IL RISARCIMENTO DEL DANNO AMBIENTALE - DOTTORATO DANNO... · 1 universita™ degli studi di catania

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UNIVERSITA DEGLI STUDI DI CATANIA

DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO

Dott. Massimo Giuseppe Urso

IL RISARCIMENTO DEL DANNO AMBIENTALE

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Tesi di dottorato

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Tutor: prof. Ignazio Maria Marino

Coordinatore: prof. Ignazio Maria Marino

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ANNO ACCADEMICO 2009-2010

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1.Tutela dellambiente e interessi diffusi nel sistema antecedente alla legge n. 349 del 1986.

La genesi e levoluzione giurisprudenziale e dottrinale prima (e legislativa poi)

dellistituto del danno ambientale strettamente connessa con la dibattuta questione della

tutela degli interessi diffusi.

E noto, infatti, che la legge ha esplicitamente preso in considerazione le posizioni

giuridiche soggettive dei privati aventi natura di diritto soggettivo o di interesse legittimo, per

quanto concerne la loro tutela avverso i provvedimenti amministrativi che si assumono lesivi.

Le figure giuridiche degli interessi collettivi e diffusi sono state fatte, invece, oggetto di

esame da parte della dottrina e della giurisprudenza, mentre il legislatore se ne occupato

sporadicamente con provvedimenti normativi di carattere settoriale.

La posizione giuridica che ha creato maggiori problemi allinterprete stata linteresse

diffuso, caratterizzato dalla peculiarit di far capo ad una pluralit indeterminata di soggetti, a

differenza degli interessi collettivi, i quali sono attribuiti ad una collettivit delimitata e

determinata, organizzata in un gruppo esponenziale omogeneo e non occasionale.

Gli interessi diffusi sono, pertanto, definiti adespoti o seriali, in quanto pertinenti ad una

pluralit di soggetti non organizzati in un gruppo rappresentativo e le cui posizioni non sono

differenziate le une dalle altre, cosicch mancano uno o pi titolari determinati e qualificati

dellinteresse leso; linteresse collettivo appare, invece, differenziato, in quanto facente capo

ad un soggetto individuato e qualificato, nel senso che preso in considerazione dal diritto,

anche se indirettamente.

A causa delle caratteristiche sopra evidenziate, la giurisprudenza amministrativa ha

inizialmente negato l'azionabilit degli interessi diffusi dal punto di vista pubblicistico,

individuando un ostacolo nella carenza del requisito della personalit dellinteresse, di cui

allart. 26 del T.U. Consiglio di Stato, che fa riferimento ai ricorsi aventi ad oggetto .

Limpostazione restrittiva del Consiglio di Stato entrata in crisi proprio in materia di

tutela dei valori ambientali, i quali, in quanto tali, sono difficilmente collegabili ad un singolo

soggetto e, pertanto, rischiano di rimanere senza tutela.

Al fine di superare lostacolo rappresentato dal principio della personalit dellinteresse e

venire incontro alla pressante richiesta di tutela dellambiente, la giurisprudenza

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amministrativa modific il suo orientamento restrittivo, pur non distaccandosi, almeno

formalmente, dai principi tradizionali, dando vita ad una operazione di personalizzazione

degli interessi diffusi in capo ad alcuni soggetti ed evitando, in tal modo, di riconoscere

lesistenza di una nuova posizione giuridica tutelata.

Il cambio di rotta venne inaugurato dal Consiglio di Stato con la decisione n. 523 del

1970, nella quale venne individuato il criterio, considerato valido ancor oggi, della vicinitas

o del collegamento ambientale con il bene leso, principio in base al quale la tutela

dellinteresse leso spetta esclusivamente al soggetto che si trovi in una speciale relazione

fisico-spaziale con il bene della vita su cui ha inciso il potere amministrativo. Il Giudice

amministrativo, al fine di evitare un ingolfamento della giustizia amministrativa, elabor

anche un altro requisito di azionabilit dellinteresse in esame, consistente nel fatto che il

gruppo si fosse organizzato in un ente esponenziale dotato di personalit giuridica ed il cui

statuto prevedesse tra i fini istituzionali la tutela del bene leso.

Levoluzione giurisprudenziale era, tuttavia, ancora agli inizi.

Caso emblematico del travaglio vissuto dalla giurisprudenza fu quello che vide

protagonista lassociazione ambientalista Italia Nostra. In un primo momento, infatti, il

Consiglio di Stato riconobbe la legittimazione della suddetta associazione ad impugnare un

provvedimento amministrativo di istituzione di una strada in un parco nazionale. A seguito,

per, dellinterevento della Cassazione, la quale dichiar il difetto assoluto di giurisdizione

del giudice amministrativo, questultimo modific il suo orientamento, incentrando per la

questione sul difetto di legittimazione allimpugnazione e riconoscendo al giudice degli

interessi legittimi il compito di verificare, caso per caso, se lente esponenziale fosse

rappresentativo degli interessi seriali, selezionando in ogni singola ipotesi gli interessi

azionabili, sulla base di alcuni precisi criteri, utilizzati ancora oggi dalla giurisprudenza,

fondati sul fatto che : a) lente esponenziale avesse tra i suoi fini lutilizzo del bene di cui

chiede la tutela; b) lente fosse dotato di una stabile organizzazione, consistenza e struttura; c)

sussistesse lo stabile collegamento ambientale tra lente e la zona in cui situato il bene a

fruizione collettiva; d) lente fosse dotato di rappresentativit1.

1 Cfr. Cons. Stato, A. P. n. 24/1979; di recente Cons. Stato, sez. V, 23.7.2007, n. 1830: Il giudice

amministrativo pu riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi a tutela dellambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purch: a) perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale, b) abbiano un adeguato grado di rappresentativit e stabilit e c) unarea di afferenza ricollegabile alla zona in cui situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso, anche se non ricomprese nellelenco delle associazioni a carattere nazionale individuate dal Ministero dellAmbiente ai sensi dellart. 13 della Legge 8.7.1986, n. 349, poich tale norma ha creato un ulteriore criterio di legittimazione che si aggiunto e non sostituito a quelli in precedenza elaborati

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In tal modo la giurisprudenza amministrativa, sulla falsa riga di quella civilistica che gi

riconosceva la soggettivit giuridica alle associazioni non riconosciute, accett la

legittimazione processuale anche degli enti di fatto che fossero in possesso dei requisiti sopra

riportati, rendendo tutelabile linteresse diffuso che prendesse le sembianze dellinteresse

collettivo2.

Anche il giudice ordinario si occupato della tutela degli interessi diffusi, seguendo,

tuttavia, una strada diversa, basata sulla scissione dellinteresse diffuso in una pluralit di

interessi individuali facenti capo ad ogni singolo componente della collettivit indifferenziata

ed azionabili attraverso lo strumento del diritto soggettivo.

In particolare, con la nota decisione n. 1463 del 1979, emessa proprio in materia

ambientale, la Corte di Cassazione ha distinto tra beni collettivi indivisibili (quale, per

esempio, lordine pubblico), nei confronti dei quali non configurabile una fruizione

differenziata e beni collettivi divisibili, suscettibili di fruizione diretta da parte dei singoli. Tra

questi la Cassazione ha individuato il diritto alla salute del cittadino, visto quale diritto

assoluto ed individuale, limitato per dalla necessaria condizione dellesistenza di una

relazione di tipo reale tra il soggetto e il bene immobile.

Con altra decisione dello stesso anno, la Cassazione, pur conservando il collegamento tra

diritto alla salute3 e ambiente, modifica limpostazione restrittiva del precedente decisum,

riconoscendo il diritto allambiente come diritto azionabile da ogni soggetto, superando gli

angusti schemi proprietari4. La Suprema Corte ha fatto riferimento ad un altro diritto di

particolare interesse nella materia ambientale, inteso quale diritto allambiente salubre,

dalla giurisprudenza per lazionabilit dei c.d. interessi diffusi in materia ambientale (cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 26.7.2001, n. 4123; T.A.R. Liguria, sez. I, 18.3.2004, n. 267)(). Non basta, infatti, il mero scopo associativo a rendere differenziato un interesse diffuso o adespota, facente capo alla popolazione nel suo complesso, quale linteresse alla salvaguardia dellambiente, specie quando tale scopo associativo si risolva, come nella specie (in cui stata depositata una semplice delibera di conferimento di mandato per la proposizione del ricorso innanzi al TAR), senza mediazione alcuna di altre finalit, nellutilizzazione di tutti i mezzi leciti per non consentire la realizzazione di un determinato progetto e, quindi, in definitiva, nella stessa finalit di proporre lazione giurisdizionale (cfr. Cons. St., sez. VI, 5.12.2002, n. 66