Upravljanje Projektima u Javnom Sektoru

8/10/2019 Upravljanje Projektima u Javnom Sektoru

1/7

Upravljanje projektima u IT okruenju 353

UPRAVLJANJE PROJEKTIMA U JAVNOM SEKTORU

PROJECT MANAGEMENT IN THE PUBLIC SECTOR

Petar Jovanovi, Ivana Beri, Dragoljub RadukiVisoka kola za projektni menament u Beogradu

Sadraj: U radu su razmatrane zakonske i teoriske osnove javnog sektora u Srbiji i

zapadnim zemljama i analizirane mogunosti upravljanja projektima u javnom sektoru.

Predloeno je korienje nekoliko poznatih metodologija projektnog menadmenta, aposebno ukazano na praktine mogunosti korienja YUPMA metodologije.

Kljune rei:projekat, upravljanje, javni sektor, metodologije.

Abstract: This paper considers the theoretical and legal basis of the public sector in

Serbia and the Western countries and analyzes the possibilities of project management

in the public sector. It is suggested the use of several well-known methodology of project

management, especially points out the practical possibilities of using YUPMA

methodology.Key words: project, management, public sector, methodology.

1. UVOD

Javni sektor, odnosno kako se esto zove i dravni sektor, u obavljanju svojih poslova odopteg interesa za graane i organizacije u Srbiji, realizuje veliki broj poduhvata,projekata i programa u svim oblastima (investicioni, organizacioni, informatiki,naunoistraivaki i konsultantski projekti, itd). Kao i u drugim oblastima i ovde semoe konstatovati da se najvei broj projekata ne realizuje na zadovoljavajui nain,odnosno da se realizuje sa velikim probijanjem vremenskih rokova i budeta. Nije mali

broj projekata koji se uopte ne dovedu do kraja ili se zavre na pogrean nain. Gubicikoji iz toga proistiu mogu biti veoma znaajni i teki za svaku dravu.

Osnovni razlog za ovakvu situaciju u javnom sektoru je nedostatak efikasnog upravljanja

projektima u ovoj oblasti, odnosno nedostatak znanja i korienja projektnogmenadmenta, specijalizovane discipline menadmenta, koja je usmerena na efikasnurealizaciju raznovrsnih projekata. U ovom radu uinjen je pokuaj da se ukae na

mogue projekte u javnom sektoru i na metodologije koje se mogu koristiti zaupravljanje projektima u javnom sektoru.

2. JAVNI SEKTOR U SRBIJI

Javni sektor obuhvata skup ustanova i preduzea koja obuhvataju poslove od opteginteresa, odnosno od interesa za graane odreene drave. Ova materija je u Srbijiureena Zakonom o javnim slubama, Zakonom o javnim preduzeima i Zakonom odravnoj upravi. [1,2,3]


2/7

354 Upravljanje projektima u IT okruenju

Prema Zakonu o javnim slubama [1], javnom slubom se smatraju one ustanove,preduzea i drugi oblici organizovanja, koji obavljaju delatnosti kojima se obezbeujezadovoljenje potreba graana i organizacija odreene drave.

Ustanove se, u smislu ovog Zakona [1], osnivaju u oblasti: obrazovanja, nauke, kulture,

fizike kulture, uenikog i studentskog standarda, zdravstvene zatite, socijalne zatite,drutvene brige o deci, socijalnog osiguranja i zdravstvene zatite ivotinja [1].

Preduzea, u smislu Zakona o javnim slubama [1] se osnivaju u oblasti javnoginformisanja, PTT saobraaja, enegretike, puteva i komunalnih usluga.

Zakon o javnim preduzeima [2] definie javno preduzee kao preduzee koje osnivaRepublika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, radi obavljanja

delatnosti od opteg interesa.

Prema ovom zakonu [2] delatnosti od opteg interesa su: proizvodnja, prenos idistribucija elektrine energije; proizvodnja i prerada uglja; istraivanje, proizvodnja,

prerada, transport i distribucija nafte i prirodnog i tenog gasa; promet nafte i naftinihderivata; eleznikog, potanskog i vazdunog saobraaja; telekomunikacija; izdavanjeslubenog glasila Republike Srbije; izdavanje udbenika; upravljanje nuklearnimobjektima, korienje, upravljanje, zatita i unapreenje dobra od opteg interesa (vode,

putevi, mineralne sirovine, ume, plovne reke, jezera, obale, banje, divlja, zatienapodruja), proizvodnja, promet i prevoz naoruanja i vojne opreme, upravljanjeotpadom, kao i komunalne delatnosti.

Dravna uprava je prema Zakonu [3] deo izvrne vlasti Republike Srbije koji vriupravne poslove u okviru prava i dunosti Republike Srbije. Dravnu upravu ineministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije.

Kada se govori o upravljanju projektima u javnom sektoru neophodno je, zbog

prethodno naznaenih razlika u nainu finansiranja, efektima koji dono se i drugimkarakteristikama, preciznije definisati ta se podrazumeva pod javnim preduzeima ikoje su osnovne i najznaajnije razlike izmeu javnih i privatnih preduzea. Ovo

preciziranje i definisanje neophodno e obuhvatiti inostrana iskustva i regulativu, atakoe i domaa iskustva i domau regulativu u oblasti javnih preduzea.

Javna preduzea se mogu formirati u skoro svim oblastima privrednog ivota jednezemlje. Osnovni ciljevi poslovanja javnih preduzea su najee vezani za obezbeivanje

privrede i potroaa sa osnovnim proizvodima i uslugama, koji su im neophodni za ivoti rad.

Javno preduzee se moe definisati kao organizacija koja funkcionie pod kontrolomnacionalne, republike ili lokalne vlade, iji se proizvodi i usluge mogu slobodnokupovati i prodavati po ceni koji na izvestan nain odgovara uinjenim trokovima. Izove definicije sasvim je jasno da se javna preduzea skoro uvek nalaze pod velikimuticajem odgovarajuih politikih faktora. Gde i kako e biti osnovana javna preduzeazavisi pre svega od vladajuih politikih faktora u jednoj zemlji i od njihovog pristupa


3/7


odnosu i razlikama izmeu javnih i privatnih preduzea. Obzirom na razlike vladajuihpolitikih faktora u pojedinim zemljama, jasno je da postoje i razlike u pristupu i nainuformiranja i organizovanja javnih preduzea, a takoe i razlike u odnosima privatnih i

javnih preduzea.

3.JAVNI SEKTOR U SVETU

Zapadne ekonomske teorije o javnim preduzeima izdvajaju dva osnovna teorijskapristupa javnim preduzeima[7]. Normativna ekonomska teorija o javnim preduzeimasmatra da osnovni cilj javnog preduzea nije maksimiziranje profita, ve uvoenjeopteg blagostanja. Shodno tome, smatra se da javna preduzea imaju i odreenusocijalnu funkciju, pa se cene proizvoda i usluga moraju formirati tako da omoguavaju

postizanje prethodno navedenog cilja, a to je uveanje opteg blagostanja.

Pozitivistika ekonomska teorija o javnim preduzeima smatra da je osnovni cilj javnihpreduzea ostvarivanje posebnih upravljakih i politikih ciljeva i da pri tome funkcijejavnih preduzea odravaju jednu ekonomsku realnost, odnosno uslovljene su odreenimekonomskim potrebama [7].

Obzirom da formiranje javnih preduzea zavisi, kako je ve reeno, od pristupavladajuih politikih inilaca mogunostima javnih i privatnih preduzea, odnosno odnjihovog miljenja koje preduzee moe bolje da obavi planirane ciljeve u odnosnojoblasti, esto se u razmatranju razlika izmeu javnih i privatnih preduzea polazi odvlasnitva i od raznovrsnih karakteristika inilaca koji iz toga proizlaze. Meutim, trebarei da osnovna razlika izmeu privatnih i javnih preduzea proistie iz razlika koje

postoje kod glavnih karakteristika aktivnosti javnih i privatnih preduzee. Glavnekarakteristike aktivnosti javnih preduzea vezane su za veliki broj politikih iekonomskih faktora, dok su glavne karakteristike aktivnosti privatnih preduzea vezane,

pre svega, za komercijalni faktor. Pri tome se smatra da su cene najbolji pokazatelji

vanosti kombinovanja navedenihpolitikih i ekonomskih determinanti javnih preduzea[7].

Mada, kod javnih preduzea nisu najznaajniji komercijalni faktori, ipak su i onaukljuena u komercijalnu borbu za efikasnije poslovanje. Meutim, javna preduzeaimaju odreena ogranienja u svom poslovanju, koja se mogu svrstati u etiri grupe:trite, proizvodnja, finansije i politiko okruenje[7].

Kada se razmatra trite kao ogranienje u poslovanju javnih preduzea, onda treba

konstatovati da su javna preduzea esto prisiljena da svoje proizvode ili usluge prodajupo odreenoj ceni, ak i u sluaju da takve cene izazivaju odreene gubitke. Takvegubitke obino pokriva vlada i omoguava javnom preduzeu da i dalje posluje, dok bi

privatno preduzee u takvom sluaju bilo prinueno da prekine poslovanje.

to se tie proizvodnje, kod privatnih preduzea poveanje trokova i neefikasnost uproizvodnji se smatraju posledicom loeg rada menadera. Kod javnih preduzea sesmatra da, poveanje trokova i neefikasna proizvodnja predstavljaju posl edicudostizanja odreenih ekonomskih i socijalnih ciljeva koji su postavljeni pred javno


4/7


preduzee. Vlada obino smatra da socijalni ciljevi i faktori koje ostvaruje javnopreduzee moraju direktno da se odraze na poveanje trokova proizvodnje.

Od javnih preduzea se obino ne oekuje da iskoriste svoje monopolske pozicije iostvare pozitivne finansijske rezultate, odnosno da ostvare profit. ak se i smatra daodreena javna preduzea mogu da negativno posluju i da ove deficite pokriva vlada izsvojih prihoda. Ovo negativno poslovanje javnih preduzea je vezano za pre thodnonavedene politike i socijalne ciljeve i iz toga proistekle poveane trokove proizvodnje i

poslovanja.

Javna preduzea deluju u odgovarajuem politikom okruenju koje namee nekaogranienja i ciljeve, vezane za smanjeno otputanje radnika, za sporije poveanje cenaili odlaganje poveanje cena do odreenog perioda i drugo[7].

Formiranje javnih preduzea najee zavisi od pristupa vladajuih politikih faktoramogunostima delovanja i efikasnosti obavljanja odreenih poslova javnih i privatnih

preduzea. Shodno tome, mogue je u razliitim oblastima formirati javna preduzea.Jedna mogunost u formiranju javnih preduzea, data na osnovu iskustva u zapadnimzemljama, opredeljuje javni sektor u sledeim oblastima[7]:

1. Javna korisna dobra gde spadaju svi vidovi energije, komunikacija itransporta, kao to su: elektrina energija, gas, voda; telefonske i potanskeusluge; radio i televizija; avionski i elezniki saobraaj; gradski saobraaj i sl.Obavljanje ovih aktivnost u SAD je vezano i za privatna i za javna preduzea,dok je u Evropi vezano za javna preduzea.

2.

Bazna industrijagde spada proizvodnja uglja, elika, nafte i atomske energije.U zapadno-evropskim zemljamapostoje dravna preduzea u ovim oblastima, anjihov broj je razliit u pojedinim zemljama.

3. Finansije i osiguranje u oblasti finansija tedionice se esto osnivaju kaolokalna javna preduzea. U veini evropskih zemalja esto se obavlja inacionalizacija nekih vrsta banaka. I u oblasti osiguranja u mnogim zemljama

postoje javna preduzea.4. Obrazovanje i zdravstvou ovoj oblasti postoji veliki broj univerziteta, kola i

bolnica koje se nalaze u javnom, odnosno dravnom vlasnitvu.

Javna preduzea mogu biti na razliite naine organizovana, zavisno od odnosnogprivrednog sistema i propisanih mogunosti organizovanja u njima. U principu gledano,javna preduzea mogu biti organizovana na jedan od sledea tri naina:

a) javna uprava,

b) javna korporacija ili slino tome ic) akcionarsko drutvo[8].

Model javne uprave (public administration model) je nastao u ranijem periodu, u vreme

kada su pojedine vlade poele da pruaju usluge uz odgovarajuu nadoknadu. Ovajmodel je najpre poeo kod eleznikih preduzea i preduzea za PTT usluge. Ova

preduzea su imala sopstveni buet i deficit njihovog budeta pokrivan je iz dravnog


5/7


budeta, a suficit je odlazio u dravni budet. Ovaj model se vremenom pokazaonefleksibilnim i nije omoguavao razvoj i prilagoavanje javnih preduzea novim iveim zahtevima potroaa. Zbog toga je ovaj model tridesetih godina naputen uzapadnoj Evropi i prelo se na druga dva modela.

Javna korporacija (public corporation) predstavlja pravno lice koje poseduje pravnu i

poslovnu sposobnost i odreeni kapital. Javna korporacija se najee nalazi podnadzorom odgovarajueg ministarstva ili vlade i njom rukovodi upravni odbor kogaimenuje vlada ili resorni ministar. Javna korporacija moe, u nekim sluajevima da

poseduje akcije akcionarskih drutva, ili da bude organizovana kao holding kompanijaije se akcije mogu kotirati na berzi.

Javna preduzea u obliku akcionarskog drutva (Joint stock company) se, teorijskigledano, ne razlikuje od privatnog preduzea. U praksi , meutim, vlada uvek imamogunosti da utie na poslovanje odreenog javnog preduzea ak i u sluaju da takvo

poslovanje dovodi do gubitka u poslovanju [8].

4.UPRAVLJANJE PROJEKTIMA U JAVNOM SEKTORU

U javnom sektoru, kao i u privatnom, realizuju se razliite vrste projekata, tako da seslobodno moe rei da i u ovoj oblasti mogu da se prihvate iste ili sline klasifikacije

projekata koje se prave za projekte privatnih kompanija. Imajui to u vidu moe senavesti da se u javnom sektoru realizuju:

Investicioni projekti

ICT projekti Organizacioni projekti

Razne studije, analize, konsultanski projekti, i sl.

Projekti organizovanja raznih dogaaja, itd.

Za upravljanje projektima u javnom sektoru nema posebne metodologije, ve se moegovoriti o korienju, u svetu poznatih metodologija iz projektnog menadmenta. U tomsmislu, mogu se predloiti za korienje sledee metodologije [4]:

PMI

IPMA

PRINCE 2

YUPMA

PMI metodologija je dosta poznata, obimna i sloena procesna metodologija, kojaobuhvata devet podprocesa ili funkcionalnih oblasti, kao to su: upravljanje obimom,upravljanje vremenom, upravljanje trokovima, upravljanje rizikom, upravljanjekvalitetom, itd. Ova metodologija je sveobuhvatna i teka za konkretnu primenu zaodreenu vrstu projekata, poto ne daje preciznija objanjenja naina primene, ve samookvir koji sadri ulaz, proces i izlaz. Ona se moe primeniti za sve vrste projekata u

javnom sektoru, ali sa odreenim prilagoavanjem[6].


6/7


IPMA metodologija ne predstavlja procesnu metodologiju koja bi definisala osnovne

podprocese upravljanja projektom, ve se bazira na kompetencijama koje treba daposeduje projektni menader, da bi mogao efikasno da upravlja odreenim projektom.To su tehnike, kontekstualne i bihejvioristike kompetencije odreenog menadera,koje predstavljaju osnovu za internacionalnu sertifikaciju projektnih menadera.

PRINCE 2 je interesantna i sloena metodologija, koja je najpre formirana zainformatike projekte, ali je kasnije doraena i proirena i za druge vrste projekata.Metodologija obuhvata osam osnovnih elemenata (organizacija, planiranje, kontrola,kvalitet, rizik, i dr.) i osam osnovnih podprocesa (startovanje, iniciranje, planiranje,

kontolisanje, i dr.). Obzirom na sloenost metodologije ona zahteva solidno pre thodnoznanje iz projektnog menadmenta, da bi bila adekvatno primenjena.

YUPMA je metodologija razvijena u okviru Udruenja za upravljanje projektima Srbije ipredstavlja sublimaciju praktinog rada na velikom broju projekata tokom zadnjih 30godina. Metodologija je primenjena i proverena na nekoliko desetina projekata, koje su

lanovi YUPMA realizovali u zemlji i inostranstu[4].

U formiranju YUPMA metodologije polo se od ideje da se ne moe napravitijedinstvena metodologija koja vai za sve vrste projekata, ve treba formiratimetodologije za odreene grupe istovrsnih projekata. U tom smislu, YUPMAmetodologija obuhvata 3 posebne metodologije:

YUPMA metodologija za investicione projekte

YUPMA metodologija za biznis projekte

YUPMA metodologija za drutvene projekte [4].

Navedene metodologije su dosta jednostavne i lake za primenu. Za projekte u javnom

sektoru predlau se sve tri navedene metodologije. Koja e od navedenih metodologijabiti koriena u konkretnom sluaju, zavisi od vrste i specifinosti odnosnog projektakoji se realizuje.

5.ZAKLJUAK

Kada govorimo o upravljanje projektima u javnom sektoru i o definisanju i izboru

odgovarajue metodologije za upravljanje projektom u javnom sektoru, moe sekonstatovati da se za projekte u ovoj oblasti mogu, manje ili vie, koristiti sve ozbiljnijemetodologije projektnog menadmenta koje se koriste u svetu.

U ovom radu se posebno potencira YUPMA metodologija koju su razvili strunjaciUdruenja za upravljanje projektima Srbije, odnosno tri varijante YUPMA metodologijekoje se odnose na investicione, biznis i drutvene projekte. Ove metodologije su

proverene u praksi realizacije veeg broja projekata u javnom sektoru u zemlji iinostranstvu.


7/7


LITERATURA

[1] Zakon o javnim slubama, (Sl. glasnik RS, br. 42/91, 71/94, 79/2005 dr. zakon,81/2005ispr. dr. zakona i 83/2005ispr. dr. zakona)

[2] Zakon o javnim preduzeima, (SL. glasnik RS, br. 119/2012 i 116/2013 autentino tumaenje)

[3] Zakon o dravnoj upravi, (SL. glasnik RS, br. 79/2005, 101/2007 i 95/2010)[4] Jovanovi P.: Upravljanje projektom, VPM, Beograd, 2012.[5] Jovanovi P.i dr.:Pravci razvoja projektnog menadmenta, VPM, Beograd, 2010.[6] A Guide to the Project Management Body of Knowledge, PMBoK Guide, PMI,

USA, 2008.

[7]

Dieter Boss:Public enterprise economic, North Holland, Amsterdam, 1986god.[8] Grassini F.A.: The Experience of West Europian Public Enterprises, Rivista di

politica economica, Roma, 1991.

Documents

Upravljanje Projektima u Javnom Sektoru