Rapport frå finansdepartementet

Rapport frå Finansdepartementt ferdig_a 24.01.14 13.12 Side 1

Morten Søberg

Rapport fråFinansdepartementet

Ei statssekretærreise

SamlagetOslo


Dødeboka ferdig_a 20.01.14 15.45 Side 6

Til Sigbjørn Johnsen og Per Olaf Lundteigen,arbeidskameratar.

Og til Ola Borten Moe, reisefelage.



Innhald

Innleiing 9London: sentrum 13

Noko om Alexander Hamilton 23Noregs Bank. Grunnlovsvariasjonar 35

Banklogikk (til minne om MB «Irma») 45Ålmennyttige bankar 57

Riksrett 1926/1927: zoom inn, zoom ut 69[Svalbard-pengar] 83

Longyearbyen: periferi 91Sluttrapport om statssekretærar og embetsmenn 99



Innleiing

Frå Kapitol via valnederlag tilDet tarpeiiske stupet

17.12.2010: Midt på dagen vart eg utnemnd av Kongen istatsråd til statssekretær for finansministeren. Klokka treom ettermiddagen møtte eg Sigbjørn Johnsen på statsråd -ens møterom i Finansdepartementet. Eg hadde ikkje helsapå han før. Eit nevetak. Ein venleg samtale. Ei ny kjensle avalvor.

Og nye kvardagar. Kontor i tredje høgda med utsiktmot dei grøne lampene i Høgsterett og den grå skrifta påveggen der: «Lov Sandhed Ret». Morgonmøte kvar dagmed statsråden, dei tre andre statssekretærane, politisk råd-gjevar, finansråden, kommunikasjonssjefen og ein kommu-nikasjonsrådgjevar. Etterpå jamt skiftande arbeidsdagar.Det dei viste seg å vera: nedteljing forkledd som normalitet.

16.10.2013: Regjeringa Stoltenberg II fekk avskil i nådemed verknad frå klokka tolv. Etterpå vart kontoret til finans-ministeren sakte fylt opp av embetsmenn og politikarar,kamera og mikrofonar. Tett og varmt – og eg: berre snøggkvilepuls – lenge kjendest det som om tida stod stille. Omlag nitti minutt etter utnemninga tangerte det nye og detgamle einannan då finansminister Siv Jensen fekk over -levert nykelen. I Finansdepartementet tek alt slutt, og altheld fram.


Statssekretærar der lever ei nådetid i skuggen av detkonstitusjonelle og parlamentariske ansvaret til finans -ministeren. Denne tida vert bruka på klårt avgrensa arbeids-oppgåver og ansvarsområde i departementet. Kvar av ossfire statssekretærane hadde sin eigen teig. Sjølv stelte eg eingod del med bank og finans. Smått om senn skjøna eg at eghadde hamna i smørauga. Med kvart tenkte eg at eg varstatssekretær for banksaker – i ei tid prega av bankkriser iutlandet og ny bankpolitikk i Noreg.

Det ligg i dagen at det finst to slags bankar: sentralban-kar og mindre sentrale bankar (i fyrste rekkje forretnings-bankar og sparebankar). Sentralbankane har einerett påutferding av setlar og preging av myntar og er långjevarar isiste instans, dei kan låna eigne pengar til andre bankar ikrise tider. Dei hine bankane lagar òg pengar på sitt vis. Detgjengse synet er at dei tek imot kortsiktige innskot ogomformar dei til langsiktige utlån. Heterodokse mennmeiner det er like sant at bankar lagar kreditt (bankpengarog kjøpekraft) ex nihilo: ut or inkje. Banken si abc er balan-sen. Han inneheld aktiva og passiva, høvesvis eigedoms-postar på den eine sida og gjeldspostar pluss eigenkapitalpå den andre. Når ein norsk bank gjev eit lån på x kronertil personen/verksemda NN, vert dette lånet bokført somein eigedomspost, eit aktivum hjå banken. Samstundeskrediterer banken desse pengane på innskotskontoen tillåntakaren. På balansen til banken er lånesummen då òg eigjeld som banken har til NN, eit passivum. Alt i alt harbanken auka både balansen sin og den faktiske penge-mengda i Noreg med x kroner med eit pennestrok, forikkje å seia tastetrykk.

Både forretningsbankar og sparebankar er økonomiske

10�rapport frå finansdepartementet


institusjonar som avgjer kven som får lån, og langt på vegòg kva desse bankpengane skal investerast i. Såleis påverkardei fundamentale økonomiske storleikar som formue oggjeld, handel og prisar, levestandard og sysselsetjing.

Men både sentralbankane og dei andre bankane har einattside. Sentralbankane kan ta i miss til skade for land ogfolk. Og dei andre kan laga for mykje kjøpekraft for fort, tafor høg risiko og gå under for lett. Dette syner seg medujamne mellomrom som kriser og krakk. Slike ovringar ogden finanskrisa som no heimsøkjer Vesten, prega daganemine som statssekretær i Finansdepartementet. Dette ermeir tidlaust: Pengar har verde og bankane er trygge der-som ålmenta har tillit til at både pengestellet og bankstelleter fjellstøtt. Då rår finansiell stabilitet grunnen. Og det erog må vera eit grunnleggjande mål for økonomisk politikk.I kvardagen handlar slik politikk om regulering og tilsyn.Og om institusjonar og soge – lange liner.

Dette har eg skrive om her. Denne boka handlar ombankar og bankpolitikk i vid tyding. Eg har òg skrive omGrunnlova og statssekretærembetet. Økonomisk og poli-tisk historie utgjer grunnrytmen i teksten. Alt er min rap-port frå Finansdepartementet – fakta og ferdaminne omkvarandre. Det grøvste skreiv eg medan eg var statssekre-tær, både på kontoret og på talrike reiser i inn- og utland.Noko skreiv eg for å minnast, mest skreiv eg for å læra ogtenkja. Slutten er meint å peika framover: ei skisse om kon-stitusjonelle og parlamentariske reformer.

Eg har skrive sjølv, men ikkje åleine. Eg må takkaFinanstilsynet for opplysningar om MB «Irma», den fyrstebåten til Bankinspeksjonen. Av Noregs Bank har eg fåttvita alt som gjeld nynorske krigssetlar og Svalbard-pengar.

innleiing�11


Elles har Ole Morten Geving og Lars Fredrik M. Øksendalkommentert både vår- og haustutkast. Takk òg til EivindSmith for nyttige samtalar, og særleg til Karl Eirik Schjøtt-Pedersen for kunnskap om politisk kvalitet.

Aller mest takksam er eg overfor familien min: Elsa,Alma, Ada og Cathrine. Og Senterpartiet. Ein gong, eikort tid i 1959, var det offisielle namnet Norsk folkestyre-parti (demokratane). Grunnleggjande sett er partiet nettdet. For min del har det vore eit politisk landsgymnas. Eghar lært mykje og endra meg endå meir.

Dét gjeld òg tilhøvet mitt til Finansdepartementet –den fyrste mellom jamlikar. Allereie den fyrste dagen somstatssekretær vart eg spurd kva eg trong. Og eg fekk det –som plomma i egget. Nesten tre år seinare vart abonne-menta på American Economic Review, ConstitutionalPolitical Economy, Dag og Tid, Financial Times, Nationenog The New Yorker kansellerte. Eg leverte tilbake Ameri-can Express-kortet, datautstyret og diplomatpasset, fekkmed meg e-postar og eigne notat på ei minnebrikke ogkjøpte fri mobiltelefonen min for ein etter måten rimelegpenge.

I totida siste dagen gjekk eg til slutt i lag med Sigbjørn,Hilde, Roger, Kjetil og Randi bortover korridoren i tredjehøgda, ned trappa og over og ut. Dagen etter skreiv eg meginn i protokollen på lesesalen til Nasjonalbiblioteket.Under rubrikken stilling la eg til forkortinga h.v. etter stats-sekretær, for har vore. Ein vyrkedag i november skreiv egdette. Resten av rapporten vart slik:



London: sentrum

When a man is tired of (the City of ) London,he is tired of life

I embets medfør: Gardermoen–Heathrow med British Air-ways, tysdag kveld, januar, svart taxi under kvite gateljosinn til hotellet Intercontinental, italiensk middag og ende-leg: Eg hengjer opp dressar, skjorter og slips på rommet,slappar av, ser på Newsnight på BBC og blar i ein rapportom bankunion i EU frå ein komité i House of Lords. EllerStormannshuset, som det heiter hjå Aasmund O. Vinje iBretland og Britarne, den norske utgåva av reiseskildringa ANorseman’s Views of Britain and the British (1863).

Ny dag. Eg kjem til Lloyd’s of London i bil frå den nor-ske ambassaden, vert slusa inn av ventande vakter, resepsjo-nistar og sekretærar. Lloyd’s byrja som ein forsikringsmark-nad på tampen av 1600-talet, vart fyrste gongen regulertmed eiga lov i 1871, og er enno eit torg der tusenvis av men-neske møtest kvar vyrkedag for å spreia risiko og garderaseg mot uvisse. Nede i fyrste høgda står ei gamal klokke.Før ringde dei i henne når godt eller dårleg nytt kom tilLloyd’s om skip lasta med varer og andre verdisaker. Rettattmed: ein glasmonter med sylv etter buet til admiral Nel-son. I dei øvre høgdene storfelt utsikt over City of London:ein eigen by i London, eit 2,9 kvadratkilometer stort finans -midtpunkt. Threadneedle Street går framom Lloyd’s ogbort til Bank of England frå 1694.


Eg er på eit slags studiebesøk her. Leiinga i Lloyd’s fortelmeg om nye tilsynsoppgåver for Bank of England. Snart erdet sentralbanken som skal byrja føra tilsyn med Lloyd’s. Eghøyrer at det truleg vil auka kvaliteten i tilsynsarbeidet.Samtalen lettar etter kvart frå manus: kinesiske forsikrings-selskap/trygdelag, politisk innblanding og risiko i USA. Eglærer at Lloyd’s kan forsikra deg mot alt mellom himmel ogjord om du har pengar nok. I Noreg har det vore strengare.Forsikringslova av 1911 galdt eksplisitt ikkje for forsikring avplatinarev eller veddelaupshestar. Det er vanskeleg å forsik-ra seg mot bank- og finanskriser òg. Men god bankpolitikkhandlar på eit vis om forsikring, om trygding, som det ògheitte før omgrepet trygd vart innsnevra til eit særområde.

• • •

Downing Street. Inngangen er sperra med automatvåpenog gjerde. Eg viser fram diplomatpasset med engelsk ogfransk framside, får skinnveska gjennomlyst, avtale kon-trollert. Vink, gjennom, vidare, heilt inn til nummer 10:statsministerbustaden og statsministerens kontor. Bakominngangsdøra ei burliknande hylle for mobiltelefonar – ogutsikt mot nye rom innetter, dører, trapper. Det aular avmenneske.

I eit rom i tredje høgda er det sett av ein time med sjefenfor Behavioural Insights Team – «the nudge unit». Bak-grunn: Boka Nudge (2008) av Chicago-professorane CassSunstein og Richard Thaler hadde undertittelen ImprovingDecisions about Health, Wealth, and Happiness. Gult omslagmed to elefantar i svart silhuett på framsida. Mora gårattom ungen sin og nuggar han framover med snabelen.Ordet nudge = ‘dult, skubb, puff ’, for ikkje å seia ‘nugg’, på



nynorsk. Varsamt i rett lei. Statsminister David Cameronlas boka og fekk skipa ei særskild avdeling for å laga ogspreia slike idear etter at han kom til makta i 2010.

Den politiske definisjonen av nugging ≈ tiltak for åendra åtferda til folk på mildt vis – bortanfor lover og føre-segner, kapittel og postar på statsbudsjettet. Og utan at deitenkjer så mykje over det. Éin tanke: Korleis få folk til åspara meir til rainy days, ikkje minst dei som har lite å leggjatil sides? I gamle dagar fekk fattige landarbeidarar korkjearbeid eller løn når det regna. Vêret og tidene skifter, menframleis har mange britar lite på kistebotnen. Eg får kopi aveit idénotat til statsministeren om dette. Ein av tankane derer at sparing for låginntektsbritar kan organiserast som eitlotteri der kvart spart pund er eit slags pengelodd. Eit annaframlegg er «rainy days»-konti med sosial kontroll av uttakslik at det vert vanskelegare å avbryta sparinga.

Eg veit ikkje. Men eg veit at Vinje høyrde på ordskifte iHouse of Commons – Ålmenningshuset – då han var der i1862, og såg og fekk med seg både statsminister Lord Pal-merston og finansminister Gladstone. Då og no: Politikker eit språkleg fenomen. Av og til: Politisk tale og skrift påsitt beste kan påverka tenkinga i landet – fortelja historier,skriva historie.

• • •

Torsdag, morgonstund i lag med ein amerikanar, fire eng-elskmenn og ein skotte frå Royal Bank of Scotland midt iCity of London. Før finanskrisa gjorde strandhogg i 2008,var banken visstnok den største i verda med eigneluterverde 2,4 billionar pund sterling. Men han var veik ogtungpusta, så å seia utan eigenkapital. Banken vart kvelt av

london: sentrum�15


oskeskya som breidde seg etter konkursen til røselege Leh-man Brothers. No sit den britiske staten med den opphav-leg private banken i fanget og eig meir enn åtti prosent avhan. Kva no? Siktemålet er at ny privat eigarskap skal stigaopp or oska.

Sjølv skal eg andre stader: vidare i bil frå den norskeambassaden, over elva, til hovudsetet åt Financial Times.Bladet vart skipa i 1888 som London Financial Guide ogkom ut på lakserosa papir fem år seinare. Attmed avisbyg-ningen låg teateret til William Shakespeare. Ein halvsirkelmed minneplater fortel soga om The Globe frå 1599 krydramed kjende sitat frå skodespel. Mellom dei: «All the world’sa stage, / And all the men and women merely players; /They have their exits and their entrances, / And one manin his time plays many parts.» Eg òg på mitt vis, til dømesno til stades i eit av dei daglege møta til leiarskribentane iFinancial Times.

Dei plar skriva to eller tre leiarar kvar gong. Dennedagen om regulering av telesektoren i EU, definisjon avinflasjon i Storbritannia og Nord-Irland og presidentObama sin sannsynlege kandidat til finansministerposten iUSA. Themsen renn forbi, samtalen mellom skribentaneflyt att og fram til møteleiaren spør kva eg meiner om JackLew som ny Secretary of the Treasury. Sei det. Kva med ådefinera eit ideal, ein personleg-politisk gullstandard, oghalda eigenskapane og kandidaturet til Lew opp mot det?Eg nemner den fyrste amerikanske finansministeren, Alex -ander Hamilton. Tiltaksam, minneverdig. Han samla –føderaliserte – gjelda til dei amerikanske delstatane ettersjølvstendekrigen mot britane og medverka til orden i deiamerikanske statsfinansane. Nokon på hi sida av møtebor-



det nemner ein av finansministrane til president Clinton,Robert Rubin, på same vis.

Sidan går eg gjennom opne landskap med skjermar,datamaskinar og bladfykar inn på lukka rom med glasveg-ger og lyst brød, frukt, te, vatn. Eg sit i lag med andrenordmenn, éin halvt engelsk, ein annan mest engelsk, littskotsk: spørsmål og svar om politikk og økonomi. Rolle-spel. Etterpå attende i trafikken, frå det eine sentrum til detandre, til nytt møte med ein statssekretærkollega i det bri-tiske finansdepartementet. Ein samtale der, mest om bank-struktur. I Storbritannia og Nord-Irland rår fem storbankarnesten all grunnen. Heile bankstellet hadde vore meirrobust om det var fleire bankar og meir dynamikk, kon-kurranse og fleire nyetableringar, som i andre næringar.

• • •

Bank of England har sete både i Threadneedle Street og idet engelske språket i seiemåten «as safe as the Bank ofEngland». Vinje skreiv i 1863 om «Englands Bank» og gull-kjellaren der. No, i fyrste høgda, står to minibankar attmedeinannan med bankens sjølvlaga setlar, utan noka koplingtil gull, i rommet der gjester skriv seg inn, før dei verthenta og fylgde til avtala møtepunkt. Eg vert leiddgjennom hallar og forbi søyler inn til banksjefen for finan-siell stabilitet, Andrew Haldane.

Finanskrisa har gjort han namngjeten som eit moderneorakel. Ein kunnskapsrik fritenkjar, eit meiningssterkt lek-sikon. Vi snakkar om Noregs Bank og tida då banken låg iTrondheim på 1800-talet. Då skulle avstanden til hovud-staden – meinte somme – tryggja Noregs Bank mot poli-tisk misbruk. Noregs Bank var lenge Stortingets bank.



Haldane fortel at just parlamentet i Storbritannia dei sisteåra har vorte viktigare for Englands Bank, og at tilhøvet tilstatsmaktene og rolla til den gamle banken i det heile harskift mykje i nyare tid.

Tre år før Noregs Bank vart statleg, vart Bank of Englandnasjonalisert. Det var i 1946. Etter Labour-brakvalet i 1997vart han gjord uavhengig av det britiske finansdepartemen-tet: fri til å fastsetja styringsrenta, men samstundes fråtekenansvar for tilsyn med andre bankar og finansføretak. Etterden siste krisa kom ei anna nyvinning. No gjeld ein avtalemellom banken og Finansdepartementet om at finansminis-teren har rett til å instruera sentralbanksjefen i krisetider, nåroffentlege finansar står på spel på grunn av økonomisk sjuk-dom og smitte i finanssektoren. Då skifter banken adressefrå Threadneedle Street til 11Downing Street.

Endringstakta til institusjonen Bank of England harauka den siste tida. I 2013 får banken ansvar for finansiellstabilitet, for makrotilsyn og makroregulering: regulatoris-ke krav og tiltak som skal hindra oppbygging av risiko i detøkonomiske systemet. Dette fører parlamentet tilsyn med iform av høyringar, mykje meir enn i Noreg.

Eg spør om denne parlamentariske kontrollen. KorkjeHaldane, sentralbanksjefen eller andre møtande frå bankenkan halda fram i stillingane sine dersom møta med dei fol-kevalde endar med merkande fråvær av tillit. I stadig størregrad gjennomfører finanskomiteen i Underhuset òg høy-ringar med menneske som finansministeren ynskjer å ut -nemna til toppstillingar i Bank of England. Slike «appoint-ment hearings» munnar ut i skriftlege, offentleg tilgjenge-lege vurderingar av dei nominerte. I regelen er desse råd-gjevande; finansministeren står fritt til å sjå bort frå dei.



Men eg noterer meg eit nytt norsk blikk på det britiske. Atfinansiell stabilitet òg handlar om personalpolitikk. At altdette godt kan gå føre seg i ope lende, med meirinnsyn ogkritisk søkjeljos. At dette er noko å skriva heim om.

• • •

Kvelden før sit eg ein halv time i kø og taxi frå GoldmanSachs i City til det andre finanssenteret, Canary Wharf,lenger aust i skyminga, som vert motverka av vegger av ljosfrå amerikanske, engelske, sveitsiske og meir grenselausebankar. Pluss Moody’s: I 1909 publiserte John Moody kre-dittvurderingar i USA av obligasjonar som jarnbaneselskaputferda for å få pengar til investeringar, utbygging.

Forretningsideen til Moody vart fylgd opp av firmaaPoor’s Publishing Company i 1916, Standard StatisticsCompany i 1922 og Fitch Publishing Company to år sei-nare. Dei fire vart tre då Poor’s og Standard slo seg saman i1941, og sidan har dei vurdert statar, bankar og føretak ogkome med talande utsegner – «opinions» – i form av bok-stavkarakterar: A betre enn B, fleire A-ar betre enn færre,og trippel A best. I opptakta til finanskrisa florerte toppka-rakterane på sviktande grunnlag. Karakterinflasjonengjekk hand i hand med oppbygging av gjeld og ei spekula-sjonsboble som til slutt sprakk, og ei vending var vi nærden finansielle endetida. Då strauk òg Moody’s og deiandre til eksamen. Kanskje låg det litt i korta. I byrjingabetalte nemleg investorane for kredittvurderingar av pro-dukta dei vurderte å investera i. Men dette vart snudd heiltom tidleg i 1970-åra, då seljarane, utferdarane av obligasjo-nar, tok til å betala for vurderingar frå kredittbyrå. Deibetaler kan henda betre for gode enn for dårlege karakterar.



No har norske bankar, både små og store, òg teke til åkjøpa slike kredittvurderingar i stor stil. Kvifor? Eitt svar er2007. Frå og med det året har dei norske bankane kunnaskipa bustadkredittselskap som utferdar og sel obligasjonarmed pant i bustader/bustadlån. Desse vert vurderte avbyråa, som igjen påverkar marknadsprisane på obligasjo-nane og dimed kva det kostar for norske bankar å lånapengar på internasjonale kapitalmarknader.

Her no, langt oppe i høgdene i One Canada Square,stutt venting i sofa i resepsjon, så lenger inn til møte medfem Moody’s-analytikarar. Ingen andre skandinavar ennden norske delegasjonen frå ambassade og departement,men dei andre her les, lyder og får med seg alt Finans -departementet og Finanstilsynet seier, skriv og nær sagttenkjer. For alt eg veit, møter desse analytikarane mange avdei norske bankane oftare enn vi gjer. Dei har òg meining-ar om norske styresmakter i Noreg kan og vil stø opp ombankane, om dei råkar ille ut. Spent på korleis dei vurderersannsynet for det. Moody’s: «We try to second-guess you.»Eg: «Well, but you see, sometimes we support our banks insecret…» Kryptisk melding, stirande spørjeteikn. Eg lettarpå sløret og fortel ei stutt økonomisk historie om den løyn-de stønaden til Den norske Handelsbank i 1923 og riks-rettssaka mot stats- og finansminister Abraham Berge ogseks av statsrådane hans tre år seinare, etter at alt haddekome opp i dagen. Smil, munter stemning.

Samtida er annleis. Kanskje veit vi ikkje alltid meir ombankane våre enn Moody’s og dei andre byråa gjer, kanhenda er deira meiningar om bankane viktigare enn vi veit,sannsynlegvis vil det alltid vera ein marknad for slike mei-ningar – ytringsfridom for ord med skiftande kvalitet – eit



pengetalande Speaker’s Corner. Men dette er ikkje tommeord. Den nye røysta frå London pregar kvardagen til nor-ske bankar. Karakterane dei får, påverkar prisen på pengarsom dei låner utanskjers. Indirekte får dette fylgjer for rente-nivået på lån til personar og verksemder i Noreg òg.

• • •

Middag oppe i Notting Hill ein stad, stutt natt, grytidlegfredag morgon, rask utsjekking, taxi ut til terminal 5 påHeathrow og fly til Edinburgh. Der ser eg så å seia mi eigaytring på leiarplass i dagens Financial Times: «From Alex -ander Hamilton to Robert Rubin, America’s most effectiveTreasury secretaries have possessed a vision that put theirstamp on the economy.»

Eg et frukost om bord, drikk kaffi, ser på stikkord inotatboka mi. Inntrykk, grunnriss: London = sentrum.For finansinstitusjonar og regulering av dei, for røynslemed finanskriser, for opplyste samtalar om det same. Eg fårlese litt i Bretland og Britarne òg. Vinje skreiv boka i Edin-burgh, opphavleg på engelsk (som han lærte av ein bonde iGudbrandsdalen). Her og der sirkla han inn ævelege san-ningar: «Men soli er skinande, endå ho er sigande. Døy-ande eller dalande kjenner me lite eller inkje til all dennekvelding, alt til nattskuggen slengjer det svarte floret kringhovudet vårt.»

Eg sjekkar inn på The Bank Hotel. Eg skal vidare medden norske konsulen til ein sparebank i Airdrie rett aust forGlasgow om nokre timar, så attende til den skotske hovud-staden til middag med sjeføkonomen i banken Lloyds ogein skotsk historieprofessor i kveld. I morgon sørover til eitsparebankmuseum i landsbyen Ruthwell (der den fyrste



sparebanken i Storbritannia vart skipa i 1810: år null forsparebankstellet her) ved den engelske grensa. Soli er ski-nande.



Documents

Rapport frå finansdepartementet