STUDIM I MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE NË …€¦ · Kutia 4: Analiza Kosto-Përfitim: Tiparet Kryesore, Avantazhet, Kufizimet dhe Roli i saj në PIM..... 13 Kutia 5: Prezantim

STUDIM I MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE NË

BALLKANIN PERËNDIMOR

RAPORT PËRMBLEDHËS

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Table of Contents

1 HYRJE..........................................................................................................................................1

2 TENDENCAT E SHPENZIMEVE PUBLIKE KAPITALE NË VENDET E STUDIUARA ...................................................2

2.1 Shpenzimet Totale Kapitale si pjesë e PBB .................................................................................. 2

2.2 Shpenzimet Kapitale si përqindje e Shpenzimeve Publike .......................................................... 3

2.3 Përbërja Funksionale e Shpenzimeve Kapitale ............................................................................ 4

2.4 Alokimi i Shpenzimeve Kapitale Publike midis Niveleve të Qeverisë .......................................... 5

2.5 Performanca e buxhetit të kapitalit............................................................................................. 5

3 SINTEZË E PRAKTIKAVE TË VENDEVE: SFIDAT E PËRBASHKËTA DHE PËRVOJA POZITIVE .....................................6

3.1 Kuadri Institucional ...................................................................................................................... 6

3.2 Konteksti Strategjik ...................................................................................................................... 9

3.3 Identifikimi, Përgatitja dhe Vlerësimi i Projekteve të Investimeve Kapitale ............................. 11

3.4 Buxhetimi për Investimet Kapitale ............................................................................................ 16

3.5 Prokurimet dhe Zbatimi i Buxhetit të Kapitalit .......................................................................... 19

3.6 Vlerësimi i dhe Auditimi i Projekteve të Përfunduar ................................................................. 22

4 PROPOZIME PARAPRAKE PËR PUNË TË MËTEJSHME NË NJË FAZË TË DYTË TË STUDIMIT ................................. 22

4.1 Probleme të Përbashkëta .......................................................................................................... 22

4.2 Probleme për Ndjekje sipas Vendeve ........................................................................................ 25

5 METODOLOGJIA ........................................................................................................................... 31

6 PRAKTIKAT E MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE SIPAS VENDEVE ....................................................... 35

6.1 Shqipëria .................................................................................................................................... 35

6.2 Bosnia ........................................................................................................................................ 42

6.3 Kosovë ....................................................................................................................................... 50

6.4 Maqedonia................................................................................................................................. 57

6.5 Mali i Zi ...................................................................................................................................... 65

6.6 Serbia ......................................................................................................................................... 72

TABLES

Tabela 1: Shpenzimet Totale Kapitale si % e PBB (2003-2008) ..................................................................... 2

Tabela 2: Shpenzimet Totale Kapitale si % e Shpenzimeve Totale Publike (2003-2008) .............................. 3

Tabela 3: Përbërja e Shpenzimeve Kapitale sipas Funksionit 2007 (% e shpenzimeve totale kapitale) ....... 4

Tabela 4: Shpenzimet Kapitale Aktuale si % e Buxhetit të Miratuar ............................................................. 6

BOXES

Kutia 1: Udhëzim nga Praktika e Mirë Ndërkombëtare ................................................................................ 7

Kutia 2: Sistemi i Planifikimit të Integruar i Shqipërisë ............................................................................... 10

Kutia 3: Avantazhet e Shqyrtimit Paraprak të Projektit në Fazën e Identifikimit ....................................... 12

Kutia 4: Analiza Kosto-Përfitim: Tiparet Kryesore, Avantazhet, Kufizimet dhe Roli i saj në PIM ................ 13

Kutia 5: Prezantim për Projektet Shumë-Vjeçare në Buxhetin Vjetor ........................................................ 18

Menaxhimi i Investimeve Publike ne Ballkanin Perendimor Page 1

Studim i Menaxhimit të Investimeve Publike në Ballkanin Perëndimor

Raport Përmbledhës

1 HYRJE

1. Ky raport përmbledh përfundimet e një rishikimi të praktikave të menaxhimit të investimeve

publike (MIP) në Ballkanin Perëndimor, me qëllimin e përmirësimit të praktikave gjatë një periudhe

afatmesme, shkëmbimin e përvojës në bazë rajonale, dhënien e disa rekomandimeve fillestare

specifike dhe identifikimin e fushave për një analizë të mëtejshmë më të detajuar. Raporti bazohet në

gjashtë raporte të vendeve individualë që japin në mënyrë të detajuar praktikat në Shqipëri, Bosnje,

Kosovë, Maqedoni, Mali i Zi dhe Serbi, të cilat janë shkruar në një format të përbashkët për të lehtësuar

krahasimin, por të cilat mund edhe të lexohen si pjesë më vehte. Gjatë gjithë dokumentit, analiza është

organizuar rreth gjashte titujve të mëposhtëm të cilët reflektojnë një pyetësor të strukturuar studimi të

hartuar për përgatitjen e raportit:

Kuadri Institucional

Konteksti Startegjik

Identifikimi, Përgatitja dhe Vlerësimi i Projekteve të Investimeve Kapitale

Buxhetimi i Investimeve Kapitale

Prokurimet dhe Zbatimi i Buxheti të Kapitalit

Vlerësimi dhe Auditimi i Projekteve të Përfunduara

2. Seksioni i dytë i Raportit Kryesor, ne vijim të kësaj hyrjeje, shqyrton tendencat e shpenzimeve

kapitale në vendet e studiuara. Seksioni i tretë paraqet një përmbledhje të përfundimeve në në të

gjashtë vendet. Seksioni i katërt propozon tema të mundshme për studim të mëtejshëm. Seksioni i

pestë paraqet në mënyrë të shkurtuar metodologjinë e përdorur në studimet individuale të vendeve.

Më pas vijon seksioni i gjashtë dhe i fundit që paraqet analizë më të detajuar të praktikave PIM sipas

vendeve e cila bën një përmbledhje të gjashtë raporteve për secilin vend. Pyetsori i strukturuar i

sondazhit është dhënë si shtojcë e këtij raporti.


2 TENDENCAT E SHPENZIMEVE PUBLIKE KAPITALE NË VENDET E STUDIUARA

3. Ndërsa fokusi kryesor i studimit ka qenë sistemet e menaxhimit të investimeve publike, është

tentuar gjithashtu të shqyrtohen tendencat e shpenzimeve kapitale në gjashtë vendet e studiuara dhe

të kryhen krahasime midis vendeve. Në këtë mënyrë, janë mbledhur statistika zyrtare, deri në nivelin e

mundshëm, për dimensione të ndryshme të shpenzimve kapitale publike gjatë viteve të fundit për çdo

vend, si vijon:

Pjesa e shpenzimeve kapitale publike në economy

Rëndësia relative e shpenzimeve kapitale në shpenzimet totale publike.

Përbërja funksionale e shpenzimeve kapitale

Alokimi i shpenzimeve kapitale publike midis niveleve të ndryshme të qeverisë

Rëndësia e financimit të huaj

Performanca e buxhetit të kapitalit (prodhimi vs. shpenzime buxhetore)

4. Fakti që në disa prej vendeve nuk ka qënë e mundur të formohet një set të dhenash financiare,

të krahasueshme për secilin prej këtyre dimensioneve, nga statistika financiare të gatshme dhe për

rrjedhojë ekzistojnë disa boshllëqe të rëndësishme ne analizën midis vendeve, është një tregues i

zhvillimit relative të sistemeve të buxhetit të tyre. Shqipëria ka statistikat financiare më të plota nga të

gjashtë vendet, e ndjekur nga Kosova.

2.1 SHPENZIMET TOTALE KAPITALE SI PJESË E PBB

5. Një seri kohore për

shpenzmet totale kapitale si

përqindje e PBB është e

disponueshme pothuajse e plotë,

për të gjashtë vendet për periudhën

2003-2008, me vetëm një numër të

vogël mungesash, siç tregohet në

Tabelë 1. Diferencat në përkufizime

dhe mbulim do të thotë që nuk

është e këshillueshme që këto

statistika të përdorn si bazë për

krahasime preçise midis vendeve, por ato janë të përshatshme për të nxjerrë konkluzione të

përgjithshme për tendencat dhe diferencat midis vendeve.

Tabela 1: Shpenzimet Totale Kapitale si % e PBB (2003-2008)

Vendi 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Shqipëri 4.6 5.0 4.6 5.7 5.8 8.6 Bosnie 4.5 4.3 4.4 3.8 4.5 n/a Kosovë n/a 6.7 6.0 4.6 3.8 8.3 Maqedonia 4.1 3.1 3.6 2.8 3.8 5.0 Mali i Zi 2.7 1.8 4.6 4.5 6.7 9.3 Serbi 2.5 2.6 2.7 4.0 4.7 n/a Pjesa Mesatare 3.7 3.9 4.3 4.2 4.9 7.8 Burimi: Autoritetet Kombëtare dhe vlerësime të stafit të Bankës Botërore


6. Shifrat në Tabelë 1 tregojnë se shumica e vendeve kanë rritur pjesën e shpenzimeve publike

kapitale ndaj PBB gjatë periudhës, por në tre nga gjashtë vendet- Shqipëria, Kosova dhe Mali i Zi-kjo

përqindje është rritur eskremisht shumë shpejt nga 2007 në 2008. Meqënëse PBB është rritur, të

paktën deri në 2008, kjo do të thotë që ka pasur rritje të konsiderueshme të shpenzimeve reale

kapitale. Bosnja është i vetmi vend që nuk ka ndjekur tendencën rajonale, duke pasur pothuajse të

njëjtin nivel në përqindje në fillim dhe në fund të periudhës.

7. Mali i Zi ka pasur rritjen më mbresëlënëse të pjesës së shpenzimeve publike kapitale, duke u

rritur nga një vlerë e ulët prej 1.8% në 2004, kur ishte shumë më e ulët se mesatarja rajonale, për të

arritur në vlerën më ta lartë në rajon me 9.3% në 2008. Shqipëria, gjithashtu ka parë një rritje të

konsiderueshme, nga 4.6% e PBB në 2005 në 8.6% në 2008. Pjesa me madhe e kësaj rritjeje I dedikohet

një prioriteti të vetëm në sektorin e transporteve, rruga për në Kosovë, e cila ka thithur një pjesë të

madhe dhe në rritje të buxhetit të investimeve kapitale.

8. Në Kosovë, përqindja ra konsiderueshëm midis viteve 2004 dhe 2007, dhe në vitin 2008 ndodhi

e kundërta me një rritje tepër të madhe prej 4.5 pikë përqindje në një vit. Serbia ka pasur një rritje të

qëndrueshme, por pjesa e PBB që shkon për shpnezime kapitale publike akoma është nën nivelin

mestar të rajonit. Maqedonia nuk ka treguar një tendencë të qartë dhe pjesa e saj ka qënë nën nivelin

mestar të rajonit gjatë gjithë periudhës.

9. Vetëm për Shqipërinë dhe Bosnjën ishte e mundshme të bëhej një ndarje e pjesës së

shpenzimeve kapitale sipas burimit të financimit (të brendhsmë dhe të huaj). Në Bosnje, pjesa e

investimeve publike me financim të huaj është rritur gjatë periudhës nga afërsisht një e dyta në dicka

mbi tre të katërtat. Në Shqipëri, pjesa e finacimeve të huaja ishte në rënie deri në 2007, ku arriti 16%,

dhe më pas u kthye në rritje në 45% në 2008, kur një rritje ne disponibilitetin e burimeve të huaja

shpjegon pjesën e rritur të investimeve publike ndaj PBB.

2.2 SHPENZIMET KAPITALE SI PËRQINDJE E SHPENZIMEVE PUBLIKE

Të dhenat për pjesën e shpenzimeve publike të përdoruara për kapital nuk ishin të disponueshme për

Malin e Zi.

10. Në të pesë vendet për të cilat të

dhënat ishin të disponueshme, një dallim

mund të bëhet midis Shqipërisë dhe

Kosovës në një anë dhe Bonjes,

Maqedonisë dhe Serbisë nga ana tjetër:

në dy vendet e para kapitali përfaqson një

pjesë shumë më të madhe të

shpenzimeve totale publike se sa në

grupin tjetër.

Tabela 2: Shpenzimet Totale Kapitale si % e

Shpenzimeve Totale Publike (2003-2008)

Vendet 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Shqiperi 15.6 17.2 16.5 19.7 20.0 26.4

Bosnie 9.6 9.6 9.8 8.8 10.0 n/a

Kosove n/a 24.6 21.5 21.0 23.4 36.8

Maqedoni 10.6 8.6 10.3 8.4 11.7 14.4

Mali i Zi 6.4 4.4 11.1 10.6 15.9 20.0

Serbi 5.6 6.1 6.5 8.9 10.6 n/a

Burimi: Autoritetet Kombëtare dhe vlerësime të stafit të Bankës Botërore


11. Pjesa e shpenzimeve publike që shkojnë për kapital në Shqipëri dhe ne Malin e Zi është rritur ne

mënyrë të ndjeshme, duke u rritur nga 15.6 % dhe 6.4% respektivisht në 2003, në 26.4% dhe 20%

respektivisht në 2008. Në Kosovë, pjesa varion midis një e pesta dhe një e katërta e shpenzimeve midis

2004 dhe 2007, por shkoi në 36.8% në 2008 pasi shpenzimet kapitale u rritën shumë më shpejt se

shpenzimet publike në fusha të tjera.

12. Në Bosnje, Maqedoni dhe Serbi, shpenzimet kapitale ishin në zonën e 10% të shpenzimeve

totale publike në vitin 2007. Për Serbinë, kjo përfaqsonte një rritje nga niveli i ulët prej 5.6% në 2003,

ndërsa për dy vendet e tjera nuk ka pasur një tendencë të dallueshme në vitet e mëparshme. Kohët e

fundit në Maqedoni, pjesa e shoenzimeve kapitale është rritur në dy vite të njëpasnjëshme, për të

arritur nivelin më të lartë prej 14.4% në 2008, por përsëri më vogël se pikënisja e Shqipërisë në vitin

2003

2.3 PËRBËRJA FUNKSIONALE E SHPENZIMEVE KAPITALE

Të dhëna përgjithësisht të krahasueshme për përbërjen funksionale të shpenzimeve kapitale ka vetëm

për tre nga gjashtë vendet në studim dhe vetëm për vitin 2007.

13. Vetëm Kosova dhe Serbia përdorin klasifikime funksionale që janë konsistente me GFS/COFOG

2001. Shqipëria përdor një klasifikim funksional që është konsistent me GFS/COFOG 1986. Në këtë

mënyrë, të dhënat për Shqipërinë mund të krahasohen me të dhenat për Kosovën dhe Serbinë për

shumicën e zërave kryesorë funksionalë, përveç “mbrojtjes së mjedist’. Meqënëse kjo ka shumë

mundësi të përbëjë një komponent relativisht të vogël të shpenzimeve, të dhënat në Tabelë 3 mund të

konsiderohen si përgjithësisht të krahasueshme.

Tabela 3: Përbërja e Shpenzimeve Kapitale sipas Funksionit 2007 (% e shpenzimeve totale kapitale)

Zëri Funksional Shqiperi Kosove Serbi

Mbrojtje 5.8 3.1 18.1

Çështje Ekonomike 64.7 50.0 34.2

Arsim 7.1 2.6 5.5

Shërbime të Përgjithshme Publike 5.0 23.5 19.6

Shëndetësi 4.5 4.1 0.0

Strehimi dhe Komoditetet e Komunitetit 10.4 6.5 1.5

Rendi dhe siguria Publike 0.9 8.5 18.6

Argëtimi, Kultura dhe Çështjet Fetare 0.6 1.2 0.5

Mbrojtja Sociale dhe Mirëqënia 0.6 0.2 2.0

Shpenzime të Tjera 0.4 n/a n/a

Mbrojtja e Mjedisit n/a 0.3 0.0



14. Siç edhe mund të pritej, çështjet ekonomike, të cilat përfshijnë nën-funksionet me

infrastrukture-intensive të transportit dhe energjisë, është komponenti më i rëndësishëm i

shpenzimeve kapitale në të tre vendet. Megjithaë, ka ndryshime të konsiderueshme midis dy të

tretave të shpenzimeve kapitale të cilat shkojnë për çështje ekonomike në Shqipëri, gjysmës së tyre në

Kosovë dhe një të tretën në Serbi. Përbërja e shpenzimeve brenda çështjeve ekonomike nuk është e

disponueshme për Serbinë dhe Kosovën, ndërsa për Shqipërinë infrastruktura e transportit përfaqson

86.9% të shpenzimeve brenda këtij funksioni (56.2% të shpenaimeve kapitale)

15. Ndryshime të rëndësishme midis vendeve ka edhe në zëra të tjerë. Serbia, për shembull,

shpenzon një proporcion të madh të buxhetit të kapitalit për mbrojtje (18.1%) dhe për rend dhe siguri

publike (18.6%) krahasuar me dy vendet e tjera. Kosova dhe Serbia çojnë pjesë të konsiderueshme të

shpenzimeve kapitale për ‘shërbime të përgjithshme publike’ (respektivisht 23.5% dhe 19.6%)

krahasuar me Shqipërinë. Nderkohë, strehimi dhe komoditetet e komunitetit zënë një pjesë të

rëndësishme të kapitale në Shqipëri (10.4%) krahasuar me Kosovën dhe veçanërisht Serbinë (1.5%).

16. Disa prej divergjencave midis tre vendeve janë kaq të mëdha sa që mund të sugjerohet se ka

ndryshime ose në zbatimin e përkufizimeve (funksionale apo ekonomike) ose në mbulimin e shifrave

buxhetore. Kjo sugjeron se mund të ketë problem krahasimi dhe se është e nevojshme të punohet më

shumë për të siguruar një set të krahasueshëm me të dhëna.

17. Një ndarje sipas sektorëve ishte e mundshme për Maqedoninë, por klasifikimi i përdorur

aktualisht nuk është konsistent me COFOG- apo i krahasueshëm me COFOG. Klasifikimi përfshin një

kategori ‘ndërtimi’ e cila nuk është saktësisht një funksion i qeverisë dhe pritet të përfshijë shpenzime

kapitale të disa zërave të ndryshëm funksionalë.

2.4 ALOKIMI I SHPENZIMEVE KAPITALE PUBLIKE MIDIS NIVELEVE TË QEVERISË

18. Të dhëna në lidhje me shpërndarjen e shpenzimeve kapitale midis niveleve të ndryshmë të

qeverisë u mundën të sigurohen vetëm për Shqipërinë, Kosovën dhe Mali I Zi. Në vitin 2008,

shpenzimet kapitale të pushtetit vendor ishin shumë të ngjashme për Shqipërinë dhe Kosovën ne nivele

14.4% dhe 15.0% respektivisht, të rezultuara pas rënieve të konsiderueshme nga nivele të larta prej

23.2% në Shqipëri në 2005 dhe prej 30.8% në 2004 në Kosovë. Në Maqedoni, shpenzimet kapitale të

pushtetit vendor përfaqsonin 57.8% të totalit në 2007, të financuar pothuajse tërëssiht me burimet e

veta të pushtetit vendor.

2.5 PERFORMANCA E BUXHETIT TË KAPITALIT

Të dhëna për ekzekutimin e buxhetit nuk ishin të disponueshme për Bosnjen dhe Serbinë.


19. Të dhënat e ekzekutimit të buxhetit të kapitalit për Shqipërinë dhe Kosovën tregojnë për

përmirësim të performancës. Në Shqipëri në vitin 2003, buxheti i kapitalit u ekzekutua në nivel 70.4%

krahasuar me nivelin 89.4% të arritur në vitin 2008. Në Kosovë, niveli I ekzekutimit ishte 85.7% ne 2008

krahasuar me nivele të ulëta prej 60.6% në 2004. Të dhënt për Maqedoninë gjithashtu tregojnë për

përmirësim performance, por me një mbi-shpenzim të konsiderueshëm prej 11% ne 2007 krahasuar me

panifikimin original të buxhetit. Të dhënat për Malin e Zi, tregojnë që ekzekutimi i buxhetit të ketë qënë

në nivel shumë të afërt me buxhetin e aprovuar në 2007.

Tabela 4: Shpenzimet Kapitale Aktuale si % e Buxhetit të Miratuar

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Shqipëri 70.4% 86.4% 98.0% 86.7% 93.2% 89.4%

Kosovë n/a 60.6% 87.5% 70.1% 78.1% 85.7%

Maqedoni n/a n/a 76.3% 77.0% 111.1% 92.7%

Mali i Zi n/a n/a n/a 94.2% 100.7% 100.5%


3 SINTEZË E PRAKTIKAVE TË VENDEVE: SFIDAT E PËRBASHKËTA DHE PËRVOJA

POZITIVE

20. Edhe sistemet më të mira të menaxhimit të investimeve publike nuk do të japin rezulat nëse

ato goditen apo shmagen nga vendime ad hoc. Ky seksion paraqet një sintezë të praktikave të

investimeve publike në të gjashtë vendet. Ka vend për të marrë shembull pasi disa vende kanë bërë

progress të mirë në disa fusha, dhe vende të tjera kanë përparuar në fusha të tjera. Megjithatë,

sistemet e mirë nuk do të performojnë nëse ato nuk ndiqen në praktikë. Për shembull, proceset

rigoroze të shqyrtimit të projektit do të jenë jo-efektive nëse ato anullohen nga zgjedhjet politike në

procesin final të seksionit, apo nëse kërkesat për monitorimin dhe vlerësimin thjesht nuk vëzhgohen.

Prandaj është e shumë e rëndësishme që, pasi përcaktohet se çfarë është praktikë e mirë, të

sigurohemi që ajo aktualisht praktikohet.

3.1 KUADRI INSTITUCIONAL

21. Studimi ka nxjerrë në pah mangësi të vazhdueshme në organizimin institucional të

menaxhimit të investimeve publike, megjithëse në shumicën e rasteve gjërat po lëvizin në drejtimin e

duhur. Kutia 1 paraqet disa udhëzime të modeluara mbi praktikën e mirë për organizimin institucional

të menaxhimit të investimeve publike, të bazuara mbi ato parime që gjenden zakonisht në vendet e

OECD. Kutia përshkruan sistemet që përfshijnë një proçes të vetëm të buxhetimit të integruar për


shpenzimet kapitale dhe korrente, në të cilin shpenzimet kapitale janë të dalluara qartë nga

shpenzimet korrente për shkak të karakteristikave të tyre të veçanta (d.m.th., shkallën potenciale të

shpenzimeve; natyrën afatgjatë të kostove dhe përfitimeve, përfshirë faktorë të gjeneratave të

ndryshme; dhe rëndësinë e shpeznimve kapitale për realizimin e shërbimeve publike dhe zhvillimin

ekonomik). Metoda e integruar garanton arritjen e ekuilibrit të duhur midis këtyre dy lloje shpenzimesh

brenda programeve të shpenzimeve dhe mos-lënien pas dore të kostove operative dhe të mirëmbajtjes

të propozimeve të investimeve. Një metodë plotësisht e integruar duhet të prezantohet në katër

nivele,1 prej të cilave dy të parat kanë lidhje me mënyrën se si organizohet menaxhimi i investimeve

publike nga Qeveria:

I. Integrimi organizativ dhe i stafit, d.m.th., që nuk ka ndarje të përgjegjësive për shpenzimet

kapitale dhe ato korrente midis organizatave apo midis departamenteve;

II. Përgatitje e integruar e buxhetit, d.m.th., që i njëjti staf është përgjegjës për shpenzimet

kapitale dhe korrente të buxhetit;

III. Dokumentacion dhe Prezantim i unifikuar i buxhetit; dhe

IV. Sisteme të unifikuara raportimi dhe kontabiliteti

22. Për arsye të ndryshme, përfshirë masën e madhe të asistencës së huaj, të gjitha vendet kanë

pësuar një farë fragmentizimi në organizimin institucional të investimeve publike, megjithëse në

shkallë të ndryshme. Studimi ka arritur në përfundimin se të gjitha vendet kanë punuar për shmangien

e këtij fragmentizimi në të katër nivelet e renditur më sipër, por me ritme të ndryshme dhe shkallë të

ndryshme suksesi.

Kutia 1: Udhëzim nga Praktika e Mirë Ndërkombëtare

‘Në shumicën e vendeve të zhvilluara, buxhetimi për shpenzime kapitale është plotësisht i integruar në proçeset

kryesore të hartimit të buxhetit të drejtuara nga Ministria e Financave. Elementët kyç të proçesit janë:

Vlerësimi i projektit të shpenzimeve kapitale dhe miratimi paraprak i projektit: Në një vend të zhvilluar

Ministria e Financave zakonisht nuk ndërmerr vlerësimin e investimeve, por formulon kushtet që

kërkohen të aplikohen nga Përdoruesit e Buxhetit, megjithatë në disa raste mund edhe të shqyrtojë

imtësisht vlerësimin. Pas kësaj mund të bëhet miratimi paraprak, por financimi varet nga Përdoruesi i

Buxhetit në gjetjen hapësirës së nevojshme në buxhetin e tij kapital;

Miratimi i buxhetit të shpenzimeve kapitale të Përdoruesit të Buxhetit: Normalisht, kjo do të miratohet

në të njëjtën kohë me miratimin e buxhetit të shpenzimeve korrente, bashkë me disa shpjegime për

mënyrën se si do të shpenzohet, të cilat në një ekonomi të zhvilluar mund të jenë në nivel shumë të

përgjithshëm (p.sh., e përkufizuar vetëm në terma të outputeve) por në një ekonomi në tranzicion do të

ishin tepër të detajuara për shkak të ekzistecës përgjithësisht të kufizimeve në kapacitet dhe ekonomisë

1 „Integrimi i Buxheteve “të zhvillimit” të Kapitalit dhe Shpenzimeve Periodike, Cështjet, problemet, përvoja e

vendeve dhe mënyra për të ecur përpara”, Banka Botërore, Grupi i Punës për Shpenzimet Publike, 2005


së gjerë informale;

Raportimi i të gjitha shpenzimeve kapitale që do të përdoren nga Qeveria në Buxhetin e

përgjithshmëm, pavarësisht burimit apo përdorimit, për miratim në Parlament;

Prokurimi i projekteve të shpenzimeve kapitale, menaxhimi i projekteve të shpenzimeve kapitale dhe

financimi jo i zakonshëm i kapitalit: Këto janë çështje për të cilat zakonisht Ministria e Financave ka një

interes të madh në lidhje me proçedurat dhe praktikat e mira të aplikara nga e gjithë Qeveria; dhe

Monitorimi dhe vlerësimi i projekteve të shpenzimeve kapitale: Në një ekonomi të zhvilluar, Ministria e

Financave kontrollon progresin dhe pret të konsultohet për probleme serioze e të pashmangshme në

projektet e mëdha të shpenzimeve kapitale. Në një ekonomi në tranzicion, normalisht Ministria e

Financave merret direkt edhe me progresin e projekteve të mbështetura nga donatorët...

Përsa i takon anës organizative këto... detyra përgjithësisht ndërmerren nga ata zyrtarë në Ministrinë e

Financave(dhe Përdoruesit e Buxhetit) që janë përgjegjës për aspekte të planifikimit, përgatitjes, monitorimit dhe

vlerësimit të buxhetit mbi bazë sektoriale. Në këtë mënyrë, stafi përkatës në Ministrinë e Financave arrin të

marrë njohuritë e duhura dhe të kuptojë prioritetet dhe programet sektoriale dhe shkëmbimeve të shumta të

mundshme midis projekteve alternative, midis opcioneve brenda një projekti të vetëm, dhe midis shpenzimeve

kapitale dhe korrente...

Konkluzioni kryesor këtu është se, një praktikë e mirë ndërkombëtare për menaxhimin efikas të shpenzimeve

publike është garantimi që të gjitha vendimet për alokimin e burimeve për shpenzimet kapitale të merren në

përputhje me ciklin e buxhetit pavarësisht madhësisë apo burimit të kapitalit.’

Burimi: ‘Buxhetimi i Kapitalit në Fedratën BiH’, PKF Consultants, Dhjetor 2007. Përgatitur me Projektin UK DFID

Forcimi i Menaxhimit të Shpenzimeve Publike

23. Një prej sfidave më të mëdha është përfshirja e investimeve publike me financim të huaj në

proçeset kryesore. Në këtë aspekt, të gjashtë vendet tashmë e kanë kaluar sërish përgjegjësinë për

projektet me financim të huaj tek ministritë e tyre përkatëse të financave, por jo të gjitha e kanë arritur

fazën e integrimit të plotë të marrëdhënieve organizative të zakonshme për hartimin e buxhetit.

Ekzistenca e PIP të cilat funksionojnë në mënyrë paralele në proçesin e buxhetit është shpesh një

shenjë e problemeve të vazhdueshme në këtë fushë. Bosnjës, në mënyrë të veçantë, i duhet ende

shumë për të bërë para se përgatitja e PIP të përfshihet në proçeset buxhetore. Vende të tjera, si

Maqedonia, kanë bërë përpjekje më të bashkërenduara për përfshirjen e PIP në proçeset buxhetore,

por vetëm pjesërisht të suksesshme, ndërsa Shqipëria nuk ka më një PIP më vete. Një tendencë,

ndoshta jo shumë e pëlqyer, është që disa vende krijojnë struktura paralele për tërheqjen e

financimeve nga BE. Në të vërtetë, financimi nga BE kërkon krijimin e disa rregullave të veçanta

kontabiliteti dhe përgjegjësie, por kjo nuk duhet të përdoret si arsye për veçimin e menaxhimit të tij

nga sistemet buxhetore të vendit; mënyra më e mirë është përmirësimi i sistemeve të vendit në

mënyrë që të plotësojnë standartet e BE-së.


24. Shqipëria ka avancuar më shumë në drejtim të organizimit institucional të përshkruar në

Kutinë 1. Ajo ia ka kaluar sërish përgjegjësinë për investimet publike me financim të huaj në Ministrinë

e Financave si dhe ka krijuar një Departament për Menaxhimin e Investimeve Publike (DMIP) në

Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit. Përgatitja dhe analiza e buxhetit është e organizuar në linja

sektoriale në përgjegjësinë e Departamentit për Analizën, Politikat dhe Programimin e Buxhetit

(gjithashtu në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit), në koordinim me DMIP. DMIP është kryesisht e

angazhuar në garantimin e zbatimit të proçedurave të kontrollit të cilësisë (ose ‘shqyrtimit’) dhe me

monitorimin e programit të investimeve. sector lines. Për rrjedhojë, ekziston një dallim i dukshëm në

MF midis koordinimit të proçesit të përzgjedhjes së projekteve, i cili është pjesë e buxhetit, dhe

mbikqyrjes së proçeseve për shqyrtimin e projekteve, i cila nuk duhet të sinkronizohet me ciklin e

buxhetit.

25. Megjithëse projektimi i organizimeve institucionale ka shënuar progres në Shqipëri, reformat

janë relativisht të reja dhe nevojitet ende punë e konsiderueshme për t’i bërë ato të funksionojnë në

mënyrë efikase. Veçanërisht DMIP nuk ka burime njerëzore të mjaftueshme për të kryer detyrat e saj

të përditshme të mbikqyrjes dhe monitorimit. Mungesa të ngjashme janë karaktersitike për njësitë e

investimeve publike në pesë vendet e tjera dhe tashmë nevojiten përpjekje të mëdha për të rritur

kualifikimin dhe numrin e stafit.

3.2 KONTEKSTI STRATEGJIK

26. Është konstatuar se konteksti strategjik për planifikimin e investimeve publike dhe vendim-

marrjen përbën një nga hallkat më të dobta në shumë sisteme të menaxhimit të investimeve publike.

Zyrtarë të Qeverisë të konsultuar gjatë sondazheve janë ankuar shpesh për mungesën e udhëzimeve

strategjike të besueshme dhe operative në nivel politik mbi të cilat të bazojnë identifikimin,

prioritizimin dhe vendimet për përzgjedhjen e projekteve. Kredibiliteti varet nga përfshirja e politikës,

përballueshmëria e treguar dhe përshtatshmëria e vazhdueshme. Me qëllim për ta bërë sa më

funksional orientimin strategjik nevojiten objektiva strategjik të artikuluar drejt dhe të përkufizuar

saktësisht si dhe koherencë logjike.

27. Mangësitë ekzistojnë në nivel kombëtar dhe sektorial të përgatitjes së strategjive. Ekzistojnë

shembuj të shumtë të proçeseve për përgatitjen e strategjive kombëtare, të cilët kanë qenë fillimisht

premtues, por që tashmë kanë ngelur në vend, p.sh., Plani i Zhvillimit Strategjik të Kosovës, Strategjia e

Zhvillimit Afatmesëm të Bosnjës dhe Strategjia për Uljen e Varfërisë në Serbi. Këto strategji, të iniciuara

me inkurajim të fortë nga komuniteti ndërkombëtar dhe të mbështetura më asistencë teknike të huaj,

nuk kanë pasur sukses në ruajtjen e mbështetjes së mjaftueshme politike dhe për rrjedhojë kanë pasur

impakt të kufizuar në planifikimin e investimeve publike. Ato gjithashtu kanë probleme të paqartësisë,

llogaritje jo të sakta të kostove të programeve dhe mospërputhshmërisë me kufizime realiste të

burimeve, të cilat pakësojnë dobishmërinë e tyre. Në nivel sektorial, ekzistojnë shumë boshllëqe në

mbulimin sektorial, shpesh në lidhje me sektorët që kanë mungesa në infrastrukturë, dhe aty ku


strategjitë janë përgatitur ato shpesh kanë probleme të ngjashme me strategjitë kombëtare, p.sh.,

mungesa e konsistencës së brendshme, llogaritje jo të besueshme të kostove plane jo realiste të

shpenzimeve. Koherenca vertikale midis planeve në nivele të ndryshme në hierarkinë e planifikimit dhe

koordinimi horizontal janë gjithashtu probleme të zakonshme.

28. Nëpërmjet futjes në përdorim të Sistemit të Planifikimit të Integruar, Shqipëria (shiko Kutia 2)

duket se ka bërë progresin më të madh në krijimin e një kuadri të shëndoshë të planifikimit strategjik

me lidhje të forta me hartimin e buxhetit dhe proçese të tjera. Megjithëse ka patur mbështetje të huaj

në masë të konsiderueshme për krijimin e sistemit, dhe më tepër do të nevojitet, kjo ka përkuar me një

kërkesë të madhe nga një Qeveri e orientuar drejt reformave dhe i gjithë proçesi tashmë gëzon

mbështetje politike në nivelet më të larta. Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim nuk është e

përsosur dhe ka ende boshllëqe në strategjitë përkatëse sektoriale, por sistemi është konsoliduar,

është duke u përmirësuar dhe tashmë po fillon të ofrojë orientim më të madh drejt politikave për

menaxhimin e investimeve publike. Maqedonia ka bërë gjithashtu përpjekje të dukshme për

përmirësimin e proçesit të planifikimit strategjik të tij dhe në lidhjen direkte të përgatitjes dhe

rishikimit të strategjive nga ana e ministrive me kuadrin afatmesëm të buxhetit, por deri tani rezultatet

nuk kanë qenë të kënaqshme, pjesërisht sepse mbështetja politike nuk ka qenë e mjaftueshme.

29. Shtysa të reja për zhvillimin e strategjive kombëtare mund të lindin nga proçesi i pranimit.

Komisioni Europian kërkon që të gjitha vendet kandidate në BE të jenë të pajisura me një Plan Zhvillimi

Kombëtar në mënyrë që të fitojnë të drejtën për financim nga fondet e BE për para-aderimin. Në këtë

fazë, vetëm Maqedonia është vend kandidat por, në kohën e duhur, Planet e Zhvillimit Ekonomik mund

të bëhen pika kyçe të rëndësishme për mendimin strategjik, potencialisht me një shtrirje më të gjerë se

të qënit thjesht instrumente për sigurimin dhe kanalizimin e mbështetjes financiare nga BE (siç ndodhi

në Irlandë, ku Plani i Zhvillimit Kombëtar është aktualisht kombëtar në shtrirjen e tij). Bosnja është

tashmë duke i paraprirë këtij kushti dhe ka filluar përgatitjen e Strategjia e Zhvillimit të Bosnje-

Hercegovinës, megjithëse proçesi nuk është dhe aq i lehtë.

30. Ekziston një interes i dukshëm për lloje të ndryshme marrëveshjesh PPP si mjet për realizimin

e infrastrukturës publike të përmirësuar, megjithëse ka shumë mungesa në strategji koherente dhe

udhëzime të politikave. Kjo është një fushë shumë e rëndësishme me risqe potencialisht të larta për

financat e sektorit publik nëse gjërat nuk shkojnë mirë; metodat aktuale, me sa duket, ad hoc për të

vendosur për përdorimin apo jo të PPP në një sektor të caktuar nuk janë të përshtatshme dhe duhet të

bëhet më shumë për krijimin e një kuadri të vendim-marrjes. Diçka është bërë dhe po bëhet për

përgatitjen e ligjeve, por duhet bërë më shumë për të përcaktuar politikat e qeverisë në lidhje me PPP

dhe për përcaktimin e kushteve për zgjedhjen e saj ndaj proçedurave më tradicionale të prokurimit.

Kutia 2: Sistemi i Planifikimit të Integruar i Shqipërisë

Duke pranuar faktin se sistemet e Shqipërisë të planifikimit financiar dhe të politikave kanë qenë të

fragmentizuara dhe pa lidhje me njëra-tjetrën, Qeveria e Shqipërisë në Nëntor 2005 u angazhua për

implementimin e Sistemit të Planifikimit të Integruar (SPI). SPI ofron një kuadër planifikimi dhe monitorimi për


politikat dhe proçeset financiare kryesore të qeverisë. Brenda kuadrit të SPI, janë specifikuar dy proçese kryesore:

(i) Strategjia Kombëtare për Zhvillim dhe Integrim e cila do të sigurojë një strategji të vetme gjithpërfshirëse që

mbulon të gjithë sektorët; dhe (ii) PBA (KSHA)/proçesi i buxhetit i cili kërkon që ministritë e linjës të përmirësojnë

planet e shpenzimeve afatmesme për realizimin e qëllimeve dhe objektivave të politikave të tyre brenda planit të

shpenzimeve të çdo ministrie. SPI thekson gjithashtu kërkesën për drejtim më të fortë strategjik nga Këshilli i

Ministrave (KM) i cili do të miratojë në të ardhmen kuadrin fiskal fillestar dhe tavanet e burimeve për PBA dhe

Buxhetin si dhe përgatitjen e strategjive nga secila ministri.

Për të mbikqyrur implementimin e SPI po krijohen tre struktura: (i) Komisioni ndër-ministror i Planifikimit

Strategjik i kryesuar nga Kryeministri; (ii) Komisioni i Modernizimit të Qeverisë i kryesuar nga Zv.Kryeministri; dhe

(iii) Departamenti për Koordinimin e Strategjive dhe Donatorëve, që gjendet në Sekretariatin e KM i cili është

përgjegjës për koordinimin e SPI brenda Qeverisë. Implementimi i SPI po kryhet me faza. Fokusi fillestar gjatë vitit

2006 ishte krijimi i strukturave qëndrore dhe përgatitja e metodologjive dhe proçeseve bazë të SPI. Në vitin 2007,

qëllimi ishte shtrirja e proçeseve bazë të SPI në të gjitha ministritë, dhe që atëherë ka ndodhur zgjerimi dhe

thellimi i këtyre proçeseve.

Burimi: Kosova: Njoftim i Politikës për Menaxhimin e Investimeve Publike’, Andrew Bird, World Bank, Tetor 2007

3.3 IDENTIFIKIMI, PËRGATITJA DHE VLERËSIMI I PROJEKTEVE TË INVESTIMEVE KAPITALE

31. Në disa raste qëllimi i projekteve përcaktohet në mnyrë shumë e ngushtë kështu që sistemi i

menaxhimit të investimeve publike popullohet nga shumë projekte të vogla. Kjo përbën veçanërisht

problem në Shqipëri dhe Kosovë dhe po çon në një ngarkesë më të madhe administrative, devijim nga

fokusi strategjik dhe kosto të larta. Për shembull, pjesët integrale e një investimi të vetëm dhe të madh

në infrastrukturë shpeshherë konsiderohen si projekte të veçanta apo projektet shumë-vjeçare ndahen

në plane vjetore, ku secili konsiderohet si projekt më vete. Gjithashtu, projekte të vogla në zona të

ndryshme të cilat mund të grupohen si projekte ‘programatike’ mbahen të veçuara. Kjo ndodh shpesh

pavarësisht se ekzitojnë përkufizime konceptuale të arsyeshme të asaj çfarë përbën një projekt. Kjo

duket se nuk është një problem në Serbi, Malin e Zi dhe Maqedoni, as në rastin e projekteve me

financim të huaj ku zakonisht përdoret përkufizimi i termit ‘projekt’ i agjencisë së financimit.

32. Për të garantuar që hartimi dhe justifikimi i projekteve të investimeve është bërë në mënyrën

e duhur, zakonisht janë prezente disa proçedura sistematike para-implementuese, por midis shteteve

ekzistojnë ndryshime thelbësore në përmbajtje, thellimin analitik dhe fushat e zbatueshmërisë së

këtyre proçedurave. Në shembullin më të mirë, proçedurat zbatohen për të gjitha projektet e

investimeve publike pavarësisht burimit të financimit. Ato specifikojnë gjithashtu përdorimin e

metodave analitike rigoroze për verifikimin e value-for-money, p.sh., analiza ekonomike kosto-përfitim,

dhe vlerësimet e duhura të impakteve. Shembujt më të dobët e vënë theksin më shumë mbi kostot dhe

fizibilitetin inxhinjerik, dhe u kushtojnë më pak vëmendje vlerësimit të kërkesës dhe përcaktimit të

sasisë së përfitimeve. Në disa raste, proçedura të hartuara mirë dhe në mënyrë të arsyeshme po

zbatohen vetëm për një subset investimesh.


33. Shqipëria dhe Kosova ndoshta kanë bërë progresin më të madh në përdorimin e proçedurave

të disiplinuara dhe me vijueshmërinë e duhur të lidhura me një proçes të strukturuar shqyrtimi dhe

miratimi. Proçedurat zbatohen njëlloj për të gjitha projektet me financim të huaj apo të brendshëm.

Ç’ka është më e rëndësishme, proçedurat e Shqipërisë përfshijnë fazën e identifikimit dhe shqyrtimit

paraprak, ku vlerësohen përputhshmëria me objektivat e politikave dhe logjikën e projektit, dhe ku

merret një vendim nëse ia vlen të vazhdohet me përgatitjen – Kutia 3 paraqet avantazhet e shqyrtimit

paraprak. Të dy vendet kanë një fazë ku merret një vendim zyrtar për vlerësimin i cili ka të bëjë

kryesisht me garantimin nëse projekti mund të ofrojë vlera të mira për fondet publike. Ekziston një

kusht për ekzaminimin e alternativave të projektit, dhe për përcaktimin gjatë përgatitjes të

parametrave bazë të performancës për monitorimin dhe vlerësimin e mëtejshëm. Përgjegjësitë për

vendim-marrjen dhe kriteret që duhet të përdoren janë të përcaktuar qartë.

Kutia 3: Avantazhet e Shqyrtimit Paraprak të Projektit në Fazën e Identifikimit

Proçesi për filtrimin paraprak të koncepteve të projekteve në fazën e identifikimit ka një sërë avantazhesh të

dukshme si dhe mund të rrisë cilësinë e përgjithshme të programti të investimeve:

Ai i detyron promovuesit e projektit të qartësojnë logjikën e projektit (problemi që adresohet, qëllimi i

projektit dhe përfituesit e tij), dhe të marrin parasysh zgjidhjet alternative para se t’i dedikojnë burime

përgatitjes së projektit.

Objektivat e projektit mund të verifikohen në një fazë të hershme për përputhshmërinë me politikat e

qeverisë dhe prioritetet e shpenzimeve, dhe projekti mund të refuzohet nëse kjo përputhshmëri nuk

provohet.

Qëllimi e projektit mund të verifikohet për të siguruar që ai përfaqëson një zgjidhje të plotë të problemit

të trajtuar dhe jo thjesht një komponent të një projekti më të madh.

Kur përgatitja e projektit nuk informon më tej vendimin për investim, shqyrtimi në fazën e identifikimit

imponon një vendim të hershëm mbi prioritetet dhe ndihmon në ndalimin e përdorimit të burimeve për

përgatitjen e projekteve të papërballueshëm dhe të parëndësishëm. Si shembull do të vlente rasti i

projekteve sociale ku analiza kosto-përfitim është e vështirë të bëhet dhe vendimi për investim bazohet

më shumë tek politikat.

Nëpërmjet kërkimit të vlerësimeve të përafërta të kostos në fazën e identifikimit, është e mundur të

përcaktohet nëse dhe kur projekti mund të hyjë në tavanet e shpenzimeve kapitale afatmesme brenda

KSHA(PBA).

Identifikimi i hershëm i nevojave për financime të rëndësishme periodike lejon më shumë kohë për

krijimin e koherencës së duhur midis komponentëve të shpenzimeve kapitale dhe korrente të buxhetit të

një agjencie shpenzuese.

Të gjitha çështjet e rëndësishme të proçesit të hartimit, përfshirë alternativat e mundshme të projektit,

mund të identifikohen herët dhe të përfshihen në termat e referencës për qëllim studimi.

Proçesi i shqyrtimit paraprak i disiplinon agjencitë shpenzuese, duke i orientuar ato drejt fushave me

prioritet për investim dhe t’i bëjë ato të mendojnë në lidhje me krijimin e një ‘liste’ projektesh për

implementim brenda kufijve të KSHA.


Rezultatet e monitorimit dhe vlerësimit të projekteve në vazhdim dhe të përfunduar mund të përfshihen më

lehtë në fazën tjetër të përgatitjes së projektit.

34. Në Shqipëri dhe Kosovë, sofistikimi i proçesit të vlerësimit të projektit dhe studimeve analitike

mbështetëse bëhet në proporcion me shkallën e projektit. Propozimet për këtë mënyrë të vepruari po

merren në konsideratë edhe në Malin e Zi. ‘Proporcionaliteti’ nënkupton që analiza kosto-përfitim

(AKP) kërkohet vetëm për projektet me vlerë mbi një prag të caktuar. Ky përjashtim shpreh se,

pavarësisht dobisë së saj si një instrument analitik rigoroz për përcaktimin e vlerës më të mirë të

propozimeve të projekteve, AKP kërkon zbatues të kualifikuar dhe shfrytëzon intensivisht burimet e

planifikimit. Për pasojë, AKP fokusohet më mirë në projektet e mëdha ku kostot e mundshme për të

bërë gabime janë më të mëdha. Pragjet duhet të mbahen nën vëzhgim për t’u garantuar që ato janë

vendosur në nivelin e duhur. Ndonjëherë është më mirë që ato të jenë të larta dhe të detyrohet zbatimi

rigoroz i tyre, se sa të jenë të ulta dhe të arrihet në përfundimin se nuk mund të detyrohet zbatimi i

tyre pasi mbulohen shumë projekte. Kjo duket se është metoda që po ndiqet në Mal të Zi, ku propozimi

është që AKP të bëhet për projektet që i tejkalojnë € 15million.

35. Në rastet kur është shumë e vështirë apo shumë e kushtueshme të bëhet vlerësimi i

përfitimeve, AKP ka kufizime të tjera përveç kërkesave të saj për personel të kualifikuar, të cilat

duket se shpesh nuk kuptohen plotësisht. Kutia 4 hedh një vështrim mbi avantazhet dhe disavantazhet

e AKP dhe paraqet disa udhëzime për rolin e saj në sistemin e menaxhimit të investimeve publike.

Mësimi i përgjithshëm është se proçedurat duhet të jenë mjaft fleksibël për të lejuar përdorimin e

metodave alternative aty ku është e përshtatshme (d.m.th., analizën kosto-efektivitet apo analizën me

shumë kritere). Së fundi, kushti më i rëndësishëm është të bëhet një vëzhgim mbi balancën midis

kostove dhe përfitimeve të një projekti duke përdorur metoda sistematike dhe transparente,

megjithëse këto ndonjëherë mund të mos kenë saktësinë sasiore të AKP.

Kutia 4: Analiza Kosto-Përfitim: Tiparet Kryesore, Avantazhet, Kufizimet dhe Roli i saj në PIM

Tiparet kryesore

Analiza ekonomike kosto-përfititm (AKP) ka për qëllim llogaritjen në terma monetare të sa më shumë kostove

dhe përfitimeve të një propozimi për investim që të jetë e mundur, përfshirë zëra për të cilat tregu nuk siguron

një njësi matëse të kënaqshme të vlerës ekonomike. Qëllimi është sigurimi i imformacionit të nevojshëm për t’iu

përgjigjur pyetjeve kyçe që kanë të bëjnë me efiçencën dhe efektivitetin:

- A ka mënyra më të mira për arritjen e këtij objektivi?

- A mund të shfrytëzohen më mirë këto burime?

AKP është një metodologji për llogaritjen e përfitimeve neto që përfton e gjithë shoqëria si një e tërë (dhe jo

thjesht subjekti operativ) si rezultat i një projekti apo programi. Ajo merr parasysh rrjedhën e kostove reale të

burimeve dhe përfitimeve në të gjithë jetëgjatësinë e projektit dhe përfshin llogaritjen e kostove dhe

përfitimeve që “nuk kanë çmim’ dhe që nuk janë objekt i transaksioneve normale të tregut, p.sh., të mirat

publike dhe eksternalitetet negative dhe pozitive). Në këto analiza përfshihen toleranca për deformimin e


çmimeve të tregut (nëpërmjet fuqisë së monopoleve, kufizimeve tregtare, ngurtësive të tregut të punës) dhe

përjashtohen vlerat e taksave indirekte dhe subvencioneve pasi këto përfaqësojnë transferta brenda shoqërisë

dhe jo shfrytëzimin real të burimeve. Kostot dhe përfitimet që ndodhin në momente të ndryshme kohore

llogariten mbi baza të krahasueshme, duke bërë skontimet e nevoshme për të ardhur tek vlera aktuale.

Avantazhet

AKP është një metodë rigoroze e fokusuar në vlerën e shtuar nga investimi dhe nëse përdoret në mënyrën e

duhur mund të rrisë objektivitetin dhe transparencën e vendimeve të investimeve. Ajo bën lidhjen midis

inputeve, outputeve dhe rezultateve si dhe merr parasysh perfitimet dhe humbjet për të gjithë anëtarët e

shoqërisë. Impaktet vlerësohen në lidhje me të vetmen shkallë matëse të njohur –paranë – dhe mund të

tregojnë në parim se zbatimi i një alternative është më i vlefshëm krahasuar me mosbërjen e asgjëje.

Kufizimet

Megjithëse është një metodë e çmuar nëse përdoret me zgjuarsi, AKP ka disa kufizime të cilat nuk arritën të

parashikohen kur metodologjia u përgatit dhe u promovua për herë të parë si një instrument shkencor

universalisht i aplikueshëm për vendim-marrjen. Megjithëse ka patur përparime në disa fusha p.sh., në

vlerësimin e kostove dhe përfitimeve mjedisore, vështirësitë në vlerësimin e saktë të outputeve të projektit e

kanë penguar aplikimin e saj në ‘... pjesëm më të madhe të fushave të politikave publike si ligji dhe rendi,

mbrojtja, punësimi,zhvillimin rajonal, zhvillimin industrial, arsimi, shëndetsia, apo administrimi publik.. 2’ ku

tashmë aplikohet një metodë më pragmatike. Për shkak të ndryshimeve në metodat dhe teknikat e vlerësimit,

gjithashtu shpesh është e vështirë të përdoret AKP për të bërë krahasime të besueshme midis projekteve nga

sektorë të ndryshëm (apo edhe nën-sektorë), edhe ne rastet kur kostot dhe përfitimet janë më të lehta për t’u

llogaritur. Për rrjedhojë, përdorimi i AKP si një instrument prioritizimi është përgjithësisht i kufizuar në sektorë

apo nën-sektorë të veçantë.

Megjithëse përdorimi i vlerave monetare ka avantazhet e tij, ai mund të jap gjithashtu një përshtypje të gabuar

të saktësisë, si dhe ekziston rreziku i injorimit të kostove dhe përfitimeve të cilat janë të vështira apo shumë të

kushtueshme për t’u llogaritur. Rezultatet e përftuara nga AKP varen kryesisht nga zgjedhja e normës zbritëse

(e cila në vetvete nuk është një çështje aq e thjeshtë) 3dhe janë objekt i ‘optimizmit të planifikuesve’ (një prirje

e përgjithshme për nën-vlerësimin e kostove dhe mbi-vlerësimin e përfitimeve). Një disavantazh tjetër i

rëndësishëm është se, si rezultat i asimetrive të informacionit, agjencitë shpenzuese mund ‘manipulojnë të

dhënat’ për të dhënë rezultate pozitive, nëse pragjet e normave të kthimit të investimeve përcaktohen nga

agjensitë qëndrore, pasi rezultatet janë lehtësisht të manipulueshme nga ekspertë të kualifikuar. Një nga

kufizimet jo më pak të rëndësishme është se AKP shfrytëzon intensivisht burime njerëzore të kualifikuara dhe

kërkon zbatues të trajnuar dhe me përvojë.

Roli i AKP

AKP është zakonisht pjesë shumë e rëndësishme e përgatitjes së projektit në sistemet e zhvilluara të PIM dhe

një input kyç në fazën e vlerësimit. Ajo përdoret kryesisht si një instrument ekzaminimi për identifikimin e

projekteve të mira të cilat më pas mund të merren në konsideratë për financim. Ajo është gjithashtu e

2 Investimet Publike dhe Skontimi ne Vendet e Bashkimit Europian, M. Spackman, OECD Journal of Budgeting, 2001

3 Shiko Spackman, 2001, për një diskutim mbi bazat teorike për përcaktimin e normës së skontimit dhe diferencat

ne aplikimin e tyre ne vendet anetare te BE.


dobishme për prioritizimin e projekteve në programe specifike nën-sektoriale të investimeve, p.sh., rrugët

inter-urbane, vaditjen, energjinë, dhe për të zgjedhur midis mundësive të ndryshme të hartimit të projektit.

Për shkak të shfrytëzimit intensiv të burimeve njerëzore të kualifikuara, shpesh është më mirë që vetëm

projektet e mëdha (në të cilat gabimet janë më të kushtueshme) t’i nënshtrohen analizës ekonomike.

Në rastet kur është e vështirë të llogariten përfitimet, duhet të bëhet analiza e efektivitetit të kostove (AEK) të

projekteve. Kjo është analiza që krahason kostot e rrugëve alternative për prodhimin e outputeve të ngjashme

ose të njëjta dhe synon të përcaktojë kostot e arritjes së një objektiv të caktuar fizik. Përfitimet shprehen në

njësi fizike dhe jo në vlera monetare; kostot shprehen në vlera monetare dhe skontohen për të përcaktuar

vlerën e aktuale (present value). Rezultatet e analizës zakonisht shprehen si kosto për njësi outputi (apo rezultat

nëse është e mundur). AKE është e dobishme në fusha si shëndetsia dhe arsimi ku është më e vështirë (por jo

domosdoshmërisht e pamundur) të llogariten përfitimet në terma monetare.

36. Cilësia e përgatitjes së projekteve është përgjithësisht e dobët, madje edhe në ato vende që

kanë proçedura para-implementuese më të zhvilluara. Projektet shpesh miratohen pa u bërë një

vlerësim sistematik nëse ato përfaqësojnë leverdishmeri ekonomike për fondet publike, përfshirë

ekzaminimin e hollësishëm të supozimeve dhe ndjeshmërisë ndaj riskut. Në rastet kur ekzistojnë

proçedura standarte për përgatitjen e projekteve, ato shpesh zbatohen vetëm në mënyrë

sipërfaqësore, dhe konsiderohen më shumë si praktika burokratike sesa si ndihmë për marrjen e

vendimeve. Fokusi i studimeve para-implementuese shpesh përqëndrohet në fizibilitetin dhe kostot e

projektimit, në dëm të parashikimit të kërkesës dhe vlerësimit të përfitimeve. Teknika më të

sofistikuara të vlerësimit të projekteve, si AKP, kanë ndeshur një përdorim shumë të pakët, edhe në

rastet kur kjo është e përcaktuar me kusht. Alternativat e projekteve ekzaminohen rrallë.

37. Mungesa e stafit me kapacitetet e nevojshme për vlerësimin e projekteve, është padyshim

pjesë e problemit, por elementët e kërkesës demand-side considerations ndoshta janë po aq të

rëndësishme. Ende nuk ka hedhur rrënjë një kulturë e leverishmërisë ekonomikemidis zyrtarëve dhe

vendim-marrësve të lartë të qeverisë në shumë vende duke çuar në stimuj të dobët për krijimin dhe

ruajtjen e kapaciteteve të nevojshme. Fakti që ekzistojnë disa shembuj për studime të mira fizibiliteti

për projektet e mëdha të iniciuara nga qeveritë, shpesh duke përdorur shoqëri vendase konsultimi,

sugjeron se mangësitë në kapacitet mund të mos përbëjnë gjithmonë faktorin vendimtar.

38. Ndoshta është e domosdoshme një njohje më e thellë e kufizimeve për adoptimin e metodave

më të avancuara për vlerësimin e projekteve, por propozimi i parë është se do të ketë nevojë për një

iniciativë me dy degëzime. Kjo do të përfshijë promovimin e përdorimit të instrumentave më objektiv

nga ana e drejtuesve dhe vendim-marrësve të nivelit të lartë në kombinim me ngritjen e kapaciteteve

të menaxhuar në mënyrë të kujdesshme. Njësitë qëndrore të investimeve publike në vende të veçanta

janë pozicionuar mirë për të drejtuar një iniciativë të tillë, por siç është treguar tashmë, ato po

përballen me mungesa në kapacitetet e tyre. Për rrjedhojë, një objektiv afatmesëm i pranueshëm për

të gjitha vendet, do të ishte ngritja e kapaciteteve të njësive të tyre qëndrore për investimet publike në

mënyrë që të mund të bëhen qendra përsosmërie për metodat e vlerësimit të projekteve brenda


administratës, duke përhapur praktikën e mirë në ministritë e shpenzimeve nëpërmjet nxjerrjes së

udhëzimeve, ofrimit të këshillimit për raste specifike dhe organizimit të trajnimit.

39. Ekzistojnë vetëm disa sisteme për kontrollin e pavarur nga struktura ekuivalente të

rezultateve të vlerësimit, por ‘komisionet e rishikimit’ të Serbisë ofrojnë një model premtues. Këto

komisione ad hoc, të cilat përbëhen nga ekspertë të huaj të pavarur, rishikojnë fizibilitetin paraprak dhe

studimet e fizibilitetit. Rekomandimet e komisionit, të cilat duhet të zbatohen, i paraqiten promovuesit

të projektit nëpërmjet një raporti. Efikasiteti i tyre varet nga aftësitë e anëtarëve të tyre dhe nga shkalla

e përkrahjes poltike që gjendet pas projekteve. E meta qëndron në faktin se roli i komisioneve është

disi i përcaktuar ngushtë vetëm për çështje teknike të projektimit dhe do të ishte me vlerë dhënia e

kompetencave më të gjera të cilat shtrihen tek efiçenca dhe efikasiteti i investimeve të propozuara.

40. Nxjerrja e udhëzimeve të detajuara metodologjike për analizën kosto-përfitim është realizuar

vetëm në pak raste. Për ato vende të cilat nuk kanë krijuar udhëzimet e tyre, përkthimi në gjuhën

lokale i ‘Udhëzues për Analizën Kosto-Përfitim të Projekteve të Investimeve’ i KE 2008, do të ishte një

fillim i mirë, megjithëse ai duhet të pajiset me disa kushte për tiparet specifike të projekteve të

financuara nga BE, p.sh., llogaritja e detyrimeve bashkë financuese. Një nga qëllimet kryesore të këtij

udhëzuesi duhet të jetë qartësia në dallimin midis analizës financiare dhe ekonomike, për të cilat ka

ende shumë konfuzion në vendet e studimit.

3.4 BUXHETIMI PËR INVESTIMET KAPITALE

41. Në disa prej vendeve të studiuara përkufizimi i përdorur për shpenzimet kapitale është ende i

ndryshëm nga përkufizimi i praktikave ndërkombëtare. Një kategori shpenzimesh e quajtur ‘riparimet

e mëdha’ ose ‘mirëmbajtja e investimeve’ është duke u përdorur shpesh, e cila bashkon rehabilitimin

apo përmirësimin e aseteve ekzistuese (të dyja shpenzime kapitale) me mirëmbajtjen periodike të

nevojshme për ruajtjen e performancës së asetit ekzitues. Faktorë vendimtarë për t’u konsideruar janë

nëse shpenzimi rrit performancën apo kapacitetin e një aseti apo zgjat jetëgjatësinë e tij më shumë nga

ç’ishte planifikuar fillimisht, i cili në këtë rast do të ishte shpenzim kapital. Shpenzime korrente quhen

shpenzimet periodike, të planifikuara e të nevojshme për përdorimin e një aseti të paluajtshëm gjatë

periudhës së pritshme të përdorimit dhe të cilat nuk e ndryshojnë asetin apo performancën e tij.

42. Për sa i përket mbulimit të shpenzimeve kapitale në buxhet, mungesa e gjithpërfshirjes është

një problem shumë i përhapur, megjithëse më i rëndë në disa vende se në të tjera. Vështirësitë e

lidhura me përfshirjen në buxhet të investimeve publike me financim të jashtëm përbëjnë problemin

më të madh. Kjo ndihet më shumë në vendet që varen prej ndihmave, si Bosnja. Një problem tjetër i

rëndësishëm lidhet me fondet e investimeve të krijuara nga të ardhurat e privatizimeve të cilat ose

lihen plotësisht jashtë buxhetit ose nuk paraqiten me detaje të mjaftueshme në buxhet, p.sh.,

përfshirja e të gjitha shpenzimeve në një zë të vetëm. Në disa raste, donatorët apo IFI e kanë të

pamundur të përdorin sistemet kombëtare të buxhetit për projektet e tyre për shkak të mangësive të

vazhdueshme; megjithëkëtë, më e pakta që mund të bëhet është të gjenden mënyra, për të reflektuar

këto shpenzime në buxhet dhe në raportimet financiare dhe kontabilitet, edhe nëse është e nevojshme


për proçedura paralele. Serbia ka gjetur mënyrën për ta bërë këtë dhe disa propozime janë bërë edhe

për Bosnjen.

43. Ministritë e Financave nuk po luajnë rol ‘filtrues’ të besueshëm, d.m.th., të garantojnë që

asnjë projekt të mos hyjë në buxhet pa kaluar më parë në proçesin e nevojshëm të vlerësimit dhe pa

marrë miratimin e parashikuar. Rezultati është se përzgjedhja e projekteve është ende tepër e

politizuar në shumë vende. Në rastet kur proçedurat e para-implementimit janë specifikuar dobët,

është e qartë se nuk ka një bazë për frenimin. Por edhe në vendet ku proçedurat janë specifikuar në

mënyrë të mjaftueshme, njësitë e investimeve në MF kanë vështirësi ‘në mbajtjen e radhës’. Shqipëria,

për shembull ka proçedura të shëndosha, por nuk është imune ndaj përfshirjes në buxhet në momentin

e fundit të numrit të lartë të projekteve të paplanifikuar dhe të motivuar nga interesa politike

afatshkurtra.

44. Shumica e vendeve po aplikojnë proçesin e buxhetit afatmeëm, apo po shkojnë drejt aplikimit

të tij, por shpesh mungon kredibiliteti. Largimi nga fokusi një-vjeçar është gjithnjë i ngadaltë dhe

vendosja e autoritetit dhe besueshmërisë së proçeseve të reja kërkon kohë. Kredibiliteti varet në

shkallë të gjerë nga fakti nëse tavanet e shpenzimeve të cilat vendosen nëpërmjet proçesit të KSHA

bëhen detyrime të qëndrueshme për përgatitjen (dhe ekzekutimin) e buxhetit vjetor dhe nga fakti nëse

tavanet e shpenzimeve për vitet pasardhës janë parashikues të mirë të alokimeve të ardhshme

buxhetore, duke mundësuar kështu planifikim të qëndrueshëm strategjik.

45. Një nga problemet kryesore është mungesa e bashkërendimit midis KSHA dhe proçesit të

buxhetit, kështu që ato janë pak a shumë proçese paralele dhe tavanet e KSHA kanë pak ose aspak

ndikim. Në vendet që kanë Programe të Investimeve Publike (PIP), p.sh., Bosnja, mungesa e

bashkërendimit midis këtij instrumenti dhe KSHA dhe buxhetit vjetor mund të jetë gjithashtu

problematik. Shqipëria e ka zgjidhur çështjen e bashkërendimit nëpërmjet Sistemit të Planifikimit të

Integruar (shiko Kuti 2) i cili lidh planifikimin afatmesëm dhe buxhetin vjetor në një proçes të vetëm

unik dhe i cili garanton që tavanet te jenë realiste dhe të detyrueshme. Progresi i vendit në këtë drejtim

është arritur si rezultat i përkrahjes politike të nivelit të lartë e kombinuar me dhënien e asistencës

teknike në kohën e duhur, por megjithatë ka ende shumë për të bërë.

46. Disa vende tashmë kërkojnë që buxheti të shoqërohet me informacion të plotë mbi

shpenzimet kapitale sipas projekteve, përfshirë koston totale të vlerësuar si dhe shpenzimet e

shkuara dhe të ardhshme të projekteve shumë-vjeçare. Kjo bën që vendim-marrësit dhe anëtarët e

parlamentit të ndërgjegjësohen për efektet e vendimeve të tyre në lidhje me shpenzimet në

shpenzimet e ardhshme si dhe ndihmon për të ruajtur një kontroll më të rreptë mbi kostot totale të

projekteve. Ligji Kosovar për Kontabilitetin dhe Menaxhimin Financiar Publik përcakton kërkesat për një

plan të shpenzimeve kapitale i nevojshëm si pjesë shoqëruese e buxhetit. Ligji i ri i Buxhetit Organik të

Shqipërisë specifikon kërkesa të ngjashme dhe rishikimi i Ligjit për Sistemin e Buxhetit të Serbisë

sugjeron hartimin e një plani afatmesëm investimesh për të shoqëruar Memorandumin e Buxhetit.

Gjithashtu, tashmë Maqedonia kërkon plane për programet e zhvillimit, të cilat duhet të përmbajnë

parashikime të detajuara të shpenzimeve shumë-vjeçare për projekte të veçanta investimesh, për të


shoqëruar dorëzimet e kërkesave të buxheteve. Ndonëse në një vend të OECD jo domosdoshmërisht

detajet e këtyre planeve janë pjesë e buxhetit, kjo duket e nevojshme në vendet e studiuara për fazën e

zhvillimit të sistemeve të planifikimit buxhetor. Kutia 5 paraqet një model të propozuar për kërkesat

bazë të informacionit për paraqitjen e projekteve shumë-vjeçare në buxhet.

47. Duke lejuar përfshirjen e projekteve të rinj në mes të vitit, praktika e votimit të buxhetit

suplementar shpesh dëmton disiplinën e proçesit të buxhetit vjetor. Megjithëse për ekzekutimin

efiçent dhe efektiv të buxhetit të kapitalt është i nevojshëm një nivel i caktuar fleksibiliteti, duhet të

arrihet një ekuilibër midis fleksibilitetit të nevojshëm dhe krijimit të stimujve të duhur për planifikimin e

mirë të projektit. Mundësia për të bërë rishikime thelbësore, përfshirë shtimin apo refuzimin e

projekteve, kombinuar me fleksibilitetin e ofruar nga rregullat e transferimit të fondeve, do të thotë se

planifikimi i dobët i shpenzimeve kapitale nuk penalizohet dhe nuk ka stimuj për përmirësim. Shpesh

buxhetet suplementarë votohen për të shpenzuar rritjet e papritura në të ardhura dhe këto shumë

shpesh shkojnë për shpenzime kapitale. Ky është ndoshta përdorimi më i keq i mundshëm i këtyre ‘të

ardhurave të paparashikuara’ të cilat shpesh shpërdorohen për projekte të përgatitur keq dhe me

nxitim. Një element i rëndësishëm për zgjidhjen e këtij problemi do të ishte përmirësimi në

parashikimin e të ardhurave që do të çojë në parashikime më të besueshme të burimeve në planet

vjetore dhe afatmesme të buxhetit.

Kutia 5: Prezantim për Projektet Shumë-Vjeçare në Buxhetin Vjetor

Dorzimet e kërkesave të buxhetit për buxhetin e projekteve të reja të investimeve do të përfshijnë:

1. Kosto Totale e Vlerësuar për realizimin e projektit;

2. Financimi nga buxheti për vitin buxhetor në përgatitje; dhe

3. Një plan zbatimi financiar i cili tregon financimin sipas burimit (përfshirë burimet jo-buxhetore) dhe sipas

viteve deri në përfundimin e projektit.

Pika 1 dhe 2 do të paraqiten në buxhetin e miratuar, ndërsa pika 3 do të paraqitet si informacion mbështetës i

dokumentit të buxhetit. Planet e zbatimit financiar duhet të jenë realiste dhe konsistente me Koston Totale të

Vlerësuar të projektit. Një plan zbatimi financiar realist ka të gjitha burimet financiare të siguruara dhe është

konsistent me zbatimin fizik teknikisht efiçent të projektit.

Në këtë kontekst, miratimi i buxheti për financimin e një projekti të ri do të thotë miratim i financimit për vitin

buxhetor në fjalë dhe miratim të Kostos Totale të Vlerësuar të projektit. Miratimi i Kostos Totale të Vlerësuar do

të thotë miratim në parim për financimin e shpenzimeve të viteve të ardhshme të projekteve shumë-vjeçare, të

kushtëzuar në disponibilitetin e burimeve dhe në përputhje me parimin se financimi për zbatimin efiçent të

projekteve në vazhdim duhet të ketë prioritet në raport me financimin e projekteve të reja.

Dorëzimet e kërkesave të buxhetit për projektet në vazhdim duhet të përfshijnë:

1. Kosto Totale të Vlerësuar (origjinale dhe të rishikuar);

2. Shpenzime Totale të Vlerësuara deri në fund të vitit buxhetor aktual;

3. Kosto e Vlerësuar deri në Përfundim nga fillimi i vitit buxhetor që është duke u përgatitur;


4. Financimi nga Buxheti për vitin buxhetor që është duke u përgatitur; dhe

5. Plani i zbatimit financiar i rishikuar sipas viteve për pjesën e mbetur të zbatimit të projektit.

Pikat 1-4 do të paraqiten në buxhetin e miratuar, ndërsa pika 5 do të paraqitet si informacion mbështetës i

dokumentit të buxhetit.

Kosto Totale e Vlerësuar e Projektit mund të ndryshojë nga viti në vit bazuar në ndryshime të lejueshme të

inflacionit ose të faktorëve fizik të cilët nuk janë parashikuar në vlerësimin origjinal. Ndryshimet në Koston Totale

të Vlerësuar do të miratohen më pas nëpërmjet proçesit të buxhetit. Gjithashtu, rritja e madhe në kostot reale

mund të vërë në lëvizje një ri-ekzaminim të fizibilitetit ekonomik (duke parashikuar toleranca për kostot e

pakthyeshme) si në rastin e Koresë së Jugut.

48. Në asnjë rast, nuk ka kontrolle sistematike për gatishmërinë e zbatimit si pjesë e proçesit të

buxhetit dhe kjo është një arsye për nivelet zhgënjyese dhe jo të barabarta të ekzekutimit të buxhetit

për shpenzimet kapitale (shiko Seksion2). Mungesa e planeve të detajuar teknik, shpronësime të

papërfunduara të tokës dhe mungesa e planeve të prokurimit janë shembuj të problemeve të ndeshura

në të gjitha vendet pas fillimit të vitit buxhetor dhe që mund të shmangen duke bërë disa kontrolle. Në

mungesë të këtyre kontrolleve, dhe të penaliteteve për planifikim të dobët (shiko më sipër), krijohet një

tendencë për të lënë planifikimin e zbatimit deri pas miratimit të buxhetit dhe madje më vonë, duke

shkaktuar vonesa.

49. Pasojat e ardhshme periodike të vendimeve të shpenzimeve kapitale merren shumë rallë në

konsideratë. Për këtë arsye, planifikimi plotësisht i integruar i buxhetit kapital dhe periodik në

shumicën e vendeve është ende shumë larg realizimit. Proçeset e ngrituar të buxhetit afatmesëm kanë

filluar të krijojnë mjedisin e duhur për planfikimin e integruar, por edhe në Shqipëri ku ka një kërkesë të

qartë për planifikimin e kostove të ardhshme operative dhe të mirëmbajtjes të aseteve të reja kapitale,

kjo nuk po merret ende mjaft seriozisht.

3.5 PROKURIMET DHE ZBATIMI I BUXHETIT TË KAPITALIT

50. Në të gjitha vendet në studim ekziston një legjislacion adekuat i prokurimit publik, i cili mbart

parimet bazë të prokurimit publik të cilat janë transparenca, mos-diskriminimi, konkurrenca dhe

mbështetja ligjore. Rregullat e prokurimit publik janë duke u hartuar për të promovuar prokurimet me

kosto efektive dhe përdorim ekonomik të fondeve publike. Prokurimi i hapur dhe konkurrues

konsiderohet tashmë si metoda e preferuar dhe statistikat tregojnë se shumica e prokurimeve tani

kryhen në këtë mënyrë. Ligjet nuk janë plotësisht të harmonizuar me direktivat e BE dhe me praktikën e

mirë ndërkombëtare, por të gjitha devijimet po zvogëlohen gradualisht.

51. Megjithëse kuadri legjislativ është përmirësuar, duhet ende shumë për të bërë për të

përmirësuar zbatimin. Kjo nënkupton kryesisht më shumë trajnim të nëpunësve të prokurimit që

punojnë në agjencitë shpenzuese për aplikimin e metodave të mishëruara në ligj: disa nga vendet kanë

raportuar vonesa në ekzekutimin e buxhetit kapital si rezultat i drejtpërdrejtë i mungesës së kapacitetit


për zbatimin e planeve të prokurimit për shkak të numrit të vogël të ekspertëve të kualifikuar të

prokurimit publik. Mos-largimi i tyre është gjithashtu një problem pasi ekspertët e prokurimit janë

shumë të kërkuar në sektorin privat për kontratat e punimeve. Organet qendrore të ngritura për të

mbikqyrur zbatimin e ligjeve të prokurimit përballen zakonisht me kufizime në kapacitete njerëzore dhe

financiare, e cila çon në uljen e ritmit me të cilin ato mund të bëjnë ndryshimet e nevojshme në

kapacitete.

52. Në shumicën e vendeve ka pasur ankesa të shpeshta nga ana e zotëruesve të buxhetit për

vonesa të gjata në zbatim të shkaktuara prej respektimit të rregullave të reja të prokurimit. Në fakt,

periudhat e tenderave të specifikuar në shumicën e ligjeve janë në linjë me standartet ndërkombëtare,

dhe shpesh problemi real qëndron në mos-arritjen e planifikimit të duhur për prokurim nga ana e

zotëruesve të buxhetit. Megjithatë, këto proçese mund të jenë tepër burokratike, duke i ngarkuar

ofertuesit me kosto shtesë.

53. Theksi mbi përzgjedhjen e ofertuesit me çmimin më të ulët në dëm të faktorëve të tjerë

kualifikues, është identifikuar si një problem i veçantë në Mal të Zi dhe Shqipëri, por mund të jetë

gjithashtu problem në vende të tjera. Kjo do të thotë se nuk po aplikohen kriteret e prokurimit për

‘vlerën më të mirë’ pavarësisht se lejohen nga ligji, duke bërë që të ketë shpesh probleme gjatë

zbatimit të cilat shkaktojnë vonesa dhe rritje të kostos. Në rastin e Shqipërisë, vlerësuesit duket se janë

kundërshtues të rrezikut për shkak të frikës së hetimit mëvonshëm të vendimeve të tyre të vlerësimit

nga organizata auditimi të jashtme. Një situatë pak a shumë e tillë mund të jetë edhe në Malin e Zi, por

ekziston dyshimi se atje mund të ketë edhe probleme të qeverisjes.

54. Tregu i vogël lokal dhe numri i kufizuar i ofertuesve të mundshëm për kontratat e punimeve

janë identifikuar si probleme të veçanta në Kosovë dhe Malin e Zi. Rezultati është se atje ka pak

konkurrencë dhe ndonjëherë më pak se minimumi i nevojshëm i numrit të ofertuesve, duke shkaktuar

ri-tenderim dhe vonesa në zbatim. Ashtu si tregohet nga këto shqetësime praktike, tregjet e vogla me

pak kompani rivale krijojnë mundësi më të madhe për ekzistencë të marrëveshjeve të fshehta dhe për

sjellje anti-konkurruese. Banka Botërore i ka trajtuar disa nga këto probleme në kontekstin e Kosovës.

55. Korrupsioni në prokurimin publik mbetet një shqetësim i madh pavarësisht progresit në

kuadrin legjislativ dhe aplikimin e tij. Reformimi i ligjit dhe i metodave ofron vetëm një zgjidhje të

pjesshme për uljen e praktikave korruptive duke i bërë ato më të dukshme dhe më të lehta për t’u

zbuluar. Përvoja ndërkombëtare tregon se, në përgjithësi, në luftën kundër korrupsionit nevojitet

gjithashtu lidership i fortë duke dhënë shembull nga nivelet më të larta. Kjo duket se është fusha ku

nevojiten më shumë përpjekje. Përdorimi i gjerë i prokurimit elektronik, i cili sapo ka filluar në disa

vende, ofron gjithashtu mundësi për rritjen e mëtejshme të transparencës.

56. Shumica e ligjeve të buxhetit organik dhe ligjeve të prokurimit lejojnë kontraktimin shumë-

vjeçar brenda kuadrit të buxheteve vjetore. Shpesh këto janë ndryshime relativisht të reja dhe

ekziston një tendencë e fortë në disa vende , p.sh., në Kosovë, për të vazhduar prokurimin e projekteve

të vogla vjetore kur më shumë kuptim do të kishin projektet e mëdha. Kjo çon në fragmentimin e


programeve të investimeve, kosto më të larta administrative dhe kosto më të larta në ndërtim. Në

Bosnje, ku kontraktimi shumë-vjeçar është i kufizuar, këto kosto shtesë janë një pjesë e pashmangshme

e sistemit.

57. Ka një interes të madh në marrëveshjet e PPP, por vetëm disa vende kanë një kuadër

konceptual dhe analitik të përshtatshëm për vlerësimin e duhur të leverdishmërisë ekonomike dhe

rreziqet e propozimeve individuale dhe për arritjen e një vendimi. Për këtë arsye, baza për vendime

është shpesh e paqartë. Ligjet e PPP janë hartuar ose po hartohen; këto janë me vlerë, por duhet të

mbështeten nga një kuadër vendim-marrës, përfshirë kriteret për përzgjedhje. Nëpunësit publik duhet

të jenë të ndërgjegjshëm për rreziqet dhe kufizimet e PPP dhe të kuptojnë situatat kur duhet të

kërkojnë shërbimet e ekspertëve në mënyrë që të mos lejojnë sektorin publik të marrë përsipër rrezik

të tepërt. Kjo është një temë që kërkon hetim të mëtejshëm pasi duket se të gjitha vendet po ndjekin

këtë rrugë por pa udhëzimet e duhura.

58. Në disa vende, si Bosnja dhe Maqedonia, sistemi për ngritjen e PIU për zbatimin e projekteve

të financuar nga donatorët ka rezultuar problematik. PIU janë krijuar kryesisht si struktura

administrative paralele me ndikim të vogël në zhvillimin e aftësive dhe kapaciteteve për zbatimin e

projekteve në ministritë kombëtare të shpenzimeve. Megjithëse ekziston një miratim i përgjithshëm në

parim për t’iu larguar sistemit, donatorët nuk dëshirojnë të përdorin sistemet e vendit, veçanërisht

sistemet financiare, në gjendjen e tyre aktuale. Si pasojë, vendet përfituese të donacioneve duhet të

presin më parë përmirësimin e sistemeve të tyre.

59. Sistemet moderne të thesarit ekzistojnë përgjithësisht, por nuk është gjithnjë e qartë nëse

këto sisteme po shfrytëzohen në të gjithë potencialin e tyre për të ndihmuar menaxherët e

projekteve dhe zotëruesit e buxhetit në menaxhimin financiar të projekteve të investimeve. Në

mënyrë të dukshme, bëhet fjalë për ato projekte që janë jashtë-buxhetit dhe që përdorin sisteme

paralele, ndërsa për ato projekte që janë në buxhet, sistemet e thesarit duket se janë në gjendje të

bëhen baza për instrumenta menaxhimi më dinamik nga sa janë aktualisht. Në disa raste, p.sh., në

Shqipëri, problemet teknike në sistemin e thesarit aktualisht po pengojnë përmirësimet e mundshme

në sistemin e menaxhimit të investimeve publike.

60. Përgjithësisht, ministritë e financave nuk kryejnë monitorim sistematik dhe aktiv dhe

ekzitojnë vetëm disa kontrolle për të garantuar që përfituesit e buxhetit të kenë sisteme të mira.

Monitorimi është i rrallë dhe pasiv dhe i lidhur vetëm me progresin financiar. Monitorimi fizik dhe i

performancës është i rallë dhe zakonisht mungonë feedback loops rrathët e feedback-ut.

61. Mbikqyrja e pavarur e kontratave të punimeve është një kusht në të gjitha vendet.

Megjithëse, sigurisht është e vështirë të sigurohen fakte, qarkullojnë fjalë anecdotal evidence se ka

marrëveshje të fshehta të shpeshta midis mbikqyrësve dhe kontraktuesve. Nevojitet punë e mëtejshme

për të matur shkallën e shtrirjes së këtij problemi dhe zgjidhjet e mundshme.


3.6 VLERËSIMI I DHE AUDITIMI I PROJEKTEVE TË PËRFUNDUAR

62. Vlerësimi Ex post i projekteve të investimeve publike është sistematikisht i dobët. Megjithëse

është e rëndësishme të krijohet një sistemi vlerësimi, si fillim kjo mund të mos jetë aq e rëndësishme sa

fushat e tjera të menaxhimit të investimeve publike: si monitorimi ashtu edhe vlerësimi kërkojnë që

fillimisht ekzistencën e një sistemi efikas të planifikimit të projekteve në mënyrë që të ketë plane

referues të implementimit dhe objektiva të performancës ndaj të cilëve të matet dhe vlersohet

progresi. Megjithatë, është e qartë se kjo është një fushë në të cilën duhet më shumë punë në të

gjashtë vendet me qëllim hedhjen e hapave të parë në krijimin e një procesi standart vlerësimi, edeh

pse fokusi fillimisht do të duhet të jetë i kufizuar në performancën financiare (kostot e planifikuara

krahasuar me kostot e realizuara) dhe shpjegimet, se sa një vlerësim ex post i performacës më të gjerë

të projektit krahasuar me planin (leverdishmëria ekonomike dhe arritja e qëllimit të projektit).

63. Institucione të Larta të Auditit janë krijuar tashmë në të gjitha vendet, por asnjë nuk po kryen

auditime të performancës së projekteve të investimeve publike. Efektiviteti i ILA-ve të ndryshme

varion ne masë të ndjeshme midis vendeve duke u varuar nga fakti se për sa kohë kanë ekzistuar dhe sa

mirë janë të pajisur me risurse. Shumica e punëve të tyre konsiston në auditime të thjeshta

përputhshmërie, por po rriten edhe kapacitetet për auditim financiar të cilat janë pjesë standarte e

punës së këtyre institucioneve në disa vende. Asnjë prej vendeve nuk duket se ka ILA që të luajë një rol

aktiv në menaxhimin e investimeve publike; megjithatë, vlerësime të planifikuara mirë dhe bëra vetëm

njëherë për projekte me performacë shumë të dobët mund të jetë një mënyrë për të përqëndruar

vëmendjen në planfikim më të mirë dhe verifikim më të hershëm të eficencës dhe efikasitetit. Në varësi

të aftësive financiare, ILA-t mund të konsiderojnë marrjen e ekspertizës së jashtme për kryerjen e

vlerësimeve të tilla.

4 PROPOZIME PARAPRAKE PËR PUNË TË MËTEJSHME NË NJË FAZË TË DYTË TË

STUDIMIT

4.1 PROBLEME TË PËRBASHKËTA

64. Të gjitha vendet kanë tani njësi të investimeve publike në ministritë e tyrë të financave, por

kapacitetet e tyre përgjithësisht janë të pakta dhe roli i tyrë nuk është i mirë-përcaktuar. Në të gjitha

vendet ka mundësi për identifikimin e nevojave për forcimin e kapaciteteve dhe masave që këto njësi

të mund të koordinojnë më mirë proçesin e PIM dhe të mund të promovojnë aplikimin e metodave më

rigoroze të përgatitjes dhe vlerësimit.

65. Vetëm në Shqipëri ka një fazë të rregullt të identifikimit dhe shqyrtimit paraprak në fazën

para-zbatuese të ciklit të projektit (madje edhe në Shqipëri proçedura nuk ka gjetur ende një zbatim


rigoroz). Një proçedurë e tillë ka avantazhe të shumta dhe do të ishte me interes të kryhet një studim i

mëtejshmë se si kjo mund të fillojë të përdoret në të gjitha vendet.

66. Me përjashtim të investimeve me financim të huaj, teknikat rigoroze të vlerësimit të projektit

kanë një përdorim të rrallë, madje edhe në rastet kur përdorimi i tyre është i detyrueshëm. Numri i

pamjaftueshëm i specialistëve të kualifikuar është padyshim një faktor, por shpesh duket se kjo

shpjegohet më shumë nga mungesa e kërkesës nga ana e vendim-marrësve. Megjithëse ka shumë për

të bërë në drejtim të përcaktimit të detyrimeve të nevojshme për një aplikim më sistematik të këtyre

metodave analitike, mënyra më efikase për nxitjen e zbatimit të tyre fare mirë mund të ishte rritja e

ndërgjegjësimit midis zyrtarëve të lartë dhe vendim-marrësve.

67. Në asnjë prej vendeve, gjatë përgatitjes së buxhetit nuk aplikohen kontrolle specifike për

gatishmërinë e zbatimit të projekteve. Përfundimi është se shpesh miratohen projekte të cilat nuk

kanë përgatitjen e duhur e cila më pas bëhet shkak për vonesa gjatë zbatimit. Ekziston hapësira për të

shqyrtuar më tej këtë çështje dhe për të përgatitur propozime më të qëndrushme për forcimin e

proçedurave të përgatitjes së buxhetit.

68. Kompanitë (Partneritetet) e përbashkëta midis sektorit publik dhe privat, veçanërisht

marrëveshjet e konçesioneve, po ndiqen me entuziazëm në rajon. Disa vende kanë tashmë ligje për

PPP dhe konçesione dhe të tjera janë në proçes përgatitje; kështu që kuadri ligjor është duke u krijuar.

Megjithatë në praktikë, duket se nuk ka një shpjegim të qartë për këtë metodë, dhe ka pak ose aspak

orientim të disponueshëm për faktorët që duhet të përcaktojnë rastet e preferencës së zgjidhjeve PPP

ndaj prokurimit tradicional. Si rezultat i kësaj ndodh përdorimi i shpeshtë i metodës ad hoc për PPP ku

qeveria është më shumë e zënë me përgjigjen e propozimeve të pakërkuara, se sa në zbatimin e

politikës së vet koherente. Mungesa e transparencës është gjithashtu një problem i vazhdueshëm.

Ekziston shqetësimi se një metodë PPP mund të mos ndiqet gjithmonë për arsyet e duhura dhe se në

themel mund të ketë probleme drejtimi. Studimi ka pasur të mundur të bëjë vetëm një vështrim të

përgjithshëm në këtë zonë dhe ka nevojë për shqyrtim më të thelluar në të gjashtë vendet.

69. Praktika e votimit të buxheteve suplementare në mes të vitit duket se është një fenomen i

zakonshëm në rajon dhe duket se ndikon në mënyrë jo proporcionale në shpenzimet kapitale. Në

vitet e fundit, buxhetet suplementare janë hartuar për të shpenzuar rritjet ‘e papritura’ në të ardhura,

të cilat zakonisht janë përdorur në mënyrë më shumë se proporcionale për shpenzimeve kapitale. Kjo

shpesh rezulton në zbatimin tepër të shpejtë të projekteve të përgatitur keq me efekte negative për

leverdishmërinë ekonomike. Ajo cënon gjithashtu kredibilitetin e proçesit të buxhetit vjetor. Më shumë

duhet bërë për të zbuluar shtrirjen, shkaqet dhe pasojat e këtij problemi.

70. Pothuajse në çdo vend ka pasur shqetësime në lidhje me profesionalizmin dhe pavarësinë e

konsulentëve që mbikqyrin kontratat e punimeve. Ekziston dyshimi se ka marrëveshje të fshehta të

shpeshta midis konsulentëve mbikqyrës dhe kontraktuesve, duke çuar në rritje të pakontrolluara të

kostos pas dhënies së kontratave. Mësime mund të nxirren nga përvoja e vendeve të tjera, veçanërisht


nga vendet e reja anëtare të BE-së, të cila

Documents

STUDIM I MENAXHIMIT TË INVESTIMEVE PUBLIKE NË …€¦ · Kutia 4: Analiza Kosto-Përfitim: Tiparet Kryesore, Avantazhet, Kufizimet dhe Roli i saj në PIM..... 13 Kutia 5: Prezantim