวคดของนกวชาการหลายๆ ทาน ซงสมรรถนะของผปฏบตงานประกอบดวย ทกษะสมรรถนะในหมวดหมพฤตกรรม สมรรถนะในหมวดหมธรกจ และสมรรถนะในหมวดหมเทคนคดานทรพยากรมนษย ซงถกวเคราะหโดยใชการวเคราะหปจจยสอบสวน (EFA) การวเคราะหปจจยยนยน (CFA) และการสรางแบบจ าลองสมการโครงสราง (SEM) ทงน ผลการศกษาไดชใหเหนวา สมรรถนะในหมวดหมทส าคญในการศกษาคอ สมรรถนะในหมวดหมพฤตกรรม และสมรรถนะในหมวดหมเทคนคดานทรพยากรมนษย ซงสมรรถนะในหมวดหมธรกจนนไมมนยส าคญในการศกษาครงน ส าหรบทกษะสมรรถนะทมนยส าคญในรปแบบสมรรถนะของผปฏบตงานทรพยากรมนษยคอ การสรางความสมพนธและการขบเคลอนกระบวนการ นาเชอถอและคณสมบตสวนบคคล การจดการ

124

ทรพยากรและศกยภาพ และความสมพนธของพนกงานและการปฏบตตาม ผลการศกษาพบวา ปจจยสมรรถนะ 14 ตวทมนยส าคญในการศกษา ไดแก กระบวนการการบรหารจดการ ความยดหยน การแสวงหาขอมลขาวสาร ความคดรเรมทแขงแกรง ความภาคภมใจในการท างาน ความกระตอรอรน ความสามารถในการเปลยนแปลง ภาวะผน า การพฒนาองคการ การวางแผนความกาวหนาในอาชพ การวางแผนความส าเรจ การปรบปรงประสทธภาพของบคลากร ความมระเบยบวนย และความปลอดภยในการประกอบอาชพและสขภาพ ซงการทดสอบสงเกตรปแบบสมรรถนะของผปฏบตงานทรพยากรมนษยจะไดมาจากวฒนธรรมในทองถนของประเทศมาเลเซย และมนจะเปนประโยชนตอผปฏบตงานทรพยากรมนษย ทปรกษาดานทรพยากรมนษย ชมชนทรพยากรมนษยของผปฏบตงาน สถาบนการศกษา องคการ และบคคลอนๆทเกยวของ Sanderson (2001, p. 297-313) ไดท าการศกษาเรองการจดการผลการปฏบตงาน (การบรหารงานแบบมงผลสมฤทธ) การประเมนผล และการปกครองสวนทองถนยคใหม จากการวจยพบวา การปฏรปภาครฐของกลมประเทศ OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) หรอประเทศสมาชกในกลมความรวมมอดานเศรษฐกจและการพฒนา ไดมการพฒนารปแบบความรวมมอของภาครฐแนวใหมทเนนใหเกดการบรหารงานแบบมงผลสมฤทธ โดยในประเทศกลมประเทศองกฤษไดมการพฒนาภายใตบรบทของการจดการภาครฐแนวใหม โดยจะพฒนาจากรปแบบเดมทเนนความส าคญจากบนลงลางไปสการสนบสนนใหเกดความรวมมอรวมรบผดชอบจากสวนลางขนบน การพฒนาการบรหารงานแบบมงผลสมฤทธ และการประเมนผลขององคกรปกครองสวนทองถนในกลมประเทศองกฤษจะอยภายใตเงอนไขความกดดนภายนอกโดยเฉพาะอยางยงแนวทางปฏบตทถกก าหนดขนจากสวนกลางทสนบสนนใหเครองมอทางการบรหารจดการทเนนตวชวดในการประเมนผล ในขณะทการจดการบคลากรภาครฐแนวใหมกจะเนนทบคลากรของทองถนเปนส าคญโดยเนนพจารณาทผลการปฏบตงานและการประเมนผล เพอขบเคลอนใหเกดการปรบปรงอยางตอเนองในการสนบสนนใหเกดคานยมทมงเนนความเปนเลศอยางไรกตาม เมอเรวๆนไดมการบงชวามวฒนธรรมองคกรหลายอยางทเปนอปสรรคตอการประเมนผลขององคกรปกครองสวนทองถน ดงนน อ านาจในการบรหารของทองถนจ าเปนตองพฒนาควบคไปกบการพฒนาระบบ กระบวนการด าเนนงาน และการพฒนาการเรยนรของบคลากรในทองถนรวมกนอยางตอเนอง โดยปลกฝงคานยมทมงเนนความเปนเลศจนกลายเปน “วฒนธรรมของทองถน” เพอท าใหแนใจวาผลลพธจากการประเมนทไดจะน าไปสจดมงหมายแหงความเปนเลศของทองถนอยางแทจรง จากแนวคดของ Sanderson จะเหนไดวา การปกครองสวนทองถนยคใหมเนนทผลสมฤทธทไดจากการด าเนนงาน โดยเปนผลจากความรวมมอและรวมรบผดชอบรวมกนของบคลากร ทงจากผบรหารไปสผปฏบต (บนลงลาง) และการใหความรวมมอจากผปฏบต

125

1.5 ปจจยดานภาวะผน า อรอนงค โรจนวฒนบลย (2554, หนา 219-225) ไดวจยเรองการพฒนาตวแบบผน าเชงนวตกรรม โดยมวตถประสงคเพอ (1) ศกษาองคประกอบคณลกษณะของผน าเชงนวตกรรม ขององคการธรกจเอกชนภาคอตสาหกรรมทมลกษณะเปนองคการแหงนวตกรรม (2) ศกษาแนวทางการพฒนาผน าเชงนวตกรรม และ (3) พฒนาตวแบบผน าเชงนวตกรรม โดยประยกตใชทฤษฎภาวะผน าและแนวคดการพฒนานวตกรรม เปนฐานคตในการศกษาเพอคนหาปจจยทเปนองคประกอบคณลกษณะของผน าทมผลตอการพฒนานวตกรรมในองคการ ประชากรทใชในการศกษาคอ ผน าองคการทมผลตภณฑ กระบวนการ หรอบรการ ซงเปนผลจากการสรางสรรคทมลกษณะความเปนนวตกรรม ใชวธการศกษาแบบ Grounded Theory และวธการศกษาเฉพาะกรณ โดยใชเทคนคการสมภาษณเชงลก สมภาษณผบรหารระดบสงในต าแหนงประธานเจาหนาทบรหารหรอ กรรมการผจดการใหญ องคการละ 1 ทาน และสมภาษณกลมบคลากรในองคการและผเกยวของอก 62 คน ผลการศกษาพบวา (1) บรบทภายนอกองคการทมความเปลยนแปลงมากขนสงผลกระทบตอการปรบทศทางและกลยทธในการน าองคการ กดดนใหผน ามงเนนการพฒนานวตกรรมมากขนเพอสรางความไดเปรยบในการแขงขนและการเจรญเตบโตอยางยงยน (2) บรบทภายในองคการดานวฒนธรรมองคการและบรรยากาศภายในองคการมผลกระทบตอบทบาทของภาวะผน า (3) รปแบบองคการแหงการเรยนรและระบบการจดการความรทมกระบวนการชดเจน และใชเทคโนโลยในการสรางคลงความร การสงเสรมการเรยนร เปนปจจยทสงผลกระทบเชงบวกตอการพฒนานวตกรรม (4) โครงสรางองคการทเหมาะสม คอ โครงสรางองคการแบบทมงานขามสายงาน (5) ระบบการพฒนาทรพยากรมนษยทมการบรหารคนเกง และมระบบพเลยง มการสอนงาน การมอบหมายงานโครงการ การมอบอ านาจ เปนระบบทสงผลเชงบวกตอแนวทางการพฒนาผน าเชงนวตกรรม (6) ผลจากการวเคราะหเปรยบเทยบกรณศกษาทงหมดพบวา ตวแบบองคประกอบคณลกษณะของผน าเชงนวตกรรม และแนวทางการพฒนาผน าเชงนวตกรรมควรประกอบดวย บรบทภายนอกและภายในองคการทมผลตอผน าเชงนวตกรรม และองคประกอบคณลกษณะของผน าเชงนวตกรรม มองคประกอบทส าคญ 4 ดาน คอ (6.1) ดานบคลกภาพ (6.2) ดานสมรรถนะ (6.3) ดานบทบาทหนาท และ (6.4) ดานลกษณะทางสงคม เปนองคประกอบคณลกษณะหลกของผน าเชงนวตกรรม และ (7) ขอเสนอของการศกษาคอ แนวทางการพฒนาผน าในองคการใหมองคประกอบคณลกษณะของผน าเชงนวตกรรม เพอพฒนานวตกรรมในองคการ และการศกษาตอไปในอนาคตเสนอใหมการศกษาปจจยหลกทมอทธพลตอองคการนวตกรรม และกระบวนการพฒนาภาวะผน าเชงนวตกรรม เพอความชดเจนในการก าหนดนโยบายแนวทางในการพฒนาผน าในองคการทกระดบ ใหเกดภาวะผน าเชงนวตกรรม Michael Piel (2008) ไดศกษาความสมพนธระหวางความฉลาดทางอารมณและการคดอยางมวจารณญาณตอภาวะผน าการเปลยนแปลง ผลการวจย พบวา ความฉลาดทางอารมณม

126

ความสมพนธเชงบวกกบภาวะผน าการเปลยนแปลงในระดบสงอยางมนยส าคญทางสถ ต เมอพจารณาเปนรายองคประกอบ พบวา ความฉลาดทางอารมณดานการจดการความสมพนธมความสมพนธเชงบวกกบภาวะผน าการเปลยนแปลงดานการมอทธพลอยางมอดมการณอยางมนยส าคญทางสถต และการคดอยางมวจารณญาณไมมความสมพนธตอภาวะผน าการเปลยนแปลง ส าหรบความฉลาดทางอารมณดานการจดการความสมพนธเปนตวพยากรณภาวะผน าการเปลยนแปลง (1) ดานพฤตกรรมการมอทธพลอยางมอดมการณ มคาอ านาจพยากรณเทากบรอยละ 38 (2) ดานการกระตนทางปญญา มคาอ านาจพยากรณเทากบรอยละ 48 (3) การค านงถงความเปนเอกตถะบคคล มคาอ านาจพยากรณเทากบรอยละ 53 1.6 ปจจยดานวตถประสงคและมาตรฐานนโยบาย Jana W. Holwick (2009, p.79-83) ไดวจยเรองการประเมนผลของความส าเรจตามเปาหมายทางยทธศาสตรของสถาบนอดมศกษา โดยมวตถประสงคเพอศกษาความสมพนธระหวางการบรรลเปาหมายในการจดวางล าดบความส าคญ และการจดสรรทรพยากรทเกยวกบการวางแผนทางยทธศาสตร โดยใชการวจยเชงคณภาพ และเปนกรณศกษาในวทยาลยเอกชนแหงหนงในสหรฐอเมรกา จากกรณศกษาไดพบวา ในปจจบนการวางแผนยทธศาสตรเปนเครองมอในการบรหารสถาบนอดมศกษาทชวยใหองคการประสบความส า เ รจตามเปาหมาย ผบรหารสถาบนอดมศกษาสวนใหญไดใชการบรหารองคการโดยน าแบบอยางจากหนวยงานตางๆ ทมผลการปฏบตทดเยยมและประสบผลส าเรจมาปรบใช เพอพฒนาในรปแบบการวางแผนขององคการ การประเมนผล และการด าเนนการทมประสทธภาพ โดยการวางแผนยทธศาสตรในการบรหารสถาบนอดมศกษาจะมรปแบบทหลากหลาย และการปฏบตงานจะถกผกพนกบการจดสรรทรพยากร และจดมงหมายทางพนธกจ รวมถงการจดล าดบความส าคญ และผลวจยยงชใหเหนวา การจดสรรทรพยากรจะอยบนพนฐานของการวางแผนทางยทธศาสตร เปาหมายขององคการ และการจดล าดบความส าคญ นอกจากน การวางแผนและกระบวนการจดสรรงบประมาณ ควรด าเนนการใหเกดประสทธผล โดยสถาบนอดมศกษามความจ าเปนทจะตองเพมเรองการสอสารเพอท าความเขาใจใหแกพนกงาน รวมถงกระบวนการวางแผนจะตองผานการประเมนผล เพอวดและรายงานผลถงผลลพธ ซงจะท าใหองคการสามารถปรบปรงผลงานใหบรรลเปาประสงคทไดก าหนดไว 2. การปฏบตงานตามภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน เปนการศกษางานวจยทเกยวของกบผลการปฏบตงานตามภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมงานวจยทน ามาอางองดงน ฉมานนท แกวอนตะ (2554, หนา 160-164) ไดศกษาเรองการน าแผนผสงอายแหงชาต ฉบบท 2 (พ.ศ.2545-2564) ฉบบปรบปรง ครงท 1 พ.ศ.2552 ไปปฏบต : กรณศกษา อ าเภอเวยงสา จงหวดนาน โดยมวตถประสงคเพอ (1) ศกษาการน าแผนผสงอายแหงชาต ฉบบท 2 (พ.ศ.2545-

127

2564) ฉบบปรบปรง ครงท 1 พ.ศ.2552 ไปปฏบต (2) ศกษาเงอนไขทสงผลตอความส าเรจหรอความลมเหลวของการนาแผนผสงอายแหงชาต ฉบบท 2 (พ.ศ.2545-2564) ฉบบปรบปรง ครงท 1 พ.ศ.2552 ไปปฏบต และ (3) ศกษาปญหา อปสรรค แนวทางการแกไข ในเรองของการน าแผนผสงอายแหงชาต ฉบบท 2 (พ.ศ.2545-2564) ฉบบปรบปรง ครงท 1 พ.ศ.2552 ไปปฏบต โดยใชวธการศกษาเชงคณภาพ (Qualitative Research) ผศกษาไดศกษาจากขอมลเอกสาร และรวบรวมขอมลจากผใหขอมลทส าคญรวม 49 คนคอ กลมเจาหนาทของรฐผปฏบตตามนโยบายระดบจงหวด จ านวน 2 คน กลมเจาหนาทของรฐผปฏบตตามนโยบายระดบทองถนจ านวน 32 คน และประธานชมรมผสงอายจ านวน15 คน โดยใชวธการศกษาเชงคณภาพเปนหลก ไดแก แนวทางการสนทนาหรอการสมภาษณแบบเจาะลก รวมไปจนถงการสงเกตพฤตกรรม กระบวนการกลม และการมสวนรวมในการด าเนนกจกรรม ทงน ผลการศกษาพบวา เงอนไขทสงผลตอความส าเรจของการน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงไปปฏบต ประกอบดวย (1) ลกษณะการน าแผนผสงอายแหงชาตฯ ไปปฏบต (2) แผนการด าเนนงานขององคกร (3) ความร ความเขาใจของเจาหนาท (4) จ านวนเจาหนาท (5) สมรรถนะการท างานของเจาหนาท (6) การประชาสมพนธ (7) การเชอมโยง และบรณาการ (8) การสนบสนนจากหนวยงานทเกยวของ และ (9) งบประมาณ ซงผลการศกษาพบวา การน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงไปปฏบตนน จ าแนกรายดานไดดงน (1) ดานผสงอาย พบวา องคกรปกครองสวนทองถนไดรบความรวมมออยางดจากทงผสงอายทเปนกลมเปาหมาย ชมชน และหนวยงานทเกยวของ (2) ดานเจาหนาทผปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถนพบวา สวนใหญไมไดมการศกษาเรองแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงอยางจรงจง จะรเพยงกวางๆ อยางผวเผน ท าใหเกดความไมร ไมเขาใจในเรองของแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรง และสงผลตอขนของการน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงไปปฏบต โดยไมไดน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงมาเปนกรอบในการด าเนนงาน จงสงผลตอผลลพธในการน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงไปปฏบต ซงกคอ ความลมเหลวในการน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงไปปฏบตของอ าเภอเวยงสา โดยวเคราะหได 3 ประเดนคอ ประเดนท 1 แผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงยงไมลงไปสเจาหนาทผปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถน ประเดนท 2 เจาหนาทผปฏบตงานไมมความร ความเขาใจในเรองแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรง และประเดนท 3 องคกรปกครองสวนทองถนในอ าเภอเวยงสาไมมการน าแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงไปปฏบต ดงนน จงเกดความลมเหลว เพราะไมมการรบรในเรองแผนผสงอายฯ ฉบบปรบปรงตงแตเรมแรกของการด าเนนงานนนเอง มนสนนท ชยกจยงเจรญ (2553, หนา 327-328) ไดศกษาวจยเรองการจดการบรการสาธารณะโดยวธการท าสญญาจาง: กรณศกษาเทศบาลนครพษณโลกและเทศบาลนครขอนแกน โดยการศกษาครงนเปนการน าวธการท าสญญาจางมาใชในเทศบาล มวตถประสงคคอ (1) เพอศกษาขอด ขอเสย ของการจดการการบรการสาธารณะโดยวธการท าสญญาจาง (Contracting Out) ของเทศบาลนคร (2) เพอศกษาประเภทการบรการสาธารณะทเหมาะสมในการใชการจดการการ

128

บรการสาธารณะโดยวธการท าสญญาจางในเทศบาลนคร (3) เพอศกษาถงประสทธผลการบรการสาธารณะโดยวธการท าสญญาจางของเทศบาลนคร รปแบบการศกษาใชวธการศกษาเชงคณภาพโดยใชกรณศกษา ในพนทเทศบาลนครพษณโลก และเทศบาลนครขอนแกนในเทศบาลทง 2 แหง ผวจยด าเนนการศกษาใน 4 โครงการคอ (1) การเกบขนขยะ (2) การกอสรางซอมแซมถนน (3) การรกษาความปลอดภย และ (4) การบ ารงรกษาสวนสาธารณะ เกาะกลางถนน ทงน ในการทบทวนแนวคดทเกยวของพบวา ปจจยทมผลตอประสทธผลการบรการสาธารณะโดยวธการท าสญญาจางประกอบดวย 4 ปจจยหลกดงน (1) การสนบสนนจากผบรหารระดบสง โดยเรมตงแตการก าหนดนโยบายและมงเนนในนโยบาย มการใชภาวะผน าทเหมาะสม และรจกใชวธจง ใจในเชงบวกแกเจาหนาทภาครฐ การใชอ านาจทมในการก าหนดโครงสรางของการน านโยบายไปปฏบต การสนบสนนนโยบายจากผบรหารระดบสง (2) ความพอเพยงของทรพยากร ซงหมายถงจ านวนบคลากร ทกษะความสามารถ และความรของบคลากร ระบบสารสนเทศ และงบประมาณทเพยงพอ (3) การชวยกนแกไขปญหา โดยเมอท างานแลวเกดปญหา ภาครฐโดยเจาหนาททเกยวของและผทเกยวของจะมการประสานงานกน เพอศกษาหาปญหาทเกดขนวาเปนเพราะอะไร และมวธการแกไขไดกแบบ อะไรบาง และแนวทางใดเปนวธการแกปญหาทดทสด ทสงผลท าให เกดประสทธผลการบรการสาธารณะ (4) การมสวนรวมของประชาชน หมายถง การเปดโอกาสใหประชาชนและผทเกยวของทกภาคสวนของสงคมไดเขามามสวนรวมกบหนวยงานในการจดท าบรการสาธารณะ (มนสนนท ชยกจยงเจรญ, 2553, หนา 194-197) ทงน ผลการศกษาพบวา การจดการการบรการสาธารณะโดยวธการท าสญญาจาง มความเหมาะสมกบองคกรปกครองสวนทองถนของไทย เพอไมใหเทศบาลเพมจ านวนบคลากรในองคการ ลดตนทน และเพมการจางงานใหกบธรกจทองถน ประเภทการบรการทเหมาะสมใชวธการท าสญญาจางคอ การกอสรางซอมแซมถนน การรกษาความปลอดภย และการบ ารงรกษาสวนสาธารณะ เกาะกลางถนน เนองจากมการครอบครองสนทรพยต า (Asset Specificity) ใชแรงงานหรอเครองจกรเพยงเลกนอย มการแขงขนสง การวดผลผลตชดเจนท าใหการควบคมท าไดงาย ผลการศกษาดานประสทธผลของวธการท าสญญาจางในเทศบาลนครพษณโลกและเทศบาลนครขอนแกน พบวา มคณภาพการใหบรการสงกวา ส าหรบดานการเทาเทยมกนของการไดรบบรการพบวา จะไดรบบรการทดกวา และดานตรงตามทไดตกลงกนไวในสญญาพบวา จะไดรบบรการตรงตามทไดตกลงไดมากกวาในการด าเนนการของเทศบาลนคร แตจะพบวา วธการท าสญญาจางจะลดตนทนของภาครฐไดนอยกวาในโครงการซอมถนน รกษาความปลอดภยและดแลสวนสาธารณะของทง 2 เทศบาล ส าหรบโครงการเกบขนขยะทใชวธการท าสญญาจางของเทศบาลนครขอนแกน พบวาตนทนของภาครฐเทาเดม มคณภาพสงกวา ไดรบบรการเทาเทยมดกวา และตรงตามทตกลงในสญญามากกวา สวนโครงการเกบขนขยะของเทศบาลนครพษณโลกแมวาสามารถลดตนทนของภาครฐได แตคณภาพดอยกวา ไดรบบรการไมทวถงและตรงตามทตกลงในสญญานอยกวาการด า เนนการใหบรการของเทศบาลนคร

129

ขอเสนอแนะจากการวจยทส าคญคอควรปรบปรงวธการท าสญญาจางเพอเพมประสทธผลโดยการก าหนดขอก าหนดในสญญาใหชดเจน เพอใหมความสามารถในการควบคมคณสมบตของผรบจาง โดยพจารณาประสบการณและความสามารถในการจดการ ถาเอกชนเปนผด าเนนงานแทน กรณใหชมชนด าเนนการแทน ผน าชมชนตองมภาวะผน าทมความสามารถในการตดสนใจ มจตสาธารณะ เสยสละ และตองมความโปรงใส เพอใหไดการบรการทมคณภาพ สรางการแขงขนใหเกดขน และลดตนทนของภาครฐ การสนบสนนของฝายบรหารมความส าคญในการชวยใหเกดการใชวธการท าสญญาจาง การมสวนรวมของประชาชนชวยใหมการตรวจสอบการท างานของเจาหนาท การประเมนคณสมบตของผเขารวมเสนอราคาท าใหไดผใหบรการทมประสบการณ มการตดตอสอสารระหวางกน และชวยแกไขปญหา ท าใหประชาชนไดรบการบรการอยางมประสทธผล รงสรรค อนทนจนทน (2552, หนา 173-176) ไดศกษาเรองปจจยทมผลตอความกาวหนาการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน : ศกษาเฉพาะกรณองคการบรหารสวนต าบล (อบต.) ในจงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคเพอ (1) ศกษาระดบความกาวหนาการถายโอนภารกจขององคการบรหารสวนต าบลตามภารกจหลก 6 ดาน (2) ศ กษาปจจยแวดลอมทางการบรหารจดการขององคการบรหารสวนต าบล (3) วเคราะหความแปรปรวนระหวางสถานภาพสวนบคคลของกลมตวอยางกบความกาวหนาของการถายโอนภารกจใหแกองคการบรหารสวนต าบล (4) วเคราะหแบบถดถอย พหคณระหวางปจจยทมผลตอความกาวหนากบความก าวหนาการถายโอนภารกจใหแกองคการบรหารสวนต าบล และ (5) คนหาแนวทางการพฒนาประสทธภาพในการถายโอนภารกจทเหมาะสมใหแกองคการบรหารสวนต าบล การวจยครงนใชการวจยเชงผสมจากกลมตวอยางทประกอบดวย พนกงานองคการบรหารสวนต าบล นายกองคการบรหารสวนต าบล ปลดองคการบรหารสวนต าบล และขาราชการในสงกดหนวยงานทเกยวของกบการถายโอนภารกจ ผลการศกษาพบวา (1) ปจจยทมผลตอความกาวหนาการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมากทสดคอ นโยบายในการบรหารจดการการถายโอนภารกจ (ขนตอนระดมพล ง) รองลงมาคอทรพยากรทางการบรหาร (งบประมาณ), วฒนธรรมองคการ (การท างานเปนทมและการมสวนรวม) โดยมภาวะผน า (เผดจการแบบมศลป) มคานอยทสด (2) ความกาวหนาการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ดานสงเสรมคณภาพชวตมความกาวหนาการถายโอนภารกจมากทสด รองลงมาคอ ดานการจดระเบยบชมชน สงคม และการรกษาความ สงบเรยบรอย ดานโครงสรางพนฐาน ดานการบรหารจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ดานการวางแผนการสงเสรมการลงทนพาณชยกรรม และการทองเทยว และดานศลปวฒนธรรม จารต ประเพณ และภมปญญาทองถน มความกาวหนาการถายโอนภารกจนอยทสด (3) การวเคราะหความแปรปรวนเพอเปรยบเทยบสถานภาพสวนบคคลพบวา มเพยงระดบการศกษา และรายได เทานนทมผลตอความกาวหนาในการถายโอนภารกจ (4) การวเคราะหแบบถดถอยพหคณ มเพยง 2 ปจจยเทานน คอ ภาวะผน าและนโยบายในการบรหารจดการการถายโอนภารกจ ทสามารถ

130

ท านายความเปนไปไดทมผลตอความกาวหนาการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเกอบทกดาน และ (5) การวจยไดน ามาสขอเสนอแนะดงน (5.1) องคการบรหารสวนต าบลตอง 1) ศกษาเงอนไขของแตละบรบทและแตละปจจยอยางถองแท 2) น าขอมลทไดมาจดระบบในการวางกลยทธในการขบเคลอนภารกจใหประสบผลส าเรจเปนล าดบ 3) มการพฒนาองคความรทเกยวของอยางสม าเสมอทงในดานปจจยภายในและภายนอกองคการ (5.2) รฐบาลตอง 1) จดท าโครงการสรางความรความเขาใจเกยวกบการถายโอนภารกจทงในฝายของผรบโอน ผใหโอน และผรบผลกระทบใหเขาใจไดตรงกน เพอใหเกดการรวมมอกนท างาน 2) มการปรบปรงกฎหมายใหเกดความทนสมยและสอดคลองกบการท างาน 3) ไมควรก าหนดเงอนไขการท างานทรดตวผปฏบตจนเกนไป 4) สนบสนนการพฒนาทรพยากรบคคลของทองถนทกระดบ เพอใหทรพยากรบคคลมศกยภาพในการปฏบตงาน โดยเฉพาะผบรหารองคการบรหารสวนต าบลทตองมการฝกใหมภาวะผน าเชงกลยทธ เพอตดตามสถานการณการเปลยนแปลงทงภายในและภายนอกองคการ อนจะชวยใหมขอมลทถกตองทนสมย และน ามาก าหนดวสยทศนและทศทางขององคการได รวมถงแสวงหาเทคนคการสรางแรงจงใจทเหมาะสม อนจะชวยใหเกดประสทธภาพในการท างาน

3. งานวจยทเกยวของกบผลส าเรจในการปฏบตงานตามภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน เปนการศกษางานวจยทเกยวของกบผลส าเรจในการปฏบตงานตามภารกจขององคกรปกครองสวนทองถน ซงไมใชตวแปรในการวจย ทงน ผวจยเหนวางานวจยดงกลาวมความสอดคลองกบผลวจยทเกดขน โดยมงานวจยทน ามาอางองดงน อรทย กกผล และคณะ (2552,หนา 21-26) ไดศกษาแนวทางการบรหารงานและการจด บรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน ซงไดรบรางวลพระปกเกลาในปงบประมาณ 2551 โดยใชวธการศกษาในเชงคณภาพ และไดพบวา เคลดลบและวธการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนทประสบความส าเรจดงกลาวมปจจยส าคญ 4 ประการคอ (1) วธคดเชงสรางสรรค โดยผลการศกษาพบวา วธคดและความคดรเรมสรางสรรคเปนเรองส าคญ ถาคดดคดถก คดรอบคอบ และคดโดยไมยดตดกบประสบการณเดม การท างานไมคอยพลาด เหนไดชดเจนวาผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนทประสบความส าเรจมวธคดทชดเจนวาปญหาคออะไร และทศทางในอนาคตตองการใหเกดอะไร การท างานไมยดตดกบกรอบเดมและงานประจ าทท าอยเทานน กอใหเกดนวตกรรมหรอความคดสรางสรรคใหมๆ ในการจดบรการสาธารณะ เชน การจดกฬาองคการบรหารสวนจงหวดกระบคพตานยาเสพตดขององคการบรหารสวนจงหวดกระบ ไมใชเปนเรองของการจดกฬาเพอการแขงขนอยางเดยว หากแตเปนกลยทธในการเสรมสรางความรวมมอขององคกรปกครองสวนทองถนในจงหวด การออกแบบรายละเอยดของการแขงขนเพอบรรลเปาหมายกสะทอนวธคดดวย อาทเชน รางวลของการแขงขนเปนงบประมาณขององคการบรหารสวนจงหวดเพอการสนบสนนการท างานขององคกรปกครองสวนทองถน เปนตน โครงการ

131

ดานการศกษาของเทศบาลต าบลทาขาม กเปนการมองนอกกรอบโดยไมจ าเปนตองจดท าโรงเรยน หากแตเสรมกจกรรมดานการศกษาดวยบรการทไมมในหนวยงานอนๆ ด าเนนการ ลกษณะเดยวกบกรณองคการบรหารสวนต าบลแมลาดจดโครงการดแลผปวยสขภาพจตโดยครอบครวและชมชน กรณของเทศบาลต าบลอมกอยสะทอนใหเหนวาการท างานไมจ าเปนตองจ ากดอยในแตพ นทของตน เทศบาลเลกกสามารถสรางเครอขายการท างานทงภาครฐและชมชน เปนตน (2) ความมงมนตงใจในการท างาน กลาวคอ ความมงมนตงใจในการท างานของทงผบรหารและบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะความมงมนตงใจของผบรหารถอเปนปจจยส าคญเพราะจะเปนการสงสญญาณใหบคลากรรวาควรจะท าอยางไรกบเรองนน เรยกวาถานายกองคกรปกครองสวนทองถนตงใจจรงวาจรงใจกบเรองน ลกนองกจะรวมมอรวมใจ ซงจะเปนการสรางงานเปนทมในการท างาน เหนไดชดจากกรณศกษาวา เมอมจตมงมนในการท างาน แมจะเจอปญหาและอปสรรค กไมทอถอย ยนยนทจะฝาฟนปญหาตางๆ นคอผลของการมความมงมนตงใจ (3) การมสวนรวมของประชาชน ทงน การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการบรการสาธารณะเปนเรองส าคญของการจดบรการสาธารณะของทองถน และตองยอมรบวาองคกรปกครองสวนทองถนไมมบคลากรทมความช านาญเชยวชาญเทากบสวนราชการ หรออาจไมสามารถจดบรการทมมาตรฐานสง แตสงทองคกรปกครองสวนทองถนท าไดดคอ การจดบรการสาธารณะทประชาชนไมใชเพยงผรบบรการเทานนแตเปนเจาของทองถน ซงความรสกเปนเจาของของประชาชนจะเปนพลงมหาศาลในการจดการปญหาชมชน ประชาชนและเครอขายสามารถเปนแหลงทนในการบรหาร สามารถเปนก าลงพลในการท างาน เปนปจจยทท าใหโครงการยงยน กรณศกษาโครงการทกโครงการสะทอนใหเหนวาการบรการสาธารณะทองถนไมวาประเภทใดสามารถด าเนนการอยางมสวนรวม ไมวาเปนการจดการขยะ การจดการทรพยากรน า การบรการดานการศกษา การบรการดานสาธารณสข ประเดนทตองเนน คอ การมสวนรวมของประชาชนและการสรางเครอขายในการท างานเปนหวใจของการปกครองสวนทองถน เพราะนอกจากบทบาทในการจดบรการสาธารณะ องคกรปกครองสวนทองถนยงมภารกจในการสงเสรมการเรยนรในระบอบประชาธปไตย ดงนนอาจกลาวไดวาการมสวนรวมของประชาชนเปนวธการท างาน (Means) และเปนอดมการณ (Norms) ทตองยดถอในการท างาน และ (4) การพฒนาอยางตอเนอง ซงการพฒนาบรการอย างตอเนองเปนประสบการณของกรณศกษาสะทอนวา กวาจะประสบความส าเรจไดตองผานการปรบปรงและพฒนาการจดบรการอยตลอดเวลาการเรมท าในระยะแรก อาจเจอปญหาและมการปรบปรง เกดการเรยนร ดงนนการประเมนตดตามการจดบรการสาธารณะเปนเรองส าคญ เพราะถาไมมการจดบรการ จะเรยนรไดอยางไรวาการบรการมปญหาหรอไมการท างานตรงกบความคดหรอไม ตวอยางเชน กรณศกษาของเทศบาลต าบลอมกอย กอนจะด าเนนโครงการอนรกษปาตนน าผานการลองผดลองถกระยะแรกกใชวธดกจบกลมชนกลมนอยทมาตดไม สงโรงพก กไมสามารถแกปญหาได ในทสดกหนมาใชกระบวนการมสวนรวมและท างานกบเครอขายชมชนและองคกร

132

ปกครองสวนทองถน ตอมาเมอท างานกบตนน ากหนมาท างานกบคนปลายน าในพนทเทศบาลอมกอย จงเกดโครงการกฬาชายหาดตานภยแลง เพอเสรมสรางความตระหนกของคนในเขตเทศบาลเกยวกบความส าคญของล าน า กรณองคการบรหารสวนจงหวดกระบมการพฒนาการแขงขนฟตบอลใหไดรบการยอมรบระดบประเทศ เชน การขอพระราชทานถวยรางวลจากพระเจาหลานเธอพระองคเจาพชรกตยาภา นอกจากนน ยงมการรวมมอกบสมาคมฟตบอลแหงประเทศไทย รวมทงการพฒนาผตดสนใหเปนทยอมรบดวย ดงนนการปรบปรงและพฒนาบรการสาธารณะอยางตอเนองเปนปจจยส าคญทขาดไมไดของการจดบรการสาธารณะทองถน สรปตวแปรทใชในการวจย จากการทบทวนแนวคดทางวชาการดงกลาวขางตน และตวแปรจากการวจยทเกยวของ ท าใหสรปเปนนยามปฏบตการไดดงน การน านโยบายไปปฏบต หมายถง กระบวนการจดการและประสานกจกรรมโดยองคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมเพอน าไปสความส าเรจตามเปาหมาย และวตถประสงคในการด าเนนนโยบายทไดก าหนดไว ทงน ปจจยการน านโยบายไปปฏบตในการวจยครงนประกอบดวย 1. มาตรฐานและวตถประสงคของนโยบาย หมายถง การก าหนดรายละเอยด ตวชวด และเกณฑการประเมนผลของเปาหมายในการปฏบตงานตามนโยบาย ซงมาตรฐานและวตถประสงคของนโยบายจะตองมความชดเจน และสามารถสอสารใหเขาใจไดโดยงาย เพอใหเกดการน าไปปฏบตไดจรง ซงจะสงผลตอการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบายไดอยางเปนรปธรรม ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การมวตถประสงคของนโยบายทชดเจน (2) มการสอสารวตถประสงคของนโยบายใหผทเกยวของเขาใจไดโดยงาย (3) มการก าหนดวธการปฏบตทสามารถท าไดจรง และ (4) การก าหนดตวชวดมสอดคลองกบวตถประสงคนโยบาย ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมวตถประสงคและมาตรฐานนโยบายอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 2. การสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลาง หมายถง การใหความชวยเหลอของ ผก าหนดนโยบายเมอผปฏบตนโยบายไดประสบกบปญหาในการด าเนนงาน ซงการใหความชวยเหลออาจอยในรปทรพยากร การออกระเบยบขอบงคบเพอชวยเหลอในการปฏบตงานตามนโยบายกได ทงน ความชวยเหลอจะตองสอดคลองกบความตองการของผปฏบตอยางเพยงพอ เพอชวยใหองคการสามารถปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพเพมขน และสามารถด าเนนงานไดตามวตถประสงคของนโยบายทก าหนดไว ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การสนบสนนความชวยเหลอทสอดคลองกบความตองการ (2) การสนบสนนความชวยเหลอทเพยงพอ (3) การสนบสนนความชวยเหลอทไมขดแยงกบขอกฎหมาย และ (4) การสนบสนนความ

133

ชวยเหลอทสอดคลองกบนโยบาย ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการสนบสนนความชวยเหลอจากสวนกลางอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 3. เงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหา หมายถง สภาพแวดลอมมความส าคญตอการน านโยบายไปปฏบต เนองจากมความซบซอน และเปลยนแปลงไปตลอดเวลา รวมถงสงผลกระทบตอการด าเนนงานขององคการ และผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบาย ดงนน องคการจงจ าเปนตองท าความเขาใจเกยวกบการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอม เพอชวยใหผทเกยวของสามารถวเคราะหและตดสนใจในการวางแผน การปรบปรงวธการปฏบตงานเพอใหเกดความสอดคลองกบสถานการณไดอยางมประสทธภาพ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ผลกระทบตอผลส าเรจตามเปาหมายของนโยบาย (2) ผลกระทบตอวธการด าเนนงานตามนโยบาย (3) การวางแผนเพอบรหารความเสยงในการด าเนนงาน และ (4) การปรบปรงวธการปฏบตงานตามสถานการณ ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการปรบตวเพอรองรบการเปลยนแปลงทเกดจากเงอนไขของเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลย และสภาพปญหาอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 4. ผก าหนดนโยบาย หมายถง ฝายการเมองทมอ านาจหนาทในการบญญตกฎหมาย หรอการก าหนดเปนมตคณะรฐมนตร การออกกฎกระทรวง และระเบยบขอบงคบตางๆ เพอใหหนวยงานทเกยวของน านโยบายทก าหนดขนไปสการปฏบตอยางเปนรปธรรม ดงนน การใหความส าคญของผก าหนดนโยบายตอนโยบายในระดบตางๆ อนไดแก การสอบถาม การสนบสนน การตดตามประเมนผลงาน จงเปนแรงผลกดนใหผทเกยวของเกดแรงกระตนในการขบเคลอนนโยบายจนประสบผลส าเรจ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ระดบความสนใจของผก าหนดนโยบาย (2) การผลกดนใหเกดการปรบปรงนโยบาย (3) การตดตามดแลของผก าหนดนโยบาย และ (4) การสนบสนนหนวยงานทน านโยบายไปปฏบต ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลไดรบการสนบสนนในดานตางๆ ทเกยวของจากผก าหนดนโยบายในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 5. กลมเปาหมาย/ผไดรบผลกระทบ และสาธารณะชน หมายถง ประชาชนหรอผรบบรการซงเปนทงผไดรบประโยชนหรอผเสยประโยชน หรออาจเรยกวาผทมสวนไดสวนเสยในนโยบายนนๆ ทงน นโยบายทถกน าไปสการปฏบตนนจะสงผลกระทบตอประชาชนทงทางตรงและทางออม โดยมน าหนกและประเดนของผลกระทบแตกตางกนไป ซงหนวยงานทเกยวของจ าเปนตองมการสรางความรความเขาใจใหแกประชาชนทไดรบผลกระทบ เพอน าไปสก ารมทศนคตทดตอนโยบาย และความรวมมอตอนโยบายในอนาคต ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษา

134

ควรพจารณาจาก (1) ระดบความรนแรงของผลกระทบทเกดจากนโยบาย (2) การใหความส าคญตอนโยบาย (3) การสนบสนนนโยบาย และ (4) ความสอดคลองระหวางเปาหมายนโยบายกบความตองการของประชาชน ซงผวจยเหนวา หากประชาชนผมสวนเกยวของไดใหความรวมมอ และสนบสนนกจกรรมตางๆ ขององคการบรหารสวนต าบลในการน านโยบายไปปฏบตอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 6. หนวยงานทเกยวของ หมายถง หนวยงานทมสวนเกยวของกบการน านโยบายไปปฏบต โดยครอบคลมทงหนวยงานหลกและหนวยงานสนบสนน ดงนน การสรางปฏสมพนธอนดระหวางหนวยงานจะน าไปสการบรณาการศกยภาพของหนวยงานเพอจะชวยใหเกดการท างานรวมกนอยางเปนระบบ และมความสอดคลองในทศทางเดยวกน ซงจะชวยใหการน าไปปฏบตไมเกดความขดแยงในการปฏบตงานรวมกน และมแนวโนมจะประสบความส าเรจในระดบสง ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การก าหนดขอบเขตในการปฏบตงานรวมกน (2) รปแบบของการสอสารระหวางกน (3) ระดบปฏสมพนธเชงบวกระหวางหนวยงาน และ (4) วธการแกไขความขดแยงระหวางหนวยงาน ซงผวจยเหนวา หากหนวยงานทเกยวของไดมความเขาใจตรงกบ และใหความรวมมอในการปฏบตตามเปาหมายทตกลงรวมกนเปนอยางดแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 7. ทรพยากรในการปฏบตงาน หมายถง ปจจยตางๆ ทเปนสงทสนบสนนใหการปฏบตงานมความคลองตว และเออตอการปฏบตงานไดโดยสะดวก ดงนน องคการควรพจารณาถงความพรอม และความพอเพยงของทรพยากรทเกยวของกบการปฏบตงานตามนโยบาย รวมถงองคการตองมการวางแผนและแสวงหาทรพยากรทเหมาะสมกบการปฏบตงานอยางตอเนอง เพอชวยใหผปฏบตสามารถน านโยบายไปปฏบตไดโดยงาย รวมถงปฏบตตามนโยบายไดอยางมประสทธภาพส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ความพอเพยงของทรพยากร (2) การเตรยมความพรอมของทรพยากร (3) ความเหมาะสมของทรพยากรกบเปาหมายนโยบาย และ (4) การวางแผนใชทรพยากร ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมทรพยากรในการปฏบตงานอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 8. การสอสารในองคการ หมายถง รปแบบวธการทองคการไดน ามาใชสอสารทงภายในและภายนอกองคการ เพอชวยใหผท เกยวของกบการน านโยบายไปปฏบตของแตละหนวยงานมความรความรความเขาใจไดสอดคลองตรงกนเกยวกบมาตรฐานและวตถประสงคนโยบาย ทงน การสอสารทชวยใหผปฏบตสามารถเขาใจไดโดยงายดวยรปแบบวธการทเหมาะสมยอมชวยใหเกดความรวมมอในการปฏบตนโยบายรวมกน รวมถงเปนการชวยลดความขดแยงทไม

135

พงประสงคไดอกดวย ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) สรางความเขาใจไดโดยงาย (2) วธการสอสารทเหมาะสม (3) ความตอเนองในการสอสาร และ (4) ขอมลทชดเจนเปนปจจบน ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมศกยภาพในการสอสารอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 9. โครงสรางองคการ หมายถง การออกแบบและเลอกใชรปแบบโครงสรางองคการทเหมาะสมเพอปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพเพอตอบสนองตอเปาหมายตามนโยบาย ซงการจดโครงสรางองคการจ าเปนตองพจารณาถงการก าหนดล าดบชนในการบงคบบญชา การก าหนดระเบยบปฏบตในการปฏบตงาน และการเชอมโยงประสานงาน เพอใหเกดความยดหยนในการปฏบตงาน เพราะการออกแบบโครงสรางองคการเปรยบเสมอนการวางแผนในการปฏบตงานเพอรองรบการเปลยนแปลงทอาจเกดขน และชวยใหพนกงานสามารถปฏบตตามนโยบายภายใตสถานการณตางๆ ไดอยางเหมาะสมและมประสทธภาพสงสด ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) การก าหนดล าดบชนในการบงคบบญชา (2) การก าหนดระเบยบปฏบต (3) ความยดหยนในการปฏบตงาน และ (4) การเชอมโยงประสานงาน ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการจดโครงสรางขององคการใหเหมาะสมกบการปฏบตงานตามนโยบายอยในระดบสงแลวยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 10. ผปฏบตนโยบาย หมายถง พนกงานขององคการซงถอไดวามบทบาทส าคญตอการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายนโยบาย ดงนน องคการจงตองมการสงเสรมดานการพฒนาพนกงานใหมสมรรถนะในการปฏบตงานทสงขน เพอผลกดนภารกจขององคการใหประสบผลส าเรจ ทงน การทองคการสามารถกระตนจงใจใหพนกงานมทศนคตทดตอนโยบายและมการแสดงพฤตกรรมการปฏบตงานทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายแลว กยอมชวยใหการน านโยบายไปปฏบตเกดประสทธภาพ และบรรลผลส าเรจไดผลงานทมคณภาพ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควรพจารณาจาก (1) ทศนคตตอนโยบาย (2) ระดบการยอมรบ (3) การตอบสนองตอนโยบาย และ (4) การปรบตวรบการเปลยนแปลงทเกดขนจากนโยบาย ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมการกระตนจงใจใหผปฏบตนโยบายมทศนคตทดตอนโยบายและมการแสดงพฤตกรรมการปฏบตงานทสอดคลองกบวตถประสงคของนโยบายไดอยางเหมาะสมแลว ยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 11. วธการบรหารงาน หมายถง กระบวนการบรหารจดการความสมพนธระหวางกลไกตางๆ ขององคการใหมประสทธภาพ ซงเปนการแปลงทรพยากรในการบรหารงานไปสผลส าเรจตามวตถประสงคหรอเปาหมายทก าหนดไว ทงน วธการบรหารงานทมประสทธภาพยง

136

ชวยใหองคการสามารถปรบเปลยนวธการบรหารงานใหสามารถปฏบตงานไดสอดคลองกบสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไปไดตลอดเวลา ซงจะกอใหเกดประสทธภาพและประสทธผลสงสด ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควร พจารณาจาก (1) วธการบรหารงานทมความชดเจน (2) การพฒนาและปรบปรงวธการบรหารงานอยางตอเนอง (3) วธการจงใจใหปฏบตตาม และ (4) การตดตามประเมนผล ซงผวจยเหนวา หากองคการบรหารสวนต าบลมวธการบรหารงานไดอยางประสทธภาพในระดบสงแลว ยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง 12. ภาวะผน า หมายถง การทผบรหารขององคการไดใชศกยภาพของตนอยางเตมท เชน ทกษะดานการบรหารงาน การจงใจ การสรางความเชอมน การสนบสนนการปฏบตงาน เปนตน เพอชวยใหพนกงานเกดความเชอมน และมงมนทจะปฏบตงานตามนโยบายอยางเตมทเพอใหบรรลผลส าเรจตามทเปาหมายทก าหนดไวอยางมประสทธภาพ ส าหรบประเดนทควรจะน ามาศกษาควร พจารณาจาก (1) ทกษะดานการบรหารงาน (2) ความมเหตผลในการตดสนใจ (3) วธการกระตนจงใจ และ (4) การสนบสนนเพอแกไขปญหา ซงผวจยเหนวา หากผบรหารขององคการบรหารสวนต าบลมภาวะผน าอยในระดบสงแลว ยอมชวยใหการน านโยบายขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมประสบผลส าเรจอยางมประสทธภาพในระดบสง ภารกจขององคกรปกครองทองถน หมายถง กลไกการใชอ านาจของรฐในการด าเนนภารกจในดานตางๆ เพอตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถน โดยมเปาหมายเพอใหองคกรปกครองทองถนมบทบาทส าคญในการดแลวถชวต และคณภาพความเปนอยของประชาชนใหดยงขน ทงน ภารกจขององคการบรหารสวนต าบลในจงหวดนครปฐมทส าคญควรประกอบดวย 1. ภารกจดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการสวนรวมดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรมของประชาชนในทองถนทตนรบผดชอบ รวมถงเปนการชวยยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขน ทงน ภารกจดานการศกษา ศาสนา และวฒนธรรม สามารถพจารณาไดจาก (1) การสนบสนน และสงเสรมระบบการศกษาทสอดคลองกบความตองการของประชาชนในทองถน (2) การจดงานพธเกยวกบงานรฐพธ และวนส าคญ (3) การเผยแพรคณธรรม จรยธรรมตามหลกทางศาสนาสชมชน (4) การสนบสนนเพอเผยแพรศลปวฒนธรรม จารตประเพณ และภมปญญาทองถน และ (5) การอนรกษศลปวฒนธรรม โบราณสถาน โบราณวตถ และพพธภณฑสถานแหงชาต 2. ภารกจดานเศรษฐกจ โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานการประกอบอาชพ โดยเฉพาะกจกรรมทสอดคลองกบวถชวตในชมชน ซงการมระบบเศรษฐกจของทองถนทดยอมชวยใหประชาชนทยากจนมจ านวนลดนอยลง ทงยงเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขนจากเดม ทงน ภารกจดานเศรษฐกจสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรม และสนบสนนใหเกดความเขมแขงในการผลตสนคาชมชน (2) การสนบสนน

137

เพอยกระดบผลผลตชมชน (3) การเพม ชองทางการจ าหนายสนคาใหชมชน (4) การสงเสรมการรวมกลม (5) การสงเสรมและสนบสนน การพฒนาคณภาพชวตตามแนวทางเศรษฐกจแบบพอเพยง 3. ภารกจดานการบรการสาธารณะ โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานโครงสรางพนฐานในทองถน เพอเปนการอ านวยความสะดวกในการด ารงชวตประจ าวนตามปกตทประชาชนพงไดรบจากรฐ เชน ประปา ไฟฟา ถนน ภมทศน เปนตน ทงน การจดบรการสาธารณะดงกลาวยอมชวยยกระดบคณภาพชวตของประชาชนใหสงขนจากเดม ส าหรบภารกจดานการบรการสาธารณะสามารถพจารณาไดจาก (1) โครงการกอสราง ปรบปรง ระบบคมนาคมตามความตองการของชมชน (2) การซอมแซม บ ารงรกษา และปรบปรงระบบสาธารณปโภคทไดรบความเสยหาย (3) การพฒนาโครงสรางพนฐานเพอรองรบการขยายตวของชมชน (4) การปองกนการบกรกทสาธารณะประโยชน และ (5) การพฒนาแหลงน าคคลอง และระบบชลประทาน 4. ภารกจดานสงคม โดยมวตถประสงคเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนในดานสงคม เชน การจดใหมการบรการสาธารณสข การจดสวสดการเพอสงคมสงเคราะหและพฒนาคณภาพชวต เดก สตร คนชรา และผดอยโอกาสทอยในทองถนนน โดยการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการยกระดบคณภาพชวตของประชาชนโดยเฉพาะกลมผดอยโอกาสใหสามารถอยในสงคมไดอยางปกตสข ทงน ภารกจดานสงคมสามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมสนบสนนกฬาและนนทนาการ (2) การสงเสรม สนบสนนกจการสาธารณสข (3) การแกไข ปองกน และตอตานยาเสพตด (4) การสงเสรม สนบสนน งานสวสดการ การสงคมสงเคราะห (5) การปองกน รกษาความสงบเรยบและความปลอดภยในชวตและทรพยสน (6) การสงเสรม สนบสนนการด าเนนงานบรรเทาสาธารณภย 5. ภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยว โดยมวตถประสงคเพอบ ารงรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการขยะมลฝอย การจดการทรพยากรน า การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดน และทสาธารณะ เพอเปนการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมทมอยในชมชน ซงการจดบรการสาธารณะดงกลาวเปนการปองกนปญหาในระยะยาว ทงน ภารกจดานสงแวดลอมและการทองเทยว สามารถพจารณาไดจาก (1) การพฒนา สงเสรม สนบสนน การดแลรกษาทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม (2) การบ ารงรกษาแมน าล าคลอง แหลงน าตางๆ (3) การปองกนน าทวม และน าเสย (4) การดแลรกษาทสาธารณะ (5) การบรหารจดการขยะ (6) การพฒนาและสงเสรมการทองเทยวเชงนเวศในพนท 6. ภารกจดานการบรการจดการทด โดยมวตถประสงคเพอพฒนาในดานตางๆ ทเกยวของกบการปฏบตงาน ซงจะชวยใหการใหบรการแกประชาชนมประสทธภาพเพมสงขน อนจะท าใหประชาชนมความพงพอใจตอการใหบรการขององคการบรหารสวนต าบล ทงน ภารกจดานการบรการจดการทด สามารถพจารณาไดจาก (1) การสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการพฒนา

138

ทองถน (2) การสงเสรมธรรมาภบาลในการปฏบตงาน (3) การสงเสรมสวสดการแกเจาหนาท (4) การพฒนาทกษะในการปฏบตงานใหเจาหนาท (5) การปรบปรง และพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศส าหรบปฏบตงาน (6) การสงเสรมความรความเขาใจเกยวกบกจการทองถนใหแกประชาชน (7) การปรบปรงและพฒนาระบบการใหบรการแกประชาชน