RIIGIVALITSEMISE REFORMI INFOKIRI

INFOKIRJA TEEMAD:• Sõiduautode töörühma tegevuse

tutvustus• Tekkepõhine eelarvestamine• Riigiülesannete analüüs• Nullbürokraatia projekti tulemustest

29.02.2016Nr. 2

Riigireform jaguneb suures plaanis riigivalitse­mise reformiks ja haldusreformiks. Selles info­

kirjas kajastame riigivalitsemise reformi tegevusi ja edusamme.

Riigivalitsemise reform ei ole ajaliselt piiritletud ühe­kordne ettevõtmine, vaid pidev riigivalitsemise täna­päevastamine. Aastatega on juba palju ära tehtud, kuid valitsus on otsustanud riigivalitsemise uuen­damisega süsteemsemalt ja otsustavamalt edasi minna. Valitsus on riigivalitsemise reformi seadnud üheks oma prioriteediks, mis omakorda põhjustab suuremat avalikku huvi ning lisab reformi käekäigu vastu huvi tundjaid. Riigivalitsemise reformi eestve­daja on riigihalduse minister, kuid reformi õnnestu­miseks on vajalik kõigi haldusalade ühist panust.

Oma tegevustes lähtume riigivalitsemise reformi järgmistest eesmärkidest:

Riigi sisemine töökorraldus on tõhus ja riigile jõukohane

● Riigiaparaat vajab reformimist, et suurendada selle läbipaistvust. Muudame riigiasutused ava­tumaks ja riigimaastiku lihtsamaks.

● Lõpetame tegevused, mis teineteist dubleerivad või mis pole enam avalike teenuste osutamiseks vajalikud.

● Suuname riigipalgaliste töötajate tööaja tootliku­matele tegevustele ja järgime tööjõuturu muutu­si.

● Kasutame tugiteenuseid riigiasutuste üleselt. ● Avalike ressursside kasutamine on tõhusam ja

mõjusam.

Avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus paraneb

● Kaardistame avalikud teenused ja teame, milli­ses mahus ja kui tõhusalt neid pakutakse.

● Tagame, et vajalikke avalikke teenuseid ja funkt­sioone arendatakse erinevaid ühiskonnagruppe kaasates ning et need vastavad kasutajate vaja­dustele.

● Tagame parema ja lihtsama ligipääsu andme­tele.

● Vähendame halduskoormust kõikidele osa­pooltele: nii elanikele, ettevõtjatele kui ka riigi­asutustele.

● Riigile andmete esitamisel kehtib põhimõte – üks kord, ainus kord.

Riigi maine avalike teenuste pakkuja, poliitikakujundaja ja tööandjana on kõrge

● Kaasame erasektorit teenuste pakkumisel ja ole­me avatud uutele lahendustele.

● Teeme otsuseid tõenduspõhiselt. ● Jätkame ja täiendame pidevalt riigi ülesannete

uuendamist vastavalt majanduskeskkonna ja ühiskonna põhjendatud vajadustele ja ootus tele.

Asjakohane on meenutada ka haldusreformi, mil­le eesmärgi elluviimiseks muudetakse valla ja lin­na haldusterritoriaalset korraldust, mille tulemusel peavad kohaliku omavalitsuse üksused olema või­melised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel lähtutakse ka riigivalit­semise reformi eesmärkidest riigihalduse korrasta­misel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid.

Riigivalitsemise probleemidele on tähelepanu juhti­nud eri meediaväljaanded, avaliku elu tegelased ning institutsioonid. Põhjalikult on riigivalitsemise refor­mi vajaduse kirja pannud poliitikauuringute keskus Praxis oma 2015. aasta teemapaberis: Eesti majandu­se areng on pidurdunud ja riigisisene arengukiirus on väga erinev; töökäte arv väheneb ja ülapeetavate arv kasvab; töökäte arvu vähenemine seab surve alla ka valitsussektori tööhõive; avalike teenuste pakkumi­ne ei ole jätkusuutlik; Eesti on sõltuvuses Euroopa Liidu tõukefondide rahast; praegune avaliku halduse süsteem pole käinud kaasas muutunud nõudmiste­ga; kohaliku omavalitsuse tasandi võimekus polii­tikaid rakendada ja avalikke teenuseid osutada on äärmiselt ebaühtlane.

Riigivalitsemise reformi esimeses infokirjas tutvus­tasime reformi eesmärkidest ja eelnimetatud prob­

Head lugejad!

Sõiduautode töörühma tegevuse tutvustus

leemidest lähtuvaid tegevusi üldisemalt ja andsime täpsema ülevaate valitsemise mahu vähendamisest. Infokirja teises numbris tutvustame riigiülesannete analüüsi ja nullbürokraatia algatuse vahetulemusi. Samuti anname ülevaate sõiduautode töörühma te­gevustest ning tekkepõhisele eelarvestamisele üle­minekust.

Täname kõiki kaasamõtlejaid ning oleme avatud uuenduslikele ideedele!

Rahandusministeerium

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis (VVTP) aastateks 2015–2019 on ühe tegevusena välja

toodud kesksete hankijate määramine sõiduautode ühishankimiseks eesmärgiga hoida kokku maksu­maksja raha. Keskne sõiduautode hankimine puu­dutab eeskätt valitsusasutusi ja valitsusasutuste hallatavaid asutusi.

Rahandusministeerium on kokku kutsunud töö­rühma, mille ülesanne on välja töötada sõiduautode ühishankimise kontseptsioon ja põhimõtted, mille korral keskne hankija on Riigi Tugiteenuste Kes-kus (RTK). Eesmärk on kesksete sõiduautode soetamise hangetega alustada alates jaanuarist 2017.

Töörühma tegevus hõl­mab sõiduautode keskse hankimise põhimõtete väljatöötamist, sõiduautode tehniliste kirjelduste standardite loomist ning olemasoleva autopargi ka­sutamise ja haldamise analüüsi. Sõiduautode kesk­se hankimise ja standardi seeritud tehniliste kirjel­duste eesmärk on saavutada hangete kvaliteedi kasv ja mastaabi sääst sõidu autode soetushinda-delt, olemasoleva autopargi analüüsi ja parimate praktikate koondamise eesmärk on anda sisend rii­giasutuste ametisõitude korraldamise põhi mõtete väljatöötamiseks.

Lisaks on riigikontroll läbi viimas auditit ministee­riumide valitsemisalade sõidukite kasutamisest ja hankimisest. Riigikontrolli auditi ja olemasoleva

autopargi analüüsi tulemuste põhjal koostatakse pilootprojektina tõhustamiskava (spending review) ehk ülevaatlik aruanne, mis koondab valdkonna ana­lüüsil leitud kitsaskohad ja pakub välja võimalikud lahendused. Tõhustamiskava valmib kava kohaselt juulis 2016.

Töögruppidesse on kaasatud vastava valdkonna spetsialistid erinevatest asutustest, kokku seitsme ministeeriumi haldusalast. Eeldatavalt aprillis 2016 saadetakse töögruppide esmased tulemused teis­

tele valitsusasutustele ja nende hallatavatele asutustele kommen­teerimiseks ning ette­panekute esitamiseks.

Töögrupid on võtnud eraldi eesmärgiks väl­ja töötada kõigile osa­pooltele mugavad ja kasulikud toimemude­

lid ning põhimõtted, et leitud lahendusi saaksid ka­sutada ka valitsussektori välised asutused (näiteks kohalikud omavalitsused, riigi sihtasutused).

Andreas Papp rahandusministeeriumi riigivara

osakonna peaspetsialist

Tõhustamiskava (inglise keeles spending review) koondab valdkonna analüüsil leitud kitsaskohad ja pakub välja võimalikud lahendused. Tõhustamiska­va kasutavad OECD riikide valitsused poliitikainstru­mendina eelkõige valitsussektori kulutuste vähen­damiseks, et saavutada konsolideerimiseesmärke ja toetada prioriteetide elluviimist, aga ka ressurssi­de tõhusamaks jaotuseks valdkondade sees.

Tekkepõhine eelarvestamine

Rahandusministeerium koostab 2017. aasta riigi­eelarve tekkepõhiselt, mis on senisest kassa­

põhisest eelarvestamisest usaldusväärsem ning annab parema ülevaate raha kasutamisest. Eesti avalikus sektoris on juba üle kümne aasta kasutusel tekkepõhine raamatupidamine. Koostatud kvaliteet­sed finantsaruanded leiavad vähe kasutust, kuna ei haaku kassapõhiste eelarvetega. Olukord, kus eelarvet koostatakse kassapõhiselt ning finants­aruandeid tekkepõhiselt, ei ole mõistlik ega aita kaa­

sa efektiivsele riigi ressursside juhtimisele ja kont­rollimisele.

Tekkepõhisele eelarvele üleminek on loomulik jätk ühtse riigivalitsemise ning finantsjuhtimise kont-septsiooni rakendamisele. Tugiteenuste tsentrali­seerimisel on eeldatud tekkepõhisele eelarvele üle­minekut. 2012. aastast on uut majandustarkvara SAPi kasutavatel riigiasutustel võimalik eelarvesta­

Kassapõhine arvestus Tekkepõhine arvestus Hetkeseis

● Arvestusmeetod, mille korral tehingud eelarvestatakse ja kajastatakse raha liikumise hetkel ehk perioodil millal raha laekub või välja makstakse.

● Aruandlus kajastab vaid raha liikumist, kuid ei kajasta loodud ressursse (varasid) ega võetud kohustusi.

● Kulude ja tulude kajastamine eri perioodides ei ühti tehingute majandusliku seisuga.

● Arvestusmeetod, mille korral tehingud eelarvestatakse ja kajastatakse nende tekkimise hetkest lähtuvalt, sõltumata raha laekumisest või väljamaksmisest.

● Aruandlus kajastab nii raha liikumist kui ka loodud ressursse (varasid) ja võetud kohustusi.

● Kulude ja tulude kajastamine erinevates perioodides ühtib tehingute majandusliku seisuga.

● Avaliku sektori (sh riigi kui terviku) raamatupidamis­aruanded koostatakse tekkepõhiselt.

● Enamiku valitsussektori eelarveid (sh riigieelarve) koostatakse kassapõhiselt.

● Kuna eelarveid ja raamatupidamist peetakse erinevatest põhimõtetest lähtuvalt, ei ole need võrreldavad.

● Kassapõhised eelarved ei võimalda fokuseerida pikaajalisele efektiivsusele ega anna objektiivset ülevaadet erinevate riigi poliitikate tegelikust tulemuslikkusest.

da ja kasutada eelarvet tekkepõhiselt.

Praegu riigieelarves kasutatav kassapõhine arves­tus põhineb tehingute kajastamisel vastavalt raha laekumisele või väljamaksmisele. Tekkepõhiselt kajasta takse tehinguid vastavalt nende toimumi-sele sõltumata sellest, kas sellega seotud raha on laekunud või välja makstud. Samuti paraneb võrrel­davus eri eelarveperioodide vahel.

Tekkepõhine riigieelarve on usaldusväärsem, kuna kajastab täpsemalt otsuste majanduslikku sisu.

Tekkepõhine eelarvestamine sisaldab tulusid ja ku­lusid, mis planeeritakse eelarveperioodiks sõltuma­ta sellest, millal toimub tulude laekumine või kulude eest tasumine. Erinevalt kassapõhisest eelarvest si­saldab tekkepõhine eelarve ka selliseid kulusid, mil­lega ei kaasne raha väljaminekut, näiteks põhivara amortisatsioon.

Kui kassapõhine eelarvestamine ja finantsarvestus keskendub ainult rahale, siis tekkepõhine võtab ar­vesse tehingute kogumõju maksumaksja jaoks, sealhulgas ka mitterahalist mõju. Tekkepõhise eel­

arvestamise toel saab paremini võrrelda riigi erine­vaid teenuseid omavahel ja erasektori teenustega.

Suurem osa rahvusvahelist fiskaal­ ja finants­statistikat, sealhulgas eelarve ülejäägi või puudujää­gi andmed, tuleb koostada tekkepõhiste andmete põhjal. Tekkepõhine eelarvestamine võimaldab vä­hendada tehtavat tööd, kuna aruandlus ja alusand­mete koostamine muutub lihtsamaks ja vähem töö­mahukaks.

Selleks, et tekkepõhisele eelarvestamisele ülemi­nek toimuks sujuvalt, tagab rahandusministee-rium üleminekuperioodiks nõustamise, teavitus- ja koolitus tegevuse, ümberõppe ning aja- ja asjako-hased juhendid. Rahandusministeeriumil on olemas valmisolek teavitada avalikkust ja meediat ning val­misolek infosüsteeme parendada.

Eesti kuulub tekkepõhise eelarvega kogu maa-ilma avaliku sektori uuenduslikumate riikide hulka. Tekke põhist eelarvet oli OECD andmetel rakendanud 2013. aastaks täielikult üksnes kolm riiki: Uus­Mere­maa, Austraalia ja Suurbritannia.

Eesti avalik sektor läks 2004. aastal üle tekke­põhisele raamatupidamisele, olles üks esimesi

riike maa ilmas, mis rakendas avalikus sektoris puhtalt tekkepõhiseid rahvusvahelistel avaliku sek­tori raamatu pidamisstandarditel (IPSAS) tuginevaid arves tus põhimõtteid. Üleminek tekkepõhisele eelar­vestamisele seab eelarvestamise ja raamatupidami­se samadele alustele.

Riigieelarve on seni olnud kassapõhine, kuid minis­teeriumid ja asutused on läinud tekkepõhisele eel­arvele üle järk­järgult. Esimesena on alates 2010. aastast alates tekkepõhist eelarvet asutusesiseselt kasutanud politsei- ja piirivalveamet. Samuti on maanteeameti asutusesisene eelarve tekkepõhine.

Rahandusministeerium on hinnanud tekkepõhise­le eelarvele üleminekut koostöös konsultatsiooni­ettevõttega AS PricewaterhouseCoopers Advisors, kelle toel koostati ja täiustati metoodika ja juhend­materjalid ning hinnati teiste riikide tekkepõhise eel­arve kogemusi Uus­Meremaa, Austraalia ja Austria näidetel.

Veikko Kapsta rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna

juhataja asendaja

Riigiülesannete analüüs

Riigi ülesannete analüüs keskendub tihedas seo­ses ja sünergiapotentsiaaliga riigi ülesannete

liitmisele ning dubleerivate tegevuste kaotamisele, asutuste ja ülesannete õigesse juriidilisse vormi vii­misele ning ülesannete delegeerimisele era­ ja kol­mandale sektorile. Riigi ülesannete analüüsi raames tehakse muu hulgas ettepanekud asutuste pealin­nast välja viimiseks. Analüüsi viib läbi rahandus­ministeerium koostöös kõigi teiste ministeeriumide­ga. Analüüsi valmimise tähtaeg on 2016. aasta mai.

Allpool tutvustame kümmet fookusvaldkonda, mida riigi ülesannete analüüs käsitleb. Oma eelmises info­kirjas märkisime, et on ilmne, et riigi ülesannete ana­lüüsimine ei saa jääda ühekordseks ette võtmiseks, vaid vajalik on jätkuanalüüside tegemine järgmistel aastatel. Seega sisaldab maikuus valmiv analüüs ka

ettepanekuid edasiste analüüsiteemade kohta, mida kaardistasime intervjuude käigus ministeeriumide tippjuhtkondadega.

Täiendavalt väärib märkimist, et ka riigikontrolli töös olevad auditid annavad olulise panuse riigivalit­semise reformi. Käimas on avalike e­teenuste kasu­tatavuse audit, Eesti Rahvusringhäälingu tegevuse eesmärgipärasuse, läbipaistvuse ja jätkusuutlikkuse audit, politsei­ ja piirivalveameti ühendamise tule­muslikkuse ja väljavaated edaspidiseks audit.

Raido Roop rahandusministeeriumi riigihalduse ja

avaliku teenistuse osakonna nõunik

Fookusvaldkond Transport

Analüüsitakse transpordiameti loomise võimalikkust ja põh­jendatust maanteeameti, lennuameti, veeteede ameti ja tehni­lise järelevalve ameti raudtee valdkonna baasil.

Fookusvaldkond Tervishoid

Analüüsitakse terviseameti, ravimiameti ja Tervise Aren-gu Instituudi ühendamise võimalikkust ja põhjendatust ning vaadatakse üle ülesannete jaotus (sh sotsiaal ministeerium, E­tervise SA ja Eesti Haigekassa).

Peamine eesmärk on tervishoiu korralduse kvaliteedi tõstmi­ne. Analüüsi teostab BG- Konsultatsioonid OÜ (riigi hange: “Tervise valdkonna funktsionaalne analüüs”, viitenumber 169979).

Fookusvaldkond Keskne rakendusüksus

Analüüsitakse Euroopa Liidu struktuurivahendite keskse rakendus üksuse loomise võimalikkust. Keskne rakendus­üksus oleks kompetentsikeskus toetuste rakendamise vald­konnas. Peamine ülesanne on struktuuritoetuste seaduse alusel rakendusüksuse ülesannete täitmine, sh aruandluse esitamine, rikkumiste tuvastamine, komisjonide töös osale­mine, toetuste menetlemise infosüsteemi arendamine ja töö­kindluse tagamine.

Fookusvaldkond Ettevõtlusagentuur ja

arengupank

Analüüsitakse ettevõtjatele suunatud tegevuste koondamist ettevõtlusagentuuri ja arengupanga vormidesse senise haju­sa asutuste struktuuri asemel. Arengupank oleks isetasuv finantsturgudelt kapitali kaasav ettevõte, kes ei mõjuta riigi­eelarve tasakaalu. Arengupank hakkaks ettevõtjatele uuna­tud finantsinstrumente välja töötama ning finantseerima res­sursitõhusaid lahendusi.

Ettevõtlusagentuur hakkaks pakkuma terviklikku tuge ette­võtjatele. Agentuuri näol oleks tegemist ühtse riigipoolse kontaktpunktiga, kes tagaks parima võimaliku riigipoolse arengutoe, sh ettevõtja vajaduste väljaselgitamine, ees­märkide seadmine ning sobivate teenuste pakkumine, samuti suunamine õigete toetusmeetmete juurde keskse rakendus­üksusega koostöös. Agentuuri ülesanne oleks ka Eesti ette­võtluskeskkonna turundamine väljaspool riiki.

Fookusvaldkond IKT valdkonna edasine

konsolideerimine

Analüüsitakse IT­valdkonna edasise konsolideerimise võima­likkust, sh teenuste ostmist olemasolevatest IT-asutustest ja nende võimalikku spetsialiseerumist.

Fookusvaldkond Maapõueressursid

Kaalutakse maavarade haldamise üleviimist majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi haldusalasse ning riikliku geoloogiateenistuse loomist. Maapõueressursside alla kuu­luvad lisaks maavaradele veel põhjavesi, maasoojus, ehitus­geoloogia.

Fookusvaldkond Muuseumid

Analüüsitakse muuseumide ja muinsuskaitse valdkonna koostöövõimalusi. Analüüsi lähteülesanne valmistatakse ette kultuuri­ ja rahandusministeeriumi koostöös. Muuseumi­te analüüsi tulemusena tuleb muuhulgas jõuda seisukohale, kas sihtasutustele on vajalik pakkuda Riigi Tugiteenuste Kes­kuse teenuseid (sh SAP, riigitöötaja iseteenindusportaal).

Fookusvaldkond Maavalitsused

Maavalitsuste reformimisel käsitletakse nelja alternatiivi:

1) maavalitsuste kaotamine ja nende ülesannete jagamine kohalike omavalitsuste ja riigiasutuste vahel;

2) maavalitsuste tugevdamine ehk riigiasutuste ülesannete lisamine maavalitsustele;

3) 15 maavalitsuste asemel luua 4–6 regionaalset asutust, mis tegeleksid ennekõike ruumilise planeerimise, kohalike omavalitsuste haldusaktide järelevalve ja juriidilise nõusta­misega ning piirkonna riigiasutuste koostöö edendamisega ning võib olla ka teatud regionaalarengu ülesannetega;

4) status quo.

Fookusvaldkond Kalandus

Analüüsime kalandusvaldkonna viimist ühe ministeeriumi haldusalasse ning vastutuse jaotuse parem kokku leppimine.

Nullbürokraatia projekti tulemustest

Ettevõtjate ning valdkondlikelt katusorganisatsioo­nidelt, samuti üksikutelt organisatsioonidelt saabus kokku 251 ettepanekut kaotada või muuta regulat-sioone ja juhiseid. Liitudest esitasid enim ettepa­nekuid kaubandus­tööstuskoda, tööandjate keskliit, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit ning Eesti Pangaliit.

Enim ettepanekuid tehti rahandusministeeriumile ja selle haldusalale (137), järgnesid keskkonnami­nisteeriumi haldusala (36), sotsiaalministeeriumi haldusala (25) ning majandus­ ja kommunikatsioo­niministeeriumi haldusala (23). Teistele ministeeriu­midele tehti vähem ettepanekuid.

Artikkel jätkub järgmisel leheküljel.

Fookusvaldkond Ühishoone

Analüüsitakse rahandus­, sotsiaal­, justiits­, majandus­ ja kommunikatsiooniministeeriumi põhi­ ja tugivaldkondade ühendamise võimalusi ühises hoones paiknemise kontekstis. Analüüsi tulemused valmivad kevadel 2016 ning ühtlasi esita­takse tegevuskava ettepanekute elluviimiseks.

Olulisemateks suurprojektideks, mis panustavad nullbürokraatia vähendamisse, on Aruandlus 3.0, Maksukogumine2020 ja e-statistika keskkonna uuendamine.

23. veebruaril toimunud majandus­ ja kommuni­katsiooniministeeriumi ministrite, rahandusmi­nisteeriumi ministrite ning kantslerite ja ettevõt­lusorganisatsioonide esindajate kohtumisel lepiti kokku, et ettepanekud ja ministeeriumide vastused avaldatakse veebilehtedel. Samuti otsustati, et iga ministeerium koostab täpsema ettepanekute ellu­viimise plaani koos vastutajate ja ajakavaga ning et ministeeriumid panevad kokku IT­taotluse nendeks

investeeringuteks, mis on vajalikud ette panekute elluviimiseks ja esitavad taotluse majandus­ ja kom­munikatsiooniministeeriumile. Ettevõtjatele antakse aga regulaarselt ülevaadet ettepanekute elluviimi­sest.

Majandus­ ja kommunikatsiooniministeerium teeb valitsusele ettepaneku bürokraatia vähendamise rakkerühma loomiseks ning rahandusministeeriumil on plaanis 2016. aasta teises poolaastas kaardista­da ka ettepanekud ning lahendused, mis seostuvad riigisisese ehk asutuste omavahelise halduskoor-muse vähendamisega.

Järgmises infokirjas tutvustame muuhulgas e-arvete ning Aruandlus 3.0 projekte.

KOKKU 251 ETTEPANEKUT

Täielikult rakendatav

119

Osaliselt rakendatav

45

Ei ole rakendatav

39

Poliitika muudatus/Muu

48

ERINEVAID ASUTUSI PUUDUTAVAD ETTEPANEKUD

RM

0

30

60

90

120

150

5 36 2 3 23 137 9 25 11Ju

stiit

smin

iste

eriu

m

Kesk

konn

amin

iste

eriu

m

Kultu

urim

inis

teer

ium

Maa

elum

inis

teer

ium

MKM

Sise

min

iste

eriu

m

Sots

iaal

min

iste

eriu

m

Eest

i Pan

k