539

CẢI CÁCH THỂ CHẾ KINH TẾ VÀ THỂ CHẾ CHÍNH TRỊĐỂ TẠO LẬP MÔI TRƯỜNG CẠNH TRANH BÌNH ĐẲNG

TS. Lê Đăng Doanh

Đại hội XI về đổi mới chính trị và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường

Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 được Đại hội XI của Đảng thông qua (1/2011) đã khẳng định:

“Kiên trì và quyết liệt thực hiện đổi mới. Đổi mới chính trị phải đồng bộ với đổi mới kinh tế theo lộ trình thích hợp, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mở rộng dân chủ trong Đảng và trong xã hội gắn với tăng cường kỷ luật, kỷ cương để thúc đẩy đổi mới toàn diện và phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn dân tộc vì mục tiêu xây dựng nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.” 207

Chiến lược khẳng định coi “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính” là khâu độc phá chiến lược số 1.

Chiến lược cũng nhấn mạnh: “Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thu luật pháp bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế” và: “Bảo đảm quyền tự do kinh doanh và bình đẳng giữa các thành phần kinh tế.”

Trong khi Cương lĩnh vẫn nhấn mạnh “Kinh tế nhà nước là chủ đạo” thì Chiến lược kinh tế - xã hội chỉ đề cập đến “Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, 207http://www.sggp.org.vn/chinhtri/2011/3/253252/

540

nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Sớm hoàn thiện thể chế quản lý hoạt động của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước” mà không nhắc đến vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước.

Tuy vậy, trong các văn kiện Đại hội Đảng từ Đại hội IX đến nay không đề cập đến yêu cầu kiểm soát và giám sát độc quyền trong kinh tế.

Rất tiếc rằng những định hướng đúng đắn nêu trên đã không được thực hiện nghiêm túc trong thời gian qua, cho đến nay Trung ương Đảng, Bộ Chính trị chưa có nghị quyết về thực hiện đổi mới chính trị, thể chế chính trị một cách có hệ thống, toàn diện ở nước ta, phù hợp với đổi mới kinh tế và hội nhập quốc tế.

Cho đến nay, chưa có một công trình khoa học độc lập phân tích một cách có hệ thống, toàn diện thực trạng của hệ thống chính trị ở nước ta, làm rõ các mặt mạnh và yếu của thể chế chính trị ở Việt Nam, bao gồm cả hệ thống Đảng, Nhà nước và các đoàn thể. Báo cáo của Ngân hàng Nhà nước “Thể chế hiện đại”, 2010 chỉ đề cập đến nhà nước, không đề cập đến hệ thống Đảng và các tổ chức chính trị - xã hội208. Báo cáo này đã chỉ rõ những vấn đề, hạn chế và yếu kém của thể chế nhà nước về trách nhiệm giải trình, nhất là trách nhiệm giải trình trong quá trình phân cấp và giao quyền hạn cho các địa phương, chế độ tiền lương và hệ thống trợ cấp phức tạp, hệ thống tuyển dụng và đề bạt, hệ thống luật pháp và tư pháp, giám sát.

Trong khi Việt Nam đang hội nhập sâu sắc về rất nhiều mặt vào kinh tế thế giới, cùng chia sẻ những giá trị chung như quyền con người, lợi ích chung trên thế giới và khu vực, luật lệ quốc tế v.v…thì thể chế chính trị đã không thay đổi kịp thời để phát huy các mặt mạnh của dân tộc và đất nước, hạn chế, bổ sung cho những khuyết tật của kinh tế thị trường và toàn cầu hóa.

Có thể dễ dàng nhận thấy sự song hành của hệ thống Đảng và Nhà nước, trong đó Đảng nắm chính quyền lãnh đạo, dẫn đến nhiều vấn đề

208Ngân Hàng Thế Giới, Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại, Hà Nội, tháng 12.2009.

541

thiếu rõ ràng về thể chế. Một ví dụ cụ thể là đã có chủ tịch nước chính thức đề nghị Quốc hội xác định quyền của chỉ tịch nước được hiến định là tổng tư lệnh quân đội trong khi tổng bí thư là bí thư quân ủy trung ương thì thực hiện thế nào.

Hệ thống song hành Đảng - Nhà nước (Quốc hội - Chính phủ) này dẫn đến thực tế là lãnh đạo ở các cấp phải mất nhiều thì giờ, bàn bạc, thảo luận nhiều lần ở các cấp Đảng, Chính quyền, Quốc hội về một vấn đề trước khi đi đến quyết định, làm cho quá trình quuyết định bị chậm trễ, không đáp ứng yêu cầu phải phản ứng nhanh nhạy trước diễn biến thực tế.

Quá trình quyết định tập thể của cấp ủy Đảng, Ban Cán sự Chính phủ làm cho việc quy trách nhiệm cá nhân trở nên rất khó khăn vì cá nhân mắc sai phạm có thể viện dẫn trách nhiệm tập thể do các chủ trương, nghị quyết đều được tập thể thông qua.

Nghị quyết của Đảng có hiệu lực cao hơn luật pháp, chỉ đạo việc xây dựng luật pháp, chỉ đạo hành động của Chính phủ nhưng chưa có quy định chặt chẽ về hiệu lực pháp lý về nghị quyết của Đảng trong khi nghị quyết thường là kết quả dung hòa của các ý kiến khác nhau. Mới đây, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã khẳng định “Hiến pháp là văn kiện chính trị pháp lý quan trọng bậc nhất sau Cương lĩnh của Đảng” 209.

Việc giám sát quyền lực trong hệ thống Đảng thông qua Ban Kiểm tra Đảng còn nhiều hạn chế, vừa không ngăn cản được vi phạm mà cũng ít phát hiện ra sai phạm, dẫn đến kỷ luật không nghiêm. Chính Lê-Nin đã đề xuất ý tưởng Đại hội Đảng trực tiếp bầu ra Ban Kiểm tra của Đảng có quyền lực như Ban Hành chính Trung ương, chịu trách nhiệm giám sát Bộ Chính trị và Ban Chấp hành Trung ương. Rất tiếc ý tưởng đó của Lê-Nin không được thực hiện. Ban Kiểm tra Trung ương của Đảng Cộng sản Việt Nam đã nhiều lần đề xuất kiến nghị như vậy trước các kỳ Đại hội nhưng chưa được chấp nhận.

209http://vnexpress.net/tin-tuc/xa-hoi/tong-bi-thu-de-phong-the-luc-muon-xoa-bo-dieu-4-hien-phap-2886937.html

542

Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng, ngày 29/6/2012 đã nhận định: “ Hiện tượng hư hỏng, tham nhũng, tiêu cực đúng là lắm lúc nghĩ hết sức sốt ruột, nhìn vào đâu cũng thấy, sờ vào đâu cũng có, song phải có cái nhìn khách quan, biện chứng để không mất phương hướng...” 210

Phó Chủ tịch nước Nguyễn Thị Doan, ngày 11/9/2013 cũng nhận định:

“Đến tiền của các cháu dân tộc thiểu số mà hiệu trưởng cùng với một số cán bộ còn biển thủ đến gần 3 tỷ, vừa rồi mới khởi tố. Cái liều vacxin tiêm cho một cháu, nhưng lại san ra tiêm cho hai cháu ngay tại Hà Nội… Tôi càng đi càng thấy buồn, ăn của dân không từ một cái gì”.211

Song, chính Phó Chủ tịch ngày 5/11/2011 lại khẳng định trên báo Nhân Dân:

“Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, biết kế thừa những tinh hoa dân chủ của các Nhà nước pháp quyền trong lịch sử và đã, đang phát triển lên tầm cao mới, khác hẳn về bản chất và cao hơn gấp vạn lần so với dân chủ tư sản”.212

Những nhận định khác nhau như vậy cho thấy rất cần có một sự đánh giá khoa học - thực tiễn đầy đủ về hệ thống thể chế hiện nay.

Đổi mới chính trị đã không có “một lộ trình thích hợp” và không “đồng bộ với đổi mới kinh tế” như Đại hội XI đã yêu cầu. Trong các Hội nghị Trung ương và các dịp khác nhau, lãnh đạo Đảng đã nhiều lần chỉ rõ nguy cơ tham nhũng đe dọa sự tồn vong của chế độ và của Đảng, “lợi ích nhóm, tư duy nhiệm kỳ” nhưng những biện pháp đề xuất chỉ hạn chế vào phê bình và tự phê bình, chỉnh đốn tổ chức Đảng v.v…, thiếu hẳn các biện pháp cải cách về thể chế như thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình (accountability), giám sát quyền lực, phát huy vai

210http://vneconomy.vn/20120629030348661P0C9920/tong-bi-thu-het-suc-sot-ruot-truoc-tham-nhung-hu-hong.htm211http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/568432/pho-chu-tich-nuoc--an-cua-dan-khong-tu-mot-cai-gi.html.212Nhân Dân, ngày 5.11.2011.

543

trò của người dân và báo chí trong đấu tranh chống tiêu cực và tham nhũng, v.v.. Việc tổ chức thực hiện các biện pháp đã đề ra như “phê bình và tự phê bình”, “thương yêu đồng chí” v.v... hoàn toàn không đáp ứng được yêu cầu của cuộc sống. Tham nhũng tiếp tục phát triển cả về chiều rộng lẫn chiều sâu và xếp hạng về “Chỉ số cảm nhận tham nhũng” (Corruption Perception Index) của Tổ chức Minh bạch Thế giới tiếp tục bị tụt hạng từ 112 (2011) xuống 123 (2012).

Chỉ số cảm nhận tham nhũng trong khu vực

Đa số quần chúng thăm dò đều cho phòng chống tham nhũng là không hay, kém hiệu quả:

Dân đánh giá chống tham nhũng kém hiệu quả(IT 09.07.2013 Global Corruption Barometer )

544

Đáng chú ý là những ngành, lĩnh vực bị dân nêu lên là tham nhũng thì chưa có bất kỳ giải pháp nào trước các kêt quả thăm dò được công bố, riêng ngành cảnh sát thì cho đó chỉ là “tiêu cực chứ không phải là tham nhũng”:

Tiếp xúc và tham nhũng trên các lĩnh vực

Vai trò của Nhà nước trong bảo đảm thực thi pháp luật trong xã hội, bảo đảm các quyền và lợi ích của công dân đã được hiến định chưa được thực hiện tốt. Các hiện tượng lừa đảo trong y tế (như vụ ăn bớt vaccine ở Hà Nội, vụ nhân bản xét nghiệm máu ở Bệnh viện đa khoa huyện Hoài Đức, v.v…), giáo dục trong các cơ sở công lập được phát hiện ngày càng nhiều, vụ lương khủng của các lãnh đạo doanh nghiệp công ích ở TPHCM, nhiều vụ việc sử dụng hóa chất độc hại trong thực phẩm chậm được phát hiện cùng với việc nhiều vụ tham nhũng được xử án treo, v.v... cho thấy sự yếu kém đến bất lực của một bộ phận không nhỏ bộ máy nhà nước.

Kinh nghiệm quốc tế về cải cách thể chế

Kinh nghiệm của Hàn Quốc, Đài Loan và Myanmar cho thấy cải cách thể chế là bước đi cần thiết để đưa đất nước tiếp tục phát triển.

Hàn Quốc và Đài Loan đều chịu sức ép phải phát triển để tồn tại sau khi chiến tranh Triều Tiên kết thúc và Quốc Dân Đảng bị thua trận ở đại lục và rút ra Đài Loan. Hàn Quốc và Đài Loan đã từng bước chuyển từ chế độ toàn trị sang một chế độ dân chủ hơn, cho phép người dân trực

545

tiếp bầu ra tổng thống, tham gia vào công cuộc phát triển đất nước và đượng hưởng lợi từ công cuộc phát triển đó.

Từ GDP/người năm 1960 chỉ có 79 USD đến năm 2012 đã đạt 22.670 USD/người trong khi không hề có tài nguyên đáng kể nào.

Tương tự như vậy, Đài Loan cũng phát triển rất nhanh, GDP/người năm 2012 đạt 20.386 USD.

Gần đây, Myanmar cũng có bước cải cách thể chế chính trị rất ngoạn mục một cách hòa bình, không đổ máu, chuyển từ chế độ cai trị của quân đội sang chế độ dân chủ, chấp nhận đối thoại với phe đối lập. Myanmar đã vượt qua được sự phong tỏa và cô lập và đang phát triển kinh tế mạnh mẽ.

Acemoglu trong cuốn “Tại sao các quốc gia thất bại”213 đã phân tích sự phát triển rất khác nhau giữa Nam và Bắc Triêu Tiên và đi đến kết luận “Các nước khác nhau về thành công kinh tế của họ bởi vì các thể chế khác nhau của họ, các quy tắc ảnh hưởng đến nền kinh tế hoạt động như thế nào, và các khuyến khích làm động cơ thúc đẩy người dân”.

Acemoglu đã nhận xét: “Các thể chế kinh tế dung hợp hay công bằng [inclusive], ví dụ như các thể chế ở Nam Hàn hay ở Hoa Kỳ, là các thể chế mà cho phép và khuyến khích sự tham gia của đông đảo người dân vào các hoạt động kinh tế, mà lợi dụng tốt nhất tài năng và kỹ năng của họ và cho phép các cá nhân đưa ra các lựa chọn họ muốn. Để là bao gồm, các thể chế kinh tế phải đề cao quyền tài sản tư nhân an toàn, một hệ thống luật pháp không thiên vị, và một sự cung ứng các dịch vụ công mà tạo ra một sân chơi bằng phẳng trong đó người dân có thể trao đổi và [thỏa thuận, ký kết] hợp đồng; nó cũng phải cho phép sự gia nhập của các doanh nghiệp mới và cho phép người dân lựa chọn sự nghiệp của mình.” Thể chế này kiểm soát quyền lực của các chính trị gia, bảo đảm thực thi pháp luật đối với tất cả các công dân, không có đặc quyền, đặc lợi.

Trái lại, Acemoglu đã định nghĩa thể chế bóc lột hay tước (chiếm) đoạt (extractive) là những thể chế tập trung trong tay một thiểu số,

213D.Acemoglu, Tại sao các quốc gia thất bại, NXB Trẻ, 2013.

546

không có đối trọng và kiểm soát quyền lực, pháp luật không được áp dụng bình đẳng đối với mọi người. Thể chế này dẫn đến không có pháp luật và trật tự, quyền sở hữu không được bảo đảm, rào cản được dựng lên đối với người dân trong khi đặc quyền, đặc lợi lại được ban phát cho môt thiểu số, tạo ra một xã hội có nhiều bất bình đẳng về cơ hội và thu nhập.

Acemoglu đi đến kết luận đáng chú ý sau:

“Trong cuốn sách này, chúng tôi chứng minh rằng trong hầu hết mọi trường hợp, một nước sở dĩ nghèo là do họ có các thể chế kinh tế chiếm đoạt, bắt nguồn từ các thể chế chính trị chiếm đoạt. Còn các nước giàu sở dĩ giàu là bởi vì họ có các thể chế chính trị dung hợp, với nhà nước mạnh và có trách nhiệm giải trình, và quyền lực chính trị được phân phối một cách rộng rãi, và nhờ đó tạo ra các thể chế kinh tế dung hợp.”

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng cải cách thể chế, xây dựng thể chế bao dung là chìa khóa cho sự thịnh vương của các quốc gia. Nghị quyết Đại hội XI về cải cách thể cần được triển khai thực hiện.

Thể chế kinh tế thị trường, cạnh tranh bình đẳng và kiểm soát độc quyền

Đại hội XI cũng đã yêu cầu phải hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà trọng tâm là “bảo đảm cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính”.

Thực tế cho thấy không thể hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường nếu không cải cách thể chế nhà nước và sự lãnh đạo của Đảng.

Ngày 4/9/2013, Diễn đàn Kinh tế Thế giới công bố Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2013-2014, trong đó xếp hạng của Việt Nam tăng 5 bậc, từ 75 lên 70 trên 148 nền kinh tế.

547

Về thể chế, Việt Nam xếp hạng thứ 98, thấp xa so với tổng xếp hạng của cả nền kinh tế ở vị trí 70, chứng tỏ sự tụt hậu về thể chế.

Sau đây, xin điểm qua một số nét về cạnh tranh bất bình đẳng và độc quyền ở nền kinh tế nước ta.

Cạnh tranh lành mạnh, theo pháp luật đã được thừa nhận là một nguyên tắc hoạt động cơ bản của kinh tế thị trường nhằm thúc đẩy các doanh nghiệp nâng cao hiệu quả, năng suất, dẫn đến đào thải nhưng doanh nghiệp yếu kém. Nếu như trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung các doanh nghiệp nhà nước sẽ tồn tại và hoạt động không cần cạnh tranh thì trong kinh tế thị trường hội nhập quốc tế, cạnh tranh diễn ra trên thị trường trong nước và quốc tế.

Trước viễn cảnh cuối năm 2015, Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) sẽ được thiết lập, 10 nước ASEAN sẽ hình thành một thị trường thống nhất và Việt Nam đang tích cực đàm phán để gia nhập Hiệp định Hợp tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP) việc thực hiện cạnh tranh lành mạnh, theo pháp luật là động lực cần thiết để nâng cao hiệu quả và sức mạnh của các doanh nghiệp Việt Nam. Hiệp định TPP liên quan đến nhiều vấn đề cốt lõi của thể chế kinh tế thị trường và thể chế nhà nước như bảng sau đây tóm tắt những chủ đề chính của TPP:

548

Các vấn đề TPPwww.ustr.gov

• Cạnh tranh• Hợp tác và Xây dựng năng

lực• Dịch vụ xuyên biên giới• Hải quan• Thương mại điện tử• Môi trường• Dịch vụ tài chính• Mua sắm chính phủ• Sở hữu trí tuệ• Đầu tư• Doanh nghiệp nhà nước

64

• Lao động• Các vấn đề pháp lý• Tiếp cận thị trường đối với hàng

hóa• Quy tắc Xuất xứ• Tiêu chuẩn kiểm dịch động thực vật

(SPS)• Rào cản kỹ thuật đối với Thương

mại (TBT)• Viễn thông• Nhập cảnh tạm thời• Quần áo – dệt may• Chế tài thương mại

Đối với doanh nghiệp nhà nước, TPP đòi hỏi phải đối xử công bằng (fairness), công khai, minh bạch, chấm dứt các ưu đãi, thiên vị. Nếu bị phát hiện, vụ việc có thể được đưa ra tòa án để xem xét và phán quyết.

Đây vừa là cơ hội cho cải cách vừa là thách thức đối với các nhóm lợi ích đang tồn tại hiện nay.

Luật Cạnh tranh đã có hiệu lực từ 1/1/2005 và ngày 09/01/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2006/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh.

Theo quy định của Luật Cạnh tranh, đối với các hành vi hạn chế cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh đảm nhận vai trò điều tra, thu thập, tìm kiếm các chứng cứ có liên quan đến vụ việc, còn việc xét xử, xử lý, đưa ra các quyết định, giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ việc cạnh tranh thì do Hội đồng Cạnh tranh (Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh) đảm nhận. Hội đồng Cạnh tranh là cơ quan do Chính phủ thành lập gồm từ 11 đến 15 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương). Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh cũng được Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm trong số thành viên của Hội đồng cạnh tranh theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại. Ngày 9/1/2006, Chính phủ ban hành Nghị định số 05/2006/NĐ-CP về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Hội đồng Cạnh tranh.

549

Ngày 12/06/2006, theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 843/QĐ-TTg bổ nhiệm 11 thành viên Hội đồng cạnh tranh. Thành viên Hội đồng Cạnh tranh là đại diện của các Bộ: Bộ Thương mại, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư,… Hội đồng Cạnh tranh gồm 1 Chủ tịch, giúp việc cho Chủ tịch có 2 Phó Chủ tịch. Để giúp việc cho Hội đồng, ngày 28/8/2006, Bộ trưởng Bộ Thương mại đã có Quyết định số 1378/QĐ-BTM thành lập Ban Thư ký Hội đồng cạnh tranh. Ban Thư ký gồm 8 người làm việc chuyên trách. Tháng 1/2009, Thủ tướng Chính phủ đã bổ nhiệm thêm 5 thành viên nâng tổng số thành viên Hội đồng Cạnh tranh lên 16 người.

Mặc dù có nỗ lực rất lớn đáng trân trọng, song tác dụng của Luật Cạnh tranh nói chung và của Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh nói riêng vẫn có nhiều hạn chế. Trước hết, vị trí pháp lý của Hội đồng và Cục trực thuộc Bô Công thương còn nhiều hạn chế. Các vấn đề liên quan đến tranh chấp của các tập đoàn và công ty lớn đều không được trình lên và xét xử tại Hội Đồng Cạnh trạnh và Cục quản lý Cạnh tranh mà trình lên Thủ tướng Chính phủ để giải quyết theo đường hành chính.

Người ta còn nhớ là đã có sự bảo đảm rất hùng hồn với Quốc Hội từ tháng 11. 2002 là ngành viễn thông “đã hoàn toàn cạnh tranh” để rồi đến năm 2005 mới lộ ra vụ VNPT và Viettel và Thủ Tướng Chính phủ có ý kiến về vai trò của Bộ trong việc kết nối giữa hai doanh nghiệp.

Trường hợp giữa VNPT và Viêttel vừa qua là một ví dụ điển hình của hiệu lực hạn chế của Luật Cạnh tranh và kiểm soát độc quyền. Thay vì phải đưa ra xem xét tại Cục Quản lý Cạnh tranh và độc quyền và tại Hội Đồng Nhà Nước về Cạnh tranh, vụ việc đã được xử lý bằng con đường hành chính qua bộ quản lý ngành và Văn Phòng Chính Phủ. Luật Cạnh tranh và Cục Cạnh tranh chưa được vận dụng trong trường hợp này.

Mới đây, việc độc quyền trên lĩnh vực truyền hình cũng đã được Cục Quản lý Cạnh tranh đề cập đến nhưng đại diện Cục cho biết: “Để giải quyết hiện tượng khá phổ biến là doanh nghiệp truyền hình trả

550

tiền thỏa thuận với chủ đầu tư khu đô thị để cung cấp dịch vụ độc quyền”.Bà Trần Phương Lan nêu Luật Cạnh tranh của Việt Nam chưa quy định hành vi này, dù nó gây hạn chế cạnh tranh. “Chúng tôi đang kiến nghị sửa đổi bổ sung để bảo vệ doanh nghiệp, quyền lợi người tiêu dùng”.214

Về việc để thế độc quyền lâu như vậy, Bộ trưởng Vũ Huy Hoàng thẳng thắn thừa nhận: “Bộ Công thương đúng là chưa làm hết trách nhiệm, còn thiếu sự kiểm tra, đôn đốc và kiến nghị với Trung ương để tránh độc quyền với doanh nghiệp”.215

Có thể đánh giá là Cục Quản lý Cạnh tranh chưa có được vị thế pháp luật đủ mạnh để thực thi các quyền hạn được giao. Các tập đoàn kinh tế nhà nước có chủ tịch và tổng giám đốc do Thủ tướng bổ nhiệm không sẵn sàng để Cục Quản lý cạnh trạnh điều tiết những vấn đề liên quan đến lợi ích to lớn do vị thế độc quyền đem lại.

Cũng có ý kiến cho rằng “Cục Quản lý cạnh tranh được quy định “ôm đồm” quá nhiều chức năng, từ điều tra xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, điều tra các hành vi hạn chế cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng đến quản lý nhà nước về chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ trong thương mại quốc tế. Có một thực tế là không một cơ quan quản lý cạnh tranh nào trên thế giới được quy định nhiều chức năng, đặc biệt là bao gồm cả các chức năng thực thi pháp luật về các biện pháp đảm bảo công bằng trong thương mại quốc tế như Việt Nam. Điều này đã dẫn đến tình trạng quá tải cho hoạt động của Cục Quản lý cạnh tranh trong thời gian qua.”216

Tác giả này cũng nêu lên nhiều câu hỏi nghiêm túc về tư cách pháp lý của của Hội Đồng Cạnh tranh:

“Thứ nhất, xét về mặt tổ chức, chúng ta chưa xác định được Hội đồng Cạnh tranh trực thuộc Chính phủ hay Bộ Công thương. Nghị định 214http://tuoitre.vn/chinh-tri-xa-hoi/568353/truyen-hinh-tra-tien-lo-ro-the-doc-quyen.html#ad-image-0215http://xangdau.net/tin-tuc/thi-truong-xang-dau-viet-nam/doc-quyen-dien-xang-bo-cong-thuong-nhan-loi-24735.html216Trương Hồng Quang (Tạp chí NCLP, số 6, 3/2011).

551

số 05/2006/NĐ-CP chỉ quy định Hội đồng Cạnh tranh là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập mà chưa khẳng định rõ ràng nó trực thuộc cơ quan nào trong bộ máy hành pháp. Với tình trạng lấp lửng này, những cuộc tranh luận về tổ chức của Hội đồng cạnh tranh đến nay vẫn chưa thể kết thúc.

Thứ hai, các luận thuyết nền tảng của pháp luật cạnh tranh đã khẳng định rằng tính độc lập và tự quyết tạo nền tảng vững chắc cho các cơ quan quản lý cạnh tranh hoạt động độc lập và có hiệu quả. Dựa vào nội dung của Nghị định số 05/2006/NĐ-CP khó có thể khẳng định được sự độc lập của Hội đồng Cạnh tranh. Việc Bộ trưởng Bộ Công thương có khả năng: đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên và chủ tịch Hội đồng Cạnh tranh; quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban thư ký Hội đồng Cạnh tranh – bộ phận giúp việc cho Hội đồng; phê duyệt quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh sẽ dẫn đến khả năng chi phối đối với việc tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Ngoài ra, kinh phí hoạt động của Hội đồng Cạnh tranh được bố trí theo dự toán ngân sách hàng năm của Bộ Công thương. Với những ràng buộc này, các ý định đưa Hội đồng Cạnh tranh thoát khỏi vòng kiềm tỏa của Bộ Công thương là rất mong manh. Dù biết rằng, do sự hạn chế về khả năng lựa chọn nhân sự và những non kém về kinh nghiệm trong việc thực thi pháp luật cạnh tranh đã làm chúng ta không có nhiều khả năng lựa chọn những phương án tối ưu, song điều đó không thể là cơ sở để trao toàn bộ khả năng thi hành đạo luật này cho Bộ Công thương. Nhất là trong điều kiện hiện nay, Bộ này vẫn còn đóng vai trò chủ quản của một số công ty nhà nước quan trọng và những nghi ngờ về tính khách quan trong hoạt động của các cơ quan quản lý cạnh tranh vẫn còn cơ sở.

Thứ ba, về sự phân định thẩm quyền giữa Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh. Vấn đề này có nhiều điểm chưa thực sự hợp lý. Căn cứ vào các quy định tại Mục 4 và 5 Chương V của Luật Cạnh tranh 2004 có thể thấy rằng, trong một vụ việc về hành vi lạm dụng, cơ quan có thẩm quyền xử lý là Hội đồng Cạnh tranh, song gần như tất cả

552

các hoạt động tố tụng đều do Cục Quản lý cạnh tranh tiến hành. Hội đồng Cạnh tranh chỉ có thẩm quyền tổ chức phiên điều trần và ra quyết định xử lý vụ việc, giải quyết các khiếu nại các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh về hành vi hạn chế cạnh tranh. Như vậy, cho dù là cơ quan có quyền cao nhất, nhưng kết quả xử lý của Hội đồng Cạnh tranh gần như phải lệ thuộc vào kết quả của các hoạt động tố tụng trước đó của Cục Quản lý cạnh tranh. Nếu có bất cứ nghi ngờ gì về kết quả điều tra thì phải trả lại hồ sơ để cơ quan điều tra tiến hành điều tra lại. Rõ ràng, cách thiết kế cơ chế phân quyền theo các quy định hiện hành có vẻ đảm bảo sự chuyên môn hoá cao độ song lại làm mờ nhạt đi vai trò rất quan trọng của Hội đồng Cạnh tranh là xử lý vụ việc. Điều này đặt ra cho chúng ta yêu cầu phải xây dựng lại cơ chế phân quyền này.

Thứ tư, trên thực tế, hoạt động của Hội đồng Cạnh tranh trong thời gian qua khá mờ nhạt, dường như trở thành “cái bóng” của Cục Quản lý cạnh tranh. Số lượng vụ việc hạn chế cạnh tranh đã xử lý dừng ở mức khiêm tốn: một vụ (điều đó còn phụ thuộc vào số lượng hồ sơ vụ việc mà Cục Quản lý cạnh tranh chuyển sang và Hội đồng chỉ có chức năng xử lý chứ không có chức năng điều tra). Hội đồng Cạnh tranh cũng gặp những khó khăn như: hầu hết các thành viên đều kiêm nhiệm, bộ máy còn chưa hoàn chỉnh về nhân sự và biên chế.

Bên cạnh đó, Hội đồng chưa có những hoạt động nổi bật về các chức năng còn lại (quảng bá, tuyên truyền pháp luật cạnh tranh, học hỏi kinh nghiệm xây dựng, tổ chức của các nước trên thế giới, hoàn thiện pháp luật cạnh tranh,…). Vì vậy, mô hình tổ chức cũng như hoạt động của Hội đồng Cạnh tranh Việt Nam chỉ mới dừng lại ở mức còn sơ khai, chưa hoàn thiện.”

Khảo sát gần đây của Cục Quản lý cạnh tranh cho thấy đến trên 30% doanh nghiệp không biết về Luật Cạnh tranh, số khác phát hiện cạnh tranh không lành mạnh nhưng ngại khiếu kiện.217

Thực tế cạnh tranh không lành mạnh ở nước ta còn rất phổ biến, gây thiệt hai nhiều mặt cho người tiêu dùng nhưng liên quan đến sự hoạt động của các cơ quan nhà nước các cấp. Có thể đơn cử vài ví dụ:217Trương Hồng Quang (Tạp chí NCLP, số 6, 3/2011).

553

Bộ trưởng Đinh La Thăng cũng đã công khai nêu nghi vấn về sự “bảo kê” của các cán bộ giao thông vận tải đối với các doanh nghiệp vận tải vi phạm pháp luật.218

Bộ trưởng cũng đã thẳng thắn chỉ ra hiện tượng xã hội đen thao túng nguyên vật liệu xây dựng:

“Theo Bộ trưởng Thăng, khó khăn lớn nhất là giải phóng mặt bằng và nguồn vật liệu để làm đường. Riêng về nật liệu xây dựng, người đứng đầu ngành giao thông cho haym hầu như nguồn vật liệu ở địa phương đã cấp cho các doanh nghiệp tư nhân khai thác. Đặc biệt đã có tình trạng giang hồ cát cứ, xã hội đen, thế giới ngầm ở địa phương thâu tóm nguồn cung vật liệu xây dựng, vượt ngoài tầm kiểm soát của chính quyền. Chính điều này làm cho nguồn cung vật liệu cho các nhà thầu thi công gặp khó khăn, giá tăng cao, tiến độ chậm, chất lượng không đảm bảo.

“Nguồn vật liệu khai thác tại chỗ, ở địa phương thì được cung cấp, còn đưa chỗ khác đến thì lực lượng này không cho vào hoặc nếu vào mà muốn mua được lại phải nộp tiền”, ông Thăng nói.” 219

Tuy vậy, có thể thấy tình trạng cạnh tranh không lành mạnh rất đa dạng, phức tạp, diễn ra ở rất nhiều lĩnh vực như ngân hàng, chứng khoán, bất động sản, vận tải, sữa nhập khẩu, dược phẩm v.v... đều liên quan đến cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực thi pháp luật. Nếu “lợi ích nhóm” không được kiểm soát thông qua công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình, giám sát của dân, báo chí, cơ quan pháp luật thì tình trạng cạnh bình đẳng theo pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp và nền kinh tế còn xa vời. Chừng nào giá nguyên vật liệu còn do xã hội đen kiểm soát và nâng giá thì chừng đó chi phí xây dựng đường cao tốc còn chưa kiểm soát được và sẽ tiếp tục là gánh nặng đối với nền kinh tế. Tương tự như vậy, giá sữa cao hơn giá nhập khẩu 5 lần nhưng Cục Quản lý giá lại nói đấy là sản phẩm dinh dưỡng, thực phẩm bổ sung

218http://vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/138182/khong-do-dau--bao-ke-moi-giam-tieu-cuc-tren-duong.html.219http://vnexpress.net/tin-tuc/xa-hoi/xa-hoi-den-thau-tom-nguon-vat-lieu-xay-dung-tai-dia-phuong-2839350.html.

554

nên không thuộc loại sản phẩm bình ổn giá.220 Giá sữa cao trực tiếp đánh vào trẻ nhỏ và người bệnh, người già gây bức xúc trong công luận đã trường diễn từ lâu nhưng chưa thấy có phương án giải quyết.

Lâu nay, vấn đề doanh nghiệp nhà nước độc quyền thường được công luận chú ý nhiều nhất:

Các lĩnh vực độc quyền của DNNN

25.330Xuất khẩu6570Tín dụng ngân hàng TM90N/AHàng không

100N/AĐường sắt100N/AXăng dầu99N/AHóa chất cơ bản

100N/ASản phảm hóa dầu69N/ACao su90N/APhân bón hóa học5264Thép5559Xi măng

N/A63Thuốc lá7050Giấy9897Than9294Điện

Tỷ trọng (2003, %)Tỷ trọng (1999,%)Công nghiệp

Trên thực tế, doanh nghiệp nhà nước có vị thế thống lĩnh thị trường và độc quyền địa phương còn nhiều hơn nữa.

Lộ trình áp dụng cơ chế thị trường cho ngành điện và các ngành khác tiếp tục kéo dài trong khi Cục Quản lý cạnh tranh rất khó có thể giám sát các tập đoàn, tổng công ty nhà nước này.

Nhiều tỉnh, thành phố đã mặc nhiên cho phép hình thành “độc quyền địa phương” bằng cách chỉ định một công ty duy nhất xuất khẩu gạo của tỉnh hay quy định hành chính trong phạm vi địa giới của tỉnh chỉ dùng bia do doanh nghiệp của tỉnh sản xuất v.v... Những hành vi này không phù hợp với Luật Cạnh tranh nhưng chưa thấy được xử lý.

Gần đây, việc lãnh đạo một số công ty nhà nước công ích của Thành phố Hồ Chí Minh nhận lương “khủng” đã bộc lộ những lỗ hổng trong hoạt động của tổ chức Đảng, Công Đoàn, đoàn thể ở cơ sở cũng như những sai sót của cơ quan quản lý cấp trên của các doanh nghiệp đó.221 Các doanh nghiệp này có vị thế “độc quyền” trên lĩnh vực được giao.220http://dantri.com.vn/kinh-doanh/sua-nhap-ngoai-gia-ban-le-gap-5-lan-gia-nhap-khau-776746.htm.221http://nld.com.vn/20130829112539762p0c1002/giam-doc-nhan-luong-khung-3-so-chong-lung.htm.