ORGANIZACIJA I UPRAVNE ORGANIZACIJE - hazu.hrazrnic/eRad492/Rad492Pusic.pdf · Izvorni znanstveni Łlanak Rukopis prihvaæen za tisak: 15. ... Rad 492. Razred za druıtvene ... Ova

E. Pusiæ: Organizacija i upravne organizacije

145

Eugen PusiæHrvatska akademija znanosti i umjetnosti

Izvorni znanstveni èlanakRukopis prihvaæen za tisak: 15. VI. 2005

UDK 35.0765.014

ORGANIZACIJA I UPRAVNE ORGANIZACIJE

Kratak opis. Organizacije kao dru�tvene strukture tra�e ravnote�uizmeðu stabilnosti i prilagodljivost i suoèene su s istodobnim postojanjemsuradnje i sukoba u njima. Kod upravnih organ izacija ravnote�a je bli�astabilnosti, a sukob se te�e kombinira sa suradnjom nego kod organizacijaizlo�enih tr�i�tu.

Organizacije su prisutne u na�em �ivotu svagdje i svakodobno, od poroðajneklinike do pogrebnog poduzeæa, a njihov je potencijal za zlo i za dobro oèiglednovrlo velik.1 Stoga je pitanje, koji je njihov vjerojatni put u buduænost, ujedno teo-rijski zanimljivo i praktièki urgentno. Pri tome je predmet interesa najprije or-ganizacija kao takva, kao vrsta dru�tvene strukture, bez obzira na podruèje nakojem djeluje. Ali zatim i organizacija kao specifièno oru�je politièke moæi izra�eneu dr�avi, dakle kao organizacija dr�avne uprave, odnosno kao oruðe javnog in-teresa, dakle kao organizacija javne uprave.

I. ORGANIZACIJA KAO DRU�TVENA STRUKTURA

1. Pojam organizacije2

Organizacija je dru�tvena struktura. To je njezin najbli�i rodni pojam. Nanjemu æemo se morati malo zadr�ati prije nego preðemo na svojstvene razlike udefiniciji organizacije.

1 Njemaèki sociolog Wolfgang Sofsky habilitirao je 1993. na Sveuèili�tu u Goettingenu radom onjemaèkim koncentracionim logorima u razdoblju od 1933. do 1945. Pod utiskom svog bavlje-nja logorima, napisao je, i objavio 1997. knjigu «Traktat ueber die Gewalt» koja zavr�ava zakljuè-kom da je zvjerstvo èovjeka prema èovjeku takva konstanta ljudskog pona�anja, da je svakaideja o napredovanju ljudske civilizacije iluzija, da je svaka ljudska kultura puka tlapnja. Akoncentracioni logori bili su organizacije, i to regularne organizacije njemaèke dr�avne upra-ve, u resoru unutarnjih poslova, financirane iz dr�avnog proraèuna.S druge strane, imamo organizacije, kao �to su Amnesty International ili Greenpeace, kojedobivaju Nobelove nagrade za mir i èiji su èlanovi polo�ili �ivote u spreèavanju pokusnihnuklearnih eksplozija.

2 Pojmovna su odreðenja neophodna. Moramo znati o èemu govorimo. Ali su ujedno i riskantna:�One (tj. definicije) ne utvrðuju samo granice predmeta. Katkada neki predmeti ostaju van tih

146

Rad 492. Razred za dru�tvene znanosti 43 (2005) 145-234

Dru�tvena je struktura svako pona�anje koje stabilizira interakciju meðu ljudi-ma. Od posve rahlog, trenutaènog i slabo obvezatnog � kao, na primjer, pretpostav-ljena konvencionalna pravila obzirnosti meðu putnicima istih tramvajskih kola -do posve krutog, jakim afektima nabijenog i ozbiljnim sankcijama za sva vreme-na uèvr�æenog � kao, na primjer, u normama nekih religijskih i politièkih institu-cija.

Interakcija, a ne pojedinac, je temeljni element od kojeg polazi analizadru�tvenih pojava i procesa. Svaka interakcija mo�e dovesti do suradnje i odvestiu sukob. Premda je potencijal suraðivanja i sukobljavanja, kooperacije i konflikta,istodobno prisutan u svakoj interakciji, njihov meðusobni odnos nipo�to nijesimetrièan. Suradnja vodi, naèelno, prema ustaljivanju, prema predvidivosti, pre-ma nastajanju dru�tvenih struktura. Sukob, naprotiv, sadr�i u sebi vjerojatnostemocionalne eskalacije, u svom je odvijanju i po svojim daljnjim efektima nepre-dvidiv, a za strukture potencijalno razoran, iako za pojedince znade biti, pododreðenim uvjetima, izazovan i stimulativan.

Meðu klasicima dru�tvenih znanosti neki su odabrali suradnju kao glavni prin-cip dru�tvenog razvitka. Tako Emile Durkheim koji je diobu rada smatrao osnov-nim dru�tvenim procesom. A dioba rada nu�no nameæe suradnju, jer je svatko svremenom sve ovisniji od drugih, pa prema tome ovisan o suradnji s njima, kakodioba rada u dru�tvu postaje detaljnija.3 Drugi su do te mjere bili fascinirani su-kobom, poput Karla Marxa, da je sukob postao za njih glavni naèin mijenjanjadru�tvenih odnosa koji vi�e nisu odgovarali stupnju razvijenosti sredstava za proiz-vodnju. Sve do nastanka, u buduænosti, besklasnog dru�tva kao utopijskog stanjanepomuæene suradnje. Pa i Max Weber (1921), koji je vidio da su i suradnja i sukobprisutni u ljudskim odnosima, smatra njihove ekstremne oblike: borbu (Kampf) izajednicu (Gemeinschaft), oblicima interakcije koji se meðusobno iskljuèuju.

Sto godina kasnije prihvaæena je opæenito, jo� od Sigmunda Freuda najavlje-na, istodobnost suradnje i sukoba kao polazi�te tumaèenja dru�tva. Kod JuergenaHabermasa, na primjer, kao suradnja u svijetu �ivota (Lebenswelt) nasuprot suko-bu sa od tog svijeta otuðenim sustavima politike i privrede. Ili, kod Niklasa Luh-

granica. Iskljuèuju se aspekti stvarnosti i jezika koji bi trebali biti obuhvaæeni obradom� (Joer-gess 1994, 456). Vidjet æemo da je to upozorenje osobito aktualno kod obrade organizacija.

3 Durkheim je za stanja sukobljenosti u dru�tvu, protivno njegovim oèekivanjima opæe surad-nje u fazi �organske solidarnosti�, stvorio pojam anomije. Talcott Parsons (1942) koji sukob udru�tvu naèelno smatra devijantnim pona�anjem, ipak vrlo uvjerljivo prikazuje uvjete su-kobljenosti, nadovezujuæi na Durkheimov pojam anomije. �Anomija, dru�tveno stanje dezor-ganiziranosti, uzrokuje psiholo�ku nesigurnost, tako Parsons, zbog koje ljudi, bilo ostaju kaoparalizirani, neaktivni, bilo silovito� predeterminirani�� odreðene ciljeve i simbole spajaju s pre-komjernom mr�njom, podvrgavanjem ili odu�evljenjem, daleko preko one mjere koja odgo-vara danoj situaciji�� (Gerhardt et al. 1994, 65).


147

manna kao suradnja u funkcionalno diferenciranim sistemima s istodobnom negaci-jom i sukobom koji stvaraju potrebnu razlièitost za evolucijski odabir. Habermas(1981) i Luhmann (1984) jo� su�avaju pojam interakcije na komunikaciju. Ali pritome komunikaciju shvaæaju tako �iroko da se praktièki poklapa s interakcijom.4

Ili, kod Manuela Castellsa kao globalna suradnja u informacijskom dru�tvu us-poredo sa sukobima meðu razlièitim dru�tvenim identitetima.

Ako poðemo od toga, da je interakcija kao put prema suradnji i sukobu danasopæe prihvaæena teorijska paradigma, onda i stabiliziranje interakcije u dru�tve-nu strukturu ima dvije temeljne svrhe, alternativno ili kumulativno: stabilizacijada bi se omoguæila trajnija suradnja � npr. dru�ina za lov na �ivotinje preopasneza pojedinca - i stabilizacija da bi se prednost steèena u sukobu uèinila �to trajni-jom � npr. svaka vertikalna stratifikacija neke zajednice.

Buduæi da su dru�tvene strukture oblici stabiliziranja interakcije, suradnja isukob prodiru, zajedno s interakcijom èiji su potencijalni ishodi, u svaku dru�tve-nu strukturu. A buduæi da je organizacija dru�tvena struktura, tj. stabiliziranainterakcija, suradnja i sukob su i za nju uvijek prisutne moguænosti.

A sada na differentiae specificae. Organizacija je dru�tvena struktura u kojojodreðeni broj ljudi uspostavlja odreðene meðusobne odnose, kako bi pomoæuodreðenih sredstava i metoda ostvarivali odreðene ciljeve.5

Neke dru�tvene strukture uopæe ne obuhvaæaju odreðene ljude koje bismomogli smatrati njezinim èlanovima, veæ se sastoje od normi koje vrijede za sve uodreðenim situacijama. Na primjer, bo�iæni obièaji kao suradnja ili dvoboj kaosukob. Druge se, dodu�e, sastoje od ljudi, ali krug pojedinaca koji u njih spadajunije toèno odreðen. Na primjer, dru�tveni slojevi, kod kojih se pretpostavlja surad-nja unutar sloja, a sukob meðu slojevima. Organizacije, naprotiv, su dru�tvenestrukture s precizno odreðenim èlanstvom. Èlanovi su svjesni svog èlanstva, mo-guæe ih je poimenièno identificirati po utvrðenim kriterijima, iz samog èlanstvaslijede neke normativne konzekvence, i to prije svake interakcije meðu èlanovi-ma.

Izmeðu èlanova uspostavljaju se odreðeni stabilni odnosi u sklopu organizaci-je. Svaki mora znati gdje mu je mjesto u odnosu na druge, s kim suraðuje, tkozapovijeda kome, a tko je obvezan slu�ati koga. Takvi odnosi podreðenosti inadreðenosti mogu biti opæenito utvrðeni, tako da je jedan odreðen kao voða, a

4 Stoga, primjerice, Luhmann govori o �èinenjici ... da ostvarivanje djelovanja (das Zustande-kommen einer Handlung) zahtijeva vi�e od samo jednog subjekta� (1994, 199-200).

5 Luhmann definira organizaciju kao �posebni oblik u kojem se dru�tvo nastavlja programiranogustom komunikacijom� (1994, 190). Ova definicija nagla�ava �gustu komunikaciju� u organi-zaciji, ali time ona nije dovoljno razgranièena od drugih dru�tvenih struktura, koje se sveizdvajaju iz opæeg pojma dru�tva gu�æom komunikacijom.

148


svi ga drugi moraju slu�ati; mogu biti definirani kao slojevi gdje je svaki pripad-nik vi�eg sloja pretpostavljen svakom pripadniku ni�eg, poput èinova u vojsci, amogu � u slo�enijim organizacijama i moraju � biti specificirani tako da je sva-kome odreðen djelokrug unutar kojeg mora slu�ati samo odreðenog pretpostav-ljenog odnosno koordinirati samo odreðene podreðene.

U organizacijama su sredstva potrebna za djelovanje organizacije odreðenapo svojim izvorima i po svojim namjenama i ne smiju se za druge svrhe upotri-jebiti, osim ako su na unaprijed utvrðeni naèin prenamijenjena.

�to je organizacija slo�enija to su i metode njezina rada detaljnije odreðene,bilo normama kojima je cilj sprijeèiti zloupotrebe i nepravilnosti svake ruke, bilopravilima koja su usmjerena na svrsishodnost pojedinih postupaka.

Èlanovi organizacije, organizacijski odnosi meðu njima, sredstva organizaci-je i njezine metode usmjereni su na ostvarivanje odreðenih ciljeva. U organizaci-jama je unaprijed utvrðeno tko mo�e odreðivati i mijenjati njezine ciljeve. Me-ðutim, �to je organizacija veæa i kompleksnija, to je i postupak odreðivanja njezi-nih ciljeva slo�eniji. U njemu sudjeluju, neposredno i posredno, mnogi u organi-zaciji i oko nje.

Organizacije se udru�uju u �ire oblike povezanosti, u organizacijske sustave.6

�to je pojedini organizacijski sustav veæi, to pojedine organizacije u njemu imaju,u pravilu veæu autonomiju. Organizacijski je sustav slo�eniji od pojedine organi-zacije, ali je manje èvrsto povezan i stabiliziran.

Pored organizacijskih sustava spominju se i organizacijska podruèja. Di Maggioi Powell (1983, 143) definiraju organizacijska podruèja kao skup «organizacija koje,u cjelini, predstavljaju vidljivo podruèje udru�enog funkcioniranja: glavni do-bavljaèi, potro�aèi sredstava i proizvoda, organi regulacije i druge organizacijekoje proizvode sliène proizvode ili usluge»

Ovamo spadaju i Luhmannovi funkcionalno diferencirani sistemi koji, poredprivrede, obuhvaæaju politiku, obrazovanje, zdravstvo, znanost, religiju i drugapodruèja. Ta podruèja nisu ni organizacije ni organizacijski sustavi, jer, pored or-ganizacija, obuhvaæaju i druge aktere i sastavnice. Ljudi, tvrdi Luhmann (1994,192), su kao takvi ukljuèeni u svaki funkcionalno diferencirani sustav, dok organi-zacije ex definitione iskljuèuju neèlanove.

2. Problemi organizacije

Povijest razmi�ljanja o organizaciji potvrðuje istinitost izreke, da vidjeti znaèiu isti mah ne vidjeti. Naime, koncentracija pa�nje na jednu stranu pojave sprjeèa-

6 Pojam sustav-sistem susreæemo na svakom koraku u dru�tvenim znanostima u 20. stoljeæu.Katkada je taj pojam koristan za odreðivanje veæeg stupnja slo�enosti, kao u primjeru organi-


149

va da se jednaka pozornost posveti drugoj. Organiziranje znaèi stabiliziranje inter-akcije. Ali organizacije postoje i djeluju u promjenljivoj i slo�enoj okolini. Organi-zacija je stabilizirana interakcija u okolini kakva jest tog trenutka. To je samo posebi dovoljno zahtjevna zadaæa da istisne iz vidokruga drugu stranu medalje: daje sada�nji trenutak prolazan, te da æe se u sljedeæem organizacija naæi pred pro-mijenjenom okolinom.7 Stoga odreðenost njezinih sastavnica ne smije biti pre-vi�e kruta. Organizacije su dru�tvene strukture èiji su elementi odreðeni, ali nesmiju biti u toj mjeri fiksirani da onemoguæuju prilagoðavanje organizacijepromjenama u njezinoj okolini. Za organizacije u punoj mjeri vrijedi zakon neo-phodne raznovrsnosti (requisite variety � W. Ross Ashby 1963, 205). One morajuvlastitom slo�eno�æu biti u stanju bar donekle pratiti slo�enost okoline koja je,naèelno, beskonaèna. Ali je samo dio te slo�enosti, istina s vremenom sve veæi dio,relevantan za pojedinu organizaciju. Organizacije moraju raspolagati dovoljnimbrojem kanala komunikacije, da bi mogle odgovoriti na svaki izazov, dakle isko-ristiti svaku �ansu i odbiti svaku prijetnju koje im dolaze iz okoline, odnosno home-ostatski ispraviti svaku povredu strukture i destabilizaciju strukture koje joj jeokolina nanijela. I to, okolina koja nije stabilna, veæ nepredvidivo promjenljiva. Uklasiènoj se teoriji organizacije (F. W. Taylor, Henri Fayol) pa�nja koncentrirala nastabilnost, dok je pitanje prilagodljivosti bilo zapostavljeno. S vremenom, meðutim,postalo je pitanje, kako prilagoditi organizacije sve dubljim i sve br�im promjena-ma u njihovoj kako znanstveno-tehnièkoj tako ekonomsko-politièkoj okolini, sveva�nije u praksi, pa se kroz to sve vi�e nametalo i teoriji organizacije, od W. RossAshbyja (1956), Burnsa i Stalkera (1961), Joan Woodward (1965), te Lawrencea iLorscha (1967) nadalje. U stvari, ubrzanje promjena u okolini bilo je tako oèigled-no, da je samo do�ivljavanje tih promjena bilo dovoljno upozorenje da prilagod-ljivost organizacije treba poveæati, ma i improviziranim praktiènim mjerama, ne-ovisno od teorijskog razumijevanja, kako samog mijenjanja u dru�tvu, tako njego-vih implikacija za organizaciju.

A problem balansiranja i uravnote�enja stabilnosti i adaptabilnosti, uèvr�æiva-nja i prilagoðavanja, mora se rje�avati kraj istodobne suradnje i sukobljavanja meðuljudima koji djeluju jedan na drugog u organizaciji i u odnosu na nju. Organiza-cija se stvara, izvorno, radi stabiliziranja suradnje u ostvarivanju ciljeva. Bez takvogstabiliziranja nijedan se cilj ne bi mogao ostvariti. Ali u stabiliziranoj suradnji in-

zacijskog sustava. Ali izraz �sustav� implicira stabilno uèvr�æenu suradnju, pa odvraæa pa�njuod druge strane stabilizirane suradnje, od promjena i od sukoba.

7 Samo tako mo�emo razumjeti, kako je takav prodorni analitièar kakav je bio Max Weber (1921,650 i sl.) mogao ostati na tome da predstavi, u superlativima, prednosti birokratsko-monokrat-ske organizacije � a to je za njega bio i �ured� (Amt) dr�avne uprave i �pogon� (Betrieb) privat-no-vlasnièke privrede � a samo nasluti negativnosti birokratske skleroze i nepomiènosti.

150


terakcija postaje sve èe�æa, sve gu�æa, sve intenzivnija, pa se ba� uslijed toga isto-dobno poveæava frekvencija, uèestalost sukoba. Pitanje istodobnosti suradnje isukoba jedva da je bilo i prisutno u svijesti ranih teoretièara. A i kasnije, problemodnosa suradnje i sukoba u organizaciji kao da je i dalje zbunjivao teoretièare. Ikad se sukob, konaèno, nametnuo njihovoj pa�nji kao nu�ni pratilac suradnje,oni su sadr�ajem svakog upravljanja, dakle i upravljanja u organizacijama, pro-glasili naprosto «promicanje suradnje i rje�avanje sukoba» (Keohane 1995, 1), kaoda ta istodobnost ne predstavlja posebni problem. Tu se nedostatak teorije8 poka-zao kao bitna zapreka u «rje�avanju sukoba». Èitavo je prethodno iskustvo � a nanj su se nu�no nadovezivali svi daljnji praktièni poku�aji � poèivalo na predod�bida je suradnja normalno, a sukob iznimno, abnormalno stanje u organizaciji. Su-kobi se, naime, mogu «rje�avati» na vrlo razlièite naèine. Praksa u tome nije moglaèekati teoriju. Neka rje�enja za taj problem morala su se naæi kako bi organizacijauopæe mogla funkcionirati, ma kako jednostrana i manjkava bila prateæa teorijskaobja�njenja.

Reagiranje na sukobe u organizaciji uvjetovano je njezinom prvenstvenomsvrhom: stabilizirati suradnju. Ako je sukob, kao suprotnost suradnji, u organiza-ciji nepo�eljan, problem je u tome kako ga sprijeèiti, neutralizirati, premjestiti,uèiniti da ga nema. U tu su se svrhu, kroz praksu, razvile razlièite metode.

Prvi je i vjerojatno najstariji, pristup shvaæao sukob u organizaciji naprostokao negaciju suradnje i time kao devijantno pona�anje. Praktièki se nastojalo su-kobe sprjeèavati prijetnjom sankcijama, poreæi im legitimnost ukazivanjem naosobno preuzete obveze ugovorom o radu, pa na takvo nelegitimno postupanjeprimijeniti represiju. Moguænost represije uvjetovana je time da onaj koji represi-ju provodi raspola�e dovoljnim sredstvima moæi. Moæ se u organizaciji javlja umnogo oblika. Ali kad je rijeè o represiji, primarna uloga pripada fizièkoj sili kaoprvoj podlozi i posljednjem jamstvu obvezatnosti, od bièa nadzornika kod grad-nje piramida do prijekog suda u modernoj vojsci. 9

Drugi pristup je shvaæanje sukoba u organizaciji kao izraza nezadovoljstva suvjetima razmjene u njoj. Svaka stabilizirana suradnja pretpostavlja odreðeni gu-bitak nezavisnosti svakoga od suradnika, a manja neovisnost znaèi i manju �ansu

8 �... Teorija slu�i osvjetljavanju aspekata èinjenica koje bez toga ne bismo vidjeli, ili uklapanjuèinjenica u �iri horizont usporeðivanja koje ide preko svakodnevnog znanja i njegovih prak-tiènih implikacija� (Luhmann 1994, 199).

9 U suvremenoj se organizaciji prisustvo fizièke sile, kao posljednjeg jamstva moæi, nastoji maski-rati. To se posti�e: �a) Potiskivanjem osobne vlasti u korist postvarenih oblika ostvarivanjavladanja; b) postojanjem ogranièenih slobodnih prostora, prije svega kod odreðivanja temparada; c) sve veæe pro�imanje ostvarivanja vladanja novim metodama voðenja i te�nja da seprisustvo vlasti na razini konkretnog pona�anja porekne ili prikrije� Hopf 1975, 56 i sl.)


151

u ostvarivanju vlastitih interesa.10 Takvo razmi�ljanje vodi prema zakljuèku dagubitak neovisnosti treba èlanu organizacije na neki naèin kompenzirati. Primjerisu takve kompenzacije: plaæa odnosno materijalno uzdr�avanje uz odreðeno jam-stvo trajnosti stanja materijalne zbrinutosti, napredovanje kao do�ivljaj vlastitesve veæe uspje�nosti, priznanja za pojedine istaknute doprinose ciljevima odnos-no postojanju organizacije, ugled koji je u odreðenom dru�tvu vezan uz èlanstvou organizaciji. Prihvativ�i kompenzaciju, smatra se, èlanovi su organizacije pro-dali svoju autonomiju, pa tako i slobodu sukobljavanja.11 Plauzibilno je pretpostavi-ti da razni ljudi u razlièitim situacijama imaju divergentne predod�be o tome �toje primjerena kompenzacija za obavljanje odreðenih poslova, pa da stoga mogunastati sporovi odnosno sukobi oko toga. Stoga ideja kompenzacije ukljuèuje usebi i prihvaæanje nekog oblika arbitriranja, praviènog presuðivanja, uz sudjelova-nje svih interesenata, o tome �to je pravedna kompenzacija. Ali obvezatnost pra-vorijeka i opet ima podlogu u moæi. Samo �to se moæ, kad je rijeè o kompenzaciji,dakle o davanjima i èinidbama koje imaju ekonomsku vrijednost, sastoji u prvomredu u ekonomskoj moæi, u raspolaganju novcem.

Shvaæanje sukoba kao nezadovoljstva s uvjetima razmjene èesto je kombinirans prvim, represijom sukoba kao devijantnog pona�anja, pa se zato i metode neu-tralizacije sukoba, karakteristiène za svaki od ovih pristupa, u praksi redovito is-prepliæu. Razlog je tome, �to se ekonomska moæ, ba� kao i fizièka sila, mogu protu-maèiti kao nastajanje situacije u kojoj vlastiti interes nala�e svim stranama u su-kobu da odustanu od sukobljavanja i prihvate pokornost i suradnju kao za njihnajpovoljniju varijantu. Kao �to istièu March i Olsen (1994, 249), ljudi pristaju nasuradnju, kad to znaèi za njih «subjektivno pobolj�anje u odnosu na status quo».To znaèi da je logièno pristajanje i na oèiglednu nepravednost i nejednakost upodjeli, kad je to za onoga koji je lo�ije pro�ao jo� uvijek bolje od njegovog subjek-tivnog status quoa. Sredstva prisile i kompenzacije slu�e namje�tanju uvjeta us-poreðivanja za svakog pojedinca u organizaciji.

Treæi je pristup kroz ciljeve. Organizacije imaju svoje ciljeve. Stoga bismo, naprvi pogled, oèekivali da svaki èlan koji je dobrovoljno pristupio organizaciji, us-vaja njezine ciljeve i motiviran je tim ciljevima da svojim radom doprinese nji-hovom ostvarivanju. Tako da bi opæe usvojeni ciljevi bili posebni èinitelj kohezijeu organizaciji, razlog za suradnju i naèin neutralizacije sukoba. Nalazimo, me-ðutim, da je takva identifikacija èlanova s ciljevima organizacije razmjerno rijet-ka. Ciljevi organizacije i motivacija njezinih èlanova su dva odvojena problema.

10 �...veæa meðusobna ovisnost ljudskih biæa proizvodi neslogu ...� (Keohane 1995, 1).11 Ili, jo� radikalnije: �...socijalizacija ljudi u birokratskim zvanjima ... znaèi da su se ti ljudi odrekli

otvorenog planiranja vlastitog �ivota i u�ivanja u riziku� (Bosetzky 1994, 116).

152


Prosjeène organizacije, osobito one u privredi, funkcioniraju èesto, a da njihoviciljevi proizvodnje roba ili usluga sami po sebi ne motiviraju ba� nikoga od nji-hovih èlanova. Poduzetniku je, na primjer, cilj profit, ma �to prodavao, a radnici-ma plaæa i sigurnost radnog mjesta, uz prihvatljive uvjete rada, ma �to poduzeæeo kojem se radi proizvodilo.

U nekim organizacijama, meðutim, ciljevi odnosno vodeæe osobe u organiza-ciji koje njezine ciljeve simboliziraju poprimaju karizmatski znaèaj. To znaèi da suèlanovi organizacije osjeæajima vezani uz njezine ciljeve odnosno uz voðe. To su,primjerice, organizacije posveæene ostvarivanju vrijednosnih ili ideolo�kih cilje-va svake ruke, ciljeva koje i èlanovi organizacije usvajaju kao svoje vlastite, i katkadasu im odani intenzitetom fanatizma. Ili, organizacije u kojima èlanovi dobivajupriliku da obavljaju svoja profesionalna zvanja i primjenjuju svoja specijaliziranaznanja, �to izvan organizacije uopæe ne bi mogli. U takvim organizacijama ciljevisu ujedno i motiv njihovih èlanova. To ne znaèi da u takvim organizacijama nemasukoba; sukob je u organizaciji uvijek prisutan usporedo sa suradnjom. Samo topo pravilu nisu sukobi oko kompenzacije ili sukobi izazvani represijom. Veæ èe�æesukobi oko tumaèenja karizmatski do�ivljenih ciljeva, bili to ciljevi koji proizlazeiz vrijednosnog opredjeljenja ili ideolo�ke doktrine, bilo onih koji se tièu profe-sionalnih mjerila i kriterija znanja. I jedna i druga vrst sukoba zahvaæa èlanoveorganizacije i mo�e prouzroèiti jake afekte. Ipak su jedni, sukobi oko ideologije iosobni sukobi koji su iz njih proiza�li ili se ideologijom legitimiraju, razorni zaorganizaciju, bilo tako da se ona raspadne, bilo da upadne u doktrinarnu nepo-miènost. Dok su drugi, sukobi oko imperativa zvanja i znanja, najveæim dijelompoticajni i poveæavaju prilagodljivost organizacije.

Èetvrti pristup promatra sukob u organizaciji kao izraz iritacije neprestanominterakcijom odnosno frustracije pojedinim aspektima organizacijske strukture iprocesa u organizaciji, a katkada u prvom redu ba� postojanjem sukoba u njoj imetodama njihove neutralizacije. Produ�ena interakcija iritira ljude koji u njojsudjeluju, i to i onda, mo�da ba� onda, kad je usmjerena na suradnju, od prvotneskupine lovaca ili sakupljaèa plodova do suvremenih projektnih timova. Organi-zacije se tada do�ivljavaju kao politièki sustavi, dakle kao sklopovi u kojima se ba�u prvom redu i radi o sukobima o tome tko dobiva �to, kada i pod kojim uvjetima.Ili, jo� izravnije, kao instrumenti vladanja nad ljudima, u krajnjem sluèaju kao«psihièke tamnice» (Gareth Morgan 1986).

Sa sukobima meðu svojim èlanovima organizacija katkada nastoji iziæi na krajpremje�tanjem sukoba bilo na razinu odnosa meðu organizacijama, bilo na razinusvijesti svakog pojedinog njezinog èlana. Mnoge se organizacije nalaze u sukobus drugim organizacijama, bilo kao takmaci na tr�i�tu, bilo kao suparnici okopolitièke moæi, kao �to su politièke stranke ili suverene dr�ave, bilo kao protivnici


153

u odnosu na ciljeve organizacije, npr. privredne organizacije i organizacije èiji jecilj èuvanje okoli�a. Ovi vanjski sukobi èine unutarnje sukobe manje va�nima zaèlanove organizacije, odvlaèe pa�nju od njih, smanjuju njihovu aktualnost i nji-hov pritisak na pona�anje èlanova. Kada je koja organizacija, osobito pojedinadr�ava, svjesno nastojala izazvati vanjski sukob kako bi neutralizirala krupne i naoko nesavladive sukobe unutar svoje strukture odnosno unutar svojeg dr�avnogpodruèja, pitanje je na koje mo�e odgovoriti samo ispitivanje povijesnih èinjeni-ca. Alternativna je moguænost da se sukobi u organizaciji na neki naèin premjesteu svijest njezinih èlanova, dakle pretvore u sukob izmeðu vlastitih te�nji i vlastitesavjesti svakog pojedinca, izmeðu �elje i odgovornosti, izmeðu dvije, ili vi�e, pod-jednako obvezujuæe norme, najopæenitije izmeðu biblijske «voljnosti duha i sla-bosti tijela» u bilo kojem obliku. Moguænost takvog premje�tanja vanjskih sukobau svijest èlanova organizacije ovisi o njihovoj psihièkoj pripremljenosti, dakle onaèinu i mjeri kojima su oni uopæe spremni usvojiti imperative iz svoje organiza-cijske okoline, kako su ti imperativi prihvaæeni u njihovoj �iroj dru�tvenoj okolinii kroz kakve su procese socijalizacije prolazili. Meðutim, internalizacija sukobanosi u sebi opasnosti za psihièku ravnote�u i cjelovitost osobe, pa se stoga ne mo�ebez daljnjega primjenjivati i tamo gdje bi mogla funkcionirati obzirom na posto-jeæe psihièko ustrojstvo èlanova organizacije.12 Od Sofoklove Antigone pa nadaljeknji�evnost je puna primjera tragiènih posljedica protuslovnih zahtjeva koje vlas-tita savjest upuæuje osobi.

Svaki od navedena èetiri pristupa sukobljavanju u organizaciji � represija su-koba, kompenzacija ovisnosti, identifikacija s ciljevima, premje�tanje sukoba �znaèe prvu neposrednu konfrontaciju s èinjenicom sukobljavanja. U drugom ko-raku, meðutim, svaka dru�tvena struktura, pa tako i organizacija, nastoji obranitisvoju stabilnost od sukoba koji u njoj izbijaju tako da njihovi èlanovi usvoje odreðe-ni sustav pravila.13 Ova pravila djeluju u svijesti èlanova organizacije kao njihovevlastite maksime djelovanja. Istodobno ta se pravila habitualiziraju, pretvaraju seu sastavni dio habitusa (P. Bourdieu 1977) u dotiènom dru�tvu, koje onda vr�i do-

12 Schimank (1994, 428) shvaæa internalizaciju sukoba tako da se jedna strana u sukobu, ili obje,identificiraju i s ciljevima protustranke s kojom su u sukobu, tako da se sukob onda odvija �unekoj mjeri unutar svake od njih. Takva internalizacija sukoba pretvara takvu skupinu akterau �vi�estruki identitet� ...�. Dakle stvara, u neku ruku, shizofrenu situaciju.

13 �Veæina ljudi u politici i politièkim institucijama slijede pravila kroz veæi dio vremena, ako mogu... Pravila obuhvaæaju formalna (npr. pravna) i neformalna mjerila pona�anja, obièaje i konven-cije. Ona utvrðuju obveze, samoogranièavanja, prava, ovlasti, modele i imunitete. Pojedinciprihvaæaju identitete kao graðani, kao i brojne druge identitete koji su prisutni na politièkojsceni. Oni uèe, slijede, prilagoðavaju i tumaèe pravila prikladnog pona�anja koja èine njihovorazumijevanje samih sebe. Oblikuju se u smislene aktere.� (March i Olsen 1994, 252-253). Ili,drugaèije pojmovno odreðenje iste pojave: Pona�anje ljudi odreðuje �kulturom uspostavljenisporazum svih graðana� (Habermas 1996, 296).

154


datni pritisak da se svatko pona�a u skladu s njima.14 Konaèno, èitav se sustavodgovarajuæih normi socijalizacijom prenosi na nova pokoljenja, koja onda poèinjus vremenom shvaæati takav poredak kao prirodan i jedino moguæ.

U isti mah je naèelo suraðivanja bez sukobljavanja, odnosno odgovarajuæepravilo pona�anja, ugraðeno u osnovne elemente organizacijske strukture: u naèelovodstva, nadreðenosti i podreðenosti, u hijerarhiju, u pojam organizacijske uloge,15

u centralizaciju financiranja, u metode nadzora i obveze odgovornosti, tako dasvako sukobljavanje znaèi ujedno i negiranje tih temeljnih sastavnica organiziranja,pa sudionici takvo pona�anje do�ivljavaju kao neprimjereno, tj. pona�anje u su-protnosti s glavnim pretpostavkama rada u organizaciji èiji si èlan. Pona�anje èlano-va organizacije velikim dijelom proizlazi iz odnosa uspostavljenih organizacijskomstrukturom.16 To ne znaèi da je to pona�anje uvijek pozitivno, da zaslu�uje moral-no odobravanje. Ba� naprotiv. Pokriven èlanstvom u organizaciji i legitimiran za-povjedi pretpostavljenog, pojedinac je u stanju poèiniti zlodjela na koja se nikadne bi odluèio na vlastitu odgovornost.17

Slabost je svih ovdje nabrojenih pristupa i naèina neutralizacije sukoba u or-ganizaciji u tome da su pravi izvori sukoba za nas jo� uvijek velikim dijelom nepo-znanica. Racionalni sukobi uopæe mogu proizaæi iz objektivne suprotstavljenostiinteresa, tj. iz situacije gdje jedan mo�e svoje interese zadovoljiti samo na raèundrugoga: nasititi se samo tako da drugi ostane gladan, spasiti se samo propa�æudrugoga, poveæati dobit samo otpu�tanjem radnika. I to èak bez obzira na to, jesuli svi akteri u svakom trenutku svjesni da takva situacija objektivne suprotstav-ljenosti interesa postoji. Ili iz �elje pojedinca da bude bolji od drugog, od privrednekonkurencije do �portske utakmice.18 Ili iz razlika u vrijednostima � a i to su ra-

14 �Habitus� Bourdieu tumaèi kao èvrsti normativni okvir koji u nekom dru�tvu odreðuje pona-�anje ljudi. Ali unutar tog okvira, koji ne smiju prekoraèiti, èlanovi su dru�tva slobodni snalazi-ti se i postupati prema vlastitim interesnim motivima.

15 Svaki poredak uopæe, a posebno u organizaciji, mo�e se ostvariti samo �ako èlanovi organiza-cije ne djeluju kao pojedinci (tj. spontano prema vlastitim vrijednostima, ciljevima i potrebama),veæ kao nositelji uloga (igranjem uloge)� (Bosetzky 1994, 113). �Uspostavljena pravila, du�nosti,prava i uloge obilje�avaju neko djelovanje kao prikladno (normalno, prirodno, ispravno, do-bro) ili kao neprikladno (neznaèajno, neprirodno, krivo, lo�e)� (March i Olsen 1994, 252).

16 �Kontekst strukture utjeèe, s jedne strane, na djelovanje pojedinaca, a s druge odreðuje ukup-ni efekt, nusposljedice itd. djelovanja. Radi se dakle o tome, da istovremeno i s istom te�inomsvake sastavnice pove�emo strukturu i dinamiku, djelovanje i sustav, i to tako da postanuvidljive dinamièke posljedice struktura za djelovanje pojedinaca, kao i povratno djelovanjedinamièkih procesa na strukture putem sistemskih efekata pojedinaènog djelovanja� Mayntz1985, 36 i sl.).

17 �Amoralni igraè organizacijske uloge smatra samog sebe osloboðenim obveze moralnog pro-suðivanja. Ovime se pretvara u prilagodljiv instrument bez vlastitog otpora. Mogli bismo èakreæi da je amoralnost uloge jedan od najsna�nijih mehanizama za oslobaðanje ljudske energijeza �irok raspon zadaæa, nesputane vezom s pojedinaènim motivima� (Mayntz 1970, 371 i sl.).


155

cionalni sukobi oko interesa � i odgovarajuæim uvjerenjima, od religioznog fana-tizma do nacionalistièke iskljuèivosti. Pored interesnih, u skupinu racionalnih su-koba spadaju i sukobi oko èinjenica, oko toga �to je stvarno stanje stvari, �to jeobjektivna istina. Za razliku od interesnih sukoba koji te�e prema eskalaciji u veæu�estinu i nepomirljivost, sukobi o èinjenicama naèelno bi trebali voditi prema surad-nji u zajednièkom tra�enju istine, u potrazi za informacijama Ta naèelna mo-guænost, meðutim, ne ostvaruje se uvijek. I sukobi oko èinjenica znadu odvesti uneprijateljstvo i nepomirljivost; svaki sukob sadr�i u sebi odreðenu dozu eksplo-zivnosti. Za organizaciju je karakteristièno da brzina njezinih operacija najèe�æene dozvoljava da se sukobi oko èinjenica do kraja ra�èiste prije nego se doneseodluka o akciji. Tako da se veæina odluka donosi uz odreðenu nesigurnost o tome�to je pravo stanje stvari.19

Pored racionalnih sukoba postoji i daleko manje pregledno podruèjeneracionalnih.20 Sukobe prate afekti, ali oni mogu i nastati iz afekata. Strah, frus-tracija, iritacija, agresivnost samo su primjeri takvih afekata. Ovi i drugi afektiprate i sukobe koji su nastali kao racionalni, a jedan afekt mo�e povuæi za sobomdrugi, npr. strah pokrenuti agresivnost. A kretanje takvih sukoba, njihova eska-lacija ili smirivanje, su danas jo� nedovoljno protumaèeni procesi. Iracionalni su-kobi - kao �to smo vidjeli � mogu nastati iz iritacije gustom interakcijom ili frus-tracije bilo kojim okolnostima u vlastitoj okolini. Ali i iz agresivnosti koja je, na-vodno, sastavni dio ljudske psihe, bez obzira na povod njezina oèitovanja.21 Ili izbilo kojeg drugog izvora koji do danas jo� nismo uspjeli identificirati. Sve kad bina� popis izvora sukoba bio potpun i iscrpan, ne bismo znali odmjeriti te�inu koja

18 To u organizaciji vrijedi osobito za onaj tip èlanova koje Presthus (1966, 173) oznaèava kao�okomito uzlazne�, a manje za njegova druga dva tipa: ambivalentne i indiferentne.. Ambiva-lentnost osjeæaja, na koju upozoravaju takoðer March i Olsen (1994, 254), mo�e biti posljedicapremje�tanja sukoba u svijest pojedinog èlana organizacije.

19 Suvremene teorije organizacije govore o �ogranièenoj racionalnosti�. �One pretpostavljaju dapostoje granice racionalnosti, da su alternative i njihove posljedice samo nejasno uoèenepredod�be vanjske stvarnosti.(March i Olsen 1994, 251) ... U isti mah preferencija su u pravilunedosljedne, promjenljive i, bar jednim, dijelom, endogene� (ibid. 251-252).

20 �Kroz predugo vrijeme istra�ivaèi su organizacija nastojali ograditi svoj predmet od stvarnosti:... promatrali su organizacije kao racionalne tehnièke sustave, a zanemarili su njihovu nera-cionalnu, simbolièku stranu� (Scott 1994, 203).

21 Od metafore Arthura Schopenhauera koji ljudsko dru�tvo usporeðuje s krdom dikobraza nazimi koji se pribli�avaju jedan drugom da bi se meðusobno grijali, ali se onda i nehotièno bodusvojim bodljama, pa se opet odmièu jedan od drugog. Preko psihoanalize i Freudovog mi�lje-nja da su zbli�avanje i udaljavanje, libido i agresija, Eros i Thanatos podjednako prisutni sa-stavni dijelovi ljudske psihe. Do suvremenih analiza fa�istièkih i nacistièkih pokreta: �Pokretiiracionalne nesno�ljivosti prema manjinama, koji se �ire zemljom osobito u vrijeme gospodar-skih kriza, simptomi su sna�nog nagona agresije u ljudima koji ti pokreti bez sumnje koriste,kako bi, shodno naèelu katarze, agresiju preusmjerili od frustratora na �rtvenog jarca� (Dol-lard, cit u Gerhardt et al. 1994, 65).

156


svakom od njih pripada u motiviranju pona�anja, a jo� manje bismo znali pred-vidjeti kako æe se pojedini sukob odvijati, bez obzira na to od kuda je potekao,kakve æe i kako jake efekte i reperkusije proizvesti, koje æe razorne snage oslobo-diti. Sukob ima svoje korijene u dubinama koje uopæe nismo u stanju svjesno kon-trolirati. Sve to vodi do zakljuèka da su sukobi, u posljednjoj liniji, van dosegana�e svjesne akcije, da su objektivne datosti bilo na�eg polo�aja u svijetu bilo na�ebio-neurolo�ke konstrukcije.

Odgovarajuæom se argumentacijom mo�e utemeljiti i neizbje�nost suradnje,kao uvjeta pre�ivljavanja nasuprot premoænoj prirodi, odnosno kao posljedicejednako fundamentalnog nagona prema zbli�avanju, prema prisnosti s drugima.Ukratko, i suradnja i sukob su nu�ni odnosi koji proizlaze iz same ljudske interak-cije. Stoga moramo na toj istodobnosti temeljiti svako razmi�ljanje o dru�tvenimstrukturama, koje nisu drugo do stabilizirana interakcija, pa tako i analizu organi-zacije.

3. Razvitak organizacije

Organizacije postoje od kad pojedine zadaæe ljudskog postojanja zahtijevajusuradnju preko granica srodnièke skupine, obitelji u naj�irem smislu rijeèi, odnosnosuradnju unutar te skupine, ali vezanu uz posebnu svrhu, a ne za srodnièku vezupo sebi. Sama je ta veza stabilizirana, ne kao organizacija, veæ kao institucija kojasvojom normativno�æu i svojom stvarno�æu pro�ima èitav �ivot svojih pripadni-ka. Organizacija postaje dominantna i najèe�æa struktura u dru�tvu tek nakonindustrijske revolucije. Kad dru�tvo iz agrarnog, u kojem svakodnevicu obilje�ujeobitelj i iz nje izvedene strukture, prelazi u industrijsko i urbano u kojem se �ireneosobni odnosi kao �to su odnosi u organizaciji.

a) Rano razdoblje

Razvitak organizacije poèinje od nastojanja stabilizirati suradnju. Prilagod-ljivost u to vrijeme nije aktualan problem, a sukob valja naprosto iskljuèiti. To seposti�e koncentracijom moæi u organizaciji, moæi koja djeluje represijom i kom-penzacijom naizmjenièno i istodobno. Te dvije metode i nisu u to vrijeme jasnodiferencirane. Nadnica te�i, u skladu sa zakonima tr�i�ta, prema egzistencijal-nom minimumu. Ponuðaèi radne snage suoèeni su s izborom prihvatiti takvunadnicu ili propasti.

Daljnji razvitak pokreæu dva temeljna dru�tvena procesa: �irenje znanja i �ire-nje kruga legitimnih interesa. �irenje znanja odra�ava se u tehnolo�kom napre-dovanju i u diferencijaciji djelatnosti u dru�tvu, u napredovanju dru�tvene dioberada. A �irenje kruga legitimnih interesa u rastu vrijednosti pojedinaène ljudske


157

osobe i u te�nji prema �irem sudjelovanja u dono�enju kolektivnih odluka. Oviprocesi imaju vrlo velik broj daljnjih implikacija, kao �to su, primjerice, opæe obra-zovanje, demokratske politièke institucije, dionièko dru�tvo umjesto pojedinaè-nog vlasnika poduzeæa, ili socijalna dr�ava.

Organizacije su, pod pritiskom tih temeljnih dru�tvenih procesa, prisiljeneposveæivati sve veæu pa�nju drugoj strani svoje strukturne ravnote�e. Stabilizaci-ja nije dovoljna. Treba biti u stanju prilagoðavati se neprestanim, a usmjerenim,promjenama u svojoj okolini. Suzbiti sukob nije dovoljno. Treba povesti raèuna oèlanovima organizacije kao ljudima i drugaèije pristupiti sukobima meðu njima.Dva temeljna problema svake organizacije: osigurati stabilnost bez prevelikoggubitka prilagodljivosti i osigurati ravnote�u izmeðu suradnje i sukoba, meðusobnosu povezana.22 �to je stabilizacije manje, to je manje strukturne krutosti, pa stogamanje trenja i manje sukoba tim trenjem izazvanih. Ali premalo stabilizacije znaèipremalo koordinacije, uzrokuje prazni hod i razne oblike kaotiènosti u funk-cioniranju, te sukobe proiza�le iz nesigurnosti. Obratno, previ�e stabilizacije vodiu birokratske disfunkcije, optereæenje formalizmima, pomanjkanje inicijative igubitak sposobnosti prilagoðavanja,23 te time, meðu ostalim, u sukobe proiza�leiz frustracije. Dakle, suradnja sama po sebi, da bi se ostvarila, zahtijeva previ�ekrutu stabilizaciju i time izaziva upravo spomenute negativne posljedice. Dokpretezanje sukoba u organizaciji vodi u njezinu destabilizaciju i, u konaènici, pre-ma njezinom raspadu. Po�eljno stanje je dinamièka ravnote�a suradnje i sukobau organizaciji.

U povijesti razvitka organizacije kao dru�tvene strukture ta su se dva proble-ma ravnote�e � stabilnost/adaptabilnost i suradnja/sukob � rje�avala pragmatièki,vi�e metodama proiza�lim iz generaliziranog iskustva, nego svjesnim potezimautemeljenim na teorijskom razumijevanju. Najjednostavnije organizacije stabi-lizirane su njihovim ciljevima, kao u �kolskom primjeru gdje se «organizacija»sastoji od trojice koja di�u kamen prete�ak za jednoga. Takva je stabilizacija, popravilu, kratkotrajna; traje samo dok se zajednièki cilj ne ostvari. Da bi stabilizaci-ja suradnje mogla biti trajnija, mora postati neovisna od pojedinih konkretnihciljeva. S veæom slo�eno�æu organizacija, te�i�te stabiliziranja prelazi s dimenzijeciljeva na dimenziju odnosa. Utvrðuju se meðusobni odnosi èlanova organizacijena radu, u poèetku diferencijacijom uloge voðe, a zatim hijerarhijom. U takvoj seorganizaciji ciljevi mogu slobodno mijenjati, a da to ne dovodi u pitanje postoja-nje same organizacije. Ta se veæa prilagodljivost, meðutim, plaæa èesto kruto�æu

22 Usp. bilje�ku 16.23 �Tuerk (1976) sa�ima na primjeren naèin ovo sagorjevanje i skamenjenu ukoèenost birokratske

organizacije u ,patolo�kim temeljnim obrascima� prekomjerne stabilizacije, pretjeranog usmje-ravanja i prevelike slo�enosti� Bosetzky 1994, 113).

158


hijerarhijskih odnosa, koji moraju biti «ultrastabilni», tj. u stanju izdr�ati ne samopromjenu ciljeva, nego i svaki drugi poremeæaj i utjecaje okoline na organizaciju.Uslijed sve veæe va�nosti znanja i informacija za funkcioniranje organizacije, prela-zi se, u novije vrijeme, od dimenzije odnosa na dimenziju metoda rada. Èlanovisu tijekom svoje obrazovne pripreme i daljnjim uèenjem za vrijeme rada u orga-nizaciji usvojili odreðena znanja i informacije, koje omoguæuju, ali i odreðuju,njihov doprinos. U takvoj organizaciji mogu se ne samo ciljevi mijenjati i mno�iti,veæ i odnosi mogu slobodno varirati, od hijerarhije gdje je ona jo� korisna do ne-hijerarhijskih oblika suradnje u radnim skupinama, na svakodobnim projektima isl. Time organizacija postaje manje kruta. Svaki se èlan upravlja svojim struènimznanjem, zapovjedi i zabrane pretpostavljenih igraju manju, mahom samo koor-dinacijsku ulogu.

Ravnote�a izmeðu suradnje i sukoba u prvo je vrijeme postojanja modernihorganizacija, nakon industrijske revolucije, naru�ena u korist stabilizacije po-tiskivanjem sukoba. Sukob je stavljen van zakona i suzbija se o�trim sankcijama.Takva represija gomila konfliktne energije koje povremeno izbijaju u �trajkovi-ma, revolucijama i drugim oblicima nasilnog protudjelovanja onih èiji su identi-teti i interesi bili potisnuti, time �to su interesne prednosti drugih bile stabiliziraneu strukturi organizacije. Tako da se veæ rano nastoji uspostaviti bolja ravnote�a,ako ne izmeðu suradnje i sukoba, a ono izmeðu nasilnijih i manje nasilnih meto-da neutraliziranja sukoba.24 Poveæavaju se kompenzacije za izgubljenu nezavis-nost, nastoji se pobolj�ati atmosfera u organizaciji uvoðenjem «ljudskijih» odno-sa, poveæati povjerenje i smanjiti strah. Presudan je, meðutim, i u odnosu izmeðusuradnje i sukoba prijelaz stabiliziranja organizacije s dimenzije odnosa na di-menziju metoda rada. Time se bitno poveæava autonomija suradnika, utemeljenana njihovu znanju i struènosti, dakle smanjuje se gubitak njihove neovisnosti iodgovarajuæe sposobnosti da ostvaruju svoje interese. Kroz to i polo�aji u sukobupostaju ravnopravniji, svi èlanovi imaju veæe �anse zadovoljiti svoje interese.

Dru�tveni proces �irenja znanja25 neposredno se odra�ava na organizacije,kako kroz zahtjev br�eg prilagoðavanja, tako uno�enjem drugaèijeg tipa su-

24 Jedna je od tih metoda neizravno zapovijedanje pomoæu tzv. generaliziranih medija komu-nikacije. Izraz potjeèe od Parsonsa, a preuzeli su ga, i pro�irili mu znaènje, Habermas i Luh-mann. Izvorni su primjeri generaliziranih medija komunikacije politièka moæ i novac. Mono-pol fizièke sile, koji je temelj politièke moæi, govori dosta glasno samim svojim postojanjem,tako da navodi na pokornost, a da nije potrebno silu i stvarno upotrijebiti. A novac ba� svojomupotrebom odnosno svojom ponudom �alje signale koji reguliraju pona�anje aktera u tr�i�nomgospodarstvu.

25 Pod dojmom tzv. informatièke revolucije, tj. napredovanja tehnike komuniciranja, sve se èe�æegovori, ne o znanju, veæ o informacijama. Svako je znanje, istina, u naj�irem smislu informa-cija, tj. dogaðaj koji smanjuje na�u neizvjesnost. Ipak se ta dva termina, �znanje� i �informaci-


159

kobljavanja. Va�no je tko u organizaciji u kojem momentu raspola�e kakvim zna-njem odnosno informacijama. Tradicionalno, znanje i informacije potrebni za dje-lovanje organizacije koncentrirani su na vrhu hijerarhijske ljestvice pod neposred-nim nadzorom vodstva organizacije. Naprotiv, informacije moraju, bar jednimdijelom, biti dostupne svakom èlanu organizacije u onoj mjeri u kojoj se odnosena njegovu funkciju.26 Kako se znanje s vremenom sve vi�e diferencira odnosnospecijalizira, tako se nu�no �ire i krugovi èlanova organizacije koji raspola�uodreðenim dijelom potrebnih informacija, i moraju njime raspolagati da bi or-ganizacija u cjelini mogla funkcionirati. Tako da mo�emo govoriti, pored moæiprisiljavanja i moæi koja proistièe iz raspolaganja materijalnim sredstvima, i otreæem obliku moæi u organizacijama, moæi koju daje posjedovanje znanja, kon-trola informacija. Taj treæi oblik moæi, meðutim, � kao �to smo vidjeli � raða suko-bima koji se donekle kvalitativno razlikuju od sukoba oko interesa, materijalnih inematerijalnih, èlanova organizacija odnosno subjekata u interakciji s njome. Su-kobi u odnosu na informacije nisu u prvom redu sukobi oko vrijednosti i interesa,koji su se oduvijek rje�avali silom ili novcem, veæ primarno sukobi o èinjenicama,o tome �to je, u stvari, èinjenièno stanje. Rasprava o tome kako pobolj�ati kakvoæuproizvoda organizacije razlikuje se bitno od spora o visini plaæe. Razmimoila�enjao èinjenicama se stoga i rje�avaju, prije svega, pribavljanjem novih informacija,pro�irivanjem znanja. Ako se sukob u organizaciji mo�e prenijeti na teren znanjai informacija, situacija gubi neka obilje�ja koja su izazvala negativno reagiranjeèlanova. Na primjer, spor o plaæama se pove�e s interesom na sigurnosti radnihmjesta, pa se debata o uravnote�enju tih dvaju interesa vodi na temelju provje-renih i svima pristupaènih ekonomskih èinjenica. Ono �to je bio izvor frustracijemo�e se, dapaèe, pod odreðenim uvjetima, pretvoriti u poticaj na suradnju utra�enju novog znanja i informacija, u traganju za istinom, ma kako ogranièena iprivremena ta istina bila. U organizaciji u sve veæoj mjeri ovisnoj od znanja svojihèlanova, sve se veæi dio sukoba odnosi na pitanja èinjenica, koji otvaraju drugaèijeputove rje�avanja od sukoba oko materijalnih interesa.27

ja�, mogu i razlikovati. �Znanje� upotrijebiti za kognitivne sadr�aje svijesti koji su, naèelno,neovisni od konkretne situacije na koju se upravo primjenjuju, npr. poznavanje zakona fizikekoje se primjenjuje na statièki raèun u graditeljstvu. A �informacija� na kognitivne sadr�ajesvijesti koji se odnose ba� na konkretnu situaciju i njezine popratne okolnosti, npr. poznavanjekakvoæe i cijene graðevnog materijala kojim se raspola�e u odreðenom graðevinskom pot-hvatu.

26 Napori ranih teoretièara organizacije, osobito F.W. Taylora (1911), usmjereni su ba� na sma-njivanje opsega informacija kojima èlanovi na ni�im stupnjevima hijerarhije moraju raspolaga-ti. Cilj je tih napora poveæati moæ vodstva organizacije koncentracijom sve veæeg dijela potreb-nih informacija u njegovim rukama.

27 Treba zadr�ati na umu da su ljudi u organizaciji, pod pritiskom situacije i akcije koju ona za-htijeva, ogranièeni u svojoj sposobnosti pribaviti potrebne informacije i koristiti relevantnoznanje.

160


b) Suvremenost

Daljnji razvitak organizacije kroz sada�njost prema buduænosti obilje�en je saista dva strukturna problema koja su specifièna za organizaciju od njezinih poèe-taka: ravnote�a izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti, te istodobnost suradnje i su-koba. Ali se u suvremenom svijetu ti problemi postavljaju pod novim okolnostimau okolini organizacije. Te nove okolnosti, meðutim, proiza�le su i opet iz djelovanjaistih èimbenika koji oduvijek pokreæu dru�tveni razvitak, dva procesa koje smoveæ ranije pratili: �irenje znanja i �irenje kruga legitimnih interesa. Utjecaji oko-line na organizaciju i organizacije na okolinu sve su brojniji i sve raznovrsniji, kaoposljedica sve veæeg jedinstva svijeta.

�irenje znanja djeluje na organizacije u prvom redu napredovanjem na pod-ruèju elektronike koje znaèajno poveæava kapacitet komuniciranja, obrade i pre-no�enja informacija. U isti mah �irenje znanja poveæava proizvodnost ljudskograda, automatizacijom i robotizacijom, koje prenose odreðene radne operacije sljudi na strojeve i sustave strojeva. Ovaj kvantitativni rast komuniciranja i proiz-vodnosti vodi prema kvalitativnim promjenama. Te�i�te se premje�ta s proizvod-nje materijalnih dobara � koja, naravno, i dalje traje, ali sa sve manjim udjelomljudske fizièke radne snage � na «proizvodnju» informacija, s «privrede utemeljenena proizvodnji materijalnih stvari prema gospodarstvu utemeljenom na tokovi-ma informacija» (Child i McGrath 2001, 1135), odnosno � tradicionalnom termi-nologijom � s primarnog pribavljanja sirovina i sekundarne industrijske prerade,na tercijarno podruèje tzv. usluga. To se podruèje �iri i diferencira.28

Promjene u znanju i tehnologiji na kojoj se pojedina organizacija temelji nas-tavit æe se vjerojatno i u buduænosti. Treba raèunati s time da æe se ba� te promjenes vremenom ubrzati. Mo�da je dio tog napredovanja problematièan, kao �to jeekstremna razornost oru�ja ili potencijal bio-genetske tehnologije. Ipak je malovjerojatno da bi se ljudi u dogledno vrijeme odluèili da napredovanje znanostisvjesno zaustave.29 Vjerojatnije je da æe nastojati konstruirati institucije koje bi

28 Castells (2000, 310-311), pored podruèja �ekstraktivne industrije� tj. poljoprivrede i rudarstva,i preraðivaèke industrije, nabraja èetiri podruèja usluga: distribucijske (prijevoz, komunikacije,trgovina na veliko i na malo), proizvodne (bankarstvo, osiguranje, nekretnine, in�enjering,raèunovodstvo, mje�ovite poslovne usluge, pravne usluge), dru�tvene (medicinske, zdravstveneusluge, bolnièke usluge, obrazovanje, socijalna skrb, vjerske usluge, neprofitne organizacije,po�tanske usluge, javna uprava, mje�ovite dru�tvne usluge) i osobne usluge (domaæe usluge,hotelijerstvo, ugostiteljstvo, usluge popravaka, praonice, brijaèi, saloni za uljep�avanje, zaba-va, mje�ovite osobne usluge). U SAD 1991. godine zapo�ljavala su prva dva podruèja � poljo-privreda i industrija � 26,2%, a èetiri podruèja usluga 71.8% svih zaposlenih.

29 Neki razlikuju �znanje koje se odnosi na sastavnice� (component knowledge) i �znanje o naèinusastavljanja� (architectural knowledge) (Afuah 2001. 1213). Druga skupina, �arhitektonsko zna-nje�, obuhvaæa i znanja za koja se pretpostavlja da ih trebaju imati menad�eri.


161

bile u stanju negativne efekte napredovanja u znanju i njegovoj tehnièkoj primje-ni uèinkovitije nadzirati.

I jedno i drugo, i poveæanje kapaciteta komuniciranja i poveæanje proizvod-nosti rada, pro�irilo je doseg utjecaja svjetskih centara moæi, u prvom redu multi-nacionalnih privrednih organizacija i dr�avnih organizacija u razvijenimzemljama.30 Taj utjecaj sada u mnogome dopire preko svih granica. Kraj labilnostisvjetskog tr�i�ta i prije nego su uspostavljeni pouzdani mehanizmi svjetske regu-lacije, takva globalizacija poveæava suradnju �irom svijeta, ali u mnogome pove-æava i vjerojatnost sukoba i opæu riziènost ekonomskog i politièkog funkcioniranjasvijeta.

Drugi opæi smjer razvitka je pro�irivanje kruga legitimnih interesa ljudi. Uklju-èivanjem ljudi u sve �ire zajednice, sve veæom tolerancijom razlièitosti meðu lju-dima po njihovim osobnim svojstvima i vrijednosnim opredjeljenjima, sve èvr�æimnormativnim utemeljenjem jednakosti ljudi, mijenjaju se uvjeti suradnje i su-kobljavanja uopæe. Krug potencijalnih suradnika u svakom pothvatu sve je �iri.Ali i sukobi meðu ljudima koji svoje interese do�ivljavaju kao legitimne sve su�e�æi. Hoæe li se tendencija prema �irenju kruga legitimnih interesa nastaviti? Naovo je pitanje odgovor mnogo manje siguran, nego na prethodno. Nema razumnesumnje da æe se �irenje znanja i dalje nastaviti, a vjerojatno æe se bar neko vrijemei ubrzati. Ali u pogledu �irenja legitimnosti interesa, iskustvo 20. stoljeæa �alje pro-tuslovne poruke. S jedne strane, u tom su stoljeæu vrijednosti slobode i jednakostisve �ire priznavane. Politièki sustavi utemeljeni na slobodnom i jednakomizra�avanju mi�ljenja i interesa kroz izbore vodeæih dr�avnih tijela i funkcionarau sve veæem broju zemalja zamjenjuju sustave utemeljene na drugaèijim meha-nizmima. Ekonomska nejednakost, nusproizvod tr�i�ne privrede, nastoji se sman-jiti dr�avnom preraspodjelom dohotka, javnim slu�bama, uvoðenjem minimalnesocijalne sigurnosti za sve. S druge strane, meðutim, ratovi i drugi oblici oru�anogsukobljavanja, koji ne prestaju tijekom èitavog stoljeæa, te monstruozni zloèinidr�ava nad vlastitim graðanima (usp. bilj. 1), kao i teroristièki akti masovnih raz-mjera, dovode u pitanje pretpostavku o kretanju èovjeèanstva prema humanijimodnosima. Kao �to i te�nja prema �to manje reguliranom tr�i�tu prijeti da poni�tinapredak ostvaren na podruèju socijalnih prava i odnosa. Ne mo�emo iskljuèitimoguænost da se dugotrajna te�nja prema �irenju kruga legitimnih interesa zaus-tavi, pa i da krene u suprotnom smjeru, prema neslobodi i nejednakosti. Nejed-

30 Poveæanje fizièke sile tih dr�ava posljedica je �irenja znanja u vezi s tehnikom ratovanja. Ali tatehnika jednim dijelom poveæava i uèinkovitost snaga suprotstavljenih svjetskim centrima,bilo da se radi o politièkim teroristima, bilo o iskljuèivo materijalno zainteresiranim kriminal-nim dru�inama.

162


nakost izmeðu bogatih i siroma�nih i nejednakost izmeðu moderno naoru�anih ionih kojima ta tehnika ekonomski nije dostupna veæ danas su vrlo izra�ene.

I ovdje rizik postaje veæi uslijed isprepletenosti svijeta komunikacijskimmre�ama, kontaktima, interesima i odnosima. Nejednakost se te�e podnosi kad jevidljiva i usporediva, kad su reperkusije onoga �to èine moæni sve te�e predvidi-ve, a ujedno sve dalekose�nije i za mnoge sve bolnije, kad prostor vi�e ne izolira,kao �to je nekad udaljenost ubla�avala sukobljenost. Globalizacija zbli�ava i potièesuradnju, ali ujedno pripaljuje mnogo sukoba i raspiruje ih do moguæih plane-tarnih po�ara.

Kako opisana situacija djeluje na organizacije u njihovoj dru�tvenoj okolini?Opæeniti je odgovor: zahtjev prilagodljivosti organizacije brzom mijenjaju okol-nosti u njezinoj okolini sve je jaèi nasuprot imperativu stabilnosti; a istodobnostsuradnje i sukoba postaje sve urgentniji problem i sve manje rje�iv starim naèi-nom represije i kompenzacije.

aa) Stabilnost i prilagodljivost organizacija

U odnosu stabilnosti i prilagodljivosti, toèka optimalne ravnote�e pomièe seprema prilagodljivosti, elastiènosti, fleksibilnosti, koja je definirana kao «sposob-nost raditi nove stvari brzo» (Schilling i Steensma 2001, 1151). Stari ideali stabi-lizacije i �to veæe sigurnosti vi�e ne pristaju u novo vrijeme. Tra�e se nova rje�enja.Veæa prilagodljivost, meðutim, ne bi smjela poni�titi prednosti koje pru�a tradi-cionalna stabilnost.31 To znaèi promjene na svim razinama, od pojedinca, prekoorganizacijske jedinice i organizacije do organizacijskih sustava i skupova organi-zacija meðu kojima do sada nije bilo nikakvih sustavnih veza.

� Èlanovi organizacije

U organizacijama tehnolo�ki æe se napredak i tendencija prema sve veæojslo�enosti na kojima se temelji funkcioniranje odraziti u sve veæoj difuziji, raspr�e-nosti potrebnog znanja i informacija meðu èlanovima organizacije. Postaje svete�e èitavo potrebno znanje i informacije koncentrirati pri vrhu organizacije. Tako

31 �Vladajuæa paradigma u organizacijskoj teoriji utemeljena je na tra�enju stabilnosti i izbjega-vanju neizvjesnosti pomoæu organizacijske strukture i procesa ... Vjerujemo da ova paradigmane odgovara globalnoj super-konkurentnoj okolini, premda jo� nije jasno �to bi je zamijenilo�(Ilinitch et al. 1996, 217).Temeljno je pitanje, kako �organizacije trebaju odgovoriti na dvostrukipritisak, da budu dosljedne i pouzdane te da se dr�e uvedenih rutinskih postupaka, a ujednoda odr�e prilagodljivost� (Child i McGrath 2001, 1138). Organizacije se nalaze pred dvostrukimizazovom, pred potrebom da istr�uju nove moguænosti, a da se ujedno koriste starom stabil-no�æu� (Malnight 2001, 1204). �...stabilnost i standardizacija oblika pozitivno utjeèu na mo-guænost organizacije da pribavi sredstva� (Hannan i Freeman 1996 cit. u Rindova i Kotha 2001.1263).


163

da je znanje sve manje oblik jednostrano koncentrirane, pa i monopolizirane moæiu njoj. Polo�aj pojedinog èlana organizacije postaje kroz to jaèi u onoj mjeri ukojoj je znanje kojim raspola�e va�nije za funkcioniranje organizacije kao cjeline,u kojoj je mjeri slo�enije i opse�nije, u kojoj je mjeri za njim veæa potra�nja. Tajrazvitak sam po sebi tra�i vi�e obrazovne pretpostavke za sudjelovanje u glavnimradnim procesima u organizaciji, pa time iskljuèuje slabije obrazovane iz moguæegèlanstva. Odnosno, izmeðu visoko obrazovanih sudionika u tehnièki zahtjevnimprocesima i slabo kvalificiranih suradnika koji su organizaciji potrebni za obavlja-nje nekih pomoænih i sporednih djelatnosti, poveæava se razlika u polo�aju i urazini kompenzacije do te mjere da bi to moglo doprinijeti pojaèanom raslojava-nju. Gornji sloj znanstveno i tehnièki visokokvalificiranih suradnika djelomiènose kooptira u vodeæi krug vlasnika-dionièara-menad�era u organizaciji, koji sekrug time pro�iruje. Donji sloj zaposlen na poslovima koji zahtijevaju manje znanjagubi s vremenom sva jamstva stalnosti i zaposlen je, naèelno, na odreðeno vri-jeme.32 «Fleksibilnost» u tom kontekstu upotrebljava se kao eufemizam za svebezobzirniji odnos prema zahtjevu sigurnosti zaposlenja.33 Ukoliko ta nesigurnostradnog mjesta zahvaæa i gornji sloj struènjaka, kod njih se èe�æe radi o horizontal-noj mobilnosti izmeðu organizacija, nego o prijetnji nezaposlenosti. Tako da jenova prilagodljivost organizacija ojaèala polo�aj onih èlanova koji raspola�u zna-njem potrebnim organizaciji, ali je oslabila polo�aj tzv. generièke radne snage,dakle èlanova organizacije bez kritiènih specijalistièkih znanja. Kritièna znanja,uostalom, nisu samo ona koja je èlan stekao svojim prethodnim obrazovanjem,veæ i posebna iskustva steèena radom u organizaciji.34 Dalekose�ne tehnolo�keinovacije, koje su na mnogim podruèjima suvremene gospodarske djelatnosti sveèe�æe, èine tehnolo�ko znanje èlanova organizacije vezano uz staru tehnologijubezvrijednim.35 Poveæana va�nost gornjeg sloja istra�ivaèa, struènjaka i menad�era

32 Child i McGrath (2001, 1145) ubrajaju u gornji sloj vrhunske menad�ere, kreativne struènjakena poslovima istra�ivanja i razvoja te stvaranju specifiène slike firme (�brand� people), ali ivanjske struènjake koji rade po ugovoru kao konzultanti. A u donji one koji rade na opera-tivnim i izvr�nim poslovima, te pomoæno osoblje, ali i osoblje drugih organizaija koje su takveposlove preuzele po ugovoru.

33 Postoje posebne organizacije koje se bave iznajmljivanjem ugovornih i povremenih radnika.Ukupni broj tih radnika u SAD 2000. godine iznosio je 2,54 milijuna (Brogan 2001, cit. u Schill-ing i Steensma 2001, 1152). Praksa privremenog zapo�ljavanja i bezobzirnog otpu�tanja radni-ka zove se, isto tako eufemistièki, �alternativnim ureðenjem zaposlenosti� (ibid.).

34 �Prije svega, znanje je èesto pre�utno, tj. nije zabilje�eno, nije izra�eno rijeèima i èesto izvire izrutina organizacije i iz postupaka pojedinaca. Kao takvo, te�ko je ponovljivo, a stièe se velikimdijelom osobnim iskustvom, kao �to je uèenje kroz djelovanje ili promatranje� (Nonaka 1994,cit. u Afuah 2001, 1212).

35 Naprotiv, ako je tehnolo�ka promjena postupna i nadovezuje na dosada�nje znanje, mo�epridonijeti poveæanju relevantne struènosti onih èlanova organizacije koji takvim zanjemraspola�u (Henderson i Clark 1990).

164


za organizaciju dovodi do paralelnog rasta va�nosti problematike meðuljudskihodnosa i, uopæe, dru�tvenih procesa u organizaciji.

� Organizacijska struktura

U suvremenim organizacijama struktura je mnogo slabije povezana unutar-njim vezama nego �to smo to navikli vidjeti u tradicionalnim organizacijama. Uisti mah pokazuje se te�nja prema smanjivanju opsega pojedine organizacije.«Znaèajno smanjivanje, vertikalno izdvajanje i povjeravanje pojedinih poslovadrugim organizacijama (outsourcing), te eliminacija razina upravljanja izdubli sumoænu organizaciju s mnogo jedinica (divisions) kakve je stvorilo 20. stoljeæe. Nanjihovo mjesto do�le su vitkije, elastiènije firme koncentrirane na jednu bitnutehnologiju i proces, uklopljene u mre�u strate�kih saveza i partnerstava s dobav-ljaèima, distributerima i konkurentima. Velièina dru�tveno-ekonomske promjenekoju pred-stavlja umre�ena organizacija mogla bi biti jednaka onoj koju je donijelaIndustrij-ska revolucija» (Achrol 1997, 56-57, 61). �Apsorbiranje neizvjesnosti�, neka-da glavni cilj organizacijskog strukturiranja, danas je mnogo manje va�no. Ba�obratno, neizvjesnost i neodreðenost glavne su �anse za inovaciju i stjecanje pred-nosti pred takmacima. Poveæava se nezavisnost organizacijskih jedinica. Pojedinejedinice, izgraðene oko odreðenog standardiziranog radnog procesa, postaju glavniakteri u konkurentskoj borbi.36 U cjelini organizacije hijerarhija je manje nagla�e-na. Stvaraju se novi tipovi jedinica, kao �to su projektni timovi, tj. «privremenejednokratne skupine koje trebaju obaviti jednokratnu zadaæu» (Cohen i Bailey,cit. u Montoya-Weiss et al. 2001. 1251). Krupnije organizacijske jedinice imaju statutkoji odreðuje njihov djelokrug.37

Sve djelatnosti koje organizaciji trebaju, ali se ne odnose na njezin temeljnispecifièni radni proces, pa i oni poslovi � kao �to su personalni, raèunovodstveni,sigurnosni i sl. � koji su nekada smatrani bitnim tzv. unutarnjim djelatnostimaorganizacije, nastoje se izmjestiti izvan organizacije, tako da ih, po ugovoru, obav-ljaju druge organizacije specijalizirane ba� za tu vrst djelatnosti.38

36 Tako da su menad�eri organizacijskih jedinica agresivni i prema konkurenciji i prema drugimorganizacjskim jedinicama, dok su menad�eri organizacije kao cjeline mnogo skloniji suradnjii nastoje postiæi koordinaciju uvjeravanjem (Galunick i Eisenhardt 2001, 1236)

37 Dio djelatnosti koje su organizacije na taj naèin prenijele izvan vlastitog djelokruga na druge,specijalizirane organizacije poveæao se u SAD izmeðu 1994. i 1999. godine za izmeðu 10% i1000% prema stanju u poèetnoj godini (Baatz 1999, cit. u Schilling i Steensma 2001, 1152).

38 U kojoj se mjeri takvo izmje�tavanje pojedinih djelatnosti iz organizacije i njihovo obavljanjepo ugovoru u drugoj organizaciji mo�e preporuèiti, ovisi o brzini opæeg tehnolo�kog napre-dovanja. Neka su istra�ivanja (Afuah 2001, 1211 i sl.) pokazala, da kad se pojavi radikalno novatehnologija bolje prolaze ona poduzeæa koja su u stanju obuhvatiti i �vertikalno integrirati�sve djelatnosti u vezi s tom tehnologijom u vlastitoj organizaciji.


165

Ako je veæe rano u 20. stoljeæu osnivanjem dionièkih dru�tava vlasni�tvo os-novnih sredstava odvojeno od djelatnosti upravljanja poduzeæem, sada se oti�lokorak dalje, tako da organizacija mo�e raditi s osnovnim sredstvima koja uopæenisu u njezinu vlasni�tvu. Èim su osnovna sredstva manje specifièna, tj. moguslu�iti mnogim svrhama, to je manje potrebno da pojedina organizacija bude vlas-nik takvih sredstava (Child i McGrath 2001, 1140).

Jezgra organizacije su «radnici znanja» (knowledge workers) i struènjaci kojiproizvode «elastiène pojmove i tvrde tehnologije», a tek iza njih se spominje«kljuèno financijsko i menad�ersko osoblje» (Child i McGrath 2001, 1144). Mena-d�eri, «umjesto da zapovijedaju odozgo prema dolje, trebaju osigurati struènovoðenje, razrje�avati sukobe i brinuti se da linije komunikacije ostanu otvorene».Koheziju u novoj organizaciji treba osigurati jedinstvena vizija i «kultura» (ibid.1138).

� Povezivanje organizacija

Te�nja prema manjim, zbijenijim i procesno specijaliziranim organizacijama,kraj sve potrebnijeg i ujedno sve lak�eg komuniciranja vodi prema novim, �irimstrukturama koje obuhvaæaju veæi broj organizacija i nastoje stabilizirati i reguli-rati odnose meðu njima. Takva «organizacijska mre�a je sustav koji stvara vrijed-nosti a sastoji se od vi�e organizacija koje se meðusobno nadopunjuju i koor-dinirane su kombinacijom ugovornih odredaba i meðusobno korisnih odnosa, kojeèesto usklaðuje pojedini vodeæi èlan» (Child i McGrath 2001, 1137). Ali to usklaði-vanje nipo�to nije isto kao nekadanje hijerarhijsko zapovijedanje: «Drugaèije odsektora koji su organizirani kao tr�i�ta, one (tj. mre�e) mogu internalizirati vanj-ske efekte i, drugaèije od hijerarhijom voðenih struktura, ne podvrgavaju sveaktere ciljevima i tumaèenjima situacije jedne jedine sredi�nje instance» (Gerhardtet al. 1994, 44). Mre�e «stvaraju dodatne strate�ke prednosti povezivanjemraspolo�ivih znanja, sredstava i sposobnosti � poveæavaju uèinkovitosti i razmjereposlovanja, daju pristup specijaliziranim i lokalno vezanim sredstvima, potièuinovaciju time �to djeluju na mnogim tr�i�tima i stvaraju operacionu elastiènosttako da mogu uzeti u obzir èimbenike izvan dosega pojedine firme (kao �to supromjene u stopama devizne razmjene i razlièite stope rasta)» (Malnight 2001,1189). Organizacije u mre�i mogu meðusobno razmjenjivati znanja i informaciju,a mogu zajednièki koristiti i ista osnovna sredstva.39 Mre�e, savezi i odgovarajuæiveliki sustavi organizacija stabiliziraju i reguliraju meðusobne odnose i u tom sesmislu mo�e govoriti o samo-regulaciji, dakle o ureðenju koje je nezavisno od

39 Istoj svrsi kao mre�e slu�e savezi meðu organizacijama. Prema podacima koje daju Harbison iPekar (1998) 35% dohotka 1000 najveæih firmi u SAD ostvareno je preko saveza (Schilling iSteensma 2001, 1153).

166


djelovanja vanjskih èimbenika (Joerges 1994, 462). Brojne su kombinacije izmeðumre�a i tradicionalnih oblika organizacijskih sustava. Tako tzv. multinacionalnekorporacije nastoje kombinirati neovisnost svojih sastavnica diljem svijeta sodreðenom mjerom sredi�njeg nadzora i sredi�njeg raspolaganja steèenim do-bitkom.

bb) Suradnja i sukob u organizacijama

Dvije glavne tendencije koje obilje�avaju promjene u okolini organizacije,�irenje znanja i �irenje kruga legitimnih interesa, vode prema vi�e interakcijeunutar organizacija i izmeðu organizacija, te tako do vi�e suradnje i do vi�e su-koba. Meðutim, dok su posljedice tendencija u razvitku odnosa izmeðu stabilnos-ti i prilagodljivosti u organizaciji jednoznaène: naime, prilagodljivost je sve va�nija,njihovo djelovanje na odnos suradnje i sukoba nije tako jednosmjerno.

Problem sukoba za suvremene je organizacije sve urgentniji. Organizacije supovezane u mre�e, teritorijalni je obuhvat tih mre�a sve �iri, sredstva koja kolajunjihovim transakcijama sve su znaèajnija, pa su stoga i posljedice sukobljavanjapotencijalno sve dalekose�nije.

Mijenja se uèinkovitost odnosno i sama primjenjivost tradicionalnih metodakojima su organizacije nastojale neutralizirati sukobe odnosno njihove posljedice.Represija sukoba u suprotnosti je s opæom te�njom prema �irenju kruga legitim-nih interesa. �to je veæa vrijednost koja se pridaje pojedinaènoj ljudskoj osobi i �toje �iri krug njezinih interesa koji su zadobili dru�tvenu legitimnost, to je manjeprihvatljivo da se takvi legitimni interesi potisnu primjenom instrumenata moæi.Tradicionalno, moæ je u organizaciji poprimila oblik hijerarhije. Hijerarhija je sta-bilizirana mnogobrojno�æu svojih funkcija. Ona odgovara logici diobe rada u or-ganizaciju odra�ava razlike u raspolaganju znanjem i informacijama meðu hije-rarhijskim stupnjevima; slu�i koordinaciji djelovanja, ali i stabilizaciji interesnihprednosti koje su za sebe uspjeli osigurati èlanovi vodstva organizacije, a ujednoizolira hijerarhijske razine i na taj naèin smanjuje krugove potencijalno sukobljenihèlanova. Ali danas hijerarhija nije vi�e neupitna.40 Moæ se sve vi�e pojavljuje uneizravnim oblicima, kao financijska moæ ili raspolaganje znanjem i informacija-ma, oèituje se na neosobni naèin, kao �to su generalizirani mediji komunikacije. Igdjegod je to moguæe nastoji se pro�iriti krug sudionika u odluèivanju, ostvaritineku vrst vlastite regulacije ili samouprave.41

40 Govori se o �nestajanju dominacije hijerarhijskih oblika u dru�tvu� (Mayntz 1988, 257) (475).�Moæ koja poèiva na otvorenoj ili oèekivanoj prijetnji sankcijama, mo�e se potvrditi samo krozsukob�(Luhmann 1994, 197). A problem je ba� u tome da se sukob neutralizira.

41 To vrijedi osobito za velike organizacije sa znaèajnom infrastrukturom, kao �to su tzv. velikitehnièki sustavi, o kojima æe jo� posebno biti govora (Joerges 1994, 462)


167

Kompenzacija kao sredstvo neutralizacije sukoba postalo je sve va�nije, ali samoza gornji sloj u organizaciji, tj. za visokokvalificirane struènjake i znanstvenike, zafinancijske struènjake i menad�ere, koji saèinjavaju pro�irenu jezgru organizacijei koji se sve vi�e kooptiraju u onaj krug èlanova èiji osobni prihodi neposrednoovise o poslovnom uspjehu organizacije. Za sve ostale koji obavljaju poslove smanjim udjelom znanja i informacija, kompenzacija je pod pritiskom tr�i�ta radnesnage. A taj je pritisak sve jaèi kako se �iri geografsko podruèje s kojeg se radnasnaga mo�e regrutirati, kako se poveæava ponuda radne snage odnosno broj ne-zaposlenih, kako rastu obrazovne i druge pretpostavke za èlanstvo u jezgri odnosnou gornjem sloju organizacije, koje iskljuèuju veæinu potencijalnih kandidata. Uisti se mah smanjuje osjeæaj pripadnosti donjeg sloja zaposlenih organizaciji inestaju za taj sloj svi oni oblici kompenzacije koji se ne temelje na materijalnimprimanjima, veæ na nematerijalnim prednostima, kao �to su interes za posao, ponoszbog pripadnosti istaknutom radnom kolektivu i sl.42

Identifikacija s ciljevima organizacije ogranièena je, prema tome, na gornji slojili pro�irenu jezgru organizacije èiji èlanovi sudjeluju, na jedan ili drugi naèin, uodreðivanju ciljeva, pa se identificiraju s organizacijom i njezinom djelatno�æuna ostvarivanju zajednièki postavljenih ciljeva.

Glavni je razlog �to se organizacije nastoje smanjiti i koncentrirati na jedanstruèni proces odnosno djelatnost, a sve druge pomoæne i sporedne poslove iz-mjestiti i prenijeti na druge specijalizirane organizacije s kojima se onda uspostav-ljaju ugovorni odnosi, ba� taj da se dobije sna�no na cilj usmjerena skupina kojaje u stanju odgovoriti zahtjevima ubrzane inovacije i poo�trene konkurencije.43 Uonoj mjeri u kojoj uspije stvaranje takvih jaèe motiviranih organizacija, smanjujese tradicionalna uloga koju je imala neformalna organizacija kao ventil zaizra�avanje vlastite osobnosti mimo organizacijske uloge.

Premje�tanje sukoba na razinu odnosa meðu organizacijama sve je manjeprimjenjivo, buduæi da su èesto ba� one druge organizacije s kojima je konkurent-ski sukob najaktualniji obuhvaæene nekim oblikom saveza ili mre�e, te poredkonkurentskog sukoba s njima postoji uvijek i moguænost istodobne suradnje, npr.u istra�ivanjima, u iskori�tavanju istih osnovnih sredstava, istih izvora znanja,

42 Samo za gornji sloj u organizaciji mo�e vrijediti analiza Klagesa (1991, 1157): �Mora se na samomradnom mjestu i u pogonu stvoriti dru�tvena klima (Corporate Identity) u kojoj osobna sprem-nost na uèinak i postignuæe na ostvarivanju ciljeva pogona dobiva znaèenje koje svi prihvaæa-ju. Osim toga valja povesti raèuna o poveæanim potrebama pojedinca, da unese svoju osobnostu svoj rad i tako dobije za uzvrat potvrdu i pojaèanje svojih sposobnosti i te�nji. Pojedincatreba, ukratko reèeno, motivirati samim radom odnosno njegovorm organizacijom i obliko-vanjem.�

43 Govori se o radnim sustavima �visoke uspje�nosti� (high performance) i �jake identifikacije�(high commitment) (Gravin i Klein 1993; Pfeffer 1998). 1135)

168


iste infrastrukture (npr. konkurentska poduzeæa za opskrbu elektriènom energi-jom preko istog razvodnog sustava). Premje�tanje sukoba u svijest pojedinog èla-na organizacije takoðer sve manje dolazi u obzir uslijed sve labavijih veza unutarorganizacije, uslijed priznavanja èlana organizacije kao punopravne pojedinaèneljudske osobe, a ne vi�e samo kao nositelja organizacijske uloge, i uslijed izbjega-vanja krute vezanosti èlanova organizacije internalizacijom i habitualizacijom sis-tema normi, koja bi nu�no smanjila prilagodljivost èitave strukture brzimpromjenama u okolini. To vrijedi i za svaku metodu neutralizacije sukoba koja setemelji na samoj strukturi organizacije i njezinim procesnim mehanizmima.

Neposredno na ekstrapolaciju dosada�njeg razvitka uloge znanja u organiza-ciji nadovezuje se pitanje o posljedicama napretka u metodama obrade informa-cija i njihovog komuniciranja na velike udaljenosti pomoæu elektronskih mre�a.Ta je pojava jedan od faktora globalizacije, nastanka svjetskog dru�tva. U organi-zaciji ona znaèi sve veæu neovisnost od zahtjeva prostorne bliskosti èlanova, koja jebila temeljni zakon organiziranja sve tamo od industrijske revolucije. Otvara semoguænost nastajanja novih organizacija koje povezuju suradnike u cjelinu kojafunkcionira bez obzira na fizièku lokaciju svakog pojedinog od njih. Takav obliksuradnje bi, predvidivo, znaèajno smanjio broj sukoba proiza�lih iz iritacije dugo-trajnom fizièkom blisko�æu. A u isti mah poveæao prilagodljivost organizacijepromjenama, jer bi ukljuèivanje i iskljuèivanje èlanova izazivalo manje potrese.Ljudi bi se navikli da svoju radnu vezu s pojedinom organizacijom smatraju privre-menom, kad bi u isti mah broj organizacija s kojima mogu istodobno sklopiti ugovoro radu bio ogranièen samo njihovim osobnim kapacitetom. S druge strane, ovakavoblik suradnje omoguæuje pro�irenje utjecaja pojedine organizacije �irom plane-ta bez ikakvih prostornih ogranièenja, pa stoga i djelovanje njezine moæi na ve-like udaljenosti. Odatle opet nastaju nove moguænosti sukobljavanja izmeðu sub-jekata koji nisu ni u kakvu meðusobnom prostornom kontaktu. I ujedno novi rizi-ci od odluka èiji doseg nije vezan uz odreðeni prostor.

Utjecaj novih okolnosti na odnos izmeðu suradnje i sukoba u organizacijamasastojat æe se najvjerojatnije u pomicanju te�i�ta s jednog tipa sukoba na drugi, ai u pojavljivanju novih oblika sukobljavanja, koji odgovaraju novim razmjerima iformama suradnje. �irenje znanja æe poveæati relativni broj sukoba o èinjenica-ma, a moguænost sve br�e komunikacije bez obzira na udaljenost usmjerit æe rje-�avanje tih sukoba na suradnju u tra�enju pouzdanijeg znanja i potpunijih infor-macija. Na to upuæuju i veæa meðusobna ovisnost organizacija i veæa moæ znanjai informacija, dvije od èetiri znaèajke suvremene organizacije.44 Veæa neovisnost

44 Druge dvije su sve veæa neovisnost od integriranog funkcioniranja na jednom mjestu (govorise o bestjelesnosti � disembodiment) i brzina operacija (Child i McGrath 1994, 1135).


169

sastavnica organizacije, organizacijskih jedinica pa i pojedinih èlanova, i uopæelabavija organizacija, njezina «bestjelesnost» (v. bilj. 44) trebale bi smanjiti frek-venciju sukoba koji proizlaze iz napetosti izazvane neprestanom neposrednominterakcijom meðu èlanovima.45 Raslojavanje organizacije na gornji i donji sloj,prema vrsti znanja i informacija kojima njihovi pripadnici raspola�u, dovest æe ido razlika u frekvenciji pojedinih tipova sukoba u svakom sloju. U gornjem æesloju biti vi�e sukoba o èinjenicama, a od interesnih sukoba vi�e sukobljavanja oprvenstvu. 46 U donjem sloju bit æe sukobi o èinjenicama rjeði, a u kategoriji inte-resnih sukoba bit æe razmjerno brojniji sukobi izazvani oskudicom. Broj sukobaizazvanih frustracijom vlastitim polo�ajem bit æe vjerojatno sve èe�æi u donjemsloju èlanova organizacije.

U tra�enju novih rje�enja za problem odnosa suradnje i sukoba u organizacijitreba krenuti novim putovima. S jedne strane, labavije veze unutar organizacije,veæa ravnopravnost èlanova koji pripadaju gornjem sloju u njoj, jaèa identifikaci-ja èlanova tog sloja s organizacijom i njezinim ciljevima, � sve to mogu biti faktorismanjivanja frekvencije sukoba u tom sloju. S druge strane, interakcija unutarorganizacije i meðu organizacijama, poo�trena konkurencija meðu njima, nape-tosti koje se pojavljuju izmeðu organizacije i njezine sve slo�enije relevantne oko-line poveæat æe i zao�trit sukobe unutar organizacije i u odnosu na nju. Polazimo sgledi�ta, koje je ranije obrazlo�eno, da su suradnja i sukob47 ugraðeni u ljudskuinterakciju. Stoga ne mo�e biti rijeè o eliminiranju sukoba i osiguranju beskon-fliktne suradnje. To smatramo utopijskim ciljem.

Sve �to je reèeno o djelovanju promjena u organizaciji na sukobe u njoj, valjaprimiti s odreðenom rezervom. Ako se priklonimo mi�ljenju � a postoje uvjerljiviargumenti u prilog takvog mi�ljenja � da glavni izvori sukoba meðu ljudima nièuiz objektivnih interesnih situacija odnosno iz naèina funkcioniranja ljudske men-talnosti ispod razine svijesti, i da se oni tek naknadno racionaliziraju razlikama uizboru vrijednosti, u opredjeljivanju za interese i u prihvaæanju èinjenica kao is-tinitih, onda promjene u naèinu i u frekvenciji do�ivljavanja sukoba o èinjenica-ma s jedne strane i o vrijednostima i interesima s druge, neæe u isti mah nu�no

45 Luhmann (1994, 195) zove smanjenje neposredne interakcije èlanova organizacije �prekida-njem meðusobne ovisnosti� (Interdependenzunterbrechung) i smatra to �nu�nom pret-postavkom slo�enih dinamièkih sistema�.

46 Oèekuje se da æe neke od novih vrijednosti koje se pojavljuju u dru�tvu, osobito vrijednostrazvijanja vlastite osobnosti (Selbstentfaltung) pojaèati te�nju prema �uspinjanju u sistemu�(Bosetzky 1994, 108).

47 To vrijedi u odreðenoj mjeri i za regulaciju organizacija pravnim normama. Osobito procesiprimjene prava, s odgovarajuæim kautelama, previ�e su spori da bi mogli biti opæeniti naèinureðivanja odnosa u i meðu suvremenim organizacijama karakteriziranim ba� izvanrednimpoveæanjem brzine operacija.

170


promijeniti ni broj ni odvijanje sukoba. To znaèi da pitanje sukobljavanja u orga-nizaciji ostaje otvoreno i u buduænosti.

Kad neki novi momenti u razvitku organizacija stavljaju u izgled smanjivanjesukoba odreðene vrste, onda se odmah postavlja pitanje koja æe se nova vrstasukobljavanja vjerojatno pojaviti odnosno na kojim æe se podruèjima te�nje pre-ma konfrontaciji u buduæe pojaèano oèitovati. Osim toga, valja raèunati s time daneutralizacija sukoba tradicionalnim metodama � a te se metode i dalje upotre-bljavaju usprkos pojavljivanja novih pristupa � na dulji rok poveæava pritisak su-kobljenosti na organizaciju. Konfliktni se potencijal gomila i mo�e se, nakon ne-kog vremena, izraziti na razoran naèin.

Difuzija znanja i informacija diljem organizacije, veæa samostalnost organiza-cijskih jedinica pa i pojedinog èlana u sklopu projektne skupine smanjuju ovis-nost veæine èlanova organizacije od manjine koja raspola�e znanjem i informaci-jama neophodnim za funkcioniranje cjeline. Napredovanje znanja i tehnologijesmanjuje s vremenom ulogu ljudi u rutinskim djelatnostima organizacije, a pove-æava ulogu elektronièkih strojeva povezanih u autonomni sustav kompjutorskimprogramima. To znaèi manje neposrednih dodira meðu ljudima na podruèjimazahvaæenim tim promjenama, manje trenja, pa time i manje frustracije i manjeiritacije kao povoda za sukob.

Posebni oblik ugraðivanja sukoba u normalno funkcioniranje organizacije jekombiniranje sukoba sa suradnjom. I tu se, kao obièno, nadograðuje na ranija iskust-va. Kao �to je, primjerice, regulirani sukob izmeðu poslodavaca i radnièkih sindika-ta,48 ili iskustva s pregovorima izmeðu organizacija,49 ili spoznaja da sukobi svevidljivije prate suradnju �to je organizacija slo�enija.50 Velik dio novih rje�enjakoja se uvode u organizaciji u prvom redu u privredi, ali i na drugim podruèjima,pa i u tradicionalno jaèe stabiliziranoj dr�avnoj upravi, nastoje postiæi ba� to: po-vezati sukob sa suradnjom. Veæi naglasak na uspje�nosti pojedinog èlana orga-nizacije kao podloge kompenzacije i napredovanja, tako da se èlanovi meðusob-no takmièe za te prednosti. Veæa autonomija organizacijskih jedinica i uspore-ðivanje njihovih rezultata, tako da se njihova meðusobna suradnja nadopunjavameðusobnom utakmicom. Veæi naglasak na povjerenju,51 koje implicira veæu tole-

48 �Uloga je sindikata kao antipoda poduzetnika ... toèno u tome da za�titom zaposlenih odpoduzetnika,, za�tite ove od njih samih (tj. od njihove prekomjerne pohlepe) (Schimank 1994,428).

49 Koja mogu, u optimalnom sluèaju, dovesti do �pozitivne koordinacije� kojom se postizavapreraspodjela prednosti i tereta, a ujedno se proizvode nova rje�enja (Scharpf 1994, 391).

50 �Slo�eni se sistemi u svemu odreðuju istodobno�æu suradnje i sukoba (des Mit- und Gegenein-ander), centripetalnih i centrifugalnih sila � sila poretka i kaosa�(Bosetzky 1994, 112).

51 Sve obimnija literatura o ulozi povjerenja u suvremenim organizacijama (v. P. Adler za pregled)ostavlja otvorenim pitanje kakva se psihièka realnost krije iza pojma povjerenja. S jedne stra-


171

ranciju sukoba, a manji naglasak na zapovijedanju i slu�anju, koje nastoji sukobepotisnuti. Nastojanja da se i na podruèju gdje ne djeluju tr�i�ne zakonitosti sameod sebe, kao kod organizacija javnog sektora, uvedu razni oblici simuliranog-tr�i�tapa tako i u njima kombinira konkurentski sukob s unutar-organizacijskom surad-njom.

Pored ovih i sliènih nastojanja da se sukob kombinira sa suradnjom unutarpojedine organizacije, najva�nija je novost kombinacija sukoba i suradnje umre�ama i savezima koji obuhvaæaju veæi broj organizacija. Naime, pored ranijenavedenih svojstava takvih oblika �ireg zajedni�tva meðu organizacijama, oni bimogli dozvoliti da njima obuhvaæene organizacije, pored toga �to meðusobnosuraðuju, nastave i dalje meðusobno konkurirati za udio na tr�i�tu, za sredstva iza ljude koji su preduvjet njihove uspje�nosti. Takve situacije i danas veæ postoje� i u tom je smislu buduænost kojoj ovakve kombinacije pripadaju veæ poèela. Dali æe se pretvoriti u dovoljno ra�irenu praksu da bismo ih mogli smatrati generali-zacijom dosada�njih dru�tvenih iskustava s kombinacijom suradnje i sukoba, � udiobi vlasti, u vi�estranaèju i dr. � da bi mogle postati neka vrst tr�i�ta koje samosebe regulira, na to pitanje danas jo� nije moguæe pouzdano odgovoriti. U ocjeniovih perspektiva treba zadr�ati na umu u prvom redu one okolnosti koje govoreprotiv. Normalno je da se struèna literatura s podruèja organiziranja bavi u pr-vom redu novim pojavama na svom podruèju. I da u tome, i nehotice, stvara dojamda su ti novi oblici veæ dominantni, da podcijeni snage inercije postojeæeg. Da bitu pogre�ku u perspektivi ispravili, moramo posebnu pa�nju posvetiti ba� oblici-ma starog koji se u novome produ�uju. Mre�e su strukture koje se sastoje od vi�eorganizacija, od kojih je svaka èesto i velika i slo�ena, pa djelovanje kombinacijesuradnje i sukoba u mre�i razmjerno malo utjeèe na odnos suradnje i sukoba upojedinoj organizaciji. Uz to, mre�e su same po sebi strukture primjerenog stup-nja stabilnosti, da bi ostale otvorene za nove okolnosti i za promjene koje onezahtijevaju. Taj manji intenzitet stabiliziranja otvara moguænost, da se mre�e �ras-tope� u opæim odnosima konkurencije meðu organizacijama na tr�i�tu, a da to neiskljuèuje povremenu suradnju na specijalnim pitanjima. Konaèno, mre�e, kaosve strukture utemeljene na naèelnoj jednakosti èlanova, izlo�ene su pritisku pre-ma nejednakosti, pritisku koji je karakteristièno svojstvo dana�njih tr�i�nih odno-sa i procesa koncentracije moæi u njima.

ne, zamislivo je da jaèa identifikacija gornjeg sloja visokokvalificiranih èlanova s organizacijomi njezinim ciljevima opravdava, pa i zahtijeva, smanjenje vanjskog nadzora nad njima. S druge,mo�da tro�kovi odreðenih oblika nadzora, dakle tro�kovi transakcije u smislu Coase-a (1937) iWilliamsona (1975), prema�uju koristi koje se takvim nadzorom mogu postiæi, pa �povjerenje�u tom sluèaju znaèi naprosto na racionalnom raèunu utemeljeno odustajanje od nadzornihoperacija.

172


To, ipak, ne znaèi da æe tim organizacijskim novostima problem istodobnostisuradnje i sukoba u ljudskoj interakciji biti i rije�en. U svim nabrojenim instituci-jama i mehanizmima ravnote�a izmeðu suradnje i sukoba ostaje krajnje labilna.Kod tr�i�ta, na primjer, vidljiva je tendencija da sukob prevlada nad suradnjom,da se sve sile usmjere na pobjedu u konkurenciji, pa u tom cilju nastoje zaobiæi iizigrati sva pravila kojima je ta utakmica regulirana i po kojoj je ona ujedno isuradnja. Obratno je kod dr�avne uprave, gdje jedinstveno sredi�te politièke moæinameæe suradnju, i nastoji izopæiti sukob kao neprihvatljiv. Tako da se sve mjereuvoðenja mehanizama sliènih tr�i�tu i sliènih-konkurenciji mogu podvræi kriticikao kulisa iza koje i dalje funkcionira do nepomiènosti stabilizirana birokracija.

cc) Primjeri organizacija

Protute�u fascinantnosti novog najbolje æe ostvariti pogled na konkretneprimjere organizacija u kojima se novi oblici i procesi mije�aju sa znaèajkamatradicionalnog organiziranja. Primjera gdje ne nalazimo mije�anja novog sa sta-rim, dakle organizacija koje bi bile u svemu nove, danas, u stvari, jo� nema.

� Prvi takav primjer su veliki tehnièki sistemi, tj. organizacijski sustavi s jakomtehnolo�kom komponentom, velikim teritorijalnim dosegom, i znaèajnim osnov-nim sredstvima, kao �to su sustavi na podruèju prometa (npr. �eljeznica), komu-nikacija (npr. telefon) i energetike (npr. opskrba elektriènom energijom). Takvisustavi postoje veæ od devetnaestog stoljeæa, ali su se u meðuvremenu pro�irili,razmno�ili i postali tehnièki sve slo�eniji, kako raste ljudsko znanje. Oni su znaèaj-ni za dru�tvenu sredinu u kojoj funkcioniraju, osobito za pojedine sektore proiz-vodnje i usluga s kojima su tijesno isprepleteni.52

Tehnolo�ka komponente ovih sistema, masivna i skupa osnovna sredstva, po-jaèavaju inerciju njihove strukture. Osim toga, tehnièki sistemi praæeni su velikimrizicima i njihovo ispadanje iz funkcije ima dalekose�ne negativne posljedice zanjihovu okolinu. I jedan i drugi faktor govore u prilog jaèe stabilizacije takvihsustava nego �to je potrebna u prosjeènoj organizaciji. S druge strane, tehnologijana kojoj poèivaju brzo se mijenja �irenjem znanja u odgovarajuæim fundamental-nim disciplinama, pa je rok zastarijevanja njihovih tehnièkih temelja razmjernokratak. Iz toga proizlazi, da je prvi problem svake organizacije, ravnote�a izmeðustabilnosti i prilagodljivosti, kod velikih tehnièkih sistema posebno zao�tren. Buduæida ranije tehnolo�ke odluke u velikoj mjeri ve�u i predodreðuju kasnije odluèiva-

52 Veliki tehnièki sustavi obilje�eni su �mre�astim strukturama, geografskom ra�ireno�æu i znaèaj-nom kapitalnom intenzivno�æu.� (Weingart 1989, 175). �Najznaèajnija institucijska svojstva tihsistema su njihov sve veæi organizacijski i ekonomski opseg, sve intezivniji sadr�aji znanja, sveu�a funkcionalna meðuovisnost s velikim sektorima proizvodnje i usluga, i sve �ire mre�esuradnje i nadzora� (LaPorte 1991, 1 i sl.).


173

nje53 , poveæava se cijena tehnolo�ke a�urnosti u ovim sustavima. Naprotiv, ka�-njenje u tehnièkoj modernizaciji ima znaèajne negativne posljedice u demotivi-ranju ljudi koji u sustavu rade i u sve veæoj cijeni kasnijeg hvatanja koraka s teh-nièkim razvitkom.54

U odnosu na drugi temeljni problem organizacije, odnos suradnje i sukoba,veliki tehnièki sistemi su i opet u posebnom polo�aju. Njihova znaèajna tehnolo�-ka komponenta nameæe suradnju i predodreðuje njezine oblike u veæoj mjeri negou prosjeènoj organizaciji i smanjuje neizvjesnost o tome �to treba uèiniti. A u odno-su na sukob, poveæava se udio sukoba o èinjenicama vezanim uz tehnolo�ke sas-tavnice sustava, u usporedbi sa sukobom o interesima. S druge strane, pojaèava seinteresni sukob izmeðu takvih sistema i njihove okoline koja snosi katkada vrloneugodne posljedice pogre�aka u djelovanju sistema. «Javnost uviða znaèajneprednosti koje joj pru�aju veliki tehnièki sistemi, ali proizvodnja i sigurnost udjelovanju sve su zahtjevniji i skuplji, rizik je velik, a dopustiva zona za pogre�kesve u�a. Vidimo sve veæu nadu u redovima organizacije (katkada pravosamopouzdanje), a sve veæi strah kod javnosti. Ova svojstva pru�aju bogatu pod-logu koja hrani sumnje i, na kraju, dovodi u pitanje politièku legitimnost organi-zacije» (LaPorte 1994, 438). U krajnjoj liniji, veliki tehnièki sistemi moraju reguli-rati sami sebe.55

� Drugi primjer, koji se pojavio u drugoj polovici 20. stoljeæa su tzv. multina-cionalne korporacije. To su sustavi privrednih organizacija ra�irenih po veæembroju zemalja, u kojima svaka nacionalna organizacija ima manji ili veæi stupanjautonomije kako u pogledu operativnih odluka tako u odnosu na sredstva, ali susve ipak podvrgnute koordinaciji iz jednog centra kako u pogledu kori�tenja znanjai razmjene informacija tako u odnosu na raspolaganje ukupnom dobiti ostvare-noj u sustavu.

Ti su se sustavi razvili iz privrednih organizacija smje�tenih u pojedinoj zem-lji, izrazito orijentiranih na izvoz, pa stoga upuæenih na to da nastoje uèvrstiti svojpolo�aj na pojedinim izvoznim tr�i�tima. Sljedeæi je korak u njihovom razvitkuorganizacijski sustav koji se prote�e na vi�e zemalja i s vremenom razvija orijen-taciju na svjetsku razinu ili bar na veæa podruèja u svijetu. U toj fazi takvi sustavi

53 Svaka je na cilj usmjerena akcija �ogranièena slojevima ranijih odluka o tehnolo�kim alternati-vama� (Thomas 1988, 208 /458/).

54 �Sve veæa brzina i slo�enost operacija poni�tava svojstvo kvalitativnog i kvantitativnog �irenjasistema da smanjuje neizvjesnost� (Rochline 1991, 103 /460/).

55 �Mislim da moramo izrièito obuhvatiti razne naèine samoregulacije tehnièkih sustava� (Mayntz1991, 182 /457/.� A �to se tièe sigurnosti, moramo imati povjerenje u tehnièke struènjake (LaPorte� 1994, 441). Tipièan primjer upotrebe pojma povjerenje ne u smislu odreðenog psihièkog sta-nja, veæ kao ukazivanje na nemoguænost odgovarajuæeg vanjskog nadzora.

174


razmje�taju i svoju proizvodnju roba i usluga �irom svijeta, tako da se ne radi vi�eo izvozu iz jedne zemlje u druge, veæ o istodobnom uvozu i izvozu u cjelini susta-va. Ali sredi�te koordinacije i nadzora obièno ostaje u zemlji u kojoj je bila smje�te-na privredna organizacija od koje je èitav razvojni proces krenuo.

Prednosti su takve organizacije da je u stanju «povezati podijeljeno znanje,sredstva i sposobnosti. Dodatne prednosti nastaju iz poveæane uèinkovitosti i raz-mjera operacija, iz pristupa posebnim, lokalno vezanim sredstvima, iz poveæaneinovativnosti uslijed djelovanja na raznim tr�i�tima koje stvara elastiènost u ope-racijama i moguænost odgovoriti na èimbenike koje sustav ne kontrolira izravno(kao �to su promjene u teèaju i razlike u stopama rasta)» (Malnight 2001, 1192).

U odnosu na problem ravnote�e stabilnosti i prilagodljivosti, te�nja premastabilizaciji se izra�ava u koordinaciji i nadzoru iz centra, dok potrebe prilagod-ljivosti zadovoljava autonomija organizacija u sastavu sistema razmje�tenih u raz-nim zemljama.56 Podjela rada meðu organizacijama u pojedinoj zemlji, a u sasta-vu organizacijskog sustava ne odnosi se samo na geografski razmje�taj, veæ mo�eobuhvatiti i specijalizacije po proizvodima i druge.57 U svakom sluèaju, takvi sus-tavi moraju u isti mah znati iskoristiti prednosti veæe stabilnosti tradicionalnihorganizacijskih struktura i veæu elastiènost globalnih mre�a.58

U odnosu suradnje i sukoba u organizacijskim sustavima ovog tipa, poredsituacija koje u tom pogledu vladaju u svakoj organizaciji, pridolazi karakteristiè-ni sukob izmeðu nacionalnih sastavnica, koje te�e prema poveæanju svoje autono-mije, i globalnog sredi�ta koje �eli saèuvati svoj nadzor nad cjelokupnim susta-vom. Geografska udaljenost i posebnosti okoline u svakoj pojedinoj zemlji u kojojdjeluju sastavnice daju prednost te�nji prema autonomiji. Ali financijska moæ cen-tra i eventualno posebno znanje kojime centar raspola�e djelotvorni su instru-menti sredi�njeg nadzora. �to se tipa sukoba tièe, u odnosu izmeðu centra i sas-tavnica radi se èesto o sukobu o èinjenicama. U tim sukobima centar ima obiènoprevagu u znanju, kako u tehnolo�kom znanju, tako u informacijama va�nima zaglobalnu strategiju, a sastavne organizacije su jaèe u pogledu informacija koje seodnose na lokalnu situaciju i na taktièke odluke koje iz te situacije proizlaze.

56 �Istra�ivaèki rezultati upuæuju na to da multinacionalne korporacije odgovaraju globalnoj oko-lini privredne utakmice time �to poveæavaju unutarnju slo�enost, te time da sustavno diferen-ciraju svoju strukturu da bi je prilagodili raznim djelomiènim okolinama� (Malnight 2001, 1187).

57 Dioba rada unutar takvog organizacijskog sustava �po podruèju, proizvodu i funkciji� dovodido njegove �matriène strukture� (Prahalad i Doz 1987, Stopford i Wells 1972,- cit u Malnight2001, 1188).

58 Takvi se organizacijski sustavi �nalaze pred dvostrukim izazovom, pred potrebom da u istimah istra�uju nove moguænosti i oslone se na stare utvrðenosti� (March 1991, Schumpeter1934 � cit. u Malnight 2001, 1204).


175

U sljedeæim je primjerima naglasak na novijim organizacijskim kombinacija-ma gdje su elementi novoga izra�eniji:

� Studija Montoya-Weiss et al.59 se odnosi na funkcioniranje radnih skupinaunutar istog «transnacionalnog organizacijskog sustava ili skupina èiji èlanovi pri-padaju razlièitim organizacijama smje�tenima bilo gdje na svijetu i daju svojepriloge zajednièkom pothvatu u razlièitim vremenskim trenucima»(Jarvenpaa,Knoll i Liedner 1999; Townsend, DeMarie i Hendrickson 1998,- cit. u Montoya-Weiss et al. 2001, 1251). Predmet su studije samo jedna vrst timova-radnih skupi-na, naime tzv. projektni timovi, tj. «vremenski ogranièene, jednokratne skupinekoje trebaju dati jednokratni rezultat» (Cohen i Bailey 1997 � cit. loco cit.) Funk-cioniranje takvih projektnih timova omoguæuje suvremena komunikacijska teh-nologija. Ono pretpostavlja posebno dogovorenu vremensku koordinacija dopri-nosa èlanova. Svaki èlan tima daje svoj doprinos u drugo vrijeme, ali moraju pos-tojati pravila koja utvrðuju redoslijed doprinosa, kako bi se o postavljenom pita-nju mogla voditi smislena debata.60

Ovakav aran�man omoguæuje maksimalnu elastiènost u zajednièkom radukoji postaje neovisan o mjestu i vremenu. Meðutim, bitno je u tom obliku surad-nje, da su u njemu kombinirani suradnja i sukob, a da je u toj kombinaciji ba�sukob primaran. Za razliku od klasiène organizacije u kojoj se sukob nastoji neu-tralizirati, ovdje je upravo sukob meðu obrazlo�enim stavovima èlanova tima prviuvjet uspje�nog obavljanja zadaæe. Istra�ivaèi su pretpostavili pet moguæih pos-tupaka u sukobu: izbjegavanje sukoba, prihvaæanje stava drugog èlana, suprot-stavljanje, suradnja i kompromis. Po�li su od pretpostavke da su prva dva postup-ka � izbjegavanje sukoba i prihvaæanje tuðeg mi�ljenja � nekorisna za rje�avanjezadaæe postavljene pred skupinu,61 da suprotstavljanje predstavlja takoðer ma-nje korisnu orijentaciju,62 da je najkorisnija suradnja u sukobu mi�ljenja, a datakva suradnja mo�e zavr�iti kompromisom kad se debata vodi o interesima.63

Meðutim, istra�ivanje provedeno na 35 timova od po 5 èlanova studenata iz USA

59 �Ostvariti povezanost: Vremenska koordinacija i upravljanje sukobom u globalnim virtualnimtimovima�. Izraz �virtualni� ukazuje na èinjenicu da se timovi sastoje od èlanova koji ne suraðujuna istom mjestu.

60 �Definiramo vremenski koordinacijski mehanizam kao procesnu strukturu uspostavljenu dabi intervenirala i usmjerila obrazac, vremenski trenutak i sadr�aj komunikacije u skupini� (Ockeret al. 1995-1996; McGrath 1991 � cit. u Montoya-Weiss 2001, 1252).

61 �Oba ova naèina pona�anja u sukobu vode do nepotpune kritièke ocjene alternativa, a tim seopet smanjuje kvalitet odluka� (Montoya-Weiss et al. 2001, 1253)

62 �Suprotstavljanje se tradicionalno smatra negativnim pona�anjem u sukobu, jer jedna stranane uzima u obzir perspektive drugih èlanova tima� (ibid.).

63 �Ranija istra�ivanja malih skupina upuæuju na to da su suradnja u sukobu i kompromis korisniza uspje�nost tima� (ibid.1254).

176


i Japana pokazala su odstupanja od oèekivanog djelovanja. Tako prihvaæanje tuðegmi�ljenja nije utjecalo na uspje�nost obavljanja zadaæe ni pozitivno ni negativno,a kompromis je u izrazito negativnoj korelaciji s uspje�no�æu.64

Bez obzira na pojedinosti, ukupni rezultat upuæuje na zakljuèak da sukob oèinjenicama nameæe kombinaciju suradnje i sukoba kao optimalnu varijantu rje-�avanja.

� Glavni razlog sve veæe va�nosti prilagodljivosti organizacija, nasuprot nji-hovoj stabilnosti, je brzo �irenje znanja i mijenjanje ekonomsko-politièke okolineu kojoj organizacija djeluje. To vrijedi osobito za napredovanje u tehnologiji komu-niciranja. Primjer koji su obradili Rindova i Kotesh65 (2001) odnosi se na dvijeorganizacije u samom sredi�tu komunikacijske industrije, organizacije koje pru�ajuusluge u pretra�ivanju Interneta. U oba primjera djeluje brzo napredovanje teh-nologije i sve intenzivnija konkurencija na tom podruèju. Oni vode do stanja gdjese od odgovarajuæih tvrtki ne zahtijevaju samo povremene inovacije, veæ prak-tièki neprestano mijenjanje struktura i postupaka.66

Dvije organizacije o kojima je rijeè rastu i mijenjaju se izmeðu 1994. i 1998.godine od pothvata nekolicine studenata u poduzeæa s nekoliko stotina zaposle-nih svako i s prometom od stotina milijuna dolara. U te èetiri godine mijenjaju seproizvodi odnosno usluge, sredstva kojima se organizacije slu�e i struktura samihorganizacija.67 Stalno mijenjanje organizacija po svim njihovim dimenzijama,pokrenuto meðusobnom konkurencijom, sa svoje strane pojaèava i poo�trava tak-mièenje. Svaka prednost koju je jedna organizacija uspjela ostvariti ubrzo kopniu toj trci i otvorena se utakmica nastavlja.

Primjer ilustrira, s jedne strane, ekstremni pomak od primata stabilnosti naprioritet prilagodljivosti u organizacijama, a s druge jaèanje intenziteta konkurent-skog sukoba meðu organizacijama koji zasjenjuje sukobe unutar organizacije.

Tr�i�ni sukob kombiniran sa suradnjom u okviru tehnolo�kih datosti i tr�i�nihpravila u toj mjeri okupira pa�nju èlanova organizacija da su tome podreðeni sviostali obziri i odnosi. Svi sukobi, koji postoje u ovim kao i u svim drugim organiza-

64 Negativna korelacija izmeðu kompromisa i uspje�nosti mogla bi biti posljedica karaktera pitanjakoja su postavljena timovima. Ako su ispitanici studenti, a pitanja se odnose vjerojatno nasukob o èinjenicama, a ne na sukob o interesima, onda je razumljivo da kompromis ne dajenajbolji odgovor.

65 �Neprestano stvaranje oblika: Takmièenje pomoæu dinamièkih kapaciteta, oblika i funkcije�66 �U kratkom vremenu od kako su poduzeæa za pretra�ivanje Interneta stupila pred javnost

njihovi su poslovni planovi veæ zastarjeli. Pretra�ivanje je postalo roba. Danas ima preko 200naèina da se naðe i dobije informacija u kibernetskom prostoru� (Maloney 1996, 174).

67 U veljaèi 1999. jedna od dvije ispitane tvrtke nudi 60, a druga 27 vrste usluga (Rindova i Kotesh2001, 1272).


177

cijama, nalaze se pod dominacijom temeljne konkurencije meðu organizacijama,pa se u tu osnovnu suprotnost ugraðuju ili kroz nju rje�avaju.

� Posljednji primjer odnosi se na svjesnu i namjernu kombinaciju tradicional-nog Weberovskog tipa stabilne hijerarhijske organizacije s krajnje elastiènim imobilnim oblicima organiziranja koje zahtijevaju izvanredni i neoèekivani doga-ðaji s dalekose�nim moguæim posljedicama. Bigley i Roberts (2001)68 prikazujuprimjer organizacije koja intervenira kod velikih �umskih po�ara. Takva inter-vencija zahtijeva, s jedne strane, pouzdanost koju pru�aju «organizacije sa svoj-stvima kao �to je standardizacija, specijalizacija, formalizacija i hijerarhija, potrebnaza postojano i uèinkovito funkcioniranje pod stabilnim uvjetima djelovanja, alikoja svojstva ujedno strogo ogranièavaju fleksibilnost organizacije nu�nu da bi seiza�lo na kraj sa slo�enim, dvosmislenim i nestabilnim okolinama» (Bigley i Ro-berts 2001, 1281). Stoga se tra�i organizacija «koja je u stanju iskoristiti uèinkovi-tost i instrumente nadzora tradicionalne organizacije, ali koja je ujedno u stanjuizbjeæi ili svladati jake te�nje prema inerciji» (ibid.).

Pisci nazivaju takvu kombinaciju u svom primjeru borbe protiv po�ara «sus-tav zapovijedanja u sluèaju incidenta» (Incident Command System). Takav se sus-tav izgraðuje polazeæi od prve vatrogasne organizacije koja intervenira na licumjesta. Kad zapovjednik takve organizacije ustanovi da problem prelazi snagekojima raspola�e, pokreæe postupak postupnog ukljuèivanja drugih vatrogasnih,ali po potrebi i drugaèijih organizacija, kao �to su policija, hitna medicinska po-moæ, za�tita okoli�a itd. s odgovarajuæim ljudima i tehnièkim sredstvima. Uspore-do s tim procesom ukljuèivanja stvara se organizacija sustava, izgraðena i daljena strogom hijerarhijskom naèelu, sa �irokim ovlastima zapovjednika i slojevimaorganizacijskih jedinica, od udarnih skupina (strike-teams) u neposrednoj akcijipreko odsjeka, odjela, uprava do zapovjednog vrha ove privremene strukture.Svaka jedinica mora imati slobodu da svoju akciju prilagodi situaciji s kojom jesuoèena. Ali ta je inicijativa u isti mah ogranièena hijerarhijskom podreðeno�æuvi�im jedinicama i zapovjednom sredi�tu koji imaju bolji pregled cjelokupne si-tuacije. Ta se struktura stvara postupno, kako razvoj dogaðaja zahtijeva. Pojedinese uloge � zapovjednika, �efova jedinica, voða skupina � i osobe koje u njimadjeluju mijenjaju usporedo sa �irenjem i diferencijacijom sustava. Na isti se naèinneprestano mijenja i sama organizacijska struktura i odgovarajuæi zapovjedni lanacu njoj.

Pretpostavka je uspje�nosti akcije da se istodobno neprestano pobolj�avapoznavanje stvarne situacije na cijelom po�ari�tu i da se te spoznaje odmah pri-

68 �Sustav zapovijedanja kod incidenata: orgniziranje visoke pouzdanosti za slo�ene zadaæe uokolini koja se brzo mijenja�.

178


opæe svima na terenu kojih se to neposredno tièe. Uspjeh «ovisi znaèajno o mjeriu kojoj su èlanovi organizacije u stanju stvoriti i odr�avati potrebno razumijeva-nje sustava kojem pripadaju» (ibid. 1290).

Pisci na kraju poku�avaju izvuæi neke opæenitije zakljuèke iz sluèaja suzbija-nja �umskih po�ara koji su opisali. Takvi «sistemi zapovijedanja u sluèaju inciden-ta» mogli bi postati «vjesnici prilagodljivih organizacijskih oblika za sve slo�enijuokolinu i mogli bi otvoriti perspektivu na posebni skup postupaka koji promièuuèinkovitost pod te�kim i izazovnim okolnostima» (ibid. 1293). Pri tome se pozivajuna pojam «platformske organizacije» (Ciborra 1996). Takva organizacija «pru�amenad�erima suoèenim s èestim iznenaðenjima u okolini sredstva da stvore novekombinacije struktura i procedura kako bi proizveli bilo kakav posebni organiza-cijski oblik (hijerarhiju, matricu, mre�u itd.) potrebnu da bi se odgovorilo na tre-nutaène okolnosti» (ibid. 1293-1294). Glavni je rizik takve kombinacije stabilnostii adaptabilnosti, po njihovom mi�ljenju, da «takvo brzo mijenjanje strukture iznaèajno lokalno improviziranje mo�e poveæati prilagodljivost organizacije, alimo�e i odvesti u njezinu dezintegraciju, ovisno u velikoj mjeri o tome kako sepona�anja koja proizlaze iz izrièitih i implicitnih strukturnih procesa daju me-ðusobno povezati i koordinirati» (ibid. 1295). Da bi se taj rizik smanjio oni pre-poruèuju niz mjera: «planirati odgovarajuæe strukture prije nego nastupe doga-ðaji koji æe tra�iti njihovo uspostavljanje;� dati smjernice za brzo razvijanje imijenjanje struktura; � organizirati odgovarajuæe oblike obrazovanja i do�kolo-vanja; � sprijeèiti nekontrolirane improvizacije; �provoditi èestu kontrolu me-toda i operacija i dr.» (ibid. 1296-1297).

Zanimljivost je tog primjera u tome da nudi, umjesto posve novih rje�enja,kombinaciju stabilnosti i prilagodljivosti. Kraj veæ ranije ustanovljene kombinaci-je suradnje i sukoba kao optimalnog rje�enja za tu vrst problema u organizaciji,ovaj prijedlog upuæuje na to da bi buduænost organizacije mogla biti vi�e u na-dograðivanju na sada�nje i pro�le oblike, nego u radikalnim novostima.

b) Buduænost organizacije

Kad je rijeè o buduænosti organizacije, radi se o buduænosti koja je veæ poèela.Tempo razvitka i promjena se ubrzava. Negdje se nove mjere, koje odgovarajupromjenama uvode ranije negdje kasnije. Stoga od veæ danas vidljivih tendencijau razvitku, prelazimo na promjene koje se tek oèekuju. S tim da su jedne s drugi-ma isprepletene i druge se nastavljaju na prve.

Iz svega �to je reèeno slijedi da uspje�na organizacija pretpostavlja, u buduæekao i do sada, ravnote�u izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti i odgovarajuæi odnosizmeðu suradnje i sukoba. U okolini koja se sve br�e mijenja optimalna toèkaravnote�e pomièe se od stabilnosti prema prilagodljivosti, a odnos suradnje i su-


179

koba od nastojanja neutralizirati sukob prema te�nji kombinirati sukob sa surad-njom u istim interakcijama.

Ti su zakljuèci proiza�li iz analize razvitka organizacija, pa se odnose samo nanjih. U tom smislu oni predstavljaju neke vrste «teorije srednjeg dometa» u smis-lu Roberta Mertona.69 Vrijede li isti zakljuèci o ravnote�i izmeðu stabilnosti i pri-lagodljivosti i o odnosu izmeðu suradnje i sukoba i za dru�tvene strukture, sljedeæivi�i rodni pojam organizacija? Ako poðemo od razvitka opæih teorija o dru�tvukroz 20. stoljeæe (v. Pusiæ 2001 i 2004), odgovor je na to pitanje vjerojatno poziti-van. Ta se tvrdnja, ipak, za sada ne mo�e smatrati teorijom, jer je broj dru�tvenihstruktura i broj relevantnih varijabli u njima znatno veæi, a podruèje detaljne imeðusobno povezane ispitanosti znatno manje nego kod organizacija. Prema tome,èini se da ima èitav niz misaonih konstrukcija � a ne samo «teorije srednjeg dome-ta» - koje se postupno pribli�avaju pojmu teorije, tj. meðusobno povezanog skupatvrdnji o pravilnostima u odnosu meðu pojavama. To se pribli�avanje odvija takoda se ispituju sve �ire kategorije pojava, nastojeæi dati veæu opæenitost tvrdnjamao pravilnostima koje su ustanovljene na u�em podruèju. I obratno, tra�eæi potvr-du vrlo opæenitih, u poèetku spekulativnih pretpostavki na u�im domenama stvar-nih pojava. Zapravo èini se da najvi�e obeæava istodobno misaono kretanje odu�eg prema �irem i, u suprotnom smjeru, od opæenitijeg prema specifiènijem. Utom je smislu teorija organizacije zaista, ma i samo privremeno, teorija srednjegdometa. Na teorijsku znaèajnost te èinjenice vratit æemo se na kraju ovog rada.

II. UPRAVNE ORGANIZACIJE

Organizacije dana�nje javne uprave nikle su iz dr�avne uprave. Sustavi javneuprave i danas jo� obuhvaæaju dr�avnu upravu kao sredi�nju sastavnicu golemonaraslog javnog sektora. Dr�avna je uprava izraz i oru�je monopola legitimne fiziè-ke sile, na kojoj se temelji postojanje svake dr�ave u povijesti. Monopol legitimnefizièke sile pretpostavka je suvereniteta moderne dr�ave, tj. ideje o naèelnoj ne-ogranièenosti njezine vlasti unutar dr�avnog podruèja i o njezinoj naèelnoj neo-visnosti od drugih sila na Zemlji.70 U duljoj povijesnoj perspektivi treba legitimi-

69 �...teorije srednjeg dometa (theories of the middle range): teorije koje le�e izmeðu minornih alineophodnih radnih hipoteza koje nastaju u velikom broju u svakodnevnom istra�ivanju i sve-obuhvatnih sustavnih napora stvoriti jedinstvenu teoriju koja æe protumaèiti sve uoèene pravil-nosti dru�tvenog pona�anja, dru�tvene organizacije i dru�tvne promjene� (Merton 1968, 39).Granice tog Mertonovog pojma, a time i pojma teorije uopæe, ipak nisu jednoznaèno odreðene.Je li opravdano govoriti o �teoriji o tome kako pripadnici vatrogasne postaje organiziraju samisebe, da bi uspje�no iza�li na kraj sa slo�eno�æu, neodreðeno�æu i rizikom na mjestu nesreæe�(Bigley i Roberts 2001, 1295)?

70 Praktièki, to je znaèilo da su u sukobu meðu dr�avama u posljednjoj liniji odluèivali opseg iprodornost njezine sile u fizièkom srazu sa suparnièkim silama, u ratu.

180


tet dr�avnog monopola sile shvatiti, ne kao normativni, veæ kao faktièki pojam, tj.kao èinjenicu da je trajanje takvog monopola ovisilo o njegovoj de facto prihvaæeno-sti, iz bilo kojeg razloga, od strane onih nad kojima je dr�ava vr�ila vlast. Monopollegitimne fizièke sile prisutan je i danas u javnom sektoru, jer sustavi javne upra-ve i danas obuhvaæaju dr�avnu upravu. Ali ako je potreban, nije u isti mah i do-voljan uvjet za normalno funkcioniranje tog sektora.71

1. Dimenzije upravnih organizacija

I organizacije dr�avne uprave suoèene su, kao sve organizacije, s ista dvatemeljna problema, problem odnosa izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti, te prob-lem odnosa suradnje i sukoba. Ali povezanost organizacija dr�avne uprave sdr�avnim monopolom sile uvjetuje neke posebnosti u naèinu kako se ti problemipojavljuju i u metodama kako se nastoje rje�avati.

Toèka ravnote�e izmeðu stabilnosti i adaptabilnosti pomaknuta je u organizaci-jama dr�avne uprave od poèetka prema polu stabilnosti. Monopol sile, da bi mogaobiti podlogom dugotrajnom djelovanju i da bi bio otporan na sva protudjelovanjakoje prisustvo sile prirodno izaziva, mora biti iznimno uèvr�æen. Odatle i tenden-cija, zabilje�ena od samih poèetaka moderne dr�ave, prema pretjeranoj stabiliza-ciji koju je te�ko prilagoðavati promjenama, koja te�i prema tromosti i sporosti iprema drugim simptomima stanja koje je ba� u dr�avnoj upravi prvi puta us-tanovljeno i okr�teno imenom «birokracija». Buduæi da dr�avni monopol sile omo-guæuje dr�avi i redistribuciju, preraspodjelu ukupnog dru�tvenog dohotka u svo-ju korist, mjere stabilizacije i uèvr�æivanja dr�avnog upravnog sustava nisu takoo�tro ogranièene kao kod drugih organizacija raspolo�ivim sredstvima i, prematome, mogu i prijeæi granicu optimalnosti, naime mjeru gdje je njihova vlastitaslo�enost prilagoðena slo�enosti relevantne okoline. Dobitak u stabilnosti znaèikod svake organizacije u isti mah gubitak prilagodljivosti. Stoga su prejako stabi-lizirane dr�avne organizacije otporne na promjene, razvijaju iznimnu inerciju iznaju izigrati i najdobronamjernije reforme, pretvoriti ih u poslovièno mrtvo slovona papiru.72

Dr�avne upravne organizacije, kao i druge organizacije, u stanju su poveæatistupanj svoje prilagodljivosti diferencijacijom svoje strukture i svoje djelatnosti.

71 �U genetskom smislu i u smislu minimalnih uvjeta koji se moraju prihvatiti, sustav poèiva nasili, ali se ne mo�e vi�e silom kontrolirati.� (Luhmann 1975, 66 u sl.).

72 �Ne bismo smjeli biti iznenaðeni da organizacije pru�aju otpor inovaciji. Kod njih takav otportreba pretpostaviti. Razlog je stvaranja organizacije velikim dijelom da na mjesto neizvjesnihoèekivanja i nepredividivo promjenljivih orijentacija dobrovoljnih pothvata uvedu stabilnost irutinu organiziranih odnosa� (Wilson 1989, 221).


181

Diferencijacija i u dr�avnoj upravi znaèi svako zamjenjivanje jedne jedinice struk-ture � npr. radno mjesto � odnosno jedne jedinice mjere djelovanja � npr. posaoili jedinica informacije � s dvije ili vi�e jedinica razlièita sadr�aja. Proces diferenci-jacije je, naèelno, reverzibilan.73 Diferencijacija je svagdje praæena integracijom,tj. ukljuèivanjem svih jedinica u strukturu organizacije ili u mre�u djelovanja.Kod dr�avne uprave, meðutim, integracija je pojaèana. Diferencirane jedinice iposlove treba obuhvatiti ne samo u upravni sustav, veæ u isti mah u cjelokupnidr�avni politièki sustav. Svaka upravna organizacija, pored toga �to je ukopèana uupravnu hijerarhiju, mora biti vezana za dr�avne organe politièkog odluèivanja.Integracija organizacija u sjeni monopola sile znade proizvesti u onima koji kon-troliraju dr�avnu upravu takvu iluziju moæi da smatraju kako je moguæe provestiduboke promjene samog dru�tva i odnosa u njemu djelovanjem dr�avnog uprav-nog sustava.

Prisutnost dr�avnog monopola sile utjeèe na problem odnosa suradnje i sukobatime �to su metode represije sukoba i kompenzacije za izgubljenu neovisnost lju-di koji rade u dr�avnoj upravi bitno djelotvornije nego u drugim organizacijama.Sukob s onima koji kontroliraju monopol sile u dru�tvu pod normalnim je okol-nostima unaprijed i nesumnjivo osuðen na neuspjeh. A kompenzacija, ne samoveæim materijalnim sredstvima kojima dr�ava raspola�e, veæ i udjelom, ma kakomalim i iluzornim, svakog èlana dr�avne upravne organizacije u dr�avnoj moæivrlo je uvjerljiva povlastica. Prijelaz na druge metode rje�avanja odnosa suradnjei sukoba, u prvom redu na kombinaciju suradnje i sukoba u istoj djelatnosti, us-poren je u dr�avnoj upravi iz dva razloga. Prvo, hijerarhija je u njoj uèvr�æenaprisutno�æu monopola dr�avne sile, a drugo dr�avna se uprava tijekom svog raz-vitka odvaja od organa politièkog odluèivanja u dr�avi.74 Tako da je sukobljavanjekombinirano sa suradnjom prepu�teno politièkim institucijama koje su specijali-zirane za takav naèin djelovanja, a dr�avna je uprava shvaæena kao podruèje dis-ciplinirane suradnje. Sve se znaèajne inovacije u kombiniranju suradnje i sukobadogaðaju na politièkoj razini � vi�estranaèki parlament i dioba vlasti � a upravazami�lja kao politièki neutralni instrument izvr�avanja politièkih odluka. Sukobi

73 Kao primjer navodi Koenig (Koenig-Beck 1997, 10, 112-113, 122 i sl.) dr�avnu upravu u biv.SSSR-u i o njemu ovisnim dr�avama, osobito u DDR-u, kao i samoupravu po modelu �savjeta�(Raete). To su, po njegovu mi�ljenju, sluèajevi dediferencijacije, i protumodernizacije, radi do-minantnog polo�aja jedine stranke u jednostranaèkom sustavu koja svugdje i o svemu od-luèuje, kao i radi pretpostavke, u samoupravnom modelu, da sve odluke mogu donositi savjetinestruènjaka.

74 U detaljima postoje u tom pogledu razlike meðu dr�avama. Tako Aberbach et al. (1994, 271-289)istièe da djelatnici na visokim polo�ajima u njemaèkoj dr�avnoj upravi u znatno veæoj mjerifaktièki utjeèu na politièke odluke nego amerièki upravni rukovoditelji na odgovarajuæimpolo�ajima.

182


se unutar upravnih organizacija, stoga, dulje nego kod nedr�avnih i privatno-tr�i�nih organizacija, uopæe negiraju odnosno smatraju anomièkim iznimkama.Upravna se teorija bavi njima na rubu humora i satire (npr. N. C. Parkinson) ili ihprepu�ta knji�evnosti.

Znaèajnu ulogu u postupanju sa suprotno�æu suradnje i sukoba u dr�avnojupravi ima mehanizam iskljuèivanja i ukljuèivanja. Po�lo se od pretpostavke dasu «podanici», dakle svi koji nisu èlanovi uprave, iskljuèeni ne samo od sudjelovanjau odluèivanju nego i od saznanja informacija koje se na upravu odnose (arcanaimperii). A i èlanovi uprave ogranièeni su u tom pogledu na ono �to pripada nji-hovoj razini unutar hijerarhijskog poretka koji i poèiva, jednim dijelom, na razliciizmeðu hijerarhijskih stupnjeva u raspolaganju znanjem i informacijama. Podpritiskom sve veæeg opsega znanja i sve veæeg broja potrebnih informacija u up-ravnom sustavu, dolazi do postupnog ukljuèivanja sve veæeg dijela organizacij-skog èlanstva u krug onih koji raspola�u, i moraju raspolagati da bi organizacijamogla funkcionirati, potrebnim znanjem i informacijama. Isto tako, ali ne�to spori-je, ukljuèuju se «podanici» koji su u meðuvremenu postali graðani, u krug onihkoji su ovla�teni tra�iti i dobiti informacije o funkcioniranju uprave. A jo� je uembrionalnom stanju ukljuèivanje graðana u dono�enje upravnih odluka.

Upravne organizacije mogu se promatrati po raznim dimenzijama. Najèe�æesu to njihovi ciljevi odnosno zadaæe.75 Protiv prvenstvenog oslanjanja na dimen-ziju zadaæa ili ciljeva dr�ave govori njihova relativnost. Sve je veæ negdje nekadbila zadaæa dr�ave.76 A isto bi se tako moglo ustvrditi, da su zadaæe dr�avne up-rave naprosto sve �to odluèi dr�avno vodstvo.77 Druga je moguænost poæi od prob-lema u dru�tvu koje bi dr�avna uprava trebala rje�avati.78 Ili, od instrumenatakojima se uprava slu�i u obavljanju svojih poslova.79 Ili, od oèekivanja okoline uodnosu na upravu.80 Problem je u tome da se ta oèekivanja jednim dijelom prek-lapaju, ali jo� vi�e u tome da je te�ko zamisliti kako bi se sva ona mogla u isti mahoptimalno ispunjavati. Ovdje se predla�e kao polazi�te glavni naèini djelovanjadr�avne uprave: represija, regulacija, redistribucija, reprodukcija. Dr�ava primjenju-

75 V. npr. Dieter Grimm, Staatsaufgaben (1994)76 �Svako podruèje �ivota na koje ljudi uopæe mogu utjecati, bilo je veæ predmet dr�avne djelat-

nosti� Grimm 1994, 771)77 �Kao dr�avna zadaæa pojavljuje se, prema tome, sve �to parlament i vlada u pravno regu-

liranom postupku utvrde kao program� (Kaufmann 1994, 19)78 Npr. problem nasilja meðu dr�avljanima i nad njima, problem siroma�tva i problem neznanja

(Willke 1994, 685-711).79 �Javna se uprava usmjerava mnogim sredstvima: moæ � hijerarhija, uputa -, pravo � zakon,

sudska presuda-, novac � proraèun, likvidnost -, znanje i sposobnost, pa i etika� Koenig 1997,138).

80 �Tri skupa sredi�njih vrijednosti u javnom upravljanju: ... vitkost i uèinkovitost, po�tenje ipraviènost, èvrstoæa i otpornost.� (Hood 1991, 11).


183

je svoj monopol sile izravno represijom oblika pona�anja koje smatra nepo�eljnim,i to kako na vlastite graðane tako na suparnièke dr�ave i druge sile koje je ugro-�avaju. Ona primjenjuje taj monopol i neizravno, posredno u regulaciji pona�a-nja svojih graðana. Regulativni se efekti mogu ostvariti i drugim sredstvima, kao�to su poticaji, internalizirane i habitualizirane norme, stvaranjem odreðenih situ-acija koje motiviraju graðane njihovim vlastitim interesima. Ali i u tim oblicimaèinjenica postojanja monopola sile u dr�avnim rukama prisutna je kao pozadinadr�avnih mjera. Dr�ava redistribuira nacionalni dohodak, bilo u korist svogpolitièkog vodstva odnosno u korist dr�avnog aparata, bilo u korist graðana ilipojedinih skupina graðana. Redistribucija se ne bi mogla ostvariti da dr�avnimonopol sile ne daje uvjerljivost njezinim odlukama o preraspodjeli. Dr�ava,konaèno, neprestano reproducira svoju vlastitu strukturu i svoju sposobnostdjelovanja sredstvima koje je na temelju svog monopola sile oduzela graðanima.Ova je dimenzija dr�avnog djelovanja � naèini djelovanja � odabrana zbog toga,jer istièe monopol sile kao temelj i pozadinu i onih djelatnosti dr�avne upravekoje oèigledno slu�e opæoj dobrobiti i u svom svakodnevnom odvijanju nemajugotovo nikakvih elemenata sile.

2. Razvitak upravnih organizacija

Sve organizacije, pa i one najvi�e stabilizirane i krute, ne mogu izbjeæi utjeca-ju vremena. Sve su one u svojim svakodobnim pojavnim oblicima ovisne o ranijeprevaljenom putu (path-dependent). Kod upravnih organizacija vrijeme se dub-lje usjeklo u njihov razvitak zbog njihove vezanosti uz dr�avu. Moderna je dr�avapro�la kroz dramatske promjene usporedno s mijenjanjem politièkih poredaka,pa i dru�tvenih odnosa i temeljnih naèina mi�ljenja o èovjeku i dru�tvu tijekomproteklih pola tisuæljeæa. Stoga su i pojedine faze u tom razvitku jaèe izra�ene,jasnije odvojene jedna od druge. Tim vi�e treba naglasiti ma i samo relativni kon-tinuitet dr�avne uprave usred svih tih promjena. Upravne su organizacije nekesvoje karakteristike razvile veæ rano u okviru moderne dr�ave i uspjele su ih do-brim dijelom zadr�ati, osloncem na jaèe stabilizirane institucijske sastavnice dr�ave,kroz vrlo radikalne promjene dru�tveno-politièkih re�ima.

Organizacije dr�avne uprave razvijaju se, dakle, u okolini koja se i sama mi-jenja. Glavna su dva procesa toga mijenjanja, kao i u odnosu na organizacije uopæe,�irenje znanja, napredovanje znanja i na njemu konstruirane tehnologije, i �ire-nje kruga legitimnih interesa ljudi, priznavanje ljudskih prava koje te�i premauniverzalnosti. Tako si i dr�ava, u prvom redu preko dr�avne uprave, mora priba-viti znanja potrebna za njezino funkcioniranje.81 A mora i pro�irivati temelje svog

81 �Dr�ava treba kroz to naæi nove temelje znanja prilagoðene sve �irim i novim podruèjima svo-jih zadaæa� (�vicarsko znanstveno vijeæe 1985, cit. u Grimm: 1994, 703).

184


legitimiteta uzimajuæi u obzir sve �iri krug legitimnosti interesa svojih graðana.To posti�e priznavanjem i za�titom ljudskih prava, priznavanjem i obranom naèelapravne dr�ave, pokazivanjem opæe korisnosti nekih oblika svoga djelovanja. Sila,u procesu internalizacije i habitualizacije svojih zahtjeva, a pogotovo socijalizaci-jom novih pokoljenja u uvjerenju da je dr�ava prirodno stanje stvari, dobiva novidru�tveni lik i pojaèanu uvjerljivost. Tako da njezina stvarna primjena unutarmoderne dr�ave postaje vi�e iznimka nego pravilo.82 �irenje znanja i �irenje kru-ga legitimnih interesa utjeèe na upravne organizacije u oblicima koji se s vre-menom mijenjaju i s posljedicama koje ovise o specifiènostima svakog razvojnograzdoblja u povijesti dr�avne uprave. Osnovni naèini djelovanja upravnih orga-nizacija � represija, regulacija, redistribucija i reprodukcija � mijenjaju se uspore-do s mijenjanjem temeljnih uvjeta u njihovoj okolini. Ali u neku ruku ostaju i iste.Prisutne su u svim razvojnim razdobljima, premda u svakome od njih u razlièi-tom meðusobnom omjeru, u novim pojavnim oblicima, u veæem ili manjemopsegu. Èitav si razvitak mo�emo predoèiti kao spiralno kretanje koje je opæenitousmjereno prema sve veæoj slo�enosti.

Jasno obilje�ene etape u dosada�njem povijesnom razvitku su: apsolutistièkadr�ava, demokratska pravna dr�ava, dr�ava industrijskog i urbanog dru�tva i so-cijalna dr�ava ili dr�ava opæe dobrobiti.

a) Upravna organizacija u apsolutistièkoj dr�avi

Nastanak i uèvr�æivanje moderne dr�ave u Europi, najprije i u pravilu u ob-liku apsolutistièke monarhije, bila je zaista revolucionarna preobrazba politièkogporetka pod kojim su ljudi �ivjeli u feudalnom razdoblju. Premda je, u povijesnojpraksi, tekla postupno s mnogim pripremama, prijelazima i popratnim pojava-ma. Tako da je te�ko pouzdano ustanoviti toèno vrijeme njezina nastanka.83 Naj-èe�æe se smatra da je apsolutistièka monarhija kao oblik dr�ave trajala u Europiizmeðu 16. i 18. stoljeæa. Bitni je proces u njezinu nastajanju bilo uspje�no us-postavljanje monopola fizièke sile nad podruèjem veæim od tada postojeæih veli-ka�kih domena i koncentracija kontrole nad tom silom u rukama jednoga od feu-dalnih velika�a. Da je taj velika� obièno veæ od ranije nosio, ili bar svojatao, naslovkralja ili cara, premda tom naslovu nije odgovarala stvarna vlast nad �irim ge-

82 �Time postaje moguæe usmjeravati fizièku silu odlukama. A iz toga nastaje posve nova situacijau odnosu na pitanje pristupa sili� (Luhmann 1981, 157).�U stvari mo�emo razumjeti moæ (Macht) kao kodiranje prvog stupnja fizièke sile po mjeriludru�tvene prihvaæenosti/neprihvaæenosti, s tim da se to mjerilo odnosi na provedivost kolek-tivno obvezatnih odluka� (Willke 1994, 691).

83 Pregled raspona mi�ljenja o vremenu nastanka moderne dr�ave u Europi usp-Pusiæ 1999, 26-27.


185

ografskim podruèjem, pokazuje postupnost èitavog procesa. Buduæi da «sila Bogane moli», apsolutistièka je monarhija, usporeðena s dana�njim civiliziranimdr�avama, u velikoj mjeri neovisna od internalizacije i habitualizacije normi kojeizra�avaju njezin suverenitet u svijesti njezinih podanika. Vladareva profesional-na vojska, temelj njegove premoæi u borbi za uspostavu samovlade, sastojala se, usvom operativnom dijelu, prete�no od plaæenika. Dakle od ljudi koji nisu trebalidruge motivacije, � privr�enost, moralno uvjerenje, osjeæaj patriotske du�nosti, �pored plaæe, da borbeno djeluju. Apsolutna je monarhija uspostavljena poni�te-njem svih ranijih oblika lokalne feudalne vlasti, pa i negiranjem lokalne samou-prave koju su bili, u doba feudalizma, izborili gradovi svojom iznimnom vojnomdjelotvorno�æu u obrani vlastitog naselja. �to je od lokalnog upravljanja ipakpre�ivjelo, postiglo je to snagom inercije lokalnih struktura, a uslijed nedovoljnesposobnosti apsolutnog monarha da svojim utjecajem prodre u dubinu teritorija idru�tva kojim je vladao.

Ipak, kao svaka politièka vlast, i vlast apsolutnog monarha, ako te�i premaiole duljem trajanju, mora svojoj sili pribaviti legitimitet, tj. uvjerenje veæeg dijelatada politièki relevantnog stanovni�tva da je monopolizacija sile u rukama vla-dara u nekom smislu opravdana, u skladu s moralnim predod�bama, s razumnimzakljuèivanjem, da je korisna za èitavu zajednicu. Vlast vladara u apsolutistièkojmonarhiji legitimirana je najprije prete�no transcendentnim autoritetom religij-skih vrijednosti: monarh vlada bo�jom voljom, on je «branitelj vjere» (defensorfidei), bo�ji pomazanik. S postupnom sekularizacijom mi�ljenja, i legitimitet vlas-ti poèinje se temeljiti na razumnim argumentima: sprjeèavanje rata «svih protivsviju», jamstvo mira i sigurnosti. Konaèno, pod utjecajem ideja prosvjetiteljstva,vlast mora biti dodatno legitimirana svojom neposrednom korisno�æu za ljude,odr�avanjem cesta, brigom za siroma�ne, pomoæi u sluèaju prirodnih katastrofa idrugim mjerama koje tek u obrisima najavljuju kasnija shvaæanja i organizacijskeoblike.

Pored toga, kroz svekoliko vrijeme apsolutistièke monarhije, legitimitet je kon-kretne vladarske osobe poèivao na po�tivanju pravila dinastièkog nasljeðivanja.

Nasilna priroda promjene od feudalnog poretka na modernu dr�avu � radilose o tome tko æe ispasti trajno uspje�niji u meðusobnim oru�anim sukobima �upuæuje na to da je u razdoblju apsolutistièke monarhije prevladavala represijakao naèin dr�avnog djelovanja. S uèvr�æivanjem upravnog sustava apsolutistièkemonarhije represija je dobila eufemistièki naziv obrane unutarnje i vanjske si-gurnosti dr�ave. Ta se djelatnost uskoro84 diferencira na klasiène resore sredi�nje

84 U prvo vrijeme obrana unutarnje i vanjske sigurnosti bila je povjerena istim oru�anim forma-cijama.

186


uprave: vojska, diplomacija, policija, pravosuðe. Regulacija je u to doba samo bli-jeda najava intenzivne regulativne djelatnosti moderne dr�ave u njezinim kasni-jim fazama. Ali je ipak prisutna, osobito na podruèju trgovine gdje je dr�ava, uskladu s ekonomskom naukom merkantilizma, nastojala optimizirati svoju vanj-sko-trgovinsku bilancu prilivom �to veæe kolièine novca izra�enog u dragocjenimkovinama. Sredstva za upravu namicala su se redistribucijom nacionalnog dohotkau korist vladajuæih putem poreza. Porezi su se razvili kao neposredni nastavakfeudalnih davanja. Izrasli su iz obièajnog prava feudalnog gospodara na izvan-redna davanja svojih podlo�nika u sluèaju izvanrednih potreba, kao �to su rat,udaja kæeri i sl. Slu�ili su financiranju potro�nje monarha i njegovog dvora, a sa�irenjem uprave sve vi�e i na reprodukciju upravnog sustava.85

Dok su sukobi trajali i stabilna dr�avna vlast jo� nije bila uspostavljena, pre-vladavao je u politièkoj interakciji sukob nad suradnjom. Kad ishod vi�e nije bioupitan i kad je monarh raspolagao upravnim sustavom dovoljnog kapaciteta dasprijeèi vraæanje na ranije stanje trajne sukobljenosti meðu feudalcima, nastajeneke vrsti primitivnog oblika kombinacije suradnje i sukoba na dvoru vladara.Sama institucija dvora pretvorila je neovisnost plemiæa kao samostalnih gospo-dara nad njihovom zemljom u ovisnost dvorjana, koji su sada najèe�æe i u neposred-nom ekonomskom smislu ovisili od vladara. Sukob se i dalje odvijao, ali u oblikudvorskih intriga i borbe za vi�e polo�aje u dr�avnom aparatu. Ali se ujedno poka-zalo da je plemstvu neophodno potrebna suradnja u okviru monarhijskog poret-ka, jer je taj poredak postao jedina za�tita njihovog statusa kao plemstva prednadiruæim snagama novih dru�tvenih skupina.

Razvitak moderne dr�ave odvija se u obliku spirale koja se uzlazno �iri. Poslovirepresije, regulacije, redistribucije i reprodukcije ponovno se pojavljuju u dru-gaèijem meðusobnom odnosu i, opæenito, u slo�enijim oblicima. U promatranjutih promjena pa�nju privlaèi, prirodno, ono �to je novo, a to je sve vi�e regulacijei redistribucije. Stoga nije suvi�no na primjerima pokazati u kojoj je mjeri represi-ja ipak i dalje prisutna u dr�avnoj upravi. J. Q. Wilson (1989) ilustrira problema-tiku suvremene dr�avne uprave na tri primjera: vojska u ratu, zatvor i �kola.86

U drugom svjetskom ratu njemaèka je vojska razbila u nepunih mjesec dana,od poèetka ofenzive 10. V. 1940. do kapitulacije Francuske 22. istog mjeseca, kom-binirane snage Francuske, Belgije i britanskog ekspedicionog korpusa. Wilson (1989,3-30) taj uspjeh tumaèi time � ponavljam sa�eto samo bit njegove argumentacije �

85 Trojstvo disciplina u naslovu ud�benika kameralnih znanosti Josepha von Sonnenfelsa (1767):�Polizey, Handlungs- und Finanzwissenschaften� pokazuje raspon i redoslijed prioriteta udjelovanju apsolutistièke monarhije prosvjetiteljskog razdoblja.

86 Sve tri organizacije spadaju u kategoriju kojoj M. Foucault pripisuje svojstvo da �vladaju nadtijelima�.


187

�to je njemaèko vojno vodstvo uspje�nije primijenilo iskustvo prvog svjetskog rata(1914-1918) od francuskog. Prvi je svjetski rat na zapadnoj fronti pokazao da pje-�adija nije u stanju probiti se protiv dobro utvrðenih polo�aja branjenih mi-traljeskom vatrom. Nijemci su iz tog iskustva izvukli pouku da treba pje�adijuza�tititi od mitraljeza time �to æe je se smjestiti u oklopna vozila i da treba veæommobilno�æu (male udarne jedinice, zrakoplovstvo) uopæe izbjeæi situaciju statiè-nog rovovskog ratovanja. Francuzi su iz istih iskustava izvukli obratne zakljuèke:da treba pojaèati utvrðenu obranu (linija Maginot) i pje�adijske jedinice opremitite�kim mitraljezima. Nijemci su bili uspje�niji, misli Wilson, jer su izvukli pravepouke iz iskustva za svoju vojnu organizaciju («Organization Matters» 14).

U drugom primjeru, Wilson87 usporeðuje zatvor u Huntsville-u, Texas, sa za-tvorom u Jacksonu, Michigan. U prvome vlada red, èistoæa, pozitivna atmosfera,sluèajevi nasilja su rijetki. U drugom nered, atmosfera napetosti, svaðe meðuka�njenicima i verbalne agresije prema zatvorskom osoblju su dio svakodnevice.Ove izrazite razlike Wilson pripisuje oprekama izmeðu naèina kako ravnateljijedne i druge organizacije vide bit svoje zadaæe. U nesreðenom zatvoru u Jack-sonu ravnatelj polazi od pretpostavke da su ka�njenici graðani, sa svim graðan-skim pravima, jedino su privremeno li�eni slobode. On se savjetuje s predstavnici-ma ka�njenika, nastoji uvesti neke oblike samouprave u zatvoru i opæenito seoslanja na suradnju. Ravnatelj zatvora u Huntsville-u smatra ka�njenike opas-nim, agresivnim pojedincima koje treba neprestano dr�ati pod pritiskom disci-pline i zaposlene s najmanje moguæim dijelom vremena kad su prepu�teni samisebi. Drugim rijeèima, represija je jedina metoda koja u zatvorskoj situaciji mo�eodr�ati red i sigurnost, pa i ostvariti zadaæu zatvora da preodgoji zatvorenike.

U treæem primjeru, srednja �kola u Atlanti, Georgia, 1970., samo �to se nijeraspala. S 900 uèenika, mahom iz siroma�nih crnaèkih obitelji, u �koli je vladaoposvema�nji nered, uèenici nedisciplinirani, s najni�im prosjekom ocjena u gradu,s potpuno demoraliziranim nastavnicima. Uprava �kola u gradu Atlanti spremalase tu �kolu zatvoriti. Deset godina kasnije, oko 1980., ista je �kola bila uredna,uèenici disciplinirani, èisti, pristojno odjeveni, oprema �kole funkcionira, a nas-tavnici su odu�evljeni uspjesima u nastavi. Ovaj je preporod bio djelo novogravnatelja �kole. On je uveo �kolske uniforme, organizirao rad uèenika izvan �kolepo poduzeæima u gradu, uveo niz intenzivnih programa kulturne djelatnosti porednastave u �koli. Po njegovu mi�ljenju u �koli, prije nego obrazovni proces mo�euopæe zapoèeti, treba vladati red. «Red je va�an, ali samo kao sredstvo za ostvare-nje cilja, ne kao svrha sam sebi» (27). Dakle i u obrazovnoj ustanovi, tj. u javnojslu�bi, naèelno neovisnoj o sili, uvoðenje reda, ma i mjerama represije, pretpostav-ka je uspjeha u onoj djelatnosti kojoj je �kola posveæena.

87 Prema izvje�taju J. J. DiIulio-a (1987)

188


Polazeæi od takvih pretpostavki, o va�nosti represije u funkcioniranju orga-nizacija, Wilson (154-178) svrstava sve organizacije dr�avne uprave uopæe u èetirikategorije, prema tome mo�e li se u njima rad njihovih èlanova neposredno nadzi-rati i postoje li prihvaæena mjerila u ocjeni njihove uspje�nosti. Dakle i u unutar-organizacijskim odnosima represija, koja se temelji na nadzoru i ocjeni uspje�-nosti, igra, za Wilsona, vidnu ulogu. I to u doba, kad je u struènoj literaturi, te�i�tegotovo posve pre�lo na nove oblike organizacije i upravljanja na temelju jedna-kosti i diferenciranog struènog znanja svakog sudionika. Ne treba podcjenjivatiinerciju pro�losti u upravnim organizacijama.

b) Demokratska pravna dr�ava

Uglavnom tijekom 18. i 19. stoljeæa do�lo je do duboke preobrazbe u politièkojorganizaciji razvijenih dru�tava u Europi i Sjevernoj Americi. Dr�ava se i daljetemelji na monopolu fizièke sile, ali je ta sila sada legitimirana aktivnim i formali-ziranim pristankom graðana na izborima, referendumima i drugim oblicima ko-lektivnog odluèivanja. Graðani, a to znaèi u naèelu svi dr�avljani, su po ustavuslobodni i jednaki. Biraju vrhovne organe dr�ave koje mogu, na zakonom utvrðe-ni naèin, i smijeniti s njihovih du�nosti. A u odreðenim vremenskim razmacimatim organima automatski istièe mandat i odr�avaju se novi izbori. Graðani su nataj naèin ukljuèeni u krug legitimnih politièkih interesenata, iz kojeg su ranije,kao puki podanici, bili iskljuèeni.

Ovaj preobra�aj nije gotovo nigdje pro�ao bez primjene nasilja u obaranjustarog stale�kog poretka. Nasilja koje je negdje eskaliralo u revolucionarni teror.To je iskustvo dovelo do svijesti ljudi opasnost koja im prijeti od dr�avne sile i odmoguænosti da se ta sila oèituje kao proizvoljno nasilje. Pa se pa�nja koncentriralana problem kako za�tititi, ne samo dr�avu od vanjskih i unutarnjih napadaja,nego i graðane od dr�avne sile. Dvije su kategorije mjera razvijene u rje�avanjutog problema, situacijske i normativne. Dr�avni organi i odnosi meðu njima kon-struirani su tako da samom svojom situacijom u dr�avnom sustavu ote�avaju kon-centraciju vlasti na jednome mjestu. Kolektivno obvezatne politièke odluke dono-si tijelo, parlament, koje je sastavljeno od izabranih predstavnika raznih politièkihstranaka, svaka sa svojim programom i svojim kandidatima za vodeæa mjesta uizvr�noj vlasti. A vrh dr�ave sastoji se od vrhovnih nosilaca raznih dr�avnih funk-cija � zakonodavne, izvr�ne i sudske � koji su u izvjesnoj mjeri jedan od drugogneovisni i u svom normalnom djelovanju samom svojom situacijom sposobni idu�ni da nadziru jedan drugog. I vi�estranaèki parlament i dioba vlasti �titegraðane od zloporabe dr�avnog monopola sile, ali pod cijenu znaèajnog uspora-vanja dono�enja dr�avnih odluka.


189

Glavno je sredstvo normativnog nadzora nad dr�avom kao i dr�avne regula-cije dru�tvenih procesa: pravni sustav. Demokracija zahtijeva, kao svoju nadopu-nu i bitni instrumentarij pravnu dr�avu.88 Pored svoje uloge u konstrukciji demo-kratskog politièkog sustava i sustava dr�avne uprave, pravo postaje prvi general-ni instrument regulacije dru�tvenih procesa. Velike kodifikacije privatnog pravapostaju temelj od dr�ave neovisnog funkcioniranja tr�i�nog gospodarstva.89 Dokdemokratski ustavi ukljuèuju graðane u krug legitimnih politièkih interesenata,pravo vlasni�tva iskljuèuje ne-vlasnike iz kruga legitimnih ekonomskih interese-nata u odnosu na sredstva za proizvodnju. Kako je sada jedini ovla�teni dono-sitelj pravnih normi dr�ava,90 ona dolazi u protuslovni polo�aj da ukljuèuje posveopæenito graðane kao politièke subjekte, a iskljuèuje ih, ako nisu vlasnici, iz krugalegitimnih interesenata kao ekonomske subjekte. To je protuslovlje posebni izvordramatiènosti povijesti 20. stoljeæa.

Ustav, kao temeljni zakon demokratske pravne dr�ave, te�i prema stabilizaci-ji takvog ureðenja u instituciju, dakle u normativnu strukturu koja je internali-zirana u svijesti graðana, prihvaæena kao normalno stanje stvari od prete�ne veæinei u tom obliku preno�ena s pokoljenja na pokoljenje. U tom smislu graðani posta-ju èlanovi dr�ave kao institucije � odatle definicija dr�ave kao teritorija, naroda iorganizirane vlasti � iako nisu èlanovi dr�ave kao organizacije. Pripadnost dr�avikao instituciji ima dvije dalekose�ne posljedice. Ljudi, ukljuèeni u dr�avu kaobiraèi, imaju prema njoj odgovarajuæe obveze. Neplaæanje poreza postaje ne samokazneno djelo nego i moralno zazorna utaja. Najva�nija je, meðutim, implikacijagraðanstva obveza boriti se za dr�avu oru�jem u ruci, opæa vojna obveza. Zajed-

88 U politièkom razvitku europskih zemalja bilo je primjera � Pruska i neke druge dr�aveNjemaèkog saveza prije ujedinjenja Njemaèke 1871. godine � da su poèetni oblici pravne dr�avenastali jo� pod vladavinom apsolutistièkh monarhija. Tako da neki njemaèki pisci (npr. F. X.Kaufmann 1994, 20-33) nabrajaju kao glavne faze u razvitu dr�ave: policijsku dr�avu, pravnudr�avu, socijalnu dr�avu i dr�avu usmjeravanja (Steuerungsstaat), a demokratsku dr�avu nespominju. Demokratski oblici politièkog ureðenja uèvrstili su se u Njemaèkoj zaista tek nakonzavr�etka drugog svjetskog rata. U tom se smislu mo�e o Njemaèkoj govoriti kao o �zaka�nje-loj naciji� (H. Plessner 1935, 1959; hrv.prijevod 1997). Ali sigurno ne samo o Njemaèkoj. Zaka�-njela demokratizacija zemalja Srednje, Istoène i Ju�ne Europe glavna je sastavnica drame eu-ropskog politièkog razvitka u prvoj polovici 20. stoljeæa.

89 Time o�ivljava i produbljuje se staro-rimska opreka javnog i privatnog prava. Razlikuje seuopæe javni i privatni sektor i ta razlika prati dru�tveni razvitak do danas. Ali �to pripadajavnom, a �to privatnom sektoru odreðuje u posljednjoj liniji i opet dr�ava. �... moramo naj-prije vidjeti, da dr�avi s funkcijom dono�enja potrebnih opæe-dru�tveno obvezatnih odluka,pripada i iskljuèiva nadle�nost da definira javni interes� (Willke 1994, 700).

90 Uloga dr�ave u stvaranju prava podrazumijeva i njezinu vezanost idealima pravednosti.�Nu�nost takve bar djelomièno nadmoæne vlasti (scil. dr�ave) izvodi se odatle da je takva vlastneophodna ne samo za promicanje privatne dobrobiti, veæ i radi zadovoljavanja temeljnihzahtjeva pravednosti� (Grimm 1994, 782),

190


nica graðana s takvim dalekose�nim politièkim pravima i obvezama je vi�e odzbroja dr�avljana. Ona tvori posebnu dru�tvenu skupinu, naciju. Tako da odemokratskoj pravnoj dr�avi mo�emo govoriti i kao o nacionalnoj dr�avi. Nacijakao dru�tvena podloga dr�ave je pojava neovisna od toga je li na geografskompodruèju nad kojim dr�ava vr�i vlast bilo i ranije dru�tvenih skupina, koje su bilerazvile, na temelju zajednièke povijesti, kulture, jezika, osjeæaj da pripadaju jed-nom narodu, jednoj zajednici. Pripadnici takvog naroda su mo�da i glavni pokre-taèi te�nje i akcije s ciljem stvaranja posebne nacionalne dr�ave. Ali tek stvara-njem dr�ave nastaju za pripadnike naroda, kao i za pripadnike nacionalnih ma-njina na dr�avnom podruèju, prava i obveze koje proizlaze iz ustava i dr�avnogpravnog sustava. Tek kao dr�avljane zahvaæa ih opæa vojna obveza, koja je dalasvoj specifièni peèat ratovima 20. stoljeæa.

Prema tome, represija kao modus operandi dr�ave ogranièena je u unutar-dr�avnim odnosima organizacijskim konstrukcijama poput vi�estranaèkog parla-menta i diobe vlasti, te regulativnim sustavom prava. Ali upotreba sile ostaje prak-tièki neogranièena u konkurentskim odnosima izmeðu suverenih nacionalnihdr�ava, u masovnim ratovima od francuskih poslije-revolucionarnih osvajanja doprvog i drugog svjetskog rata u 20. stoljeæu.

Regulativna funkcija dr�ave dobiva novu dimenziju stvaranjem sustava privat-nog i javnog prava. Ona je u prvom razdoblju demokratske pravne dr�ave ogranièe-na, radi naèelno negativnog stava novih vodeæih dru�tvenih snaga prema dr�avnojupravi. U jednu ruku vlada nepovjerenje prema njoj kao oru�ju biv�e apsolutnemonarhije, a u drugu odbija se dr�avno uplitanje u privatnu poduzetnièku djelat-nost svojstvenu tr�i�noj privredi. Dr�avna se uprava vidi u to vrijeme kao opasnostza novo-osvojene graðanske slobode i �eli je se svesti na najmanju mjeru potrebnuza odr�avanje reda i mira. Takvi stavovi ogranièavaju i redistributivnu djelatnostdr�ave, a i reprodukciju dr�avnog aparata, preko onog �to se smatra neophodnimza vojsku i sve zahtjevnije tehnièke uvjete ratovanja. U suprotnosti s paternaliz-mom apsolutne monarhije, graðani ranih demokratskih dru�tava smatraju da jenajbolja dr�ava ona koja je najmanja po opsegu svoje djelatnosti i svojih organiza-cija, koja najmanje zadire u privatnu sferu, pa je i najmanje zahtjevna u odnosu naprihode graðana i njihovu preraspodjelu porezom. Stavovi s kojima æemo se susre-tati i kasnije u novim fazama razvitka moderne dr�ave.

U pogledu odnosa izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti dr�avne organizacije,dr�ava kao cjelina elastiènija je i lak�e prilagodljiva od dr�ave apsolutistièkograzdoblja, zbog same èinjenice periodièkih politièkih izbora i zbog kombinacijesuradnje i sukoba na politièkoj razini. Monopol fizièke sile, tradicionalni temeljdr�avne stabilnosti, nastoji se nadopuniti internalizacijom i habitualizacijomdr�ave kao institucije, dakle kao skupa normi, u svijesti njezinih graðana. To je


191

poveæanje stabilnosti dovedeno u ravnote�u sa zahtjevom prilagodljivosti uvoðe-njem pojma pozitivnog prava. Dr�ava stvara pravo, ali ne za vjeènost, veæ tako dase njegove norme mogu istim zakonodavnim postupkom ukinuti odnosno zami-jeniti novima. Èitav je proces dr�avnog djelovanja i odluèivanja postao krozdemokratske i pravne reforme dinamièniji. To, meðutim ne vrijedi u istoj mjeri zapodsustav dr�avne uprave koji je i dalje dru�tveno iskljuèiv i u mnogome produ-�uje tradicije uprave u apsolutistièkoj monarhiji.

U odnosu suradnje i sukoba demokratska pravna dr�ava donijela je znaèajneinovacije kad je rijeè o odnosu politièke sfere i dru�tva. Suradnja graðana kaopolitièkih subjekata je �ira, legitimnija, a i nu�nija � osobito obzirom na ratove �nego �to je bila u apsolutistièkoj monarhiji. Interesni sukobi koji se pojavljuju upolitici kombinirani su sa suradnjom u svim karakteristiènim novim strukturama.U vi�estranaèkom parlamentu stranke se sukobljavaju kako u prethodnoj izbor-noj borbi oko glasova biraèa, tako u dono�enju parlamentarnih odluka gdje svakazastupa svoja gledi�ta, svoj program i svoje biraèe. Ali one samim time ujedno isuraðuju, jer bez njihove suradnje, izra�ene u zajednièkoj primjeni i po�tivanjupravila parlamentarne procedure, nikakve se odluke u parlamentu uopæe ne bimogle donijeti. Struktura diobe vlasti znaèi da nositelji pojedinih dr�avnih funk-cija ne moraju nu�no o svim pitanjima imati identièno mi�ljenje. Ali i kad razmi-moila�enja izazovu sukob meðu njima, i taj je sukob kombiniran s njihovom neo-phodnom suradnjom kao funkcionara iste dr�ave. Poveæana dinamika demokrat-ske dr�ave stvara vi�e sukoba, ali se i umje�nije s njima nosi. Jedino je opasnatendencija da se unutar-dru�tveni sukobi premje�taju na razinu meðudr�avnih,gdje je suradnja u to doba jo� razmjerno slabo razvijena, a napredovanje ratnetehnike sve vi�e poveæava ljudsku i dru�tvenu cijenu ratova. I ovdje je drugaèijasituacija u pogledu dr�avne uprave. Sukobi koji nastaju nu�no i neprestano utom velikom organizacijskom sustavu koegzistiraju zajedno sa suradnjom, ali nisus njom kombinirani poput sukoba na politièkoj razini. Tu se sukobi i dalje negirajuodnosno neutraliziraju hijerarhijskom podreðeno�æu i nadreðeno�æu te znaèaj-nim materijalnim i psiholo�kim kompenzacijama, do�ivljajem sudjelovanja udr�avnoj vlasti. Pritisak nerazrije�enog stanja sukobljenosti razmjerno je nezna-tan u poèetnoj fazi demokratske pravne dr�ave, radi ogranièenog opsega dr�avneuprave, ali æe izrasti u pravi problem u kasnijim razvojnim fazama.

Monopol legitimne fizièke sile bio je u poèecima razvitka moderne dr�avnosti,ba� kao i u svim ranijim dr�avnim oblicima, ne samo jedina podloga realnog pos-tojanja dr�ave, nego i glavni preduvjet njezina djelovanja na bilo kojem pod-ruèju. Taj je monopol prisutan i u demokratskoj pravnoj dr�avi, ali je ogranièen inadziran mehanizmima demokracije i prava. Time ipak monopol sile u dr�avnimrukama nije nestao niti je prestao djelovati.

192


A, s druge strane, izvorni problemi demokratske pravne dr�ave, kao �to suproblem odnosa zakonodavne i izvr�ne vlasti, problem lokalne uprave, problemprilagodljivosti pravnog sustava, i danas su prisutni pod znatno promijenjenimuvjetima u dru�tvenoj okolini dr�ave, u vrijednostima i shvaæanjima ljudi, u teh-nolo�kom kapacitetu i proizvodnosti ljudskog rada. Niti je razumno oèekivati dabi ti problemi, dok dr�ave postoje, mogli naæi neko svoje «konaèno rje�enje» ubuduænosti. Pored toga, idejni temelj demokratske pravne dr�ave � sloboda, jed-nakost, bratstvo � pokreæe i danas, kao �to je pokretao kroz svo vrijeme njezinapostojanja, jake osjeæaje. Primjerice, Guy Carcassonne (2000, 667)91 pi�e: «Ustavje, prije svega, organizacija demokracije. Stvar je u toj mjeri prihvaæena, najkasni-je od èl.16. Deklaracije iz 1789., da èinjenica �to diktature krste ustavom krpu ko-jom la�te svoje èizme, predstavlja grubu prijevaru namijenjenu glupanima». Takvojretorici, i osjeæajima koje ona izra�ava, ne bi imali �to prigovoriti ni Marat, niRobespierre dvjesto i jedanaest godina ranije.

Kad je rijeè o dr�avnoj upravi, glavni je problem organiziranja demokracije,danas kao i nekada, odnos zakonodavne i izvr�ne vlasti. Dioba vlasti je neophod-na da ogranièi dr�avnu silu u odnosu na graðane. Ali ravnote�a meðu dr�avnimfunkcijama, koja se diobom vlasti �eli postiæi, nu�no je labilna. Iz toga proizlazeproblemi koji ni danas nisu rije�eni samom organizacijskom strukturom. Ako su tiproblemi � ali to samo pod uvjetom normalnog stanja u politici i ekonomiji � da-nas manje vidljivi i manje akutni, nego �to su bili u poèecima demokratske pravnedr�ave, to je zato �to su neka pravila postala u veæoj mjeri prihvaæena od veæegbroja dr�avljana. A ne zato �to je sama konstrukcijska dilema rije�ena. Posve opæeni-to izvr�na je vlast, a s njome i dr�avna uprava, vezana odlukama zakonodavne.«Za dr�avu ustav je trajni uvjet, jer je ona njime vezana dva puta. Dr�ava, prvo,nije slobodna, za razliku od graðana, u svom kretanju. Ona ne mo�e djelovati,ako za to nema pravne podloge. Ta podloga mo�e biti opæenita ili toèno formulira-na, izrièita ili pre�utna, proizlaziti iz pravila ili iz naèela, ali je mora uvijek biti.Najèe�æe proizlazi iz zakona � zbog toga govorimo o �naèelu zakonitosti�, � aliUstav je ovlastio zakone i postavio uvjete za njih. Drugo, dr�avom upravljaju onikojima je Ustav dao nadle�nost da to èine. Oni su imenovani pod uvjetima koje jeUstav utvrdio, vr�e svoju vlast po pravilima koje je Ustav predvidio, odr�avajumeðusobne odnose koji proizlaze iz Ustava. Naravno, njihovo shvaæanje javnoginteresa, naèin na koji se slu�e svojim ovlastima ili, prozaiènije govoreæi, njihovabriga da pobolj�aju vjerojatnost svog ponovnog izbora, izravno utièu na naèinkako vode dr�avu» (Carcassonne 2000, 668). Izvr�na vlast, i uprava u njezinu sas-tavu, su «dr�ava kao èin» (Lorenz von Stein), instrument pomoæu kojeg dr�ava

91 Profesor javnog prava na Sveuèili�tu Paris X � Nanterre


193

djeluje u svim svojim modalitetima, od represije do vlastite reprodukcije. Stogase postavlja pitanje, otvaraju li odluke zakonodavne vlasti izvr�noj dovoljno pros-tora, pru�aju li joj prikladna sredstva za njezino djelovanje? Zakonodavna je vlastu svom djelovanju znatno sporija nego �to bi izvr�na trebala biti. U parlamentu sesukobljavaju razlièiti interesi i mi�ljenja. Bitna je u njegovu radu temeljitost pre-tresa i pronala�enje izlaza iz sukoba, najèe�æe kompromisom. Izvr�na vlast, napro-tiv, mora reagirati brzo na dogaðaje koji se ne mogu uvijek predvidjeti i moraprema vani «govoriti jednim glasom», tj. jednoznaèno, bez sukobljavanja koje biizvana bilo vidljivo i time smanjilo uvjerljivost njezinih odluka.

U rje�avanju te dileme parlamentarni je re�im bli�i prevazi zakonodavne vlastinad izvr�nom, a predsjednièki jaèa polo�aj izvr�ne vlasti. Jedno i drugo rje�enjepokazalo je svoje prednosti i nedostatke kroz povijest. Idealno rje�enje nije pro-naðeno do danas.92 Moguæi korak dalje, pribli�avanje suptilnijem rje�avanjunavedene dileme neki francuski pisci vide u francuskom ustavu iz 1958. Taj ustav,po njihovu mi�ljenju, uklanja neke slabosti ranijeg parlamentarnog re�ima: «�re�im frakcija doveo je u pitanje dostojanstvo parlamenta. Nestabilnost oduzelaje vladi svaki autoritet, pa i sami izbori pretvorili su se u formalnost od koje jemalo toga ovisilo. Graðani su imenovali zastupnike, a iz dogovaranja zastupnikaproizlazile su sluèajne vlade, koje je drugaèiji sluèaj ubrzo sru�io. Od jednih izbo-ra do drugih pred oèima graðana redali su se ministri, a da oni nisu mogli nizaustaviti tu ludu trku niti je usmjeriti. »(Carcassonne 2000, 669). To je stanje poku-�ao ispraviti ustav iz 1958. Po tom ustavu, predsjednik republike bira se izravnimizborima, a u izboru èlanova parlamenta dano je vi�e mjesta veæinskom naèelu uusporedbi s naèelom razmjernosti. Tako da je «utjecaj spajanja bipolarizacije upredsjednièkim izborima i veæinskog naèela u izborima za zakonodavno tijelo daoFrancuzima moguænost da sami dodijele vlast jednoznaèno � jer jasno odreðujuveæinu i opoziciju � i izravno � jer oni koje su izabrali veæinom odmah preuzimajusvoje funkcije» (op.cit. 669-670).

Ali time sam problem sigurno nije rije�en. Samo je pomaknuta granièna crtaizmeðu opasnosti parlamentarizma bez cilja i smjera, s jedne strane, i opasnostiizvr�ne vlasti bez granica i nadzora, s druge.93 To pokazuje i usporedba s ameriè-

92 �Demokracija je uvijek nesavr�ena. ... Ali jer je uvijek nesavr�ena, ona se i uvijek mo�e pobolj-�ati. Uz njezino uzglavlje stalno se prepiru znanost dobrih doktora i samouvjerenost �arla-tana.� (Carcassonne 2000, 668-669).

93 Sama èinjenica da je francuski ustav iz 1958. donijet na inicijativu generala de Gaullea, koji jevjerovao u svoj vlastiti autoritet vi�e nego u nepogre�ivost parlamenta, upuæuje na to da sepolitièko ureðenje Francuske odmaklo od opasnosti razularene skup�tinske vladavine, ali seprimaklo opasnosti �dirigirane demokracije�. Na istu misao navodi i Carcassonne (op.cit. 670)kad �veæinski parlamentarizam� novog ustava svodi na formulu: �jedan gazda (patron), jednaveæina, isto trajanje mandata�.

194


kim predsjednièkim re�imom. «U tome se, prije svega, na� re�im razlikuje odonog u Sjedinjenim dr�avama, koji se èesto navodi kao primjer. Evo divne zemljekoja u vi�e od dvjesto godine nije imala nego jedan ustav! Problem je u tome da jetaj ustav vrlo lo� proizvod za izvoz. � Trebalo bi se bojati poku�aja presaðivanjasustava koji nema nijedne od koènica koje nudi parlamentarni re�im, nikakvogpraktiènog izlaza iz sukoba izmeðu izvr�nih i zakonodavnih organa» (op. cit. 672).Takav ekskluzivizam iznenaðuje, kraj francuske tradicije u teorijskoj analizidemokratskih politièkih sustava. A u usporedbi s europskim sustavima, Francus-ka ni u èemu ne zaostaje: «Znajmo, prije svega, da nema ovlasti kojima ne raspola�efrancuski parlament, a imaju ga skup�tine usporedivih zemalja. � Svi su jednakoprilagoðeni dominaciji izvr�ne vlasti. Svi prihvaæaju da je egzekutiva izvor zako-na. Svi smatraju normalnim da veæina podupire vladu, buduæi da je upravo zbogtoga izabrana» (op. cit. 674). Navedene karakteristike «veæinskog parlamentariz-ma» dale su ne ba� najsretnije rezultate u zemljama koje su poku�ale presaditire�im francuskog ustava iz 1958.

Drugi je problem u organizaciji demokracije pitanje polo�aja i dosega ovlastilokalne uprave i samouprave. Francuska ima od poèetaka moderne dr�ave cen-tralizirani politièki sustav. Vlada u Parizu zaista vlada èitavim teritorijem Fran-cuske. Departmani, kao do sada glavni podruèni organi sredi�nje vlasti, stvorenisu iz centra. Kako njihov teritorij, tako vodeæi funkcionari departmana odreðenisu iz centra. A male i rascjepkane opæine velikim su dijelom zaostaci crkvenih�upa jo� iz predrevolucionarnog razdoblja. I za takvo se stanje pronalaze argu-menti: «Racionalno gledano, broj na�ih opæina je apsurdan. Ali mnoge zemljekoje su broj opæina drastièno smanjile (npr. �vedska ili Nizozemska) ustanovile sunaknadno, i s kajanjem, da su se kroz to li�ile va�ne mre�e dobrovoljnih izabranihosoba, koje su znaèile neprestanu prisutnost, vrlo gustu i strukturiranu mre�u naèitavom teritoriju. �Racionalno, nema vi�e razloga da postoje departmani, takoda nas trajanje tog anakronizma iznenaðuje. Ali departman ostaje jedinica kojusvatko pozna, koja pru�a usluge dovoljno blizu da bi bile dostupne, ali i dostaudaljene da bi se izdigle iznad opæinskih svaða. A da i ne govorimo o trajnoj ulozidepartmana � da bude teritorijalni okvir lokalne djelatnosti dr�ave. � Namet-nuti racionalnost nije ni moguæe ni po�eljno. Nije moguæe, kad se sjetimo sna�neopozicije koju bi izazvalo svako spajanje politièkih jedinica, svaka masovnaupotreba �kara i ljepila. A u svakom sluèaju nije po�eljno, jer autoritativna meto-da ovdje oèigledno ne bi imala smisla: pre�ivljavanje opæina omoguæeno je time�to opæine nastavljaju na stare �upe» (op. cit. 682-683). I pored toga, meðutim,Francuska je krenula u decentralizaciju, u promjenu upravno-teritorijalne pod-jele i u drugaèiji raspored vlasti du� okomice centralno-lokalno. Jedan je od glavnihreformskih poteza regionalizacija Francuske, osnivanje regija izmeðu departma-


195

na i sredi�nje vlade. Jo� je vrijeme prekratko od poèetka tih reformi da bi se moglaprosuditi njihova uspje�nost. One su i do sada izazvale dosta kritike.94

Treæi problem moderne dr�ave, pitanje njezine suverenosti, ne mo�e se vi�esmatrati jednako aktualnim ni suverenost bitnim preduvjetom postojanja dr�avekoja je postala èlan Europske unije. «Definirana kao moæ ne podvræi se bilo èijojvolji osim svoje vlastite, /suverenost/ je pravna fikcija s èijom va�no�æu ne trebapretjerivati. Iako je ona dio samog postojanja dr�ave, najdemokratskije meðu nji-ma veæ su otkrile da se ona mo�e pretvoriti u zapreku uèinkovitoj suradnji i da, sdruge strane, ima svakovrsnih meðuovisnosti, namjerno uspostavljenih ili namet-nutih, koje èine samo tkivo suverenosti iluzornim. Dugo prije uvoðenja eura, su-verenost Francuske nad njezinim novcem sastojala se samo u izboru slika na novèa-nicima, dok je vrijednost novca, tj. njezina stvarna supstanca, bila potpuno izvandohvata nacionalnih vlasti. Suverenost ima, prema tome, jo� samo dvije pravezadaæe, reèeno politièkim rjeènikom. Da u demokracijama pothranjuje nostalgijuonih koji nisu spremni prihvatiti njezino nestajanje, a u diktaturama da olak�aonima koji ih vode gotovo mirno ugnjetavanja njihovih naroda» (op. cit. 684-685).

Demokratska je dr�ava ujedno pravna dr�ava. «Pravednost je blizanka dr�ave.Kad se neka zajednica organizira, kad stvara strukture i aparate, odmah proizvo-di i suce koji æe reæi èlanovima nove zajednice, opæenito uzdrmanim nasilnimtraumama raðanja: �Nema vi�e nasilja�. Gotovo je s unutarnjim i vanjskim ratovi-ma, gotovo s krvavim gestama osnivaèkih zloèina.» (Soulez-Lariviere, 2000, 187)95

Tradicionalno, dimenzije francuske upravne dr�ave obuhvaæaju: «dominacijupolicije + brutalne postupke + slabo sudstvo + mije�anje funkcija optu�be i suðe-nja + mali broj advokata i eksteritorijalnosti pravosuða. U novoj demokraciji funk-cije su preokrenute. Bit æe velik broj pravnika u poduzeæima i odvjetnika, sudacakoji su ovla�teni da presuðuju, pravièni postupci, �juridizacija� èitavih sektora, odpolitièara do zatvorenika, preko policajaca. Ta se promjena vidi osobito jasno kadustanovimo da se danas velike debate odnose na otkriæe da je zatvorenik graðanin,da bivaju kazneno osuðeni politièari, kad vidimo reformu kaznenog postupka(pretpostavka nedu�nosti) ili povezivanje organizacije osoblja tu�ila�tava sa sje-di�tem i organizacijom pravnika i odvjetnika suoèenih sa stranom konkurenci-jom» (op. cit. 191-192). To se stanje jo� izmijenilo stvaranjem Europske unije. «Krozdvadeset godina èitav se taj sektor lomi, eksplodira po kolièini i kakvoæi pod pri-tiskom stvarnosti, tj. pred funkcioniranjem, nacionalnim europskim i svjetskim

94 �Racionalno, regija ne predstavlja bogzna �to. Roðena je �epava, kao proizvod kompromisasvake ruke, spaja departmane koji imaju malo zajednièkih interesa, a razdvaja one koje svepribli�ava jedne drugima, a da nikad ne dose�e famozni kritièki opseg koji je u njihovomsluèaju jednako opravdan kao za neke vrste poduzeæa� (Carcassonne op. cit. 683).

95 Odvjetnik, pisac mnogobrojnih dijela o sudstvu i odvjetni�tvu.

196


koje je sve vi�e regulirano pravom, francuskim, europskim i meðunarodnim. Radise o mehanièkom kretanju koje proizlazi iz povlaèenja dr�ave koje nosi sa sobomsve mehanizme arbitriranja kojima se dr�ava nekada slu�ila, kad je jo� bila pri-sutna. Sve to nadomje�taju multilateralne ugovorne strukture èiju pravnu snagui francuski i europski suci pretpostavljaju» (op. cit. 192). Nisam posve uvjeren dapoveæanje broja advokata samo po sebi doprinosi sreæi �ivljenja ostatka stanovni�-tva. Ali razumijem tezu koju pisac nastoji argumentirati: Pravna je dr�ava vrloslo�ena dru�tvena struktura koja obuhvaæa organizacije i institucije, ali i pojedin-ce, kao �to su odvjetnici. Prije svega pretpostavlja mentalne navike i internaliziranuidentifikaciju velikog broja graðana s institucijama i normama pravnog poretka.Pribli�avati se takvom stanju stalna je zadaæa svakog dru�tva. Èitav je proces poèeona temelju dr�avnog monopola legitimne fizièke sile, ali se mo�e nastaviti po svo-jima vlastitim unutarnjim zakonitostima i onda kad dr�ave, u struji svjetskogmeðusobnog povezivanja, izgube znaèajku koja se nekad oznaèavala izrazom «su-verenost».

c) Dr�ava industrijskog i urbanog dru�tva

Dalekose�ne promjene koje su poèele u drugoj polovici 19. stoljeæa, a obilje�ileosobito prvu polovicu 20-tog ne odnose se u prvom redu na politièki sustav. Onese�u dublje u tkivo dru�tva. Mijenjaju uvjete pod kojima ljudi �ive i rade, podkojima proizvode. Neke od novosti proistekle iz te preobrazbe utjecat æe na dotiè-na dru�tva kroz vrlo dugo vrijeme. Od prete�no poljoprivredne proizvodnje i�ivota veæine na selu, pre�lo se na prete�no industrijsku proizvodnju i �ivot ugradovima. Postotak stanovni�tva svijeta koji �ivi u gradovima, usprkos golemihpodruèja ekonomske nerazvijenosti, upravo prelazi granicu od 50%.

To je vrijeme spektakularnog rasta dr�avnih upravnih organizacija u razvi-jenim zemljama.96 Izmeðu 1850. i 1950. dr�avna je uprava u razvijenom svijetunarasla tisuæu puta; od tisuæa na milijune zaposlenih i od milijuna na milijardedr�avnog proraèuna. Trebalo je regulirati dinamiène procese industrijske privredena konkurentskom tr�i�tu i osigurati trajno i uredno funkcioniranje niza javnihslu�bi, sistematsko obavljanje poslova kojih u agrarnim dru�tvima ili uopæe nijebilo, ili su se o njima brinula pojedina kuæanstva svako za sebe. S koncentracijomstanovni�tva u gradovima interakcija je postala gu�æa, suradnja neophodna, asukobi �e�æi. Meðudr�avni ratovi prisiljavali su dr�ave na sklapanje vojnih save-za i uvlaèili sve veæi broj njih u sve katastrofalnije oru�ane obraèune. Razvoj na-

96 Proces eksplozivnog rasta dr�avne uprave toliko je impresionirao suvremenike, da je potkraj19. stoljeæa Adolf Wagner proglasio �zakon rasta dr�avne djelatnosti� (1892, 893 i sl.) univerzal-nom pojavom.


197

cionalne dr�ave dosegao je vrhunac u tom razdoblju, ali je na kraju u�ao u krizu.Demokratska pravna dr�ava u oblicima koje je razvila u tom razdoblju pokazalaje slab uspjeh u spreèavanju povremenih te�kih ekonomskih kriza. Tako da sumnogi poèeli posezati za drugaèijim oblicima politièke organizacije, a ti su se ob-lici pokazali opasnijima, sve do potpune neprihvatljivosti nekih njihovih postupa-ka. Vidjelo se sve jasnije da se ratovi meðu suverenim dr�avama ne mogu zaus-taviti, a da se cijena ratova pribli�ava gornjoj granici «meðusobno zajamèenoguni�tenja».

Dr�ava industrijskog i urbanog dru�tva, u pogledu idejnih temelja i instituci-onalnih okvira svoje legitimnosti, ne donosi bitnih novosti u odnosu na steèevinedemokratske pravne dr�ave. Te, kao i ona, nastavlja neke tradicije apsolutistièkemonarhije. Njezina je represivna djelatnost ogranièena pravom, ali je pravni sus-tav, kao i ranije, utemeljen na dr�avnom monopolu sile. Dr�avna je sila pod nad-zorom prava, osim kad je ratovi ili diktature ponovno dovedu u prvi plan i oslo-bode svake vezanosti i nadzora. Regulativna djelatnost dr�ave industrijskog i ur-banog dru�tva takoðer nadovezuje na metode i postignuæa regulacije u prethod-nom razdoblju. Demokratska pravna dr�ava polo�ila je temelje svake regulacijestvaranjem velikih sustava privatnog i javnog prava. Pod novim uvjetima industrij-ske proizvodnje u gradovima, meðutim, problem regulacije pojavljuje se u novomobliku. Nastaju velike i ekonomski sna�ne privredne organizacije koje se takmièena tr�i�tu u okviru privatnog prava vlasni�tva s ciljem maksimalizacije dobiti. Tajcilj u toj mjeri prevladava nad svim drugim svrhama i obzirima, da se kao sredi�-nji problem tog razdoblja postavlja pitanje, kako sprijeèiti, s jedne strane, privredneorganizacije da ne iskoriste svoju nadmoæ nad potro�aèima steèenu uspostavlja-njem monopolistiènog polo�aja koji ih oslobaða uravnote�ujuæeg djelovanjakonkurencije. A s druge strane, kako osigurati da vlasnici sredstava za proizvod-nju ne izrabljuju druge sudionika u proizvodnom procesu koji nisu za�tiæeni vlas-ni�tvom. Kao nositelj rje�avanja tog slo�enog problema logièno se nameæedemokratska dr�ava, legitimni predstavnik javnog interesa. Ona je, ukljuèivanjemsvih stanovnika u krug slobodnih i jednakih graðana, nositelja politièkih interesa,postala, po samoj svojoj strukturi, predstavnik zajednice graðana, bez obzira nanjihove nejednake polo�aje u procesu proizvodnje.

Naèin na koji su pojedine dr�ave izgradile svoje sustave regulacije, ovisi uve-like od njihovog èitavog prethodnog razvitka. Na europskom je kontinentu,demokratska pravna dr�ava u�ivala velik presti� kao osloboditelj od feudalnogpodlo�ni�tva i kao instrument nacionalne zajednice i njezine afirmacije u o�trojkonkurenciji relativno velikog broja dr�ava na razmjerno malom geografskomprostoru. Naprotiv, u Sjevernoj Americi, presti� je pripao pionirima naseljavanjavelikih prostranstava i graditeljima velikih industrijskih organizacija u razmjeru

198


s tim prostranstvima. Dr�ava, iako je bila cijenjena tekovina protiv kolonijalnerevolucije za odcjepljenje od Velike Britanije u 18. stoljeæu, bila je i ostala, po dubokointernaliziranim uvjerenjima amerièkih graðana, tek pomoæna struktura u napre-dovanju dru�tva individualne inicijative i poduzetnosti.

Tome je odgovarao i odnos prema temeljnom problemu epohe: za�tite od moæiprivatno-vlasnièkih privrednih organizacija. Nitko nije mogao zatvoriti oèi predtim problemom i praviti se kao da sukoba uopæe nema. To je bilo nemoguæe krajoèigledne konfrontacije glavnih dru�tvenih nositelja sukobljenih interesa, poslo-davaca i radnika. Europejci su bili skloniji da za�titu oèekuju od dr�ave. U mnogimeuropskim zemljama sukobljeni su se interesi organizirali kao politièke stranke.Naprotiv, Amerikanci su tra�ili rje�enje u neometanoj, �to slobodnijoj utakmicimeðu privrednim korporacijama i njihovim vlasnicima. Dr�ava treba, stoga, jedi-no sprjeèavati nastajanje monopola na bilo kojem dru�tvenom sektoru, a ostaloprepustiti djelovanju zakona ponude i potra�nje.

Te su se razlike u temeljnim shvaæanjima odrazila i na naèin kako se razvijalaregulativna djelatnost na europskom kontinentu i u SAD. Kao primjer uzimamodjelatnosti kojima nitko ne osporava znaèenje za javni interes i za dobrobit graða-na, kao �to su po�ta, telekomunikacije, razni vidovi prometa, razni oblici opskrbeenergijom. U Europi se smatralo normalnim da takve djelatnosti naèelo spadajuu dr�avni djelokrug i da su organizirane kao javne slu�be, izvorno kao dio dr�avneuprave. U Americi, naprotiv, one su smatrane privrednim djelatnostima koje pri-vatni poduzetnici nude na tr�i�tu, a javni interes pri tome treba za�tititi javnomregulacijom. Problemi koji su se pojavili u jednom povijesnom razdoblju po pravilune nestaju s njime, nego se pojavljuju ponovno u kasnijim vremenima. Tako se idebata o regulaciji u ime javnog interesa vodi i danas, kad se smatra da je klasiènioblik dr�ave industrijskog i urbanog dru�tva veæ stvar pro�losti. To potvrðujuprimjeri suvremenog raspravljanja o tom problemu, kako se odra�avaju u prilo-zima Giandomenica Maione-a (1994)za Ameriku i Thomasa von Danwitza (2004)za Europu, toènije za Njemaèku.

U SAD konzekventno i razmjerno rigorozno provoðenje naèela diobe vlasti,èini sukob meðu nositeljima raznih dr�avnih funkcija te�im, kako po stavovimasukobljenih strana, tako po posljedicama njihove konfrontacije. Kad se postavilopitanje za�tite javnog interesa u djelatnostima koje se vode kao privatni privrednipothvati premda jasno zahvaæaju javni interes, u prvi se mah èinilo prirodnimkontinuirani nadzor nad takvim djelatnostima i njihovu regulaciju povjeritidr�avnoj upravi pod izravnim vodstvom Predsjednika. I to zbog toga �to je upra-va trajna sastavnica dr�avnog sustava, dok su politièka tijela po svom sastavuprolazna, ovisna o periodièkim izborima. Meðutim, Kongres je nepovjerljiv pre-ma Predsjedniku, a Predsjednik èija stranka nema pouzdanu veæinu u Kongresu


199

smatra Kongres naprosto zaprekom u provoðenju svoje politike. Kongres je smat-rao da bi regulativna djelatnost «pod kontrolom Predsjednika» mogla pasti podutjecaj Predsjednikovog politièkog okru�enja i poslu�iti ostvarivanju njegovih«kratkoroènih politièkih interesa» (Maione 1994, 296-297). Pa da stoga regulacijutreba izuzeti ispod nadzora Predsjednika i za nju stvoriti posebna tijela, tzv. neza-visne regulativne komisije (NRK). Takvo je razmi�ljanje u Kongresu postalo osobi-to aktualno za vrijeme i nakon velike ekonomske krize 1929-1933. i njome potak-nutih reformi vezanih uz ime predsjednika F. D. Roosevelta. Tim su reformama(«New Deal») uvedena znaèajnija ogranièenja privatno-vlasnièke tr�i�ne privredei prve odluènije mjere redistribucije u korist socijalne sigurnost graðana. Iza pr-vog odu�evljenja novim mjerama, meðutim, nastupila je reakcija. Kongres, nakoji su jaèe utjecali poduzetnici, koji su svojim novèanim prilozima strankama biliu stanju bitno pomoæi u reizboru njima sklonih narodnih zastupnika,97 bio je ini-cijator protumjera kojom æe se predsjednièka politika redistribucije i uplitanja usuverenost poduzetnika bitno usporiti i jaèe vezati uz suglasnost Kongresa.98 Uokviru takve politike, odreðeno je da na èelu NRK bude 5 do 7 povjerenika kojeimenuje Predsjednik izmeðu pripadnika obaju stranaka u Kongresu, uz privoluSenata, za mandat èije je trajanje odreðeno zakonom tako da mandati povjereni-ka ne istièu u isto vrijeme. Oni mogu biti opozvani s polo�aja prije isteka mandatasamo zbog zloporabe, a ne zbog neslaganja s politikom Predsjednika. Osnovaneod Kongresa, s povjerenicima koje imenuje Predsjednik, ali opet uz pristanak Se-nata, NRK su u svom nastanku ovisne i od zakonodavne i od izvr�ne vlasti. Aneovisne su utoliko �to se nijedna vlast ne smije mije�ati u dono�enje njihovihodluka. Pitanje je, tko nadzire te odluke? Buduæi da ni Kongres ni Predsjedniknemaju ovlast da to èine, nastaje politièka praznina koju � tvrde kritièari � ispunja-vaju same regulirane privredne organizacije. One svojim sustavnim utjecajem(lobbying) prodiru u strukture odluèivanja NRK: regulirani zauzimaju aparat re-gulacije.99 Mnogi upozoravaju da bi iz NRK mogla nastati, neustavna, «èetvrta

97 �Na primjer, nastojeæi biti reizabrani, èlanovi zakonodavnog tijela bave se vi�e reklamom izauzimanjem stavova u javnosti nego ozbiljnim stvaranjem politièkih smjernica, ili predla�uzakone koji pru�aju brojne prilike da se pomogne odreðenim skupinama glasaèa� (Maione1994, 301).

98 �U stvari, nezavisnost va�nih regulativnih tijela stvorenih u vrijeme New Deala � Saveznakomisija za komunikacije, Komisija za dionice i burze, Odbor za civilno zrakoplovstvo � bila jecijena koju je predsjednik F. D. Roosevelt morao platiti da bi Kongres i Vrhovni sud prihvatilinjegove dalekose�ne javne intervencije u privredu. Predsjednik bio bi volio nove zadaæe dodi-jeliti upravnim resorima pod njegovom neposrednom kontrolom; ali to druge dvije vlasti nisubile spremne prihvatiti� (op. cit. 297).

99 � Odrezane od predsjednièke za�tite i vodstva, ta tijela moraju utvrditi svoju politiku upolitièkom vakuumu. U taj vakuum prodiru sami regulirani interesi i infiltracijom svladavajuslabe obrambene snage regulativnog tijela, te postaju najjaèi utjecaj na regulatora� (W. D. Carey.Cit u op. cit. 297).

200


vlast» u dr�avi � pored zakonodavne, izvr�ne i sudske.100 Izlaz iz te dileme nastojise pronaæi uvoðenjem formaliziranog postupka po kojem NRK donose svoje od-luke. Taj je postupak preuzet iz europske tradicije upravnog postupka i tako inazvan: Administrative Procedure Act (1945). Pored toga uvedeno je sudsko pre-ispitivanje odluka NRK.101 No i nakon tih reformi, kojima je, istina, ostvaren znaèa-jan napredak problem je NRK jo� daleko od potpunog rje�enja.102

U Europi je, kao �to je spomenuto, tradicionalni naèin za�tite javnog interesa,da se djelatnosti kojima se taj interes ostvaruje organiziraju kao javne slu�be, iz-vorno u sklopu dr�avne uprave: privredne, tehnièke, dru�tvene, komunalne i in-formacijske slu�be, redistribucijom nacionalnog dohotka u prilog korisnika.103 To,naravno, ne znaèi da je pojam regulacije stran europskim upravnim sustavima ida je uvezen iz SAD. 104 Stvaranjem velikih sustava javnog i privatnog prava jo� upoèecima demokratske pravne dr�ave polo�eni su u Europi temelji svake dr�avneregulacije pona�anja graðana, pa i graðana èlanova dr�ave kao organizacije. Tekdebata o NRK kao nositeljima regulacije potaknuta je u Europi amerièkim utjeca-jem. To je, jednim dijelom, posljedica opæenito poveæanog presti�a SAD nakondrugog svjetskog rata, a osobito nakon raspada SSSR-a, kad SAD postaje, za sada,jedina svjetska supersila. Drugi je uzrok priklanjanja Europe doktrinama tr�i�ta,proces znanstveno-tehnolo�kog napredovanja, rasta opsega i ekonomske snagevelikih privrednih organizacija i globalnog povezivanja. Nastaje situacija u kojojgoleme multinacionalne korporacije mogu stvarno utjecati na odluke dr�ava. Veæsamim tim �to svojim investiranjem u pojedinoj zemlji odnosno povlaèenjem sred-

100 �Tako je Predsjednièka komisija za administrativno upravljanje ustvrdila 1937. godine da NRK�predstavljaju bezglavu èetvrtu vlast u dr�avi, sluèajni skup neodgovornih nadle�tava i ne-koordinirane moæi. One naru�avaju osnovno naèelo amerièkog Ustava, da trebaju postojati trivlasti u dr�avi i samo tri� (op.cit. 299).

101 �Postupno pribli�avanje regulativnog postupka sudskom je argument u prilog uvoðenja ne-zavisnog regulativnog sektora tako da se regulativna tijela uèine �to sliènijima sudovima� (op.cit. 300).

102 �Jednom rjeèi, problem nezavisnosti regulativnih tijela i odgovarajuæi problem politièkog nad-zora nad njima i njihove demokratske odgovornosti, jo� je daleko od rje�enja ... Ukratko, izamerièkog iskustva proizlazi da se vrlo slo�ena i specijalizirana djelatnost kao �to je regulacijamo�e nadzirati i uèiniti politièki odgovornom samo kombinacijom kontrolnih instrumenata:zakonodavni i izvr�ni nadzor, strogi postupovni uvjeti, sudjelovanje javnosti i, najva�nije, sud-sko preispitivanje sadr�aja odluka� (op.cit. 308-309).

103 Taj redistributivni efekt javnih slu�bi u prvom redu kritiziraju pisci koji polaze od amerièkognaèina regulacije: �... regulacijske instrumente ne bi trebalo upotrebljavati za postizavanje re-distributivnih i drugih socijalnopolitièkih ciljeva� (Maione 1994, 304).

104 U tom je smislu nespretna formulacija T. Danwitza: �Pojam regulacije potièe nesumnjivo izamerièkog prava...� (2004, 978). Pisac misli na to da je pristup za�titi javnog interesa kod privat-nih privrednih djelatnosti kojima je tangiran javni interes pomoæu dr�avne regulacije speci-fièno amerièka zamisao.


201

stava iz nje bitno uvjetuju njezinu ekonomsku uspje�nost ili neuspje�nost. Takoda privlaèenje ovih organizacija davanjem olak�ica i odustajanjem od regulativnihintervencija, a pogotovo od eksproprijacija i nacionalizacija, postaje bitni dioekonomske politike dr�ava u ekonomskoj konkurenciji s drugim dr�avama. To,ipak, ne znaèi da su izvorne amerièke ideje o regulaciji prenijete u Europu pau-�alno i bez kritike.105 S gledi�ta njemaèkog pravnog sustava, regulacija privatnedjelatnosti kojom se ostvaruje javni interes ima dva cilja. Prvo, regulacija trebaosigurati ravnopravnu utakmicu meðu ponuðaèima usluga, i to pravnim instru-mentima politike usmjerene protiv stvaranja monopola.106 Ali mora se u isti mahpobrinuti da ponude bude dovoljno, da se ne diskriminira meðu korisnicima pobilo kojem kriteriju.107 I, osobito, da budu ispunjeni preduvjeti u pogledu infra-strukture koja je neophodna da bi se privatna ponuda javnih usluga mogla uopæeostvariti. To vrijedi u prvom redu za usluge na podruèju prometa, telekomunika-cija i opskrbe energijom. Rje�enje je da se stvaranje i odr�avanje infrastrukturnihobjekata zadr�i u djelokrugu dr�ave.108 Tu dr�ava nije samo du�na osigurati do-voljnu i ujednaèenu ponudu, veæ ostaje vlasnik dotiène infrastrukture: �eljezni-ca, cesta, elektriènih razvodnih mre�a i dr. i izravno je odgovorna za njihovoodr�avanje.109 Stvaranjem u izvjesnoj mjeri neovisnih regulativnih tijela unutardr�avnog aparata, dr�ava ne prepu�ta osiguranje javnih interesa tr�i�tu. Regula-cijska djelatnost, kao i konaèna odgovornost za infrastrukturu i za opskrbljenostkorisnika dotiènim uslugama, ostaje po sada�njem njemaèkom pravu, u rukamadr�ave i onda kad je samo pru�anje usluga prepu�teno privatnim privrednimpoduzeæima.110

105 Bar u njemaèkom pravu koje se odnosi na regulaciju telekomunikacijskih, po�tanskih i ener-getskih usluga, Danwitz (2004, 979) ne nalazi podloge da bi postojalo �temeljno shvaæanje re-gulacije kao zadaæe koju treba obaviti, u okviru slobodnog oblikovanja tr�i�ne utakmice,nadle�tvo osloboðeno pravnog usmjeravanja i sudskog nadzora�.

106 �Tako se nagla�ava u obrazlo�enju Zakon o telekomunikacijama i Zakona o po�ti potreba posebneex ante regulacije poduzeæa na tr�i�tu u cilju promicanja funkcionirajuæe tr�i�ne utakmice� (op.cit. 980).

107 Treba sprijeèiti �da prilikom ili nakon privatizacije ne doðe do nedovoljne opskrbljenosti komu-nikacijskim uslugama, jer konkurencija ne funkcionira ili jer se privatni ponuðaèi dr�e samolukrativnih podruèja� (op. cit. 984).

108 Tako da je �ponuda po�tanskih i telekomunikacijskih usluga djelatnost prepu�tena privatnimprivrednim ponuðaèima. Dok je stavljanje na raspolaganje odgovarajuæe infrastrukture, napro-tiv, saveznoj dr�avi pridr�ana zadaæa. Jezgra ustavne reforme je korjenita promjena uloge dr�aveu komunikacijama od proizvodnje na osiguranje opskrbljenosti� (op. cit. 983).

109 �Time se cilj privatno-privredne ponude usluga podreðuje svrsi osigurati primjerenu i do-voljnu ponudu usluga na èitavom teritoriju� (op.cit. 984).

110 �Ipak se kod regulacije preuzimaju provjerena naèela nadzora po kartelnom pravu usporedosa stvaranjem dodatnih ovlasti interveniranja koje se poka�u potrebnima za uèinkoviti nad-zor� (op. cit. 981).

202


Dr�ava industrijskog i urbanog dru�tva na�la se pred novim problemima izadaæama koje su bile posljedica temeljitih promjena u naèinu kako ljudi rade �industrija � i kako �ive � grad. Meðutim, kako je daljnji razvitak pokazao, indus-trijsko i urbano dru�tvo bio je samo poèetak sve dubljih preobrazbi prema kojimaje ljude vodilo �irenje znanja i �irenje kruga legitimnih interesa. Tako da se pita-nje, kako dr�ava i upravne organizacije u njezinu sastavu trebaju reagirati nanove pojave u dru�tvu i u proizvodnji, postavlja i danas, i to sve �ire i sve urgent-nije, a jo� æe nas vi�e pritisnuti u buduænosti. Kao �to represivna djelatnost dr�avenije prestala s apsolutistièkom monarhijom, tako ni njezina regulativna djelatnostnije znaèajna samo za demokratsku pravnu dr�avu, koja je polo�ila temelje regu-lacije izgradnjom pravnih sustava.

Kao primjer razmotrit æemo podruèje koje je danas jo� nepotpuno definirano,vrlo heterogeno po problematici koju obuhvaæa i otvoreno za promjene koje nastek u buduænosti oèekuju. Naziv za to podruèje, «za�tita okoli�a», vi�e je neko privre-meno terminolo�ko rje�enje nego jasna oznaka onoga o èemu se radi. Svojombezazleno�æu taj naziv vi�e vodi u zabludu � kao da se radi o nastavku nekihkomunalnih djelatnosti, kao �to je briga za parkove i vodoskoke � nego �to upo-zorava na prave probleme koji nas na tom podruèju oèekuju. Radi stvaranja barneke poèetne preglednosti, mo�emo te probleme podijeliti na èetiri vrste:

� Neka dobra koja su do tada smatrana opæim, jer ih, navodno, ima u ne-ogranièenim kolièinama,111 � npr. zrak, voda � postala su oskudna samim poras-tom broja ljudi na Zemlji i sve veæom zahtjevno�æu njihovih aktivnosti u odnosuna ta dobra. Jezgra istinitosti u ranim, i alarmantnim, upozorenjima na takvo stanjestvari (npr. «Granice rasta» 1972) nalazi se u tvrdnji da je planet Zemlja, kao takav,konaèan, pa da su, prema tome, i sva prirodna dobra potrebna za ljudski �ivotogranièena. Ovamo spadaju i dobra koja, dodu�e, nisu ni svojedobno smatrananaèelno neogranièenima, ali ipak raspolo�ivima u dovoljnoj kolièini, a da bi odnjihova tro�enja trebalo iskljuèiti bilo koga � npr. ribe u oceanima � ili bar bilokoga koji je u stanju platiti � npr. drvo u pra�umama ili nafta.112

� Druga kategorija problema «okoli�a» obuhvaæa ne�eljene, �tetne posljedicedjelatnosti koje su same po sebi korisne i potrebne u dru�tvu. Jedno od prvihupozorenja bila je knjiga Rachel Carson «Silent Spring» (1960) koja je opisala kakopesticidi upotrebljavani u poljoprivredi djeluju na populaciju ptica. Kao �to jeZemlja konaèna po kolièini prirodnih dobara, ona nije neiscrpna ni u moæi da

111 Francuski ekonomist Jean Baptiste Say, prije dvijesto godina, izjednaèuje neiscrpnost prirod-nih dobara s njihovom besplatno�æu (Maire 2000, 240).

112 Stoga i klasièni pravni institut vlasni�tva, tradicionalni mehanizam iskljuèivanja ne-vlasnikaod pristupa oskudnim dobrima, nije primijenjen na opæa prirodna dobra, ali ni na ona za kojase smatralo da je ogranièavanje njihovog tro�enja nepotrebno.


203

apsorbira i kompenzira �tetne posljedice na�ih aktivnosti. A te su �tetne posljedicesve izrazitije kako �irenje znanja otvara prostor za nove djelatnosti sa sveslo�enijom tehnolo�kom podlogom, ali ujedno èesto i sa sve veæim potencijalomda o�tete, èesto nepopravljivo, neke od preduvjeta na�eg pre�ivljavanja.113

� Treæu kategoriju èine rizici velikih razmjera koji proizlaze bilo iz ljudskedjelatnosti bilo iz odreðenih prirodnih procesa koje ranije nismo dovoljno jasnouoèili odnosno prepoznali. Te�i�te je ovdje, za razliku od prethodne kategorije,na opsegu moguæe �tete. Najèe�æe rizik se odnosi na podruèja veæa od pojedinenacionalne dr�ave.114 Katastrofe u nuklearnim elektranama, brodolomi velikihnaftnih tankera, mijenjanje klime sa svim ekstremnim implikacijama takvepromjene su primjeri ove kategorije.

� Konaèno, �irenje znanja otvara moguænosti ljudske intervencije na pod-ruèjima koja su ranije spadala u domenu tzv. vi�e sile. Dogaðaji na tim podruèji-ma po samom svom pojmovnom odreðenju nisu povlaèili za sobom odgovornostljudi, kako za nastupanje tih dogaðaja tako za njihove posljedice. Ovamo spadajudanas u prvom redu nove bolesti odnosno virulentniji oblici veæ poznatih. 115 Stim da uspje�ne metode suprotstavljanja odgovarajuæim epidemijama i endemi-jama u trenutku njihova pojavljivanja mo�da jo� nisu poznate. Ali opæi veæ doseg-nuti stupanj razvijenosti biolo�kog, farmakolo�kog i medicinskog znanja je takovisok da je racionalno oèekivati uspje�no rje�avanje novog problema u doglednovrijeme. Nije iskljuèeno da daljnjim �irenjem ljudskog znanja i druga podruèjapostanu pristupaèna ljudskoj intervenciji (npr. meteorolo�ke pojave).

Ovdje nabrojene kategorije niti su meðusobno iskljuèive niti iscrpne. Proble-mi su meðusobno povezani. Npr. genetski in�enjering kojim se stvaraju novi or-ganizmi, recimo usjevi otporni na suhu ili hladniju klimu, ili na odreðene namet-nike. Ali se pri tome ne mogu procijeniti moguæe �tetne nuspojave, bilo izravnekroz prehranu, bili neizravne kroz nekontrolirano �irenje novih vrsta.

Dr�ava ima u tom vrlo heterogenom skupu problema izvorne regulativnezadaæe. Ona treba utjecati na pona�anje ljudi tako da se smanje �tetni i rizièni

113 Tih problema ne bi bilo, �kad bi moæ prirode da se regenerira bila tako velika da bi oneèi�æenjakoja su izazvali ljudi mogla razgraditi do beznaèajnih zaostataka� (Kirchgaessner 1994, 462).

114 �Èinjenica da su mnogi problemi za�tite okoli�a danas meðunarodni problemi i da se prematome moraju rje�avati meðunarodnom suradnjom, svakako ne opravdava da se oni problemikoji se mogu rije�iti u nacionalnom okviru ne uzmu odmah u postupak� (Kirchgaessner 1994,482-483).

�Tijekom godina oko 250 multilateralnih i oko tisuæu bilateralnih sporazuma stvorili su postup-no mre�u meðunarodnih obveza /u stvarima za�tite okoli�a/ koje ve�u i na�u zemlju /Fran-cusku/� (Maire 2000, 248).

115 �Od oboljenja goveda od BSA, preko djelovanja hormona u uzgoju stoke ili dioxina kod pera-di, do epidemija listerije, neizvjesnost u pogledu kvalitete prehrane kao da se �iri s jednogkraja planete do drugog. Jesmo lli u�li u razdoblje rizika?� (Maire 2000, 243).

204


oblici djelovanja. Pri tome se radi o pojavama koje predstavljaju razlièite stupnje-ve ugroze, kako objektivno, tako, i pogotovo, u predod�bama zainteresiranih po-jedinaca i skupina. Pozadina svake regulacije, dr�avni legitimni monopol fizièkesile, i ovdje je neizostavno prisutan. Najèe�æe je ta prisutnost pre�utna, ali u kriz-nim situacijama mo�e postati i posve vidljiva. To je posljedica èeste neoèekivano-sti novih pojava. U njima je prisutan moment iznenaðenja u veæoj mjeri nego koddrugih mirnodopskih zadaæa dr�ave. Stoga, ona metoda koja je obièno najkorisni-ja kod regulacije, metoda internalizacije odgovarajuæih normi u svijesti adresata injihove habitualizacije u dotiènoj dru�tvenoj sredini, nije u istoj mjeri primje-njiva kod naglog pojavljivanja neoèekivanih rizika.

Metode regulacije u vezi s problemima okoli�a kreæu se u �irokom rasponu odpromicanja dobrovoljnih prilagodbi i samoogranièavanja aktera, preko razno-vrsnih dr�avnih poticaja i dogovornih aran�mana, do izrièitih sankcioniranih za-povjedi i zabrana.

Dobrovoljni dogovori izmeðu organizacija uzroènika o�teæenja odnosno rizikai graðana ili izmeðu uzroènika i dr�ave, èesto su sredstvo regulacije, ali ne uvijeki uèinkovito.116 Racionalno gledano, bilo bi, dodu�e, u interesu sviju èuvati okoli�neo�teæen i odr�avati ga u najboljem moguæem stanju. Ali tu djeluje «logika kolek-tivne akcije» (M. Olson 1965): Svaki pojedinac nastoji, ekonomski sa svog pojedi-naènog gledi�ta i opet posve racionalno, svesti na �to manju mjeru svoj pojedi-naèni doprinos postizavanju efekata od kojih i onako ne mo�e biti iskljuèen odnos-no spreèavanju efekata od kojeg bi svi opet imali jednake koristi. Od klasiènogprimjera pusto�enja opæinskih pa�njaka prekomjernom ispa�om do plaæanja udje-la u tro�kovima javne rasvjete. �to se tièe izravnog dogovora izmeðu privrednihsubjekata, ekonomisti istièu prohibitivnu visinu tro�kova transakcije.

Meðu mjerama poticaja kojima dr�ava motivira privredne subjekte da sma-nje opseg �tetnog utjecaja svojih djelatnosti na okoli�, istièu se porezi i ovlasti. Dr�avaoporezuje privredne subjekte po jedinici zagaðenja odnosno o�teæivanja okoli�akoje su prouzroèili. Ovi mogu takve poreze prevaliti na potro�aèe uraèunav�i ihkao tro�ak u cijenu svojih proizvoda i usluga, ali samo do izvjesne granice, dokpoveæane cijene ne ugroze njihov polo�aj u tr�i�noj utakmici. Tu, dakle, dr�avaodreðuje cijenu, a tr�i�te mjeru do koje privredni subjekti mogu podnijeti odgo-varajuæi porez. Obratno je kod ovlasti (certifikata). Dr�ava ovla�æuje privrednesubjekte da zagaðuju odnosno o�teæuju okoli� do odreðene mjere. Takve ovlastidr�ava prodaje privrednim subjektima na javnoj dra�bi. Prekoraèenje ovla�æu

116 U dobrovoljna sredstva regulacije ubraja Kirchgaessner (1994, 473) i moralne apele dr�ave nagraðane. Ali upozorava da takvi apeli, i kad u poèetku naiðu na odaziv, ubrzo gube priv-laènost, �tako da samo mali broj onih koji su se isprva anga�irali u za�titnim mjerama u okvirukoncepcije dobrovoljne za�tite okoli�a ostaju dugoroèno kod svog anga�mana�.


205

odreðene mjere o�teæenja o�tro je sankcionirano. Dr�ava odreðuje opseg dozvo-ljenog o�teæenja, a tr�i�te cijenu kroz dra�bu certifikata. Posebni je naèin kojimdr�ava potièe privredne subjekte da èuvaju okoli� sklapanje ugovora izmeðudr�ave i privrednih organizacija, po kojima ove same nadziru svoje pogone i jav-ljaju dr�avnim nadzornim organima eventualna o�teæenja okoli�a. U tom su sluèajuili posve osloboðeni od kazne ili je kazna bitno smanjena u usporedbi sa situaci-jom kad o�teæenje otkrije dr�avni nadzor.117

U skupinu mjera na prijelazu izmeðu dobrovoljnih i prisilnih spada i preven-tivna mjera kojom se kod novih projekata na bilo kojem podruèju propisuje pret-hodna analiza utjecaja projekta na okoli�.118

Najèe�æe prisilne metode primijenjene u regulaciji su dono�enje propisa i pred-viðanje sankcija za njihovo kr�enje. «Upotreba prava, na podruèju za�tite okoli�ajo� vi�e nego na drugim podruèjima, u isti je mah odgovor, obavijest i naèin da seogranièe zahtjevi» (Romi 1997, cit. u Maire 2000, 241). U okviru postojeæih pravnihsustava, prisilne mjere èuvanja okoli�a upotpunjava opæe pravo na od�tetu kojepripada svakome koji je pogoðen negativnim posljedicama tuðe djelatnosti. Pritome teret dokazivanja pada na onog koji je o�teæenje uzrokovao (v. Kirchgaessner1994, 471).

Kod svih oblika utjecaja na pona�anje ljudi i organizacija u odnosu na okoli�,temeljni je problem nadzor.119 «Sa sve veæim zagaðivanjem postaje sve jasnije dadosada�nja, prije svega upravna politika, nije u stanju izaæi na kraj s problemom»(Kirchgaessner 1994, 482). Regulativnu djelatnost, utemeljenu na pravnom stvara-la�tvu demokratske pravne dr�ave, a u punoj mjeri razvijenu u dr�avi industrij-skog i urbanog dru�tva, trebat æe u buduænosti postaviti na nove temelje, kojedanas tek jedva naziremo.

d) Socijalna dr�ava

U socijalnoj dr�avi, koja je razvijena u najnaprednijim zemljama drugompolovicom 20. stoljeæa, te�i�te dr�avne djelatnosti prelazi na redistribuciju. Pre-raspodjela nacionalnog dohotka, omoguæena postojanjem legitimnog monopolafizièke sile u dr�avi, i�la je u poèetku � kao �to je reèeno � u korist nositelja dr�avnevlasti. U demokratskoj pravnoj dr�avi nastojala se svaka preraspodjela svesti na

117 Potoski i Prakash (2004, 152).118 Za raznovrsnost takvih prethodnih analiza v. Maire (2000, 243). Za granice njihove djelotvor-

nosti i potrebu nadopune zakonskim jamstvom za �tete v. Kirchgaessner (1994, 471)119 Potoski i Prakash (2004, 154) navode da je od 1996. do 1998. godine u SAD od 122.226 �velikih

reguliranih objekata u zemlji�, inspekcijom zahvaæeno �manje od 1%�, a broj objekata koji suna dra�bi stekli ovlasti (certifikate) za ogranièeno zagaðivanje iznosi za èitavu zemlju 1.289 (str.157).

206


najmanju mjeru, i ostati kod polazne raspodjele kakva je nastala djelovanjem za-kona tr�i�ta. Stoga je ideal tog razdoblja bio i �to manji dr�avni aparat, jer je fi-nanciranje tog aparata samo po sebi znaèilo redistribuciju. Pritisak stvarnosti in-dustrijskog i urbanog dru�tva okrenuo je taj minimalizam u obratnom smjeru:dr�avni se aparat poèeo strmo poveæavati kako bi se financirale za takvo dru�tvoneophodne javne slu�be. Ali tek je socijalna dr�ava prihvatila izravnu redistribucijunacionalnog dohotka u korist materijalno najugro�enijeg dijela stanovni�tva kaonormalnu djelatnost dr�ave. U stvari, neposredni povod za takvu izmjenu naèel-nih gledi�ta bila je nova solidarnost roðena iz zajednièkog stradanja velikog brojacivilnog stanovni�tva tijekom drugog svjetskog rata. Ako smo zajednièki trpjelinesreæe rata i progona, pobrinimo se sada da zajednièki osiguramo sve od nor-malnih rizika ljudske egzistencije: bolesti, starosti itd. I to tako da nacionalni proiz-vod tretiramo kao u nekom smislu zajednièki svima. Tako da se iz njega podmiru-ju i potrebe sviju, a da se to i ne smatra nekom posebnom preraspodjelom od onihkoji imaju onima koji nemaju.

Standardne definicije socijalne dr�ave mijenjaju se tijekom druge polovice20. stoljeæa. Te promjene odra�avaju odgovarajuæu evoluciju shvaæanja:

«Socijalna je dr�ava institucionalni odgovor na neprestani politièki zahtjevbrinuti se, sredstvima zakonodavstva, o temeljima individualne dobrobiti svihèlanova nacionalno definiranog dru�tva.» (Girvetz 1968, 512).

Ili « � modernije reèeno, dobrobit znaèi sredi�nju politièku zadaæu, uspostaviti

ili odr�avati dru�tvene odnose u kojima se pojedinaèna korist i opæa korist nerazilaze, veæ se, u smislu sinergièkog efekta, meðusobno pojaèavaju» (Kaufmann1994, 357)

Prva i druga definicija, razmaku od 26 godina, imaju zajednièke crte, ali pos-toje i razlike meðu njima. Zajednièko im je da koncept socijalne dr�ave u jednomi u drugom smislu predstavlja nov izazov za dr�avnu upravu i za organizacijekoje je saèinjavaju. Treba stabilizirati odnose u dru�tvu, regulativnim i redistribu-tivnim intervencijama, kojima se, u izvjesnoj mjeri, mijenjaju ishodi dru�tveneutakmice voðene pod uvjetima vlasnièkog iskljuèivanja. Te odnose treba neprestanoprilagoðavati mijenjaju okolnosti pod kojima se odgovarajuæi procesi u dru�tvuodvijaju; npr. sve veæoj proizvodnosti ljudskog rada, sve vi�oj tehnièkoj razini tograda, promjenljivoj privrednoj situaciji i ciklusima konjunkture.120 Organizacij-

120 Vlasnièki odnosi, po izvornoj pretpostavci tr�i�ne privrede, motiviraju vlasnike da, kori�æe-njem proizvodnih sredstava u svom vlasni�tvu, na tr�i�tu nude ono �to potro�aèi tra�e, a me-ðusobna konkurencija vlasnika jamèi da æe potro�aèi moæi zadovoljiti svoju potra�nju podnajpovoljnijim uvjetima. Veæ je Sismondi (1819) kritizirao tu pretpostavku argumentima, prvo,


207

ska rje�enja kojim dr�ava ostvaruje ove regulacijske i redistribucijske ciljeve vrlosu razlièiti. Ona obuhvaæaju kako izravna novèana i materijalna davanja, takouspostavljanje novih javnih slu�bi. A svako je od tih podruèja pod utjecajem dru-gih skupina i organizacija dru�tvenih interesenata.121

I po jednoj i po drugoj definiciji socijalna dr�ava pojaèava suradnju u dru�tvupromicanjem dru�tvene solidarnosti. Ali u isti mah pojaèava sukob izmeðu koris-nika preraspodjele i onih koji bi preraspodjelom trebali izgubiti dio onoga �to biim na temelju njihovih vlasnièkih prednosti pripalo. Stoga, redistribucija, dok seodvija pod uvjetima vlasnièkog, iskljuèivanja, zahtijeva prisutnost legitimnogdr�avnog monopola sile kao konaènog jamstva provedivosti redistributivnih od-luka.122

I pored ovih zajednièkih posljedica, navedene dvije definicije socijalne dr�avenisu po svom znaèenju jednake. Demokratska je dr�ava regulirala odnose meðuljudima u pogledu dobara u prvom redu pravnim institutom privatnog vlasni�t-va. Vlasni�tvo je odnos koji naèelno iskljuèuje sve ne-vlasnike od upotrebe i kori�-tenja dobra koje je predmet vlasni�tva. Cirkulacija dobara u gospodarstvu ostva-ruje se razmjenom meðu vlasnicima dobara odnosno generalnog simbolièkog sred-stva razmjenjivanja, novca. Takva regulacija funkcionira u agrarnoj privredi, na-dopunjenoj obrtom i trgovinom. Problemi nastaju u industrijskom urbanom dru�t-vu, u kojem je ponuda radne snage obilna, a ponuda kapitala, pa i organizacijskihusluga, razmjerno mala. Tako da vlasnici kapitala prolaze u tr�i�noj razmjeni sis-tematski bolje od vlasnika radne snage. Prva od gornjih dviju definicija socijalnedr�ave treba biti odgovor na disfunkcije tr�i�nog sustava. Onima koji su u okvirutr�i�nih odnosa a priori u slabijem polo�aju, jer prodaju radnu snaga ili su opæenitou meðudjelovanju tr�i�nih snaga lo�e pro�li, treba pomoæi tako da dr�ava svojimzakonima izvr�i preraspodjelu nacionalnog dohotka i time i ekonomski slabijimaosigura minimalnu materijalnu dobrobit.

Druga definicija, meðutim, odreðuje socijalnu dr�avu kao drugaèiji dru�tve-ni sistem. Ona zahtijeva uspostavljanje, sredstvima dr�avne politike, dakle i sred-

da sam rast proizvodnje ne mo�e osigurati njezinu primjerenu raspodjelu i, drugo, da vlasnicine snose tzv. eksterne tro�kove procesa proizvodnje, tj. rizike � starosti, bolesti, nezaposlenostiitd. � kojima su radnici izlo�eni (Kaufmann 1994, 359).

121 Za Njemaèku razlikuje Kaufmann (1994, 375): �podruèje politike socijalnog osiguranja (s jakimsudjelovanjem tarifnih partnera), podruèje zdravstvene politike (s jakim sudjelovanjem udru-ga proizvoðaèa), podruèje politike socijalne pomoæi (s jakim utjecajem opæina i nedr�avne so-cijalne za�tite), ili podruèje politike obrazovanja (s jakim sudjelovanjem federalnih jedinica iudruga nastavnika)�.

122 Èitav sustav �pretpostavlja, meðu ostalim, osigurani naèin financiranja, a taj æe se, obzirom nameritorni karakter davanja i usluga, jedva moæi odreæi elemenata prisile� (Kaufmann 1994,376),

208


stvima legitimne fizièke dr�avne sile, takvih dru�tvenih odnosa gdje se interesi,pa i materijalni interesi, pojedinaca ne suprotstavljaju opæim interesima, naimejavnom interesu. Bitno je u tom pojmovnom odreðenju znaèenje «javnog intere-sa». Tradicionalno, taj je pojam bio vezan uz interes politièke zajednice kao cjeline(res publica), u utakmici s drugim takvim politièkim zajednicama, do oru�anogobraèuna meðu suverenim dr�avama. U novije se vrijeme znaèenje izraza «opæiinteres» sve vi�e pribli�ava pojmu interesa svih graðana kao pojedinaca, ukljuèiv-�i njihove materijalne interese.123 Sinergièko se djelovanje pojedinaène i opæe ko-risti, dakle njihovo meðusobno motivacijsko pojaèavanje, mo�e oèekivati samoonda kad su svi interesi i interesenti ukljuèeni u krug legitimnosti u pogledu svih,pa i svojih materijalnih interesa.124 Pitanje, na koji naèin ostvariti takve novedru�tvene odnose, jo� je i danas potpuno otvoreno. Poku�aji poduzeti tijekom 20.stoljeæa da se takvi odnosi uspostave prelaskom svih bitnih sredstava za proizvod-nju u dr�avno vlasni�tvo, pokazali su se proma�enima. Tim se poku�ajima htjelodr�avni monopol fizièke sile pretvoriti u konaènog regulatora svih dru�tvenihprocesa i u instrument represije svih sukoba u dru�tvu. To je nastojanje dovelo doprekomjerne stabilizacije dr�ave kao organizacije u politièku diktaturu i do pos-vema�njeg gubitka mobilizacijskog efekta kombinacije suradnje i sukoba u tr�i�nojutakmici.125 U reagiranju na taj proma�aj, do�lo je do precjenjivanja samoregula-cijske moæi tr�i�ta i do podcjenjivanja opasnosti nekontrolirane eskalacije me-ðusobne privredne konkurencije u stvaranje svjetskih privrednih monopola i uiskljuèivanje velikog dijela svjetskog stanovni�tva iz moguænosti privredne au-tonomije kao i temeljne ekonomske sigurnosti. Pojaèana i deregulirana utakmicameðu nacionalnim privredama dovodi u pitanje steèevine socijalne dr�ave i uprivredno razvijenom dijelu svijeta, jer �tednja na «socijalnim izdacima» pobolj�avakonkurentski polo�aj dr�ave u meðunarodnoj utakmici time �to privlaèi investici-je. Rje�enja koja previ�e obeæavaju nisu u stanju obeæano ispuniti. Problemravnote�e izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti kao i odnosa izmeðu suradnje isukoba stalno je prisutan. To nije problem koji se mo�e rije�iti izborom izmeðudvije moguænosti. Te suprotnosti definiraju sam proces koji teèe i ne mo�e se za-ustaviti optiranjem za bilo kakvo «konaèno» rje�enje. Mo�emo se jedino truditi

123 I taj pojam socijalne dr�ave ima rane pred�asnike, kao �to je shvaæanje Johna Stuarta Milla(1861) koji je predstavnièku, reprezentativnu demokraciju shvaæao upravo u tom mislu da suinteresi svih graðana, pa i njihovi materijalni interesi, predstavljeni u zajednièkom pred-stavnièkom tijelu.

124 �Temeljnu misao ovog konsenzusa mo�emo oznaèiti kao poopæenje civilnih, graðanskih i so-cijalnih prava za svakoga (Marshall 1949), stanje stvari koje se u dru�tvenim teorijama Parsonsai Luhmanna naziva ukljuèivanjem� (Kaufmann 1994, 360).

125 Ljudska se agresivnost, neuta�iva pod bilo kojim okolnostima, oèitovala u nakaznim oblicimaprogona politièkih protivnika i u nesputanoj eskalaciji meðudr�avnog neprijateljstva.


209

da sve detaljnije uravnote�enim mjerama te procese prilagoðavamo na�im zajed-nièkim i pojedinaènim potrebama, u svijetu koji se i sam neprestano mijenja, uprvom redu �irenjem znanja i �irenjem kruga legitimnih interesa.

Kao i ranije, i etapa socijalne dr�ave sadr�i u sebi racionalnu jezgru koja osta-je kao trajno pitanje koje zahtijeva sve novije i sve slo�enije odgovore.

3. Dr�ava, dr�avna uprava, javna uprava � perspektive

Javna je uprava nastala kao dr�avna uprava. Prolazila je s dr�avom sve fazenjezina razvitka, od apsolutistièke monarhije do socijalne dr�ave. Bila je instru-ment dr�ave za djelatnosti represije, regulacije i redistribucije, koje sve pretpostav-ljaju dovoljnu snagu legitimne prisile. A to je definicijska znaèajka dr�ave od njezi-nih poèetaka, kao monopol fizièke sile. Usporedo s mijenjanjem dr�ave mijenjalose i te�i�te djelovanja dr�avne uprave, mijenjao se i udio represivnih, regulacij-skih i redistribucijskih elemenata u tom djelovanju. Mijenjali su se i uvjeti podkojima je upravni aparat ostvarivao svoju vlastitu reprodukciju kao organizacij-skog sustava. Izvanredni rast tog aparata � tisuæu puta u stotinu godina � otvarapitanje njegova daljnjeg razvitka: polo�aja u dru�tvu i naèina organiziranja. Kojaje vjerojatna buduæa uloga dr�ave? Koje su moguænosti organiziranja poslova odjavnog interesa izvan sklopa dr�ave?

a) Dr�ava u dru�tvu

Razmjerno nagli gubitak, u svega oko pedeset godina, statusa velike sile glavniheuropskih dr�ava � Njemaèke, Francuske, Engleske, Rusije, � a zatim proces eu-ropske integracije, doveo je ba� u Europi kod odgovarajuæih disciplina dru�tvenihznanosti do sklonosti, da se dr�avu opet jednom pokopa prije vremena. SAD si-gurno nisu izgubile suverenost utemeljenu na oèiglednoj vojnoj premoæi.126 Kinaje na dobrom putu da osvoji slièni status, ako njezina privredna ekspanzija potra-je. Ni povratak nekih ranijih sila na rang svjetske vojne elite nije iskljuèen. Nietabliranje novih koje raspola�u nuklearnom vojnom tehnologijom. Pitanje �toovakva moguænost policentriène a konkurentske razornosti znaèi za buduænostsvijeta, ostavljamo ovdje po strani. Raspravljanje o buduænosti organizacije i upra-ve, kao uostalom i raspravljanje o svim drugim ne-transcendentnim problemima,pre�utno pretpostavlja da æe se naæi rje�enje i za takav egzistencijalni rizik, da sepovijest nastavlja.

S druge strane, ne treba izgubiti iz vida èinjenicu da se polo�aj veæine dr�avamijenja i da æe se vjerojatno nastaviti mijenjati u buduænosti. To vrijedi i za dr�ave

126 To, naravno, ne znaèi da SAD same ne mogu dovesti u pitanje tu premoæ njezinom pre�irokomglobalnom upotrebom i neumjereno�æu ambicija svoje politièke elite.

210


koje raspola�u sredstvima maksimalne tehnolo�ke razornosti i koje su, stoga, glavniproblem suvremenog svijeta. Na�a je najbolja �ansa u tom pogledu, da globalno�irenje interakcije meðu ljudima stvara trans-dr�avne mre�e na svim podruèjima� ne samo u ekonomiji i politici � i da te mre�e obuhvaæaju sve dr�ave, bez obzirana njihov vojni status. Takva umre�enost s vremenom ogranièava proizvoljnostsvakog njezinog èvori�ta, pa i onog koje materijalno raspola�e razorno�æu bezpriziva. U takvim su mre�ama � vidjeli smo � sukobi kombinirani sa suradnjom.Tako da iskljuèivo konfliktne konfrontacije meðu dr�avama, do posljednjih konzek-venca, postaju u buduænosti manje vjerojatne.

Vjerojatno je takoðer da æe se tendencija prema �irenju kruga legitimnih in-teresa � sve vi�e interesa sve veæeg broja ljudi postaje dru�tveno prihvatljivo iza�tiæeno � nastaviti i u buduænosti. I to i ovdje bez ogranièenja dr�avnim granica-ma. Takvo æe �irenje ote�ati proizvoljnu i neomeðenu upotrebu dr�avne sile pre-ma bilo kome, time �to æe je pretvoriti u nelegitimno nasilje. Represija postaje svevi�e uvjetovana odreðenim unaprijed utvrðenim postupcima, kako unutar po-jedine dr�ave, tako u meðudr�avnom prostoru. Uz to se u slo�enom dru�tvu i represi-ja dekoncentrira. Ona vi�e nije nu�no monopol dr�ave, veæ je u primjereno dozi-ranom opsegu moguæa u nizu organizacija kao sastavni dio njihove funkcije. Odpsihijatrijskih bolnica i za�titarskih tvrtki do èitavog niza organizacija koje su ovla-�tene propuste svojih klijenata i korisnika sankcionirati uskraæivanjem odgovara-juæih usluga.

Ako ostavimo po strani ekstremne pogibelji kojima prijete nuklearni arsenaliu bilo èijim rukama, i ako uzmemo u obzir moguænost da te pogibelji dobijemopod nadzor globalnim umre�avanjem velikih organizacija, ukljuèujuæi i dr�ave,ne vidi se u doglednoj buduænosti zamjene za dr�avu kao donositelja represivnih,regulacijskih i redistributivnih odluka koje su u pojedinoj teritorijalno definiranojzajednici ili u svjetskom dru�tvu kolektivno obvezatne.127 Uvoðenje, odr�avanje imijenjanje opæe-obvezatnog poretka pretpostavlja postojanje organizacije, ma kakoje nazvali. U tu svrhu u slo�enom i promjenljivom svijetu dana�njice i doglednebuduænosti nije dovoljan naèelni opæi konsenzus, niti je prikladno institucionalnocementiranje internalizacijom, habitualizacijom i socijalizacijom dolazeæih nara-�taja u odgovarajuæem sustavu normi.

To ne znaèi da æe sve djelatnosti koje su se u proteklih stotinu i pedeset godinarazvile u okviru dr�avne uprave morati i u buduænosti ostati njezin dio. Prometnei telekomunikacijske usluge, sustav obrazovanja, zdravstvo, socijalno osiguranje,

127 Izraz �kolektivno obvezatne odluke� potièe od Luhmanna (1997). A klasifikacija tih odluka narepresivne, regulacijske i redistributivne mo�e se zamijeniti i drugaèije nazvanim kategorijama� npr. represija, restitucija i prevencija (Willke 1994, 685) � a da to ne mijenja mnogo na odgo-varajuæoj konstrukciji. O tim moguænostima bit æe jo� detaljnije govora kasnije.


211

promicanje znanosti, umjetnosti, informacijske slu�be, veæ danas velikim dijelomu razvijenim zemljama izlaze iz dr�avnog sustava i postaju autonomni funkcional-ni sustavi, obuhvaæeni pojmom javne uprave. Komunalne su slu�be i danas diosamoupravnog djelokruga lokalnih zajednica i u tom smislu nisu neposrednodr�avne. Meðutim, u onoj mjeri u kojoj i te komponente javne uprave ovise oregulacijskim, redistributivnim, pa i represivnim odlukama koje sve obvezuju, pase stoga mogu ostvariti i protiv otpora odnosno u sukobu, u toj su mjeri ovisne odonih mehanizama koji su u stanju takav poredak zajamèiti. Tradicionalno, to subili mehanizmi dr�ave i dr�avne uprave u njezinim klasiènim resorima na koje sediferencirao legitimni monopol fizièke sile: unutarnja i vanjska sigurnost i finan-cije. Praktièki se ni danas ni u predvidivoj buduænosti ne vidi zamjena za sustavtakvih centara obvezatnog odluèivanja, na razlièitim teritorijalnim razinama, kojije u stanju odgovarajuæe odluke legitimno donositi i osigurati njihovo provoðenje.A pripremanje i o�ivotvorivanje takvih odluka ostaje zadatak sve slo�enijeg i sveopse�nijeg sustava struèno kompetentnih organizacija, dr�avne uprave u u�emsmislu rijeèi.

Dr�avni je monopol sile nastao u modernoj dr�avi kao vojna premoæ vladaranad njegovim feudalnim takmacima. Legitimirana je uspostavljanjem «mira i si-gurnosti» (Spinoza) u apsolutistièkoj monarhiji, pristankom graðana u demokrat-skoj pravnoj dr�avi, javnim interesom na javnim slu�bama u dr�avi industrijskogurbanog dru�tva, pravedno�æu i solidarno�æu u socijalnoj dr�avi. U meðuvremenudo�lo je do znaèajne promjene u samom fizièkom karakteru dr�avne sile, s jednestrane, i u njezinoj dru�tvenoj ulozi s druge. Napredovanje znanja poveæalo jerazornost oru�ja od kojih se sastoji dr�avni monopol sile u najveæim i najbogati-jim dr�avama do te mjere da njegova upotreba prijeti opsegom uni�tavanja ne-razmjernim bilo kakvim politièkim ciljevima koji bi se nastojali ostvariti ratomkao «nastavkom politike drugim sredstvima» (Clausewitz). U tu kategoriju ne-funkcionalne razornosti spada ne samo nuklearno oru�je, veæ i kemijska, bakteri-olo�ka i druga sredstva obuhvaæena pojmom «oru�ja za masovno uni�tavanje»(OMU). Buduæi da se reperkusije razaranja takvog opsega i dubine ne daju ogranièi-ti ni teritorijalno ni personalno, one prijete i onima koji su takva sredstva prviupotrijebili. A dosada�nje je iskustvo pokazalo da trajno iskljuèivanje bilo kojezemlje, pa i onih razmjerno tehnolo�ki i privredno nerazvijenih, od nabave iupotrebe OMU nije moguæe.

S druge strane, visoko slo�eni organizacijski i normativni sustavi modernihdru�tava i dr�ava trebaju silu u unutarnjim odnosima samo u graniènim sluèa-jevima. Dr�avne odluke o represiji, regulaciji i redistribuciji djeluju èitavim ni-zom mehanizama, postupaka i sankcija prije nego �to je bilo kakva sila u pitanju.A i ona sila koja je iznimno potrebna daleko je od toga da bi zahtijevala OMU ili bi

212


uopæe pru�ala racionalnog povoda za njihovu upotrebu. Veæ neko se vrijeme uka-zuje na to, da dr�ave koje takvim ekstremnim oru�jem ne raspola�u u stvari nema-ju vojske u klasiènom smislu, veæ samo policiju, tj. organizacije sposobne daodr�avaju dani pravni poredak. Ali im u tu svrhu ne trebaju ni interkontinen-talne rakete ni nosaèi aviona. U stvari, to razlikovanje vrijedi za sve dr�ave, i onenajmoænije. I tradicionalni se dr�avni monopol sile s vremenom diferencira. Jed-no je sila s ogranièenim razornim djelovanjem koja slu�i kao krajnje pozadinskojamstvo funkcioniranja poredaka, kao garancija izvr�ne snage odluka obvezujuæihza sve. A ne�to posve druge je sila koja se temelji na OMU i sustava za njihovuupotrebu na veæe udaljenosti. Dok se prva, umjerena sila mo�e legitimirati svo-jom korisno�æu, druga je glavna suvremena opasnost ne samo za sve dr�ave, veæi za ljudsko dru�tvo uopæe. Stoga je i glavni politièki problem buduæe organizacijesvijeta, kako osigurati pouzdano kontrolu nad u toj mjeri disfunkcionalnimoru�jem neogranièene razornosti.128 Taj se problem postavlja u nekoliko dimenzi-ja. Na primjer, kako sprijeèiti da se OMU ne upotrijebe u meðusobnim sukobimadr�ava koje njima raspola�u? Ili, koju bi ulogu OMU mogle imati u teroristièkimpolitièkim akcijama bilo kakve provenijencije i u sukobljavanju s njima? Ili, bi likriminalne organizacije i transnacionalne kriminalne mre�e mogle zadobiti kon-trolu nad OMU i koje bi bile posljedice takvog razvitka?

Iz toga proizlazi sljedeæi zakljuèak o buduæoj ulozi dr�ave. Pod povoljnimokolnostima, dr�ave ostaju kao teritorijalno diferencirani i teritorijalno slojevitiorganizacijski sustavi za dono�enje opæe-obvezatnih represivnih, regulacijskih iredistribucijskih odluka u dru�tvu. Funkcionalno diferencirani sustavi koji djelu-ju u okviru tih odluka - npr. privredne, tehnièke, dru�tvene, informacijske i komu-nalne slu�be � postupno se izdvajaju iz sklopa dr�ave i funkcioniraju podraznovrsnim organizacijskim re�imima koji su u stanju osigurati optimalnu kom-binaciju pojedinaène i skupne inicijativnosti s dovoljnom za�tiæeno�æu javnog in-teresa kako je definiran dr�avnim odlukama. Ma �to od dana�njih dr�avnih djelat-nosti ostalo u djelokrugu buduæe dr�ave, dr�ava ostaje organizacija. Tradicional-no, politièki je vrh dr�ave bio stabiliziran u instituciju, dakle u normativnu struk-turu veæe krutosti nego �to je organizacija. Stoga se ta sredi�nja struktura politièkemoæi te�ko mogla mijenjati normalnim postupcima prilagoðavanja. To je dopri-nijelo uèestalosti politièkih revolucija i drugih nasilnih naèina mijenjanja vrhadr�ave u vremenu izmeðu 18. i kraja 20. stoljeæa. �to se ne mo�e prilagoditi, lomise. Temeljno je pitanje u vezi s buduæom ulogom dr�ave u dru�tvu, mo�e li dr�ava

128 �Dovoljna je ... odreðena, relativna mjera protu-sile i protiv-bogatstva koja omoguæuje nadzornad ne-legitimnom moæi i nad ne-pripisivim siroma�tvom. To ostavlja dovoljno prostora zadecentralno raspodijeljenu dru�tvenu moæ i dru�tveno bogatstvo, dok to ne prelazi politikomodreðene granice� (Willke 1994, 700).


213

danas odbaciti svoj institucionalni oklop i zadovoljiti se manjim stupnjem struk-turne stabiliziranosti koja je svojstvena organizaciji? Kao organizacija dr�ava bi idalje bila pred problemom kako svakodobno osigurati najbolju ravnote�u izme-ðu stabilnosti i prilagodljivosti promjenama. Ali ta ravnote�a ne bi bila veæ unapri-jed poremeæena u korist stabilizacije institucijskim normama. Ona bi i dalje bilapred problemom kako izaæi na kraj s istodobnom prisutno�æu suradnje i sukoba usvojoj strukturi. Ali rje�enje tog problema ne bi veæ unaprijed bilo prejudiciranoinstitucijskom opcijom za suradnju, gdje za postupanje sa sukobom preostaje samorepresija ili kompenzacija. Osobito odnos suradnje i sukoba ostaje bitan za dru�tve-nu ulogu dr�ave. Makar dr�avi za njezino funkcioniranje u dono�enju obvezat-nih odluka i ne bili potrebni oblici sile ekstremne razornosti, sila kojom ona moraraspolagati da bi mogla jamèiti provoðenje odluka dovoljno je velika da poveæarizik od sukoba unutar dr�ave kao i meðu dr�avama. Makar ta sila ne predstavljavi�e pravi monopol u dr�avnim rukama niti utemeljuje njezinu suverenost pre-ma unutra i prema van, ona poveæava vjerojatnost eskalacije sukoba sve do izmi-canje ispod kontrole sukobljenih strana.

Tako da svako predviðanje buduæe sudbine dr�ave mora poæi od pitanja, ukojoj æe se mjeri i u kojem roku naæi zadovoljavajuæe rje�enje istodobne prisut-nosti suradnje i sukoba kad su u pitanju dr�ave. Prirodno je da poku�aj rje�avanjanastavi na one steèevine u razvitku dr�ave koje su i do sada predstavljale kvalita-tivno znaèajnu novost, na kombinaciju suradnje i sukoba u vi�estranaèkom parla-mentarizmu i u diobi vlasti. Samo �to bi nova rje�enja morala biti u stanju prijeæigranice pojedine dr�ave i funkcionirati na razini svijeta kao cjeline.

Uloga dr�ave u dru�tvu, meðutim, mijenja se ne samo zbog toga �to dr�avevi�e nisu ono �to su bile prije sto godina. I ljudsko dru�tvo ne izgleda vi�e onakokao �to je izgledalo kad je Hegel suprotstavio dr�avu «civilnom dru�tvu». Dru�tvasu diferenciranija, organiziranija, slo�enija, a prije svega u svjetskim razmjerimapovezanija i isprepletenija nego �to su to bila ikad ranije. Suprotstavljanje dr�avei dru�tva previ�e je jednostavno da bi odrazilo svu slo�enost dru�tvenih struktu-ra, ma koliko stabilizacija interakcije u njima bila privremena i relativna. Sjetimose samo nekoliko primjera. Na primjer, pojam javnosti kao oblika najopæenitije iposve labilne strukturiranosti koja prethodi politièkim procesima i prati ih. Ili,pojam publike koji nije ogranièen na politièku sferu.129 Ili, neorganizirane inte-resne skupine. Pa odatle dalje prema sve stabilnijoj interakciji u privremeno or-ganiziranim skupinama, npr. u sluèaju prirodnih katastrofa i nesreæa. Pa pokreti

129 �Pri tome treba uzeti u obzir da publika nije isto �to ukupnost graðana. ... Publiku predstavljapokretanje tema i mnijenja koja u javnoj komunikaciji izra�avaju i priopæavaju govornici imediji� (Neidhardt 1994, 317).

214


od gotovo spontanog kratkotrajnog okupljanja do dugotrajne usmjerenosti nakarizmatski cilj. Ili, posve drugaèije, klasifikacijske kategorije koje obuhvaæaju ljudepo odreðenim objektivnim oznakama, kao �to su klasna ili etnièka pripadnost. Pasve vrste vrlo razlièitih udruga. Pa akcijske, u prvom redu privredne organizacije,gdje se raspon oblika takoðer sve vi�e �iri. Pa ureðeni oblici interakcije meðu takvimorganizacijama, kao �to je tr�i�te. Pa time uvjetovane protiv-organizacije, kao �tosu radnièki sindikati. Pa akcijske organizacije usmjerene na zajednièki, javni in-teres, kao �to su nedr�avne neprofitne organizacije. Pa javna poduzeæa, zaklade,fondovi, zavodi i korporacije u javnom interesu. Pa na podruèju politike politièkestranke, ili skupine za vr�enje utjecaja (lobby). Paradr�avne organizacije, obliciteritorijalne i funkcionalne samouprave. Pa dekoncentrirani i decentralizirani oblicidr�avnog sustava. Sve do jezgre dr�ave i dr�avne uprave u u�em smislu rijeèi.130

Opreka dr�ava-dru�tvo oèigledno vi�e nije u stanju odraziti ovu slo�enost.Ako tra�imo, ipak, neku opreku koja bi svu ovu �arolikost podijelila na dvije pre-gledne cjeline, bolje moguænosti pru�a podjela na privatni i javni sektor. Èovjek,pojedinac, njegova prava i slobode, sve se vi�e afirmira kao temeljna vrijednost.Krug legitimnih interesa sve se vi�e �iri kako po sadr�ajima tih interesa koji sudru�tveno prihvatljivi, tako po broju ljudi koji su dru�tveno kvalificirani da sepojave kao interesenti.131 Meðutim, interakcija meðu ljudima, suradnja i sukobina bilo kojem podruèju stvaraju razlike meðu njima. Suparnièku interakciju meðuljudima smatramo nu�nim poticanjem pojedinaènog anga�mana u gospodarst-vu, uvjetom opæe uspje�nosti nekog ljudskog dru�tva. Ali samo do odreðene grani-ce. Do one toèke gdje nejednakost meðu ljudima dovodi u pitanje praktiènu vri-jednost slobode slabijih. Gdje slabiji vi�e nemaju realne �anse da u buduæoj utak-mici poprave svoj polo�aj. Na toj granici poèinje javni interes. To jest, nastojanjeda se neki interesi svih èlanova dru�tva zadovoljavaju bez obzira na njihova po-jedinaèna postignuæa. Od javne rasvjete do javne prosvjete, ili od javnog mira dojavne mirovine. Naravno, ni ovo razlikovanje privatnog i javnog interesa ne trebaapsolutizirati. Granica izmeðu javnog i privatnog mijenja se s razvitkom, s pove-æanjem produktivnosti rada i s napredovanjem civiliziranosti. Granica se svako-dobno povlaèi kolektivno obvezatnim odlukama, ma kako se one donosile.132

130 Schuppert (1994, 652-653, 677) izmeðu dr�ave i tr�i�ta vidi oblike samouprave, para-dr�avneorganizacije, organizirane interese, udruge i oblike samoorganizacije. Na javnom sektoru raz-likuje: ministarstva odnosno jezgru javne uprave, zavode i korporacije, para-dr�avne orga-nizacije, ne-dr�avne organizacije, neprofitne organizacije, javna poduzeæa. A u tzv. treæi sektorubraja: neorganizirane skupine, skupine za samopomoæ, udruge, ne-dr�avne organizacije, ne-profitne organizacije i organizirane skupine.

131 �To bi znaèilo podreðivanje tehnolo�kog napretka interesima i potrebama èovjeka, orijentacijaznanosti i istra�ivanja za potrebe zajednice, organiziranje �prilagoðenih� tehnologija� (Koenigi Beck 1997, 21).


215

b) Javna uprava

Javna je uprava sve ono �to se u vezi s pripremanjem i izvr�avanjem tih odlu-ka u javnom interesu radi kao kontinuirana organizirana djelatnost. Javna up-rava obuhvaæa i dr�avnu upravu, ali ne samo nju. Kao �to smo vidjeli na primjeri-ma, ni dr�avna uprava nije vi�e jedan monolitni sustav, niti je sve �to je ne-dr�avnonu�no orijentirano na privatni interes.

U prvom redu djelatnosti koje zovemo javnim slu�bama sve se èe�æe organi-ziraju van sustava dr�avne uprave kao autonomni funkcionalno diferencirani si-stemi.133 I njihov buduæi razvitak ovisi od dvije temeljne tendencije dru�tvenograzvoja, od napredovanja znanja i od �irenja kruga legitimnih interesa.

Prije svega, poveæanje razine znanja unutar upravnog aparata preduvjet jekako njegova uspje�nog djelovanja u ostvarivanju svakodobnih ciljeva, tako umijenjaju odnosa unutar strukture njegovih organizacija. Informatièka je revolu-cija donijela ba� na podruèju upravljanja, koje je oduvijek bilo prete�nim dijelomobrada informacija, nesluæene nove moguænosti. U javnome je interesu da se znanjei dalje �iri,134 s time da se pomoæu znanja sprijeèe ne�eljene posljedice koje izznanja mogu proisteæi, odnosno predusretnu i otklone rizici koje znanje i njegovaprimjena sa sobom donose.135 Znanje pridonosi dugoroènom mijenjanju metodaostvarivanja javnog interesa od neposredne fizièke odnosno normativne inter-vencije u pona�anje ljudi prema sve posrednijem, sve neizravnijem utjecaju na

132 U dru�tvu koje nije raslojeno prema jednom hijerarhijskom vrhu, otpada razlog da se takveodluke donose na jednom odreðenom mjestu odnosno u sklopu ba� odreðene organizacije,dr�ave. �U dru�tvu koje je u tom smislu prestalo biti hijerarhijsko dr�ava gubi monopolodreðivanja �to je u zajednièkom interesu. Politièki sistem kao samo jedan dio strukturiranostidru�tva, ne mo�e vi�e sam osigurati opæi interes� (Mayntz 1992, cit. u Scharpf 1994, 381).

133 Izraz �funkcionalno diferencirani sustavi� potjeèe od Niklasa Luhmanna (1997). Luhmann tesisteme smatra temeljem nove organizacije dru�tva uopæe � nakon segmentiranih dru�tava,dru�tava organiziranih na naèelu centar-periferija, raslojenih dru�tava. On im pripisuje ne samoautonomiju nego relativnu meðusobnu izoliranost zbog specifiènog koda komunikacije koji jesvaki od tih sustava razvio (npr. istinito-neistinito za sistem znanosti, zakonito nezakonito zapravni sustav itd.). Ovdje se taj izraz upotrebljava zbog toga �to sugerira autonomnost tihsustava od dr�ave, ali se ne prate dalekose�nije konzekvence koje Luhmann iz njega izvodi.

134 Odatle sve veæa va�nost koja se u razvijenim zemljama posveæuje sustavu obrazovanja. Nekipisci na temelju toga zakljuèuju da bi obrazovni sustav i dalje trebao ostati djelatnost dr�ave uu�em smislu, jer samo dr�ava ima dovoljna sredstva da omoguæi neophodnu brzu ekspanzijuobrazovanja (v. npr. Hildesheimer 1994. 605 i sl.). Osobito su one zemlje koje su slabije pro�le umeðunarodnoj usporedbi kvalitete obrazovanje u okviru tzv. PISA-testa, smatrale to signalomza odluènu akciju dr�ave. Isto vrijedi za sustav znanstvenih istra�ivanja van obrazovnih us-tanova (v. Schimank 1994, 409 i sl.

135 Willke (1994, 685 i sl.) dijeli povijest moderne dr�ave u tri glavna razdoblja. U prvom je glavniproblem bila kontrola nasilja, u drugom prevladavanje siroma�tva, a u treæem, suvremenom,prevencija negativnih posljedica neznanja. Preuss /1994, 523 i sl.) pi�e o prevenciji rizika (Risik-ovorsorge) kao jednoj od glavnih zadaæa dr�ave

216


okvirne uvjete i vjerojatne motive tog djelovanja. Od izravnog zapovijedanja izabranjivanja na neizravno usmjeravanje i poticanje.136

Tendencija prema �irenju kruga legitimnih interesa i legitimnih interesenatadjeluje, kao �to smo vidjeli, u prvom redu na razini opæe obvezatnih odluka kojedonosi dr�ava, a smatramo da æe ih i u buduæe donositi analogni politièki meha-nizmi. U javnoj upravi ta se tendencija odra�ava u �irenju djelatnosti koje suizravno namijenjene zadovoljavanju legitimnih interesa graðana, dakle javnihslu�bi. Nastavak �irenja kruga legitimnosti znaèi i nastavak nastajanja novih i �ire-nja starih javnih slu�bi. Znaèi takoðer pritisak na organizacije javne uprave i nji-hove èlanove da prihvate nove vrijednosti, koje odra�avaju tendenciju �irenjakruga legitimnosti interesa u pojedinostima.137 Graðanin je sve manje podanik, asve vi�e ravnopravni potro�aè javnih usluga.

U tom okviru postavljaju se i u organizacijama javne uprave temeljni proble-mi svake razmjerno trajne ljudske interakcije; odnos stabilnosti i prilagodljivosti,te odnos suradnje i sukoba.

Odnos izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti bio je kod dr�avne uprave od poèet-ka pomaknut u smjeru stabilnosti. Dr�avna uprava kao organizacija, kasnije kaoorganizacijski sustav nastajala je usporedo s institucijskim elementima dr�ave,dakle s institucijama dr�avne vlasti. Institucije, za razliku od organizacija, mnogosu jaèe stabilizirane internalizacijom njihovih ciljeva i opæom dru�tvenom prih-vaæeno�æu njihove normativne armature. S vremenom se nova pokoljenja privi-kavaju da takve institucije uopæe vi�e ne dovode u pitanje. Takva dodatna stabi-lizacija dr�avnog politièkog vrha odra�ava se i na dr�avnoj upravi. Prvotni pris-tup dr�ave svojim zadaæama represije, regulacije i redistribucije osloncem na mo-nopol fizièke sile vodi do zakljuèka da ba� stabilnost dru�tvenog poretka koji jamèidr�ava, nasuprot svim suprotstavljenim alternativnim centrifugalnim silama, pred-stavlja glavni razlog njezina postojanja. Na taj naèin stabilizirana i legitimiranadr�ava, s dr�avnom upravom kao njezinim sastavnim dijelom, oduzima unapri-jed legitimnost svakoj radikalnoj kritici, koja se ocjenjuje kao potkopavanje stabil-

136 Niz pisaca spominje �dr�avu usmjeravanja� (Steuerungsstaat) kao novi tip dr�ave, usporedo sdemokratskom, pravnom, industrijskom i socijalnom dr�avom. Npr. Scharpf 1994, 381 i sl.;Schimank 1994, 409 i sl.; Willke 1994, 685 i sl.; Koenig i Beck 1997, 138).

137 Te se vrijednosti katkada obuhvaæaju pojmom postmoderne: �Nematerijalne potrebe dobivajuprednost. Materijalni rast treba ogranièiti. Prirodni izvori se èuvaju, ponovno upotrebljavaju,�tede upotrebom proizvoda dugog trajanja, na svaki naèin �tedljivo se tro�e. Temeljna opskr-ba, zdravstvena za�tita, prirodna prehrana osiguravaju se i tra�enjem alternativnih izvora.Intervencije u prirodnu okolinu nastoje se zadr�ati na minimumu. Naèin �ivljenja obilje�avaprirodnost i vezanost za prirodu. Ljudska se djelatnost uklapa u neo�teæenu okolinu. (Koenigi Beck 1997, 21).


217

nosti. Tako su i organizacije dr�avne uprave mogle neko vrijeme 138 rasti u za�tiæenojatmosferi stabilnosti. Dok napadi na birokraciju i njezine disfunkcije nisu postali�iri i bolje obrazlo�eni od poèetnih prigovora iritiranih graðana kao stranaka.

Stoga je tendencija, zabilje�ena kod svih organizacija, pomicanja te�i�taravnote�e od stabilnosti prema prilagodljivosti i u organizacijama javne upravepoèelo kasnije, trajalo dulje i moralo svladavati sna�niju inerciju. Kretanje je po-primilo dva oblika: opæe poveæanje elastiènosti dr�avne uprave i izdvajanje po-jedinih upravnih djelatnosti iz dr�avnog sustava. Poveæanje prilagodljivosti,�tedljivosti i uèinkovitosti dr�avne uprave, koje je postalo opæi program reformeuprave u razvijenim zemljama posljednjih desetljeæa 20. stoljeæa, poznato je podnazivom «novog javnog menad�menta». Temeljna je ideja bila da se u dr�avnojupravi odvoji temeljno upravno-politièko odluèivanje u brojèano malim minis-tarstvima, od mnogobrojnih zadaæa ostvarivanja ciljeva uprave u sve vi�e autonom-nim operativnim organizacijama, kao �to su poslovodne agencije, javna poduzeæai sl. Ova druga kategorija treba biti organizirana i djelovati po naèelima i metoda-ma preuzetim i prilagoðenima iz takmièarske privatno-vlasnièke privrede. Gdje-god je moguæe primjenjuju se natjeèaji i ugovori, organizacije i pojedinci dovodeu meðusobnu konkurenciju, proraèuni i plaæe utvrðuju prema mjeri ostvarivanjapostavljenih ciljeva i prema pokazanim rezultatima.139 Kritièari novog javnogmenad�menta, s jedne strane, sumnjaju u realnost postignutih stvarnih rezulta-ta. Istièu da su neke reforme ostale mrtvo slovo na papiru, a druge samo natovari-li slu�benicima nove terete administriranja papirima. (Koenig i Beck 1997, 107). Sdruge strane, istièe se da javna, a osobito dr�avna uprava ima i druge opæe ciljeveosim uèinkovitosti. To su, primjerice, po�tenje i pravednost u odnosu premagraðanima, ili èvrstoæa i otpornost u izvanrednim prilikama (npr. rat ili elemen-tarne nepogode) (Hood 1991).

Izdvajanje pojedinih upravnih djelatnosti iz sastava dr�avne uprave uopæe injihovo postavljanje na drugaèije organizacijske temelje takoðer se katkada smatradijelom pokreta za uvoðenje novog javnog menad�menta. U stvari radi se odalekose�nijoj i bar jednim dijelom problematiènijoj promjeni. Privatizacijom rani-je javnih organizacija i djelatnosti, te njihovim prepu�tanjem tr�i�tu, otvara seproblem razgranièenja privatnog od javnog interesa. Privatizacija se pokazalauglavnom uspje�nom kad se odnosila na privredne i komercijalne djelatnosti proiz-

138 Jedna je od prekretnica u tom pogledu bila kritika Northcote-a Parkinsona (1959) koji je uka-zao, kao primjer, na èinjenicu da su ministarstvo mornarice i ministatrstvo kolonija Velike Brita-nije rasli po opsegu usporedo sa strmim padom broja ratnih brodova poslije drugog svjetskograta i broja kolonija u eri dekolonizacije.

139 Detaljniji pregled literature o novom javnom menad�mentu i usporedivim reformama u Fran-cuskoj i Njemaèkoj v. Pusiæ 2003).

218


vodnje i raspodjele koje su na ovaj ili onaj naèin bile prenijete u sklop dr�avnogsustava ili su izvorno u njemu nastale. Pojedine tvornice, pa i èitave grane ek-straktivne (npr. rudnici) i preraðivaèke (npr. automobili) industrije trebale su poti-caj tr�i�ta, da ih potakne na praæenje tehnolo�kog razvitka i organizacijske�tedljivosti.140 Meðutim, kad se radi o organizacijama èija djelatnost neposrednotangira javni interes, opreka izmeðu privatnog interesa na maksimalnoj profita-bilnosti, bez koje nema opstanka na tr�i�tu, i javnog interesa, koji zahtijeva èinid-bu bez obzira na dobit, ogranièava moguænost smanjivanje stabilnosti i uspored-nog poveæanja prilagodljivosti takvih organizacija. Organizacije koje djeluju ujavnom interesu ne mogu svoju stabilnost i svoje kontinuirano funkcioniranjedovesti u pitanje time �to su prisiljene da se prilagode elastiènosti tr�i�ta. Toèkaoptimalne ravnote�e izmeðu stabilnosti i prilagodljivosti bit æe kod njih bli�a polustabilnosti.141

U pogledu odnosa izmeðu suradnje i sukoba u organizacijama dr�avne, pakasnije javne uprave, treba najprije podsjetiti da se kako represija sukoba takokompenzacija za gubitak neovisnosti, kao metode neutralizacije sukobljavanja,mogu uspje�nije i djelotvornije primijeniti u dr�avnim nego u nedr�avnim or-ganizacijama. Dr�ava samom svojom masivnom prisutno�æu, svojom legitimira-no�æu obranom javnog interesa, u�iva u mnogim zemljama veæi presti� od bilokoje druge organizacije. Taj se presti� prenosi na dr�avne slu�benike kao dru�tve-ni ugled, i kao takav kompenzira gubitak njihove neovisnosti podreðivanjem or-ganizaciji. Dapaèe, dr�avna je slu�ba, bar u nekim razdobljima, mogla kod slu�-benika stvoriti osjeæaj da sudjeluju u dr�avnoj vlasti. U isti mah, akumulativnamoæ dr�ave pomoæu poreza bila je tolika da je svojim slu�benicima mogla osigu-rati ne samo pre�ivljavanje, veæ «stali�u primjereno uzdr�avanje», 142 kako je glasilaformula u Austrougarskoj monarhiji. Stoga se meðu dr�avnim slu�benicima raz-vio takav duh pripadni�tva privilegiranom sloju i odgovarajuæa solidarnost, da jesama ta èinjenica bila u stanju ubla�iti tendencije prema sukobljavanju unutartog korpusa. Ti èimbenici djeluju i danas u dr�avnoj upravi, ali samo na njezinuvodeæu elitu.

140 Naravno, pod uvjetom da je privatizacija provedena s du�nom pa�njom i struèno�æu, i s mak-simalnim nastojanjem da se svaka proizvodna organizacija saèuva. Pa i onda ona redovitopovlaèi za sobom krupne socijalne probleme, kao �to je poveæanje nezaposlenosti, i zahtijevaodgovarajuæe socijalne mjere i izdatke.

141 To se mo�e i tako izraziti, da su tro�kovi transakcije (Coase 1937. Wlliamson 1975) kod djelat-nosti u javnom interesu veæi nego �to ih dozvoljava utakmica na tr�i�tu.

142 Tako u zborniku tridesetak priloga o reformi dr�avne uprave u Francuskoj (Fauroux i Spitz2000) pi�e: �Neka razlièiti prilozi iskrenih pobornika modernizacije dr�ave i obnavljanja javneslu�be koji su ovdje sabrani, pomognu na putu prema modernoj dr�avi, obnovljenoj javnojslu�bi, sna�nijoj zemlji, Francuzim otvorenima prema svijetu, samopoudanim i solidarnim. �toæe biti na�a dr�ava? Biti æe ono �to mi iz nje napravimo.� (783).


219

Drugaèija je situacija u odnosu na te�nju da se odnos izmeðu suradnje i su-koba u ljudskoj interakciji rije�i stvaranjem struktura u kojima su suradnja i su-kob kombinirani u istoj djelatnosti. Tr�i�te je takva kombinacija, kao �to je vi�e-stranaèki parlamentarizam i dioba vlasti u dr�avi. Kod tr�i�ta je toèka ravnote�eizmeðu suradnje i sukoba prebliza sukobu. Tako da opæa sukobljenost aktera natr�i�tu destabilizira dru�tvenu okolinu tr�i�nih operacija. Tr�i�na utakmica te�ida se oslobodi svih stega i pravila, pa granica izmeðu zakonitih i kriminalnih ak-tivnosti na tr�i�tu nije uvijek èvrsta. To bi se ubuduæe trebalo izmijeniti stvara-njem globalnih mre�a privrednih organizacija koje bi se takmièile na tr�i�tu, aliujedno suraðivale jedna s drugom na zajednièkom uspostavljanju, financiranju ikori�tenju organizacijskih sastavnica posveæenih istra�ivanju i razvoju i drugimnespornim aktivnostima u zajednièkom interesu (Castells 1997-2000).

Buduæi da ba� u dr�avi i njezinim mehanizmima politièkog odluèivanja ima-mo klasiène primjere kombinacije suradnje i sukoba, prirodno je oèekivati da æese takvi obrasci strukturiranja nastojati primijeniti i na drugim podruèjima dr�avnedjelatnosti, kao �to je dr�avna uprava. I zaista vidimo da se u krugu reformi «novogjavnog menad�menta»» spominju i razni oblici konkurencije meðu upravnim or-ganizacijama i meðu pojedincima u njima.143 Meðutim, kritièari reformi ba� uodnosu na prijedlog uvoðenja utakmice u javnu upravu istièu skepsu u pogledurealne izvedivosti takvog nauma.144 U stvari, odvajanje politike od uprave unutarsamog dr�avnog sustava upuæuje na pote�koæe u preno�enju iskustava iz politièkesfere u upravnu. Vi�estranaèki parlamentarizam i dioba vlasti, na primjer, imajutako visoke tro�kove transakcije da se moraju ogranièiti na mali broj va�nih naèel-nih sukoba. Kad su ti sukobi politièki rije�eni u kombinaciji sa suradnjom meðusukobljenim politièkim strankama odnosno meðu relativno samostalnim nositelji-ma osnovnih dr�avnih funkcija, sukobljavanje je o tim temama zavr�eno. Za up-ravu se ba� pretpostavlja da æe poæi od politièkih rje�enja, �to uèinkovitije ih ost-varivati, a nikako se ne vraæati na veæ rije�ene dilema i obnoviti sukobljavanje onjima. Javni interes, koji je temelj svih politièkih rje�enja ogranièava moguænostkombinacije suradnje i sukoba na upravnoj razini.145

143 �Utakmica unutar javne uprave za pru�anje pomoænih usluga (npr.dr�avne �kole za slu�benikeu konkurenciji s nedr�avnim poslovnim �kolama prodaju ministarstvima teèajeve za usavr�a-vanje). Utakmica unutar uprave pomoæu tr�i�nih testova, usporedivim proraèunom tro�kovajavne slu�be s potencijalnom ponudom istih djelatnosti na tr�i�tu. ... Usporedivi indikatoriuspje�nosti mogu se koristiti i da bi se pojaèala motiviranost pojedinog slu�benika, s tim daplaæa ovisi o uspjehu. Ili da se pojaèa kolektivna motiviranost isto takvom ovisno�æu doznakaiz proraèuna.� (Ridley 1995, 574).

144 �Novi jezik je jezik tr�i�ta, utakmice, poduzeæa, usluga, kupaca i ba� poduzetnièkog me-nad�menta koje simbolizira prekid s administrativnim upravljanjem. ... Ali sve to pobuðujesumnje jesu li tr�i�te, utakmica poduzetnièki menad�ment prikladna naèela jedne nove izdi-ferencirane, preobra�ene javne uprave� (Koenig i Beck 1997, 12-13).

220


Primjer pokazuje kako javni interes spreèava poveæanje elastiènosti organiza-cije do njezine potpune izlo�enosti nepredvidivostima tr�i�ta. Toèka optimalneravnote�e izmeðu stalnosti i promjenjivosti bit æe kod organizacija javne upravebli�i polu stabilnosti nego kod prosjeka organizacija koje su orijentirane privatno-vlasnièkim interesom na dobiti.

Primjer ukazuje na to da je kombinacija suradnje i sukoba moguæa samo onda,kad izmeðu sudionika interakcije veæ postoje i suradnja i sukob kao normalnisastavni dio njihova funkcioniranja, pa se oba samo povezuju u istoj djelatnosti.Ili, kad sama objektivna situacija u kojoj se sudionici interakcije nalaze zahtijevaod njih suradnju, a u isto vrijeme izaziva sukob. Naprotiv, vrlo je te�ko, a u naj-veæem broju sluèajeva iluzorno i poku�ati, da se suradnja nakalemi na jasni i veæizra�eni sukob. Kombinacija suradnje i sukoba nije tako generalno primjenjivakako bismo to �eljeli.

4. Zakljuèak

Da ponovimo u sa�etom obliku �to se mo�e zakljuèiti iz dosada�njeg, i naj-novijeg, razvitka organizacija kao tipa dru�tvene strukture i upravnih organizaci-ja u njihovim mnogobrojnim varijantama. Pod uvjetom da se tendencije u njiho-vu razvitku koje su se pokazale i sve jasnije profilirale u proteklih tridesetak godi-na nastave i u buduænosti, dobivamo sljedeæu sliku:

Pomicanje te�i�ta od stabilnosti prema prilagodljivosti u organizacijama upu-æuje na buduæe strukture u kojima pojedinci sudjeluju u interakciji bez obzira naprostor, sa svog mjesta stanovanja ili bilo kojeg drugog mjesta, meðusobno pove-zani elektronièkim informatièkim mre�ama. Suraðuju u okviru pojedinog pro-jekta, dakle naèelno kraæe nego u tradicionalnoj organizaciji. Slobodni su sudjelo-vati istodobno u onoliko projekata koliko �ele odnosno koliko njihovi kapacitetidozvoljavaju. Materijalna je proizvodnja u sve veæoj mjeri automatizirana i ro-botizirana. U tvornicama buduænosti ima sve manje ljudi. Diferencijacija i speci-jalizacija nastavljaju se logikom diobe rada. Ali integracija diferenciranih sastavnicadobiva nov izgled. Dosada�nju integraciju hijerarhijom nadreðenosti i podreðenos-ti zamjenjuje sve vi�e situacijsko povezivanje po razinama. Na razini projekta jo�je najjaèa uloga pojedinca, voditelja projekta. Povezivanje èlanova projektnog timaje stvar njegove inicijative i umje�nosti. Na sljedeæoj razini, infrastrukture potrebne

145 �Sumnja se, primjerice, mo�e li se naèelo slobodnog pristupa tr�i�tu koje se primjenjuje naprivatnog potro�aèa, primijeniti na politièki odluèenu dodijelu dobara na javnom sektoru. Ili,upuæuje se na to, da, obzirom na redistributivni karakter javnog sektora, slobodni izbor potro-�aèa ne mo�e biti mehanizam usklaðivanja suprostavljenih zahtjeva za javnim sredstvima. ...Pre-ma tome, jedna je od glavnih slabosti novog javnog menad�menta, da ne mo�e ponuditi zado-voljavajuæe obrasce odnosa politike i uprave� (Koenig i Beck 1997, 120, 122).


221

za djelovanje timova � npr. bolnice, �kole, instituta, opservatorija, pruga i postaja,kompjutora i pretra�ivaèa mre�a, kazali�ta i koncertnih dvorana, u smislu zgrada,inventara, tehnièkih ureðaja itd. � samo postojanje i upravljano djelovanje tihinfrastrukturnih sastavnica integrira rad timova prema �irim ciljevima, a da su-dionici u projektima nisu hijerarhijski podreðeni upraviteljima zgrada i tehnièkihservisa. Istu ulogu posredne integracije imaju djelatnosti pomaganja, podr�ke,olak�avanja i promicanja rada projektnih timova, kao �to su statistièko praæenjepojava, prikupljanje i objavljivanje informacija, pravno savjetovanje itd. Na jo�opæenitijoj razini djelatnosti su integrirane financijskim mre�ama koje prikupljajui raspodjeljuju sredstva neophodna za njihovo neprekidno obavljanje. Ili,politièkim mehanizmima koje donose kolektivno obvezatne odluke.

�to je razina opæenitija, to je stabilnost odgovarajuæih struktura va�nija. Kre-tanje prema veæoj prilagodljivosti najizra�enije je na razini neposredne suradnjemeðu ljudima na projektima. Za razliku od dana�nje situacije, kad su organizacij-ske strukture globalnog zahvata najmanje stabilne. Na primjer, svjetske banke iburze izvor su najveæih rizika u svjetskoj privredi, zbog naglog i spekulativnomotiviranog prebacivanja velikih financijskih sredstava s jednog podruèja na dru-go. O globalnoj integraciji organiziranog djelovanja ljudi moæi æe se govoriti tekonda kad budu naðena rje�enja za takve probleme.

Iskustva posljednja dva stoljeæa uvjerila su nas da slobodno ostvarivanje pri-vatnog interesa u meðusobnoj utakmici, na danom stupnju znanja i tehnologije,promièu privredni rast i «bogatstvo naroda» o kojem je pisao Adam Smith jo�1776. godine, bolje i br�e od alternativnih aran�mana. U odnosu na privredneorganizacije, to zahtijeva njihovu �to veæu prilagodljivost nepredvidivostima tr�i�tai privredne konjunkture. Bili smo, stoga, spremni osloboditi privatni interes domaksimalne elastiènosti i ujedno riziènosti, te platiti cijenu tog oslobaðanja. Ta secijena sastoji, s jedne strane, u visokoj stopi smrtnosti privrednih organizacija, a sdruge u sve veæoj nejednakosti meðu ljudima u privrednoj konkurenciji. To jevisoka cijena. Tako da se kroz èitavo to vrijeme nastojalo otvoriti prostor i za za�-titu javnog interesa. A javni je interes, meðu ostalim, i to da se zajamèi zadovolja-vanje svaèijih temeljnih potreba bez obzira na privrednu uspje�nost pojedinca.Interes na jednakosti meðu ljudima, interes na pravednosti su pojavni oblici jav-nog interesa. Javni interes zahtijeva katkada ogranièavanje moguænosti ostvari-vanja privatnog. Represijom, kad je rijeè o protuzakonitom djelovanju u ostvari-vanju privatnog interesa. Ali i regulacijskim intervencijama i mjerama preraspod-jele, kad se ne radi o protuzakonitom i kriminalnom djelovanju. U pogledu orga-nizacija koje te mjere provode, kao politièki forumi ili organizacije javne uprave,njihova usmjerenost vrijednosnim kriterijima koji su sami po sebi neelastièni,ogranièava njihovo kretanje prema prilagodljivosti, zahtijeva veæu mjeru stabil-

222


nosti nego �to je potrebna kod drugih organizacija. Stoga je vjerojatno da æe orga-nizacijske strukture za ostvarivanje javnog interesa biti dodatna razina integraci-je ostalih organizacija � osobito onih koje su slobodne da privatne interese ostva-ruju kako najbolje znaju i umiju � u prihvatljivi uravnote�eni globalni sustav ljud-ske interakcije.

U odnosu izmeðu suradnje i sukoba u organizacijama nema nekih jasnih iodreðenih tendencija, usporedivih s neprestanom te�njom prema poveæanju pri-lagodljivosti. Ipak, postoje dva momenta koji ukazuju na promjene u ulozi surad-nje i sukoba u organizacijama. U nekim je organizacijama uspjelo povezati surad-nju i sukob u istoj djelatnosti. Od igara i �porta do tr�i�ta i vi�estranaèja. Ti suoblici dragocjene steèevine razvitka, jer su uspjele razorne potencijale sukobljava-nja iskoristi kao poticaj i motivaciju za uèinak, napor, pa i za suradnju. Ipak valjazadr�ati na umu da takve moguænosti nisu neogranièene. Osobito ih je te�ko ost-variti u organizacijama stabiliziranim pomoæu vrijednosti. Vrijednosti su, premasvom pojmovnom odreðenju, apsolutne, pa je sukob o vrijednostima te�ko kom-binirati sa suradnjom u njihovom ostvarivanju. To je glavni izvor problematiènos-ti odnosa izmeðu politièkih i upravnih dijelova dr�ave. I glavni razlog da sepolitièko sporenje meðu strankama sve vi�e odnosi na relativne vrijednosti i ciljevekraæeg dometa. Kao, primjerice, debata o tome treba li dati prednost financiranjukazali�ta ili izgradnji sportskog stadiona. Pri tome se podrazumijeva da æe opcijakoja je sada ostala u manjini doæi na red sljedeæom prilikom. Naprotiv, dok strankerazdvajaju apsolutni, temeljni, a suprotstavljeni vrijednosni stavovi nema parla-mentarizma. Kako su pokazale politièke revolucije od 18. do 20. stoljeæa.

Druga promjena u pogledu odnosa suradnje i sukob u organizacijama sastojise u �irenju posebne kategorije sukoba, sukoba o èinjenicama, o tome �to je objek-tivna istina, �to je pravo stanje stvari. I takvi sukobi, istina nose u sebi moguænostemocionalne meðusobne indukcije i eskalacije sve do izmicanja u podruèje ira-cionalnosti. Ali u veæini sluèajeva, pod normalnim okolnostima, sukobi o èinjeni-cama bitno se razlikuju od sukoba o interesima i vrijednosnim opredjeljenjima.Ne samo da je sukob o èinjenicama glavni pokretaè napredovanja znanja, jedneod temeljnih dimenzija dru�tvenog razvitka. Taj sukob sam po sebi upuæuje napotrebu suradnje u tra�enju novih èinjenica, pomoæu kojih bi se sukob mogaoobjektivno rije�iti.

I pored toga, meðutim, èini se da se temeljna suprotnost izmeðu suradnje isukoba u organizaciji ne mo�e ukloniti. Organizacija ostaje interakcija, a interak-cija proizvodi suradnju i sukob istodobno. Ma kakvi joj inaèe bili ciljevi, ma kakviodnosi vladali u njoj i ma kakvim se metodama slu�ila. U interakciji nastaju inte-resi koji nisu uvijek meðusobno uskladivi. Interakcija nameæe sukob oko prven-stva: tko je bolji uspje�niji, presti�niji, zaslu�niji. Interakcija proizvodi trenje, irita-


223

ciju samom istodobnom prisutno�æu vi�e pojedinaca, koja mo�e postati izvor su-koba. Konaèno, nije iskljuèeno da osnovna genetska konstrukcija ljudske mental-nosti sadr�i u sebi i privlaènost i odbojnost, i libido i agresiju (Freud), iz kojihizviru suradnja i sukob prije svakog razmi�ljanja. To vrijedi za sve organizacije,bez obzira slu�e li ostvarivanju privatnog interesa ili za�titi javnog. Pitanje je ukojoj se mjeri razornost sukoba u ljudskoj interakciji mo�e smanjiti, s jedne strane,kombinacijom suradnje i sukoba u istoj djelatnosti, a s druge skraæivanjem vre-mena kontinuirane interakcije, bilo prijelazom od trajnih organizacija naprivremene projekte, bilo poveæanjem stope nastajanja i nestajanja organizacija,kako se to veæ danas nazire u globalnoj privredi.

Sukobi, koji su u svom kretanju i po svojim moguæim posljedicama te�ko pred-vidivi, glavni su razlog nepredvidivosti buduæeg razvitka organizacije i upravnihorganizacija. Nastojali smo u ovom radu posvetiti posebnu pa�nju upravnim or-ganizacijama i njezinim posebnostima u odnosu na organizacije uopæe. Ali sada,na kraju, kad se radi o teorijskog bilanci dana�njeg stanja i o putu moguæeg buduæegnapretka, vraæamo se na organizaciju kao takvu.

Na putu dalje i u ocjeni gdje smo danas na tom putu, treba ovdje kratko raz-misliti o tri pitanja:

a) U kojoj mjeri ustanovljene pravilnosti u organizaciji neposredno odreðujupona�anje ljudi u njima?

b) U kojoj mjeri ustanovljene pravilnosti adekvatno odra�avaju slo�enost stvarnepojave organizacije?

c) U kojoj mjeri ustanovljene pravilnosti dozvoljavaju predviðanje buduæeg raz-vitka organizacije.

Ad a) Po�li smo od pretpostavke da je polazi�te dru�tvenih istra�ivanja, nepojedinac, ni dru�tvena struktura, veæ interakcija meðu ljudima. Takvim defini-ranjem nastojali smo osloboditi dru�tvene znanosti u u�em smislu rijeèi od odgo-vornosti za fundamentalnu problematiku ljudske osobe koju prouèavaju biologi-ja, antropologija, psihologija i druge discipline. Ali to ne znaèi da ta problematikane utjeèe na organizaciju. Ljudi razmi�ljaju i uèe, razvijaju interese i sklonosti,obuzimaju ih osjeæaji i afekti. Oni i djeluju na temelju promjena u svom znanju, uskladu sa svojim svakodobnim interesima i pod utjecajem svojih osjeæaja i afeka-ta.146 A to se odnosi i na njihovo pona�anje u organizacijama. Dru�tvene znanostipolaze od toga da se, pod normalnim okolnostima, pona�anje ljudi odvaja od pret-

146 Tako Gerhardt et al (1994, 42) u prikazu znanstvenog razvitka Renate Mayntz istièu njezinonastojanje da �sistemske teoreme makrosociolo�ke teorije diferencijacije prevede u tvrdnje opona�anju pojedinaènih osoba i o strategijama, prije svega, korporativnih aktera, kako bi ihuèinila pristupaènima empirijskom istra�ivanju i osposobila za tumaèenje stvarnih razlika.�

224


postavljenog prosjeka simetrièno na obje strane, tako da se suprotna odstupanjameðusobno poni�tavaju u skladu sa statistièkim zakonitostima. A taj je prosjekodreðen ba� pretpostavljenim pravilnostima koje su ustanovljene u procesu orga-niziranja i o kojima je ovdje bila rijeè. Pored toga mogu se uzeti u raèun i izvjesnepretpostavke o mijenjanju te�nji i sklonosti ljudi, kao �to smo to ovdje poku�ali,primjerice, s pretpostavkama o tzv. novim vrijednostima.147 To, meðutim, znaèida je pona�anje ljudi u organizacijama na kraju ipak samo djelomièno odreðenoovdje opisanim pravilnostima. Osobito kad uzmemo u obzir, da su odstupanja od«prosjeka», osobito uslijed eskalacije afekata u sukobu, gotovo posve nepredvidi-va. To je prvo ogranièenje kako 148 teorijskog dosega na�ih zakljuèaka, tako njihovepraktièke iskoristivosti.

Ad b) Sve su teorije na podruèju dru�tvenih znanosti, zapravo, teorije srednjegdometa samim time �to im nedostaje opæi okvir od svih prihvaæenih teorijskihgeneralizacija, pojmova i mjerila koje odreðuju granice unutar kojih se, uodreðenom duljem vremenskom razdoblju, mogu kretati smislena znanstvenaistra�ivanja.149 Nedostaju teorije, ne srednjeg, veæ najveæeg dometa kojimaraspola�u prirodne znanosti, a koje je T. Kuhn (1962) nazvao paradigmom. Naprimjer, opæe teorije fizièkog svijeta povezane s imenima Kopernika, Galileia iNewtona, pa onda promijenjena slika svijeta s imenima Rutherforda, Plancka iEinsteina. Drugim rijeèima, teorijama srednjeg dometa u dru�tvenim znanosti-ma nedostaje «neophodna raznovrsnost» (W.R. Ashby 1963) da obuhvate slo�enostdru�tvenog svijeta koji prouèavaju. Na primjer, pojam savr�enog tr�i�ta u ekonom-skoj znanosti ne odra�ava èinjenicu da svaki sudionik u tr�i�noj utakmici nastojisteæi i zatim stabilizirati prednosti u svoju korist, prednosti koje naru�avajudjelovanje pretpostavljenih zakonitosti «savr�ene konkurencije». Teorija koja tonastojanje nije u stanju ugraditi u svoje teoreme, ne mo�e odraziti slo�enost stvar-

147 Neki pisci, meðutim, te nove vrijednosti samo-razvijanja, kao �to su �pustolovine, promjene,i�ivljavanje osjeæajnih potreba, kreativnost, spontanost, nevezanost i samostalnost� svrstavajuu kategorije �nereda i kaosa�, ali nereda i kaosa koji su neophodni da bi se razlabavila krutostbirokratske organizacije (Bosetzky 1994, 113).

148 Prema Boudonu (1994, 167 i sl.), ljudsko se pona�anje tumaèi na dva osnovna naèina: Kaoproizvod internaliziranih normi i vrijednosti ili kao posljedica namjere aktera da u najveæojmjeri pobolj�a odnos izmeðu tro�kova i dobiti u svoju korist. Iako se obje definicije ogranièava-ju na tzv. racionalno djelovanje, Boudon smatra da �nijedna od dvije glavne pozicije ne zado-voljava jer nijedna nije dovoljno opæenita. Lako je navesti mnogo vrsta pona�anja / scil. racio-nalnog pona�anja/ koje ni jedna ni druga ne mogu protumaèiti�(Boudon 1994, 167).

149 �Kao mnoge rijeèi kojima se ljudi nabacuju, i rijeèi �teorija� prijeti opasnost da ostane bez znaèe-nja. Odnosi se na toliko razlièitih sadr�aja, od pomoænih radnih hipoteza pa do neodreðenih ineureðenih spekulacija, do aksiomatskih sustava mi�ljenja. Upotreba izraza èesto ote�avaumjesto da stvara razumijevanje�. Ova razmatranja Roberta Mertona (1968, 39) nisu ni nakon40 godina izgubila aktualnost.


225

nog svijeta u svojim teorijskim tezama. Ili, generalizacije bez specifikacije.150 Ili,plauzibilne tvrdnje koje sugeriraju dalekose�nost a da je ne obrazla�u.151 Sve suto mre�e koje propu�taju previ�e konkretne stvarnosti, a da bi mogle biti korisne.Takvog nedovoljnog obuhvata svijeta ima i u teoriji organizacije koja je ovdjeizlo�ena. Na primjer, u kojoj mjeri suradnja pod prisilom ostaje suradnja, jer sumoguæe alternative za prisiljenog jo� nepovoljnije? Ili, u kojoj se mjeri tvrdnja daje prijelaz od tradicionalne organizacije na novu postupan dade precizirati u vre-menu i po okolnostima? Takvi se nedostaci teorija srednjeg dometa mogu smanji-vati radeæi na njima i skupljajuæi empirijske podatke. Ali se posve ukloniti ne mogu,dok ne postoji opæeprihvaæeni pojmovni teorijski okvir i mjerila.

Ad c) Konaèno, presudni kriterij svake teorije: mogu li se primjenom njezinihteorema predvidjeti buduæi dogaðaji? Ovdje iznijeta teorija organizacije polaziod pretpostavki o odreðenim tendencijama u razvitku, tendencijama koje se daduprojicirati, u mislima produ�iti u buduænost.

� Posredovanost interakcije elektronièkim komunikacijskim vezama veæ je da-nas stvarnost na�eg svijeta.152 Ona vrijedi i za organizacije, mo�da je upravo kodnjih najjasnije izra�ena. Ima razloga za pretpostavku da æe se tehnologija elek-tronièkih komunikacija i dalje razvijati. Koje su predvidive posljedice te tenden-cije za organizacije i za rad u njima?

Industrijska je revolucija odvojila mjesto rada od mjesta stanovanja. Infor-matièka se revolucija kreæe prema tome da to odvajanje poni�ti. Time se otvaraperspektiva na organizaciju koja nije vezana za odreðeni prostor, veæ se kao mre�a�iri na pojedince, bez obzira na to gdje se oni nalaze, gdje obavljaju svoju djelat-nost, a koji mogu doprinijeti njezinom funkcioniranju. Ti su pojedinci neovisni upogledu mjesta, vremena i drugih modaliteta svog rada, a povezani su iskljuèivosredstvima komuniciranja.153 Svaki pojedinac mo�e istodobno sudjelovati u veæembroju takvih mre�a, do granica svog osobnog radnog kapaciteta. U takvim bi seorganizacijama bitno smanjila ona kategorija sukoba koji su izazvani iritacijom

150 Npr. tvrdnja da je stupanj tolerancije konflikta ua SAD veæ nego u Njemaèkoj (Aberbach et al.1994, 280).

151 Npr. �... jednakost i nejednakost rastu jedna na drugoj� (Luhmann, 1994, 193).152 �Suvremena promjena paradigme mo�e izgledati kao prelazak s tehnologije temeljene prven-

stveno na jeftinom inputu energije na tehnologiju koja se temelji na jeftinim inputima informacijadobivenih napretkom u mikroelektronici i tehnologiji telemekomunikacija� Christopher Freeman cit. uCastells 2000, 93)

153 �Postupno nestajanje ogranièenja prostora, vremena i hijerarhije odredit æe ne samo priroduvlastitog rada, veæ i suradnju. Otvorena komunikacija znaèit æe da se svatko, nezavisno oforganizacijske sheme, mo�e obratiti izravno na osobu koja je va�na za problem. Prisutnost nadaljinu dozvoljava virtualnu prisutnost sudionika u istom prostoru, preko svih �komunika-cijskih zidova�, a telekomunikacija istodobni pogled na isti dokument� (Reinermann 1997, 442).

226


dugotrajnom neposrednom prostornom blisko�æu. U nastavku iste tendencije ubuduænosti ta bi promjena mogla povuæi za sobom mijenjanje èitavog naèina �ivo-ta ljudi, izmijenila sliku koju ljudi imaju o sebi i o svojim ciljevima. Polazeæi odpretpostavke da je sukob, ba� kao i suradnja, konstanta ljudske interakcije, treba-lo bi razmisliti na kojim mjestima i u kojim oblicima bi se pojavljivao sukob u takoprostorno raspr�enim organizacijama.

� Time �to znanje i informacije postaju sve va�niji sastavni dio proizvodnihsnaga, poveæava se uloga sukoba o èinjenicama, o tome �to je stvarno stanje stvari,u odnosu na sukobe o interesima u organizaciji. Dok sukob o interesima naèelnoeskalira kroz konfliktnu interakciju, nekom vrsti pozitivne povratne sprege, su-kob o èinjenicama vodi, u svom normalnom odvijanju, negativnom povratnomspregom, natrag u suradnju radi razrje�avanja sukoba pribavljanjem novog znanjaodnosno informacija. Suprotstavljanje mi�ljenja o èinjenicama treba naèelno pozi-tivno ocijeniti, jer doprinosi smanjivanju neizvjesnosti i razrje�avanju nedoumi-ca br�im �irenjem znanja i prikupljanjem informacija. Te�nja poveæati znanje iinformiranost u stanju je stvoriti svojevrsnu kombinaciju suradnje i sukoba, tim�to se vi�e organizacija, vi�e pojedinaca, vi�e timova natjeèu tko æe prije i tko æebolje doæi do novog znanja i informacija.

� Uvoðenje, na sve vi�e naèina, kombinacije suradnje i sukoba pokazalo se dodanas najboljom metodom ugraðivanja ove temeljne ambivalentnosti ljudske in-terakcije i, uopæe, ljudske dru�tvene situacije u normalni tijek �ivota i u funkcio-niranje dru�tvenih struktura. Primjere tr�i�ta, vi�estranaèkog parlamentarizma, di-obe vlasti u dr�avi, kontradiktorne sudske parnice spomenuli smo veæ ranije. Pita-nje je, mo�e li se ovo naèelo, potvrðeno na raznim podruèjima, unijeti i u organiza-cije. Mnogo onoga �to se veæ danas nastoji u organizacijama promijeniti � decen-tralizacija, jaèi polo�aj pojedinca, utakmica unutar organizacije za napredovanje ustatusu i za druge prednosti, utakmica izmeðu organizacijskih jedinica i èitavih or-ganizacija � ide u tom smjeru. Kvalitativni skok na tom podruèju mogao bi se oèeki-vati od uspostavljanja labavo povezanih organizacijskih sustava, zvanih mre�e. Dokneki (npr. Castells 1997-2000) smatraju mre�e veæ ostvarenim dostignuæem u «infor-macijskoj ekonomiji», drugi ukazuju na neprestanu opasnost koja prijeti mre�amapojavom moæi u njima. Svaki sudionik u mre�i nastoji pobolj�ati svoj polo�aj u odno-su na druge i taj polo�aj stabilizirati osloncem na neki oblik moæi. Osim toga trebazadr�ati na umu da veæina dosada�njih oblika kombinacije suradnje i sukoba znat-no usporava operacije unutar strukture, u suprotnosti sa spektakularnim poveæa-njem brzine u dana�njim transakcijama meðu organizacijama.154

154 Castells pi�e o mre�ama u posve specifiènom znaèenju. Meðutim, tradicija dru�tvenih znanostirazvila je velik broj pristupa pojavi mre�a i umre�enosti u dru�tvu koje je te�ko sve svesti nazajednièki nazivnik. Usp. Berry et al. (2004, pp. 539-550)


227

Ova tri predviðanja buduænosti organizacije � neovisnost od prostorne blisko-sti, sukob o èinjenicama kao prevladavajuæi oblik sukobljavanja i kombinacija surad-nje i sukoba u istoj djelatnosti � u stvari nisu predviðanja u strogom smislu rijeèi.To su projekcije u buduænost veæ danas zabilje�enih tendencija u razvitku organi-zacije. Tvrdnje tipa: ako se dana�nje kretanje nastavi u istom smjeru i ako se nepojave novi èimbenici koji bi utjecali na to kretanje, onda bi buduæa situacija mo-gla izgledati ovako. Takva klauzula ceteris paribus bitno ogranièava prognostièkuvrijednost predviðanja kojima je dodana. Naime, buduæe okolnosti rijetko æe bitijednake onima koje danas postoje.

U cjelini, suvremene tendencije u razvitku organizacija usmjerene su premapoveæanju njihove prilagodljivosti. One postaju sve neovisnije o prostoru, ali i oèlanstvu odnosno o brzim izmjenama svojih èlanova, odnosi u njima sve su manjeunaprijed utvrðeni, a osobito njihove metode rada do�ivjele su kvalitativni skokuslijed elektronièke komunikacije.155 Postavlja se pitanje, kao �to su organizacijenekada bile pretjerano stabilizirane, nije li moguæe zamisliti toèku prilagodljivostiod koje dalje organizaciji nedostaje stabilnosti? Kako opæenitija suprotnost izme-ðu suradnje i sukoba, koja vrijedi za sve oblike ljudske interakcije, tako i oprekaizmeðu stabilnosti i prilagodljivosti, koja vrijedi samo za dru�tvene strukture, nijeproblem koji dozvoljava trajno «rje�enje». Obje su dileme trajne u svojim oblasti-ma. Radi se samo o tome kako odrediti toèku optimalne ravnote�e prilagoðenusvakodobnim okolnostima koje se, tijekom dru�tvenog razvitka, sve br�e mije-njaju.

U pogledu tog razvitka, ni optimistièka oèekivanja ni pesimistièka strahova-nja ne mogu ovdje, kao ni drugdje, ni�ta izmijeniti na èinjenici, da je buduænost uznanosti otvorena i samo malim dijelom predvidiva.

To ne znaèi da se kroz proteklo stoljeæe ni�ta nije promijenilo u na�em naèinugledanja na organizacije. Max Weber, F. W. Taylor, Henri Fayol stvorili su prototiporganizacije kao dru�tvene strukture koja stabilizira oblike ljudske interakcije usuradnju. Niti je mijenjanje tih struktura za njih prisutno kao posebni problem,niti je sukob u njima drugo do kr�enja pravila suradnje. Danas, naprotiv, � kao �toje reèeno � vidimo stabilnost i prilagodljivost organizacije kao dva podjednakoneophodna svojstva i razmi�ljamo o njihovoj optimalnoj meðusobnoj ravnote�i.Danas uviðamo da su suradnja i sukob podjednako prisutni ishodi ljudske inter-

155 March (1995, 427 i sl.) veæ je prije 10 godina upozorio na taj problem. On suprotstavlja tenden-ciju organizacija da poveæaju svoju elastiènost na dulji rok i njihovu istodobnu �elju da funk-cioniraju s maksimalnom uèinkovito�æu u sada�njosti. Buduæi da uèinkovito funkcioniranjezahtijeva stabilnost, ova bi opreka mogla dovesti do stvaranja sve veæeg broja privremenih(disposable) organizacija koje funkcioniraju na stabilan naèin dok potreba postoji, a kad seizmijene okolnosti koje su tu potrebu uvjetovale, nestaju, i zamjenjuju ih nove jednako sta-bilne i jednako privremene.

228


akcije, pa se ne mo�e raditi o tome da se sukob nastoji naprosto iskljuèiti iz organi-zacije, veæ o tome kako suradnju i sukob kombinirati tako da organizacija budebolje u stanju ostvarivati svoje svrhe.

Zvati tu promjenu u gledanju na organizacije promjenom paradigme, znaèiupotrebljavati Kuhnovski pojam paradigme kao metaforu. Jo� uvijek nam nedosta-je opæeprihvaæeni teorijski okvir, jedinstveni i jednoznaèno definirani teorijskipojmovi i, osobito, mjerila i precizni kriteriji pomoæu kojih bismo teorijske tvrdnjemogli pouzdano usporediti sa stvarno�æu. Ali to ne znaèi da se nismo pomakli smjesta. Prihvaæanje promjenljivosti i sukoba u temeljna usmjerenja teorije orga-nizacije, kao svojstva koja prate svaku ljudsku interakciju odnosno svaku dru�tvenustrukturu, svakako znaèi korak dalje. I otvara novu perspektivu na putu koji nasiza toga èeka. Izrazi «uvijek», «nikada», «sve», «ni�ta» unaprijed su sumnjivi uznanosti. Niti izjave da smo veæ na cilju, niti jadikovke da je cilj nedosti�an tu nepoma�u mnogo. Treba tra�iti dalje.

Literatura

Aberbach, Joel D., Hans Ulrich Derlien and Bert A. Rockmann: Unity and Fragmenta-tion. Themes in German and American Public Administration, in Hans Ulrich Derlienet al.: Systemrationalitaet und Partialinteresse, Festschrift fuer Renate Mayntz(Baden-Baden, Nomos, 1994)

Achrol, R. S.: Changes in the theory of interorganizational relations in marketing: Toward anetwork paradigm (Jounal of the Academy of Marketing Science, Vol.25, No.1, 1997,pp. 56-71)

Afuah, Allan: Dynamic Boundaries of the Firm: are Firms better off being vertically integrat-ed in the face of technological change (Academy of Management Journal Vol.44, No.6,2001, pp. 1211-1228)

Ashby, William Ross: An Introduction to Cybernetics (New York, Wiley, 1956, 1963)Berry, Frances S., Ralph S. Brower, Sang Ok Choi, Wendy Xinfang Goa, Hee Soun

Jang, Myungjung Kwan, Jessica Ward: Three Traditions of Network Reasearch: Whatthe Public Management Agenda Can Learn from Other Research Communities (PublicAdministration Review, Vol.64, No. 5, 2004, pp.539-550)

Bigley, Gregory A. and Karlene H. Roberts: Incident Command System: High ReliabilityOrganizing for Complex Volatile Task Environment (Academy of Management Jour-nal, Vol. 44, No.6, 2001, pp. 1281-1300)

Boudon, Raymond: Reconstructing Complex Systems Needs a Complex Theory of Rational-ity, in Derlien et al.: «Systemrationalitaet und Partialinteresse» (Baden-Baden,Nomos, 1994)

Carcassonne, Guy: Moderniser la democratie francaise, u Fauroux et Spitz (eds): NotreEtat, Le livre verite de la fonction publique (Paris, Laffont, 2000)


229

Castells Manuel: The Information Age: Economy, Society and Culture, 3 Vols (Oxford, Black-well, 1997). Hrvatski prijevod prve knjige «Uspon umre�enog dru�tva» (Zagreb,Golden Marketing, 2000)

Child, John and Rita Gunther McGrath: Organizations unfettered: Organizational Formin an Information-intensive Economy (Academy of Management Journal, Vol.44, No.1,2001 pp. 1135-1148

Danwitz, Thomas von: Was ist eigentlich Regulierung? Die oeffentliche Verwaltung, Jg. 57,Heft 23, 2004, S. 977-985

DiIulio, John J. Jr. Governing Prisons (New York, Free Press, 1987)Di Maggio, Paul and W. Powell: Introduction, in Powell and Di Maggio (eds.): The New

Institutionalism in Organizational Analysis (Chicago, University of Chicago Press,1991)

Durkheim, Emile: De la division du travail social (Paris, Felix Alcan, 1902. I. izdanje1893.)

Fauroux, Roger et Bernard Spitz: Notre Etat, Livre verite de la fonction publique (Paris,Robert Lafont, 2000)

Fayol, Henri: Administration industrielle et generale (Paris, 1916)Foucault, Michel: Dits et ecrits 1954-1988 (eds. Daniel Depert et Francois Ewald, � Par-

is, Gallimard, 1994)Galunic, D. Charles and Kathleen M. Eisenhardt: Architectural Innovation and Modular

Corporate Forms (Academy of Management Journal, Vol.44, No.6, 2001, pp. 1229-1250)

Garvin, D. A. and N. Klein: A Note on High Committment Work Systems (Boston, Har-card Business School, Note no.693080, 1993)

Gerhardt, Uta, Hans-Ulrich Derlien und Friitz W. Scharpf: Werkgeschichte Renate Mayntz,in Hans-Ulich Derlien, Uta Gerhardt, Fritz W. Scharpf (Hrsg.): Systemrationalita-et und Partialinteresse (Baden-Baden, Nomos, 1994)

Girvetz, Harry K.: Welfare State, in International Encyclopoaedia of the Social Sciences, Tome16 (Cicago, Internaional Encyclopaedia of the Social Sciences, 1968, pp.512-521)

Grimm, Dieter: Staatsaufgaben � eine Bilanz, in D. Grimm (Hrsg.): Staatsaufgaben (Baden-Baden, Nomos, 1994, S.771-786)

Habermas, Juergen: Theorie des kommunikativen Handelns (Frankfurt am Main, 1981)Hannan, Michael T. and John Freeman: The population ecology of organizations (Ameri-

can Journal of Sociology, Vol.82, 1977, pp. 929-964)Heidenheimer, Arnold J.: Bildungspolitik in der Bundesrepublik Deutschalnd, Japan und

der Schweiz: «Innenpolitische» Staatsasufgaben im Wandel, in D. Grimm (Hrsg.): Staat-saufgaben, Baden-Baden, Nomos, 1994)

Hood, Christopher: A Public Management for all Seasons? (Public Administration, Vol.69,No..1 1991, pp. 4-19)

230


Ilinitch, A. Y., R.A. D�Aveni and A. Y. Levin: New organizational forms and strategies formanaging in hypercompetitive environments (Organization Science, Vol. 7, 1996, pp.211-220)

Joerges, Bernhard: Reden ueber grosse Technik, in D. Grimm (Hrsg.): Staatsaufgaben(Baden-Baden, Nomos, 1994)

Kaufmann, Franz-Xaver: Staat und Wohlfahrtsproduktion, in Derlien et al. (Hrgb): Sys-temrationalitaet und Partialinteresse (Baden-Baden, Nomos, 1994)

Keohane, Robert O.: Governance in a Partly Globalized World (American Political ScienceReview, Vo.95, No.1 2001, pp. 1-13)

Kirchgaessner, Gebhard: Umweltschutz als Staatsaufgabe, in D. Gimm (Hrsg): Staatsauf-gaben (Baden-Baden, Nomos, 1994)

Klages, Helmut: Verwaltungsmodernisierung durch «neue Steuerung»? (Archiv fuer Kom-munalwissenschaften, Jg.34, II. Halbband, 1995, S. 203-228)

Koenig Klaus: Oeffentliche Verwaltung und Globalisierung (Verwaltungsarchiv, Jg. 92, No.1,2001, S.475-506)

Koenig, Klaus und Joachim Beck: Modernisierung von Staat und Verwaltung, Zum neu-en oeffentlichen Management (Baden-Baden, Nomos, 1997)

Kuhn, Thomas S.: The Structure of Scientific Revolutions (Chicago, The University ofChicago Press, 1962)

La Porte, Todd R.: Large Technical Systems, Institutional Suprise and Chalenges to PoliticalLegitimacy, in Derlien et al.: Systemrationalitaet und Partialinteresse (Baden-Baden,Nomos, 1994)

Lawrence, P. R. and J. W. Lorsch: Organization and Environment (Boston, Harvard Uni-versity Press, 1967)

Luhmann, Niklas: Soziologische Aufklaerung, Aufsaetze zur Theorie sozialer Systeme (Op-laden, Westdeutscher Verlag, 1970)

Luhmann, Niklas: Soziale Systeme, Grundriss einer allgemeinen Theorie (Frankfurt amMain, Suhrkamp, 1984)

Luhmann, Niklas: Die Gesellschaft der Gesellschaft, Bd. I, II (Frankfurt am Main,Suhrkamp, 1997)

Maire, Jacques: Environnement: les nouveaux champs de la responsabilite, u Fauroux etSpitz (eds.): Notre Etat, (Robert Laffont, 2000, pp. 240-268)

Malnight, Thomas W.: Emerging Structural Patterns within Multinational Corporations:Towards Process-based Structures (Academy of Management Journal, Vol.44 No.1,2001, pp. 1187-1210)

Maloney, J.: Yahoo! Still searching for profits on the Internet (Fortune, December 9, 1996,pp. 174-182)

March, James G.: The Future, Disposable Organizations and the Rigidities of Imagination(Organization, Vol.2, No.3/4, 1995, pp. 427-440)


231

Marx, Karl: Kapital (Zagreb, Kultura, 1948)Mayntz, Renate: Role Distance, Role Identification, and Amoral Role Behavior (Archives

Europeennes de Scoiologie, Vol.11, 1970, pp.368-378)Mayntz, Renate: Die gesellschaftliche Dynamik als theoretische Herausforderung, in Bur-

khart Lutz: Soziologie und gesellschaftliche Entwicklung (Frankfurt am Main,Campus, 1985)

Mayntz, Renate: Modernisierung und die Logik von interorganisatorischen Netzwerken (Jour-nal fuer Sozialforschung, Vol. 32, 1992, S.19-32)

Merton, Robert K.: Social Theory and Social Structure (New York, The Free Press, 1968)Montoya-Weiss, Mitzi, Anne T. Masey, Michael Song: Getting it Together: Temporal Coor-

dination and Conflict Management in Global Virtual Teams (Academy of ManagementJournal, Vol.44, No.1, 2001, pp. 1251-1262)

Morgan, Gareth: Images of Organization (Beverly Hills, Sage, 1986)Neidhardt, Friedrich: Die Rolle des Publikums: Anmerkungen zur Soziologie politischer

Oeffentlichkeit, in Derlien et al. (Hrgb.): Systemrationalitaet und Partialinteresse(Baden-Baden, Nomos, 1994, pp. 315-328)

Olson, Mancur, Jr.: The Logic of Collective Action (Cambridge, Mass., Harvard Universi-ty Press, 1965)

Parkinson, Northcote.: Parkinson�s Law and other Studies in Administration (New York,Ballantine, 1969)

Parsons, Talcott: The Social System (New York/London, Collier/Macmillan, 1966)Plessner, Helmuth: Zaka�njela nacija, O politièkoj zavodljivosti graðanskog duha (Hrvatski

prijevod � Zagreb, Naprijed, 1997)Potoski, Matthew and Aseem Prakash: The Regulation Dillemma: Cooperation and Con-

flict in Environmental Governance (Public Administation Review, Vol. 64, No.2, 2004,pp. 152-161)

Presthus, Robert: The Organizational Society (revised edition � London/Basingstoke,Macmillan Press 1979)

Preuss, Ulrich K.: Risikovorsorge als Staatsaufgabe, in D. Grimm (Hrsg.): Staatsaufgaben(Baden-Baden, Nomos, 1994)

Pusiæ, Eugen: Dr�ava i dr�avna uprava (Zagreb, Pravni fakultet, 1999)Pusiæ, Eugen: Organizacija kao teorijski problem (Rad HAZU, br.480, 2000, str. 17-48)Pusiæ, Eugen: Neki konvergentni motivi u dru�tvenim znanostima (Rad HAZU, br. 489,

2004, str. 101-237)Ridley, F.F.: Die Wiedererfindung des Staates � Reinventing British Government � Das Mod-

ell einer Skelett-Verwaltung (Die oeffentliche Verwaltung, Jg 48, Heft 16, 1995, S.569-578)

Reinermann, Heinrich: Virtuelle Organisationen (Verwaltungsarchiv, 1997, pp. 431-444)

232


Rindova, Violina P. and Surech Kotha: Continuous «Morphing»: Competing through Dy-namic Capabilities, Form and Function (Academy of Management Journal, Vol.44,No.1, 2001, pp. 1263-1280)

Rochlin, Gene: Iran Air Flight 655 and the USS Vincennes: Large Scale Military Systemsand the Failure of Control, in Todd LaPorte (ed.): Social Responses to Large ScaleTechnical Systems (Dordrecht, Kluwer, 1991)

Scharpf, Fritz W.: Politiknetzwerke und Steuerungssubjekte, in Derlien et al.: Systemra-tionalitaet und Partialinteresse (Baden-Baden, Nomos, 1994)

Schilling, Melissa A. and H. Kevin Steensma: The Use of Modular Organizational Forms:An Industry level Analysis (Academy of Management Journal Vol. 44. No. 1, 2001,pp. 1149-1168)

Schimank, Uwe: Autonomie und Steuerung, Ein gesellschaftlich funktionaler Antagonis-mus, in Derlien et al.: Systemrationalitaet und Partialinteresse (Baden-Baden,Nomos, 1994, S. 409-432)

Schuppert, Gunnar Folke: Institutional Choice im oeffentlichen Sektor, in D. Grimm Hrsg:Staatsaufgaben (Baden-Baden, Nomos, 1994, S. 613-646).

Scott, W. Richard: Conceptualizing Organizational Fields, Linking Organizations and Soci-etal Systems, in Derlien et al.: Systemsrationalitaet und Partialinteresse (Baden-Baden, Nomos, 1994)

Sofsky, Wolfgang: Traktat ueber die Gewalt (Frankfurt am Main, S. Fischer, 1997)Soulez-Lariviere, Daniel: Police, justice, prisons: la crise de l�Etat de droit, en Fauraoux et

Spitz (eds): Notre Etat (Paris, Robert Laffont, 2000, pp. 187-214)Sonnenfels, Joseph von: Grundsaetze der Polizey-, Handlung- und Finanzwissenschaft (Wien

1777)Taylor, Frederick W.: The Pinciples of Scientific Management (New York, 1911)Thomas, C.: Public Trust in Organizations and Institutions: A Sociological Perspective, in

«Earning Public Trust and Confidence: Requisites for Managing Radioactive Waste» Vol.2 (Taskforce on Radioactive Waste Management, Secretary of Energy AdvisoryBord, Washington D. C., July, 1993)

Wagner, Adolf: Grundlegung der politischen Oekonomie, Teil I (Leipzig 1892-1893)Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft, Grundriss der Sozialoekonomik (Tuebingen, J.C.B.

Mohr/Paul Siebeck, 1921)Weingart, Peter: Large Technical Systems, Real-Life Experimments and the Legitimation Trap

of Technology Assessment. The Contribution of Science and Technology to ConstitutingRisk Perception, in Todd La Porte (ed.): Social Responses to Large Technical Sys-tems (Dordrecht, Kluwer, 1991)

Willke, Helmut: Die Steuerungsfunktion des Staates aus systemtheoretischer Sicht, in D.Grimm (ed.): Staatsaufgaben (Baden-Baden, Nomos, 1994)

Williamson, Oliver O.: Markets and Hierarchies (New York, The Free Press, 1975)


233

Wilson, James Q.: Bureaucracy � What Government Agencies Do and Why They Do It(New York, Basic Books/Harper and Collins, 1989)

Woodward, Joan: Management and Technology (London, HMSO, 1958)

SUMMARY

Organizations and Public Governance

Organizations are traditionally defined as social structures where people in an or-dered network of mutual relations, commanding necessary resources, pursue goals byappropriate methods. This definition, developed during the 20th century, is all that isneeded for the practical purpose of establishing organizations, maintaining them andmake them function in their everyday activities. It is sufficient as a framework for ele-mentary teaching about organizations or for writing handbooks for practitioners.

Nevertheles, a better theoretical understanding of organizations requires a stepbeyond this definition. Organizations are social structures. Social structures are formsof human interaction relatively stabilized through time. The operational word is «rela-tively». Organizations are interaction stabilized to a degree sufficient for pursuing theirgoals, but not beyond their possibilities to change, to adapt to an ever-changing envi-ronment. They are in the middle of the stability scale: more stable than occasional formsof acting together, from games to improvised collective self-help in an emergency, butless stable than institutions, i.e. systems of internalized and habitualized norms trans-mitted through the socialization process. The point of optimal equilibrium between sta-bility and adaptability in organizations changes systematically through time but also inan accidental way. The changes are a matter of opinion, of interests, of infrastructure, ofcontent and of context.

Organizations are forms of interaction. Interaction produces cooperation but alsoconflict. Organizations are stabilized towards cooperation but must also expect conflictamong their members and must deal with it one way or another. Conflicts are generat-ed by divergent interests, by competition over priorities and over personal preeminence,by irritation through prolonged interaction, by aggresive tendencies in the human ge-netic make-up, but also by rational divergence of opinions. The amount of conflict thatcan be absorbed by organizations changes with time, goals, values and environment.Conflict is a major source of uncertainty in organizations because of its tendency toescalate and become emotionally over-charged beyond the importance of its initial sourceand motive.

Through time organizations move towards greater adaptability, away from an ex-cessive emphasis on stability characteristic of their early development. In dealing withconflict organizations are moving from an early accent on repression of conflict and ofcompensation of divergent interests, towards a more pronounced role of rational diver-gences of opinion and towards combinations of cooperation and conflict. With the in-

234


creasing importance of knowledge in organized activity increases the frequency of ra-tional differences of opinion. This type of conflict is considered beneficial for the ad-vancement of knowledge, though it is not immune to emotional charges and to escala-tion. Also organizations attempt to combine cooperation and conflict by transformingconflict into regulated competition and linking cooperation in the production of know-ledge with market competition in large organizational networks.

Organizations in the public sector are traditionally linked to the State. They developparallelly to the succesive stages of the modern State: from absolute monarchy, throughthe democratic State under the rule of law, the poublic service State of industrial andurban society, the Welfare State, towards forms of governance in which the traditionalcharacteristic of the State: sovereignty within its boundaries and reliance on armed mightin international relations, are becoming less pronounced.

In the relation between stability and adaptability the point of optimal equilibriumin public sector organizations is likely to be nearer the pole of stability than in the pri-vate sector. The public sector embodies values that are by their nature more resistant tochange than is compatible with the maximal adaptability required by the market. Alsothe traditional methods of dealing with conflict in organizations: repression and com-pensation, are less controversial and therefore more effective in public sector organiza-tions. They are, therefore, likely to continue to play a bigger role in these organizationseven in the future. Forms of combining competition with cooperation, on the other hand,are likely to be less effective than in organizations depending on the market, because ofthe more restrictive conditioning of public sector goals oriented activities by prevailingvalues and political decisions.

Documents

ORGANIZACIJA I UPRAVNE ORGANIZACIJE - hazu.hrazrnic/eRad492/Rad492Pusic.pdf · Izvorni znanstveni Łlanak Rukopis prihvaæen za tisak: 15. ... Rad 492. Razred za druıtvene ... Ova