Jtl v05n02p11

Palavras-Chave: controlador de tráfego aéreo, acidentes aéreos brasileiros, ANSP.

Key words: air traffic controller, Brazilian air crashes, ANSP.

Recommended Citation

Abstract

The article examines some details of the safety defenses provided by the Brazilian Air Navigation Service Provider (ANSP) to

the Brazilian Air Traffic Control ACC-BS facility at the time of the midair collision over the Amazonian Rainforest on 29

September 2006. It shows preventive actions expected for coping with historically known or latent system degradations, and

also examine selection criteria for being accepted for the Basic Air Traffic Controller (BCT in Portuguese) speciality in the

Brazilian Air Force, which provides most Brazilian ATC services. The article analyses some events which took place between

September 29, 2006 and March 31, 2007 that could be seen as a potencial contributing factors to the reactions in the accident

aftermath that opposed BTC sergeants at the sharp end of the system and the ANSP's officers at its blunt end. Finally, the article

proposes an assessment of the validity of maintaining the current organizational administration for the Brazilian ANSP.

Ferreira Filho, B. A. (2011) O controle de tráfego aéreo brasileiro entre setembro de 2006 e março de 2007: a ruptura

operacional, o modelo administrativo e perspectivas. Journal of Transport Literature, vol. 5, n. 2, pp. 175-199.

Bemildo Alvaro Ferreira Filho

Resumo

Este artigo procura apresentar alguns detalhes da preparação do trabalhador militar que prestava os serviços de controle de

tráfego aéreo no CINDACTA I na época do acidente aéreo de 29 de setembro de 2006. Procura, também, evidenciar os elementos

circunstanciais que necessariamente estavam presentes no ambiente de trabalho para efeito de defesa e controle no que

compete a adequada operacionalidade do órgão de controle. Tais elementos tinham por objetivo a proteção dos sargentos e

suboficiais da especialidade controle de tráfego aéreo quanto as ameaças conhecidas ou latentes e a severidade de seus riscos.

Sustenta-se a ideia de que o acidente foi uma surpresa para ambas as partes, desencadeando, após passado o primeiro mês, as

reações antagônicas que se seguiram até o desfecho do autoaquartelamento de 30 de março de 2007 e a reação do COMAER no

dia subsequente. Por fim, propõe a reflexão inequívoca da prestação de serviço de controle de tráfego aéreo tal como é feita até

hoje.

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■ JTL|RELIT is a fully electronic, peer-reviewed, open access, international journal focused on emerging transport markets and

published by BPTS - Brazilian Transport Planning Society. Website www.transport-literature.org. ISSN 2238-1031.

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Reviews & Essays

Journal of Transport Literature

Submitted 7 Jul 2010; received in revised form 30 Jan 2011; accepted 2 Feb 2011

Vol. 5, n. 2, pp. 175-199, Apr. 2011

O controle de tráfego aéreo brasileiro entre

setembro de 2006 e março de 2007:

a ruptura operacional, o modelo administrativo e perspectivas[The Brazilian ATC between September 2006 and March 2007:

the operational rupture, the administrative model and perspectives]

Federação Brasileira de Associações de Controladores de Tráfego Aéreo (FEBRACTA), Brazil,

B T P SB T P SB T P SB T P S

Brazilian Transportation Planning Society

www.transport-literature.org

JTL|RELITJTL|RELITJTL|RELITJTL|RELIT

ISSN 2238-1031

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Revista de Literatura dos Transportes, vol. 5, n. 2 (2011)

Introdução

O choque entre um Boeing da Gol Linhas Aéreas Inteligentes e um Embraer-Legacy da

Excelaire em 29 de setembro de 2006 sobre o espaço aéreo amazônico foi o maior acidente de

tráfego aéreo brasileiro. Provocou uma série de eventos em cascata que repercutiram em

várias áreas de atuação social brasileira, indo da Imprensa na busca das “causas” do acidente a

Ciência na busca de entendê-lo, passando pela justiça criminal e pelas Comissões de Inquérito

Parlamentar (CPI) nas duas Casas Legislativas com o intuito de apurar responsabilidades.

Este artigo tem a intenção de mostrar as origens do antagonismo visceral que separou o

oficialato em função de comando da Força Aérea Brasileira de seu próprio elo com os

soldados, isto é, os sargentos e suboficiais da especialidade Básico em Controle de Tráfego

Aéreo (BCT). O artigo se refere apenas ao período que vai do dia seguinte ao do acidente até

a data de 31 de março de 2007, dia da negociação dos controladores de tráfego aéreo com o

Governo Federal e dia que o Comando da Aeronáutica entregou pela via de Boletim do

Estado Maior da Aeronáutica (EMAER) o controle de tráfego aéreo da Circulação Aérea

Geral (CAG) aos controladores BCT e civis propondo, inclusive, a criação de um Órgão Civil

específico para ratificar essa decisão (COMAER, 2007).

Entretanto, alguns pressupostos basilares, portanto anteriores ao período assinalado, serão

contemplados para que a compreensão do leitor deixe as condições superficial e subjetiva que

as expressões genéricas “Caos Aéreo” e “Crise Aérea”, cunhadas e amplamente difundidas

pela mídia de massa, produziram e a elas recorrem como “tags” ou metadatas de acesso

rápido. Quando essas expressões são utilizadas iterativamente para referenciar a expectativa

de uma situação similar, ou os próprios eventos ocorridos no período abordado, elas reforçam

cada vez mais toda sorte de equívocos produzidos pela veia investigativa difusa e leiga,

definindo autores a certos fatos aos quais nunca estiveram diretamente conectados, tornando-

os inexoravelmente referenciados a eles.

Assim, torna-se imperativa a desmitificação dos controladores de tráfego aéreo, foco do

presente artigo, como protagonistas de ações organizadas que visavam tão somente atrair a

atenção pública para as mazelas que vivenciavam em termos de condições de trabalho, baixos

salários e imputação de culpabilidade na colisão entre as aeronaves. Também é imperativa a

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desmitificação das expressões “Caos Aéreo” ou “Crise Aérea” como detentoras da condição

de explicação do que ocorreu nos principais aeroportos brasileiros entre outubro de 2006 e

março de 2007.

O Observatório Social (IOS) foi o instituto que primeiro redirecionou a abordagem viciada

sobre o assunto ao optar referir-se a esse período como de “Instabilidade Aérea” (Selligman-

Silva, 2007). O IOS é uma organização que pesquisa o comportamento de empresas

multinacionais e nacionais em relação aos direitos fundamentais dos trabalhadores,

assegurado pelas Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

O presente trabalho está assim dividido: nas Seções 1 a 5 serão detalhadas as entradas que

fundamentam a prestação dos Serviços de tráfego Aéreo (ATS): uma breve explicação do

SISCEAB, dos órgãos que prestam o ATS, do trabalhador operacional, dos aprimoramentos

técnicos no auxílio à tomada de decisão e a apresentação das ameaças e riscos a

operacionalidade com seus respectivos dispositivos formais de eliminação ou controle. Na

Seção 6 será feita uma análise contextual dos elementos já discorridos e, por fim, nas

Conclusões, o que pudemos aprender com o acidente e uma opção de como viabilizar

concretamente esse aprendizado.

1. SISCEAB

O Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro (SISCEAB) é um conjunto sociotécnico

composto por trabalhadores altamente especializados e por uma tecnologia específica para

administrar a fluidez e segurança ao se utilizar o espaço aéreo brasileiro para trânsito de

aeronaves ou operações militares em tempo de paz. O órgão central que o gerencia é o

Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA). O Controle do Espaço Aéreo se

distribui com a seguinte orientação organizacional: Gerenciamento de Tráfego Aéreo,

Cartografia Aeronáutica, Inspeção em Vôo, Meteorologia Aeronáutica, Informações

Aeronáuticas, Telecomunicações Aeronáuticas e Busca e Salvamento. As organizações

militares (OM) que auxiliam o trabalho do DECEA e a ele estão jurisdicionadas são: o Centro

de Gerenciamento de Navegação Aérea (CGNA), os Centros Integrados de Defesa Aérea e

Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTAs I a IV), a Comissão de Implantação do Sistema de

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Controle do Espaço Aéreo (CISCEA), o Primeiro Grupo de Comunicações e Controle (1º

GCC), o Grupo Especial de Inspeção em Voo (GEIV), o Instituto de Cartografia Aeronáutica

(ICA), o Instituto de Controle do Espaço Aéreo (ICEA), o Parque de Material de Eletrônica

da Aeronáutica do Rio de Janeiro (PAME-RJ) e o Serviço Regional de Proteção ao Voo de

São Paulo (SRPV-SP).

Após a dissolução do Departamento de Aviação Civil (DAC), órgão do Ministério da

Aeronáutica, como autoridade central do Sistema de Aviação Civil instituído em 12 de

setembro de 1968, o DECEA passou a dividir com a Agência Nacional de Aviação Civil

(ANAC) essa responsabilidade. Enquanto a ANAC cabe a regulação sobre infraestrutura de

aeroportos, aeronavegabilidade, escolas de aviação, segurança (safety e security) dentro dos

limites de sua atuação constitucional, ao DECEA cabe promover as condições para

aprimoramento dos serviços prestados pela navegação aérea e seu específico capital humano

e tecnologias que o servem. Essa interação entre capital humano e tecnologia está a cargo do

Gerenciamento de Tráfego Aéreo e os controladores de tráfego aéreo são parte integrante

fundamental.

2. Serviços de Controle de Tráfego Aéreo (ATS)

Os Serviços de Controle de Tráfego Aéreo (ATS) são prestados pelas unidades de controle de

tráfego aéreo com o intuito de prevenir colisões das aeronaves entre si e das aeronaves com as

possíveis obstruções na área de manobra, além de expedir e manter o seu fluxo (OACI, 2001).

Entende-se por unidades de controle de tráfego aéreo a denominação genérica dos órgãos

operacionais Torre de Controle (TWR), Controle de Aproximação (APP) e Centro de

Controle de Área (ACC). Cada qual tem sua jurisdição específica na prestação dos serviços.

Embora não se confundam, há situações em que possuem delegação ou são aglutinadas para

que uma facilidade preste os serviços da outra. Hierarquicamente, a sequência é ACC, APP e

TWR e os serviços prestados atendem as aeronaves em rota, aeronaves em descida rumo ao

pouso ou subida rumo a rota e aeronaves em torno aproximadamente oito quilômetros do

aeroporto ou movimentando-se pelo sistema de pistas e áreas de movimento, respectivamente.

179


3. Controlador de Tráfego Aéreo

A atividade precípua do controlador de tráfego aéreo é a de separar as aeronaves que evoluem

em sua jurisdição utilizando para tanto os valores mínimos de distância ou tempo estipulados

pela autoridade aeronáutica brasileira. Caso os valores sejam diferentes dos previstos pelos

documentos da Organização de Aviação Civil Internacional (OACI), deve-se publicar tais

diferenças de forma a que a comunidade aeronáutica internacional esteja ciente e preparada.

Há controladores provenientes de duas instâncias diferentes entre si: civis e militares. Estes

são eminentemente sargentos egressos da Escola de Especialistas da Aeronáutica (EEAR). Os

civis, por sua vez, se dividem em quatro grupos, todos eles capacitados pelo ICEA: civis que

trabalham diretamente para a Força Aérea Brasileira (FAB) e são servidores públicos

chamados “DACTAS” – Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo; civis contratados por

convenio com instituições internacionais como a OACI ou organizações sem fins lucrativos

que prestam consultorias a autoridade aeronáutica, as chamadas OSCIP – Organização da

Sociedade Civil de Interesse Público; civis contratados por empresas privadas que possuem

concessão da autoridade aeronáutica para o exercício da atividade e, finalmente, civis que

trabalham para a autarquia que administra os principais aeroportos brasileiros, a Infraero. A

diferença mais visível entre as capacitações da EEAR e do ICEA é a formação militar

adicionada aquela e a necessidade de indicação institucional para ingresso neste.

Como já explicado acima, o trabalho do controlador de tráfego aéreo é o de separação das

aeronaves entre si e ele não é responsável pela sua separação quanto ao solo ou aos

obstáculos. Em princípio, para cumprimento de suas atribuições o controlador utiliza junto

com sua expertise e treinamentos os equipamentos de comunicação em VHF, as Cartas

Aeronáuticas, telefones com linhas direta com órgãos de controle adjacentes, fichas de papel

padronizadas para acompanhamento mnemônico das instruções dadas as aeronaves (FPV) e,

dependendo do tipo de serviço prestado pela localidade, indicadores de pressão atmosférica

reduzida ao nível do mar e anemômetro para o vento de superfície.

180


4. Automação nos Centros de Controle de Área (ACC)

Com o aumento do uso do espaço aéreo brasileiro pela aviação comercial, executiva,

particular, aeromédica e militar em transporte, tanto nacionais como internacionais, e com o

aumento da performance de vôo e de tecnologia embarcada das aeronaves que disputam esse

mesmo espaço aéreo, a automação de tarefas que auxiliam a tomada de decisão do controlador

de tráfego aéreo na estratégia de separação dos tráfegos em sua jurisdição passou a ser um

imperativo. E um imperativo que caminha a reboque do que acontece na indústria aeronáutica,

conforme mostra a ilustração abaixo (Fulton, 2010).

No Brasil, as dimensões dos vários setores jurisdicionais de controle do espaço aéreo,

principalmente os que estão nos Centro de Controle de Área (ACCs) dos CINDACTAs,

permaneceram virtualmente as mesmas desde que foram criadas em meados da década de

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1970 até o inicio de 2005, mormente no CINDACTA 1, segundo os relatos colhidos de quem

vivenciou diretamente sua implantação (Bosi, 1998). Os controladores separavam os tráfegos

utilizando como ferramentas de apoio os consoles-radar que evoluíram da simples

apresentação de um alvo primário em cor verde num monitor de formato circular e tela escura

à apresentação de sua área num grande monitor retangular em tela plana de 21 polegadas ou

maiores com apresentação de um assim denominado “vídeo-mapa”. Este display contém

inúmeras informações sobre os tráfegos e sobre a área de jurisdição além de permitir um

espaço para acondicionar as fichas eletrônicas de acompanhamento mnemônico das instruções

dadas aos tráfegos (eFPV) pelo controlador. O ano de 2005 é importante porque indica a

implementação, em 25 de janeiro, da Reduced Vertical Separation Minima (RVSM)

(DECEA, 2004). Isso significa que mais aeronaves poderiam ser alocadas no mesmo espaço

aéreo que antes dessa implementação devido a acurácia e confiabilidade dos aviônicos de

nova geração e das contrapartidas técnico-operacionais de solo como prevenção a perda de

separação vertical.

5. Ameaças e Riscos no Controle de Tráfego Aéreo (ATC): defesas

Toda prestação de serviço de controle de tráfego aéreo (ATC) tem previsão de certas

inoperâncias que são identificadas seja pela sua probabilidade seja pela sua recorrência.

Existem procedimentos específicos para cada tipo de degradação dos subsistemas que se

interagem, incluindo aí quando o elemento humano se encontra fora de sua melhor condição

técnica ou de saúde física ou mental. Vale lembrar que o controle-radar é uma prestação do

ATC, porém não é a sua prestação fundamental no Espaço Aéreo Controlado, uma vez que as

aeronaves em voo ainda precisam ser atendidas e separadas se algum problema ocorrer com a

apresentação das informações na tela do console.

Cumpre limitar o foco neste tópico a apenas especificar as condições com expectativas de

estarem mais provavelmente presentes no Centro de Controle de Área de Brasília (ACC-BS)

na data do acidente, condições que propunham atenuantes ou eliminação dos riscos e ameaças

à esperada prestação do Serviço ATC por parte do CINDACTA 1. Foge ao escopo deste

artigo elencar os acontecimentos reais naquele órgão ou apontar responsabilidades perante o

desafortunado evento. Assim, tomei como base dois paradigmas procedentes de literatura

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técnica da investigação de acidentes em sistemas complexos de alto risco, STAMP1, e da

visão da Engenharia de Resiliência sobre o “acidente normal”2.

Assim, além dos equipamentos de trabalho e sistemas de apoio a decisão disponíveis aos

controladores, há as formas previstas de atenuação de ameaças e riscos a prestação de serviço

ATC na utilização do radar constantes em norma geral do Comando da Aeronáutica

(COMAER, 2006a). Mais especificamente para o ACCBS, quanto as situações de

indisponibilidade do emprego do radar no serviço de tráfego aéreo, deve-se considerar os

documentos que tem por finalidade “estabelecer diretrizes com relação ao Plano de

Degradação, ao Plano Regional de Emergência e ao Plano de Contingência, a fim de garantir

a segurança e o funcionamento dos serviços de tráfego aéreo (ATS) e de telecomunicações

aeronáuticas, mesmo que de forma degradada, nas situações de crise, instabilidade social ou

de interrupção dos serviços de apoio diversos para a localidade” (COMAER, 2006b).

A forma mais disponível de conhecimento do estado dos vários subsistemas do órgão de

controle são os reportes feitos em Livro de Registro de Ocorrências (LRO). O LRO é

efetivamente um livro com folhas numeradas e pautadas com a função de possibilitarem um

relato fiel, sumarizado e objetivo da situação do trabalho desempenhado durante o Turno de

Serviço. A normalidade também é registrada e as ocorrências são distribuídas em Ocorrências

Operacionais, Ocorrências Administrativas e Ocorrências de Equipamentos, aqui

considerando o sistema de pistas e taxiways, auxílios a navegação, iluminação do sistema de

pistas e taxiways e do procedimento de aproximação, entre outras, dependendo do órgão de

controle. Tais reportes são fundamentais na confecção do Plano de Degradação e na detecção

das anomalias (ainda que não tenha uma definição formalizada pela autoridade aeronáutica),

das ameaças a operacionalidade do órgão e das análises dos riscos entre os que devem ser

aceitos, amenizados ou eliminados. Não parece haver a opção de continuar a trabalhar com os

1 STAMP: Systems-Theoretic Accident Modeling and Processes, cuja concepção, sinteticamente, estabelece que “accidents are conceived as resulting not from component failures, but from inadequate control or enforcement of safety-related constraints on the design, development, and operation of the system” (Levenson, 2003) 2 A visão do “acidente normal” pode ser expressa pelo trecho: “Rather than looking for causes we should look for concurrences, and rather than seeing concurrences as exceptions we should see them as normal and therefore also as inevitable. This may at times lead to the conclusion that even though an accident happened nothing really went wrong, in the sense that nothing happened that was out of the ordinary. Instead it is the concurrence of a number of events, just on the border of the ordinary, that constitutes an explanation of the accident or event.” (Hollnagel, 2006)

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equipamentos em modo degradado, ainda que intermitente, sem uma análise adequada dos

impactos a condição de funcionamento ideal planejada para o sistema.

Cabe ao controlador da posição operacional ou da posição complementar reportar as

ocorrências no LRO, enquanto uma instância superior e não operacional do órgão de controle

local é a responsável pela declinação das formas alternativas de trabalho, caso aplicáveis.

Outra forma de conhecimento da situação sistêmica no órgão de controle é o Relatório de

Prevenção (RELPREV), cujo nome em 2006 ainda era Relatório de Perigo (RELPER). É um

formulário disponível a todas as pessoas (CBA, 1986), não só controladores de tráfego aéreo,

para que descrevam anonimamente ou não o que julgarem ser ameaças (perigos) a adequada

operacionalidade local. O RELPREV, bem como o Relatório Confidencial de Segurança de

Voo (RCSV), são criações do Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos

(CENIPA), órgão central do Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos

(SIPAER).

5.1 Defesas na Seleção do Controlador de Tráfego Aéreo (ATCo)

Uma das maiores defesas, senão a principal, contra ameaças e riscos a operacionalidade no

controle de tráfego aéreo é a seleção correta do trabalhador que ocupa lugar nas varias equipes

de trabalho das TWR, APP e ACC. Um entendimento latente, porém bem real, sobre a

atividade dos controladores de tráfego aéreo dá conta que a prestação de serviço de separação

de aeronaves utilizando os valores mínimos aceitos pela autoridade aeronáutica é apenas a

parte visível e a rotina do trabalho. A real atividade repousa na manutenção das condições

ideais baseadas na filosofia expressa pelo ditado latino mens sana in corpore sano para se

lidar apropriadamente com os imprevistos que são – ou deveriam ser – esperados, em se

tratando de um sistema complexo. Assim, é preciso se assegurar das mesmas garantias na

seleção de pilotos da Força Aérea Brasileira para os que postulam ou são indicados a

atividade de controle de tráfego aéreo. Dada sua importância no entendimento desse

trabalhador e de suas expectativas na carreira, reproduzo abaixo na totalidade os requisitos

COMAER (2004b):

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3.4 REQUISITOS DE APTIDÃO PSICOLÓGICA

3.4.1 Os Exames de Aptidão Psicológica implicam a análise de três áreas distintas:

a) personalidade - conjunto de características herdadas e adquiridas que determinam o comportamento do indivíduo no meio que o cerca;

b) aptidão - conjunto de características que expressam a habilidade com que um indivíduo, mediante treinamento, pode adquirir conhecimentos e destrezas, traduzida através do potencial geral ou de aptidões específicas; e

c) interesse - gosto, tendência ou inclinação pelas atividades e formação relativas à função pretendida.

3.4.2 Os requisitos da área de personalidade compreendem, basicamente, os seguintes aspectos psicológicos:

a) afetivo-emocional - maneira como o indivíduo vivencia, elabora e controla seus sentimentos e emoções;

b) relacionamento interpessoal - habilidade de interagir, conviver e se relacionar com as demais pessoas, em todos os níveis da organização; e

c) comunicação - capacidade de transmitir e expressar idéias, pensamentos e emoções.

3.4.3 Os requisitos da área de personalidade são assim operacionalizados:

a) disposição para responder a situações novas, sabendo manejar os problemas que surgem, com o objetivo de ajustar apropriadamente o seu desempenho;

b) capacidade de avaliar criteriosamente seu próprio comportamento;

c) capacidade para examinar e interpretar os fatores envolvidos em determinada situação, a fim de chegar a uma compreensão global da mesma;

d) predisposição para ajustar-se a métodos e regras pré-estabelecidas, assim como a situações de rotina;

e) capacidade de escolher e assumir uma posição frente a várias opções e sob circunstâncias diversas;

f) capacidade de elaborar e programar procedimentos sistematizados para atingir objetivos pré-estabelecidos;

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g) capacidade de organizar uma idéia ou fato de forma clara, lógica e precisa, selecionando meios apropriados que possam ser entendidos e decodificados pelo receptor;

h) disposição para colaborar com outros durante a realização de trabalhos em equipe;

i) grau de maturidade e controle sobre suas reações emocionais diante de situações mobilizadoras;

j) capacidade para antecipar providências que se façam necessárias, independentemente de procedimentos previamente estabelecidos;

l) capacidade de conduzir e obter confiança, respeito e cooperação do grupo para a realização dos objetivos comuns. Capacidade para agir de modo criterioso e cauteloso na realização de suas tarefas, atendo-se aos pormenores significativos para a sua realização;

m) capacidade de expressar-se de maneira clara, direta e precisa, selecionando o essencial e necessário para atingir determinada meta;

n) capacidade para realizar tarefas, com o propósito de atingir um objetivo, a despeito de qualquer dificuldade encontrada;

o) predisposição para atingir a correção de seus propósitos, frente às atividades desenvolvidas;

p) capacidade para assumir e cumprir as tarefas que lhes são atribuídas, inclusive suas conseqüências;

q) habilidade para agir de modo a favorecer o estabelecimento de contatos e a integração no grupo;

r) capacidade de desempenhar produtivamente suas atividades mesmo que os resultados contrariem seus objetivos; e

s) capacidade de apresentar comportamento e atitude que demonstram firmeza e autoconfiança frente a situações adversas.

3.4.4 Os requisitos da área de aptidão são assim operacionalizados:

a) capacidade de apreender e compreender conceitos abstratos, utilizando-os na solução de problemas;

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b) capacidade de manter a atenção voltada para determinado objetivo, bem como para identificar estímulos diferentes numa mesma situação;

c) capacidade de manipular objetos tridimensionalmente, visualizar formas e estruturas, organizando-os e estabelecendo relações de forma correta;

d) capacidade de perceber, reter e evocar certa quantidade de dados, instruções e informações fornecidas através de estímulos sonoros;

e) capacidade para perceber, reter e evocar certa quantidade de dados, instruções e informações fornecidos através de estímulos visuais;

f) capacidade para aprender ou lidar com princípios de funcionamento e conceitos de mecanismos complexos;

g) capacidade para perceber corretamente as relações do pensamento com objetos ou entre eventos distintos;

h) capacidade de compreender conceitos expressos em palavras, podendo abstrair, generalizar e fazer reflexões;

i) capacidade de perceber determinados elementos com rapidez, retê-los momentaneamente e emitir pronta-resposta; e

j) capacidade para resolver problemas que envolvam conceitos numéricos.

3.4.5 Os requisitos da área de interesse referem-se à demonstração ou expressão de motivação para a formação e desempenho futuro na atividade para a qual se candidata.

3.4.6 Para a obtenção dos dados necessários ao levantamento de cada uma dessas áreas são utilizados instrumentos psicológicos específicos, a critério do IPA.

5.1 Outras defesas na atividade do Controlador de Tráfego Aéreo (ATCo)

Dado que o controle de tráfego aéreo é um trabalho essencialmente cognitivo, há que se ter

cuidados inerentes a preservação da capacidade ótima de tomada de decisão, bem como de

manutenção de uma capacidade mínima de alerta de forma a poder reagir prontamente as

necessidades do provimento de separação regulamentar, acompanhamento e informação ao

tráfego aéreo, incluindo aí emergências, nos períodos de monotonia. Uma forma de cuidado é

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o conhecimento do ciclo vigília-sono e os efeitos provocados em quem trabalha em escala de

serviço por turnos. Assim, o conhecimento do ritmo circadiano é fundamental ao controlador

de tráfego aéreo, pois, além de identificar o período em que a capacidade de produção do

trabalhador responde melhor as exigências do ambiente sociotécnico, espera-se que a sua

alocação na escala de trabalho faça coincidir esse momento ótimo com o histórico de pico de

movimento diário do órgão de controle. Por outro lado, ao coincidirem ritmo circadiano em

baixa e um período de monotonia, alguns procedimentos atenuantes do impacto negativo na

resposta cognitiva do controlador podem ser adotados ou permitidos no ambiente de trabalho.

Campanhas educativas que demonstrem que a alteração biológica provocada imediata ou

lentamente pelo excesso no consumo de bebidas alcoólicas, pelo hábito de fumar, uso de

remédios farmacêuticos prescritos corretamente e drogas ilícitas que alteram a consciência,

fazem parte de uma defesa ativa na atividade do controlador de tráfego aéreo. Essas

campanhas constam do Programa de Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (PPAA) (ICA 3.2,

2005ª; COMAER, 2005b) dos órgãos de controle de tráfego aéreo e formulado pelo

(CENIPA)

5.2 Programa de Controle de Qualidade no Serviços de Tráfego Aéreo.

Em 19 de fevereiro de 2004, o Comando da Aeronáutica publicou as Diretrizes para

Implementação dos Programas de Garantia de Qualidade nos Serviços de Tráfego Aéreo sob o

código MCA 100-12. (COMAER, 2004a). Com esse documento, o DECEA começou a

imprimir critérios mais racionais na forma como o serviço de controle de tráfego aéreo vinha

sendo oferecido até então. Deverá sair de cena, aos poucos, o tipo prestação de serviços que se

fundamentava essencialmente no cômputo do tempo de execução da atividade pelo

trabalhador e na forma como o grupo aceitava as técnicas de separação dos tráfegos para dar

conta da demanda.

A glamorização dessa atividade dentro do ambiente militar, em termos da apreciação do

número de vidas que cada controlador tinha sob sua responsabilidade, em termos da

complexidade dos vários setores e em termos do quanto os mais proficientes desses

trabalhadores podiam fazer sozinhos tarefas complementares entre si, como, por exemplo,

prover a separação e simultaneamente coordenar os tráfegos com os órgãos adjacentes, dá

188


lugar a formalização de análises das ameaças operacionais e equivalentes riscos presentes em

cada sub-processo executado e em cada tática adotada para cumprimento do respectivo sub-

processo.

A filosofia que norteia a nova forma de se encarar o trabalho de controle de tráfego aéreo

parece estar resumida nessa breve citação extraída de COMAER (2004a):

"As decisões, em todos os níveis de gerenciamento de Órgão ATS, não podem ser

tomadas com base somente na intuição e na experiência. Embora essas

qualificações sejam desejáveis, a prática da análise da situação, por meio da

avaliação de dados e pela verificação de ocorrências específicas e investigadas,

pode evitar enganos fundamentais. Antes de mais nada, é necessário conhecer o

problema por meio de fatos e dados, para depois processar a solução, agindo,

efetivamente, sobre as causas ou fatores contribuintes." (pg. 15)

A MCA 100-12 é considerada por este autor a publicação melhor confeccionada dentre todas

as que o DECEA confeccionou. Ela é certeira na meta a ser atingida, é objetivamente eficaz e

eficiente ao demonstrar quais são e onde se encontram os problemas a serem atacados para

que o Controle de Tráfego Aéreo comece a ser encarado sob uma ótica científica mais do que

uma outra especialidade dentro de um órgão militar como a Força Aérea Brasileira. Dessa

forma, por exemplo, houve a preocupação de se fundamentar todo o Capítulo 5 com todo os

extratos obtidos das estatísticas de anuais dos incidentes e acidentes de tráfego aéreo –

definidos assim pelo fato das sucessivas comissões investigadoras avaliarem que um ou mais

sub-processos da prestação de Serviço de Tráfego Aéreo tiveram participação fundamental

para o que se sucedeu, segundo o Modelo de Causa de Acidentes desenvolvido por James

Reason (1990), revisto pelo próprio autor anos depois (Reason, 2008).

A MCA 100-12 também trata pioneiramente o tema dos chamados fatores humanos e os

problemas da automação de rotinas e tarefas, entre elas as que alertam o controlador de

tráfego aéreo para possíveis conflitos em rotas convergentes ou o auxiliam na tomada de

decisão. Um grande avanço teórico encontrado no referido tema é o que se refere a

“automação sob o enfoque do elemento humano”, buscando colocar o trabalhador como o

centro no uso de tecnologias para sistemas críticos e de alto risco que os projetistas e

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desenvolvedores criam para o controle de tráfego aéreo, plataformas de petróleo e gás e usinas

nucleares, entre outros.

6. Seleção Analítica

Pode-se notar pelo discorrido acima, que muitos cuidados são tomados para que a prestação

dos Serviços de Controle de Tráfego Aéreo (ATS) tenha o trabalhador mais altamente

qualificado ao pleno exercício de suas tarefas rotineiras. Mais que isso, esse trabalhador tem

que estar apto física e mentalmente para esperar o inesperado no espaço aéreo que lhe é

jurisdicionado e, além de estar bem preparado na recuperação da condição normal do seu

trabalho quanto a manutenção do fluxo apropriado das aeronaves, ele tem que saber como agir

prontamente, a despeito das iminentes mudanças nas informações disponíveis para sua

tomada de decisão. Some-se a isso a habilidade de re-arranjar a interação sociotécnica para

obter êxito na ação adotada, tudo isso em curtíssimo espaço de tempo. Grosso modo, segundo

apurou Vismari (2007), o tempo médio gasto pelo controlador de tráfego aéreo entre a

detecção de um possível conflito de rotas em sua jurisdição, formatar cognitivamente a

solução e transmiti-la ao piloto (figura 2) é de aproximadamente cinco segundos (4,95 seg). É

também, apoiando-me em Bosi (1998), esperado que profira 1000 palavras por minuto, em

média.

Isso posto, procurei apresentar como o provedor de serviços de navegação aérea brasileiro, o

DECEA, alinhado com o Comando da Aeronáutica da qual faz parte, possibilita, em tese, as

190


condições para que o trabalho no órgão de controle de tráfego aéreo se desenvolva

contemplando múltiplas facetas de defesas contra as ameaças operacionais mais conhecidas.

Procurei mostrar, também, como são selecionados os recursos humanos com perfil adequado

para o nível das exigências de uma atividade onde o risco de perdas de vidas e de vultosos

montantes de dinheiro em investimentos da indústria aeronáutica é sempre uma expectativa

em potencial.

Ainda assim, a despeito dos esforços tanto do provedor como dos seus trabalhadores, o

acidente envolvendo os jatos Boeing B737-800NX e Embraer-Legacy E135 ocorreu em um

setor do espaço aéreo brasileiro cujos tráfegos eram controlados por prestadores de serviços

de tráfego aéreo militares, que, além das características físicas e psicológicas específicas já

declinadas, possuíam a formação e doutrina militares. O acidente de tráfego aéreo

imediatamente anterior, salvo engano, tinha ocorrido há vinte anos, em 19 de setembro de

1986. Também se constituiu em um traslado para os Estados Unidos da América de uma

aeronave da Embraer com matrícula dos Estados Unidos da América, N219AS, decolada de

São José dos Campos para Manaus, mas com o vôo interrompido pelo choque com a Serra da

Mantiqueira. Padrões de acidentes que se repetem não são desconhecidos aos especialistas

(Reason, 2008).

Vinte anos se passaram, então, sem que a prestação de serviços de controle de tráfego aéreo e

implementações importantes fossem duramente interrompidas por um acidente aéreo em

moldes semelhantes ao de 29 de setembro de 2006. Dentre elas, posso citar a mudança de

filosofia para assuntos da navegação aérea brasileira no Departamento de Aviação Civil

(DAC), então órgão central do Sistema de Aviação Civil (ANAC, 2010a), até a criação da

ANAC (ANAC, 2010b), transformando a Diretoria de Eletrônica e Proteção ao Voo (DEPV)

no atual DECEA (Planalto, 2010). Outra implementação importante de ser citada é a do

Espaço Aéreo RVSM em janeiro de 2005 (DECEA, 2004), área onde se deu o acidente do

Boeing com o Legacy.

Entretanto, nem tudo estava dando tão certo como aparentava. Um olhar mais clínico do

SISCEAB sobre si mesmo, ou seja, as informações coletadas e compiladas sobre os vários

incidentes de tráfego aéreo conhecidos – para efeito deste artigo, um incidente pode ser um

191


evento com potencial de acidente, mas que não se concretizou dessa forma – foram

interpretadas pela Assessoria de Segurança do Controle do Espaço Aéreo do DECEA

(ASEGCEA). Coletadas e compiladas, foram analisadas e separadas por categorias para

qualificação e quantificação dos tipos de incidentes e de suas tendências, respectivamente, de

maneira a balizar eficazmente as correspondentes ações de mitigação ou erradicação. Esse

conhecimento produzido pela ASEGCEA transformou-se nos alertas da MCA 100-12. Um

exemplo disso pode ser visto no trecho a seguir (COMAER, 2004):

“Aeronaves autorizadas a voarem em rotas convergentes e no mesmo nível de vôo

por si só já apresentam um grande potencial risco, já que uma eventual distração ou

falha de comunicação eliminará o recurso da correção, caso necessário. O processo

de autorizar os níveis e as rotas solicitadas para, posteriormente, efetuar a avaliação

da situação, tem-se mostrado perigoso e contribuído para a ocorrência de incidentes

de tráfego aéreo. Em rotas convergentes, deverá ser efetuada a projeção dos

tráfegos para o ponto de convergência, analisando-se a separação horizontal com

antecedência e emitindo-se, quando a situação exigir, autorizações que,

antecipadamente, eliminem o conflito potencial, estabelecendo a separação

horizontal ou modificando o nível de vôo de uma das aeronaves para a obtenção da

separação vertical, antes que o mínimo de separação lateral seja infringido.” (pg 29)

Num primeiro relance, podemos deduzir que o embrião do acidente que ocorreu no espaço

aéreo amazônico em setembro de 2006 estava devidamente mapeado nos bancos de dados da

ASEGCEA. O que não se poderia precisar é onde e quando realmente aconteceria. E com o

alerta dado, talvez não só na publicação de 2004, mas por diversos outros meios pertinentes e

previstos, como o PPAA, por exemplo, seria de se esperar que as medidas preventivas

também tivessem sido disparadas. Se foram, não chegaram a tempo naquele local e naquela

hora específica: ACC-BS e 1956 UTC, respectivamente.

Tomando por base os elementos acima delineados, parecia que o sucesso obtido em cerca de

vinte anos pelo provedor de serviços de navegação aérea brasileiro deixava os seus

planejadores, desenvolvedores, checadores, legisladores e formadores de recursos humanos

com a certeza de que estavam trilhando o caminho apropriado. As medidas para

192


reconhecimento das ameaças a operacionalidade do SISCEAB no ACC-BS, a avaliação dos

riscos e as soluções plausíveis para se evitar surpresas desagradáveis foram tomadas pela

autoridade aeronáutica. Iam desde a adequada seleção do trabalhador para a atividade de

controle de tráfego aéreo até a circunscrição das possíveis degradações dos vários subsistemas

que se interagiam.

Tais medidas eram complementadas por reportes sistemáticos das ocorrências encontradas,

devidamente compilados e classificados para o necessário disparo dos alertas de segurança de

voo aos órgãos operacionais e outras instituições pertinentes. A despeito de todos esses

cuidados, cada um dos trabalhadores do SISCEAB, a comunidade aeronáutica e o país inteiro

vivenciaram o acidente “impossível” de acontecer (Reason, 2008). A normalidade dos

trabalhos no cotidiano dos órgãos de controle de tráfego aéreo não mostrava os indícios de

que algo estava saindo do curso e tendendo a uma falha fatal (Carvalho, 2008).

Após o acidente, a comoção pública em torno da “culpabilidade” dos pilotos do Legacy ou

dos controladores de tráfego aéreo, pontas operacionais que se inter-relacionam, o jornalismo

investigativo na busca solucionar o acidente, a demora do Governo Federal em implementar

as conclusões do Grupo de Trabalho Interministerial (MD, 2006), entre outros aspectos,

contribuíram para o acirramento nas relações hierárquicas dentro do DECEA com sargentos

BCT e oficiais em comando se responsabilizando mutuamente pela fatalidade, antes até que

se dessem conta da real dimensão atingida pelo acidente “impossível”.

O Relatório de Levantamento de Auditoria do TCU desmitificou as idéias correntes na

opinião pública (OI, 2006) de sabotagem dos sargentos BCT no ACC-BS, ou de outros órgãos

de controle, durante o período cunhado negativamente como “Caos Aéreo”. O TCU

considerou o assunto nos itens 14 e 16 transcritos abaixo (TCU, 2006):

“14. Como bem destacado no Relatório, eventuais falhas ocorridas no ACC, tais

como diminuição nos canais disponíveis para comunicação por rádio, insuficiência

no número de controladores, ou mesmo excesso de aeronaves controladas, provoca

o denominado controle de fluxo (sic), que consiste no aumento do intervalo entre

as decolagens nos aeroportos controlados pelo respectivo ACC, provocando o

efeito cascata de atrasos nos vôos, de modo a possibilitar que o fluxo de aviões seja

193


readequado à capacidade operativa do órgão, que depende de uma série de fatores

como o número de equipamentos disponíveis, incluídos os radares, freqüências de

controle, postos de operação (consoles de visualização ativados), operadores,

controladores e mantenedores.”

e

“16. A situação do controle do tráfego aéreo atingiu níveis críticos após o episódio

do acidente envolvendo a aeronave da Gol e o jato da empresa americana Excel

Aire (sic), em virtude do afastamento, para acompanhamento médico e avaliação

psicológica, por força de normativos da Aeronáutica e também por dispensa a

pedido, de mais de uma dezena de controladores de vôo que trabalhavam no

CINDACTA I no dia da tragédia, desfalcando o órgão que já contava com um

quantitativo de pessoal no limite do estritamente necessário à sua operação,

ocasionando atrasos nas decolagens e nos vôos. Ainda segundo constatado pela

equipe de auditoria, a questão relativa ao incremento no número de controladores

de tráfego, per se (sic), não representa o único fator que pode ocasionar o

estrangulamento da atividade de controle de vôo.”

O que se viu no aftermath do acidente que se estendeu até pelo menos 31 de março de 2007,

foi a tentativa de recuperação da auto-imagem dos principais atores desse cenário trágico. Os

sargentos e suboficiais BCT, isolados dentro da sua Força Armada, buscavam, de maneira

caótica, elementos disponíveis para se defenderem das acusações de terem falhado no dia do

acidente e de solaparem o sistema de controle de tráfego aéreo para garantirem visibilidade. A

Força Aérea Brasileira (FAB) buscava afastar seus comandantes mais visíveis e contavam

com o peso que a farda militar representa culturalmente no país (IBOPE, 2009) para

influenciarem as instituições das duas Casas Legislativas federais que queriam saber o que

realmente tinha acontecido e os porquês. (Senado, 2007)

O Centro de Comunicação Social da Aeronáutica (CECOMSAER) pouco foi acionado,

enquanto o Presidente da Infraero e a Diretora da ANAC chamavam para si as

responsabilidades das primeiras explicações dos fatos e dos apoios aos familiares das vítimas.

Também o Clube da Aeronáutica emitia sua opinião pública (Frota, 2006) como que falando

194


pelo Comando da Aeronáutica. Do lado do Governo Federal, o Ministro da Defesa era

acionado pelo Presidente da República para resolver a questão de antagonismo que se fazia

acreditar existir entre os sargentos e suboficiais BCT e o Comando da Aeronáutica em relação

às acusações públicas de sabotagem.

Todas as situações acima eram as que possuíam maior visibilidade social. Junto com ações

que se faziam necessárias, no âmbito do CINDACTA 1 e em outros órgãos de controle no

entender dos Comandos Aéreos, e evocados o princípio da hierarquia e disciplina, formaram

lentamente uma eclosão social que a imprensa e a sociedade por ela informada só vieram a

conhecer apenas meses depois do acidente. No dia trinta de março de 2007, isolados grupos

de sargentos e suboficiais BCT em vários órgãos de controle, e mais suscetíveis aos rumos

que levavam toda a classe ao centro da responsabilidade pelo acidente, resolveram

empreender uma manifestação silenciosa na forma de um autoaquartelamento que acabou se

propagando e paralisando as atividades de separação dos tráfegos em vista das ameaças

operacionais que suscitava.

No dia seguinte, trinta e um de março, o Estado Maior da Aeronáutica (EMAER) publica um

Boletim (COMAER, 2007) se desligando das responsabilidades na prestação de serviços de

controle de tráfego aéreo (ATS). Doravante, os sargentos e suboficiais BCT não precisariam

vir trabalhar com o uniforme azul-baratéia.

195


Conclusão

Para Erik Hollnagel, há quatro questões que são normalmente previstas quando um trabalho é

planejado 1) as entradas do processo de trabalho são regulares e previstas; 2) as demandas e

recursos ficam dentro dos limites; 3) as condições de trabalho em geral se acomodam nos

limites normais; e 4) as saídas obedecem as expectativas ou normas (Grøtan, 2008). Porém,

complementa ele, essas quatro condições frequentemente não são cumpridas e fazem, assim,

com que os trabalhadores ajustem suas práticas de trabalho para dar conta da tarefa proposta.

Esse artigo pretendeu apresentar que os quatro pontos acima estavam presentes no

planejamento do trabalho de controle de tráfego aéreo do ACC-BS. Devido ser a elaboração

da norma algo que contempla determinadas necessidades do momento, há a necessidade do

trabalhador em adequar as formas de trabalho às demandas da produção, sob pena da

paralisação sistêmica da prestação de serviço. As práticas mais comuns de “tampering” ou de

“by-pass” (Almeida, 2007) podem se tornar comportamentos normais, no sentido mostrado

por (Carvalho, 2008), se não há um monitoramento constante. Tanto os oficiais em comando

no DECEA como os sargentos e suboficiais da especialidade de controle de tráfego aéreo do

ACC-BS vinham cumprindo suas tarefas sistêmicas com a competência que lhes eram

esperadas dentro das condições materiais e de filosofia de trabalho com as quais podiam

contar. Mesmo com todos os cuidados formais presentes, o acidente ocorreu. Seria de se

esperar acidentes em áreas muito mais densas em número de movimentos aéreos e complexas

em termos das possibilidades de conflito de rotas que as encontradas no espaço aéreo RVSM

do ACC-BS. Não ocorreram no Brasil em grande parte por causa da expertise e da capacidade

de adaptação das normas à realidade produtiva pelos sargentos e oficiais BCT nos seus órgãos

de controle, conforme demonstra a pesquisa de (Araújo, 2000). Desnecessário dizer que os

comandos locais validavam a prática, ainda que não formalmente.

É imprescindível que o SISCEAB seja repensado no seu aspecto administrativo e,

infelizmente e sob o auspício da blood priority, o acidente de 29 de setembro veio a reforçar

ainda mais essa hipótese. Como já apontado mais acima, não se questiona aqui a competência

do Comando da Aeronáutica e DECEA como os responsáveis na gestão do Sistema. O que se

contesta é o modelo vigente baseado em fortes restrições à participação ampla de todos os

196


seus trabalhadores, incluindo as formas associativas, de reconhecimento social e legal da

profissão, da transparência pública das ações empreendidas e de uma filosofia anacrônica de

suporte técnico-científico à concepção de como a prestação de serviço é percebida,

monitorada e suas ocorrências investigadas. Contesta-se, ainda, que a modernização

tecnológica necessária não pode se assentar sobre antigos, inflexíveis e perenes fundamentos

castrenses, tal qual remendo novo em tecido velho, e essa mesma modernização exige uma

formação profissional diferente da atual dos trabalhadores da ponta do Sistema, hoje apenas

capacitados em nível técnico. Esse repensar se deu interdisciplinarmente, principalmente em

São Paulo, por conta do Ministério Público do Trabalho, dentro do período de corte desse

artigo, outubro de 2006 a março de 2007. Houve ações institucionais ou isoladas para conter

essa “invasão” de outros poderes constituídos do Estado brasileiro e, em certos casos, elas

foram além do Princípio da Ação e Reação newtoniana, isto é, não só desmedidas como

incidindo algumas vezes em graves perturbações da tranquilidade necessária ao ambiente

operacional, pelo menos o pouco de tranquilidade que ainda existia no pós-acidente.

Não se fazem tais mudanças culturais e tecnológicas, previstas pela Organização da Aviação

Civil Internacional (OACI) e seus estados signatários, sem a participação plena,

compromissada e de maior nível de excelência de todos os órgãos envolvidos, sejam eles do

Governo Federal, das instituições privadas ou das Associações dos trabalhadores ou seus

sindicatos. O presente artigo visou organizar racionalmente alguns eventos do controle de

tráfego aéreo no período mencionado, mas deixa também uma reflexão importante em aberto.

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