1

Tema 5. Les administracions locals. El mapa local a Catalunya. Els municipis.

• Context i dimensions Context a l’Estat espanyol

Entitatslocalsiadministració Òrgansdegovern

Municipi Ajuntament(8.124)Província Diputació provincial (38) i

Diputacióforal(3)Comarca Consellcomarcal(82)Illa Consell Insular (4) i Cabildo

Insular(7)Municipismancomunats Mancomunitats(981)Conurbaciómetropolitana Entitatmetropolitana(3)

Aquest és el nombre actualitzat dels ens locals que ens poden trobar en territori espanyol. En aquest tema, ens trobem un debat sobre si és sostenible el nombre d’administracions locals (fins la data ha tingut més èxit la segregació de municipis). En aquest debat, l’eficiència xoca amb el sentiment d’identitat; la segregació i els municipis petits no són rentables en termes econòmics, però els diferents municipis no és volen unir per mantenir la seva identitat. Hi ha municipis que s’uneixen sota la idea de mancomunitat, és a dir, compartir la gestió de certs serveis, guanyant en eficiència.

En el gràfic anterior apareixen els diferents ens instrumentals que conformen el sector públic local: organismes autònoms, societats, patronats, etc. Com es pot veure, és un nombre molt gran d’ens instrumentals i tots ells tenen un funcionament autònom. Tot i així, cadascun d’ells depèn d’un ens matriu. És un esquema organitzatiu molt complex.

2

• Evolució històrica dels ens locals Model de tradició francesa Segons els model de tradició francesa, la figura de l’Estat és el realment la institució important mentre que els ens locals són concebuts com una simple gestió ciutadana. En el segle XVIII, els municipis són vistos com a ens privats: són associacions de ciutadans per defensat els seus interessos davant l’Estat. Exerceixen un rol de grups d’interès negociar amb organismes superiors. Més tard, aquesta concepció es transforma i els ens locals es converteixen en públics. Aquesta transformació és possible perquè els ens passen a estan vinculats a un territori i a una població delimitada. Al final no deixa de ser una peça més de l’entramat institucional de l’Estat, amb poca autonomia, basada en la prestació de serveis i competències que tenen delgades de manera obligatòria. Tot i així, avui no deixa de ser una entitat amb molta dependència de l’administració estatal. Model anglosaxó Aquest model d’origen anglosaxó atorga un major protagonisme a l’administració local. Els municipis són creats com una eina per augmentar l’eficàcia en la prestació de serveis de l’Estat (que no pot arribar a tot, seguin el principi de subsidiarietat). Els municipis són una peça de l’Estat, no tenen autonomia i se’ls delega funcions. Situació a Espanya A Espanya el nombre de municipis ha estat força estable, no hi ha hagut fusions, poques segregacions. Algunes pedanies històriques s’han fet ajuntament. A més a més, la despesa pública dels municipis ha estat força estable (sobre el 10%). Molts municipis, en els darrers anys, han augmentat les seves competències: han crescut els serveis prestats i es va configurant un entramat de serveis obligatoris i complementaris segons les necessitats dels municipis. Aquest augment ha fet incrementar les tensions institucionals amb les comunitats autònomes. Això és degut que tenen una posició privilegiada per la proximitat a la ciutadania en la prestació de serveis: aspira a resoldre qualsevol aspecte públic del ciutadà gràcies a un major coneixement. Aquest reconeixement de l’autonomia de gestió s’ha dut a terme amb la Llei de Bases, on es detallen les competències municipals.

3

En el gràfic anterior, veiem que on hi ha més municipis és a Castella i Lleó. La diferència amb la resta de comunitats autònomes següents – Catalunya (947) i Castella-La Manxa (919)- és realment molt gran, ja que Castella i Lleó té més de 2.000 municipis. Aquesta diferència es produeix perquè en aquesta comunitat autònoma els municipis són molt petits i estan molt segregats.

• Municipis de règim especial a) El règim del consell obert: municipis de menys de cent habitants i els que compten

tradicionalment amb aquest règim de govern i administració.

b) Municipis de muntanya: els que pertanyen a comarques de muntanya o bé, els municipis sense pertànyer, compleixen alguna de les condicions següents:

§ Tenir situat el 65%, com a mínim, de la superfície de llur terme en cotes superiors als 800m.

§ Tenir un pendent mitjà superior a 29% i tenir situat el 60%, com a mínim, e la superfície de llur terme en cotes superior als 700m.

c) Municipis turístics: els que tenen una de les dues condicions següents: § La mitjana ponderada anual de la població turística és superior al nombre de

veïns i el nombre d’allotjament turístics i de segona residència és superior al nombre de veïns.

§ En el terme municipal hi ha una àrea territorial qualificada de recurs turístics essencial.

d) Municipis històrics artístics: tenen aquesta consideració els municipis que, segons la

legislació específica d’aquesta matèria que: § Siguin declarats conjunt històric § Tinguin declarat conjunt històric, com a mínim, el 50% dels immobles del

municipi. Aquests municipis han de comptar necessàriament amb un òrgan específic d’estudi i de proposta en matèria de conservació, de protecció i de vigilància del patrimoni artístic.

e) Municipis industrials: l’activitat econòmica principal correspon al sector secundari i s’han d’establir mesures especials envers l’activitat industrial (p.ex. servei de protecció del medi ambient).

• Entitats locals inferiors al municipi (pedanies)

A cada comunitat autònoma s’anomenen diferent: - Entitat local menor à Aragó, Castella i Lleó, Galícia, etc - Parròquia rural à Astúries - Entitat local autònoma à Andalusia - Entitat municipal descentralitzada à Catalunya

A Catalunya, actualment hi ha 65 entitats municipals descentralitzades. Les entitats municipals descentralitzades es poden definir com un o més nuclis de població sense ajuntament propi que es regeixen conjuntament per una junta de veïns, al capdavant de la qual hi ha un president/a. Es poden constituir a demanda del nucli de població que aspira a convertir-se en EMD, a petició del mateix ajuntament o per acord de la Generalitat. à Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya (Llei 8/1987, de 15 d’abril).

4

• Trets bàsics del municipi a) Territori o terme municipal: és l’extensió d‘espai en la que l’ajuntament exerceix les

seves competències. No defineix l’estructura organitzativa ni competències del municipi.

b) Població: element clau per a la prestació de competències. Constituïda pel nombre d’habitants del terme municipal que han d’estar censats i formar part del padró municipal. A Espanya, la majoria dels municipis (95%) no superen els 20.000 habitants.

c) L’organització: mitjà de participació ciutadana en els assumptes públics. Element que pren forma segons les competències que un ajuntament gestiona, determina el model organitzatiu i de gestió.

• L’inframunicipalisme

El problema de l’inframunicipalisme és una conseqüència de la vinculació i el nucli de població. Molts municipis tenen dificultats per prestar les competències mínimes exigides per llei. Tot i així, hi ha hagut intents de fusió de municipis fracassats per la resistència dels seus habitants (sentiments d’identitat local). Més aviat al contrari, han tingut més èxit els intents de segregar municipis. Aleshores, el rol de les diputacions provincials és suplir les deficiències municipals.

• Les competències dels municipis

5

• Diferències entre la prestació de serveis obligatoris i complementaris

6

• L’organització: el finançament El finançament dels ajuntaments pot estar composat per diverses fonts perquè l’ajuntament té potestat regulatòria en algunes d’aquestes fonts de finançament (i.e. les taxes o impostos). Des del 2001 fins al 2010, un 36% del finançament dels ajuntament provenia dels impostos, un 38% de les subvencions d’altres organismes (CCAA, Estat, UE) i un 19 % les taxes i altres ingressos.

D’altra banda, l’impost que té més importància a l’hora de recaptar diners i que acaba tenint més pes dins del finançament és l’IBI (Impost sobre els Béns Immobles) ja que acaba representant fins a un 54% dels impostos recaptats.

7

• Organització Administrativa Estructura ÀmbitsInstitucionals Informació

Políticadecaràcterdeliberant PleComissionsinformatives

Enelsajuntamentgrans,elPlecontaambComissionsinformativessectorials.LesfuncionsdelPlesónassimilablesalesd’unParlament.

Políticadecaràcterexecutiu AlcaldeJuntadeGovernLocalTinentsd’AlcaldeRegidors

L’alcalde,elsseusregidorsielstinentsd’alcaldesónresponsablessubsidiarisiresponendelessevesactivitatsdemanerasolidària.

Administrativaestratègica SecretariInterventorDirectius(Gerent,Coordinadord’àrea,etc)

Elssecretarisielsinterventorsmanenmoltenelsajuntamentspetits(nosóndirectius,peròexerceixencomatal).Provenendelfuncionariatdecaràcternacional,sónfiguresfiscalitzadores.

Administrativaoperativa Comandamentsintermedis(capsdeservei,secció,unitat)Llocsbase

Arribafinsalsllocsmésbàsicsdel’administració(professionals,administratius,etc).

Ple És el màxim òrgan de govern i està integrat per tots els regidors i l’Alcalde.En els ajuntament grans, el Ple conta amb Comissions informatives sectorials. Les funcions del Ple són assimilables a les d’un Parlament: aprovació d’ordenances municipals i reglaments segons majories qualificades, els pressupostos i d’imposició de tributs i control del govern.

8

Junta de Govern Local La Junta de Govern Local és un òrgan executiu que conforma la política per part del govern.No existeix en tots els ajuntaments, és un òrgan preceptiu en cas d’ajuntament (més de 5.000 habitants o capital de comarca preceptiu –menys de 5.000 habitants, però aprovat en un acord del ple-). Està formada per l’alcalde i els tinents d’alcalde i els seu nombre màxim de membres és un terç dels regidors. Els altres regidors amb delegacions de govern que no en són membres poden ser convidats per l’alcalde, però hi assisteixen amb veu i sense vot. Les seves funcions són les que han estat delegades pel Ple de l’Ajuntament i l’alcalde. L’alcalde, els seus regidors i els tinents d’alcalde són responsables subsidiaris i responen de les seves activitats de manera solidària. Alcalde És el president de l’ajuntament: convoca les sessions, fixa els assumptes a tractar i executa els acords. És el cap de l’administració municipal, és el cap de l’organització i responsable de tots els serveis. La seva elecció no es realitza per via directa sinó que és escollit pel conjunt de regidors electes que conformen el Ple de l’Ajuntament. Per ser escollit és necessari obtenir la majoria absoluta dels vots dels regidors; en cas contrari, s’escollirà qui encapçali la llista de la candidatura més votada. Les seves principals funcions són:

ü Representar institucionalment el municipi i el govern polític de l’ajuntament, inclosa la presidència dels seus òrgans col·legiats.

ü Dirigir el govern de l’administració, dels serveis municipals així com del personal de l’ajuntament.

ü Desenvolupar la gestió econòmica i executar el pressupost. ü Representar l’autoritat de la seguretat ciutadana a nivell municipal. ü Exercir les competències sancionadores de l’ajuntament i atorgar les llicències

municipals. ü Aprovar instruments menors de planejament i gestió urbanística.

Tinents d’alcalde A tots els ajuntaments hi ha d’haver com a mínim un tinent d’alcalde. Tenen la funció obligada substituir l’alcalde en cas d’absència o vacant, i assumir aquelles competències que hagi estat delegades per l’alcalde. L’alcalde pot decidir quants tinents d’alcalde tindrà el municipi i quins regidors els representaran. En el cas d’aquells municipis que disposin d’una Junta de Govern, els tinents d’alcalde hauran de formar part d’aquesta junta.

• Models de gestió Modelburocràticvsmodelgerencial

Modelgestióinternavsexternalització

Modelcentralitzatvsdescentralitzat

Modelinstrospectiuvsparticipatiu

9

Model Burocràtic vs Model Gerencial

ModelBurocràtic ModelGerencialRigidesaperprocessosdecanvi PrevalençadelsàmbitssectorialsPresènciad’unitatsgestoresdeserevisinterns MinimitzaciódecostosElsresultatsensegonterme PreocupaciópelsresultatsPreeminènciadelsrecusosiprocessos

- Model burocràtic: tendeixen a donar molt valor al procediment i als recursos, deixant

en segon terme el resultat. Molt important els serveis interns, ocupen més del 50% dels recursos de l’administració. Les administracions rígides tenen els ingressos garantits i no entren en les seves prioritats augmentar-los.

- Model gerencial: dinàmiques de nova gestió pública. L’objectiu és minimitzar costos i tenir bons resultats. Són més finalistes i preocupats pel servei al ciutadà. Voluntat de sanejar costos.

En un punt entremig trobem el model relacional: és un model de govern que no oblida el procediment, però també buscar fer participar als ciutadans. És un model molt actual que sorgeix amb la intenció de cogovernar amb el ciutadà des de l’ajuntament. Model de gestió interna vs Model d’externalització Hi ha diferents formes de gestió dels serveis públics locals:

Serveispúblicslocals

Gestiódirecta(gestiómunicipalambempleats

públics,modelpur.Gestiódeserveiscomplementari)

Mitjançantelmateixenslocal

SenseorganitzacióespecialitzadaAmborganitzacióespecialitzada

Mitjançantlacreaciód’unorganismeautònomlocal(hihadiferènciesambl’organismematriu,peròelpressupostestàdinsdelmunicipalitéempleatspúblics)

AdministratiuComercial,industrialifinancer

Mitjançantlacreaciód’unsocietatmercantildecapitalíntegramentpúblic(mésflexibilitatalsprocediments,empleatspúblics,peròtambélaborals)

SocietatanònimaSocietatlimitada

Gestióindirecta

(gestiódeserveisobligatoris)

ConcessióGestióinteressadaConcertArrendamentSocietatmixta

Gestióinteradministrativa(col·laboracióambaltresentitats)

Mancomunitat(visióhoritzontal,normalmentperunserveiobligatori)Consorci(barrejad’administracions)

10

Model centralitzat vs descentralitzat (territorialment) Els districtes son com uns minis ajuntaments dins d’una gran ciutat.

Model orientació interna vs model participatiu Aquesta dualitat de models depèn de si volem que els ciutadans s’impliquin o que només participin en les eleccions.

- Model d’orientació interna: és un model que aposta perquè els ciutadans només participin en les eleccions i en situacions puntuals, deixant aleshores tota la feina de presa de decisions a l’administració.

- Model participatiu: aquest model vol que la ciutadania s’expressi i participi en les accions que puguin tenir importància per al municipi. (Seria el cas del govern actual a l’Ajuntament de Barcelona). Tot i així, la participació ciutadana mai se sap si arriba a ser representativa del conjunt degut al poc nombre de persones que s’impliquen en política.

• Models organitzatius

Les administracions locals poden seguir diferents models organitzatius. La directriu més seguida és la divisionalització, és a dir, el repartiment de tasques segons els diferents nivells de jerarquia i àmbits de gestió. En aquest cas, podem trobar diferents lògiques de divisió de tasques: segons les competències que l’ajuntament té transferides, segons el col·lectiu destinatari de les polítiques públiques, segons la territorialització de l’administració, etc.

AvantatgesMilloratencióalaciutadaniaMillordetecciódeproblemesMajorimplicaciópolítica

InconvenientsMajorcosteninfraestructuresienpersonalDissenyorganitzatiucomplex(doblesdependències)CulturaterritorialvsCulturacentral

11

• Models d’estructura administrativa

Model clàssic professional d’habilitació (municipis + 5.000 habitants) És un dels models més típics. Hi ha una gran diferenciació entre el món polític (amb molt pes de decisió) i el món professional. Els regidors exerceixen directament llocs superiors de l’estructura administrativa, sense cap nivell entremig. Els secretaris –caps dels serveis jurídics- i els interventors donen legalitat i de pública a les accions polítiques. A més, l’interventor se centra en la fiscalització d’aquestes activitats i en la part econòmica. L’interventor i els secretaris són figures que històricament haurien de dependre de l’Estat.

12

Model clàssic polític-unitari En aquest model, el secretari i l’interventor no fan de comandaments de l’estructura municipal sinó que es concentren només en les seves tasques donades per llei. En aquest model a vegades trobem que els regidors dels pobles no són una professió exclusiva.

Model clàssic polític fragmentat En el cas dels ajuntaments la nomenclatura no està gens regulada i cada ajuntament està estructurat diferent. En el model clàssic polític fragmentat hi ha una estructura més professionalitzada amb figures entremig com els cap d’unitat (alt grau de professionalització, ajuntaments més grans).

Model clàssic polític jerarquitzat Aquest model té un alt grau de complexitat, apareixen molt òrgans de suports amb moltes posicions entremig. És un model per ajuntament de ciutats o amb molta població.

13

Sistema gerencial unitari Aquest model d’estructura administrativa és un model enfocat a ajuntaments molt grans (+ 20.000 fins 50.000 habitants). Hi apareix la nova figura del gerent: és una figura no política que fa de coordinador de les polítiques públiques del municipi per encàrrec del govern. Amb això professionalitzen la figura administrativa, però no sempre és una figura reconeguda.

Sistema gerencial permanent En aquest sistema organitzatiu de altíssima complexitat veiem que cada tinent d’alcalde té, com a suport, la figura directiva d’un gerent. Després el sistema es divideix en caps d’unitat fins arribar a l’estructura administrativa inferior.

• Models organitzatius de competències Aquest model està basat en els ítems següents: - Prestem serveis a les persones - Gestió del territori: mobilitat, manteniment, etc - Desenvolupament del municipi: promoció turística, econòmica, laboral, etc - Suport a la gestió

14

Competencial jeràrquic En aquest model organitzatiu de les competències, és veuen diferents nivells d’anàlisi modals. En el model organitzatiu competencial jeràrquic veiem com l’administració pública estableix una jerarquia segons els nivells d’importància que se’ls hi atorga als diferents estaments (en una numeració del 30 a l’1).

Plantilles de personal La major part dels ajuntaments solen tenir una plantilla de personal bastant reduïda (en la demarcació de Barcelona molts no arriben als 50 empleats). Això fa que les estructures municipals tinguin pocs recursos humans municipals per prestar els serveis. Llocs de treball El disseny organitzatiu de les administracions públiques és el següent:

La forma d’organitzar una organització no deixa de ser una suma d’efectius.

15

Aspectes bàsics dels models organitzatius Cal entendre uns elements bàsics per comprendre una administració municipal:

- Són unes administracions amb força nivells jeràrquics - Fragmentació horitzontal - Posició dels funcionaris d’habilitació nacional - Rol dels regidors (estratègia) - Rol dels directius i dels comandaments (planificació) - Pes dels serveis comuns i ubicació - Externalització de serveis i controls dels mateixos (els obligatoris sobretot) - Descentralització de serveis (en municipis grans) - Manca d’organitzativa o reglament orgànic - Poca cultura organitzativa a causa de les mancances a l’hora de transmetre informació