NDCPolicy Brief · NDC Policy Brief ฉบับที่ 2 เมษายน-มิถุนายน 2560 Vol. 2 April-June 2017

Policy BriefNDC ฉบับที่ 2 เมษายน-มิถุนายน 2560 Vol. 2 April-June 2017

วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ

กองทัพกับธรรมาภิบาล Military with Good Governance

มิติวัฒนธรรมเพื่อความปรองดองของชาติ

การขับเคลื่อนเศรษฐกิจฐานรากกับ

การสร้างความยั่งยืนในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล

การท�านาแบบใช้น�้าน้อยด้วยวิธีเปียกสลับแห้ง

เอกสารข้อเสนอแนะเชิงนโยบายด้านความมั่นคง(NDC Policy Brief)

เอกสารข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย หรือ NDC Policy Brief เป็นเอกสารทาง

วิชาการที่วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ จัดทำาขึ้นตาม

นโยบายของ พลโท ดร. ไชยอนันต์ จันทคณานุรักษ์ ผู้อำานวยการวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร

โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเผยแพร่ผลงานวิชาการของนักศึกษาหลักสูตรการป้องกันราชอาณาจักร

(วปอ.) ที่จัดทำาเป็นบทความทางวิชาการ ทั้งที่เป็นงานกลุ่มและงานส่วนบุคคล โดยพิจารณา

เลือกบทความที่เสนอประเด็นซึ่งอยู่ในความสนใจของสังคม หรือที่จะมีผลต่อความมั่นคง

แห่งชาติในทางใดทางหนึ่ง และได้นำาเสนข้อคิดเห็นตลอดจนข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อ

ประเด็นดังกล่าวไว้อย่างชัดเจนเป็นรูปธรรม

เอกสารข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเป็น “งานบริการทางวิชาการ” ของวิทยาลัย

ป้องกันราชอาณาจักรฯ อีกช้ินหน่ึง ท่ีเกิดข้ึนจากการบูรณาการองค์ความรู้และประสบการณ์ของ

นักศึกษา ซึ่งล้วนเป็นผู้บริหารระดับสูงจากหน่วยงานภาครัฐ เอกชน และการเมือง กำาหนด

ออกปีละ 4 ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ 1 (มกราคม-มีนาคม) ฉบับที่ 2 (เมษายน-มิถุนายน) ฉบับ

ที่ 3 (กรกฏาคม-กันยายน) และฉบับที่ 4 (ตุลาคม-ธันวาคม) แจกจ่ายให้กับผู้บังคับบัญชา

ระดับสูงและส่วนราชการต่าง ๆ ในกองบัญชาการกองทัพไทย รวมทั้งเผยแพร่บนเว็บไซต์

ของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักรฯ

อนึ่ง ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะในเอกสารฯ ถือว่าเป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคลของ

ผู้เขียน ไม่มีผลผูกมัดใด ๆ กับวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักรฯ

วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร

สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ

NDC Policy Briefฉบับที่ 2 เมษายน-มิถุนายน 2560

Vol. 2 April-June 2017

สงวนลิขสิทธิ์ตาม พ.ร.บ. การพิมพ์ พ.ศ. 2537F ลิขสิทธิ์เป็นของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ อย่างถูกต้องตามกฎหมาย

บรรณาธิการ พล.ท. ดร. ไชยอนันต์ จันทคณานุรักษ์

ผู้ช่วยบรรณาธิการ พล.ต. นพดล มังคละทน พล.ต. พหล แก้วพรรณนา พ.อ. ชำานาญ ช้างสาต พ.อ. กิติชาติ นิลขำา

ที่ปรึกษา พล.อ. วิทยา วชิรกุล พล.อ. นิวัติ สุบงกฎ พล.ท. ยุทธนาสินธุ์ ศรีนุรัตน์เดชา พล.ท. วิศิษฐ์ วิศิษฏ์โยธิน พล.ท. ชลิต ชุณหรัชพันธุ์ พล.ท. จุมพล เฉลยถ้อย พล.ท. อัศฎางค์ สัจจปาละ พล.อ.ท. อนุพงศ์ จันทร์ใย พล.อ.ต.หญิง ดร.ศิริภร หิตะศิริ พล.ต.ดร.กฤษฎา สุทธานินทร์

ประจำากองบรรณาธิการ พ.อ. เลอพงษ์ บุญชนะภักดี พ.อ. สมบัติ น้ำาดอกไม้ น.อ. ภูมิใจ เลขสุนทรากร พ.อ. ศักดิ์สิทธิ์ แสงชนินทร์ พ.อ. รพีพัฒน์ สุทธิวงศ์ พ.อ. สุรศักดิ์ ใจอู่ พ.อ.หญิง รัชเกล้า กองแก้ว พ.อ. โสภณ ศิริงาม พ.อ. ชยุตรา เสริมสุข

บรรณาธิการฝ่ายจัดการ พ.อ. โสภณ ศิริงาม

จัดทำาโดย วิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ 64 ถนนวิภาวดีรังสิต แขวง/เขต ดินแดง กรุงเทพฯ 10400 โทร./โทรสาร 0 2691 9365 เว็บไซต์: http://www.thaindc.org

บทความที่น่าสนใจในเอกสารข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย หรือ NDC Policy Brief เล่มนี้ได้คัดเรื่องที่น่าสนใจมานำาเสนอเช่นเดิม เรื่อง กองทัพกับธรรมาภิบาล ได้นำาเสนอแนวคิดที่จะช่วยยกระดับหน่วยงานให้มีการบริหารจัดการที่ดี และนำาเสนอ หลักการที่จะนำาไปสู่การเป็นกองทัพธรรมาภิบาลที่สง่างาม เป็นที่พึ่งของประชาชน ชาวไทยในฐานะที่เป็นหน่วยงานที่ทำาหน้าที่ด้านความมั่นคงทั้งภายในภายนอก ส่วนเร่ืองอื่น ๆ ในฉบับ เช่น มิติวัฒนธรรมเพื่อความปรองดองของชาติ ได้นำาเสนอการวิจัยที่แบ่งมิติทางวัฒนธรรมออกเป็น 4 กลุ่ม เพื่อทำาความเข้าใจและ วิเคราะห์ปัญหาในสังคมเพื่อลดความขัดแย้งและสร้างความปรองดองให้เกิดขึ้นต่อไป การขับเคลือ่นเศรษฐกิจฐานรากกับการสร้างความย่ังยืนในยุคเศรษฐกิจดิจทัิล เป็นเรื่องที่นำาเสนอการใช้เทคโนโลยี ดิจิตัลมาเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศมีความมั่นคงในระยะยาวในยุคที่เทคโนโลยีมีบทบาทอย่างมากในปัจจุบัน บทความเรือ่ง การทำานาแบบใช้น้ำานอ้ยดว้ยวิธีเปียกสลบัแห้ง ไดน้ำาเสนอผลการศกึษาวิจยัการทำานาแบบน้ำานอ้ย ซ่ึงสามารถประหยัดน้ำาได้จรงิ ถึง 20-35 เปอรเ์ซ็นต ์และไดร้บัรางวลัประหยดัน้ำา ป ีพ.ศ.2559 (WatSave Award 2016) ซึง่เปน็รางวลัที่ยืนยันถึงผลงานที่โดดเด่นในเรื่องการใช้เทคโนโลยีต่าง ๆ และปฏิบัติขยายผลได้อย่างเป็นรูปธรรม

บรรณาธิการ

คำ�นำ�

หน้า

กองทัพกับธรรมาภิบาล 1

Military with Good Governance

มิติวัฒนธรรมเพื่อความปรองดองของชาติ 24

Cultural Dimensions for National Reconciliation

การขับเคลื่อนเศรษฐกิจฐานรากกับการสร้างความยั่งยืน 55

ในยุคเศรษฐกิจดิจิทัล

Operating the economic base and Creating Stability in

the Digital Economy

การท�านาแบบใช้น�้าน้อยด้วยวิธีเปียกสลับแห้ง 65

Alternate Wetting and Drying for Paddy Fields

ส�รบัญ

พลตรีส�าราญไชยริปู

Major General. Samran Chairipoo

ผู้อ�านวยการส�านักงานพัฒนาภาค1

หน่วยบัญชาการทหารพัฒนา

Director of the 1st Regional Development Office

Armed Forces Development Command

E-mail : [email protected]

กองทัพกับธรรมาภิบาล

Military with Good Governance

NDC Policy Brief ฉบับที่ 2 เมษายน - มิถุนายน 20172

บทคัดย่อ หลกัธรรมาภบิาล หมายถึง แนวทางในการจดัระเบียบเพือ่ให้สงัคมของประเทศทัง้ภาครัฐ ภาคธรุกิจ เอกชนและภาคประชาชนสามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างสงบสขุ และตั้งอยู่ในความถูกต้องเป็นธรรม ตามหลักพื้นฐานการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี นอกเหนอืจากธรรมาภบิาลจะใช้ได้กับการบรหิารงานของภาครฐัแล้ว ในภาคธรุกิจยังมกีารกล่าวถึงและนำามาใช้เป็นแนวทางหนึง่ในการดำาเนนิธุรกิจต่อกัน โดยเรยีกว่า “Good Cooperate Governance” หรือ “บรรษัทภิบาล” จากหลักการที่ได้กล่าวมาข้างต้นจะเห็นได้ว่าธรรมาภิบาลนั้นสามารถนำาไปประยุกต์ใช้ในการบริหารงานทุกประเภท โดยเฉพาะอย่างยิง่ในกจิการทหาร เพราะมกีารพาดพงิในหลกัการข้อสดุท้ายคือ การลดค่าใช้จ่ายในกิจการทหาร เมือ่กองทัพเป็นเพยีงเครือ่งมอืของรัฐทีท่ำาหน้าทีท่างด้านความมัน่คงทัง้ภายในและภายนอก กองทัพเองจึงไม่สามารถปฏิเสธการเป็นกองทัพธรรมาภิบาลได้เพราะอย่างไรก็ดี รัฐบาลเองต้องหามาตรการให้หน่วยงานภาครัฐทุกหน่วยงานมีการบริหารจัดการที่เป็นธรรมาภิบาล เพราะฉะนัน้การทีก่องทพัจะไปสูก่ารเป็นกองทพัธรรมาภบิาล จงึมคีวามจำาเป็นต้องอาศัยแนวทางตาม ระเบียบสำานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 แนวความคิดในเรื่องกองทัพธรรมาภิบาลเป็นแนวความคิดท่ีช่วยยกระดับหน่วยงานของรัฐให้มีการบริหารจัดการท่ีดี โดยเฉพาะอย่างย่ิงกองทัพเป็นหน่วยงานทางด้านความมั่นคงที่มีขอบเขตความรับผิดชอบที่สำาคัญ อาวุธยุทโธปกรณ์ที่มีใช้งานในกองทัพนั้นเป็นสิ่งที่มีราคาแพง ใช้เงินภาษีของประชาชนมาใช้จ่ายเป็นเงินเดือนและซ้ือยุทโธปกรณ์เพื่อปฏิบัติหน้าที่ การที่กองทัพสามารถสร้างความเป็นกองทัพ ธรรมาภบิาลให้เกิดข้ึนเป็นรปูธรรมได้ จะช่วยให้กองทัพต้ังอยู่บนสถานภาพทีส่ง่างาม มี

3NDC Policy Brief Vol.2 April - June 2560

Good governance means guidelines for organising the society of the whole country both private and public sector. The people can live together peacefully with fairness and equality which are the basic principles of good governance. In addition to good governance, it is applicable to public sector administration. In the business sector is also referred to and used as a way to conduct business called “Good Corporate Governance”. From the principles mentioned above, we can see that good governance can be applied to all types of administration, especially in military affairs because there is an allusion to the last principle which is to reduce military expenses. When the military is only a tool of the state, which acts for both

Abstract

ศกัด์ิศรี และเป็นทีย่อมรับของประชาชนว่ากองทัพไทยเป็นร้ัวท่ีแข็งแรงของชาต ิท่ีเขาเหล่านัน้มคีวามอุน่ใจว่ากองทพัสามารถทีจ่ะทำาหน้าท่ีปกป้องประเทศชาต ิราชบัลลงัก์ และประชาชนไว้ได้ไม่ว่าจะเป็นภาวะวิกฤตแค่ไหนก็ตาม

ค�ำส�ำคัญ : ธรรมาภิบาล, นิติธรรม, การพัฒนาแบบมีส่วนร่วม, กระบวนการประชาธิปไตย


internal and external security the military itself cannot refuse to be the good governance military. However, the government must find measures to ensure that all government agencies have good governance. Therefore, the leadership of the military will lead the military to become a good governance military. So it is necessary to follow the guidelines of The Office of the Prime Minister’s Regulation on the Establishment of a Good Corporate Governance System, 1999 The concept of good governance is one that elevates government agencies to good governance. In particular, the military is a security unit to the extent of important responsibility. Ordinance weapons used in the army are expensive and procured from taxes. The military can create a good governance of the military which will allow the military to stand on the status of grace, dignity and recognition of the people. The Thai military is a strong fence of the nation. The people have the peace of mind that the military can protect the nation, the throne and the people, no matter what the crisis.

Keywords: Good Governance, Rule of Law, Participatory Development, Democratization.


บทนำ� ประเทศไทยมีการตกลงโดยคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2542 ให้ใช้คำาว่าระบบการบริหารและการจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล (Good governance) ตามมติคณะรัฐมนตรี เดิมเราเคยใช้ คำาว่า ธรรมรัฐ ประชารัฐ หรือธรรมรัฐแห่งชาติ การนำาเอาคำานี้มาใช้ในระยะแรกถูกใช้อยู่ในงานด้านการพัฒนาทางสงัคมและดา้นการเงินของสถาบนัการเงินนานาชาต ิประเทศไทยนำามาใช้อย่างจริงจงัเมื่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) ได้เข้ามาช่วยแก้ปัญหาวิกฤตทางเศรษฐกิจในปี พ.ศ.2540 แนวความคดิของ Governance ไมใ่ช่สิง่ใหม ่มนัเก่าเท่ากับอารยธรรมมนษุย์และอยู่คู่กับคนมาช้านาน Governance คือกระบวนการของการตัดสินใจ และกระบวนการตัดสินใจท่ีจะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติงานอย่างใดอย่างหนึ่ง Governance สามารถถูกใช้อยู่หลายอย่าง เช่น บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) จากความหมายของคำาว่า Governance ดงักลา่วข้างตน้ ว่าเปน็กระบวนการโดยการตัดสนิใจ วิเคราะห์ได้ว่า Governance ให้ความสำาคัญกับองค์กรที่มีรูปแบบ (Formal) และไมม่รีปูแบบ (Informal) คนทีอ่ยู่ในองคก์รเป็นผูต้ดัสนิใจการกระทำาตามโครงสรา้งและแนวทางทีไ่ด้กำาหนดไว้ รฐับาล คือผูบ้รหิารและจดัการประเทศ ในการกำาหนดนโยบายและแผนการกิจการบ้านเมืองที่ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีพร้อมด้วยคณะรัฐมนตรี ที่ดูแลกระทรวง ทบวงต่าง ๆ หลกัการของธรรมาภบิาล หรอื Good governance ตามทีส่ำานกังานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนสหประชาชาติ (UNESCAP) กำาหนดไว้นั้นมี 8 หลักการ ซ่ึงประกอบด้วย 1. กำรมีส่วนร่วม (Participatory) การมีส่วนร่วมของสมาชิกทั้งชายหญิงคือการตัดสินใจที่สำาคัญในสังคมและสร้างความสามัคคีให้เกิดกับประชาชน การมีส่วนร่วมสามารถทำาได้โดยอิสระไม่มีการบังคบั สมาชิกเต็มใจให้ความรว่มมอืด้วยตนเอง หรือมสีว่นร่วมผา่นหนว่ยงาน สถาบันหรือผู้แทนตามระบอบประชาธิปไตย 2. กำรปฏิบัติตำมกฎ (Rule of law) ธรรมาภิบาลต้องการความถูกต้องตามกรอบของกฎหมาย ไม่เลือกปฏิบัติ ไม่ลำาเอียง มีการปฏิบัติอย่างเสมอภาคและเป็นธรรมกับประชาชนโดยเท่าเทียมกัน


ทุกคนในสังคมอยู่ภายใต้ข้อกำาหนดของกฎหมายเดียวกัน 3. ควำมโปร่งใส (Transparency) ความโปรง่ใสเป็นการตรวจสอบความถูกตอ้ง มกีารเปิดเผยข้อมลูอย่างตรงไปตรงมา สิ่งนี้ช่วยแก้ปัญหาการทุจริตและคอร์รัปชันได้ทั้งในภาครัฐและเอกชน สื่อจะเข้ามามีบทบาทอย่างมากในการตรวจสอบและรายงานผลงานดำาเนินงานโดยการนำาเสนอข่าวสารให้แก่สังคมได้รับทราบ 4. ควำมรับผิดชอบรับตรวจสอบสำธำรณะ (Responsiveness) ความรับผดิชอบเป็นการพยายามให้คนทุกฝา่ยทำาหนา้ทีข่องตนให้ดทีีส่ดุในการทำางาน กล้าที่จะตัดสินใจและรับผิดชอบต่อผลการตัดสินใจนั้น ๆ 5. ควำมสอดคล้อง (Consensus oriented) ความสอดคลอ้งต้องกันเป็นการกำาหนดและสรปุความตอ้งการของคนในสงัคม ซ่ึงมีความแตกต่างกันอย่างมาก โดยพยายามหาจุดสนใจร่วมกันและความต้องการที่สอดคล้องต้องกันของสังคมมาเป็นข้อปฏิบัติเพื่อลดปัญหาความขัดแย้งในสังคม การจะพฒันาสงัคมได้ตอ้งทราบความต้องการท่ีสอดคลอ้งตอ้งกันของสงัคมดว้ยวิธกีารเรียนรู้วัฒนธรรมของสังคมนั้น ๆ ก่อน 6. ควำมเสมอภำค (Equity and inclusiveness) ความเสมอภาคเป็นสทิธข้ัินพืน้ฐานท่ีประชาชนทกุคนพงึได้รบัจากรฐับาล ทัง้


การบริการด้านสวัสดิการตลอดจนสาธารณูปโภคด้านอื่น ๆ 7. หลักประสิทธิภำพและประสิทธิผล (Effectiveness and efficiency) เป็นวิธีการจัดการทรัพยากรที่มีอยู่ โดยการผลิตและจำาหน่ายเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่คุ้มค่ากับเงินท่ีลงทุนหรือการใช้ทรัพยากรให้ได้ประโยชน์สูงที่สุดต่อมวลมนุษยชาติ โดยมีการพัฒนากระบวนการเพิ่มผลผลิตอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน 8. กำรมีเหตุผล (Accountability) การมเีหตุผลเป็นความต้องการในทกุสงัคม ประชาชนทุกคนต้องตัดสนิใจและรบัผดิชอบต่อการกระทำาของตนดว้ยเหตุดว้ยผลทีส่มเหตสุมผล การมเีหตุผลไมส่ามารถกระทำาได้ถ้าปราศจากการปฏิบัติตามกฎหมายและความโปร่งใส ธรรมาภบิาลเป็นเรือ่งของหลกัการบรหิารแนวใหม ่(Modern Management) เป็นหลักการทำางาน ซึ่งหากมีการนำามาใช้เพื่อการบริหารงานแล้วจะเกิดความเชื่อมั่นว่าจะนำามาซึ่งผลลัพธ์ที่ดีที่สุดคือ ความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยวิธีดำาเนินการเพื่อให้เกิดธรรมาภิบาลก็คือการเสริมสร้างการมีสว่นรว่มของประชาชน มคีวามโปร่งใส มจีติสำานกึในความรบัผดิชอบ และสิง่ทีจ่ะเอือ้ให้เกิดการดำาเนินการดังกล่าวได้ก็คือ การมี กฎ ระเบียบ มีแนวปฏิบัติที่รองรับการดำาเนนิการนัน้ ยกตวัอย่างเช่น รฐัธรรมนญูฉบับปัจจบุนัไดบั้ญญัติชัดเจนเรือ่งการเสรมิสร้างการมีส่วนร่วมทางการเมือง ทำาให้ประชาชนได้รับโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วม หรือแสดงสิทธิและเสรีภาพที่พึงมีพึงได้ในทางการเมือง เนื่องจากมีกฎหมายรองรับให้สามารถดำาเนินการได้นั่นเอง เป็นต้น ธรรมาภบิาลได้ให้ความสำาคญัเร่ืองกระบวนการตดัสนิใจทางการบรหิารดงันัน้ จึงเก่ียวข้องกับผู้ปฏิบัติจำานวนมาก (Actors) และเก่ียวข้องกับผู้ท่ีมีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders) ทั้งหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรท้องถิ่น องค์กรประชาชน ซึ่งผู้ปฏิบัติทั้งหลายเป็นส่วนหนึ่งของประชาสังคม (Civil Society) รัฐบาลเองก็เป็นสว่นหนึง่ของธรรมาภบิาล การตัดสนิใจในการดำาเนนิงานอาจมปัีญหาจากการถูกอทิธพิลครอบงำาและอาจนำาไปสู่ การคอร์รัปชัน การทุจริตเชิงนโยบาย (Policy Corruption) หรือการมีผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interests) หากกระบวนการตัดสินใจขาดหลักธรรมาภิบาล ธรรมาภิบาลประกอบด้วยหลักการต่าง ๆ หลายหลักการ แล้วแต่ผู้ท่ีจะนำาเร่ืองของธรรมาภิบาลไปใช้และจะให้ความสำาคัญกับเร่ืองใดมากกว่ากัน ตลอดจนข้ึน


กับบริบทของประเทศ หรือบริบทของหน่วยงานอีกด้วย อย่างไรก็ดีหลักธรรมาภิบาล หรือ Good governance นี้ ถึงแม้จะดีเลิศแค่ไหนก็ตามแต่ก็ยากที่จะกระทำาลงให้สำาเร็จได้ครบทุกหลกัการ ก่อนท่ีจะมาให้ความสนใจการพฒันาด้านการบรหิารและการจดัการนัน้ควรให้ความสำาคัญกับการพฒันาทรพัยากรมนษุย์ก่อนทีจ่ะนำาไปสูก่ารพฒันาด้านอื่น ๆ การพัฒนางานใดนั้นต้องพัฒนาที่อุดมการณ์อันเป็นจุดมุ่งหมายของการ กระทำาที่แท้จริง

คว�มหม�ยของธรรม�ภิบ�ล (Good Governance) คำาว่า Good Governance เริ่มนำามาใช้กันเมื่อเกือบ 30 ปี โดยปรากฏในรายงานของธนาคารโลก ว่าเป็นผูริ้เริม่ใช้ธรรมาภบิาลเมือ่ปี ค.ศ.1989 โดยธนาคารโลกได้ให้ความหมายของ Good Governance ไว้ว่าเป็นลักษณะและวิถีทางของการที่มีการใช้อำานาจทางการเมอืงเพือ่จดัการงานของบา้นเมอืง โดยเฉพาะการจดัการงานทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา โดยนัยของธนาคารโลก เป็นการชี้ให้เห็นความสำาคัญของการมธีรรมาภบิาลเพือ่ชว่ยในการฟืน้ฟเูศรษฐกิจของประเทศ ทัง้นี้รัฐบาลสามารถให้บริการที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม มีกระบวนการกฎหมายทีอ่สิระ ทีท่ำาให้มกีารดำาเนนิการให้เป็นไปตามสญัญา อกีท้ังระบบราชการ ฝา่ยนติบิญัญัติ และสื่อ ที่มีความโปร่งใสรับผิดชอบ และตรวจสอบได้ UNDP (United Nation Development Program) สำานักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติได้ให้นิยามความหมายของ Good Governance หรือ ธรรมาภบิาล ว่าคอื การใช้อำานาจทางการเมอืง การบรหิารและเศรษฐกิจในการดำาเนนิภารกิจ กิจกรรมต่าง ๆ ของประเทศในทุกระดับโดยมีกลไก กระบวนการ สถาบัน ซึ่งประชาชนและกลุ่มต่าง ๆ สามารถแสดงออกถึงความต้องการผลประโยชน์ การใช้สิทธิและหน้าที่ตามกฎหมาย การประสานประนีประนอมความแตกต่างโดยผ่านกลไก กระบวนการและสถาบันเหล่านั้น เมื่อแนวความคิด Good Governance เข้ามาในประเทศไทยในช่วงปี พ.ศ.2540 นักวิชาการ หลายท่านได้แปลความหมายของคำาว่า Good Governance โดยเสนอใช้คำาว่า “กลไกประชารัฐท่ีดี” บ้าง “ประชารัฐ” บ้าง “ธรรมรัฐ” บ้าง “ศุประศาสนการ” บ้าง แต่ในที่นี้จะขอใช้คำาว่า “ธรรมาภิบาล” ซึ่งเป็นที่นิยมใช้กันมาก เพราะคำาวา่ธรรมาภบิาลจะมคีวามหมายอย่างกว้างครอบคลมุท้ังทางบริหารจดัการ


ท่ีดีขององค์การธุรกิจ และการปกครองที่ดีของภาครัฐ ซ่ึงนักวิชาการของไทยก็ได้ให้ความหมายของหลักธรรมาภิบาลไว้หลาย ๆ ท่าน ได้แก่ อาจารย์ธีรยุทธ บุญมี ซึ่งเรียก Good Governance ว่า “ธรรมรัฐ” นั้น ได้ให้ความหมายว่าเป็นกระบวนความสัมพันธ์ระหว่างภาครัฐ ภาคสังคม ภาคเอกชน และประชาชนโดยทั่วไป ในการที่จะทำาให้การบริหารราชการแผ่นดินดำาเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรม โปร่งใส ยุติธรรมและตรวจสอบได้ และยังได้เสนอว่าธรรมรัฐแห่งชาติ เป็นยุทธศาสตร์ที่ถูกต้องในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของชาติ แนวทางที่ถูกคือทางสายกลาง คือการพึ่งพาตนเอง และเสริมปัญญาไทยใจสากล ธรรมรัฐแห่งชาติเป็นการเคลื่อนไหวอย่างมีพลังขององค์กรท้องถ่ิน ประชาคม ชุมชน เพื่อเข้าใจปัญหาพึ่งพาตนเอง ช่วยตนเอง ปฏิรูปตนเองขณะเดียวกันก็เพื่อความเข้มแข็งที่จะตรวจสอบสิ่งท่ีไม่ดีไม่งามได้อย่างจริงจัง รูปแบบธรรมรัฐแห่งชาติก็คือ การยกระดับกระบวนการความสัมพันธ์ความร่วมมือของส่วนต่าง ๆ ในสังคม อันได้แก่ภาครัฐภาคสังคม และเอกชน สถาบันสำาคัญ ๆ ของประเทศ คือชุมชน ประชาคม ภูมิภาคและระดับชาติ ในลักษณะเป็นรูปธรรมมีพลัง


สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยได้อธิบายไว้ว่า ธรรมาภิบาล หมายถงึ การจัดการบริหารประเทศที่ดีในทุก ๆ ด้านและทุก ๆ ระดับ ซึ่งรวมถึงการจัดการระบบองค์การและกลไกของคณะรัฐมนตรี ส่วนราชการองค์การของรัฐและรัฐบาลท่ีไม่ใช่ส่วนราชการ การบริหารราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น องค์การที่ไม่ใช่รัฐบาล (Private Sector Organizations) องค์การของเอกชน ชมรมและสมาคมเพือ่กิจกรรมต่าง ๆ นิติบุคคลภาคเอกชน และภาคประชาสังคม (Civil Society) และการกำาหนดความสัมพันธ์ระหว่างส่วนต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น อานนัท ์ปนัยารชุน ได้อธบิายในการปาฐกถาว่าดว้ย “ธรรมรัฐกับอนาคตของประเทศไทย” เมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2541 โดยอธิบายว่า “ธรรมรัฐ หมายถึง ผลลัพธ์ของการจัดการกิจกรรม ซ่ึงบุคคลและสถาบันทั้งในภาครัฐและเอกชนมีผลประโยชน์รว่มกันไดก้ระทำาลงในหลายทาง มลีกัษณะเปน็กระบวนการทีเ่กิดข้ึนอย่างตอ่เนือ่ง ซ่ึงอาจนำาไปสูก่ารผสมผสานผลประโยชนท์ีห่ลากหลายและขัดแย้งกันได้” โดยองค์ประกอบจำาเป็นต้องมี 4 มิติ และจะต้องมีความเชื่อมโยงระหว่างทั้ง 4 องค์ประกอบนี้ ได้แก่ 1. Accountability คือ ความรับผิดชอบและมีเหตุผลที่อธิบายได้ 2. Participation คือ ต้องมีการมีส่วนร่วมของประชาชน 3. Predictability คือ จะต้องมีการคาดการณ์ได้ 4. Transparency คือ จะต้องมีความโปร่งใส จากความหมายขององค์กร และนักวิชาการหลาย ๆ ท่านที่ได้ให้คำาจำากัดความเกี่ยวกับ Good Governance ดังกล่าวข้างต้นนั้น จะเห็นได้ว่ามีแนวความคิดที่คล้ายคลึงกัน ซึ่งอาจจะสรุปได้ว่า Good Governance จะให้ความสำาคัญกับองค์ประกอบ 3 ส่วน คือ 1. ภาครัฐ (Public Sector) ซ่ึงจะมีส่วนเสริมสร้างและปฏิรูปการเมือง กฎหมายและการบริหารราชการ 2. ภาคเอกชน (Private Sector) ซึ่งจะมีส่วนในการประกอบธุรกิจที่ดีและดำาเนินธุรกิจอย่างซ่ือสัตย์สุจริต และมีความรับผิดชอบต่อสังคมส่วนรวมซ่ึงจะทำาให้ประเทศชาติมีความเจริญรุ่งเรือง 3. ภาคประชาชนหรือองค์กรต่าง ๆ (Civil Society) จะมีส่วนในการเกื้อหนุนในการดำาเนินการทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง โดยการระดมกลุ่มต่าง ๆ ให้เข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมต่าง ๆ และสามารถตรวจสอบทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจ


เอกชนให้ตั้งอยู่ในความถูกต้องได้ กลา่วโดยสรุปแลว้ ธรรมาภบิาล (Good Governance) หมายถึง การบริหารการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อการพัฒนาของประเทศ โดยมีการเชื่อมโยงองค์ประกอบทั้ง 3 ส่วนของสังคม คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม และให้มีการสนับสนุนซ่ึงกันและกันอย่างสร้างสรรค์ ก่อให้เกิดความสัมพันธ์ ระหว่างเศรษฐกิจ สังคม การเมืองอย่างสมดุล ส่งผลให้สังคมดำารงอยู่ร่วมกันอย่างสนัต ิตลอดจนมกีารใช้อำานาจในการพฒันาประเทศชาตใิห้เป็นไปอย่างมัน่คงย่ังยืนและมีเสถียรภาพ

องค์ประกอบของธรรม�ภิบ�ล Hyden Goran ได้ชี้ให้เห็นว่า ธรรมาภิบาลเป็นระบบการบริหารประเทศที่มีรัฐบาลบริหารด้วยจิตสำานึกความชอบธรรมแห่งกฎหมาย คุณลักษณะของระบบการปกครองธรรมาภิบาลประกอบด้วยคุณลักษณะ 4 ประการ 1. มรีะบบการบรหิารงานดว้ยอำานาจหนา้ท่ีทีถู่กตอ้งตามกฎหมาย (Authority) 2. มีการบริหารงานที่ยึดหลักธรรมาภิบาลจะเป็นความสัมพันธ์ซ่ึงกันในการปฏิสัมพันธ์ซ่ึงกันในการปฏิสัมพันธ์ของคนในสังคม รวมท้ังการนับถือเกียรติของผู้อื่น การเอาใจเขามาใส่ใจเรา (Reciprocity) การหลีกเลี่ยงการทำาให้ผู้อื่นเสียหาย เป็นสิ่งสำาคัญในการบริหารงานภาครัฐที่คำานึงถึงผลลัพธ์ที่จะเกิดข้ึนและความรับผิดชอบในทางการเมือง 3. ระบบการบริหารท่ีมีอำานาจหน้าที่ในทางการเมืองมีความซ่ือสัตย์ในการปฏิบัติหน้าที่ขณะดำารงตำาแหน่งทางสาธารณะ และสังคมสาธารณะให้ความไว้วางใจให้ได้รับการยอมรับและเชื่อถือจากสาธารณะ (Public trust) 4. ความรับผิดชอบตามอำานาจหน้าที่ของรัฐบาล และรับการตรวจสอบสาธารณะ ธรรมาภบิาลให้ความสำาคญัเรือ่งกระบวนการตัดสนิใจในทางการบริหารของภาครัฐ ดังนั้นจึงมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ทั้งหน่วยงานภาครัฐ เอกชน ท้องถิ่น และภาคประชาสังคม ในการตัดสินใจทางการบริหารจึงต้องคำานึงถึงองค์ประกอบที่สำาคัญของธรรมาภิบาล สำานักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชน สหประชาชาติ (UNESCAP) ได้เสนอองค์ประกอบที่สำาคัญของธรรมาภิบาล 8 ประการ ดังแสดงในภาพที่ 1


Hyden Goran ไดชี้ใหเห็นวา ธรรมาภิบาลเปนระบบการบริหารประเทศท่ีมีรัฐบาลบริหารดวย

จิตสํานึกความชอบธรรมแหงกฎหมาย คุณลักษณะของระบบการปกครองธรรมาภิบาลประกอบดวยคุณลักษณะ

๔ ประการ

๑. มีระบบการบริหารงานดวยอํานาจหนาท่ีท่ีถูกตองตามกฎหมาย (Authority)

๒. มีการบริหารงานท่ียึดหลักธรรมาภิบาลจะเปนความสัมพันธซ่ึงกันในการปฏิสัมพันธซ่ึงกันในการ

ปฏิสัมพันธของคนในสังคม รวมท้ังการนับถือเกียรติของผูอ่ืน การเอาใจเขามาใสใจเรา (Reciprocity) การ

หลีกเลี่ยงการทําใหผูอ่ืนเสียหาย เปนสิ่งสําคัญในการบริหารงานภาครัฐท่ีคํานึงถึงผลลัพธท่ีจะเกิดข้ึนและความ

รับผิดชอบในทางการเมือง

๓. ระบบการบริหารท่ีมีอํานาจหนาท่ีในทางการเมืองมีความซ่ือสัตยในการปฏิบัติหนาท่ีขณะดํารง

ตําแหนงทางสาธารณะ และสังคมสาธารณะใหความไววางใจใหไดรับการยอมรับและเชื่อถือจากสาธารณะ

(Public trust)

๔. ความรับผิดชอบตามอํานาจหนาท่ีของรัฐบาล และรับการตรวจสอบสาธารณะ ธรรมาภิบาลให

ความสําคัญเรื่องกระบวนการตัดสินใจในทางการบริหารของภาครัฐ ดังนั้นจึงมีผูเก่ียวของหลายฝาย ท้ังหนวยงาน

ภาครัฐ เอกชน ทองถ่ิน และภาคประชาสังคม ในการตัดสินใจทางการบริหารจึงตองคํานึงถึงองคประกอบท่ีสําคัญ

ของธรรมาภิบาล สํานักงานขาหลวงใหญสิทธิมนุษยชน สหประชาชาติ (UNESCAP) ไดเสนอองคประกอบท่ีสําคัญ

ของธรรมาภิบาล ๘ ประการ ดังแสดงในภาพท่ี ๑

ภาพท่ี ๑ : องคประกอบของหลักธรรมาภิบาลของ UNESCAP

ฉันทามติ ความรับผิดชอบรับ

ตรวจสอบสาธารณะ

ความเปนธรรมใน

สังคม

ประสิทธิภาพและ

ประสิทธิผล

ความโปรงใส

สนองตอบความ

ตองการ

หลักนิติธรรม

การมีสวนรวม ธรรมาภิบาล

(Good Governance)

ที่มา : คู่มือการจัดระดับการกำากับดูแลองค์การภาครัฐ ตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี(Good Governance Rating). สำานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. 2552

ภาพที่1:องค์ประกอบของหลักธรรมาภิบาลของUNESCAP


สำาหรับประเทศไทย แนวความคิดเก่ียวกับธรรมาภิบาลหรือธรรมรัฐนั้นมีจำานวนมาก ซ่ึงในภาครัฐจะถือหลักธรรมาภิบาลตามระเบียบสำานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 เป็นหลัก ซึ่งได้กล่าวถึงหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดีว่าประกอบด้วยแนวทางสำาคัญ 6 ประการ คือ

ภาพที่2:องค์ประกอบของหลักธรรมาภิบาลตามระเบียบส�านักนายกรัฐมนตรี

ที่มา : คู่มือการจัดระดับการกำากับดูแลองค์การภาครัฐ ตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี(Good Governance Rating). สำานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. 2552

ท่ีมา : คูมือการจัดระดับการกํากับดูแลองคการภาครัฐ ตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี

(Good Governance Rating). สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. ๒๕๕๒

สําหรับประเทศไทย แนวความคิดเก่ียวกับธรรมาภิบาลหรือธรรมรัฐนั้นมีจํานวนมาก ซ่ึงในภาครัฐ

จะถือหลักธรรมาภิบาลตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการสรางระบบบริหารกิจการบานเมืองและสังคม

ท่ีดี พ.ศ. ๒๕๔๒ เปนหลัก ซ่ึงไดกลาวถึงหลักการบริหารกิจการบานเมืองและสังคมท่ีดีวาประกอบดวยแนวทาง

สําคัญ ๖ ประการ คือ

ภาพท่ี ๒ : องคประกอบของหลักธรรมาภิบาลตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

ท่ีมา : คูมือการจัดระดับการกํากับดูแลองคการภาครัฐ ตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี

(Good Governance Rating). สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. ๒๕๕๒

๑. หลักนิติธรรม (Rule of Law) เปนการตรากฎหมายและกฎขอบังคับใหทันสมัยและเปนธรรม

เปนท่ียอมรับของสังคมอันจะทําใหสังคมยินยอมพรอมใจกันปฏิบัติตามกฎหมาย และกฎขอบังคับเหลานั้น โดย

ถือวาเปนการปกครองภายใตกฎหมายมิใชอําเภอใจหรืออํานาจของตัวบุคคล กฎหมายและกฎเกณฑตาง ๆ นั้น

ตองมีความเปนธรรม สามารถปกปองคนดีและลงโทษคนไมดี รวมถึงมีความยุติธรรมและบังคับใชกับคนกลุมตาง ๆ

อยางเสมอภาคเทาเทียมกัน มีการปฏิรูปกฎหมายอยางสมํ่าเสมอใหเหมาะสมกับสภาพการณท่ีเปลี่ยนไป การดําเนินงาน

ของกระบวนการยุติธรรมเปนไปอยางรวดเร็ว โปรงใสและตรวจสอบได และไดรับการยอมรับจากประชาชน

๒. หลักคุณธรรม (Integrity) คือการยึดม่ันในความถูกตองดีงาม โดยรณรงคใหเจาหนาท่ีของรัฐ

ยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือเปนตัวอยางแกสังคม และสงเสริมสนับสนุนใหประชาชนพัฒนาตนเองไป

พรอมกัน เพ่ือใหคนไทยมีความซ่ือสัตย จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเปนนิสัย

ธรรมาภิบาล

(Good Governance)

ความรับผิดชอบรับ

ตรวจสอบสาธารณะ

ความโปรงใส

หลักนิติธรรม

หลักการมีสวนรวม

หลักความคุมคา

หลักคุณธรรม


1. หลักนิติธรรม (Rule of Law) เป็นการตรากฎหมายและกฎข้อบังคับให้ทันสมัยและเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคมอันจะทำาให้สังคมยินยอมพร้อมใจกันปฏบิติัตามกฎหมาย และกฎข้อบังคบัเหลา่นัน้ โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมายมิใช่อำาเภอใจหรืออำานาจของตัวบุคคล กฎหมายและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ นั้น ต้องมีความเป็นธรรม สามารถปกป้องคนดีและลงโทษคนไม่ดี รวมถึงมีความยุติธรรมและบังคับใช้กับคนกลุ่มต่าง ๆ อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน มีการปฏิรูปกฎหมายอย่างสม่ำาเสมอให้เหมาะสมกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนไป การดำาเนินงานของกระบวนการยุติธรรมเป็นไปอย่างรวดเร็ว โปร่งใสและตรวจสอบได้ และได้รับการยอมรับจากประชาชน 2. หลักคุณธรรม (Integrity) คือการยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อเป็นตัวอย่างแก่สังคม และส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซ่ือสัตย์ จรงิใจ ขยัน อดทน มรีะเบียบวินยั ประกอบอาชีพสจุรติจนเปน็นสิยัประจำาชาต ิทำาให้การรอ้งเรียนหรอืร้องทกุข์ในการดำาเนนิการในเรือ่งต่าง ๆ ทัง้ในและนอกองค์กรลดลงจากเดิม และทำาให้คุณภาพชีวิตของคนในสังคมดีข้ึน มีการบริการจัดการและใช้ทรัพยากรในชาติอย่างเกิดประโยชน์สูงสุด สร้างสังคมที่มีเสถียรภาพ สมาชิกในสังคมอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข 3. หลักความโปร่งใส (Transparency) นั้น เป็นการสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำางานขององค์กรทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาท่ีเข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความชัดเจน โดยที่ข้อมูลต่าง ๆ นั้น ต้องตรงกับข้อเท็จจริงของการดำาเนินการและความสามารถตรวจสอบได้ มีการดำาเนินการที่เปิดเผยชัดเจนและเป็นไปตามที่กำาหนดไว้ นอกจากนี้ความโปร่งใสยังข้ึนอยู่กับความพึงพอใจของผู้มาใช้บริการของรัฐและเจา้หนา้ทีข่องสว่นราชการ โดยดูจากจำานวนเร่ืองกลา่วหา รอ้งเรยีน หรอืสอบสวนเจ้าหน้าที่ของรัฐ เกณฑ์ในการใช้ดุลพินิจของส่วนราชการ ต้องมีความชัดเจนเป็นที่ยอมรับจากทุกฝ่ายท่ีเก่ียวข้อง (Stakeholders) ทั้งนี้ส่วนราชการต้องมีการสร้างตัว ชี้วัดผลการปฏิบัติงานที่เป็นรูปธรรมและเปิดเผยต่อสาธารณะด้วย 4. หลักความรับผิดชอบ (Accountability) เป็นการตระหนักในสิทธิหน้าที่


ความสำานกึในความรบัผิดชอบต่อสงัคม การใสใ่จในปัญหาสาธารณะของบ้านเมอืงและกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในการแสดงความคิดเห็นที่แตกต่างและความกล้าที่จะยอมรับผลจากการกระทำาของตน ทั้งนี้เจ้าหน้าที่ต้องมีความรับผิดชอบต่อประชาชน สร้างความพึงพอใจของประชาชนต่อการปฏิบัติงานโดยมีตัวช้ีวัดสำาคญัในการประเมนิความสำาเร็จของหนว่ยงานและเจา้หนา้ท่ี ต้องทำาให้เกิดการยอมรบัและความพึงพอใจจากผู้ใช้บริการและผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง การบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่กำาหนดไว้ ทั้งที่เป็นคุณภาพของงาน ด้านปริมาณ ความถูกต้อง ครบถ้วน รวมทั้งลดจำานวนความผิดพลาดที่เกิดข้ึนจากการปฏิบัติงานและจำานวนการร้องเรียนหรือการ กล่าวหาที่ได้รับ 5. หลักการมีส่วนร่วม (People Participation) เป็นการสนับสนุน และเปิดโอกาสให้ประชาชนทกุฝา่ยในสงัคมซ่ึงเป็นผูม้สีว่นได้เสยี เข้ามามสีว่นรว่มในการตรวจสอบการทำางานในองค์กรที่เป็นท้ังภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ในสังคม นั้น ๆ ทั้งนี้เพื่อให้ประชาชนได้เกิดสำานึกร่วมกันว่าตนเป็นส่วนหนึ่งขององค์กร และ เพื่อให้องค์กรรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนที่แท้จริง ทั้งนี้เพื่อให้การมี่ส่วนร่วมของภาคประชาชนเป็นพลังตรวจสอบที่สำาคัญของสังคมต่อไป 6. หลักความคุ้มค่า (Value for Money) เป็นการบริหารจัดการและใช้ทรพัยากรท่ีมจีำากัดเพือ่ให้เกิดประโยชนส์งูสดุแก่สว่นรวม โดยรณรงคใ์ห้คนไทยมคีวามประหยัด ใชข้องอย่างคุม้คา่ สรา้งสรรค์สนิค้าและบริการทีม่คุีณภาพ สามารถแข่งขันได้ในเวทีนานาชาติ และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ย่ังยืน สร้างความพึงพอใจให้กับผูร้บับรกิาร เสริมสรา้งความมปีระสทิธภิาพและประสทิธิผลท้ังในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ

ธรรม�ภิบ�ลกับทห�ร เมื่อปี พ.ศ. 2538 (ค.ศ.1995) มีหนังสือชื่อ “Participatory Development and Good Governance” ที่ตีพิมพ์โดย องค์กรเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OEDC) ซึ่งเป็นองค์กรที่มีบทบาทในการให้ความช่วยเหลือประเทศกำาลังพัฒนา โดยกล่าวถึงแนวทางในการพัฒนา 3 เรื่องคือ


1. การพัฒนาแบบมีส่วนร่วม (Participatory Development) 2. กระบวนการประชาธิปไตย (Democratization) และ 3. ธรรมาภิบาล (Good Governance) และหนังสือเล่มนี้ยังได้กล่าวถึงหลักการที่จะไปสู่การเป็นธรรมาภิบาล คือ 1. การควบคมุกฎหมาย (Rule of Law) หมายถึงศาลสถิตยุติธรรม กฎหมาย และกระบวนการบังคับใช้กฎหมาย มีความน่าเชื่อถือ เที่ยงธรรม ส่งเสริมในเรื่องของสิทธิมนุษยธรรม 2. การบริหารงานสาธารณะ (Public Sector Management) หมายถึงการบริหารงานเป็นไปอย่างถูกต้อง ตรงไปตรงมา มีความยุติธรรม โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ 3. การควบคุมการฉ้อราษฎร์บังหลวง (Controlling Corruption) หมายถึงรัฐบาลจะต้องมีกระบวนการที่สามารถควบคุมและจำากัดไม่ให้การฉ้อราษฎร์บังหลวงเกิดข้ึนอย่างแพร่หลายหรอืควบคุมไปให้หมดไปจากสงัคม เพราะฉะนัน้ต้องมกีระบวนการที่มีความชัดเจน 4. ลดค่าใช้จ่ายในกิจการทหาร (Reducing Excessive Military


Expenditure) นอกเหนือจากกระบวนการบริหารงานที่เหมาะสมแล้ว เรื่องของค่าใช้จ่ายในกิจการทหารเป็นเร่ืองท่ีต้องคำานึงถึง เพราะรัฐบาลของรัฐใดก็ตาม ทุ่มเทงบประมาณในกิจการในสัดส่วนท่ีสูง ย่อมจะมีแนวโน้มท่ีนำาพารัฐของตนเองเข้าสู่ความขัดแย้งได้ง่าย เพราะฉะนัน้ เสถียรภาพของรัฐใดรฐัหนึง่จะเกิดข้ึนได ้เมือ่รฐันัน้สามารถรักษาสมดุลของพลังอำานาจของชาติในด้านต่าง ๆ ไว้ได้ (พลังอำานาจทางการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม/จิตวิทยา วิทยาศาสตร์/เทคโนโลยี) นอกจากนี้ UNDP โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Program : UNDP) ได้กล่าวถึง Good Governance ว่า “ระบบ โครงสร้าง และกระบวนการต่าง ๆ ที่วางกฎเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหว่าง เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของประเทศ เพื่อที่ภาคต่าง ๆ ของสังคมจะพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข” สำาหรับในบา้นเรา ระเบียบสำานกันายกรฐัมนตรว่ีาดว้ยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 โดยได้ให้รายละเอียดไว้ในข้อ 4.1 ของระเบียบดังกล่าวว่า “ธรรมาภิบาล หมายถึง การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี เป็นแนวทางสำาคัญในการจัดระเบียบให้สังคมทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชน ซ่ึงครอบคลุมถึงฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายราชการและฝ่ายธุรกิจสามารถอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข มีความรู้รักสามัคคีและร่วมกันเป็นพลังก่อให้เกิดการพฒันาอย่างย่ังยืน และเป็นสว่นเสริมความเข้มแข็งหรอืสร้างภมูคิุม้กันแก่ประเทศเพือ่บรรเทาปอ้งกัน หรือแก้ไขเยียวยาภาวะวิกฤติภยันตรายทีห่ากจะมมีาในอนาคต เพราะสงัคมจะรูส้กึถึงความยุตธิรรม ความโปรง่ใส และความมสีว่นรว่ม อนัเป็นคณุลกัษณะสำาคัญของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษตัริย์ทรงเป็นประมขุ สอดคลอ้งกับความเปน็ไทย รฐัธรรมนญู และกระแสโลกยุคปัจจบัุน” จากคำาอธบิายจะเห็นได้ว่า ธรรมาภบิาลไมไ่ดม้ใีช้แต่เฉพาะหนว่ยงานภาครัฐเท่านั้น แตภ่าคธุรกจิเอกชนและภาคประชาชน ยังสามารถนำาไปประยุกต์ใชไ้ด้ นอกจากนี้ระเบียบสำานักนายกรัฐมนตรีฉบับดังกล่าวข้อ 4.2 ยังระบุว่าการบริหารกิจการบ้านเมอืงและสงัคมทีดี่ควรจดัหรือสง่เสริมให้สงัคมไทยอยู่บนพืน้ฐานของหลักสำาคัญอย่างน้อย 6 ประการ ดังนี้ 1. หลักนิติธรรม ได้แก่ การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้ทันสมัยและเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคม และสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย


กฎข้อบังคับเหลา่นัน้ โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มใิช่ตามอำาเภอใจหรอือำานาจของตัวบุคคล 2. หลักคุณธรรม ได้แก่ การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้ เจา้หนา้ท่ีของรฐัยึดถือหลกันีใ้นการปฏบิตัหินา้ทีใ่ห้เปน็ตัวอย่างของสงัคม และสนบัสนนุให้ประชาชนพฒันาตนเองไปพรอ้มกัน เพือ่ให้คนไทยมคีวามซ่ือสตัย์ จรงิใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริต จนเป็นนิสัยประจำาชาติ 3. หลักความโปร่งใส ได้แก่ การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุง กลไกการทำางานขององค์กรทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่เข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมลูข่าวสารไดส้ะดวก และมกีระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้ 4. หลักความมีส่วนร่วม ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสนิปัญหาสำาคญัของประเทศ ไมว่่าดว้ยการแจง้ความเห็น การไต่สวนสาธารณะ การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ หรืออื่น ๆ 5. หลักความรับผิดชอบ ได้แก่ การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำานึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมือง และกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นท่ีแตกตา่งกัน และความกลา้ท่ีจะยอมรับผลจากการกระทำาของตน 6. หลกัความคุม้ค่า ได้แก่การบรหิารจดัการและการใช้ทรัพยากรทีม่จีำากัดเพือ่ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัดใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการ ท่ีมีคุณภาพสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก และรักษาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยั่งยืน นอกเหนอืจากธรรมาภบิาลจะใช้ได้กับการบรหิารงานของภาครัฐแลว้ ในภาคธรุกิจยังมกีารกลา่วถึงและนำามาใช้เป็นแนวทางหนึง่ในการดำาเนนิธุรกิจต่อกัน โดยเรยีกว่า “Good Cooperate Governance” หรือ “บรรษัทภิบาล” จากหลักการที่ได้กล่าวมาข้างต้นจะเห็นได้ว่า ธรรมาภิบาลนั้นสามารถนำาไปประยุกต์ใช้ในการบริหารงานทุกประเภท โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกิจการทหาร เพราะมีการพาดพิงในหลักการข้อสุดท้ายคือ การลดค่าใช้จ่ายในกิจการทหาร เพราะฉะนัน้การท่ีผูน้ำากองทพัจะนำากองทพัไปสูก่ารเป็นกองทพัทีม่ธีรรมาภบิาล


จงึมคีวามจำาเปน็ ตอ้งอาศัยแนวทางตาม ระเบยีบสำานกันายกรฐัมนตรีว่าด้วยการสรา้งระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ทั้ง 6 ประการ คือ 1. หลักนิติธรรม : ในหลักการข้อนี้นั้นคือ การมีกฎระเบียบที่มีความยุติธรรม ไม่มีการเลือกปฏิบัติหรือท่ีเรียกกันว่า double standard โดยความเข้มงวดในแบบธรรมเนยีมทหารทีห่นว่ยงานท่ีตอ้งรับผดิชอบจะต้องทำาให้เป็นไปตามนัน้ไมว่่าทหารนายนั้นจะมีช้ันยศเป็นพลเอกหรือเป็นพลทหาร เช่น การขาดราชการของทหารในหน่วยหนึ่ง ถ้าทหารนายนั้นเป็นลูกของนายทหารชั้นผู้ใหญ่ก็อาจจะได้รับการยกเว้นไม่ได้รับการลงโทษ แต่นายทหารอีกนายหนึ่งท่ีไม่ได้เป็นลูกของนายทหารช้ันผู้ใหญ่กลับถูก ผูบ้งัคับบัญชาลงโทษ เป็นตน้ เพราะฉะนัน้ ไมว่่าทหารนายนัน้จะเป็นใครมช้ัีนยศอะไร กองทัพจะต้องนำากฎข้อบังคับข้อเดียวกันมาใช้ 2. หลักคุณธรรม ในหลักการข้อนี้สามารถกระทำาได้โดยการปลูกฝังคุณธรรมและจริยธรรม เพื่อสร้างเสริมแนวความคิดในเรื่องของคุณธรรมจริยธรรม นอกจากนี้แนวความคิดและการปลูกฝังเร่ืองของระบบเกียรติศักด์ิที่ใช้สำาหรับนักเรียนทหาร (นักเรียนนายร้อย) มาใช้อย่างกว้างขวางและแพร่หลาย น่าจะเป็นส่วนที่ช่วยให้กำาลังพลมีคุณธรรม/จริยธรรมมากย่ิงข้ึน (ตัวอย่างของระบบเกียรติศักดิ์ ได้แก่ ถ้าเราไปทำาความผิดอะไรมาแต่ไม่มีใครตรวจพบ ให้เรารายงานความผิดนั้นต่อผู้บังคับบัญชาด้วยตนเอง) 3. หลักความโปร่งใส: ในเรื่องของความโปร่งใสนั้น ถือว่าเป็นประเด็นที่ถูกเพ่งเล็งจากประชาชนภายนอกมากประการหนึ่ง เพราะการเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่มีการรบัรูข้า่วสารได้อย่างรวดเรว็โดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ เป็นสิง่ทีก้่าวเข้ามาสูชี่วิตประจำาวันของคนทุกคน เพราะฉะนั้นความโปร่งใสในการบริหารงานทุกข้ันตอนไม่ว่าจะเป็นผู้นำากองทัพหรือผู้บริหารระดับรอง ๆ ในกองทัพ เพราะถ้าผู้บริหารในระดับใดในกองทัพไม่โปร่งใส คงหนีไม่พ้นท่ีจะต้องถูก

Documents

NDCPolicy Brief · NDC Policy Brief ฉบับที่ 2 เมษายน-มิถุนายน 2560 Vol. 2 April-June 2017