AL UMBRAL DE LA FORMALIDAD: DIFERENTES SOLUCIONES PARA DISTINTAS INFORMALIDADES

SERIE DOCUMENTOS DE INVESTIGACIÓN

Área ELLA: Desarrollo Económico

Tema ELLA: Informalidad

POLICY BRIEF

Este resumen ha sido elaborado como parte del Programa ELLA, con base en el Documento

de Evidencia Regional Informalidad y Crecimiento Inclusivo en América Latina: El Caso

Colombiano creado por los mismos autores. Ese documento ofrece una perspectiva general

de la evidencia regional en el tema, así como análisis de investigación primaria sobre temas

específicos. Todas las publicaciones están disponibles en la web del Programa ELLA.

COLOMBIA

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Al umbral de la formalidad: diferentes soluciones para distintas informalidades.

¿Cuál es el impacto de la informalidad sobre el crecimiento inclusivo? El trabajo realizado por Fernández y Villar (2016) busca establecer el efecto de la informalidad sobre el crecimiento económico inclusivo en América Latina y en particular en Colombia. Una de las principales conclusiones de este trabajo es que la informalidad no puede ser entendida como una masa homogénea de individuos. En el trabajo citado se identifican 3 grupos de informalidad de acuerdo con las razones para ser informal

Policy Brief

La informalidad no es una masa homogénea de individuos. Los mismos instrumentos no pueden ser usados para lidiar con la informalidad de un alto ejecutivo que evade impuestos o con la de un vendedor ambulante.

Para reducir la informalidad inducida es importante diseñar medidas enfocadas en controlar el comportamiento discriminatorio y en reducir las barreras de entrada al empleo formal, como lo hizo la reducción de impuestos a la nómina del 2012. Para países que tienen una informalidad de subsistencia las políticas más favorables han sido las políticas de educación. Enfrentar una informalidad voluntaria requiere reducir los incentivos a ser informal; hacer más flexible el empleo formal; y aumentar el monitoreo y el control sobre los trabajadores independientes de ingresos más altos. Políticas diseñadas para reducir la informalidad pueden ser perjudiciales si no se aplican al tipo de informalidad adecuado.

La informalidad es un fenómeno corrosivo tanto en términos fiscales, sociales y productivos, como en

términos de competitividad y de productividad; pero es a la vez la única opción de subsistencia para

algunos grupos de la población. Este reporte presenta un análisis del impacto de la informalidad sobre el

crecimiento inclusivo, estudiando la informalidad por grupos socio-económicos diferentes y realizando

recomendaciones de política independientes para cada uno de estos grupos.

En el caso de Colombia, la informalidad es muy heterogénea y por lo tanto, debe ser combatida con

estrategias diversas que van desde aumentar la educación en los segmentos más necesitados, hasta

flexibilizar el empleo formal, e implementar un mayor monitoreo y control sobre los trabajadores

independientes de ingresos más altos. Teniendo en cuenta las altas restricciones al mercado formal que

existen en Colombia, encontramos que la reducción de los impuestos a la nómina del 2013 fue una

política acertada. Sin embargo, mayores reducciones en estas contribuciones deben consultar su efecto

fiscal, dada la difícil situación de las finanzas públicas del país.

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Taxonomía de la informalidad

Subsistencia Inducida Voluntaria

Voluntario/ Involuntario

Involuntaria por baja productividad

Involuntaria por barreras

Voluntaria

Productividad Muy baja Similar a formales

Barreras a la formalidad

Regulatorias y/o discriminación

Cada uno de estos grupos tiene una relación diferente con el crecimiento inclusivo, desde una perspectiva individual:

1. Por voluntad: Individuos que realizan un análisis costo beneficio y deciden ser informales (Informalidad Voluntaria). Esta informalidad puede ser positiva a nivel personal, bajo el supuesto de que el análisis costo beneficio se hace adecuadamente y teniendo en cuenta el largo plazo.

2. Por barreras a la informalidad: Individuos que se encuentran preparados para participar en el mercado laboral formal, pero no pueden hacerlo por discriminación o por la existencia de barreras regulatorias a la informalidad (informalidad Inducida). En estos casos la informalidad es negativa para el crecimiento inclusivo, porque hay una barrera que está impidiendo que los trabajadores operen en un ambiente más productivo y seguro

3. Por baja productividad: Individuos con bajos niveles de educación y experiencia y/o que trabajan en ciudades/áreas/sectores de muy baja productividad (informalidad de Subsistencia). Estos trabajadores tienen una probabilidad muy baja de encontrar un trabajo formal, aún si se eliminan significativamente las barreras a la informalidad Para estos individuos es difícil argumentar que la informalidad no incrementa el crecimiento inclusivo, por lo menos a nivel individual y en el corto plazo.

Sin embargo, estas decisiones individuales también conllevan algunas externalidades negativas sobre la sociedad:

Los firmas/trabajadores informales congestionan el uso de los servicios públicos sin

aportar a los mismos.

Las firmas/trabajadores que no pagan impuestos ejercen como una competencia

desleal para las firmas formales. Según el Banco Mundial, el 55% de las firmas

colombianas reporta las prácticas de sus competidores en el sector informal como una

restricción a su crecimiento.

Las firmas informales tienden a ser más improductivas, debido a que mantienen baja

su escala para evitar estar bajo el radar de las autoridades y debido también al acceso

restringido a algunos servicios como la oferta de crédito, la protección de derechos de

autor y la administración de justicia, entre otros

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La informalidad aumenta la corrupción. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial,

las firmas informales desvían a corrupción entre el 10% y el 15% de su ingreso bruto,

mientras que en las formales se desvía a este flagelo, cerca del 1% de este ingreso

Impacto de la informalidad sobre el crecimiento inclusivo

Positivo Negativo

Individual Sociedad Individual Sociedad

Subsistencia Corto plazo Corto plazo X

Inducida

X X

Voluntaria X

X

Composición de la informalidad en Colombia. De acuerdo con lo anterior, para analizar el efecto de la informalidad en el crecimiento inclusivo, sería deseable identificar la participación de los diferentes tipos de informalidad en el país. Estos grupos no son perfectamente identificables, porque incluso un mismo trabajador puede enfrentar los tres tipos de informalidad simultáneamente. De todas maneras, es posible estimar cuál tipo de informalidad prevalece en el país con ayuda de algunos indicadores. En el caso de Colombia, el 59% de los informales independientes y el 60% de los informales asalariados preferirían tener un trabajo formal a igual o menor salario. De la misma manera, el 55% de los trabajadores cuenta-propia reportan tener ese estatus por la imposibilidad de encontrar un trabajo formal. Estos porcentajes son altos si se comparan con otros países de la región (40% en Argentina, 26% en Bolivia y 25% en Rep. Dominicana, aunque las preguntas no son totalmente comparables). Lo anterior indica que la mayoría de la población informal en el país preferiría tener un trabajo formal, es decir, son trabajadores informales involuntarios. Estos trabajadores, pueden estar segregados del mercado formal por tener baja productividad, es decir por tener bajos niveles de educación, experiencia y por trabajar en ciudades poco productivas (informalidad de subsistencia) o por la existencia de barreras a la entrada al mercado formal (informalidad inducida). Para identificar la magnitud del problema de la informalidad de subsistencia se estimó el número de trabajadores que tienen una productividad muy inferior al costo de su contratación en el sector formal (salario mínimo más otros costos no salariales). Estos trabajadores difícilmente encontrarían trabajo en el sector formal, aún si las barreras a la entrada al sector formal se redujeran considerablemente. Si se estima la productividad como el salario obtenido en el sector informal, se encuentra que en Colombia, el 40% de los trabajadores tiene una productividad inferior al 50% de los costos de su contratación. Es decir, son informales de Subsistencia. Otro indicio de la importancia de la informalidad de subsistencia es la incidencia de informalidad en los trabajadores que tienen bajos niveles de educación, experiencia y/o que trabajan en ciudades poco productivas. En la gráfica de la

Fuente: ELCA

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izquierda se presentan las probabilidades de ser informales que tienen los distintos grupos sociales allí considerados expresadas como “razones de probabilidad” en términos relativos a las categorías omitidas. Por ejemplo, allí se observa que las mujeres tienen una probabilidad de ser informales 1,6 veces más alta que los hombres. Los trabajadores con educación primaria o menos tienen una probabilidad 2,9 veces más alta que aquellas con educación básica y secundaria. Con respecto a estos últimos, en cambio, los que tienen educación terciaria tienen una probabilidad equivalente a menos de una tercera parte. Los de

ciudades poco productivas o ciudades de frontera tienen probabilidades 1,2 y 1,3 veces mayores a los del resto de ciudades y, finalmente, los menores de 24 años y los mayores de 45 tienen probabilidades de ser informales 1,3 y 1,7 veces mayores a los que tienen entre 25 y 45 años. Los trabajadores con informalidad involuntaria inducida se encuentran segregados por discriminación y por la existencia de barreras a la entrada del mercado formal. En la gráfica de los determinantes de la informalidad también es posible observar que el ser mujer es un determinante importante a la hora de ser informal. En efecto, la tasa de informalidad es de 52% en las mujeres y de 46% en los hombres, cuando los niveles de educación promedio y de preferencia por los trabajos formales son muy similares. Además, la tasa de desempleo es del 12% para las mujeres y 8% para hombres, lo que corrobora aún más evidencia a favor de la discriminación por género en el mercado laboral. Así mismo, existe evidencia de discriminación de raza en Colombia. De acuerdo con Bernal (2009) la probabilidad de ser informal de un trabajador de una minoría étnica es mayor, aún después de controlar por niveles de educación. Sin embargo, de acuerdo con Fernández et at (2016) la mayor evidencia de informalidad inducida se encuentra en las barreras a la entrada al mercado formal. Aún después de la reforma tributaria del 2012, que redujo los impuestos a la nómina pagaderos por los empleadores de 29.5% a 16% y los reemplazó con un impuesto a las utilidades, la tasa de impuestos a la nómina sobre utilidades comerciales en Colombia es del 18.6%, ligeramente superior al promedio mundial del 16% (WDI, 2015). El impacto relativamente importante de la reducción de estos impuestos sobre la informalidad, cercano al 3% o 4% según nuestras estimaciones, confirma la extensión del problema de informalidad inducida en el país.

1.6

2.9

0.3

1.5

1.2

1.3

1.7

Mujer

Educación primaria

Educación terciaria

CD poco productiva

CD frontera

Menos de 24 años

45+ años

Probabilidad de ser informal con respecto a la categoria omitida*

Razones de probabilidad

Fuente: GEIH * La categoría omitida en el caso de las mujeres son los hombres. Las otras categorias omitidas son la educación básica y secundaria, los trabajadores entre 25 y 44 años y otras ciudades.

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Implicaciones de política.

La informalidad voluntaria debe ser enfrentada reduciendo los incentivos para ser informal, como por ejemplo haciendo más flexible el trabajo formal, permitiendo que los esquemas de cotización a salud y pensiones, horarios flexibles y jornadas parciales; pero también aumentando el control y las inspecciones a los sitios de trabajo de los trabajadores independientes de ingresos altos.

La informalidad involuntaria de subsistencia debe ser enfrentada aumentando los niveles de educación y/o competencias. A manera de ejemplo, en Brasil el incremento en la oferta de mano de obra calificada significó cerca de diez puntos de reducción en la tasa de informalidad (Haanwinckel y Soares, 2014).

La informalidad involuntaria inducida puede ser enfrentada reduciendo las barreras de entrada al mercado formal. En el caso de la discriminación contra las mujeres ello puede hacerse controlando el comportamiento discriminatorio mediante facilidades para el cuidado de los niños, para favorecer el trabajo de las madres y acciones afirmativas. Teniendo la evidencia de la existencia de un grupo importante de informalidad inducida en el país, la reducción de los impuestos a la nómina fue la política adecuada para reducir la informalidad en un país como Colombia.

Implementación de las recomendaciones de política en medio de un entorno económico difícil. La difícil situación económica actual de América Latina y la complejidad de la coyuntura económica colombiana tras la drástica caída en los precios del petróleo y el carbón, probablemente va a estar acompañada de un aumento en la informalidad y una reducción en la generación de empleo. En estas circunstancias es relevante preguntarse cómo incentivar la creación de empleo formal, en medio de una fuerte restricción fiscal. Dada la composición heterogénea de la informalidad en Colombia, es de suponer que el problema debe enfrentarse con varios instrumentos, orientando cada uno de ellos a un grupo objetivo de trabajadores informales específico. Aumentar los niveles de educación es la forma más efectiva para poder incorporar al sector formal a los trabajadores que viven una informalidad de subsistencia. Si bien esta es una inversión de largo plazo intensiva en recursos, debe anotarse que el presupuesto de educación ha sido relativamente inmune a los recortes presupuestales. Para la informalidad voluntaria se sugiere aumentar el monitoreo y control. Sin embargo, esta política debe aplicarse de una manera muy focalizada para no ocasionar efectos sociales adversos sobre la población vulnerable—quienes dependen de la informalidad para subsistir, o quienes están relegados del mercado formal. Flexibilizar los mecanismos de pensiones puede ser también una buena estrategia para relajar las barreras de entrada al mercado formal. El gobierno ha venido trabajando en este tema con la introducción de los llamados BEPS, que ofrecen la posibilidad de obtener beneficios similares a las pensiones, pero inferiores a un salario mínimo. Sin embargo, estos mecanismos necesitan algunos ajustes. Para la informalidad de subsistencia e inducida, se sugiere la reducción en las barreras de entrada al mercado formal. La reducción de los impuestos a la nómina resulta difícil de

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implementar en un ambiente de reducción de ingresos del sector público como la actual. Sin embargo, en la coyuntura específica de Colombia se ha anunciado una reforma tributaria estructural que tendría como uno de sus objetivos reducir la carga tributaria de las empresas, aumentando en forma compensatoria la de las personas naturales. La propuesta de reforma que el Comité de Expertos Tributarios le realizó al gobierno va en esta dirección. Ese Comité también plantea la posibilidad de seguir avanzando en la reducción a las contribuciones parafiscales sobre la nómina, en particular de aquellas realizadas a las Cajas de Compensación, teniendo en cuenta sus implicaciones fiscales y sobre el bienestar de los trabajadores. Otras opciones de política que contribuirían a flexibilizar la legislación tributaria y reducir la informalidad sin afectar significativamente las finanzas públicas, incluyen el restablecimiento del salario mínimo rural, y la sectorización o regionalización del salario mínimo general.

Referencias y recursos útiles.

Fernández, C. y Villar, L. 2016. Informality and Inclusive Growth in Latin America, with emphasis in the case of Colombia. Fedesarrollo.

Haanwinckel, D y Soares, R. 2013. A Compensating Differentials Theory of Informal Labor Markets: Quantitative Model and Implications for a Developing Country. LACEA conference paper.

Levy, S. 2008. Good intentions, bad outcomes: Social policy, informality, and economic growth in Mexico. Brookings Institution Press. Washington D.C.

Perry, G. (Ed.). 2007. Informality: Exit and exclusion. World Bank Publications.

Ulyssea, G. 2013. Firms, Informality and Welfare. University of Chicago.

Slonimczyk, F. 2011. The effect on taxation on informal unemployment. Evidence from the Russian flat tax reform. London School of Economics.

Organización y autores. Cristina Fernández es investigadora de Fedesarrollo y puede ser contactada en cfernandez@fedesarrollo.org.co, Leonardo Villar es el Director Ejecutivo de Fedesarrollo. Francisco Fernández también colaboró como asistente en la elaboración de este informe.

Este informe fue elaborado como parte del programa ELLA – Evidencias y Lecciones para Latinoamérica

(ELLA Programmme). ELLA es un programa de conocimiento sur-sur que mezcla investigación, intercambio y

aprendizaje para inspirar políticas de desarrollo y prácticas que estén basadas en evidencia sobre lo que funciona

en los diversos contextos de los países. El programa fue desarrollado y coordinado por Practical Action

Consulting (PAC) Latin America, en línea con los objetivos acordados con los donantes el UK Department for

International Development (DFID), UK Aid. El Institute for Development Studies (IDS), Sussex University, UK,

apoya el diseño de los programas, los métodos implementados y los productos obtenidos. Para otras

publicaciones de ELLA y productos de conocimiento consulte ella.practicalaction.org/