La migración no obligatoria y sus efectos en el ordenamiento territorial local: el caso

de Bogotá D.C.

Presentado por: Yinna Carolina Bohórquez Gil

Maritza Castro Mayorga Daniel Ramírez Figueredo

Holman Sierra Suarez

Universidad Externado de Colombia Seminario de investigación en Ordenamiento territorial y descentralización

Maestría en Gobierno y Políticas Públicas 2015

La migración no obligatoria y sus efectos en el ordenamiento territorial local: el caso

de Bogotá D.C.

Introducción

La migración es parte esencial de la evolución humana, el ser humano está en constante

búsqueda de mejorar sus condiciones de vida, por lo que, en muchos casos, se ve obligado

a desplazarse a zonas que pueden ofrecer mayor bienestar.

Por migración se debe entender “los desplazamientos de personas que tienen como

intención un cambio de residencia desde un lugar de origen a otro de destino, atravesando

algún límite geográfico que generalmente es una división político-administrativa” (Ruiz, 2002.

p. 13). El caso colombiano no es ajeno a estas dinámicas pues las cifras de población revelan

que durante las últimas décadas la población migra de la zona rural a las urbes. En el año

1938 los habitantes de áreas rurales era de 70,9% de la población total colombiana, el mismo

indicador en 1964 era de 48%, en 1993 de 29% y en 2005 de 25,7%, lo cual muestra que la

población busca en las ciudades mejores oportunidades y condiciones de vida.

Bogotá es un reflejo de la situación anteriormente descrita y ello se evidencia al analizar, por

ejemplo, el crecimiento de la población en los últimos treinta años, la cual muestra que el

número de habitantes de la ciudad pasó de ser de 2.571.548 en 1973 (DANE, 1973) a

7.794.463 en 2014 (EMB, 2014). Es decir, que en estos 30 años se tuvo una tasa de

crecimiento aproximado del 203%. Sin embargo y como es obvio, la totalidad de la población

no es originaria de la ciudad, el 31,85% de la población proviene de otras regiones,

municipios o países que encuentran en Bogotá alternativas para suplir sus necesidades1

(Secretaría Distrital de Planeación, 2014).

Algunos de estos migrantes llegan a la Capital huyendo de la violencia, debido a conflictos

en sus lugares de origen que ponen en riesgo sus vidas; pero la mayoría lo hace

1 Este porcentaje se calculó con base en los resultados de la EMB aplicada en 2014 para Bogotá. Con base en la pregunta de lugar de origen

voluntariamente buscando opciones de estudio, trabajo, calidad de vida y negocios. De

acuerdo a la información de la Encuesta Multipropósito realizada entre octubre y diciembre

de 2014, del total de habitantes de la ciudad 68,15% son nacidos en Bogotá la mayoría hijos

de migrantes de otros periodos de tiempo; el 1,12% son extranjeros residentes en la ciudad;

y, el 30,73% son naturales de otros municipios del país. Adicionalmente es importante

resaltar que alrededor de 198.144 personas son de municipios aledaños que por motivos

laborales se trasladaron a Bogotá (Secretaría Distrital de Planeación, 2014). La población

migrante obligatoria (desplazados por la violencia) representa el 5,15% del total de la

población no bogotana habitante de la ciudad, es decir, el 30,21% del total de la población

de la ciudad son migrantes no forzados.

Esta situación de incremento sostenido en la demografía en la ciudad afecta por ejemplo, la

presión en cupos de jardines, colegios, universidades y entidades educativas ofrecidas en la

ciudad; nivel y calidad de empleo, bajos ingresos, trabajo informal; insuficiencia de vías,

transporte público, vivienda, servicios públicos, servicios de salud y equipamientos en

general; entre muchos otros servicios que ven una alta demanda y que en algunos casos no

es suficiente la oferta para cubrirlos.

Un ejemplo de esto es el tema de movilidad, la velocidad promedio en el año 2002 era de

30,73 kilómetros por hora; sin embargo, en el año 2012 este indicador fue de 23,27 km/hora,

presentandose una disminución promedio de 7,4 km por cada hora. Esta información medida

en tiempo, representa un promedio de 72,1 minutos al día en desplazamiento, lo cual afecta

negativamente la calidad de vida de los habitantes de la ciudad en términos de costos de

oportunidad. (Secretaría Distrital de Movilidad, 2014). Y es que si se toma el tiempo de

desplazamiento diario y se realiza un cálculo del tiempo empleado en movilizarse en un año,

el resultado obtenido representa alrededor de 23 días laborales al año, es decir, que los

habitantes de Bogotá invierten casi dos periodos de vacaciones al año en movilización. Por

su parte, el número de carros particulares matriculados en la ciudad pasó de 509.930

automóviles en 2002 a 1.290.000 en 2012, es importante mencionar que obviamente los

automóviles matriculados en años anteriores siguen circulando por las vías de la ciudad y

que en diez años circulan en la ciudad más de 4 millones de carros nuevos. Este es solo un

pequeño análisis con solo uno de los sectores afectados con el incremento de personas

habitantes de la ciudad.

Otro aspecto esta relacionado con la ubicación de las personas migrantes, ya que al tener

restricciones económicas y de espacio en la ciudad, buscan opciones de vivienda en

asentamientos ilegales aumentando la densidad poblacional en zonas de alto riesgo por

remoción (cerros orientales, en las localidades de Ciudad Bolívar, Usme, San Cristóbal,

Rafael Uribe Uribe, Santa Fé, Chapinero y Usaquén) o por inundación (occidente y

noroccidente de la ciudad, en las localidades de Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá y Suba).

Estas situaciones limitan la capacidad de intervención del Estado, de las políticas públicas

que puedan tener un efecto positivo y contundente para proveer a los ciudadanos de la

ciudad, unas condiciones de calidad de vida óptimas.

Este documento se enfoca entonces en la población migrante no obligatoria, tomando como

estudio de caso la ciudad de Bogotá, la cual acoge a un importante grupo de personas

procedentes de otros lugares. Trata de establecer la incidencia que ha tenido esta migración

en la ciudad, en la presión que ejerce esta población en los bienes y servicios ofrecidos, pero

especialmente en la manera como se ocupa, utiliza y ordena el territorio. También se

aproxima a las estrategias planteadas por el Decreto 364 de 2013 «Por el cual se modifican

excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá

D.C., adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469

de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004», para tratar de hacer frente a los

desafíos que emanan de la manera como actualmente se encuentra el territorio bogotano,

tratando de establecer estrategias orientadas a corregir fallas en temas de movilidad, acceso

en la prestación de servicios, efectos ambientales, entre otros. Las propuestas analizadas

principalmente son las relacionadas con el centro ampliado, mitigación y adaptación mezcla

de usos, transporte público, incentivo de medios de trasporte alternativos no contaminantes

como la bicicleta, entre otros. El objetivo es por tanto, abordar los efectos que ha tenido la

migración en el ordenamiento territorial y analizar cuáles serían las pérdidas, en términos de

ordenamiento del territorio y de bienestar para la ciudad, de no implementarsen las

propuestas contenidas en el Decreto 364 de 2013

La información utilizada para cumplir con este objetivo son las Encuestas Multipropósito 2011

y 2014 elaboradas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE y la

Secretaría Distrital de Planeación - SDP, las cuales recogen información relacionada con la

demografía, servicios públicos, salud, educación, pobreza, entre otros temas, para

establecer las condiciones de vida de la población en general y para el caso de estudio de la

población migrante no obligatoria, enfocando en temas de demografía, movilidad y

prestación de servicios en general, es decir, de la presión en las condiciones ofrecidas por

la ciudad para estos habitantes. Y de otro lado, la propuesta realizada desde la Modificación

excepcional del POT - MEPOT 2013, el cual fue suspendido por el Consejo de Estado en

abril de 2014, analizando las propuestas realizadas para minimizar los principales problemas

relacionados el reordenamiento del territorio.

Efectos de la migración no forzada en el ordenamiento del territorio Bogotano

Colombia al igual que los países latinoamericanos presentó una migración constante de sus

pobladores de las áreas rurales y las poblaciones pequeñas a las zonas urbanas a lo largo

del siglo XX. Particularmente en el caso de Bogotá, se ha experimentado un crecimiento

constante de la ciudad relacionado no solo con esta situación sino como resultado del

incremento de la violencia entre 1940 y 1960.

Por supuesto la situación de migración varía con los episodios de desplazamiento y

migracion forzada interna que se dieron al finalizar el siglo XX y los inicios del siglo XXI. Pero

en un contexto de migración no forzada, en el que los individuos toman decisiones racionales

y buscan maximizar sus ingresos potenciales, la migración es vista como una decisión y

como una oportuinidad potencial, de ahí que el objetivo de esta sección es revisar la situación

de Bogotá y sus migrantes, enfocándose en aquellos que al tomar la decisión de migrar no

lo hicieron de manera forzosa sino por decisión propia.

A manera de contexto, Simmons y Cardona (1972) midieron, a través de muestra, la forma

en la que los migrantes llegaron a la ciudad entre 1929 y 1968. Sus conclusiones muestran

que en este período, se recibió una gran afluencia de migrantes de las zonas cercanas

(particularmente, Boyacá y Cundinamarca), la cercanía de la ciudad favorecía la migración

de estos grupos. (p. 166)

También concluyen que los migrantes podían clasificarse según su ingreso en inmigrantes

de clase baja, media y alta, y que es usual que los migrantes de zonas más lejanas cuenten

con mejores recursos que aquellos que provienen de las zonas de Cundinamarca y Boyacá,

lo cual se explica en el hecho que para los migrantes de zonas cercanas requiere una

inversión menor llegar a la ciudad que para alguien que esté más alejado o cuente con

cercanía a otro centro intermedio. (Simmons y Cardona, 1972, p. 169). Asimismo, esta

división de migrantes da como resultado que los migrantes con mejores recursos se ubican

al norte de la ciudad y que los de menores recursos van hacia el sur (Simmons y Cardona,

1972, p. 169). Uno de los resultados más importante del estudio es el hecho que los

migrantes pueden moverse no sólo en busca de oportunidades sino para obtener una mejor

educación, puesto que para la época, la mayoría de profesores y escuelas locales no podía

ofrecer educación más allá del sexto grado (Simmons y Cardona, 1972, p. 174).

Dichos datos son corroborados por la investigación de Mohan con el Banco Mundial (1980,

p 113), la cual muestra que los migrantes en Bogotá tienen las siguientes características: no

son particularmente pobres, no se concentran en áreas específicas de la ciudad, y no están

menos educados o con menores habilidades que los nativos. Al decir que no son

particularmente pobres, lo que quiere decir es que se distribuyen de forma similar al esquema

de la ciudad y, como ya lo habían mostrado Simmons y Cardona, no están concentrados sino

en función de sus ingresos, con aquellos con mejores ingresos en la zona norte y aquellos

con baja capacidad adquisitiva en la zona sur.

Esta idea rompe con el imaginario de que los migrantes son pobres, mientras plantea una

hipótesis: el norte de la ciudad cuenta con un superávit en su demanda de trabajo, el cual es

suplido por la oferta laboral del sur (Mohan, 1980, p 113). A partir de ahí, establece el mayor

problema de esta distribución, la desventaja comparativa de la población que vive en el sur.

El estudio muestra que, en Bogotá, el salario no sólo se asigna en función de la educación y

la experiencia sino también del sitio de vivienda, se evidenciaron casos en los cuales

población con menor formación pero con residencia en el norte obtenía mejores ingresos que

la población mejor calificada viviendo en el sur (Mohan, 1980, p 7).

Para el año de 1985, cuando se anexan los seis municipios al Distrito especial de Bogotá y

se realiza el censo es posible obtener algunos datos adicionales sobre la población migrante

en relación con Bogotá, como que para ese entonces cerca del 40% de la población de la

ciudad provenía de otras zonas del país (Hataya, 1996, p. 502). En esta migración y teniendo

en cuenta la situación del crecimiento de la ciudad hacia el occidente, la población de estratos

altos se empieza a ubicar en el nuevo norte de la ciudad (Usaquen), mientras que la

población de estratos medios se ubica en las zonas conurbadas con los antiguos municipios

y alrededor de los cascos de estos, para este momento, la ciudad continuaba con su

expansión hacia el occidente y alrededor de los nuevos centros que había incorporado dentro

del distrito. Por otro lado, al sur y muy al norte, la población de estratos bajos se reubica

buscando, ya sea el ingreso a la ciudad o cercanía con los sitios de trabajo (Hayata, 1986,

p.502), toda esta situación produce un cambio importante en el esquema de migración.

Hataya (1996) toma los elementos de la encuesta de calidad de vida de 1991 y establece las

nuevas zonas que recibían migrantes, por un lado hacia el sur eran Bosa y Ciudad Bolívar,

mientras que en el centro eran Puente Aranda, Antonio Nariño y La Candelaria. (p. 502-203).

Además, hace una mención especial a Usaquén como un foco de asentamientos ilegales, el

cual junto con Bosa y Ciudad Bolívar nos permite establecer que se llevaron a cabo dos

procesos migratorios en la ciudad entre las décadas de 1980 y 1990, por un lado la migración

habitual de pequeños núcleos urbanos y centros intermedios hacia la ciudad, y por el otro, la

migración acelerada al interior de la ciudad.

Es en este contexto que se emite la Ley 388 de 1997, la cual establece que toda entidad

territorial debe contar con un Plan de Ordenamiento Territorial, y nos lleva a recordar los dos

tipos de migrantes que nos había presentado Simmons y Cardona, por un lado, la población

de bajo poder adquisitivo y por el otro la poblacion de medio y alto poder adquisitivo. Esta

clasificación es útil para entender porque Carrasco (2004) plantea que los asentamientos

ilegales son el resultado de los procesos migratorios, (p. 57) y en este sentido nos ayuda a

ver porque el POT de 2000 establece que esta población es la que va a ser objeto de los

procesos del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, a partir de la denominación

inmueble en áreas de origen ilegal.

Pero el POT, al denominar el suelo de las localidades como “urbano” produjo un serio

problema de presión sobre los municipios de la sabana, los cuales se convirtieron en

ciudades dormitorios, sitios de industría especifica, o empezaron a prestar servicios

educativos universitarios aprovechando el costo de la tierra en estas zonas con el

correspondiente flujo migratorio que acarrea la generación de estos procesos sobre estos

municipios (Martínez Herrera, 2015). Situación que se mantiene hasta el momento.

Teniendo en cuenta esta situación, la compilación del POT del 2004 considera la idea de

ciudad-región para que la presión migratoria se distribuya equitativamente en el espacio

regional, pero no hace esfuerzos adicionales más alla de mantener el programa de

mejoramiento de barrios, por un lado, en su componente social y por el otro en su

componente territorial. Es en este marco, de presión migratoria sobre la región y

asentamientos que conducen a problemas de movilidad, que se promulga la revisión del POT

de 2013, en el cual, el tema no se toca directamente, más allá de fortalecer el esquema de

recuperación y en la prevención de la ilegalidad.

Con esto, es factible decir que la migración no forzada corresponde a un tema relacionado

con mejorar las condiciones económicas y el ascenso social, para lo cual se utiliza como

prueba la encuesta multipropósito de 2014, la cual cuenta con la información de Bogotá y

algunos municipios de la sabana, para el ejercicio, se utilizará únicamente la información de

Bogotá por lo cual, se filtrarán de los 142.571 registros disponibles, unicamente aquellos

relacionados cuyo domicilio corresponde a la ciudad de Bogotá, con lo cual se obtiene una

muestra de 61.725 personas que viven actualmente en la ciudad de Bogotá.

Ahora, utilizando la pregunta “11. ¿ ... siempre ha vivido en este municipio?” Se obtiene que

el 26% de la población encuestada informa que proviene de otras zonas del país. Por su

parte, cuando se pregunta por la zona de procedencia se mantiene el flujo migratorio de

Boyacá (14,1%) y Cundinamarca (17,5%) y se evidencia un incremento importante de los

migrantes de Tolima y Santander (10,5% y 7,2% de los migrantes, respectivamente).

Ante el motivo de viaje, los motivos económicos suman más de la mitad de las razones por

las cuales los migrantes llegaron a la ciudad con el 50,3%, si a esto le agregamos las

oportunidades de educación (16,5%), dos de cada tres migrantes (66,7%), buscan mejorar

sus oportunidades económicas. Asimismo cabe resaltar la importancia de motivos familiares

(19,3%) para la migración, la cual debería revisarse en futuras investigaciones.

Ahora bien, a los migrantes se les pregunto por los requisitos que se necesitarían para su

regreso y la razón para la migración apareció nuevamente como la situación adecuada para

el retorno (cerca del 50% lo considera uno de los motivos para su regreso), es decir, si se

garantizan las condiciones de estabilidad socioeconómica es factible que ellos regresen a

sus sitios de origen, cumpliendo con lo establecido por Simmons y Cardona. Con esto, se

demuestra que los migrantes no forzados realizan su migración buscando mejores

oportunidades y que en caso de obtener habilidades que garanticen un adecuado nivel de

vida en sus sitios de origen regresarán para aprovecharlo.

¿Cómo ha influido esto en el ordenamiento del territorio? En el territorio, los migrantes

buscarán las condiciones en las cuales puedan obtener oportunidades, y en las personas de

escasos recursos, la posibilidad de establecerse, los puede llevar a formar asentamientos

ilegales, los cuales, irónicamente, pueden afectar su nivel de ingreso. Con la expedición del

POT de 2000, al declarar como urbano, el territorio de la ciudad, se fomentó que los

municipios aledaños iniciaran un proceso que también esta absorbiendo el flujo de migrantes

hacia la ciudad, aunque no de forma necesariamente coordinada.

Los procesos de migración hacia la ciudad fueron desorganizados, debido principalmente a

una inadecuada política de vivienda y a la rápida expansión de los asentamientos ilegales,

los cuales, de acuerdo a Hataya (1996), alcanzaron, entre 1973 y 1985, el 50% de las nuevas

construcciones en la ciudad presentando las siguientes características: Se ubican en las

periferias de la ciudad o en las afueras del perímetro urbano definido por la norma; son

vivienda de baja calidad y el hábitat en general es malo debido a la carencia de los materiales

estándar para construcción y a la falta de acceso a los servicios públicos básicos, así como

a diversas dotaciones; y, la tierra o vivienda es usualmente comprada por fuera de los

mecanismos legales o simplemente se ocupa (p. 505). Con estas características en las zonas

perifericas la ciudad creció en un esquema que por un lado condujo a la conurbación,

situación que deriva, en la absorción de municipios aledaños, en 1985 por ejemplo; pero,

también la suburbanización en la sabana lo cual genera enormes desafíos a nivel ambiental,

social y económico.

Conurbación en la Sabana de Bogotá

Fuente: Proyección cartográfica 2007. Gobernación de Cundinamarca, con información suministrada por municipios y clasificada por Gobernación de Cundinamarca, Secretaría Distrital de Planeación y UNCRD

Adicionalmente la densidad poblacional se fue incrementando en los extremos y periferias

de la ciudad, lo cual ha venido generando efectos negativos sobre los factores bióticos y

abioticos de la ciudad, disminuyendo así la capacidad de los ecosistemas e incrementando

la vulnerabilidad generada por los efectos del cambio climatico; especialmente teniendo en

cuenta que estas son zonas son ahora altamente propensas a inundarse o derrumbarse;

constituyendose en fuente de peligro para los habitantes. Todo esto ha conllevado a que la

ciudad realice las modificaciones sobre su territorio por efectos del asentamiento y no a la

inversa; es decir que la planificación de la ciudad ha estado orientada a de resolver la

necesidad.

Los mapas de Crecimiento urbano presentan el cambio en el número de habitantes por

localidad y en zonas de riesgo, en amarillo los cerros orientales (zonas de remoción) y

occidente en azul, las cuales son zona de inundación. Estas zonas coinciden con el mayor

volumen de personas en la ciudad, lo cual, como se ha descrito anteriormente está

directamente relacionado con el crecimiento y la migración no obligatoria.

Crecimiento urbano Bogotá 1900 - 2013

Fuente: DANE. Mapa SDP

Esta situación fue tratada por el POT del 2000 a través de los programas para el

mejoramiento integral de barrios y la decalaratoria de todo el suelo de la ciudad como

“Urbano”; sin embargo, esto incrementó la presión migratoria sobre los municipios de la

sabana. Razón por la cual, buscando la equidad en una mejor distribución de los migrantes

en la ciudad, así como evitar replicar la situación que se dio en los ochenta se planteó la

posibilidad de realizar una modificación excepcional al Plan de Orenamiento Territorial.

La Modificación excepcional de normas urbanísticas del plan de ordenamiento

territorial –MEPOT- durante el Gobierno de la Bogotá Humana, frente a los efectos

generados por las dinámicas de migración no forzada en Bogotá D.C.

Propuestas de la MEPOT frente a los desafíos y efectos de los procesos migratorios

Es indudable que el proceso de poblamiento y, por ende, de ocupación y utilización del

territorio de Bogotá ha estado historicamente marcado por las dinámicas de migración tanto

forzada pero sobre todo por la voluntaria. De este modo la forma como se ocupa y utiliza

actualmente el territorio es el resultado de ese proceso de migración que, aunque hoy día

presenta una tendencia asentuada a la baja (al pasar de de una tasa por mil habitantes de

11,51 en 1985 a 2,23 en 2010) sigue generando diferentes efectos y demandas relacionadas

con diferentes aspectos del ordenamiento del territorio como lo son por ejemplo la movilidad,

la provisión de servicios públicos, la generación de espacio público, el suministro de

equipamientos y viviendas, la protección y el uso del suelo, entre otros.

Es así que, con el objetivo de enfrentar los requerimientos y desafíos que plantea el actual

ordenamiento territorial de la ciudad, el Gobierno del Alcalde Gustavo Petro formuló y adoptó

el hoy suspendido Decreto 364 de agosto de 2013 “Por el cual se modifican

excepcionalmente las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá

D. C. , adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469

de 2003 y compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004”; y, que tiene como principales

propositos de acción la implementación de decisiones de ordenamiento territorial que

permitan, entre otros, enfrentar el cambio cambio climático; establecer una ciudad compacta

y eficiente; lograr un desarrollo orientado al transporte sostenible; contribuir a generar una

ciudad incluyente; armonizar el uso del suelo urbano y rural en el distrito capital y, simplificar

los instrumentos normativos. En definitiva también se buscaba, aunque no se mencionará

directamente, hacer frente a la forma como se organizó y se ha venido organizando el

territorio a causa de las migraciones.

En este sentido teniendo en cuenta por ejemplo que las mayores densidades poblacionales

están ubicadas en las periferias o en los extremos de la ciudad, las cuales además de

presentar riesgos por inundación o por remoción tienen alto déficit de equipamentos

mediante los cuales los ciudadanos se puedan proveer de bienes y servicios, así como

movilizarse o transportarse, se propone redensificar el centro ampliado; entendiendo este

como la zona comprendida entre la calle 100 y la primera de mayo y la carrera 7ª hasta la

Avenida Boyacá, lo cual va más allá de lo que se entiende por centro metropolitano

tradicional.

Esta propuesta se hace teniendo en cuenta por un lado que el no favorecer más el

crecimiento de la densidad poblacional en las periferias disminuiría los riesgos de accidentes

y de personas afectadas por inundaciones y remociones, generando además un efecto

positivo en términos ambientales al no promoverse y/o permitirse la construcción en zonas

que son o deberían considerarse de reserva forestal como es el caso de los cerros orientales.

Por otro lado, como el centro ampliado es la zona de la ciudad en la que se encuentra la

mayor concentración de servicios básicos y de comercio, de espacio publico, de vías

principales, entre otros, al promoverse la redensificación se estaría contribuyendo a mejorar

los niveles de acceso de la población a los diferentes bienes y servicios así como a disminuir

los tiempos de desplazamiento para la realización o satisfacción de diferentes actividades o

necesidades.

Distancias brutas a colegios, hospitales de primer nivel y CAI Bogotá 2012

Fuente: DANE. Mapa SDP

Es por esa razón que el actual gobierno distrital a través de su propuesta de modificación

excepcional del POT y de otras medidas, como la expedición del Decreto 562, el cual

reglamenta en Bogotá el tratamiento de Renovación Urbana, definido en el vigente Plan de

Ordenamiento Territorial (Decreto 190 de 2004), ha venido estimulando la localización de los

ciudadanos en zonas centrales (desarrollando por ejemplo vivienda de interés prioritario en

dichas zonas y facilitando o permitiendo la construcción de unidades habitacionales de varios

pisos en lugares en los cuales antes no era permitido o no se venían realizando) en donde,

como se mencionó anteriormente, se encuentra la mejor dotación de soportes urbanos de la

ciudad, controlando así la expansión hacia los extremos, hacia zonas de inundación y zonas

alejadas de los centros de empleo y estudio, como viene sucediendo desde hace varias

décadas. De esta forma se controla también la conurbación o adhesión de Bogotá con los

municipios vecinos, la cual ha generado enormes desafíos para la ciudad en términos

urbanísticos, sociales, ambientales y económicos.

Complementario con lo anterior, el MEPOT contiene medidas orientadas a mejorar la

dotación y prestación de bienes y servicios no sólo en el centro ampliado sino en toda la

ciudad. Esto a través de la simplificación normativa; la definición de obligaciones a los

constructores para que además de beneficiarse con las obras o construcciones también

contribuyan proveyendo espacio público o aportando en el desarrollo de proyectos de

vivienda de interés social; y, la mezcla de usos, entre otros.

En este sentido, lo que se pretende es desarrollar barrios, por decirlo así, integrales que no

solo sean dormitorios sino que contengan equipamentos de salud, educación y de otra serie

de servicios que en la actualidad se encuentran ubicados, por lo general, en las zonas más

centrales de la ciudad porque la actual normatividad no permite ubicarlos o construirlos en

otros puntos dado que en muchas partes no es permitida la mezcla de usos o porque las

condiciones de construcción de ciertos equipamentos son demasidado numerosas,

contradictorias entre sí o complejas. Esto también promueve la legalidad en las

construcciones pues con el actual POT muchos comerciantes o proveedores de servicios

establecian sus actividades de manera ilegal o en contravía de la norma ya que esta

determinaba que las zonas debían tener usos exclusivos como por ejemplo el comercial, el

residencial, el de servicios o el industrial.

Adicionalmente, en cuanto a la definición de obligaciones, el MEPOT propone aplicar el

principio de reparto equitativo de cargas y beneficios, es decir que los constructores además

de sacar provecho económico de su actividad contribuyan en la generación de vivienda de

interés social, espacio público2, infraestructura vial, y de servicios públicos necesarios para

que el desarrollo de la ciudad sea equilibrado y para que sean equitativos los beneficios de

los constructores con respecto a los que trae la provisión de soportes urbanos para la

ciudadanía.

Los aspectos mencionados anteriormente van de la mano y contribuyen con un elemento

también esencial para el ordenamiento del territorio y es el relacionado con la movilidad, la

cual no solo se aborda como un tema exclusivamente de transporte público y de

mantenimiento, rehabilitación y construcción de vías sino de provisión y acercamiento a los

habitantes de las dotaciones e instrumentos necesarios para que el desarrollo de sus

actividades y el abastecimiento de bienes y servicios no haga necesario el desplazamiento

frecuente a lugares donde comúnmente se concentra dicha prestación o acceso de servicios.

También la idea es acercar a los habitantes a sus lugares de empleo o sacar del centro las

oficinas y promover el teletrabajo. No obstante también se aboga por la redensificación

urbana en torno a corredores de transporte de media y alta capacidad.

En términos exclusivamente de transporte se establece que el transporte público debe ser el

eje central, es por ello que se propone desincentivar el transporte motorizado privado y se

promueve la implementación de un transporte multimodal que sea sostenible y amigable con

el medio ambiente. Dicho transporte multimodal propende por crear e integrar varios tipos de

transporte como sería el de transmilenio, los buses de servicio público, el tranvía y el metro,

entre otros. Adicionalmente se estimula el uso de la bicicleta y los traslados a pie,

incrementando el espacio público, ojalá verde, requerido para la movilización segura no

motorizada.

2 La MEPOT establece que los constructores que desarrollen proyectos de vivienda garanticen la generación de espacio público de acuerdo a los porcentajes de utilización del suelo. Así mismo los constructores asumirían la construcción de las redes de acueducto y alcantarillado. Adicionalmente se determina que un porcentaje de los apartamentos o casas del proyecto este destinado a vivienda de interés social o en su defecto que se destinen recursos para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social que se estén o se piense adelantar en la ciudad.

Estas propuestas no solo estarían pensadas para beneficiar aquellos ciudadanos que

residen en la ciudad sino también a aquellos que aunque han decidido vivir en municipios

aledaños laboran en Bogotá y, por ende, al contar con un transporte más eficiente, podrían

disminuir el tiempo en el que incurren durante sus desplazamientos.

Finalmente, pero no menos importante la MEPOT propone incrementar las áreas de

protección y de reserva forestal con el propósito de controlar la expansión urbana y contribuir

a enfrentar las consecuencias del cambio climático. Esta propuesta incorpora, además, el

tema rural al reconocer nuevon centros poblados rurales e incentivar la creación de las

Unidades de Planeamiento Rural –UPR- mediante las cuales es mucho más viable y posible

destinar recursos que favorezcan tambien el ordenamiento rural sostenible y la provisión y

tratamiento de aspectos como la malla vial, el suministro de equipamentos sociales y

culturales, la construcción y mantenimiento de acueductos veredales, así como redes de

comunicación, entre otros, que permitan disminuir los déficit que a nivel rural existen en

relación al acceso de bienes y servicios.

Lo que se pierde a nivel de ordenamiento territorial con la no implementación de las

propuestas de la MEPOT

Si bien la implementación de gran parte de las propuestas planteadas en la MEPOT genera

una serie de polémicas e inquietudes, que deberían discutirse de manera más amplia, de tal

forma que se puedan generar consensos y en algunos casos mayores aclaraciones y

especificaciones, es indudable que el negar la posibilidad de ejecutarlas puede hacer que la

ciudad no avance en términos de ordenamiento territorial en aspectos como:

Pensar y planificar integralmente, teniendo en cuenta no solo la parte urbana sino también

la rural, así como los efectos que la interacción del ser humano con el territorio tiene a nivel

ambiental.

Y es que si bien en el país ya se venía hablando de la importancia del ambiente en el

ordenamiento territorial, así como de los efectos del cambio climático y de la necesidad de

hacerle frente, la MEPOT se constituye, después del Plan de Desarrollo Distrital, en uno de

los instrumentos más importantes de planificación que realmente incluye y propone medidas

para ordenar el territorio teniendo en cuentas dichos aspectos.

De este modo no tener en cuenta las estrategias propuestas por la MEPOT dificultará el

direccionamiento de recursos para estos temas que aunque se han considerado importantes

no habían tenido en verdad la posibilidad de que le fueran destinados recursos pues el POT

vigente, por ejemplo, no contempla en ningún apartado la necesidad de integrar aspectos

como el campo y mucho menos destinarle un porcentaje de recursos provenientes de las

cargas urbanísticas, como si lo está haciendo la MEPOT.

Por otro lado se mantendría la vulnerabilidad territorial de la sabana al no generarse medidas

orientadas a reducir las presiones que las densidades poblacionales generan en los bordes

de las ciudad y en sus municipios aledaños; así como en los ríos y cerros orientales.

Esto implicaría, además, mantener y profundizar aún más la dinámica actual en la que la

mayor densidad poblacional se encuentra en la periferia que es precisamente donde mayor

riesgo hay de que se presenten inundaciones y deslizamientos, y donde existe un alto déficit

de equipamientos, vías, entre otros, que son necesarios para acceder fácil y eficientemente

a los diferentes bienes y servicios.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el territorio urbano ha desarrollado un proceso

edificatorio a través de un modelo insostenible que demanda la provisión de recursos

naturales a costa de la degradación del patrimonio natural como bosques y ecosistemas,

agua, suelo, aire y biodiversidad con la consecuente producción de residuos característicos

de los procesos de transformación, solo proporcionales a los recursos consumidos, el no

implementar medidas y estrategias orientadas a alcanzar un desarrollo constructivo de la

ciudad a través de lineamientos de construcción y ecourbanismo que propendan por la

sostenibilidad, llevaría a que los esfuerzos de la ciudad en su proceso de adaptación a los

efectos de cambio climático se perdieran y, por ende, no se vea a futuro en la capacidad de

subsanar los efectos que este fenómeno seguirá causando.

Aunado a lo anterior esta finalmente el tema de movilidad, la cual seguiría siendo cada vez

más compleja si los habitantes de la ciudad, así como la población flotante que viene de otros

municipios, tiene que realizar largos desplazamientos para proveerse de bienes y servicios,

así como para poder laborar. Por ende si no se generan estrategias para acercar la población

a los servicios o los servicios a la población (a través por ejemplo de la descentralización de

dichos servicios, lo cual es posible por medio de la mezcla de usos) el tema de la movilidad

seguirá siendo el dolor de cabeza de la ciudad; más aún, si se tiene en cuenta que la

migración, aunque no presente ya unas tasas tan altas como las de hace unas décadas,

sigue siendo constante y esto genera una carga para la ciudad en términos de provisión y

garantía de bienes y servicios.

Y es que este aspecto, debe partir de la necesidad de mejorar la sostenibilidad del sistema

de transporte público y la inclusión de la población con menores ingresos económicos; lo

cual implicaría, desde una perspectiva global, crear la condiciones para el aprovechamiento

de los espacios públicos y la incorporación de nuevos modos de transporte, que incluya

integrar lo urbano, rural y regional, con las redes de ciclorrutas, las actuales y nuevas

troncales del componente flexible, la red férrea y los cables aéreos; complementado con la

promoción de medios más sostenibles como caminar o desplazarse en bicicleta.

CONCLUSIONES

El desplazamiento de la personas a las grandes ciudades es un fenómeno que se evidencia

cada día más, las personas buscan mejorar sus condiciones de vida y/o adquirir

conocimiento y entrenamiento, o para buscar opciones de empleo más acordes con sus

necesidades. Este desplazamiento hace que en las ciudades como Bogotá el Ordenamiento

Territorial cambie de acuerdo a las dinámicas de la población migrante, ya que como se

menciona en el documento el 31,85% de los habitantes de la ciudad no son oriundos de esta,

y que el porcentaje de personas hijos de inmigrantes de años anteriores es mucho mayor.

Sin embargo, este crecimiento no se realizó de forma ordenada sino que en muchas

ocasiones se formaron en asentamientos en zonas de riesgo, lo cual limita las acciones para

proporcionar las condiciones y acceso a bienes y servicios. Si bien el MEPOT ha buscado

contrarrestar estos efectos indirectamente, si proyecta una visión de ciudad más integrada y

acorde a las necesidades de su población, la redensificación busca y pretende que las

personas tengan una mejor calidad de vida, entre oras con un menor tiempo de

desplazamiento para llegar a su trabajo y estudio, con las propuestas de movilidad se busca

que se utilice más el servicio público, la creación de ciclorrutas dentro de las vías secundarias

busca que la movilidad sea mucho mejor, lo cual mejoraría sus condiciones de bienestar.

Por otra parte, al redensificar se pretende que las zonas de alto riesgo (tanto hacia al sur de

la ciudad como en las laderas de los cerros orientales) se concentren en lugares con menos

riesgos y con esto se mejora también el ecosistema de los humedales que se han disminuido

con la llegada los migrantes y la decisión de que el suelo de Bogotá sea todo urbano, así

mismo se busca que esta labor no ocasione más problemas de movilidad en las zonas

periféricas, en el anexo 1 se muestra un estudio de movilidad donde se encuentran algunas

UPZ que tienen movilidad medio alta y medio baja. Lo ideal es buscar alternativas para la

movilidad con la integración de los medios de transporte en el cual el metro podría cumplir

un papel trascendental.

Es imperante hacer del Ordenamiento Territorial una política integradora de la población, que

incluya a la población migrante temporal (los que solo vienen a estudiar) como a los que por

diversas razones se quedan. Así mismo a todas las ‘clases sociales’ teniendo como

referencia sus ingresos, ya que al ser la Capital y una de las mayores receptoras de

migrantes no obligatorios debe proporcionar las condiciones mínimas de bienestar y calidad

de vida para sus habitantes. Las propuestas de la MEPOT podrían dar soluciones y

alternativas para mejorarían algunas condiciones, esto en cuanto a la redensificación y

enfrentamiento al cambio climático con protección del territorio de zonas en riesgo.

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Normatividad

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REVISIÓN POT. Decreto 190 de 2004. DAPD. Bogotá.

REVISIÓN POT. Decreto 364 de 2013. DAPD. Bogotá.

REVISIÓN Decreto 562 de 2014. Bogotá.

Anexos Anexo 1: UPZ con movilidad medio alta Fuente: Secretaría Distrital de Planeación. Boletín No 55. 2013 Anexo 2: UPZ con movilidad medio baja Fuente: Secretaría Distrital de Planeación. Boletín No 55. 2013á. (22 de junio de 2004). Revisión

Plan de Ordenamiento Territorial 2000. Recuperado el 10 de noviembre de 2015, de http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13935#0

Anexos

Anexo 1: UPZ con movilidad medio alta

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación. Boletín No 55. 2013

Anexo 2: UPZ con movilidad medio baja

Fuente: Secretaría Distrital de Planeación. Boletín No 55. 2013