011- รายงานการวิจัย ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล สถาบันพระปกเกล้า

Accountability

บษบง ชยเจรญวฒนะ บญม ล

มถนายน 2544

Effectiveness

Transparency

Human Rights

Equity

Participation

Responsibility

Legitimacy

Rule of Law

Efficiency

Democracy

Sustainability Consistency

Independence of Judiciary Anti-Corruption

รายงานการวจย

ตวชวดธรรมาภบาลตวชวดธรรมาภบาล

สถาบนพระปกเกลา King Prajadhipok’s Institute

รายงานการวจย

ตวชวดธรรมาภบาล

(Indicators of Good Governance)

บษบง ชยเจรญวฒนะ บญม ล

สถาบนพระปกเกลา มถนายน 2544

คานา

หลกการธรรมาภบาลหรอการบรหารจดการทดนน เปนแนวทางในการดาเนนงานทเปนทสนใจของสงคมไทย รฐบาลเองกไดออกคาสงสานกนายกรฐมนตรวาดวยระเบยบบรหารจดการทดเพราะเหนความสาคญของหลกการน แตความรในเรองดงกลาวโดยเฉพาะอยางยงแนวคดในเรองตวชวดธรรมาภบาลนนยงไมเปนทแพรหลายนก

สถาบนพระปกเกลา ซงเปนสถาบนวชาการภายใตกากบของประธานรฐสภา ไดเลงเหนถง

ความสาคญในเรองดงกลาว จงไดขอให ดร.บษบง ชยเจรญวฒนะ และคณะทาการศกษารวบรวม วรรณกรรมตางๆทเกยวของกบเรองธรรมาภบาลรวมทงทมผศกษาไวทงในและตางประเทศเพอเปนขอมลพนฐานในเรองธรรมาภบาล โดยไดมการจดพมพหนงสอเรองตวชวดธรรมาภบาลน มาแลวครงหนงซงไดรบความสนใจมากระดบหนงและทาใหหนงสอจาหนายหมดไปแตความตองการหนงสอดงกลาวยงมอยตลอด จงไดมการจดพมพครงทสองน

สถาบนฯ หวงเปนอยางยงวา หนงสอตวชวดธรรมาภบาลเลมนจะเปนสวนหนงในการรวม

เผยแพรหลกการอนเปนประโยชนตอสงคมและสามารถนาไปประยกตใชกบหนวยงานตางๆ ในปจจบนได

(รองศาสตราจารย นรนต เศรษฐบตร)

เลขาธการสถาบนพระปกเกลา ตลาคม 2546

คานา

เปนทยอมรบกนวาการเมองการปกครองในประเทศไทยจาเปนจะตองมการปฏรปใหเปน การบรหารจดการทด (good governance) และเชอกนวาการปฏรปนจะนาไปสการสงเสรมประชาธปไตยและพฒนาประเทศใหดขน ดงนนการสรางการจดการบานเมองทดใหมลกษณะธรรมาภบาล (good governance) จงมความสาคญยงสาหรบประเทศไทย กลาวคอ ธรรมาภบาล หรอระบบการบรหารจดการทดยอมสรางความมนคงใหกบประชาธปไตย และลดการทจรตทเปนปญหาเรอรงของบานเมองได อกทง จะนามาซงการพฒนาเศรษฐกจใหเตบโตและมสงคมทดขน ซงเปนการพฒนาทยงยน การสรางธรรมาภบาลใหเกดขนในภาวะวกฤต จงเปนการแปลงวกฤตใหเปนโอกาสใหสอดคลองกบความตองการของคนไทยทตองการเหนสงคมไทยมระบบบรหารจดการบานเมองทด มความสจรต มเสถยรภาพ และมประสทธภาพ ธรรมาภบาลทสรางขนในสงคมไทย จะยกระดบประเทศไทยใหขนสความเปนสากล มการยอมรบและ เชอถอจากสงคมระหวางประเทศมากขน

เพอใหการสรางตวชวดมความครอบคลมองคประกอบและประเดนสาคญของธรรมาภบาล ในประเทศไทย สถาบนพระปกเกลาไดสนบสนนใหมการวจยเอกสารน เพอประเมนสถานภาพองคความรและตวชวดธรรมาภบาล ในรายงานการวจยน ขอมลสวนใหญมาจากการประมวลองคความรเกยวกบธรรมาภบาลทมอยทงของไทยและตางประเทศ ซงจะเปนประโยชนตอการพฒนาตวชวดธรรมาภบาลในสงคมไทยตอไป

บษบง ชยเจรญวฒนะ มถนายน 2544

ii

บทสรปยอ รายงานการวจยเรองตวชวดธรรมาภบาลฉบบนเปนการวจยเอกสาร ซงมวตถประสงคหลก 3

ประการคอ 1) เพอรวบรวมขอมล แนวปฏบต และตวชวดธรรมาภบาลทงในประเทศไทยและทางตางประเทศ 2) เพอจาแนก และจดกลมตวชวดธรรมาภบาล และ 3) เพอเสนอแนะแนวทางการสรางตวชวดธรรมาภบาล

นอกจากสวนท 1 ซงเปนบทนาทกลาวถงความสาคญของงานวจย วตถประสงค ระเบยบวธการศกษาและประโยชนของงานวจยแลว รายงานฉบบนยงประกอบดวยเนอหาอก 4 สวน กลาวคอสวนท 2 เปนการรวบรวมและเรยบเรยงเอกสารและงานวจยทเกยวของกบธรรมาภบาล ซงครอบคลม ววฒนาการ นยาม และองคประกอบของธรรมาภบาล สวนท 3 เปนเรองธรรมาภบาลในประเทศไทยและตางประเทศ ซงกลาวถงการใชและตวชวดธรรมาภบาลในตางประเทศ (สหรฐอเมรกา ฟลปปนส อนโดนเซย และ บอสซาวานา) สวนท 4 เปนกรอบตวชวดธรรมาภบาลทม 5 ประเดนหลก คอ ความชอบธรรม ความโปรงใส การตรวจสอบได ความมประสทธภาพ และการมสวนรวม ในแตละประเดนไดจดหมวดหมออกเปน 4 ดาน คอ กฎหมาย สงคม เศรษฐกจ และการเมอง นอกจากนยงมตวชวด และตวอยางตวชวดทงเชงคณภาพและเชงปรมาณ

สาหรบในสวนท 5 นนเปนขอเสนอแนะ และสรปผลการวจย สาระสาคญของสวนนประกอบดวยประเดนตางๆดงน คอ การเลอกใชคาธรรมาภบาล กรอบธรรมาภบาลและองคประกอบ เรยนรการใชธรรมาภบาลจากตางประเทศ ปญหาและอปสรรคของการใชธรรมาภบาล สารวจความโปรงใสในประเทศ การจดทาตวชวดคอร รปชนและพฒนาปจจยเกยวของ กลไกใน การสรางธรรมาภบาล เทคโนโลย สารสนเทศเพอจดสรางตวชวด พรอมขอเสนอเกยวกบโครงสรางของคณะกรรมการการสรางตวชวด

ผลการวจย พบวา การใชคา ”ธรรมาภบาล” มความหมายหลากหลาย เชน ในทตางประเทศใช คาวา Good Governance มความหมายหลากหลายตามกลมผใช ซงแบงออกได 3 กลม คอ กลมธรรมา ภบาลอานาจนยม กลมธรรมาภบาลเสรนยม และกลมธรรมาภบาลชมชนนยม แมจะแตกตางในสวนของกรอบความคด แตทกกลมมเปาหมายตรงกนทจะนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชเพอประโยชนของการปฏรปเศรษฐกจ สงคม การเมองและการปกครอง ดงนนการเรงรดหาขอยตสาหรบกรอบความหมายของหลกธรรมาภบาลโดยผสมผสานแนวคด เพอสรางหลกการทชดเจนและมเอกภาพ ซงจะเปนกรอบแมบท ในการสรางตวชวดทมคณภาพจงเปนเรองจาเปน สวนการเรยนรการใชธรรมาภบาลจากตางประเทศ และนาสาระทเปนขอดมาปรบใช ยอมเปนประโยชนตอการพฒนาตวชวดธรรมาภบาล แมในบางกรณอาจม ขอจากดเกยวกบลกษณะบางประการของวฒนธรรมไทยทไมเออตอการสงเสรมหลกธรรมาภบาลในสงคมไทย

แตกอาจผอนคลายปญหาดงกลาวไดโดยมการปรบใหเหมาะสมกบวฒนธรรมของไทย

iii

นอกเหนอจากการใหความสาคญกบขนตอนการวเคราะหความจาเปนในการสรางตวชวดธรรมา ภบาล และวงจรการสรางตวชวดแลว ควรทจะนาเทคโนโลยสารสนเทศมาใชเพอพฒนาฐานขอมลตวชวด การจดทาฐานขอมลของตวชวดธรรมาภบาลโดยเฉพาะการทบทวน จดหมวดหม ตวชวดและการคดเลอกดชนกลางของตวชวดทเหมาะสม โดยรายงานนยงไดเสนอตวอยางฐานขอมลทสามารถจดพมพรายงานตวชวดไดหลายรปแบบ เชน รายงานตวชวดทจาแนกตามประเภท องคประกอบ และดานตางๆ รายงานตว ชวดทสรางขนในแตละป รายงานแสดงจานวนตวชวด และหมวดหมทแตละหนวยงานควรจะนาไปใช

และรายงานสรปตวชวดทถงเวลาตองทบทวนใหม โครงสรางของคณะทางานการสรางตวชวดเปนเรองสาคญเชนกน ดงนนการจดโครงสรางใหม

ขนาดกระทดรด ประกอบดวยทรพยากรบคคลทมความร ความสามารถ และมความชานาญ เพอผลกดน ใหมการนาหลกธรรมาภบาลไปใชใหมผลในทางนโยบาย และภาคปฏบตอยางแทจรง

iv

สารบญเรอง หนา

คานา ……...……………………………………..……………………………………………..… (i)

บทสรปยอ ..……………………………………..……………………………………………..… (ii)

สารบญเรอง……………………………………..……………………………………………..… (iii)

สารบญตาราง…………………………………..……………………………………………..…. (v)

สารบญแผนภม………………………………..……………………………………………..….. (vi)

คายอ…………….……………………………………………………………………………..….. (vii)

1. บทนา..……………………………………..……………………………………………..…… 1

1.1 ความสาคญของการศกษา..…………………..………………………………………..… 1 1.2 วตถประสงคของการศกษา……………………………………………………………….. 2 1.3 ขอบเขตการศกษา………….…………………………………….…………….………… 2 1.4 ระเบยบวธการศกษา……………………………………………………………………… 2 1.5 ผลทไดรบจากการศกษา….……………………………………………..……………….. 3

2. เอกสารและงานวจยทเกยวของ..………………………..……………………………..…… 4

2.1 ววฒนาการของธรรมาภบาล……..…………………………………………….………… 4 2.2 คานยามของธรรมาภบาล…….……….…………………………………….……………. 5 2.3 ธรรมาภบาลกบคาเรยกใช…….……………………………………….………….………10 2.4 องคประกอบของธรรมาภบาล…….……….……………………………………………...11 2.5 งานศกษาเกยวกบธรรมาภบาล…….……….………………………………………….…15

3. ธรรมาภบาลในประเทศไทยและตางประเทศ..………………………….…………..…….17

3.1 ธรรมาภบาลในประเทศสหรฐอเมรกา…….……….………………………………………17 3.2 ธรรมาภบาลในประเทศฟลปปนส…………………………………………………………21 3.3 ธรรมาภบาลในประเทศอนโดนเซย………………………………………………………..24 3.4 ธรรมาภบาลในประเทศบอสซาวานา.…………………………………………………….25

v

3.5 ธรรมาภบาลในประเทศไทย……………………………………………………………….27 4. กรอบตวชวดธรรมาภบาล..………………………..…………………………………….….35

4.1 ตวชวด…….………………………………………….…………………….……………..35 4.2 การกาหนดกรอบตวชวด………………………………………………….……………...35

ความชอบธรรม…….……….………………………………………….………...…...36 ความโปรงใส……….……….………………………………………….……………..37 ความรบผดชอบและการตรวจสอบได………………………………….…………….39 ความมประสทธภาพและประสทธผล…………………………………….………….42 การมสวนรวม..…….……….……..………………………………….……………..44

5. ขอเสนอแนะการพฒนาตวชวด..………………………..………………………………..46

5.1 การเลอกใชคาธรรมาภบาล…….……….……………………………………………....46 5.2 กรอบธรรมาภบาลและองคประกอบ…….……………………………………………...46 5.3 บทเรยนเรองธรรมาภบาลจากตางประเทศ…….……………………………………….48 5.4 การสารวจความโปรงใสในประเทศ..……………………………………………………49 5.5 การจดทาตวชวดคอรรปชนและพฒนาปจจยเกยวของ…….…………………………...49 5.6 กลไกในการสรางธรรมาภบาล…….……….…………………………………………….49 5.7 การสรางตวชวดธรรมาภบาล…….……….……………………………………………...50 5.8 เทคโนโลยสารสนเทศเพอจดสรางตวชวด.……………………………………………….52 5.9 โครงสรางของคณะทางานการสรางตวชวด …….……….………………………………54 5.10 ปญหาและขอจากด…….……..………………………………………………………..55

สรป……………………………………………………………………………….……..……56 6. บรรณานกรม………………………….……………………………………………………..57

7. ภาคผนวก………………………….………………………………………………………...61

ภาคผนวก 1 แหลงขอมล…….……….…….…………………………………….…….62 ภาคผนวก 2 สาระสงเขป…….……….…….…………………………………….…….63 ภาคผนวก 3 คานยามของธรรมาภบาล……….……...…………………..……….……70 ภาคผนวก 4 รฐธรรมนญกบธรรมาภบาล…….……...….……………………….…….73

vi

vii

สารบญตาราง หนา

ตารางท 2.1 หลกธรรมาภบาลในมมมองของสถาบนและนกวชาการตางๆ…………………… 8 ตารางท 2.2 คาเรยกใชธรรมาภบาล……………………………………………………………10 ตารางท 2.3 องคประกอบของธรรมาภบาลทเสนอโดยสานกงาน ก.พ. …………………….…13 ตารางท 3.1 การปฏรปองคกรของรฐในสหรฐอเมรกา …………………………………………18 ตารางท 3.2 ผลการปฏรปองคกรของรฐตามคาแนะนาของ NPR……………………………. 19 ตารางท 3.3 การใช TQM เปนตวชวดธรรมาภบาลของฟลปปนส……………………………. 23 ตารางท 3.4 สภาวะและสถานภาพทางเศรษฐกจของประเทศอนโดนเซย…………………… 24 ตารางท 3.5 ตวชวดธรรมาภบาลในประเทศบอสซาวานา……………………………………. 26 ตารางท 3.6 องคประกอบของธรรมาภบาลในกฎหมายรฐธรรมนญ ป พ.ศ. 2540………….. 29 ตารางท 3.7 ตวชวดการบรหารจดการทดในมหาวทยาลย…………………………………… 30 ตารางท 3.8 ตวชวดธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบล (อบต.)……………………… 32 ตารางท 4.1 ตวชวดเกยวกบความชอบธรรม.……….……………………………………….. 37 ตารางท 4.2 ตวชวดเกยวกบความโปรงใส.…………………………………………………… 38 ตารางท 4.3 ตวชวดเกยวกบความรบผดชอบ และการตรวจสอบได.………………………… 41 ตารางท 4.4 ตวชวดเกยวกบความมประสทธภาพและประสทธผล .……….………………… 43 ตารางท 4.5 ตวชวดเกยวกบการมสวนรวม.……….…………………………………………. 44 ตารางท 5.1 เปรยบเทยบการแบงองคประกอบธรรมาภบาลขององคกรตางๆ.……….……… 47

viii

สารบญแผนภม

หนา

แผนภมท 1 ขนตอนการวเคราะหความจาเปนในการสรางตวชวดธรรมาภบาล……………………51 แผนภมท 2 วงจรการสรางตวชวด……………………………………………………………………52 แผนภมท 3 ฐานขอมลของตวชวดธรรมาภบาล……………………………………………………...53

ix

คายอ

กกต. คณะกรรมการการเลอกตง กทช. คณะกรรมการกจการโทรคมนาคมแหงชาต ก.พ. สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน คพป. คณะกรรมการพฒนาประชาธปไตย ป.ป.ช. คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ป.ป.ง. สานกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน ปอมท. ประธานสภาอาจารยมหาวทยาลยทวประเทศ ส.ต.ง. สานกงานตรวจเงนแผนดน อบต. องคการบรหารสวนตาบล ADB Asian Development Bank BNF Botswana National Fund CIDA Canadian International Development Agency CPI Corruption Perception Index DAC Development Assistance Committee DBP Democratic Botswana Party GPRA Government Performance and Results Act IDB Inter-American Development Bank IMF International Monetary Fund IRS Internal Revenue Service JICA Japan International Cooperation Agency NPR National Performance Review ODA Overseas Development Administration OECD Organization for Economic Co-operation and Development PQA Philippine Quality Award SIA The Special Initiative on Africa, United Nations TDRI Thailand Development Research Institute Foundation

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย TQG Total Quality Governance TQM Total Quality Management TI Transparency International

x

UN United Nations UNDP United Nations Development Programme USAID United States Agency for International Development WB World Bank

1. บทนา

1.1 ความสาคญของการศกษา ประเทศไทยมความตนตวสนใจเรองธรรมาภบาลอยางมากโดยเฉพาะภายหลงจากการบงคบใช

รฐธรรมนญป พ.ศ. 2540 นอกจากนวกฤตเศรษฐกจกมสวนทาใหความสนใจเกยวกบธรรมาภบาล มมากยงขน เปนทเชอกนวาหากประเทศไทยมการนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชกบการปฎบตงานภาคราชการ เอกชน และประชาชนแลว จะทาใหประเทศมการพฒนาไปในทศทางทด และเกดความเปนธรรมในดานสงคม เศรษฐกจ และการเมอง

อยางไรกตาม ประเทศไทยในปจจบนยงมปญหานานปการทเปนอปสรรคตอการพฒนาไปสการมธรรมาภบาลอยางแทจรง เชน วฒนธรรมระบบอปถมภ กลมอทธพล และกลมผลประโยชนตาง ๆ ทตองการรกษาสถานภาพดงเดมไว นอกจากความพยายามของนกวชาการ ผร และผสนใจทเกยวของแลว องคกรระหวางประเทศจดวามบทบาทในการผลกดนใหเกดธรรมาภบาล และการปฏรปองคกรของรฐได ดงเชนธนาคารโลกมบทบาทในการจดการบรหารการใชจายของภาครฐ และการปฏรประบบราชการ กลาวคอ ธนาคารโลก นอกจากจะใหความสาคญและชวยเหลอประเทศไทยในเรองเกยวกบธรรมาภบาลแลว ยงรวมถงการปรบปรงกฎเกณฑในดานความชวยเหลอทางการเกษตร การแกไขกฎระเบยบทเกยวของใหทนสมยขน ในขณะท International Monetary Fund (IMF) กระตนใหมการปรบโครงสรางของสถาบนการเงน และการปฏรปการบรหารราชการแผนดน สวน United Nations Development Programme (UNDP) สนบสนนใหมการจดทาโครงการนารองเพอกระจายอานาจไปสทองถน รวมทงสงเสรมเรองการบรหารทรพยากรมนษย Asian Development Bank (ADB) เปนองคกรสาคญอกองคกรหนงทใหทนสนบสนนประเทศไทยคอนขางมาก ดงเหนไดจาก ชวงระหวางป พ.ศ. 2511 - 2540 ประเทศไทยไดรบทนความชวยเหลอจาก ADB ในรปของเงนกประมาณ 4.25 พนลานเหรยญสหรฐอเมรกา และอก 37.4 พนลานเหรยญในรปของความชวยเหลอพเศษ (ADB 1999a) ความชวยเหลอหลก ๆ ท ADB ให มดงน

1) การกระจายอานาจและการกระตนใหประชาชนมสวนรวมในการตดสนใจ 2) การสงเสรมใหมการตรวจสอบการปฏบตงานขององคกรของรฐ 3) การเรงใหมการปรบโครงสรางเพอการปฏบตงานใหมประสทธภาพสงขน 4) การลดบทบาทการแทรกแซงของรฐ และการปฏรปรฐวสาหกจไทย 5) การสงเสรมใหมการประสานงานในขนตอนของการกาหนดนโยบายและการปฏบต และ 6) การสนบสนนใหมการปฏรปกฎหมายและระบบตลาการ

จดรปแบบ: สญลกษณแสดงหวขอยอยและลาดบเลข

ถกลบ: 1)

ถกลบ: 2)

ถกลบ: 3)

ตวชวดธรรมาภบาล 2

นอกจากนยงมองคกรความชวยเหลอระหวางประเทศจาก ประเทศญปน แคนาดา นวซแลนด และออสเตรเลย ทตางกมบทบาทสนบสนนโครงการพฒนาเฉพาะทเกยวของกบหลกธรรมาภบาล ในประเทศไทย

ในประเทศไทย ธรรมาภบาลไดกลายเปนแนวคดทไดรบการยอมรบวาเปนหลกการทเกอหนนสงคมประชาธบไตย ไดมการเสนอและกลาวถงแนวคดนอยางกวางขวาง ตวอยางทเหนอยางเปนรปธรรม คอกฎหมายรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2540 ทใชอยในปจจบนนไดบญญตมาตราตาง ๆ ทสมพนธกบหลกธรรมาภบาล ถาหากมการนาแนวคดธรรมาภบาลไปสการปฏบตอยางจรงจง จะทาใหประชาชนมสวนรวมในการตดสนใจ มการตรวจสอบการทางานของรฐโดยประชาชนและองคกรท เกยวของและระบบบรหารของรฐมความยตธรรมและเปนทนาเชอถอทงในและตางประเทศ อกทงนาไปสการลดการทจรตซงเปน

ปญหาเรอรงของบานเมองได อยางไรกตามการทจะทราบวามการนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตใหเปนผลหรอไม จาเปนตองม

เครองชวดทเหมาะสมและเชอถอได ปจจบนมหลายหนวยงานไดพยายามสรางตวชวดธรรมาภบาลและ ใชในหนวยงานของตน แตตวชวดนน ๆ ยงเปนทถกเถยงและไมไดรบการยอมรบใหเปนตวชวดกลาง เนองจากความหลากหลายของตวชวด และมตทแตกตาง ซงมตเหลานนขนอยกบ ความเขาใจ และกรอบ การรบรของผนาเสนอแตละบคคลหรอองคกร โดยทวไปสาระสาคญของธรรมาภบาลสามารถพจารณาไดจากองคประกอบหลก อนไดแก หลกความคมคา หลกคณธรรม ความชอบธรรม สทธมนษยชน ความยงยน ความโปรงใส ความเสมอภาค ความยอมรบ การตรวจสอบ ความมประสทธภาพ และการมสวนรวม

ในการศกษาน ไดกาหนดขอบขายของตวชวดธรรมาภบาลใหอยภายใต 5 ประเดนสาคญ คอ ความชอบธรรม (Legitimacy) ความโปรงใส (Transparency) ความรบผดชอบและการตรวจสอบได (Accountability) ความมประสทธภาพ (Efficiency) และ การมสวนรวม (Participation) ทงนกรอบตวชวดธรรมาภบาลจากการศกษาจะเปนประโยชนทจะนาไปสการปรบปรงใหบรรลเปาหมายของการมธรรมา ภบาลในประเทศไทย 1.2 วตถประสงคของการศกษา

1. เพอรวบรวมขอมลเกยวกบธรรมาภบาล แนวปฏบตเกยวกบธรรมาภบาลและตวชวดธรรมาภบาล ทงในประเทศไทยและตางประเทศ

2. เพอจาแนก และจดกลมตวชวดธรรมาภบาล 3. เพอเสนอแนะแนวทางพฒนาตวชวดเพอประโยชนของการประยกตใชในการบรหารการ

จดการของรฐ


1.3 ขอบเขตการศกษา การศกษานจะครอบคลมการเกบรวบรวมขอมลจากเอกสารงานวจยทเกยวของกบธรรมาภบาล

เพอทราบถง องคประกอบของธรรมาภบาล ความหมายและขอบเขตตวชวดของธรรมาภบาล การใช ตวชวดธรรมาภบาลของหนวยงานตาง ๆ ทงในประเทศไทยและตางประเทศ เพอนาขอมล ดงกลาวไปจาแนกและจดกลมกรอบตวชวดธรรมาภบาล และเสนอแนะแนวทางการสรางตวชวดธรรมาภบาล

1.4 ระเบยบวธการศกษา

รวบรวมเอกสารสาคญทเกยวของในสถาบนวจย สถาบนวชาการ หองสมดของมหาวทยาลยในกรงเทพฯ และตางจงหวด (ภาคใต) และแหลงขอมลตาง ๆ (ภาคผนวก 1) จากนนทาการสงเคราะห เนอหา จาแนกองคประกอบ จดหมวดหมตวชวด สรปสาระสาคญและขอสงเกต และเสนอแนวทางการพฒนาตวชวดธรรมาภบาล นอกจากนยงไดจดทาสาระสงเขปสาหรบเอกสารสาคญบางสวนเพอประโยชน ในการคนควาของผสนใจ (ภาคผนวก 2)

โครงการวจยเพอสรางตวชวดธรรมาภบาลนแบงออกเปน 3 ระยะ คอ ระยะท1 เปนการศกษารวบรวมคานยาม องคประกอบ และแนวคดเกยวกบ ธรรมาภบาลจาก

แหลงขอมลทงสถานศกษา และสถาบนวชาการตาง ๆ เพอนามาเปนกรอบแนวทางในการศกษาตวชวดธรรมาภบาล

ระยะท 2 เปนการสงเคราะหหลกการของธรรมาภบาล ทบทวนองคประกอบ และจดหมวดหมของตวชวด ทเกยวของ

ระยะท 3 เปนการเขยนสรปรายงานเกยวกบตวชวดธรรมาภบาลและแนวทางการพฒนา ตวชวดสาหรบประเทศไทย พรอมทงขอสงเกตและขอเสนอแนะ

1.5 ผลทไดรบจากการศกษา

1. ทาใหทราบถงแนวคด ความหมาย ตวชวดและองคประกอบของธรรมาภบาลทนกวชาการทงในและตางประเทศเสนอไว

2. เกดแนวทางในการปรบปรงและพฒนาตวชวดธรรมาภบาล เพอใชเปนหลกในการประเมนความคบหนาของการสรางธรรมาภบาลในประเทศไทยตอไป

2. เอกสารและงานวจยทเกยวของ ในบทท 2 นเปนการศกษาเอกสารและงานวจยทเกยวของกบธรรมาภบาล โดยสรปถงเนอหาของธรรมาภบาลไวเปน 2 สวน คอ สวนแรกไดสรปถงววฒนาการ ทมาของธรรมาภบาล และสวนท 2 คอ การใชธรรมาภบาลอนไดแก การใหความหมายของธรรมาภบาล ธรรมาภบาลกบคาเรยกใช องคประกอบของธรรมาภบาล และงานศกษาเกยวกบธรรมาภบาลทไดนาเสนอถงแนวคด และการนาธรรมาภบาลไปใชในดานตาง ๆ 2.1 ววฒนาการของธรรมาภบาล

อภบาลเปนแนวคดการปกครองทมมาแตโบราณกาล นบแตสมย เพลโต (Plato) และ อรสโตเตล (Aristotle) นกปราชญหลายทานไดพยายามทจะคนหารปแบบการปกครองทด แตกยงไมไดความหมายและขอบเขตทชดเจน อาจกลาวไดวาววฒนาการของรปแบบอภบาลทดเกดขนชวงหลงสงครามโลกครงท 2 เมอมการคนหารปแบบการปกครองทสามารถนาประเทศไปสการปกครองแบบประชาธปไตยตะวนตกของประเทศทเพงไดรบการปลดปลอยจากอาณานคม และสามารถชวยฟนฟประเทศจากความเสยหาย ภายหลงจากสงคราม

ซงตอมารปแบบการปกครองดงกลาวผสมผสานกบระบบราชการของ Weberian1 ไดถกนาไปใชในประเทศตาง ๆ ทวโลก อยางไรกตามรปแบบของ Weberian ยากทจะนาไปประยกตใชและสานตอ เนองจากการขยายตวของระบบราชการทาใหยากตอการจดการและขาดความยดหยนในการปรบตวตามการเปลยนแปลงทรวดเรวของโลก นอกจากโครงสรางของระบบราชการจะทาใหการปกครองบานเมองขาดทงประสทธภาพและประสทธผลแลว ยงกอใหเกดชองทางการบดเบอนการใชอานาจและการคอรรปชน

ในชวงตน พ.ศ. 2523 นกวชาการสวนใหญตางเหนพองกนวาแนวทางการบรหารภาครฐทเปนอยไมสอดคลองกบเศรษฐกจและสงคมโลกทปรบเปลยนตลอดเวลา และมความจาเปนตองมการปฏรปและปรบปรงรปแบบการปกครองใหม ในชวงเวลาดงกลาวมองคกรระหวางประเทศทสาคญ ๆ เชน ธนาคารโลก (World Bank) และ กองทนนานาชาต ไดเขามามบทบาทในการสนบสนนและพฒนาแนวคดเกยวกบการปกครองทด หรอทเรยกกนทวไปวา “Good Governance” หรอ “ธรรมาภบาล”

เมอยอนยคไปในอดต แมธรรมาภบาลจะเปนเรองทมการพดถงอยางมากในชวงป ค.ศ.1980-1990 แตธรรมาภบาลกมความเกาแกเทยบเทากบเรองประวตศาสตรของมนษยชาตกวาได ปจจบน ธรร

1 ลกษณะการปกครองทมโครงสรางเปนลาดบขน มการเมองทเปนกลาง มเปาหมายทปฏบตได และมการประสมประสานของระบบคณธรรม


มาภบาลถกนามาใชเปนสวนสาคญสวนหนงในนโยบายขององคกรระหวางประเทศหลาย ๆ องคกร นอกจากนยงมนกวชาการและนกปฏบตสวนหนงนาแนวคดธรรมาภบาลไปขยายผลใชกบการปรบ โครงสราง และกระบวนการทงในองคกรของรฐและธรกจ ในขณะทนกวชาการบางสวนไดนาเอาธรรมา ภบาลไปใชในความหมายทใกลเคยงกบความหมายของคาวา Government หรอการปกครองทหมายถง รฐบาล (Weiss 2000) โดยทวไปรฐบาลเปนเพยงสวนหนงทมความสาคญตอธรรมาภบาล หลกการของธรรมาภบาลสามารถจะดารงอยได ถงแมวาจะมรฐบาลทไดรบการยอมรบหรอไมกตาม (The Urban Governance Initiative 1999; The Express India Group 1997)

ธรรมาภบาล เปนแนวคดทใชในสาขารฐศาสตร และรฐประศาสนศาสตร โดยเปนคาทอยรวมกบกลมคาประชาธปไตย ประชาสงคม การมสวนรวมของประชาชน สทธมนษยชน และการพฒนาทยงยน ในชวงศตวรรษทผานมา กลมคาดงกลาวนมความสมพนธทเกยวของกบการปฏรปองคกรของรฐ นกรฐ ประศาสนศาสตรสวนหนงมองวา ธรรมาภบาลเปนมตใหมทเนนบทบาทของผบรหารในการทจะปฏบตงานใหมประสทธภาพ มการตรวจสอบ สามารถประเมนผลงานไดอยางชดเจน และมการแขงขนเพอการจดการการบรการทดขน (Agere 2000)

อยางไรกดมขอสงเกตทนาสนใจประการหนงเกยวกบการมธรรมาภบาล คอการมรฐบาลทมาจากระบอบประชาธปไตยไมไดหมายความวาจะนาไปสการมธรรมาภบาลเสมอไป หากแตรฐบาลประชาธปไตยนนเปนพนฐานทดทชวยสนบสนนใหนาไปสการมธรรมาภบาลไดงายขน ทงนการพฒนาทางเศรษฐกจทจะไดผลดนน ตองมการบรหารการจดการทดทางดานการเมอง และเศรษฐกจของผปฏบตการในทกระดบ (UN 2000) และ ธนาคารโลกไดมความเหนไปในแนวเดยวกนทวา การใชอานาจทางการเมองเพอควบคมสงคมโดยสมพนธกบการพฒนาทางดานสงคมและเศรษฐกจ ใหมความชอบธรรมและความโปรงใสในการปฏบตการ จะเปนตวตดสนวาการจดการนนดหรอไม (Agere 2000)

2.2 คานยามของธรรมาภบาล

เนองจากมผทใหคานยามและความหมายของคาวาธรรมาภบาลไวมาก รวมทงองคกรตาง ๆ ไดนาไปใช ดงนนจงรวบรวมคานยามทองคกรหลกและบคคลสาคญทมบทบาทในการสงเสรมธรรมาภบาลไดใหความหมายไว ดงน

1. ธนาคารโลก หรอ World Bank ไดนาไปใชครงแรกเมอประมาณป ค.ศ. 1989 ซงใชใน รายงานเรอง “Sub-Sahara: From Crisis to Sustainable Growth” (นฤมล ทบจมพล 2541) โดยไดใหความหมายวา Good Governance เปนลกษณะและวถทางของการทมการใชอานาจทางการเมองเพอจดการงานของบานเมอง โดยเฉพาะการจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศเพอการพฒนา โดยนยของ


ความหมายของธนาคารโลก เปนการชใหเหนความสาคญของการมธรรมาภบาลเพอชวยในการ ฟนฟเศรษฐกจของประเทศ ทงนรฐบาลสามารถใหบรการทมประสทธภาพมระบบทยตธรรม มกระบวนการกฎหมายทอสระ ททาใหมการดาเนนการใหเปนไปตามสญญา อกทงระบบราชการ ฝายนตบญญต และสอทมความโปรงใส รบผดชอบ และตรวจสอบได

2. องคการสหประชาชาต หรอ United Nations (UN) ใหความสาคญกบธรรมาภบาลเพราะเปนหลกการพนฐานในการสรางความเปนอยของคนในสงคมทกประเทศใหมการพฒนาทเทาเทยมกน และมคณภาพชวตทดขน การดาเนนการนตองเกดจากความรวมมอระหวางภาครฐและภาคเอกชน เพอกระจายอานาจใหเกดความโปรงใส ธรรมาภบาลคอการมสวนรวมของประชาชน และสงคมอยางเทาเทยมกน และ มคาตอบพรอมเหตผลทสามารถชแจงกนได

3. United Nations and Development Programme (UNDP) ใหนยามของคาวา ธรรมาภบาล วาหมายถง การดาเนนงานของภาคการเมอง การบรหาร และภาคเศรษฐกจทจะจดการกจการของประเทศในทกระดบ ประกอบดวยกลไก กระบวนการ และสถาบนตาง ๆ ทประชาชนและกลมสามารถแสดงออกซงผลประโยชนปกปองสทธของตนเองตามกฎหมาย และแสดงความเหนทแตกตางกนบนหลกการของการมสวนรวม ความโปรงใส ความรบผดชอบ การสงเสรมหลกนตธรรม เพอใหมนใจวาการจดลาดบความสาคญทางการเมอง เศรษฐกจและสงคม ยนอยบนความเหนพองตองกนทางสงคม และเสยงของคนยากจนและผดอยโอกาสไดรบการพจารณาในการจดสรรทรพยากรเพอการพฒนา (สดจต นมตกล 2543, 13-24)

4. ธนาคารพฒนาแหงเอเชย หรอ The Asian Development Bank (ADB) กลาววาธรรมาภบาลคอ การมงความสนใจไปทองคประกอบททาใหเกดการจดการอยางมประสทธภาพ เพอใหแนใจวานโยบายทกาหนดไว ไดผล หมายถง การมบรรทดฐานเพอใหมความแนใจวารฐบาลสามารถสรางผลงานตามทสญญาไวกบประชาชนได (อมรา พงศาพชญ และ นตยา ภทรลรดะพนธ 2541)

5. องคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปน – JICA กลาวถงธรรมาภบาลใน “Participatory Development and Good Governance Report of the Aid Study Committee (1995)” วาเปนรากฐานของการพฒนาอยางมสวนรวม โดยกาหนดใหรฐมหนาททจะสงเสรมการมสวนรวมและสรางบรรยากาศใหเกดกระบวนการมสวนรวม จะนาไปสการพฒนาทยงยน พงตนเองได และมความยตธรรมทางสงคม (อมรา พงศาพชญ 2543, 68-81)

6. Kofi Annan เลขาธการองคการสหประชาชาตคนปจจบน กลาววาธรรมาภบาลเปนแนวทางการบรหารงานของรฐทเปนการกอใหเกดการเคารพสทธมนษยชน หลกนตธรรม สรางเสรมประชาธปไตย และมความโปรงใส และเพมประสทธภาพ (Weiss 2000)


ในทศนะของธนาคารโลก และธนาคารพฒนาแหงเอเชย ธรรมาภบาลเปนการใชอานาจทาง การเมองเพอจดการงานของบานเมองโดยใหบรการสาธารณะทมประสทธภาพ มระบบทยตธรรม กระบวนการทางกฎหมายทอสระ ในขณะทนยามของธนาคารพฒนาแหงเอเชยเนนไปทองคประกอบททาใหเกดการบรหารจดการอยางมประสทธภาพ โดยรวมแลว ทงธนาคารโลก และธนาคารพฒนาแหงเอเชย ตางเนนประเดนการบรหารจดการของภาครฐอยางมประสทธภาพและโปรงใส ดงนนแนวคดขององคกรระหวางประเทศ จงเปนเรองการสรางความเชอถอและความชอบธรรมของรฐบาลทมตอ ตางประเทศ

แมวาประเทศไทยทาสญญาการคากบประเทศตะวนตกในรชกาลท 4 (พ.ศ. 2398) โดยประเทศไทยเปดรบการเปลยนแปลงและการพฒนาทงทางเศรษฐกจและสงคม แตรปแบบการเมองการปกครองของไทยไดถกปรบเปลยนเพอใหเหมาะสมกบสถานการณการเปลยนแปลงของสงคมไทยทละเลกละนอย จนกระทงมการเปลยนแปลงครงใหญอยางเหนไดชดในสมยรชกาลท 7 (พ.ศ. 2475) อยางไรกตาม การเมองการปกครองของไทยปจจบนยงอยในระหวางการพฒนาและเปลยนแปลง รฐบาลไทยยงขาด เสถยรภาพ และพนฐานระบอบประชาธปไตยยงไมเขมแขงเทาทควร ไมวาจะเปนดานคณภาพหรอระดบการศกษา ความเสมอภาคทางสทธ และสภานภาพทางสงคม ปญหาดงกลาวผลกดนใหประเทศไทยให ความสาคญตอการสรางธรรมาภบาล ในประเทศไทยไดมองคกรทเกยวของและบคคลทสนใจเกยวกบธรรมาภบาลใหความหมายของคาวาธรรมาภบาลไวดงน

1. ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 ไดระบหลกการของคานยาม การบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ไวดงน “การบรหาร กจการบานเมองและสงคมทดเปนแนวทางสาคญในการจดระเบยบใหสงคมทงภาครฐ ภาคธรกจเอกชนและภาคประชาชน ซงครอบคลมถงฝายวชาการ ฝายปฏบตการ ฝายราชการและฝายธรกจสามารถอยรวมกนอยางสงบสข มความรรกสามคคและรวมกนเปนพลงกอใหเกดการพฒนาอยางยงยน และเปนสวนเสรมความเขมแขงหรอสรางภมคมกนแกประเทศเพอบรรเทา ปองกน หรอแกไขเยยวยาภาวะวกฤตภยนตรายทหากจะมมาในอนาคต เพราะสงคมจะรสกถงความยตธรรม ความโปรงใส และการมสวนรวมอนเปน คณลกษณะสาคญของศกดศรความเปนมนษยและการปกครองแบบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข สอดคลองกบความเปนไทย รฐธรรมนญ และกระแสโลกยคปจจบน (สดจต นมตกล 2543, 13-24)

2. อานนท ปนยารชน (2542) กลาวถง ธรรมาภบาลวา เปนผลลพธของการจดการกจกรรมซงบคคลและสถาบนทวไป ภาครฐและเอกชนมผลประโยชนรวมกนไดกระทาลงไปในหลายทาง มลกษณะเปนขบวนการทเกดขนอยางตอเนอง ซงอาจนาไปสการผสมผสานผลประโยชนทหลากหลายและขดแยงกนได


3. ธรยทธ บญม (2541) ชวา ความคดธรรมรฐเปนการมอบอานาจการเมอง การปกครองแบบใหมทแขงทอตายตว แตใหมปฏสมพนธกบภาคประชาชนและใหมลกษณะแยกยอยมากขน แนวคดธรรมรฐ คอ การเปนหนสวนกนในการบรหารและปกครองประเทศโดยรฐ ประชาชน และเอกชน ซงขบวนการอนนจะกอใหเกดความเปนธรรม ความโปรงใส ความยตธรรม โดยเนนการมสวนรวมของคนด ซงแนวคดนเกดจากการทประชาชนเหนวา ระบบราชการลาหลง ทกสวนตองการการปฏรป ตองมการปรบโครงสราง ราชการใหดขน ใหประชาชนมสวนรวมมากขน และประชาชนตองการใหมการตรวจสอบโดยสอมวลชน และนกวชาการ ธรยทธ บญม เปนผทอธบายวา ธรรมาภบาลเปนกระบวนความสมพนธรวมกนระหวางภาครฐ สงคม เอกชน และประชาชน ซงทาใหการบรหารราชการแผนดนมประสทธภาพ มคณธรรม โปรงใส ตรวจสอบได และมความรวมมอของฝายทเกยวของ ในการทจะสรางธรรมาภบาลในสงคมไทยไดนน ธรยทธ บญมเสนอใหปฏรประบบ 4 สวนคอ ปฏรปภาคราชการ ภาคธรกจเอกชน ภาคเศรษฐกจสงคม และปฏรปกฎหมาย

4. นายแพทยประเวศ วะส (2542) อธบายวาการทสงคมประกอบดวยภาคสาคญ ๆ 3 ภาค คอ ภาครฐ ภาคธรกจเอกชน และภาคประชาชน เมอพจารณาถงธรรมาภบาลกจะรวมถงความโปรงใส ความถกตองของสามภาคดงกลาว ธรรมาภบาลในทศนะของนายแพทยประเวศ วะส จงเปนเสมอนพลงผลกดนทจะนาไปสการแกไขปญหาของประเทศชาต

5. ศาสตราจารยชยอนนต สมทวณช (2541) ใหความหมายธรรมาภบาลวา การทกลไกของรฐ ทงการเมองและการบรหาร มความแขงแกรง มประสทธภาพ สะอาด โปรงใส และรบผดชอบ เปนการ ใหความสาคญกบภาครฐและรฐบาลเปนดานหลก

6. สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2543) ไดใหความสาคญองคกรประชาสงคม ซง มสวนในการรวมสรางความเขมแขงใหกบชมชน ทงนองคกรรฐจะอาศยการบรหารการจดการทดเปนกลไกเกอหนน เพอใหบรรลเปาหมายของการฟนฟสงคมและเศรษฐกจของชมชนใหยงยน จะเหนวาความหมายและคานยามของคาวา “ธรรมาภบาล” มความหลากหลาย ซงขนอยกบลกษณะการปกครอง วฒนธรรม และ วตถประสงค ของประเทศและองคกรทผลกดนใหนาแนวคดนไปใช อยางไรกตามคานยามตาง ๆ เหลานน (ภาคผนวก 3) มแนวคดพนฐาน หลกการ กระบวนการ และผลทคาดหวง ทใกลเคยงกนหลายประเดนดงไดสงเคราะหและสรปในตารางท 2.1 อาทเชน การสรางธรรมา ภบาลเพอการปฏรปการบรหารการปกครองประเทศใหมประสทธภาพ โปรงใส ตรวจสอบได และกระตนใหประชาชนทกฝายทกระดบรวมกนพฒนาประเทศทงทางดานเศรษฐกจ สงคม และการเมองการปกครอง


จากการศกษา พบวา คานยามทหนวยงาน และนกวชาการตาง ๆ ซงไดแก ธนาคารโลก ธนาคารพฒนาแหงเอเชย อานนท ปนยารชน ธรยทธ บญม นายแพทยประเวศ วะส ศาสตราจารยชยอนนต สมทวณช และสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ไดนาเสนอไวนนมความสอดคลองกบบรบทการพฒนาและสงเสรมระบอบประชาธปไตย และมความเหมาะสมกบวฒนธรรม สงคม และลกษณะการปกครองปจจบนของประเทศ จงอาจสรปรวมไดวา “ธรรมาภบาล ทาหนาทเปนกลไก เครองมอ และแนวทางการดาเนนงานทเชอมโยงกนของภาคเศรษฐกจ สงคม และการเมอง โดยเนนความจาเปนของการสรางความรวมมอจากภาครฐ ภาคเอกชน และ ภาคประชาชน อยางจรงจงและตอเนอง เพอใหประเทศมพนฐานระบอบประชาธปไตยทเขมแขง มความชอบธรรมของกฎหมาย มเสถยรภาพ มโครงสรางและกระบวนการการบรหารทมประสทธภาพ มความโปรงใส และสามารถตรวจสอบได อนจะนาไปสการพฒนาประเทศทยงยน” 2.3 ธรรมาภบาลกบคาเรยกใช

มการเลอกใชคาทแตกตางกนเชน ธรรมาภบาล ธรรมรฐ สประศาสนการ ประชารฐ การปกครองทด การบรหารจดการบานเมองทด และอน ๆ ในการศกษานจะใชคาวาธรรมาภบาล ในการสมมนาวชาการ: จากวกฤตสการพฒนาทยงยน ซงจดโดย TDRI (สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 2541) ไดอธบายวา ธรรมาภบาลเปนศพททสรางขนจากคาวา “ธรรม” ซงแปลวา ความด หรอ กฎเกณฑ สวนคาวา “อภบาล” แปลวา บารงรกษา ปกครอง เมอรวมกนกกลายเปน “ธรรมาภบาล” ซงมความหมายเดยวกนกบคาวา Good Governance

นอกจากนยงมคาเรยกอน ๆ ซงมความหมายเดยวกนกบธรรมาภบาล จงไดสรปคา และแหลงทมาของคาเรยกใชตาง ๆ ดงตารางท 2.2

ตารางท 2.1 หลกธรรมาภบาลในมมมองของสถาบนและนกวชาการตางๆa

Comm

onwe

alth, 2

534b

Depa

rtmen

t for In

terna

tional D

evelop

ment

(DFID)

, 253

6b

Inter-

Ameri

can B

ank, 2

536b

Orga

nizatio

n for

Econ

omic C

o-ope

ration

an

d Deve

lopme

nt (O

ECD),

2536

b

The U

nited N

ations

Devel

opme

nt Pro

gramm

e (UN

DP), 2

541b

World

Bank,

2531

b

ธนาคารพ

ฒนาแหงเอเชย

(ADB

), 253

8c

องคกรความรวมมอระห

วางประเทศของญ

ปน (J

ICA), 2

538d

ชยอนนต สม

ทวณช

, 254

1ธรย

ทธ บญ

ม, 25

41นครนทร เมฆไตรรตน,

2541

บวรศกด อว

รรณโณ

, 254

2ประเว

ศ วะส, 2

541

ปรชญ

า เวสารช

ช, 25

43e

ไพโรจ

น พรหมสาสน,

2541

ระเบยบสานกนายกรฐมนตร, 2

542f

ลขต ธ

รเวคน

, 254

1วรภ

ทร โตธนะเก

ษม, 2

541

วรลกษ

ณ มนสเอ

อศร, 2

541

สมชาย ภ

คภาสนววฒ

น, 25

41อานนท ป

นยารช

น, 25

41

การบรหารการปกครองทดมประสทธภาพ x x x x x x x xการมกลไกและการดาเนนงานของภาคการเมอง การบรหาร และเศรษฐกจ x x x x xการจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมเพอการพฒนา x x x x x xการจดระเบยบใหสงคม (รฐ เอกชน และประชาชน) x x xการใชสทธความเปนเจาของของประชาชนโดยผานฝายบรหาร xการสอสารสองทางระหวางรฐและเอกชน xการสรางความสมพนธระหวางเศรษฐกจ การเมอง และสงคม x x x x xความรวมมอระหวางรฐ เอกชน และประชาชน x x x xดานเศรษฐกจ

การแกปญหาความยากจน x xการจดสรรทรพยากรเพอการพฒนาประเทศ x x x x x

ดานสงคมการพฒนาทรพยากรมนษย x xการมสวนรวมของประชาชน x x x x x x x x x x x xความสงบสขและความสามคค x x x x xความเสมอภาค xสทธมนษยชน x

ดานกฎหมายสทธของประชาชน x x x x

หลกการแ

ละกระบวนการ

ผลทคาดหวง

ตวชวดธรรมาภบาล _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________9

ตารางท 2.1 หลกธรรมาภบาลในมมมองของสถาบนและนกวชาการตางๆa

Comm

onwe

alth, 2

534b

Depa

rtmen

t for In

terna

tional D

evelop

ment

(DFID)

, 253

6b

Inter-

Ameri

can B

ank, 2

536b

Orga

nizatio

n for

Econ

omic C

o-ope

ration

an

d Deve

lopme

nt (O

ECD),

2536

b

The U

nited N

ations

Devel

opme

nt Pro

gramm

e (UN

DP), 2

541b

World

Bank,

2531

b

ธนาคารพ

ฒนาแหงเอเชย

(ADB

), 253

8c

องคกรความรวมมอระห

วางประเทศของญ

ปน (J

ICA), 2

538d

ชยอนนต สม

ทวณช

, 254

1ธรย

ทธ บญ

ม, 25

41นครนทร เมฆไตรรตน,

2541

บวรศกด อว

รรณโณ

, 254

2ประเว

ศ วะส, 2

541

ปรชญ

า เวสารช

ช, 25

43e

ไพโรจ

น พรหมสาสน,

2541

ระเบยบสานกนายกรฐมนตร, 2

542f

ลขต ธ

รเวคน

, 254

1วรภ

ทร โตธนะเก

ษม, 2

541

วรลกษ

ณ มนสเอ

อศร, 2

541

สมชาย ภ

คภาสนววฒ

น, 25

41อานนท ป

นยารช

น, 25

41

ความยตธรรม x x x xความชอบธรรมของกฎหมาย x x x x x x x xความเปนอสระชองศาล x x

การบรหารการปกครองการตรวจสอบได x x x x x xการปกครองเพอประชาชน x x xการพฒนาของประเทศ x x xความทนสมยของรปแแบการบรหาร x x x x x xความโปรงใส x x x x x x x x x x x xความมประสทธภาพและประสทธผล x x x x x x x xความรบผดชอบตอประชาชนและสงคม x x x x x xทศพธราชธรรม x xประชาธปไตย x xประสทธภาพของการดาเนนการตามนโยบายของรฐ x x x x xประสทธภาพในการแกปญหาของสงคม x x x x x

ความตอเนองของกระบวนการ x xความยงยนของการพฒนา x x x xตรวจสอบประเมนผลอยางจรงจง x

a ระบชอสถาบน นกวชาการ และปทกลาวถงแนวคดธรรมาภบาลหรออางองในเอกสาร; b ทมา: Agere 2000; c ทมา: ADB 1999; d ทมา: อมรา พงศาพชญ 2543; e ทมา: ชลพร เดชขา 2543; f ทมา: ชนะศกด ยวบรณ 2543, 3-12

จดเนน

ผลทคาดหวง

ตวชวดธรรมาภบาล _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________9


ตารางท 2.2 คาเรยกใชธรรมาภบาล

คาเรยกใช ความหมายหลก ผใช/ป (อางอง) ธรรมาภบาล การบรหารงานทเปนธรรม (TDRI 2541; นฤมล ทบจมพล 2541;

บวรศกด อวรรณโณ 2542; ประสทธ ดารงชย 2542) รฐทมการบรหารบานเมองดวยความเปนธรรม

(อานนท ปนยารชน 2541; ชยวฒน สถาอานนท 2540; ประเวศ วะส 2541; ลขต ธรเวคน 2541)

ธรรมรฐ

ความสมพนธระหวางรฐ สงคม เอกชน และประชาชน ทจะทาใหการบรหารราชการแผนดนเปนไปอยางมประสทธภาพและยตธรรม

(ธรยทธ บญม 2541)

สประศาสนการ การบรหารจดการทด ตน ปรชญพฤทธ (นฤมล ทบจมพล 2541) ธรรมราษฎร การกากบดแลทด (อมรา พงศาพชญ 2541) การกากบดแลทด การดแลผลประโยชนสวนรวม โดยประชาชน

มสวนรวมและตรวจสอบ (วรภทร โตธนะเกษม 2541; พลนจ ปยะอนนต 2541)

ประชารฐ แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 8 (ประเวศ วะส 2541; ชยอนนต สมทวณช 2542)

รฐาภบาล (ชยอนนต สมทวณช 2541) การปกครองทด ราชบณฑตยสถาน (ชนะศกด ยวบรณ 2543, 3-12;

อภงคญฎา วงษานทศน 2543) การบรหารกจการ บานเมองและสงคมทด

(สานกงานกรรมการขาราชการพลเรอน 2542)

Good Governance ลกษณะและวถทางของการทอานาจไดถกใชไปในการจดการทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศเพอการพฒนา

World Bank (Agere 2000); JICA, UN และ ADB (สยมพร ปญญาคม 2541)

2.4 องคประกอบของธรรมาภบาล องคประกอบของธรรมาภบาลเปนเรองเกยวกบกรอบ เปาหมาย วตถประสงค แนวทาง หรอวธ

ปฏบต ในการพจารณาองคประกอบของธรรมาภบาลในทนไดพจารณาจากการนาแนวนโยบาย และหลกเกณฑการปฏบตเพอใหเกดธรรมาภบาลของหนวยงานหลกทมความสาคญ ไดแกองคกรระหวางประเทศ และหนวยงานราชการภาครฐ ในสวนของหนวยราชการของรฐ จะไดพจารณาถงสานกนายกรฐมนตร กระทรวงมหาดไทย และสานกงานคณะกรรมการขาราชการขาราชการพลเรอน (ก.พ.)


2.4.1 สานกนายกรฐมนตร สานกนายกรฐมนตร เมอป พ.ศ. 2542 โดยคณะรฐมนตรไดมมตเหนชอบวาระแหงชาต

สาหรบการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด โดยกาหนดเปนระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 ขน ระเบยบนมผลบงคบใชตงแตวนท 11 สงหาคม 2542 โดยทกสวนราชการตองถอปฎบตและรายงานผลการปฎบตตอคณะรฐมนตรและรฐสภา (ชนะศกด ยวบรณ 2543, 3-12) ตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรไดระบถงหลกสาคญของธรรมาภบาล 6 หลก คอ หลกนตธรรม หลกคณธรรม หลกความโปรงใส หลกความมสวนรวม หลกความรบผดชอบ และหลกความคมคา จะเหนไดวาองคประกอบหลกของธรรมาภบาลทเสนอโดยระเบยบสานกนายกรฐมนตร เนนการกาหนดเปนกรอบแนวทางใหแกหนวยงานราชการเพอถอปฏบต

1. หลกนตธรรม เปนการตรากฎหมาย และกฎขอบงคบ ใหทนสมยและเปนธรรม เปนทยอมรบของสงคม อนจะทาใหสงคมยนยอมพรอมใจกนปฏบตตามกฎหมาย และกฎขอบงคบเหลานน โดยถอวาเปนการปกครองภายใตกฎหมายมใชอาเภอใจหรออานาจของตวบคคล

2. หลกคณธรรม เปนการยดมนในความถกตองดงาม โดยรณรงคใหเจาหนาทของรฐยดถอหลกนในการปฏบตหนาทเพอใหเปนตวอยางแกสงคม และสงเสรมสนบสนนใหประชาชนพฒนาตนเองไปพรอมกน เพอใหคนไทยมความซอสตย จรงใจ ขยน อดทน มระเบยบวนย ประกอบอาชพสจรตจนเปนนสยประจาชาต

3. หลกความโปรงใส เปนการสรางความไววางใจซงกนและกนของคนในชาต โดยปรบปรงกลไกการทางานขององคกรทกวงการใหมความโปรงใส มการเปดเผยขอมลขาวสารทเปนประโยชนอยางตรงไปตรงมาดวยภาษาทเขาใจงาย ประชาชนเขาถงขอมลขาวสารไดสะดวกและมกระบวนการใหประชาชนตรวจสอบความถกตองชดเจน

4. หลกความมสวนรวม เปนการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมรบร และเสนอความเหนในการตดสนใจปญหาสาคญของประเทศ ไมวาดวยการแสดงความเหน การไตสวนสาธารณะ ประชาพจารณ การแสดงประชามต

5. หลกความรบผดชอบ เปนการตระหนกในสทธหนาท ความสานกในความรบผดชอบตอสงคม การใสใจปญหาสาธารณะของบานเมองและกระตอรอรนในการแกปญหา ตลอดจนการเคารพในความคดเหนทแตกตางและความกลาทจะยอมรบผลจากการกระทาของตน

6. หลกความคมคา เปนการบรหารจดการและใชทรพยากรทมจากดเพอใหเกดประโยชนสงสดแกสวนรวม โดยรณรงคใหคนไทยมความประหยด ใชของอยางคมครอง สรางสรรคสนคาและบรการทมคณภาพ สามารถแขงขนไดในเวทนานาชาต และพฒนาทรพยากรธรรมชาตใหสมบรณยงยน


2.4.2 กระทรวงมหาดไทย องคประกอบในการเสรมสรางการบรหารกจการบานเมองและสงคมทดของกระทรวงมหาดไทย

ม 11 องค-ประกอบคอ การมสวนรวม ความยงยน สงทชอบธรรม ความโปรงใส ความเปนธรรมและความเสมอภาค ความรและทกษะของเจาหนาท ความเสมอภาคทางเพศ ความอดทนอดกลน หลกนตธรรม ความรบผดชอบ และการเปนผกากบดแล จะเหนไดวาองคประกอบของธรรมาภบาลท เสนอโดยกระทรวงมหาดไทยเนนไปทางดานการบรหาร การปกครอง การพฒนา และการกระจายอานาจ ซงเปนสายงานทกระทรวงมหาดไทยรบผดชอบโดยตรง (สดจต นมตกล 2543, 13-24)

1. การมสวนรวม (Participation) เปนการมสวนรวมของทงประชาชนและเจาหนาทรฐในการบรหารงาน เพอใหเกดความคดรเรมและพลงการทางานทสอดประสานกน เพอบรรลเปาหมายในการใหบรการประชาชน

2. ความยงยน (Sustainability) มการบรหารงานทอยบนหลกการของความสมดลทงในเมองและชนบท ระบบนเวศ และทรพยากรธรรมชาต

3. ประชาชนมความรสกวาเปนสงทชอบธรรม (Legitimacy) และใหการยอมรบ (Acceptance) การดาเนนงานของแตละหนวยงานสอดคลองกบความตองการของประชาชน ประชาชนพรอมทจะยอมสญเสยประโยชนสวนตนไปเพอประโยชนสวนรวมทตองรบผดชอบรวมกน

4. มความโปรงใส (Transparency) ขอมลตาง ๆ ตองตรงกบขอเทจจรงของการดาเนนการและสามารถตรวจสอบได มการดาเนนการทเปดเผยชดเจนและเปนไปตามทกาหนดไว

5. สงเสรมความเปนธรรม (Equity) และความเสมอภาค (Equality) มการกระจายการพฒนาอยางทวถงเทาเทยมกน ไมมการเลอกปฏบต และมระบบการรบเรองราวรองทกขทชดเจน

6. มความสามารถทจะพฒนาทรพยากรและวธการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด เจาหนาทของทกหนวยงานจะตองไดรบการพฒนาความรและทกษะเพอใหสามารถนาไปปรบใชกบการทางานได และมการกาหนดขนตอนการดาเนนงานทชดเจนเพอใหทกหนวยงานยดถอเปนแนวปฏบตรวมกน

7. สงเสรมความเสมอภาคทางเพศ (Promoting Gender Balance) เปดโอกาสใหสตรทงในเมองและชนบทเขามามสวนรวมในการพฒนาชมชนและสงคมในทก ๆ ดาน โดยเฉพาะอยางยงใหเขามามสวนรวมในการปกครองทองถนมากขน

8. การอดทนอดกลน (Tolerance) และ การยอมรบ (Acceptance) ตอทศนะทหลากหลาย (Diverse Perspectives) รวมทงตองยตขอขดแยงดวยเหตผล หาจดรวมททกฝายยอมรบรวมกนได

9. การดาเนนการตามหลกนตธรรม (Operating by Rule of Law) พฒนา ปรบปรง แกไขและเพมเตมกฎหมายใหมความทนสมยและเปนธรรม


10. ความรบผดชอบ (Accountability) เจาหนาทจะตองมความรบผดชอบตอประชาชน ความพงพอใจของประชาชนตอการปฏบตงานจะเปนตวชวดสาคญในการประเมนความสาเรจของ หนวยงานและเจาหนาท

11. การเปนผกากบดแล (Regulator) แทนการควบคม โอนงานบางอยางไปใหองคกร ทองถนซงใกลชดกบประชาชนทสด หรองานบางอยางกตองแปรรปใหเอกชนดาเนนการแทน

2.4.3 สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) หลกธรรมาภบาลของสานกงานขาราชการพลเรอนเปนผลจากการประชมประจาประหวางสวน

ราชการกบสานกงาน ก.พ. เมอ วนท 23 ธนวาคม 2542 ซงประกอบดวยหลกการสาคญ 6 ประการคอ หลกนตธรรม ความโปรงใส ความรบผดชอบ ความคมคา การมสวนรวม และหลกคณธรรม จะเหนไดวาองคประกอบของสานกงาน ก.พ. เนนเกยวกบการบรหารงานบคคล และการใหบรการของรฐ ซงพอสรปไดดงตารางท 2.3


ตารางท 2.3 องคประกอบของธรรมาภบาลทเสนอโดยสานกงาน ก.พ. กฎหมายและกฎเกณฑตาง ๆ มความเปนธรรม สามารถปกปองคนดและลงโทษคนไมดได มการปฏรปกฎหมายอยางสมาเสมอใหเหมาะกบสภาพการณทเปลยนไป การดาเนนงานของกระบวนการยตธรรมเปนไปอยางรวดเรว โปรงใสและตรวจสอบได และไดรบการยอมรบจากประชาชน

หลกนตธรรม

ประชาชนตระหนกถงสทธเสรภาพ หนาทของตนเอง เขาใจกฏเกณฑตาง ๆ และมสวนรวมในกรณตาง ๆ การสารวจความพงพอใจของผมาใชบรการของรฐและเจาหนาทของสวนราชการ จานวนเรองกลาวหา รองเรยน หรอสอบสวนเจาหนาทของรฐ เกณฑในการใชดลพนจของสวนราชการมความชดเจนเปนทยอมรบ

หลกความโปรงใส

สวนราชการมตวชวดผลการปฏบตงานทเปนรปธรรมและเปดเผยตอสาธารณะ การไดรบการยอมรบและความพอใจจากผรบบรการและผเกยวของ การบรรลผลตามวตถประสงคทกาหนดไวของงานทปฏบต

หลกความรบผดชอบ

คณภาพของงานทงดานปรมาณ ความถกตอง ครบถวน รวมทงจานวนความผดพลาดทเกดขนจากการปฏบตงาน และจานวนการรองเรยนหรอการกลาวหาทไดรบ ความพงพอใจของผรบบรการ หลกความคมคา ความมประสทธภาพและประสทธผล ทงดานปรมาณและคณภาพ ความสมฤทธผลของโครงการตาง ๆ รวมถงการประหยดงบประมาณ ความพงพอใจของผมสวนเกยวของหรอผไดรบผลกระทบ

หลกการมสวนรวม

จานวนผเขารวมแสดงความคดเหนหรอจานวนขอเสนอแนะหรอขอคดเหนของประชาชนในการดาเนนการเรองตาง ๆ รวมถงคณภาพของการเขามามสวนรวม การรองเรยนหรอรองทกขในการดาเนนการในเรองตาง ๆ ทงในและนอกองคกรลดลง คณภาพชวตของคนในสงคมดขน มการบรการจดการและใชทรพยากรในชาตอยางเกดประโยชนสงสด

หลกคณธรรม

สงคมมเสถยรภาพ อยรวมกนอยางสงบสขดวยความมระเบยบวนย ทมา: สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน 2542

สาหรบ Commonwealth Secretariat องคกรทชวยประเทศสมาชก ในการสงเสรม ฝกอบรมและ

ปรบปรงการบรหารการจดการของภาครฐตามหลกธรรมาภบาล (Agere 2000) เนนหลกธรรมาภบาลในองคประกอบของ ความโปรงใส การตรวจสอบ การมสวนรวม และการตอสกบปญหาการคอรรปชน ขณะทองคประกอบของธรรมาภบาลตามท United Nations Development Programme (UNDP) เสนอ


ประกอบดวย การมสวนรวมของประชาชน กฎหมายทยตธรรม ความเปดเผยโปรงใส การมฉนทานมตรวมในสงคม กลไกการเมองทชอบธรรม ความเสมอภาค ประสทธภาพและประสทธผล พนธะความรบผดชอบตอสงคม และการมวสยทศนเชงกลยทธ (เกรยงศกด เจรญวงศศกด 2541)

1. การมสวนรวมของประชาชน (Public Participation) ประชาชนทงชายและหญงมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจอยางเทาเทยมกน ไมวาจะเปนการมสวนรวมโดยตรงหรอทางออมโดยผานสถาบนตาง ๆ ทมอานาจอนชอบธรรม (legitimate intermediate institution)

2. กฎหมายทยตธรรม (Rule of Law) การปกครองประเทศจะใชกฎหมายเปนบรรทดฐานและทกคนเคารพกฎหมาย โดยทกรอบของกฎหมายทใชในประเทศตองมความยตธรรมและถกบงคบใชกบคนกลมตาง ๆ อยางเสมอภาคเทาเทยมกน

3. ความเปดเผยโปรงใส (Transparency) กระบวนการทางาน กฎเกณฑกตกาตาง ๆ มความเปดเผยตรงไปตรงมา ขอมลขาวสารตาง ๆ ในสงคมสามารถถายโอนไดอยางเปนอสระ (free flow of information) ประชาชนสามารถเขาถงและรบทราบขอมลหรอขาวสารสาธารณะของทางราชการไดตามทกฎหมายบญญต

4. การมฉนทานมตรวมในสงคม (Consensus Orientation) การตดสนใจดาเนนนโยบายใด ๆ ของภาครฐ ตองมการประสานความตองการหรอผลประโยชนทแตกตางของกลมคนในสงคม ใหเกดเปนความเหนรวมกน (broad consensus) บนพนฐานของสงทเปนประโยชนสงสดแกสงคมโดยรวม

5. กลไกการเมองทชอบธรรม (Political Legitimacy) กระบวนการเขาสอานาจทางการเมองมความชอบธรรมและเปนทยอมรบของคนในสงคม เชน การไดมาซงสมาชกสภาผแทนราษฎรทมคณภาพ การมคณะรฐมนตรทปฏบตงานเพอประโยชนแกสวนรวม การมระบบราชการทสจรตโปรงใสตรวจสอบได การมกระบวนการเปดเผยทรพยสนและหนสนของนกการเมอง การมคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ทาหนาทไตสวนและวนจฉยเจาหนาทรฐทรารวยผดปกต

6. ความเสมอภาค (Equity) ประชาชนทกคนมความสามารถอยางเทาเทยมกนในการเขาถงโอกาสตาง ๆ ในสงคม เชน โอกาสพฒนาหรอมความเปนอยทด โดยรฐเปนผจดสรรสาธารณปโภคขนพนฐานเพอใหประชาชนสามารถเขาถงบรการโดยเทาเทยมกน

7. ประสทธภาพและประสทธผล (Effectiveness and Efficiency) กระบวนการและสถาบนตาง ๆ เชน รฐสามารถจดสรร ใชทรพยากรตาง ๆ ไดอยางคมคาและเหมาะสม เพอตอบสนองความตองการของคนในสงคมโดยรวม รวมถงการทางานทรวดเรว มคณภาพและกอใหเกดประโยชนสงสด

8. พนธะความรบผดชอบตอสงคม (Accountability) การตดสนใจใด ๆ ของภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนตองกระทาโดยมพนธะความรบผดชอบในสงทตนเองกระทาตอสาธารณชนหรอผมสวน


ไดสวนเสยกบหนวยงานนน โดยคานงถงผลประโยชนทจะเกดขนแกสวนรวมเปนหลกและมจตใจเสยสละ เหนคณคาสงคมทตนเองสงกดอย

9. การมวสยทศนเชงกลยทธ (Strategic Vision) การทผนาและประชาชนในประเทศมวสยทศนในการสรางธรรมาภบาล และการพฒนาอยางยงยน 2.5 งานศกษาเกยวกบธรรมาภบาล

จากเอกสารทเกยวของกบธรรมาภบาลทนามาใชประกอบการสงเคราะหในโครงการวจยนผวจยเหนวา เพอประโยชนในการคนควา และอางองสาหรบผสนใจ จงไดสรปสาระสงเขปของเอกสารสาคญ บางสวนไวทภาคผนวก 2 สวนการจดกลมเอกสารตามประเดนเนอหา พบวางานศกษาสวนใหญเนนการนาธรรมาภบาลไปปรบใชกบการแกปญหาตาง ๆ ทมอยของประเทศ และการสรางแนวทางการพฒนาประเทศดวยหลกธรรมาภบาลในประเดนสาคญทเกดจากการเปลยนแปลงของโลก ในรายงานวจยฉบบน ผวจยไดจาแนกประเดนหลกของเอกสารออกเปน 9 กลม คอ แนวคดธรรมาภบาลและธรรมาภบาลใน ภาครฐ ประชาธปไตยและการมสวนรวมของประชาชน ธรรมาภบาลในภาคเอกชน การปราบปรามคอรรปชน ธรรมาภบาลกบการพฒนาเศรษฐกจ ตวชวดคณภาพชวตและการพฒนาสงคมทยงยน ธรรมาภบาลเพอการจดการสงแวดลอม ธรรมาภบาลกบเทคโนโลยสารสนเทศ งานศกษาดงกลาวใหความสนใจธรรมา ภบาลในดานตาง ๆ ซงสามารถสรปโดยสงเขป ดงตอไปน

1. แนวคดธรรมาภบาลและธรรมาภบาลในภาครฐ กลมเนอหามประเดนเกยวกบ ความหมาย องคประกอบ หลกการมธรรมาภบาลทว ๆ ไป และ

การนาหลกธรรมาภบาลมาใชในประเทศไทยบางสวนเปนบทวเคราะหและการแสดงความคดเหนของ ผเขยนบทความ ในดานธรรมาภบาลกบการปฏรประบบราชการ ธรรมาภบาลกบการเมอง ธรรมาภบาลกบสงคม และธรรมาภบาลกบเศรษฐกจทงของไทยและตางประเทศ เชน สหรฐอเมรกา แคนาดา ฟลปปนส อนโดนเซย และประเทศในแถบอฟรกาและประเทศอน ๆ ในภมภาคเอเชย ซงในเอกสารเหลานไดสะทอนความคดเหน และความเขาใจของผเขยนแตละทานเกยวกบลกษณะของธรรมาภบาล ขอดหรอขอเสย ซงเปนประโยชนอยางยงกบการทาความเขาใจถงหลกธรรมาภบาล ววฒนาการ และการปรบใชในภาครฐของประเทศไทย

2. ประชาธปไตยและการมสวนรวมของประชาชน กลมเนอหานมประเดนสาคญ คอ ความเชอมโยงกนระหวางประชาธปไตยกบธรรมาภบาล

สวนกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในสงคม เปนการกระตนใหประชาชนเหนบทบาทสาคญของการแสดงความคดเหนและการมสวนรวมทงในเรองการเลอกตง การออกกฎหมาย รวมไปถงการกลาวถงตวบท


กฎหมายทเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในกระบวนการทางสงคมทงหมด เชน ดานการจดการสภาพแวดลอม ดานการรกษาผลประโยชนของชมชน ดานสทธเสรภาพสวนบคคล เปนตน

นอกจากนยงมเนอหาเกยวกบกระบวนการประชาสงคม ซงเปนแนวทางสาคญในกระบวนการสรางการมสวนรวมของประชาชนอนเปนองคประกอบหลกของธรรมาภบาล นนคอ การรวมตวกนจดตงเปนองคกรพฒนาสงคมตาง ๆ อนเปนผลมาจากการมสวนรวมของประชาชนในการรวมกนปกปองและดแลสทธของตนเอง และเปนสวนหนงของกระบวนการการตดสนใจในการจดสรรทรพยากร และจดสรางโครงการตาง ๆ ของรฐบาล

3. ธรรมาภบาลในภาคเอกชน กลมเนอหานมประเดนเกยวกบธรรมาภบาลในภาคธรกจ (Good Corporate Governance)

ซงเปนการนาหลกการธรรมาภบาลไปใชในการจดการธรกจของภาคเอกชนและรฐวสาหกจเพอเพม ประสทธภาพขององคกรและการใหบรการแกลกคา โดยมผนาทมวสยทศน มการบรหารการจดการท ทนสมย มการทางานรวมกนระหวางบรษทและพนกงาน มการพฒนาบคลากรอยสมาเสมอ มระบบการบรหารทตรวจสอบได และมการดาเนนงานทสนองตอบตอความตองการของลกคา

4. การปราบปรามคอรรปชน กลมเนอหานมประเดนการปองกนและปราบปรามคอรรปชน ซงเปนสวนหนงในกระบวนการ

ธรรมาภบาล เปนแนวทางในการจดการแกปญหาการทจรตในวงราชการไทย จดการปราบปรามการ คอรรปชนทเกดขนในปจจบน และสงเสรมใหมกระบวนการปองกนการคอรรปชนในอนาคต

5. ธรรมาภบาลกบการพฒนาเศรษฐกจ กลมเนอหานมประเดนการนาเอาหลกธรรมาภบาลไปใชในเรองทเกยวกบการพฒนาเศรษฐกจของประเทศใหดขน โดยเนนความโปรงใสของการบรหารการจดการของภาครฐและภาคธรกจ มงการสรางสภาวะการคาเสร ไมมการผกขาดทางการคา มการเผยแพรขอมลขาวสารทรวดเรวและถกตองสสาธารณชนอยางทวถง มระบบการทางานทสามารถตรวจสอบได มการปรบโครงสรางและกระบวนการทางานใหมประสทธภาพและสอดคลองกบการเปลยนแปลงของเศรษฐกจโลก และการแขงขนทางการคาระหวางประเทศ

6. ตวชวดคณภาพชวตและการพฒนาสงคมทยงยน กลมเนอหานมประเดนตวชวดคณภาพชวตดานสงคม และเศรษฐกจ เปนการศกษาแนวทางการพฒนาทรพยากรมนษย การสรางความอยดกนดของประชาชน การลดปญหาสงคม การมความเสมอภาคทงทางการศกษา การทางาน ไมวาจะตางเพศ ตางศาสนา ซงผลของตวชวดคณภาพชวต อยางเชน ระดบการศกษาของประชาชน จะเปนตวบงชถงระดบความพรอมและความเขมแขงของพนฐาน


สงคมทจะใหมการสงเสรมการสรางธรรมาภบาล แนวทางการสรางตวชวดดงกลาวและบทเรยนการนาตวชวดไปปฏบตใชสามารถนามาเปนแนวทางการพฒนาตวชวดธรรมาภบาลในประเทศได

7. ธรรมาภบาลเพอการจดการสงแวดลอม กลมเนอหานมประเดนการนาเอาหลกธรรมาภบาลเขามาใชในกระบวนการทางดานสงแวดลอม โดยอาศยการมสวนรวมของประชาชนในการรวมรบผดชอบ รกษาและดแลสงแวดลอมในชมชน พรอมทงใหความรวมมอกบภาครฐในการอนรกษสงแวดลอม นอกจากน ระบบการตรวจสอบไดของการจดสรร งบประมาณสภมภาคหรอทองถนในการจดการสงแวดลอมและความโปรงใสในการจดทาโครงการ กเปนประเดนสาคญทสามารถนาหลกธรรมาภ-บาลมาปรบใชในกระบวนการการบรหารการจดการได

8. หลกธรรมาภบาลและหลกพระพทธศาสนา กลมเนอหานมประเดนเกยวกบหลกธรรมาภบาลกบหลกพระพทธศาสนา เปนการนาเอาหลกธรรมาภบาลในปจจบนมาเปรยบเทยบกบหลกธรรมาภบาลทงของไทยเดม คอ หลกทศพธราชธรรม และหลกทางพระพทธศาสนา

9. ธรรมาภบาลกบเทคโนโลยสารสนเทศ กลมเนอหานมประเดนการเสนอใหมการนาเอาเทคโนโลยสารสนเทศมาใชในกระบวนการสรางธรรมาภบาล เชน การจดสรางระบบฐานขอมล การเผยแพรเอกสารและขาวสารสสาธารณชนอยางม ประสทธภาพและกวางขวาง และการประชาสมพนธการสงเสรมใหมหลกธรรมาภบาล เปนตน อยางไร กตาม กมประเดนทควรตระหนกคอ กระบวนการจดระบบหรอเผยแพรขาวสารตองเปนไปอยางมประสทธภาพ มความเปนกลาง มจรยธรรม เปนไปอยางถกตองโปรงใส และตรวจสอบได เชนกน

3. ธรรมาภบาลในประเทศไทยและตางประเทศ

ตามทไดกลาวแลววาแนวคด เก ยวกบธรรมาภบาล หรอ การบรหารจดการทด (Good Governance) ไดกลายเปนแนวคดเชงสากลทไดรบการยอมรบวาเปนหลกการท เกอหนนสงคมประชาธปไตย นอกจากประเทศไทยแลวยงไดมการเสนอและกลาวถงแนวคดนอยางกวางขวางในประเทศอน ๆ จงเปนการเหมาะสมทจะไดศกษาธรรมาภบาลทใชในทอน ๆ ดงนน ในบทนจะกลาวถงการใชธรรมาภบาลในประเทศสหรฐอเมรกา ฟลปปนส อนโดนเซย และ บอสซาวานา 3.1 ธรรมาภบาลในประเทศสหรฐอเมรกา 3.1.1 ธรรมาภบาลและการปฏรปองคกรของรฐในสหรฐอเมรกา หลกการการปกครองทดไดรบการยอมรบและถอปฏบตอยางกวางขวางในสหรฐอเมรกา แตไมไดเปนทรจกในนามของ Good Governance กลาวคอ สหรฐอเมรกาไดพยายามเรมปฏรปการบรหารภาครฐครงแรกชวงป พ.ศ. 2479 - 2480 ซงอยในสมยของประธานาธบด Franklin D. Roosevelt โดยรฐบาลไดออกกฎหมายวาดวยการปฏรปองคกรของรฐ พ.ศ. 2479 ซงเนนการเพมประสทธภาพและประสทธผลของสานกประธานาธบด กฎการปฏรปองคกรของรฐนไดถกนามาปฏบตและปรบใชกบ แตละสมยจนถงปจจบนน สาหรบตารางท 3.1 แสดงถงการปฏรปองคการของรฐในประเทศสหรฐอเมรกาในยคตาง ๆ รวมถงองคประกอบของธรรมาภบาล วตถประสงค และหลกการของการมธรรมาภบาล (Good Governance and Public Sector Reforms in the United States 2000)

ในสมยของประธานาธบด Clinton (พ.ศ. 2535 - 2543) สหรฐอเมรกาไดกอตง National Performance Review (NPR) เพอตรวจสอบประสทธภาพการดาเนนงานของรฐ และไดผานกฎหมายทเรยกวา Government Performance and Results Act (GPRA) เมอตนป พ.ศ. 2536 ทกหนวยงานของรฐตองสงแผน 5 ปของการพฒนาองคกร ซงประกอบดวย วสยทศน หลกการ วตถประสงค กลยทธ และหลกการประเมนผล ดวยกฎระเบยบดงกลาวนทาใหแตละหนวยงานของรฐตระหนกถงประสทธภาพของการทางานของตวเอง และชวยทาใหมการประเมนเพอทราบปญหาและจดบกพรองของหนวยงานไดชดเจนขน ครนถงตอนปลายป พ.ศ. 2536 ประธานาธบด Clinton ไดอนมตและเรงรดใหมการปฏรปองคกรของรฐเพมเตม ซงรวมถง การลดขนาดของหนวยงาน ตดตอนกฎระเบยบตาง ๆ ทรมรามลงถงประมาณครงหนงของระเบยบปฏบตทบงคบใชอย ณ ขณะนน และยงไดเรงใหทกหนวยงานจดระบบมาตรฐานการใหบรการของหนวยงาน หลงจากมการนาไปสการปฏบตเพยงระยะเวลา 1 ปเทานน สหรฐอเมรกาสามารถปฏบตตาม แผนทกาหนดไวไดถงหนงในสของแผนงานทงหมด สวนหนงทประเทศสหรฐอเมรกาประสบความสาเรจกบ


แผนปฎรปราชการไดอยางรวดเรวเปนเพราะวารฐบาลสหรฐฯ จดสรรเงนทดแทนใหกบพนกงานทสมครใจลาออกกอนถงกาหนดเกษยณอายราชการ ในการปฏรปใหองคกรมขนาดเลกลง มการทางานทมประสทธภาพสงขน ยอมมความจาเปนในการใชคนนอยลงแตคงคนทางานทมคณภาพไว

นอกจากนน สงสาคญประการหนงของความสาเรจในการปฏรปองคกรของรฐในสหรฐฯคอ การระดมความคดเหนจากหนวยงานยอยตาง ๆ และคนหาความตองการของกลมองคกรทจะถกปฏรปโดยใหชวยกนตอบคาถามหลกดงดอไปน


ตารางท 3.1 การปฏรปองคกรของรฐในสหรฐอเมรกา ประธานาธบด กลมทปรกษา องคประกอบ

ธรรมาภบาล วตถประสงคและหลกการ

Franklin D. Roosevelt

คณะกรรมการบราวนโลว Brownlow Committee (1936-37)

ประสทธภาพประสทธผล

- เพมประสทธภาพและประสทธผลของทมบรหาร

Harry S. Truman Hoover Commissions I (1949)

ประสทธภาพประสทธผล การตรวจสอบ

- เพมประสทธภาพและประสทธผลของทมบรหารโดย 1) เพมศกยภาพของสานกงบประมาณ 2) กอตงหนวยบคลากรในสานกประธานาธบด 3) แตงตงเลขาธการประจาสานกประธานาธบดเพอประสานงานระหวางประธานาธบดและทมบรหาร 4) มอานาจในการบรหารและตดสนใจเตมท

Dwight D. Eisenhower

Hoover Commissions II (1953 – ประสบความลมเหลวเนองจากไมไดรบความรวมมอจากหนวยงานและนกการเมอง)

ประสทธภาพประสทธผล การตรวจสอบ

- เพมประสทธภาพและประสทธผลของทมบรหาร - จากดอานาจในการบรหาร - การแปรรปรฐวสาหกจ (Privatization)

Richard M. Nixon

Ash Advisory Council (1971 — ประสบความลมเหลวเนองจากคด Watergate ทาใหประธานาธบดตองลาออกจากตาแหนง)


- เพมประสทธภาพและประสทธผลของทมบรหาร - เพมศกยภาพของสานกงบประมาณ

Ronald Reagan President’s Private Sector Survey on Cost Council (PPSSCC)/Grace Commission (1982)


- เพมประสทธภาพและประสทธผลของทมบรหาร - เนนความรวมมอระหวางภาครฐและเอกชนเพอปรบระบบขาราชการใหทนสมย - การแปรรปรฐวสาหกจ (Privatization)

William J. Clinton National Performance Review (1993)

ประสทธภาพประสทธผล การตรวจสอบ ความรวมมอ ความโปรงใส

- เพมประสทธภาพทางเศรษฐกจและประสทธผลขององคกรของรฐโดย 1) ใหความสาคญผมาใชบรการหรอลกคาเปนอนดบแรก 2) ลดความซบซอนและขนตอนการปฏบตงานหรอการใหบรการ 3) สรางความรวมมอของพนกงานและทมงาน (empowerment) 4) การลดความรมรามของกฎระเบยบ


1) ถาหากหนวยงานขององคกรใดองคกรหนงถกยบ เจาหนาทมความคดเหนวาหนวยงานใดจากภาครฐหรอเอกชน สามารถดาเนนการงานแทนหนวยงานทจะถกยบ

2) ถาหากมกจกรรมสาคญบางอยางของประเทศทรฐยงดาเนนการไมแลวเสรจ เจาหนาทใน องคกรคดวารฐควรจะปรบเปลยนวธการดาเนนการดงกลาวหรอไม เพอทจะเพมประสทธผล การบรการตอลกคาหรอประชาชน

3) เจาหนาทในองคกรคดวาลกคาทวไปของตนไมเฉพาะกลมผมสวนไดสวนเสยโดยตรง จะรสกอยางไรกบ การยบหนวยงานดงกลาว

ผลการปฏรปองคกรของรฐตามคาแนะนาของ National Performance Review (NPR) เปนไป

ดวยความเรยบรอยและมประสทธผล สวนตวชวดไดแก ตนทนผลประโยชน กฎระเบยบ มาตรฐานการใหบรการ ลกษณะการใหบรการ ขนาดและโครงสรางของรฐ การใหขอมลขาวสาร และความไววางใจ ดงแสดงในตารางท 3.2

ตารางท 3.2 ผลการปฏรปองคกรของรฐตามคาแนะนาของ NPR ตวชวด ตวอยางตวชวด ตนทนผลประโยชน คาใชจายทสามารถประหยดไดตอปจากการลดกฎระเบยบตาง ๆ เชน 28 พนลาน

ดอลลารตอป กฎระเบยบ จานวนกฎระเบยบทลดลงในชวงระยะเวลาทกาหนด เชน ลด 16,000 หนาของ

กฎระเบยบภายในระยะเวลา 1 ป มาตรฐานการใหบรการ จานวนมาตรฐานการใหบรการทแตละหนวยงานจดทาขน เชน สามารถจดทา

3,000 มาตรฐานการใหบรการใหม จาก 214 หนวยงาน ลกษณะการใหบรการ - การใหบรการตอบคาถามตลอด 24 ชวโมงของตลาดหลกทรพย

- การตอบรบใบสมครภายใน 24 ชวโมงของ Peace Corp - การจดทาบตรประกนสงคมใหใหมภายใน 5 วน และแบบฟอรมการขอบตรใหมบน Internet - การคนเงนภาษของ Internal Revenue Service (IRS) ภายใน 40 วน

ขนาดและโครงสรางของรฐ - จานวนพนกงานของรฐ - การยกเลกหนวยงานหรอโครงการทลาสมยแลว

การใหขอมลขาวสาร การใหบรการขอมลขาวสารบน Internet เกยวกบหนวยงานตาง ๆ ของรฐ ความไววางใจ รอยละของประชาชนทไววางใจรฐบาลและหนวยงานตาง ๆ ของรฐ ทมา: Good Governance and Public Sector Reforms in the United States 2000


จะเหนไดวาสหรฐอเมรกาเนนการเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจและเพมประสทธผลของ องคกรของรฐเปนหลก เนองจากระบบราชการคอนขางใหญเทอะทะ พนกงานขาดขวญและกาลงใจ ความลาชาของระเบยบราชการตาง ๆ และความไมเหมาะสมระหวางผลการดาเนนงานและผลตอบแทน ดงนน NPR จงเนนทการพฒนาองคกร เพอสรางขวญและกาลงใจของพนกงาน และปรบปรงประสทธภาพและคณภาพขององคกรของรฐ ระบบการเมองและเศรษฐกจของสหรฐอเมรกาถกหลอหลอมมาจากระบอบประชาธปไตยเสรและระบอบทนนยม ประเทศสหรฐอเมรกาจงมการพฒนา สรางพนฐาน และใหความสาคญดานกฎหมาย ความเสมอภาค ความโปรงใส การตรวจสอบ คณภาพชวต และสทธมนษยชน พนฐานดงกลาวคอนขางเขมแขงเมอเปรยบเทยบกบประเทศกาลงพฒนาทวไป อยางไรกตามสหรฐฯกมการ ปรบปรงระบบการเมอง เศรษฐกจ และ สงคมอยางตอเนอง ปญหาปจจบนทสหรฐฯใหความสนใจไมใชอยทวา “รฐควรจะทาอะไร” เพอพฒนาประเทศ แตทวา “รฐควรจะทาอยางไร” เพอใหประเทศและประชากรมคณภาพและประสทธภาพมากยงขน สงททาทายยงสาหรบสหรฐฯ คอการผสมผสานและปรบใชองคประกอบอน ๆ ของธรรมาภบาล ใหเสมอนหนงเปนวฒนธรรมขององคกรมากกวาการทจะตองมหนวยงานแยกตางหากทตองคอยตรวจสอบประสทธภาพการทางานอยตลอดเวลา

3.1.2 ธรรมาภบาลกบกองทพ: การควบคมทหารโดยพลเรอน การควบคมทหารโดยพลเรอนหรอการใหพลเรอนมอานาจในกจการทหารนน เปนประเดนทนาสนใจ

ในการศกษาเรองความสมพนธระหวางพลเรอนกบทหาร (civil-military relations) แนวคดในเรองนเปนผลจากการนาเสนอของแซมมวล ฮนตงตน (Samuel Huntington) ในผลงานทางวชาการเมอป พ.ศ. 2500 ทไดรบความสนใจอยางตอเนองจนถงปจจบน งานดงกลาวจดวาเปนตาราหลกของการศกษาบทบาททหารกบการเมอง (The Soldiers and The State)

รปแบบของความสมพนธระหวางพลเรอนและทหารในสงคมอเมรกนกคอ การควบคมทหารโดยพลเรอน ซงหลกของการควบคมทหารโดยพลเรอนน ไดรบการยอมรบวาเปนองคประกอบสาคญของระบอบประชาธปไตยตะวนตกมาโดยตลอด จนกลายเปนหลกการในการพจารณาระดบ หรอ สถานะของระบอบประชาธปไตยของประเทศกาลงพฒนา แนวความคดในเรองของการควบคมทหารโดยพลเรอนทเกดขนในสงคมอเมรกนอาจใชเปนกรณศกษาในเรองกองทพกบธรรมาภบาลในระบบการเมองไทยได การควบคมทหารโดยพลเรอน คอการจดการความรบผดชอบของพลเรอนในกจการดานการทหารและดานความมนคง และขณะเดยวกนกใหผนาทางทหารมชองทางตดตอโดยตรงกบผนาในระดบสงของรฐบาล การควบคมทหารโดยพลเรอนนนมไดหมายถง การทใหฝายพลเรอนไดเขาไปเปน ผครอบงาและแทรกแซงกองทพอยางเชน ในกรณทพรรคนาซของฮตเลอรไดกระทากบกองทพเยอรมนในชวงกอนสงครามโลก ดงนน ในหลกการของการควบคมทหารโดยพลเรอนจงเปนการทพลเรอนไดมอบหมายหรอ


แตงตงใหทหารควบคมทหารกนเอง หลกการนหากยอนกลบไปถงเจตนารมณของผสรางรฐธรรมนญของสหรฐฯ กคอ ความกลววาอานาจทางทหารจะถกรวมศนยอยในมอของนกการเมองมากกวาความกลววาอานาจทางทหารจะตกอยกบมอของนายทหาร ฉะนนการควบคมทหารโดยพลเรอน ไดแก การมอบความรบผดชอบกจการดานการทหารและความมนคงใหแกพลเรอน แต ขณะเดยวกนกจากดขอบเขตการใชอานาจทางทหารของฝายพลเรอนดวย

แนวความคดการควบคมทหารโดยพลเรอนมตนรากทางความคดทยอนกลบไปตงแตยคอาณานคม (สรชาต บารงสข 2541) ปญหานบรรดาผสรางรฐธรรมนญอเมรกนไดเหนตงแตในสมยทสหรฐอเมรกา ยงอยภายใตระบบอาณานคมขององกฤษ กคอ ทาอยางไรจะควบคมไมใหมการใชอานาจทางทหารอยางไมถกตอง การทอานาจทางทหารทงการประกาศสงครามและการทาสงคราม ถกมอบไวในมอของกษตรยองกฤษ ทาใหเกดการใชอานาจทางทหารอยางไมชอบธรรมตออาณานคมชาวอเมรกน การใชอานาจทไมถกตองเชนนไดกลายเปนชนวนสาคญทนาไปสการเกดสงครามกเอกราชของชาวอเมรกนขน จนทาใหองกฤษเปนฝายพายแพและตองถอนตวออกไปจากการปกครองสหรฐอเมรกาในทสด

หลกการสาคญเกยวกบธรรมาภบาลกบกองทพในรฐธรรมนญอเมรกน ม 2 ประเดนหลก คอ 1. หลกของการควบคมโดยพลเรอน 2. หลกของการแยกอานาจและการตรวจสอบ-ถวงดล

2.1 การแยกอานาจของพลเรอนในการควบคมกองทพ เปนการแยกอานาจของการประกาศสงครามและการทาสงครามออกจากกน โดยอานาจในการประกาศสงครามเปนของรฐสภา (รฐธรรมนญแหงสหรฐอเมรกา อนมาตรา 8, มาตรา 1) และใหอานาจในการดาเนนสงครามเปนของประธานาธบด ทงนประธานาธบดมฐานะเปนผบญชาการทหารสงสด (อนมาตรา 2, มาตรา 2) โดยหลกการของการแยกอานาจทางทหารออกจากกนกคอ ความพยายามไมใหอานาจทางทหารอยในมอของสถาบนทางการเมองของพลเรอนเพยงสถาบนเดยว ซงสภาพเชนนกอใหเกดการตรวจสอบและ ถวงดลระหวางสถาบนของฝายนตบญญตและฝายบรหาร

2.2 การแยกอานาจในสถาบนของฝายบรหาร โดยมการแยกอานาจระหวางรฐบาลกลางและรฐบาลมลรฐ เชน รฐสภาออกกฎสาหรบการปกครองและการควบคมกองกาลงทางบกและทางอากาศ (อนมาตรา 8, มาตรา 1) สวนการระดมกองกาลงทหารอาสาสมคร (National Guard)นน ใหเปนไปตามกฎหมายของสหพนธและการแตงตงผมหนาทในการบงคบบญชา กเปนเอกสทธของแตละมลรฐ (อนมาตรา 8, มาตรา 1)


จากหลกการทง 2 ประการของรฐธรรมนญอเมรกน ทาใหเหนไดชดเจนวาหลกของการควบคมโดยพลเรอน กคอ การแยกอานาจของพลเรอนในการควบคมกองทพ เพราะการลดอานาจทางการเมองของทหารกคอ การเพมอานาจของพลเรอนในเงอนไขของการจดความสมพนธระหวางพลเรอนกบทหารในสงคมนน ๆ แตการทาใหอานาจของพลเรอนเพมขนมากเชนน มไดเปนการยอมใหกลมใดกลมหนงของ พลเรอนมอานาจสมบรณเหนอกองทพจนกลายเปนการครอบงากองทพได ปรากฏการณทเหนในกระบวนการควบคมทหารโดยพลเรอนของสงคมการเมองอเมรกนกคอ การทางานรวมกนระหวางประธานาธบดกบรฐสภา การทมความเหนรวมกนหรอแตกตางกน ยอมเปนภาพสะทอนหลกการในเรองการแยกอานาจและการใชการตรวจสอบ-ถวงดลโดยทวไปในระบบการเมอง สมดลของอานาจ ดงกลาวอาจจะโนมเอยงไปสสถาบนใดสถาบนหนงไดในแตละชวงเวลาของสถานการณทางการเมอง ฉะนน การควบคมโดยพลเรอนในระบบการเมองอเมรกนจะมประธานาธบด ในฐานะหวหนาของฝายบรหารใชอานาจในการควบคมโดย พลเรอนผานกระบวนการทเรยกวา “อานาจในการควบคมของประธานาธบด (Presidential Control)” และรฐสภาใชอานาจในกระบวนการของ “อานาจในการควบคมของรฐสภา (Congressional Control)” การควบคมนเปนการแยกอานาจระหวางประธานาธบดกบรฐสภา มใชเปนการควบคมพลเรอนโดยแยกอานาจระหวางพลเรอนกบทหาร และหลกการเหลานหากพจารณายอนกลบไปในประวตศาสตรของการสรางประเทศของสหรฐฯกคอ ผลผลตของกระบวนการรฐธรรมนญทถกสรางขนมาตงแตยคหลงสงครามเอกราชของสหรฐ และไดรบการยอมรบและใชสบเนองมาจนถงปจจบน

3.2 ธรรมาภบาลในประเทศฟลปปนส

3.2.1 Philippine Quality Award ฟลปปนสไดนาหลกธรรมาภบาลมาชวยในการปฏรปภาครฐหลงภาวะวกฤตเศรษฐกจในภมภาค

เอเซย โดยจดตงโครงการ Philippine Quality Award (PQA) ในป พ.ศ. 2540 เพอสรางคณภาพของหนวยงานภาครฐดวยการ ใชคณลกษณะของ Total Quality Management (TQM) มาเปนเครองมอนาไปสหลกธรรมาภบาลของประเทศ (Mendoza 2000) PQA จะประเมนระดบคณลกษณะของ TQM 7 ประการ ซงแตละคณลกษณะมความสอดคลองกบการชวดระดบการมธรรมาภบาลในองคประกอบตาง ๆ ดงแสดงในตารางท 3.3 และองคประกอบธรรมาภบาลทวดไดม 10 องคประกอบดงน

1. Public accountability – คอความรบผดชอบตอความตองการของประชาชนและความสามารถในการตรวจสอบการปฏบตงานของรฐได

2. Transparency – คอคณภาพของความโปรงใสในการดาเนนงานทกอยางของรฐและความสามารถในการใหบรการขอมลทถกตองและรวดเรวของหนวยงานของรฐ


3. Efficiency – คอระดบและคณภาพของการใหบรการประชาชนภายใตทรพยากรทมอย 4. Results focus – คอการใหความสาคญกบผลการดาเนนงานและเงอนไขของทรพยากร 5. Empowerment – คอการประสานงานและความรวมมอของหนวยงานตาง ๆ เพอการบรการ

ทดแกประชาชน 6. Predictability of policies – คอความคงเสนคงวาและความยตธรรมในการปฏบตทางกฎหมาย

กฎระเบยบ และนโยบาย 7. Social development orientation – คอการพฒนาคณภาพชวตและความเปนอยของประชาชน 8. Competitiveness - คอการกระตนใหเกดการแขงขนในการพฒนาคณภาพของสนคาและ

บรการในราคายอมเยา 9. Participation คอความยดหยนของโครงสรางของรฐและการทมกลไกของรฐทเปดโอกาสใหผ

มสวนไดสวนเสยสามารถแสดงความคดเหนหรอมสวนรวมในการตดสนใจใด ๆ ของรฐ 10. Sound economic management – คอศกยภาพและความเปนไปไดของการบรหารของ

หนวยงาน จะเหนวา ผนา และ ผลการดาเนนงานขององคกรเปนตวชวดหลกของทง 10 องคประกอบของธรร

มาภบาล และ ระดบความโปรงใสของหนวยงาน นอกจากจะวดไดจากคณลกษณะของผนาและผลการดาเนนงานขององคกรแลว ยงสามารถวดไดจาก กลยทธและแผนงาน การใชขอมลขององคกร และขนตอนการดาเนนงาน เปนตน

อาจสรปไดวาฟลปปนสใชโครงการ PQA ชวยใหแตละหนวยงานตระหนกถงความสาคญในการใหบรการทดมคณภาพตอลกคาหรอประชาชน การมผนาทมความสามารถ การใหประชาชนและทมงานมสวนรวมในการแสดงความคดเหนและตดสนใจของหนวยงาน การใชขอมล งบประมาณ และทรพยากรอน ๆ ทมจากดอยางมประสทธภาพและประสทธผล ความโปรงใสและตรวจสอบไดของขนตอนการดาเนนงาน และการทางานรวมกนระหวางหนวยงานตาง ๆ เพอประโยชนสงสดของประเทศและประชาชน

3.2.2 การพฒนา Total Quality Mangagement (TQM) ไปส Total Quality Governance (TQG) Total Quality Mangagement (TQM) เปนแนวทางทเนนความตองการของลกคาและการสราง

ความพงพอใจสงสดแกลกคา ซงธรกจนามาใชปฏบตและประสบความสาเรจในการเพมประสทธภาพของการดาเนนกจการ โดยรณรงคการใหบรการใหมความสะดวก รวดเรว แมนยา หลากหลาย และรบผดชอบ ในการใหบรการและขายสนคา ดงนนจงมผพยายามนาหลกการนมาปรบเปนแนวทางในการบรหารการจดการของภาครฐโดยใหความสาคญแกประชาชนเชนเดยวกบลกคาของบรษท (Citizen-Customer) เนน


การใหบรการทมคณภาพและประสทธภาพ หรอ Total Quality Governance (TQG) ปกตแลวรฐบาลสวนใหญหลงจากทไดรบเลอกตง เมอเขามาดารงตาแหนงแลวมกจะไมไดตระหนกวาตนเองเปนผใหบรการแกประชาชนดวยเงนภาษของประชาชน Bolongaita (1997) ไดตงขอสงเกต 4 ประการเกยวกบการทเจาหนาทภาครฐไมไดคานงถงสทธของประชาชน ขอสงเกตดงกลาวมดงน

1. งบประมาณของรฐไมขนอยกบความพงพอใจของประชาชน – เงนงบประมาณของหนวยงานตางๆ ของรฐ ไมไดรบโดยตรงจากประชาชน แตเปนการจดสรรงบประมาณโดยผานสภานตบญญตและฝายคลง ดงนนเจาหนาทของรฐจงไดทางานเพอเอาใจหวหนางานหรอผมสวนในการจดสรรงบประมาณ และหากรฐใหบรการประชาชนไมดกไมมผลกระทบตอองคกรทเกยวของแตอยางใด ซงตรงกนขามกบภาคธรกจ ถาหากลกคาไมพอใจการใหบรการหรอสนคาของบรษทใด กจะมผลกระทบตอยอดขายและกาไรของบรษทนน ๆ

2. รฐเปนผผกขาดการใหบรการ – รฐไมมคแขงและประชาชนไมมสทธเลอก ดงนนจงไมมแรงผลกดนหนวยงานของรฐใหปรบปรงการใหการบรการทดและมการเพมประสทธภาพ

3. เอกสทธความคมครองระหวางการถกดาเนนคด – ในระบบประชาธปไตย ผบรหารของรฐมกจะไดรบการยกเวนในการถกดาเนนคดระหวางวาระทดารงตาแหนง ดงนน เจาหนาททอยภายใตการบงคบบญชาของผบรหารระดบสงเหลานน จะขาดแรงจงใจการปฏบตงานเพอประโยชนสงสดแกประชาชน

4. ขาดการแสดงความคดเหนของประชาชน – เนองจากประชาชนเบอหนายกบการปฏบตงานทไมไดคณภาพของรฐมาเปนเวลานาน และเคยชนกบการใหเงนพเศษกบเจาหนาทเพอใหไดรบการบรการทรวดเรว ซงสงเหลานไดกลายเปนวฒนธรรมทผด ๆ ในระบบราชการ


ตารางท 3.3 การใช TQM เปนตวชวดธรรมาภบาลของฟลปปนส องคประกอบธรรมาภบาลทวดได* TQM (ตวชวด) ตวอยางตวชวด

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1. ความเปนผนา (Leadership)

ความสามารถของผนาในการสรางความเปนเอกภาพของเปาหมายและความเปนเลศของหนวยงาน

2. กลยทธและแผนงาน (Strategic Planning)

ความสามารถของหนวยงานในการพฒนาแผนและกลยทธการบรหารงานจากวสยทศนและความสามารถในการมองการณไกล

3. ลกคาและตลาด (Customer and Market)

ผลการวเคราะหความตองการของลกคา การวดความพงพอใจของกลมเปาหมาย และการใหบรการแกลกคา

4. การใชขอมลขององคกร (Information and Analysis)

การวเคราะหและการนาขอมลของหนวยงานมาชวยในการเพมประสทธภาพการดาเนนการ

5. ฝายบคคล (Human Resource)

ความสามารถของฝายบคคลทจะจงใจใหพนกงานรวมใจกนทางานเพอบรรลวตถประสงคของหนวยงาน

6. ขนตอนการดาเนนงาน (Process Management)

ประสทธภาพและประสทธผลของขนตอนการดาเนนงานของหนวยงาน

7. ผลการดาเนนงาน (Business/ Organization Specific Results)

ผลการดาเนนงานโดยรวมของหนวยงานจากการประเมนของลกคาหรอผใชบรการขององคกร

* 1=Public accountability; 2=Transparency; 3=Efficiency; 4=Results focus; 5=Empowerment; 6=Predictability of policies; 7=Social development orientation; 8=Competitiveness; 9=Participation; Sound economic management

สหรฐอเมรกาไดนาหลกการนไปใชในสวนการบรหารทองถน โดยใหมหนวยลกคาสมพนธ และ

จดทาแบบสอบถามเกยวกบความตองการ และความพงพอใจในบรการและสนคา อกทงมการตดตามผล รองเรยนจากลกคา นอกจากสหรฐฯจะประสบความสาเรจอยางสงในการสรางความประทบใจในการใหบรการประชาชนแลว ยงชวยเพมประสทธภาพ ประสทธผล และความคดสรางสรรคใหม ๆ

ทอนเดย Samuel Paul (Bolongaita 1997) ไดจดทาแบบประเมนงานบรการสาธารณปโภคของ 8 หนวยงาน โดยออกแบบสอบถาม มการสมภาษณ และจดสนทนากลมยอย กบประชาชนผมาใชบรการ แลวสรปรายงานผลการประเมนเปนบทความในสอทองถน โดยแจกแจงทงลาดบประสทธภาพของการทางานของหนวยงาน และปญหาตาง ๆ ทประชาชนประสบ อาทเชน คอรรปชน ความผดพลาดในการทาเอกสาร หรอการใหบรการทดอยคณภาพ และเหนไดชดวาขาวทออกไปกดดนอยางนอย 2 หนวยงานใหพยายามเรงแกไขปญหาของตน

จะเหนวาหลกการของ TQG มงเนนการพฒนาคณภาพงานบรการจากความคดเหนของผรบบรการคนสดทาย ซงหมายถงประชาชนไมใชพนกงานเหมอนเชนหลาย ๆ หนวยงานปฏบตกนมา ใน


การสรางระบบการรบความคดเหนจากประชาชนนนอกจากจะชวยใหหนวยงานสามารถประเมนคณภาพการใหบรการในมมมองตาง ๆ แลว ยงชวยใหเขาใจปญหาและการจดลาดบความสาคญของการแกปญหาไดดขนดวย และปจจบนนมเทคโนโลยคอมพว-เตอรชวยในการประมวลผลไดเรวขน ซงทาใหผลของ TQG สามารถใชเปนตวชวดหนงของธรรมาภบาลในประเดนประสทธภาพขององคกร 3.3 ธรรมาภบาลในประเทศอนโดนเซย

3.3.1 การปราบปรามคอรรปชนในอนโดนเซย คอรรปชนจดวาเปนปญหาใหญประการหนงของอนโดนเซย ซงมผลกระทบอยางมากตอการ

พฒนาและสรางเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศ และระดบความรนแรงของปญหาคอรรปชนทอนโดนเซยเผชญอยนน สามารถวดไดจากสภาวะและสถานภาพทางเศรษฐกจดงตารางท 3.4 (ADB 1999b)

ตารางท 3.4 สภาวะและสถานภาพทางเศรษฐกจของประเทศอนโดนเซย ตวชวด ตวอยางตวชวด การลงทนในประเทศ อตราการลงทนตอ GDP

อตราการเพมขนของ GDP ตอประชากร คาครองชพ ความแตกตางของรายไดตอหวของประชากรเมอเทยบกบประเทศทพฒนาแลว ความโปรงใสของการซอขายในตลาด การทไมมระบบการตรวจสอบทถกตอง

กลไกตลาด

จานวนผผกขาดการคาในตลาด การรบรขาวสารในตลาด ความไดเปรยบเสยเปรยบของผซอผขายในตลาดอนเกดจากขาดหรอไมมขอมลของตลาด

ผลกระทบจากวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 และดวยความชวยเหลอและทนสนบสนนจาก

นโยบายการตอตานคอรรปชนของ Asian Development Bank (ADB) ในป พ.ศ. 2541 ไดกลายเปนแรงผลกดนใหอนโดนเซยตองปราบปรามคอรรปชนทกระดบและปฏรปภาครฐไปสการมธรรมาภบาลอยาง จรงจง ซงมกรอบแนวทางกวางๆ ดงตอไปน

1. การกระตนใหมการแขงขนทางการคาโดยชอบธรรม – เนองจากความไมโปรงใสของ กลไกทางการตลาด และการทไมมระบบการตรวจสอบทถกตอง กอใหเกดการคอรรปชนและการผกขาดของนายทนหรอนกการเมอง ซงทาใหประชาชนไมมตวเลอกของสนคา และตองซอสนคาทไมไดคณภาพและมราคาแพง ดงนนการกระตนใหมความเสมอภาคในการแขงขนทางการคาและการแปลงรปรฐวสาหกจ จะชวยใหตลาดเกดสภาวะการแขงขนเสร เปนตามกตกา


และกลไกธรรมชาตของตลาด ชวยบนทอนอานาจการผกขาดของนายทน และชวยผลกดนใหผผลตและผขายสนคาไมวารายเลกหรอรายใหญมความเสมอภาคในการปรบปรงคณภาพและราคาของสนคา เมอชองทางการจดจาหนายสนคามการแขงขนกนโดยชอบธรรมและไมมชองวางสาหรบการคอรรปชน อานาจการเลอกซอสนคายอมเปนของประชาชน

2. สงเสรมใหการบรหารของภาครฐใหมประสทธภาพ โปรงใส และตรวจสอบได – ระบบระเบยบราชการมสวนเออใหเกดการคอรรปชนในหนวยงานและทาใหการใหบรการทวไปแกประชาชนดอยประสทธภาพ ดงนนจงจาเปนตองมการปฏรปการบรหารของรฐ ไมวาจะเปนเรอง เงนเดอน สวสดการ โครงสรางทซบซอน กฎระเบยบและขนตอนการทางาน ใหม ประสทธภาพ โปรงใส และตรวจสอบได อนจะไมเปดชองวางใหเกดการคอรรปชนในทกระดบของหนวยงาน

3. การมสวนรวมของประชาชน – ประชาชนสะสมความเบอหนาย ทมตอความไมจรงใจในการแกปญหาและความไมสนใจในเสยงหรอความคดเหนของประชาชนทมตอรฐบาลและ นกการเมองมาเปนเวลานาน ซงสงผลใหประชาชนไมเหนประโยชนของการมสวนรวมในการเมองการปกครองประเทศ ดงนนตองมการสรางทศนคตใหมใหกบประชาชนสงเสรมสทธทางการเมองของประชาชน เรงตอบสนองความคดเหนและขอเสนอแนะของประชาชน กระตนใหเหนถงความสาคญของความรวมมอของประชาชนในการตรวจสอบการบรหารงานของรฐและนกการเมอง

3.4 ธรรมาภบาลในประเทศบอสซาวานา

นบตงแตไดรบเอกราชจากประเทศองกฤษเมอป พ.ศ. 2539 เปนตนมา บอสซาวานาเรมมการบรหารจดการทเปนประชาธปไตย มพรรคการเมองหลายพรรค ปจจบนบอสซาวานาเปนประเทศทถอวาแตกตางจากประเทศในกลม Sub-Saharan Africa เพราะวามรฐบาลทมเสถยรภาพ ไมมการปฏวต รฐประหารเหมอนประเทศเพอนบานอน ๆ ทงนบอสซาวานาไดรกษาหลกนตธรรม และหลกประชาสนต ยอมรบความคดเหนของประชาชนทมความแตกตางในเรองทางการเมอง ความเชอในศาสนา อกทงมการเลอกตงทบรสทธยตธรรมทก ๆ 5 ปอยางตอเนอง (SIA 1998)

จากการเลอกตงทผานมาพรรคการเมองชอ Botsawana Democratic Party (BDP) ไดรบการเลอกตงอยางทวมทนตลอดมา ยกเวนป พ.ศ. 2537 ทพรรคฝายคาน คอ Botswana National Frond (BNF) ไดชนะการเลอกตง การเมองลกษณะนสะทอนใหเหนถงการเลอกตงทบรสทธยตธรรม จะอยางไรกตามแมบอสซาวานาจะมการบรหารการปกครองทด แตกไมมหลกประกนวาภมคมกนดงกลาวจะยงยนหรอไม ใน


สมยการปกครองของพรรค BNF รฐบาลไดจดตงหนวยงานทชวยขจดปญหาคอรรปชนโดยใชชอวา The Directorate on Corruption and Economic Crime นอกจากนยงเตรยมการทจะจดตงสานกงานรบเรองราวรองทกข (Office of the Ombudsman) เพอเปนการใหหลกประกนการบรการทดของรฐแกประชาชน

การทบอสซาวานาไดชอวาประสบความสาเรจในการบรหารการจดการทดเมอเปรยบเทยบกบประเทศอนๆในแถบอฟรกาเปน เพราะวามปจจยตาง ๆ ทเออประโยชนคอ สอ องคกรประชาสงคม การบรการสาธารณะ กระบวนการยตธรรม และสถาบนประชาธปไตย อาจจะกลาวไดวาสงสาคญทสดทมสวนสงเสรมใหบอสซาวานาประสบความสาเรจในการบรหารการจดการทดคอ ผนากบประชาชนตางกไดรบประโยชนทเออตอกนและกนจากการมธรรมาภบาล นอกจากนนประชาธปไตยยงเปนกระบวนการทมการพฒนาอยางตอเนอง ดงนนธรรมาภบาลจงเปนปจจยสาคญททาใหการปกครองเปนไปดวยดดงเหนไดจากตวชวดและตวอยางตวชวดในบอสซาวานาดงตารางท 3.5

ตารางท 3.5 ตวชวดธรรมาภบาลในประเทศบอสซาวานา ตวชวด ตวอยางตวชวด การเลอกตงทบรสทธยตธรรม การจดการเลอกตงทบรสทธยตธรรม การเลอกตง สมาชกสภาผแทนราษฎร และวฒสมาชก การมสภานตบญญตแหงชาต (National Assembly) การเลอกตงทมความชอบธรรม การมองคกรกากบการเลอกตง (Supervisor of Elections)

สทธในการเลอกตงเปลยนจาก 21 ป เปน 18 ป กฎหมายทเกยวของกบการเลอกตง (Electoral Law) ประธานาธบดดารงตาแหนงไดไมเกน 2 สมย ๆ ละ 5 ป

องคกรจดการเลอกตง การมคณะกรรมการการเลอกตงอสระ (Independence Electoral Commission)

สออสระ การอนญาตใหเอกชนมสถานวทยเปนของตวเอง องคกรสตร องคกรดานสงแวดลอม

ประชาสงคม

กลมองคกรพฒนาเอกชน (NGOs) ความรวมกนระหวางสอมวลชนกบองคกรประชาสงคม Botswana Human Rights Centre กฎหมายตรวจสอบสมาชกรฐสภา การแสดงบญชทรพยสนของสมาชกรฐสภา การควบคมประสทธภาพขององคกรวสาหกจ การจดตงหนวยตดตามการปฏบตงานขององคกรวสาหกจ(Public

Monitoring Unit, Ministry of Finance and Developed Planning) การตอสเพอสทธสตร การจดตงองคกรเฉพาะทดแลเรองสทธสตร (The Democracy Project of

the University of Botswana and Emang Basadi - Women Stand-up for Your Rights)


การใหประชาชนมสวนรวมในการตดสนใจ องคกรเฉพาะเพอสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน (Kgotla) บรการสาธารณะ การจดตงคณะกรรมการควบคมการบรการสาธารณะ (Public Service

Commission) ความยตธรรม การจดตงคณะกรรมการตรวจสอบกจการดานความยตธรรม (Judicial

Service Commission) การขจดการฉอราษฎรบงหลวง การจดตงคณะกรรมการตรวจสอบการคอรรปชนและอาชญากรรมทาง

เศรษฐกจ (Directorate on Corruption and Economic Crime) หลกประกนการบรการทดของรฐ การมสานกงานรบเรองราวรองทกข (Office of the Ombudsman) ทมา: SIA 1998

การใชธรรมาภบาลในตางประเทศสามารถสรปไดเปน 2 สวน คอในประเทศทพฒนาแลว และ

ประเทศทกาลงพฒนา จะเหนไดวาในประเทศทพฒนาแลวอยางประเทศสหรฐอเมรกาเนนการเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจและปรบปรงประสทธผลขององคกรของรฐ การทระบบการเมองและเศรษฐกจของสหรฐฯเตบโตมาจากระบอบประชาธปไตยและทนนยม จงไดปพนฐานกฎหมายทยตธรรม ใหความสาคญตอความเสมอภาค ความโปรงใส การตรวจสอบ คณภาพชวต และสทธมนษยชน ปจจบนสหรฐฯยงมความพยายามทจะปรบการทางานขององคกรของรฐใหมประสทธภาพมากยงขน มการสงเสรมธรรมาภบาลใหกลายเปนวฒนธรรมขององคกรมากกวาการทจะตองมองคกรคอยตรวจสอบ หรอจบผดการทางาน

ในขณะทประเทศทกาลงพฒนา เชน ฟลปปนส อนโดนเซย และบอสซาวานา กกาลงอยในชวงของการนาธรรมาภบาลไปปรบใชเพอเปนกลไกทชวยในการพฒนาเศรษฐกจ และสงคมของประเทศใหดขน สรางระบบการทางานในองคกรของรฐใหมความโปรงใส และชดเจน ทงนการมธรรมาภบาลกจะทาใหตางประเทศเกดความเชอมนตอการลงทนได

ในประเทศฟลปปนส มความกาวหนาในการนาหลก Total Quality Management ใหเขาส Total Quality Governance ซงเปนการประยกตใชหลกการดาเนนงานของธรกจทเนนประสทธภาพของการจดการ สวนประเทศอนโดนเซย มความพยายามในการใชธรรมาภบาลเพอแกไขปญหาการคอรรปชน และพฒนาเศรษฐกจใหดขน สวนประเทศบอสซาวานาไดมการปรบใชธรรมาภบาลใน องคกรตาง ๆ รวมถงการจดตงองคกรใหมทใชหลกธรรมาภบาล

นอกจากนน ตวชวดธรรมาภบาลบางตวชวดของตางประเทศอาจนามาปฏบตไดในประเทศไทย หากแตสมควรจะตองมการประเมน ตรวจสอบ หรอวจยเพอคดเลอกตวชวดทมความเหมาะสมตอประเทศไทยตอไป


3.5 ธรรมาภบาลในประเทศไทย นบแตสมยของจอมพล สฤษด ธนะรชตเปนตนมา รฐบาลเกอบทกสมยไดพยายามปฏรประบบ

ราชการของประเทศ แตการปฏรปทผาน ๆ ไมประสบผลสาเรจตามเปาหมาย อาทเชน ในสมยพลเอกเปรม ตณสลานนท มนโยบายสาคญสองเรองคอ คณะกรรมการปฏรประบบราชการและระเบยบบรหารราชการแผนดนกาหนดนโยบายจากดการขยายตวของขาราชการและลกจางไดไมเกนรอยละ 2 ของจานวนขาราชการทมอย ณ ขณะนน (พ.ศ. 2523) และคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) ไดนาระบบการทาแผนอตรากาลง 3 ปมาใช เพอใหสวนราชการไดมองอนาคตในงานทรบผดชอบ การปรบปรงโครงสราง และการจดระบบงานใหดขนใหมความคลองตวและลดความซาซอน แตทงสองนโยบายไมสามารถยบยงการ เตบโตของสวนราชการได ระบบราชการไทยกลบขยายตวสงมาก จากป พ.ศ. 2524 ถง พ.ศ. 2537 สวนราชการเพมจาก 13 กระทรวง เปน 14 กระทรวง จาก 112 กรม เปน 124 กรม จาก 11,332 เปน 12,551 กอง และจาก 1,757,879 คน เปน 1,967,458 คน ป พ.ศ. 2543 มสวนราชการทงสน 15 กระทรวง 100 กรม (รง แกวแดง 2538) แมวากรมจะลดนอยลงกตาม แตเปนการเปลยนยายงานไปอยทกระทรวงทตงขนใหม ดงนนจานวน ขาราชการโดยรวมยงมจานวนเพมขนจากเดม ในสมยของพลเอก ชาตชาย ชณหะวณ รฐบาลไดออกระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพอประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2532 เพอปรบปรงประสทธภาพของการบรหารราชการ แตสวนราชการไมไดใหความสนใจอยางจรงจง และนโยบายการปฏรประบบราชการของรฐบาลอานนท ปนยารชน ทใหมการปรบปรงประสทธภาพ ลดขนาดสวนราชการ เพมคณภาพ และคณธรรมในการสรรหาบคลากร กไมไดรบการปฏบตและตอบสนองจากสวนราชการตาง ๆ เทาใดนก ในสมยของนายชวน หลกภย ในชวงป พ.ศ. 2540-2543 รฐบาลพยายามจากดการเพมจานวน ขาราชการ และมการสงเสรมใหขาราชการเขารวมโครงการเกษยณกอนกาหนด โดยเปดโอกาสให ขาราชการทหารทมอาย 45 ปขนไป และขาราชการพลเรอนทมอาย 50 ปขนไปเขารวมโครงการ ทงน รฐบาลไดจดทาโครงการไปไดเพยง 2 รนเทานน ดงนนความพยายามในการการปฏรประบบราชการ การลดจานวนขาราชการ และการเพมประสทธภาพการทางานขององคกรของรฐยงมความจาเปนทจะตอง มการสานตอจากรฐบาลชดตอมา

ดร.รง แกวแดง (2538) ไดสรปสาเหตของความลมเหลวในการปฏรปราชการในประเทศไทยไวดงน 1) ความไมตอเนองของการดาเนนการปฏรป 2) เปนการปฏรปทเนนการเปลยนแปลงเฉพาะโครงสราง ไมเนนการปฏบตภายในของระบบราชการ 3) ไมมการตดตามผล


4) ไมไดเปดโอกาสใหสวนราชการระดบกรม กอง หรอผปฏบตมสวนรวมในการเสนอรปแบบและวธการปฏรป

5) ปญหาสาคญของคณะกรรมการปฏรประบบราชการ คอ การขาดประสบการณการนานโยบายไปปฏบต การเสนอแนะแนวทางทไมสอดคลองกบความตองการกบสวนราชการ และมกมอคตและไมไววางใจหนวยราชการระดบกรม

6) ขาดการประสานงานทดระหวางและภายใน กระทรวง กรม และกอง 7) ขาดแรงจงใจในการปฏรปของขาราชการในสวนราชการตาง ๆ นบตงแตป พ.ศ. 2538 ซงเปนชวงทประเทศไทยไดรบแรงผลกดนอยางมากจากกระแสโลกาภวตน

ปญหาเศรษฐกจ และสงคม รวมถงสภาวะการแขงขนทางการคาระหวางประเทศในภมภาค ประเทศไทยจาเปนตองพฒนาและปฏรปโครงสรางและวธการปฏบตของภาครฐใหมประสทธภาพอยางจรงจงและ ตอเนอง ดงนนจงมการศกษาและนาแนวคดของธรรมาภบาลมาผสมผสานกบรปแบบการปกครองทใชอยและมการผลกดนใหเปนหลกในการสรางการปกครองทดของประเทศ การนาหลกธรรมาภบาลมาปฏบตใชในหนวยงานตาง ๆ ของรฐ มผลใหมการเรมปรบเปลยนโครงสรางของระบบราชการ รปแบบการบรหารการจดการของรฐ และบทบญญตในกฎหมายรฐธรรมนญ

3.5.1 ธรรมาภบาลกบรฐธรรมนญ ฉบบป พ.ศ. 2540

ตามกฎหมายรฐธรรมนญฉบบปจจบน ไดมบทบญญตทกลาวถงรฐบาลกบธรรมาภบาลในหลายประเดน เชนความโปรงใส การตรวจสอบได ความมประสทธภาพ และการมสวนรวมของประชาชน ดงไดสรปประเดนและมาตราสาคญทเกยวของกบหลกธรรมาภบาลในตารางท 3.6 และดรายละเอยดเพมเตมเกยวกบมาตราทภาคผนวก 4

3.5.2 หลกธรรมาภบาลในสถาบนอดมศกษา สถาบนการศกษาเปนจดสาคญทจะเรมตนใหเปนแบบอยางของการเผยแพรหลกธรรมาภบาลในสงคมไทย ดงนนจงมการนาหลกธรรมาภบาลมาปฏบตใชในสถาบนการศกษา โดยเฉพาะในมหาวทยาลยของรฐ องคประกอบสาคญทนายชวน หลกภย (ปอมท. 2543) นาเสนอไวคอ

1. หลกนตธรรม คอ การทาใหกฎหมาย กฎและกตกาตาง ๆ เปนทยอมรบของประชาชน ใหมการถอปฏบตรวมกนอยางเสมอภาคและเปนธรรม


2. หลกความโปรงใส คอ การทาใหสงคมไทยเปนสงคมทมการเปดเผยขอมลขาวสารตรงไป ตรงมา สามารถตรวจสอบความถกตองได ชวยใหการทางานภาครฐและภาคเอกชนปลอดจากทจรตและคอรรปชน

3. หลกความมสวนรวม คอ การทาใหสงคมไทยเปนสงคมทประชาชนมสวนรวมรบรและเสนอความเหนในการตดสนใจสาคญของสงคม โดยประชาชนมความสามคค รวมมอในการทางานเรองสาคญ ตลอดจนไมมการผกขาดทงโดยภาครฐหรอภาคเอกชน


ตารางท 3.6 องคประกอบของธรรมาภบาลในกฎหมายรฐธรรมนญ ป พ.ศ. 2540 หลกธรรมาภบาล ประเดนเนอหาและมาตราในกฎหมายรฐธรรมนญ ความโปรงใส ส.ส. แบบบญชรายชอ (100), (101)

สทธการเลอก ส.ส. (102) การเลอกตง ส.ส. (103), (104), (109), (113) หามนายกรฐมนตรและรฐมนตรเปน ส.ส. (204), (207), (208) หามรฐมนตรมหนหรอถอหน (209) ตลาการศาลรฐธรรมนญ (255), (257) การแสดงบญชทรพยสน (291), (292), (293) วาระการดารงตาแหนงของตลาการศาลรฐธรรมนญ (298) คณะกรรมการ ป.ป.ช. (299), (300), (301), (302) อานาจของวฒสมาชก (303), (307) ศาลฎกาแผนกคดอาญา 308), (309), (311) หวขอของกฎหมายประกอบ (327) หวขอหลกในกฎหมายรฐธรรมนญ (328)

การตรวจสอบ หาม ส.ส.ใชอทธพล (110), (111) อานาจ ส.ส.ในการถอดถอนวฒสมาชก (305), (306)

ความมประสทธภาพ แผนพฒนาทางการเมอง ทเนนจรยธรรม (77) ทมาของ ส.ส. และ ส.ว.(98), (99), (100), (101) การสนสดสมาชกภาพของ ส.ส.(118) สมยประชม (159), (160) วธเสนอญตตอภปรายไมไววางใจ (185), (186) กรรมาธการสภาผแทนราษฎร (189) หนาทของ ส.ว.และ ส.ส. (191) การแตงตงนายกรฐมนตร (202), (204) คณสมบตรฐมนตร (206) การลงประชามต (214)

ความมประสทธภาพ กตกาการจดตงหนวยงานใหมของรฐ (230) กระบวนการพจารณาของศาลอาญาแผนกคดการเมอง (310)

การมสวนรวม การเลอกตง (68) การถอดถอน ส.ว. (304)

ทมา: สทศน สงหเสน 2542; กฎหมายรฐธรรมนญ ป พ.ศ. 2540


4. หลกความรบผดชอบ คอ การทาใหสงคมไทยเปนสงคมททกฝายมความรบผดชอบตอ บทบาทหนาทของตน เคารพในความคดเหนทแตกตาง โดยพยายามหาทางออกททกฝายยอมรบรวมกนได กลารบผลการกระทาของตน

5. หลกความคมคา คอ การทาใหสงคมไทยเปนสงคมทรคณคาทรพยากรของชาตและบรหารงานดวยความประหยด มประสทธภาพและประสทธผล โดยเฉพาะอยางยงภาครฐตองใหบรการทมคณภาพแกประชาชน

ตามทศนะของนายอานนท ปนยารชน (2542) หลกธรรมาภบาลในมหาวทยาลย ควรมองคประกอบดงน

1. ความเปนอสระในการบรหารจดการ และความเปนอสระในนโยบายการศกษา 2. ความรบผดชอบในการตดสนใจของตนเอง 3. การสนองตอบความตองการของสงคม 4. คณภาพการศกษา หมายรวมถง คณภาพของอาจารย นกศกษา และหลกสตร มงบประมาณ

รายไดและรายจาย


ตารางท 3.7 ตวชวดการบรหารจดการทดในมหาวทยาลย

หลกธรรมาภบาล ตวชวด การใชระบบสญญาจางงานกบบคลากรอยางเปนธรรมและชดเจน การกาหนดชวงระยะเวลาทแนนอนในการประเมน การสรางแรงจงใจและแรงผลกดนใหบคลากรทางานไดเตมท การสามารถทจะรองทกขตอกรรมการอทธรณรองทกขได เมอไมไดรบความเปนธรรมจากผบงคบบญชา มระบบการบรหารการเงนและทรพยสนทชดเจน เปนขนตอน ตรวจสอบได การมอานาจอสระของกรรมการอทธรณรองทกข ในการพจารณาคาอทธรณรองทกขของบคลากร บคลากรไดรบทราบขอดและขอแกไขในการประเมนผลการปฏบตงานในแตละชวง มการกาหนดนโยบายการเงนทเนนเสถยรภาพของมหาวทยาลยในระยะยาว มการประเมนผลการใชเงนงบประมาณจากรายไดของมหาวทยาลย/คณะ/สานก/ภาควชา โดยพจารณาจากผลผลตและผลงานโดยคณะกรรมการประเมนผลของมหาวทยาลย มคณะกรรมการกากบ ตรวจสอบการบรหารการเงน ตงแตระดบภาควชาถงมหาวทยาลย เพอใหเปนไปตามเปาหมายและวตถประสงค

ความเปนธรรม

ตวแทนบคลากรหรอสภาอาจารยมสวนรวมในการประเมน การประกาศหลกเกณฑการพจารณาความดความชอบใหประชาคมรบทราบ การประกาศตารางเงนเดอนและขนเงนเดอนใหประชาคมรบทราบ กระบวนการในการการพจารณาความดความชอบเปนไปอยางเปดเผย การประกาศใหประชาคมรบทราบเกยวกบรปแบบตาง ๆ ของการพฒนาบคลากร มหลกเกณฑทชดเจนในการคดเลอกบคลากรและประกาศใหประชาคมรบทราบ

ความโปรงใส

การประกาศใหประชาคมรบทราบเกยวกบสทธในการไดรบสวสดการตาง ๆ

หลกธรรมาภบาล ตวชวด การประกาศใหประชาคมรบทราบเกยวกบแผนงาน กฎ ระเบยบของมหาวทยาลย การประชาสมพนธการรบสมครบคลากรเขาทางานอยางทวถงไปสผทมความรความสามารถในตาแหนงตาง ๆ บคลากรมสวนรวมในการรบรสถานการณและปญหาขององคกร บคลากรมสวนรวมในการแกปญหาขององคกร

ความโปรงใส

การกาหนดบทบาทหนาทของบคลากรอยางชดเจนเพอใหตรวจสอบไดงาย


ผบงคบบญชาและผใตบงคบบญชาสามารถสอสารกนไดสองทาง บคลากรทกคนมสวนรวมในการไดมาซงผบรหาร อธการบดรบฟงขอเสนอแนะจากประชาคมในเรองนโยบายหรอการบรหาร แผนงานของหนวยงานไดมาจากความคดของสมาชกทกคนในหนวยงาน ผบรหารเปนทยอมรบของบคลากรสวนใหญ อธการบดเปนผทคนสวนใหญในประชาคมมหาวทยาลยใหการสนบสนน บคลากรมสวนรวมในการพจารณาการไดรบการฝกอบรม/การลาศกษาตอของบคลากร การทางานเปนทมในการบรหารงาน

การมสวนรวม

การตรวจสอบการดาเนนงานของผบรหารใหสอดคลองกบนโยบาย การใชจายตาง ๆ เปนระบบเหมาจาย ถวเฉลยได มการประเมนผลการใชเงนแบบภายหลง คอ ดทผลผลตของงาน การเปดโอกาสใหปรบเปลยนแผนงานไดโดยงาย เพอใหสอดคลองกบความเปลยนแปลงทางสงคม ทกหนวยงานมอสระในการบรหารจดการและหารายไดของตนเอง โดยมเกณฑกลางในการดาเนนการเหมอนกน

ความมอสระ

สภามหาวทยาลยเนนบทบาทดานการกาหนดนโยบาย การใชอานาจบรหารจากระดบสงสระดบปฏบต เพอใหเกดเอกภาพในการบงคบบญชา ผบรหารมสวนรวมในการประเมนผลงานทางวชาการ การบงคบบญชาหลายขนตอนจะเปนการประกนความถกตองและความยตธรรม ขอมลเกยวกบการสรรหาผบรหารควรปดเปนความลบ เพอรกษาสทธสวนบคคล

ประสทธผล

อธการบดควรมอานาจบรหารงานอยางอสระ เพอใหเกดประสทธผลสงสด การลดจานวนและขนาดโครงสรางการบรหารงานของมหาวทยาลย ความคลองตว คณะกรรมการสภามหาวทยาลยมขนาดเลกเพอความคลองตวในการบรหาร

ทมา: ปอมท. 2543

3.5.3 หลกธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบล (อบต.) มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยไดจดทาโครงการ Strategic Intervention in Support of Emerging Issues on Governance โดยรบการสนบสนนเงนทนจากกรมวเทศสหการ และโครงการพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) โครงการดงกลาวไดดาเนนการโดยทดลองพฒนาและสงเสรม


ธรรมาภบาลในการบรหารงานของทองถนระดบองคการบรหารสวนตาบล (อบต.) ในการน อบต. ชมพ อาเภอสารภ จงหวดเชยงใหม ถกเลอกใหเปนพนทศกษา มการนาหลกธรรมาภบาลตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 ไปใชพฒนากลไกในระดบทองถน หลกธรรมาภบาลทใชประกอบดวยกรอบแหงหลกตาง ๆ 6 ประการคอ กรอบแหงหลก นตธรรม กรอบของความโปรงใส กรอบความรบผดชอบ กรอบของประสทธภาพและประสทธผล กรอบของการมสวนรวมของประชาชน และกรอบคณธรรม จากผลการศกษาตามกรอบขางตน โครงการวจยดงกลาว พบวา ตวชวดททาใหเกดธรรมาภบาลใน อบต. นาจะมลกษณะดงแสดงในตารางท 3.8 ตารางท 3.8 ตวชวดธรรมาภบาลในองคการบรหารสวนตาบล (อบต.) หลกธรรมาภบาล ตวชวด หลกนตธรรม การจดทาประชาพจารณเกยวกบขอบงคบตาง ๆ ทจะมผลบงคบใชกบชมชน

การจดตงหนวยการใหขอมลขาวสารแกประชาชน ความโปรงใส

การจดตงคณะกรรมการตรวจสอบความโปรงใสของสมาชก อบต.

การจดทาขอบงคบงบประมาณไดครอบคลมปญหาและกลมเปาหมายหรอไม สมาชก อบต. ขาดประชมไมเกนรอยละ 20

ความรบผดชอบ

การจดสรรงบประมาณตาบลมากกวา 70% ของงบพฒนาใหแกโครงการในแผนพฒนาตาบล ประสทธภาพและ ประสทธผล

การพจารณาการใชงบประมาณกบผลงานทไดวาคมกบเงนทไดใชจายไปหรอไม

ฝายบรหาร อบต. ไดใชกลไกประชาพจารณในการตดสนใจในเรองสาคญ ๆ ทมผลกระทบตอประชาชนและชมชนตาบลหรอไม เมอมขอขดแยงระหวางเจาหนาทของ อบต. และประชาชน ไดมการจดเวทเพอไตสวนสาธารณะวาขอเทจจรงคออะไร อบต. ควรจดใหมการลงประชามตของประชาชนในโครงการทไมสามารถหาฉนทามตได การใหประชาชนเขารวมฟงการประชมของสภา อบต. ได ซงมการระบไวในบนทกของมหาดไทยถง อบต.

การมสวนรวม ของประชาชน

การใหประชาชนมสวนในการวางแผนและจดทาแผนพฒนาตาบลเพอทาขอบงคบงบประมาณประจาปของ อบต. โดยนาแผนทจดทาแลวมาทาประชาพจารณตามหนงสอสงการของมหาดไทยป พ.ศ.2541 คณะผบรหาร อบต. ถกฟองรองหรอรองเรยนเรองทจรตหรอไม มการใหบรการประชาชนอยางเสมอภาคหรอไม

กรอบคณธรรม

ประสทธภาพการจดเกบภาษตองจดเกบไดไมตากวา 80% ทมา: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 2543.


ขอเสนอแนะทโครงการเสนอไวม ทงขอเสนอแนะเชงนโยบาย และเชงปฏบต ในสวนของขอเสนอแนะเชงนโยบายมดงน

1. การสงเสรมและพฒนาธรรมาภบาลควรใหเปนนโยบายหลกของรฐบาล 2. หนวยงานทเกยวของควรสงเสรมและพฒนา อบต. ทมธรรมาภบาลเพอใหวาระแหงชาต

ประสบความสาเรจ 3. แนวทางนโยบายและขอปฏบตสาหรบ อบต. ควรกาหนดใหสอดคลองกบระเบยบสานก

นายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 4. รฐบาลควรเนนนโยบายการพฒนาและสรางความเขมแขงชมชนทเขมขนจรงจง 5. ควรบรรจกรอบนโยบายทชดเจนในการสงเสรมธรรมาภบาลในภาครฐและระดบทองถนไวใน

แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทกฉบบ สวนขอเสนอแนะเชงปฏบตมดงตอไปน 1. หนวยงานทเกยวของในการสงเสรมและพฒนา อบต. ทมธรรมาภบาลควรทาความเขาใจและ

ศกษาหลกธรรมาภบาล หามาตรการในการปฏบต และกาหนดแผนพฒนาทเปนรปธรรมและสรางสรรค

2. จดกจกรรมเสรมสรางความรความเขาใจใหกบบคลากรทเกยวของกบการพฒนา อบต. ใหมธรรมาภบาลเพอทจะไดเปนแกนนาในการผลกดนและสงเสรมการมธรรมาภบาลใน อบต. ตอไป

3. หนวยงานทเกยวของควรเรงทบทวน ปรบปรง และแกไขแนวทางปฏบตสาหรบ อบต. ใหสอดคลองกบหลกธรรมาภบาลตาง ๆ

4. สรางความรความเขาใจแกเจาหนาทในระเบยบแนวทางปฏบตอยางมประสทธภาพ 5. จดทาคมอการสรางธรรมาภบาลในระดบตาบล 6. เผยแพรขอมลความรเกยวกบงานพฒนาศกยภาพของ อบต. ใหแกหนวยงานและบคลากรท

เกยวของ 7. ควรกระตนใหสอมวลชนทองถนเสนอขอมลทงดานบวกและดานลบในการทางานของ อบต. 8. สรางความเขาใจใหผทเกยวของและชมชนเพอสรางกระแสความตองการพฒนา อบต. 9. สรางความรความเขาใจและทกษะในการสรางกระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการ

พฒนารวมกบเจาหนาทระดบตาบล 10. ขยายผลการพฒนา อบต. ใหมธรรมาภบาล 11. หนวยงานทกากบดแลควรพฒนาตวชวดผลสาเรจและผลงานของ อบต. ซงควรมตวชวดท

เกยวกบธรรมาภบาลดวย


12. ศกษาประเดนการพฒนา อบต. ใหมธรรมาภบาล และศกษาเพอหามาตรการปองกนและ แกไขปญหาการทจรตคอรรปชนในระดบชมชน

โดยสรป แนวคดเกยวกบธรรมาภบาลไดรบการยอมรบวาเปนหลกการทดทเปนประโยชนตอการ

สงเสรมสงคมประชาธปไตยในประเทศไทย จงมการเสนอและกลาวถงแนวคดนอยางกวางขวาง อกทงมความพยายามทจะใหมการนาแนวคดธรรมาภบาลไปสการปฏบต มการกระตนใหประชาชนมสวนรวมในการตดสนใจ และตรวจสอบการทางานของภาครฐ และเปนทเขาใจกนโดยทวไปวาถาระบบรหารราชการ มความยตธรรม โปรงใส และตรวจสอบได นอกจากจะมสวนทาใหรฐบาลมเสถยรภาพแลวกยงสรางความเชอถอทงในและตางประเทศ และสามารถนาไปสการลดการทจรตซงปนปญหา เรอรงของประเทศได ในประเทศไทยไดมองคกรของทางราชการ เชน สานกงาน ก.พ. กระทรวงมหาดไทย และสถาบนการศกษาไดเรมนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชกบการปฎบตงาน ซงเรยกวายงอยในชวงของการใชไดไมนานนก ซงจะตองตดตามเพอประเมนระดบความสาเรจของการมธรรมาภบาลตอไป ในอนาคต แมแตกฎหมายรฐธรรมนญฉบบปจจบนกไดมบทบญญตทกลาวถงรฐบาลกบธรรมาภบาลในประเดนสาคญ เชนความโปรงใส การมการตรวจสอบ ความมประสทธภาพ และการมสวนรวมของประชาชน ในทานองเดยวกนรฐธรรมนญฉบบนกกาลงจะถกประเมนถงขอดและขอเสย เพอจะมการแกไขใหสอดคลองกบความตองการของประชาชน ตอไป จงเปนเรองทตองตดตามวาหลกธรรมาภบาลทไดบญญตไวในรฐธรรมนญจะถกเสนอใหมการเปลยนแปลงแกไขประการใดในอนาคต

4. กรอบตวชวดธรรมาภบาล 4.1 ตวชวด

จากการทแนวคดของธรรมาภบาลเปนทยอมรบและแพรหลายมากขน ประเทศตาง ๆ โดยเฉพาะประเทศกาลงพฒนาไดมความพยายามนาหลกการนไปปฏบตใชใหเปนสวนหนงของนโยบายของประเทศ ดวยความชวยเหลอและการผลกดนขององคกรระหวางประเทศทตองการใหประเทศตาง ๆ มการปฏรปการบรหารการปกครองทสอดคลองกบขยายตวของการคาเสรและโลกาภวฒน ทาใหหลกธรรมาภบาลกลายเปนมาตรฐานสากลทบงชถงระดบการพฒนาของประเทศทงทางดานเศรษฐกจ สงคม และการเมอง ดงนนการพฒนาเครองมอตาง ๆ ทใชวดผลของการนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบต หรอเรยกวา “ตวชวด” จงเปนสงจาเปนยงในการประเมนความคบหนาของการมธรรมาภบาล ปจจบนจานวนตวชวดเกดขนมามากมายทงทอยและไมอยในกรอบของหลกธรรมาภบาล และตางกมความหลากหลายในความหมายและมมมอง ซงขนอยกบ รปแบบการบรหารการปกครอง วฒนธรรม สงคม และวตถประสงคของประเทศและองคกรทจดสรางตวชวด อาทเชน “เครองชวดคณภาพชวตและสงคมไทย” ทจดทาโดยสถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย (อนชาต พวงสาล และอรทย อาจอา 2541) ทเนนการประเมนคณภาพชวตของประชาชน ระดบการศกษา สทธมนษยชน ศกยภาพของการพฒนา และความเปนระเบยบและปญหาของสงคม ซงผลทไดจากเครองชวดน นอกจากจะชใหเหนถงระดบสภาวะการพฒนาของสงคมในภาพรวมแลวยงจะเปนประโยชนตอรฐบาลหรอหนวยงานทเกยวของในการจดลาดบความสาคญของการพฒนาทรพยากรมนษยและแนวทางการแกไขปญหาสงคมได

ตวชวดทไดจากการศกษานมทงทเกยวของกบการปรบปรงโครงสรางและการพฒนากระบวนการของภาครฐ บางสามารถวดไดในเชงสถต และบางวดไดเฉพาะในเชงคณภาพ บางตวชวดอาจวดระดบธรรมาภบาลไดมากวาหนงองคประกอบ อยางเชน ประชาพจารณ ซงจดเปนตวชวดความโปรงใสของรฐและการมสวนรวมของประชาชน เปนตน เนองจากหลกธรรมาภบาลประกอบดวยหลายองคประกอบ ดงนนการทจะระบวาประเทศใดมธรรมาภบาลหรอไม หรอมในระดบใดนน ยงเปนเรองทยงยากอย แตกระนน Commonwealth Secretariat (Agere 2000) กแนะนาใหพจารณาโครงสรางความสมพนธของกลมทเกยวของเพอบงชระดบธรรมาภบาลของประเทศ ซงไดแก

• ความสมพนธระหวางรฐบาลกบตลาด • ความสมพนธระหวางรฐบาลกบประชาชน • ความสมพนธระหวางรฐบาลกบกลมเอกชน • ความสมพนธระหวางนกการเมองทมาจากการเลอกตงกบขาราชการประจา • ความสมพนธระหวางรฐบาลทองถนกบผทอยในเมอง • ความสมพนธระหวางนกกฎหมายกบนกบรหาร • ความสมพนธระหวางรฐกบองคกรระหวางประเทศ

4.2 การกาหนดกรอบตวชวด

การทมหลกธรรมาภบาลปรากฎในบทบญญตของกฎหมายรฐธรรมนญฉบบปจจบน และการนาหลกธรรมาภบาลไปเปนแนวทางการปฏรปการบรหารการปกครองของหนวยงานตาง ๆ ของภาครฐ นบเปนการสงสญญานในเชงบวกใหเหนวาประเทศไทยมการพฒนาทเปลยนแปลงไปในทศทางทดขน แตจะดขนจรงหรอไมอยางไร ยงยากทจะอธบายได


ดงนนจงจาเปนตองมการพฒนาตวชวดเพอประเมนสถานภาพและผลของการนาหลกธรรมาภบาลมาปฏบต ในการศกษานไดศกษารวบรวมคานยาม องคประกอบ และตวชวดของธรรมาภบาลทงในและตางประเทศ เพอเปนแนวทางในการสรางกรอบตวชวดและจดหมวดหมของตวชวดทอาจจะนาไปประยกตใชสาหรบประเทศไทย ซงตวชวดทรวบรวมไดนจะถกจดกลมตามกรอบความหลากหลายของ 5 องคประกอบหลกของธรรมาภบาลคอ ความชอบธรรม ความโปรงใส ความรบผดชอบและการตรวจสอบได ความมประสทธภาพและประสทธผล และการมสวนรวมของประชาชน และไดถกจาแนกตวชวดทเกยวกบดานกฎหมาย เศรษฐกจ สงคม และการเมองการปกครอง เพอเปนประโยชนในสงเคราะหสาหรบการนาไปปฏบตใช

1. ความชอบธรรม (Legitimacy) หมายรวมถง หลกนตธรรม (Rule of Law) และความเปนอสระของกระบวนการยตธรรม (Independence of Judiciary) ซงไดแกการทาใหกฎหมายเปนบรรทดฐานและทกคนเคารพกฎหมาย โดยกรอบของกฎหมายทใชในประเทศตองมความยตธรรมและบงคบใชกบคนทกกลมอยางเสมอภาคเทาเทยมกน (Agere 2000) ขณะทนายอานนท ปนยารชน (2543) ไดกลาวในทานองเดยวกนถงการใชกฎหมายวาจะตองมหลกนตธรรม คอ ”เจตนารมณ สาระ และการบงคบใชกฎหมายตองเปนธรรมกบทกฝาย เออประโยชนตอมหาชนคนหมมาก ไมใชเพอคนกลมใดกลมหนง ตองเสมอภาค ชดเจน และคาดการณได และตองไมปลอยใหอานาจการตดสนใจขนอยกบระบบราชการหรอผใชอานาจของรฐฝายเดยว แตเนนการมสวนรวมของประชาชนใหมากทสด” เมอพจารณาถงกลไกการเมองทชอบธรรม (Political Legitimacy) ซงหมายถงกระบวนการเขาสอานาจทางการเมองมความชอบธรรมและเปนทยอมรบของคนในสงคม การไดมาซงสมาชกสภาผแทนราษฎรและคณะรฐมนตรทมคณภาพโดยถกตองตามระบบประชาธปไตย และการมระบบราชการทสจรต โปรงใส สามารถตรวจสอบได จากการทบทวนเอกสารธรรมาภบาลทเกยวของ พบวาตวชวดทอยภายใตประเดนความชอบธรรมอยบนพนฐานของความเสมอภาค ความถกตอง และความยตธรรม มความสมพนธกบหลกกฎหมายทเปนธรรม และหลกการบรหารทชดเจน ตารางท 4.1 แสดงกลมตวชวดและตวอยางตวชวดดานความชอบธรรม ซงมตวชวดทสาคญไดแกการยดถอหลกและปฎบตตามแนวของกฎหมายอยางถกตองและรดกม สามารถดาเนนการกบผกระทาผดไดโดยไมมการเลอกปฏบต สวนตวอยางตวชวดทเปนไปไดคอจานวนคดทมการจบตวผตองหาผดตวมาดาเนนคด ถาหากสถตคดการจบตวผตองหาผดตวมจานวนมาก ยอมชใหเหนวาหนวยงานทเกยวของไมไดนาหลกธรรมาภบาลไปปฏบตอยางจรงจง หรอเจาหนาทหละหลวมในกระบวนการของกฎหมาย ในรายงานการศกษาของ อรพนท สพโชคชย (2541) ชใหเหนวาตวชวดคอการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน ซงสานกงานปองกนและปราบปรามการฟอกเงน(ป.ป.ง.) มนโยบายเนนเรองการปราบปรามการฟอกเงนทมาจากความผดเรองยาเสพตด การฉอโกงประชาชน การยกยอกฉอโกงสถาบนการเงน และการยกยอกเกยวกบศลกากร ในขณะทตวอยางตวชวดในเรองนคอจานวนคดทมการรองขอใหตรวจสอบเรองการฟอกเงน นบตงแต ป.ป.ง.ไดดาเนนงานมา มสถตการแจงเบาะแสขอมลการฟอกเงนจานวนมาก ทผานมา ป.ป.ง. สามารถยดทรพยเปนเงนสด ทรพยสนมคา ทดนและยานพาหนะ เปนเงนรวม 160 ลานบาท จากจานวนทงหมด 33 คด (ป.ป.ง. 2544) ตวชวดเกยวกบหลกนตธรรมทเสนอโดยสานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน สวนใหญจะเปนเรองกฎหมายและกฎเกณฑตาง ๆ ทเปนธรรม การปฏรปกฎหมาย และการดาเนนงานของกระบวนการยตธรรมทใหเปนธรรม โปรงใส และตรวจสอบได


สาหรบตวชวดทเกยวของกบความเสมอภาคซงสะทอนถงความชอบธรรมดานสทธความเสมอภาคเชนตวชวดเกยวกบสทธของผตองหา ยอมจะมโอกาสของการแตงตงทนายเพอตอสคด ถาพจารณาถงตวชวดความเทาเทยมกนทางเพศ กจะเหนตวอยางตวชวดของอตราสวนทสตรและบรษทดารงตาแหนงระดบบรหาร เปนตน นอกจากนหลกสทธมนษยชนอาจจดอยในขายของตวชวดประเดนความชอบธรรม ทงนเพราะเปนเรองทสมพนธกบความเสมอภาค และความถกตองทางการเมองทประชาชนมสทธ เสรภาพในการแสดงความสนใจทางการเมองและแสดงความคดเหนทางการเมองไดโดยอสระ ตารางท 4.1 ตวชวดเกยวกบความชอบธรรม

ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด การยดถอหลกและปฎบตตามแนวของกฎหมายอยางถกตอง และรดกม

จานวนคดทมการจบตวผตองหาผดตวมาดาเนนคด

การปองกนและปราบปรามการใชเงนไปในทางมชอบ

จานวนคดทมการรองขอใหตรวจสอบเรองการฟอกเงน

กฎหมายและกฎเกณฑตาง ๆ มความเปนธรรม สามารถปกปองคนดและลงโทษคนไมดได

อตราสวนของจานวนคดทเกดขนตอจานวนคดทมการดาเนนคดจนถงทสด

การปฏรปกฎหมายอยางสมาเสมอใหเหมาะกบสภาพการณทเปลยนไป

จานวนกฎหมายทมการแกไขใหม

การดาเนนงานของกระบวนการยตธรรมเและไดรบการยอมรบจากประชาชน

ผลการสารวจความพอใจของประชาชนตอการดาเนนงานของตลาการ

สทธของผตองหาในการตอสคด โอกาสในการแตงตงทนายเพอสคดของผตองหา อตราสวนของผหญงและผชายดารงตาแหนงระดบบรหาร

กฎหมาย

ความเทาเทยมของสทธหญงและชาย จานวนองคกรตอสเพอสทธสตร รายไดเฉลยตอหวของประชากรเมองและชนบท การกระจายรายได จานวนทนาทเกษตรกรเปนเจาของ จานวนผคาสนคาและบรการ ราคาสนคาและบรการทเหมาะสมกบคณภาพ เศร

ษฐกจ

การผกขาดในการขายสนคาและบรการ

โอกาสในการเลอกซอสนคาและบรการ ประชาชนตระหนกถงสทธเสรภาพและหนาทของตนเอง เขาใจกฏเกณฑตาง ๆ และมสวนรวมในกรณตาง ๆ

ทศนคตในเรองบทบาทและความสาคญของประชาชนในสงคม

จานวนและทตงของสถาบนอดมศกษาของรฐ/เอกชนในภมภาค จานวนนกศกษาทมโอกาสเขาศกษาตอในระดบปรญญาตร สดสวนผจบการศกษาภาคบงคบ จานวนหองสมดประชาชน

สงคม

โอกาสและสทธทางการศกษา

อตราการรหนงสอของประชาชน


วาระการดารงตาแหนงสาคญทางการเมองและการบรหาร

วาระการทางานทชดเจนของผบรหารระดบตาง ๆ การเม

อง

สทธทางการเมอง การแสดงออกถงการมเสรภาพของประชาชน 2. ความโปรงใส (Transparency) เปนการพจารณาทการเปดเผยขอมลเกยวกบนโยบาย กระบวนการทางาน

กฎเกณฑกตกา และความตงใจจรงในการบรหารงานของรฐตอสาธารณชน มความเปนอสระในการเผยแพรขอมลขาวสารทงทางดานเศรษฐกจ การคา สงคม และสงแวดลอม สประชาชนอยางทวถง หรอการทประชาชนสามารถเขาถงและรบทราบขอมลขาวสารสาธารณะของทางราชการตามทกฎหมายบญญต นอกจากนความทนสมยของขอมลและความรวดเรวของการเผยแพรขอมลอนเปนประโยชนตอประชาชน เชน ในการทาธรกจ ประกอบกจกรรมทางสงคม หรอการมสวนรวมในการตดสนใจในนโยบายของรฐ นบเปนสาระสาคญทแสดงถงความโปรงใสของการบรหารประเทศ

ตวชวดทไดจากการศกษาทเกยวของกบประเดนความโปรงใสนอยบนพนฐานของหลกการบรหารทดซงเกยวของกบคน งบประมาณ และการเขาถงขอมลขาวสาร ดงแสดงในตารางท 4.2 ตวชวดทสานกงาน ก.พ. ศกษาทเกยวของกบการบรหารคนและอตรากาลง เชน การสรรหา การแตงตง โยกยาย และการถอดถอนบคลากรของรฐ รวมถงการคดเลอกกรรมการขององคกรอสระตาง ๆ ซงตองมระบบ วธการ และกระบวนการทยตธรรมทไดมาซงคณะกรรมการหรอคณะทางานอยางถกตอง ชดเจน โปรงใส และตรวจสอบได นอกจากนยงมตวชวดทเกยวของกบการใชจายงบประมาณของรฐทรวมถงตวชวดสาคญ อนไดแก การจดซอจดจางโดยรฐ ซงตองมการเปดประมลโดยทวไปและดาเนนการอยางเปดเผย ตวอยางเชน ในประเทศเกาหล รฐบาลจดทาระบบและเผยแพรขอมลเกยวกบโครงการและงบประมาณ และระเบยบการประมลของรฐ ทาง Internet ซงเปนการนาเสนอทเปดเผยตอสาธารณะ การมสออสระทปราศจากการควบคมของรฐ กเปนตวชวดสาคญดานความโปรงใสของการบรหารของภาครฐ ซงเปนการรบรองสทธการรบรบรขอมลขาวสารของประชาชน นอกจากนการทาประชาพจารณในโครงการพฒนาของรฐ นบเปนความเคลอนไหวของประชาชนทแสดงถงการผลกดนใหเกดความโปรงใส และกระบวนการทเปดเผย โปรงใส และเชอถอไดของการทาประชาพจารณจดวาเปนตวชวดสาคญอกประการหนง ตารางท 4.2 ตวชวดเกยวกบความโปรงใส

ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด การแตงตงโยกยายผบรหารระดบสงของรฐ การมคณะกรรมการกลางการบรหารงานบคคล การสรรหาบคลากรเขารบราชการ การเปดสอบแขงขนทวไป การเลอนตาแหนง การใชระบบคณธรรมพจารณาความสามารถของเจาหนาทใหเหมาะสมกบ

ตาแหนง การโยกยาย ถอดถอน การใชระบบกฎเกณฑทมคณธรรม มความถกตอง

ใหขอมลเกยวกบผจะเขาดารงตาแหนงสาคญตาง ๆ ในการบรหารประเทศ เปดเผยขอมลการเมองทชดเจนตอประชาชนระหวางการเลอกตง ใหขอมลพรรครวมรฐบาลลวงหนา

การเม

อง

การแสดงบญชทรพยสนของพรรคการเมอง นกการเมองและผบรหารระดบสงของรฐ

การเปดเผยบญชทรพยสน หนสน รายรบ รายจายตอคณะกรรมการการเลอกตง และประกาศใหสาธารณชนทราบ


จานวนเงนทรฐบาลใหการสนบสนนในการหาเสยงของแตละพรรค การเปดเผยรายงานการประชมสภาผแทนราษฎรและวฒสภา การรบรขอมลของประชาชนตอการดาเนนงาน

ของรฐสภา การถายทอดการประชมของการประชมสภาผแทนราษฎรและวฒสภา การกลาวหารองเรยนเพอใหสอบสวนเจาหนาทของรฐ

จานวนเรองกลาวหา รองเรยน หรอสอบสวนเจาหนาทของรฐ

ความชดเจนของเกณฑในการใชดลพนจของสวนราชการ

เกณฑในการใชดลพนจของสวนราชการมความชดเจนเปนทยอมรบ

มตวชวดผลการปฏบตงานทเปนรปธรรมและเปดเผยตอสาธารณะของสวนราชการ

สวนราชการมตวชวดผลการปฏบตงานทเปนรปธรรมและเปดเผยตอสาธารณะ

ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด การตดตามผลของคดคอรรปชนทอยในระหวางการดาเนนการ

การทวงถามการเสนอขาวสารของประชาชนทมตอสอ และหนวยงานราชการทเกยวของ

การกระตนความตนตวของประชาชนและการสรางความรวมมอในการตอตานการคอรรปชน

การจดทาโพลเพอสารวจความคดเหนประชาชนตอกรณปญหาคอรรปขน

การเม

อง

การเสรมสรางความโปรงใสและตอตานคอรรปชน

การกอตงองคกรเพอความโปรงใสในประเทศไทย

รายงานการทจรตคอรรปชนทจดทาโดยองคการเพอความโปรงใสนานาชาต (Transparency International)

การขจดคอรรปชน

จานวนเงนคาธรรมเนยม คาปรบทรฐไดรบจากประชาชนตอจานวนเงนทประชาชนตองจายจรงตามทกฎหมายกาหนด จดใหมหองขอมลสาธรารณะทประชาชนเขาถงขอมลดวยตนเอง การเปดเผยขอมลใหประชาชนทราบอยาง

เปดเผย ความทนสมยและรวดเรวในการเผยแพรขอมลขาวสาร การเซนเซอรและการเขาถงสอตางประเทศ คณภาพของสอ การรบรขอมลของประชาชนตอการตรวจสอบการทจรต

รายงานผลการสอบคดทจรตชองชาราฃการและนกการเมอง

รอยละของประชาชนทสามารถเขาถงขอมลของรฐตอประชากรทตองการขอมลขาวสารทงหมด

การเขาถงขอมลของประชาชน

รอยละของชมชนทสามารถรบคลนวทยไดทง AM และ FM จานวนเรองทมการทาประชาพจารณ ประชาพจารณ การกระจายของกลมทมสวนไดสวนเสยเขารวมการประชาพจารณ

สงคม

การสารวจความพงพอใจของผมาใชบรการของรฐและเจาหนาทของสวนราชการ

อตราสวนของประชาชนทพอใจตอการบรการของรฐตอจานวนผมาใชบรการ การนาเอาระบบการประมลทงหมดเขา Internet การเปดประมลโดยทวไปและเปดเผย

การนาเสนอรายงานโครงการ งบประมาณเปดเผยตอสาธารณะ

เศรษฐกจ

การจดซอจดจางโดยรฐ ใหตวแทนชมชนหรอประชาคมรวามเปนคณะกรรมการตรวจรบการจดซอจดจางของรฐ


การเปดเผยขอมลโครงการและงบประมาณของรฐ

ตดประกาศแจงขอมลขาวสารทางสอ

บรรยากาศการลงทน

ผลการสารวจบรรยากาศลงทนในประเทศตาง ๆ ของ World Development Report Survey

3. ความรบผดชอบและการตรวจสอบได (Accountability) การตดสนใจใด ๆ ของภาครฐ ภาคเอกชน และ

ภาคประชาชนตองกระทาโดยมพนธะความรบผดชอบในสงทตนเองกระทากบสาธารณชนหรอผมสวนไดสวนเสยกบหนวยงานนน โดยคานงถงผลประโยชนทจะเกดขนแกสวนรวมเปนหลก และมจตใจเสยสละ เหนคณคาสงคมทตนเองสงกดอย

จากการทบทวนเอกสารทเกยวของกบธรรมาภบาลพบวาตวชวดทอยภายใตประเดนนอยบนพนฐานของหลกการบรหารทดซงเกยวของกบความนาเชอถอ ความไวใจ ความถกตอง และการยอมรบของผเกยวของทมสวนไดเสย หลกการการมกลไกตรวจสอบทดสามารถทาไดหลายรปแบบ เชนอาศยกลไกทรฐธรรมนญกาหนดไว และกลไกของสงคม ซงคอจตวญญาณ และความตนตวในการตรวจสอบของคนในสงคม ตารางท 4.3 แสดงกลมตวชวดและตวอยางตวชวดดานความรบผดชอบและการตรวจสอบ จะพบวาตวชวดทสาคญทศกษาโดยสานกงาน ก.พ.ไดแก การไดรบการยอมรบและความพอใจจากผรบบรการและผเกยวของ การบรรลผลตามวตถประสงคของงานทปฏบต บรรลคณภาพของงานทงดานปรมาณ และความถกตอง รวมทงจานวนความผดพลาดทเกดขนจากการปฏบตงาน และจานวนการรองเรยนหรอการกลาวหาทไดรบ

มผศกษาตวชวดและตวอยางตวชวดดานความรบผดชอบและการตรวจสอบไวมากโดยเฉพาะองคกรอสระตาง ๆ เชน องคกรอสระททาหนาทตรวจสอบการทจรตประพฤตมชอบในราชการ คอคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) หนวยงานนไดกอตงขนเมอวนท 25 เมษายน 2542 การทางานของ ป.ป.ช.แบงเปน 3 ดานคอ การปองกนการทจรต การปราบปรามการทจรต และการตรวจสอบทรพยสน จากการสารวจ ณ. วนท 30 กนยายน 2543 ป.ป.ช. รบเรองไวจานวน 8,957 เรอง ดาเนนการแลวเสรจจานวน 1,463 เรอง อยในระหวางการดาเนนการ 7,494 เรอง ป.ป.ช. รบเรองเอง 1,789 เรอง

การคอรรปชนเปนปญหาเรอรงทมสวนบนทอนความเจรญของประเทศไทยมานาน ซงจาเปนตองมการแกไข ผสนใจหลกธรรมาภบาลเชอวาการการทจะทาใหคอรรปชนลดนอยลงและหมดไปไดนนตองมการนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชกบภาคราชการ ภาคเอกชน และภาคประชาชนอยางเขมงวด คานยมและจตสานกชองคนไทย ควรจะเปลยนแปลงและไปในทางทไมเออตอการคอรรปชน ดงทนายอานนท ปนยารชน (2543) แสดงความคดเหนไววาการคอรรปชนนน ไมวาจะเปนเงนเลกเงนนอยกตาม ลวนแตเปนเรองทไมถกตองทสงคมจะตองชวยกนขจด ในขณะเดยวกน จากรายงานการศกษาของผาสก พรหมไพจตร และสงสต พรยะรงสรรค (Phongpaichit and Piriyarangsan, 1994) ชใหเหนวาทศนคตของประชาชนตอการคอรรปชนมระดบความรนแรงทแตกตางกนดงคาทเรยกใชนยของการคอรรปชนซงจดเรยงลาดบไดดงน

รนแรงนอยทสด สนนาใจ คานารอนนาชา


ประพฤตมชอบ สนบน, รดไถ ทจรตตอหนาท

รนแรงมาก การคอรรปชน หรอฉอราษฎรบงหลวง รายงานการศกษาดงกลาวไดจาแนกการคอรรปชนตามกระทรวง พบวากระทรวงทมสถตของการคอรรปชน

สงสดคอกระทรวงกลาโหม (ป พ.ศ. 2532 และ 2533) อตสาหกรรม (ป พ.ศ. 2532 และ 2533) รฐวสาหกจ และ กระทรวงเกษตรและสหกรณ สวนจานวนเงนทเกยวของกบการคอรรปชนในกระทรวงกลาโหม อตสาหกรรม รฐวสาหกจ และกระทรวงเกษตรฯ มจานวนประมาณ 318, 255, 475, และ1,265 ลานบาทตามลาดบ

ในเรองการตรวจสอบ ยงมสานกงานผตรวจการแผนดนของรฐสภา ซงทาหนาทรบเรองราวรองทกขของประชาชนทไดรบความเสยหายจากการกระทาของพนกงานของรฐ หนวยงานรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน โดยทางสานกงานฯจะทาการตรวจสอบ พจารณาเรอง หลงจากการยตการพจารณา จะมการเสนอความเหนและขอเสนอแนะการปรบปรงแกไขใหหนวยงานทเกยวของดาเนนการตอ และเรองทพบวาเปนเรองทจรต หรอมมลความผดวนย ตองสงหนวยงานทเกยวของทราบและดาเนนการตอ นบตงแตสานกงานผตรวจการแผนดนของรฐสภาเปดรบเรองราวรองทกขเมอเดอนธนวาคม 2542 - กมภาพนธ 2544 มเรองรองเรยนทงหมด 369 เรอง เรองทอยระหวางการดาเนนการประมาณ 179 เรอง ทดาเนนการแลวเสรจจานวน 180 เรอง ตารางท 4.3 ตวชวดเกยวกบความรบผดชอบ และการตรวจสอบได

ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด การไดรบการยอมรบและความพอใจจากผรบบรการและผเกยวของ

ผลการสารวจความพอใจของผใชบรการ

การบรรลผลตามวตถประสงคทกาหนดไวของงานทปฏบต

ผลการประเมนประสทธภาพของการปฎบตงาน

คณภาพของงานดานปรมาณ และ ความถกตอง

ผลการประเมนคณภาพของงาน

ความผดพลาดทเกดขนจากการปฏบตงาน จานวนความผดพลาดทเกดขนจากการปฏบตงาน การรองเรยนหรอการกลาวหาทไดรบ สถตจานวนขอรองเรยนหรอขอกลาวหา การเขารวมประชมของสมาชก อบต. ขาดประชมไมเกนรอยละ 20 การตรวจสอบการทจรต จานวนคดการรองเรยนเรองทจรตและฉอราษฎรบงหลวง

จานวนคดทดาเนนการแลวเสรจ จานวนคดทอยระหวางการดาเนนการ จานวนองคกรอสระทเกดขนตามรฐธรรมนญใหม การมระบบการตรวจสอบทด การเสนอใหใชการลงประชามตตาม ม. 214 ในสญญาระหวางประเทศ กองทนสนบสนนการรายงานขาวแบบเจาะลก (Investigative Reporting)

สงคม

สออสระ จานวนของสถานวทยทเอกชนหรอชมชนเปนเจาของ


จานวนรายการสารคดขาวเชงสบสวน จานวนสอวทยและโทรทศนเสรทเนนการเสนอขาวสาร จานวนเรองทมการรองเรยนวามการแทรกแซงสอ จานวนขาวทสอนาเสนอขาวเกยวกบการคอรรปชน ดชนชวดความเปนอสระของสอโดยฟรดอม เฮาส

การตรวจสอบการปฏบตงานของรฐโดยสอสารมวลชน

แนวโนม/จานวนขาวทสงประกวดขาวยอดเยยมของมลนธอศรา อมนตกล วามขาวเปดโปงการทจรตมากนอยเพยงใด สถตการรองเรยนเรองขาราชการและนกการเมองทประพฤตทจรต คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการ

ทจรตแหงชาต จานวนคดทจรตทอยในระหวางการพจารณาของ ป.ป.ช. ผตรวจการแผนดนของรฐสภา จานวนคดเรองราวรองทกข คณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต จานวนขอกลาวหาเกยวกบการใชอานาจทไมเปนธรรม และการละเมด

สทธมนษยชน สานกงานผตรวจการแผนดนของรฐสภา (Office of the Ombudsman)

จานวนคดรองเรยนทประชาชนไดรบความเสยหายจากการกระทาของจาหนาทหรอหนวยงานของรฐ

คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน จานวนคดรองเรยนเกยวกบการทจรตการใชงบประมาณ การจดสรรคลนความถ องคกรอสระจดสรรคลนความถและกากบดแลการประกอบกจการ

วทยกระจายเสยง วทยโทรทศนและกจการโทรคมนาคม (ม.40)

ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด การสรางกลไกการคานอานาจเพมเตม การจดตงองคกรอสระเพอตดตามตรวจสอบการปฏบตงานขององคกร

บรหาร จานวนเรองทมการรองเรยนวามการทจรตเลอกตง จานวนเขตเลอกตงท กกต. สงใหมการเลอกตงใหม จานวนเขตเลอกตงท กกต. สงใหมการนบคะแนนใหม

คณะกรรมการการเลอกตง

จานวนเงนขนสงทถกกาหนดใหใชในการหาเสยง/ การแสดงบญชคาใชจายในการเลอกตงของพรรคการเมอง

คณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ สถตการอทธรณและรองเรยนของประชาชนและสอ องคกรตรวจสอบฝายปกครอง (ศาลปกครอง) จานวนคดขอพพาทระหวางหนวยงานทางปกครอง, เจาหนาทของรฐผ

ใหบรการกบเอกชนผรบบรการ ศาลฎกาแผนกคดอาญาทางการเมอง จานวนคดความผดทางอาญาของนกการเมองททจรต ศาลยตธรรม จานวนคดพพาททอยในระหวางการพจารณา/จานวนคดทดาเนนการแลว

เสรจ

การเม

อง

วฒสภา การใหวฒสมาชกมาจากการเลอกตงโดยไมสงกดพรรคการเมอง ประสทธภาพของรฐบาล กลมเครองมอเพอใชตรวจสอบความมประสทธภาพของการบรหารการ

ปกครอง (Aggregating governance indicators) การจดทางบประมาณของ อบต. จดเกบภาษไดไมตากวารอยละ 80

เศรษฐกจ

การเปดเผยขอมลโครงการ และงบประมาณของรฐ

การเปดเผยแผนงานและงบประมาณของหนวยงานราชการ


การจดสรรงบประมาณตาบลใหโครงการในแผนพฒนาตาบลของ อบต.

การจดสรรงบประมาณใหตาบลไมนอยกวารอยละ 70

ความเสยงในการลงทน การจดอนดบความนาเชอถอเพอการลงทน (Country Risk Review)* ความรดกมของระบบกฏหมาย การจดอนดบภาวะการคอรรปชนของประเทศในเอเชย (Corruption in

Asia) จานวนคดขอขดแยง และขอกฎหมายทขดแยงกบกฎหมายรฐธรรมนญ กฎ

หมาย

ศาลรฐธรรมนญ จานวนคดทจรตประพฤตมชอบ

* Kaufmann et al. 1999.

4. ความมประสทธภาพและประสทธผล (Efficiency and Effectiveness) กระบวนการและสถาบนของรฐสามารถจดสรรและใชทรพยากรตาง ๆ ไดอยางคมคาและเหมาะสม เพอตอบสนองความตองการของคนในสงคมโดยรวม รวมถงการทางานทรวดเรว มคณภาพและกอใหเกดประโยชนสงสด

จากการทบทวนเอกสารทเกยวของกบธรรมาภบาลพบวาตวชวดทอยภายใตประเดนนอยบนพนฐานของการจดการบรหาร ตารางท 4.4 แสดงกลมตวชวดและตวอยางตวชวดดานความมประสทธภาพและประสทธผล จะพบวาตวชวดทสาคญทศกษาโดย สานกงาน ก.พ.ไดแก ความพงพอใจของผรบบรการ ความมประสทธภาพและประสทธผล ทงดานปรมาณและคณภาพ คณภาพชวตของคนในสงคมดขน มการบรการจดการและใชทรพยากรในชาตอยางเกดประโยชนสงสด การรองเรยนหรอรองทกขในการดาเนนการในเรองตาง ๆ ทงในและนอกองคกรลดลง ตารางท 4.4 ตวชวดเกยวกบความมประสทธภาพและประสทธผล

ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด การสรางความรวมมอระหวางภาครฐ ธรกจและ ประชาชน

การจดตงสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทประกอบดวยตวแทนของกลมหลากหลายในสงคม สงคมมเสถยรภาพ อยรวมกนอยางสงบสขดวยความมระเบยบวนย การมคณธรรม ความพงพอใจของประชาชนตอสภาพความเปนอยในสงคม

การรองเรยนหรอรองทกขในการดาเนนการในเรองตาง ๆ ทงในและนอกองคกรลดลง

จานวนขอรองเรยนรองทกขของประชาชน

ประสทธภาพขององคกรทตอตานการคอรรปชน การสารวจทศนคตของประชาชนทมตอสอมวลชน ปปช. สตง. พรรคการเมอง รฐบาล

สงคม

การเซนเซอรและความสามารถเขาถงสอตางประเทศ

คณภาพของสอ

จานวนกฎหมายใหมและจานวนกฎหมายทแกไข จานวนหนวยงานราชการทมการปรบโครงสรางใหม

การปฏรประบบราชการ

โครงการการออกจากราชการกอนกาหนดอายเกษยณ


จานวนลดลงของอตราการเพมจานวนขาราชการ การยบเลกหนวยงานราชการ

คณสมบตของรฐมนตร การกาหนดคณวฒและวยวฒของผทจะมาเปนรฐมนตรใหสงขน การแกปญหาของรฐ จานวนเรองทประชาชนรองทกขผานทางสอมวลชนตาง ๆ

จานวนเรองทอยระหวางการดาเนนการของรฐ จานวนเรองทรฐสามารถแกปญหาใหแกประชาชนไดสาเรจ

การกาหนดขนตอนการปฏบตราชการเพอประชาชน

ระยะเวลาทชดเจนของขนตอนการปฏบตราชการของหนวยงาน จานวนโครงการทดาเนนงานไดแลวเสรจตามระยะเวลาและงบประมาณ ความสมฤทธผลของโครงการตาง ๆ รวมถง การ

ประหยดงบประมาณ จานวนงบประมาณทประหยดไดตอป การควบคมคณภาพการบรหารจดการของภาครฐ (TQM: Total Quality Management)

การกาหนดรางวลเพอสงเสรมประสทธภาพการทางานของเจาหนาทของรฐ (PQA: Philippines Quality Award) คาใชจายทประหยดไดอนเกดจากกฎระเบยบทนอยลง จานวน 28 พนลานดอลลารตอป

การเม

อง

USA National Performance Review

จานวนกฎระเบยบทนอยลงถง 16,000 หนาตอป การแปรรปรฐวสาหกจ จานวนองคกรรฐวสาหกจทถกแปรรป การจดการสาธารณปโภคขนพนฐาน อตราสวนของหมบานทมสาธารณปโภคครบตอจานวนหมบานทงหมดใน

ประเทศ จานวนเงนภาษทจดเกบไดจากประชาชน เศร

ษฐกจ

การจดเกบภาษ จานวนเรองทมการดาเนนการจดเกบภาษยอนหลง

กฎหมาย

การตรวจสอบความมประสทธภาพของกฎหมาย

การสารวจการปฏรปกฎหมาย (Legal reform survey)

5. การมสวนรวม (Participation)

จากการทบทวนเอกสารทเกยวของกบธรรมาภบาลพบวาตวชวดทอยภายใตประเดนนอยบนพนฐานของการมสวนรวมของประชาชน ประชาชน หมายรวมถง คนไทยทกคน ไมวาจะประกอบอาชพใด ๆ ทงนประชาชนตองรจกสทธ และการใชสทธ ประชาชนตองตนตว กระตอรอรนทจะรบร ตรวจสอบกระบวนการตดสนใจของภาครฐทมผลกระทบตอชวต ความเปนอย สนบสนนการมสวนรวมของคนอน สรางภาคประชาสงคมทเขมแขง มทศนคตตอสวนรวมทถกตอง มคณธรรม ตารางท 4.5 แสดงกลมตวชวดและตวอยางตวชวดดานการมสวนรวม จะพบวาตวชวดเกยวของกบการใชสทธทางการเมองเปนสวนใหญ ซงไดแกการไปใชสทธเลอกตง ประชาพจารณ การประชามต การชมนมประทวงเรยกรองความเปนธรรม สวนตวชวดทเสนอโดย สานกงาน ก.พ.ไดแก ความสมฤทธผลของโครงการตาง ๆ รวมถงการประหยดงบประมาณ ความพงพอใจของผมสวนเกยวของหรอผไดรบผลกระทบ จานวนผเขารวมแสดงความคดเหนหรอจานวนขอเสนอแนะหรอขอคดเหนของประชาชนในการดาเนนการเรองตาง ๆ รวมถงคณภาพของการเขามามสวนรวม ตารางท 4.5 ตวชวดเกยวกบการมสวนรวม


ดาน ตวชวด ตวอยางตวชวด ประชาพจารณ/การไตสวนสาธารณะ

จานวนของผมสวนไดสวนเสยทไดรบผลกระทบจากโครงการพฒนาของรฐเขารวมรบฟงและแสดงความคดเหน จานวนผเขารวมแสดงความคดเหน จานวนขอเสนอแนะหรอขอคดเหนของประชาชนในการดาเนนการเรองตาง ๆ

ความพงพอใจของผมสวนเกยวของหรอผไดรบผลกระทบจากนโยบายหรอโครงการของรฐ

คณภาพของการเขามามสวนรวม สงคมมเสถยรภาพ อยรวมกนอยางสงบสขดวยความมระเบยบวนย

ผลการสารวจความพงพอใจ

การแสดงประชามต จานวนประชาชนทเขารวมแสดงประชามต (50,000 คน ตาม กม.รธน.) สดสวนการซอหนงสอพมพตอประชากรหนงพนคน (เชน 63/1000) การรบรขาวสาร รอยละของประชากรทเปดรบสออยางนอยวนละ1ชม. ตอเนองตลอดป

สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สมาชกสภาทปรกษาฯทมตวแทนจากภาคประชาชน การจดตงองคกรพฒนาเอกชน จานวนองคกรพฒนาเอกชน

สงคม

การประทวงเพอเรยกรองความเปนธรรม จานวนของการชมนมประทวงรฐบาล (ครง/กลม) การใชสทธเลอกตง รอยละของผไปใชสทธเลอกตงตอจานวนผมสทธเลอกตง

จานวนผทสมครเปนสมาชกพรรคการเมองแตละพรรค จานวนผลงสมครรบเลอกตง จานวนผทไปตรวจสอบรายชอผมสทธเลอกตง

ความสนใจทางการเมอง

จานวนครง/ความถของการจดประชมสมมนาทางวชาการสถาบนวชาการในเรองการเมอง การบรหาร การปกครอง

ความเขาใจระบบการเลอกตง จานวนบตรเสยตอจานวนบตรเลอกตงทมผมาใชสทธเลอกตงทงหมด สดสวนของจานวน ส.ส. และส.ว.ทเปนผหญงตอจานวนรวม ส.ส.และ สว. การมสวนรวมของผหญงในทางการเมอง รอยละของสตรทเปนผนาชมชนตอจานวนผนาชมชนทงหมด

การรกษาสงแวดลอม จานวนองคกรเพอพทกษสงแวดลอม

การเม

อง

การถอดถอนผดารงตาแหนงทางการเมอง จานวนขอเรยกรองใหมการถอดถอนผดารงตาแหนงทางการเมอง จากการพจารณาการดารงอยของตวชวดธรรมาภบาลโดยการจดหมวดหมตวชวดธรรมาภบาลออกเปน 5

ประเดนหลกคอ ความชอบธรรม ความโปรงใส การตรวจสอบ ความมประสทธภาพ และการมสวนรวม ในแตละประเดนหลกยงไดจดกลมตวชวดออกเปน 4 ดาน คอ ดานกฎหมาย เศรษฐกจ สงคม และการเมอง จากการทบทวนเอกสารทเกยวของ พบวาในปจจบน ยงเปนการยากทจะระบตวชวดโดยตรง หากแตตองอาศยการประเมนโดยออม และสรปตวอยางตวชวดขนมา อกทงจานวนตวชวดทมอย กมมากมายทงทอยและไมอยในกรอบของหลกธรรมาภบาล และตางกมความหลากหลายในความหมายและมมมอง ซงขนอยกบ รปแบบการบรหารและวตถประสงคขององคกรทจดสรางตวชวด กลาวไดวา ปจจบนประเทศไทยยงไมมตวชวดกลางทเปนมาตรฐานในการประเมนระดบของการมธรรมาภบาล ดงนน การจดสรางตวชวดธรรมาภบาลโดยสถาบนหรอคณะกรรมการกลางกจะเปนประโยชนตอการนาธรรมาภบาลไปสภาคปฏบตในสงคมไทยอยางแทจรง


ตวชวดธรรมาภบาลจากการศกษาน พบวามตวชวดสวนใหญเปนตวชวดเชงคณภาพ จงไมสามารถระบใหเหนชดเจนในเชงปรมาณหรอตวเลข ไดเชนประเดนการมสวนรวมของประชาชนในการเขารวมประชาพจารณ ถาหากตวชวดเปนความถในการเขารวมรบฟง ตวเลขใดจะเปนตวเลขกลางทแสดงถงความเหมาะสมของตวชวด เปนตน หากมการวจยหาคาทเหมาะสมของตวชวดในเชงสถต กจะเปนการชวยใหการประเมนระดบการมธรรมาภบาลเปนไปไดอยางชดเจนและนาเชอถอมากยงขน

5. ขอเสนอแนะการพฒนาตวชวด การทหลายองคกรตางพยายามสรางตวชวดธรรรมาภบาลของหนวยงานขน ยอมมผลทาใหตวชวดมความ

หลากหลายทงในกรอบความหมายและมตของหลกการ ยงความหลากหลายดงกลาวมเพมขนกยงทาใหยากตอการปฏบตและกอใหเกดความสบสนไดงาย ดงนนจงจาเปนตองมการทบทวนวตถประสงคของการพฒนาตวชวดใหชดเจน ทาความเขาใจกบหลกการและเหตผลของทมาของตวชวด ปรบแกตวชวดใหเหมาะสมและเปนทยอมรบ มความชดเจนวาตวชวดนน ๆ มผลอยางไรกบหนวยงานหรอผนาไปใช และจดหมวดหมตวชวดใหเหมาะสมกบประเทศและองคกร โดยใหสอดคลองกบองคประกอบของธรรมาภบาล

นอกจากน จากการศกษาวจย ยงพบประเดนขอคดเหนและขอเสนอแนะซงอาจเปนประโยชนตอการพฒนาตวชวดธรรมาภบาลและการนาตวชวดไปใช โดยสรปไดดงน 5.1 การเลอกใชคาธรรมาภบาล

ในประเทศไทย มการเลอกใชคาทหลากหลายสาหรบ ”ธรรมาภบาล” ในขณะทตางประเทศใชคาเดยวกน คอ Good Governance ดงนน ควรพจารณาเลอกคาเรยกใชเพยงคาเดยวทครอบคลมหลกการของธรรมาภบาลมากทสด แลวพยายามสรางการยอมรบจากกลมนกวชาการและองคกรทเกยวของหรอสนใจเรองธรรมาภบาลกอนทจะมการเผยแพรแนวคดธรรมาภบาลสสาธารณะอยางกวางขวางมากขน ทงนเพอประโยชนในการสอความหมายโดยเฉพาะในระยะการสงเสรมการนาไปปฏบต อนจะชวยลดความสบสน และสรางความเขาใจทถกตองตรงกนของทกฝาย 5.2 กรอบธรรมาภบาลและองคประกอบ ในการสรางกรอบตวชวดธรรมาภบาล องคกรสวนใหญไดมการจดหมวดหม และแบงองคประกอบทแตกตางกนตามวตถประสงค เปาหมาย อดมการณ แนวคด มมมองของปญหา และแนวทางการพฒนาประเทศขององคกร และบคคลทนาเสนอ ดงตารางท 5.1 ทแสดงการเปรยบเทยบการแบงองคประกอบธรรมาภบาลของ 4 องคกร คอ สานกนายกรฐมนตร สานกงาน ก.พ. กระทรวงมหาดไทย และ UNDP อาจกลาวไดวาองคกรทงสตางกกาหนดกรอบของตนเองขน ซงสะดวกตอการประเมนความสาเรจ และสรางตวชวดเปนของหนวยงานเฉพาะขนมา การทสานกงาน ก.พ. กาหนดองคประกอบทเหมอนกบสานกนายกรฐมนตร เพราะวาไดอาศยระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมอง และสงคมทด พ.ศ. 2522 เปนแนวทางนนเอง สวนกระทรวงมหาดไทยไดแยกองคประกอบใหหมายรวมถงประเดนทเกยวของกบภาระงานของกระทรวงมหาดไทย เชน การอดทนอดกลนและการยอมรบ ประชาชนมความรสกวาเปนสงทชอบธรรมและใหการยอมรบ การมความสามารถทจะพฒนาทรพยากรและวธการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด เปนตน ในการวจยนเปนเพยงการวจยเอกสารทเกยวของ จงไมไดสอบถามในเบองลกถง เจตนา เปาหมาย เหตผล และหลกเกณฑขององคกรในการกาหนดประเดน โดยทวไป การจดหมวดหมองคประกอบธรรมาภบาลจะมผลตอการสรางตวชวดอยางไร ดงนน องคกรตาง ๆ ทเกยวของควรพจารณาและทางานรวมกนในการจดประเดนขององคประกอบและกรอบธรรมาภบาล เพอใหมกรอบธรรมาภบาลและองคประกอบทเปนอนหนงอนเดยวกน และใชประโยชนไดหลายฝาย กรณเชนนจะมสวนชวยในการกาหนดระบบสารสนเทศ และมการสรางและใชฐานขอมลรวมกนได


ตารางท 5.1 เปรยบเทยบการแบงองคประกอบธรรมาภบาลขององคกรตาง ๆ สานกนายกรฐมนตร/ก.พ. กระทรวงมหาดไทย UNDP

กฎหมายทยตธรรม หลกนตธรรม การดาเนนการตามหลกนตธรรม กลไกการเมองทชอบธรรม

หลกคณธรรม หลกความโปรงใส มความโปรงใส ความเปดเผยโปรงใส หลกความมสวนรวม การมสวนรวม การมสวนรวมของประชาชน หลกความรบผดชอบ ความรบผดชอบ พนธะความรบผดชอบตอสงคม หลกความคมคา ประสทธภาพและประสทธผล ความยงยน

สงเสรมความเปนธรรมและความเสมอภาค สงเสรมความเสมอภาคทางเพศ

ความเสมอภาค

มความสามารถทจะพฒนาทรพยากรและวธการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด

การอดทนอดกลนและการยอมรบ ประชาชนมความรสกวาเปนสงทชอบธรรมและใหการยอมรบ การเปนผกากบดแล การมฉนทานมตรวมทางสงคม การมวสยทศนเชงกลยทธ ตามทนฤมล ทบจมพล (2541) ชวาการตความธรรมาภบาล อาจแบงออกเปน 3 กลมคอ ธรรมาภบาลอานาจนยม ธรรมาภบาลเสรนยม และธรรมาภบาลชมชนนยม และอก 1 กลมพเศษ คอ แนวคดธรรมาภบาล ของ ธรยทธ บญม ธรรมาภบาลอานาจนยม เปนการมองธรรมาภบาลของฝายราชการ ไดแกกองทพ ฝายปกครอง และกลมราชการ กลมนมองวารฐเปนเจาของธรรมาภบาล อานาจรวมศนยอยทสถาบนซงเปนกลไกของรฐ ดงนนการสรางธรรมาภบาลคอการใชรฐธรรมนญเปนกลไกสรางการบรหารบานเมองทด มการปฏรประบบราชการ ลดจานวนขาราชการ สรางความโปรงในในการบรหารราชการ จดระบบขอมลขาวสารใหประชาชนรบทราบ ธรรมาภบาลเสรนยม เปนแนวคดของกลมธรกจ นกจดการดานธรกจทตองการจะเหนการเปดเสรทางเศรษฐกจ มสงคมทประนประนอมในการขจดความขดแยง ไมใชความรนแรงในการแกปญหา โดยกฎเกณฑของสงคมตองไดรบการเคารพ ประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบอานาจรฐ การทางานของรฐตองมความโปรงใส และรบผดชอบ ธรรมาภบาลชมชนนยม เปนแนวทางทสนบสนนการกระจายอานาจ สรางความเขมแขงใหภาคประชาสงคม และประชาชน ใหสามารถตรวจสอบรฐและเอกชนได กลมนจะเนนความรวมมอของกลมสงคมตาง ๆ ในภาครฐ ภาคธรกจ และภาคสงคม ทงในระดบชาต และระดบชมชนทองถน อกทงพจารณาธรรมาภบาลสมพนธกบประชาธปไตย สวน ธรยทธ บญม ไดนาแนวทางของทง 3 กลมมาผสมผสาน และเสนอแนวคดทวา ใหทกกลมปฏรปตนเอง ใหมการปฏรป 4 ระบบคอ การปฏรปภาคราชการ การปฏรปภาคธรกจเอกชน การปฏรปสทธทางเศรษฐกจสงคม และการปฏรปกฎหมาย รปแบบของธรรมาภบาลจะเปนการยกระดบกระบวนการความสมพนธรวมมอกนของ


ฝายตาง ๆ ในสงคมทงภาครฐ ธรกจเอกชน และสงคม แนวความคดนเปนเสมอน “ธรรมาภบาลแหงชาต” ซงยงเปนทถกเถยงในแงความเปนไปไดในทางปฏบต จะเหนวา ในระยะเวลากวา 5 ปทมการกลาวถงแนวคดธรรมาภบาล ในประเทศไทย ไดมนกคด นกวชาการ มากมาย ใหความสนใจ ศกษา แลกเปลยนความคด และพยายามเสนอแนวทางตาง ๆ เกยวกบหลกธรรมาภบาล ถงแมจะมความแตกตางกนในสวนของกรอบความคด แตทกขอเสนอมเปาหมายเดยวกนคอการนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชเพอการพฒนาประเทศ อยางไรกตาม เนองจากแนวคดเหลานอาจมอทธพลในการชนาความคด นโยบาย และทศทางการดาเนนการทางการเมองการปกครองของประเทศได (พทยา วองกล 2541) ดงนน ควรจะเรงหาขอยตสาหรบกรอบความหมายของหลกธรรมาภบาลสาหรบประเทศไทยโดยผสมผสานแนวคดตางๆ (Integrated Approach) เพอสรางหลกการทมเอกภาพและชดเจนอนจะเปนกรอบแมบทในการสรางตวชวดทตองนาไปปฏบต ตอไป 5.3 บทเรยนเรองธรรมาภบาลจากตางประเทศ

ธรรมาภบาลของบางประเทศ เชนประเทศสหรฐอเมรกา มขอเดนทวาหลกธรรมาภบาลไดถกวางรากฐานมายาวนานนบแตการสรางพนฐานความยตธรรม ความเสมอภาค และความโปรงใสใหเกดขนทางดานกฎหมาย การบรหาร และการปกครอง ในสวนของภาครฐ กมความพยายามทจะกาหนดนโยบายการปฏรปองคกรของรฐใหเลกลง ใชคนนอยแตคงประสทธภาพของการทางาน การใชธรรมาภบาลในสหรฐฯมกจะไมเขยนเปนกฎระเบยบทเปนลายลกษณอกษร แตจะเนนเรองของภาคการปฏบต ในขณะเดยวกนประชาชนไดเขาไปมสวนรวม และทาหนาทเปนฝายตรวจสอบการทางานของภาครฐเอง ปจจยทสหรฐฯประสบความสาเรจในเรองน เปนเพราะวา มการปฏบตสานตออยางจรงจงและตอเนองทงในสวนของนโยบายและการปฏบต มการสนบสนนงบประมาณจากรฐ มการกาหนดระยะเวลาทแนนอนในการเรมใชและประเมนผล และขอสาคญคอมตวชวดทมความชดเจนในเชงปรมาณ สวนเชงคณภาพกมการเนนใหธรรมาภบาลแทรกซมในกระบวนการ และธรรมเนยมปฏบตของประชาชน ในทสดแลวเมอมความตองการในการประเมนระดบการมธรรมาภบาล จงเปนเรองทไมยงยาก

สวนประสบการณของประเทศฟลปปนสนน มประเดนนาสนใจเกยวกบการใชโครงการการใหรางวลเพอเปนแรงจงใจใหหนวยงานของรฐปรบปรงคณภาพการใหบรการทเนนความตองการของลกคาและการสรางความพงพอใจสงสดแกลกคา เปนการใหความสาคญกบประชาชนผใชบรการ แตวธการเชนนอาจจะมจดออนทเปนไปไดคอไมไดทาใหประชาชนตระหนกถงการมสวนรวมในฐานะหนสวนของประเทศอยางแทจรง แตกลบมองตนเองในฐานะลกคาทมารบบรการ

ฟรดอมเฮาส (Freedom House) เปนหนวยงานหนงททาการสารวจประจาปเกยวกบสทธทางการเมองและเสรภาพของประชาชน โดยมจดมงหมายอยทการประเมนเสรภาพของสอในหลายประเทศทวโลก ตวชวดเสรภาพของสอททาการสารวจโดยฟรดอมเฮาส แบงเปนระดบตงแต 0-100 โดยพจารณาจากตวชวดตาง ๆ เชน 1) อทธพลของกฎหมายและการตดสนใจของรฐบาลเกยวกบเนอหาของขาวทสอนาเสนอ 2) อทธพลทางการเมองหรอการควบคมเนอหาของขาว 3) อทธพลทางเศรษฐกจทงในระดบเอกชนและรฐบาลทมตอเนอหาของขาว และ 4) การลวงละเมดสอโดยรปแบบฆาตกรรม ทารายรางกาย รงควาน และเซนเซอร


การประเมนเสรภาพสอของประเทศไทยโดยฟรดอมเฮาส พบวา ระดบเสรภาพสอของไทยเทากบ 70 ตวชวดการคอรรปชนเทากบ 6.8 สวนประเทศสงคโปร มระดบเสรภาพสอเทากบ 34 ตวชวดการคอรรปชนเทากบ 0.9 ทาใหทราบไดวาระดบเสรภาพของสอไมไดมความสมพนธกบการคอรรปชน

5.4 สารวจความโปรงใสในประเทศ

ปญหาคอรรปชนเปนปญหาสาคญของประเทศไทย แมวาจะมองคกรอสระเชน ป.ป.ช. ททาหนาทตรวจสอบ ดแลอยกตาม ประชาชนโดยรวมควรจะใหความสาคญและตรวจสอบดวยเชนกน ตวชวดทจะเปนประโยชน คอการสารวจความคดเหนเกยวกบการทจรตคอรรปชนของบคคลและหนวยงานตาง ๆ ซงจดโดยองคกรเพอความโปรงใสในประเทศ ทงนองคกรเพอความโปรงใสในประเทศควรทาการสารวจความคดเหนอยางตอเนอง และสมาเสมอ ในการจดเกบขอมลควรสารวจในชวงระยะทผานมาระยะหนง เชน 2 ป 3 ป หรอ 5 ป อนจะสงผลใหเปนตวชวดนมประสทธภาพมากขน และชวยใหมองเหนแนวโนมการเปลยนแปลงของปญหาทถกตองกวาการรบความคดเหนของประชาชนตอเรองออฉาวทเกดขนครงคราวในระยะเวลาสน ๆ ขอมลจากการสารวจควรจดเกบในฐานขอมลเพอประโยชนในการเปรยบเทยบในอนาคต และควรนาเสนอผานสอสาธารณะ เชน หนงสอพมพ วทย โทรทศน Internet ทประชาชนทวไปสามารถเขาถง และตรวจสอบไดโดยสะดวก 5.5 จดทาตวชวดคอรรปชนและพฒนาปจจยเกยวของ

ปญหาคอรรปชนเปนอปสรรคสาคญทสดอนหนงตอการพฒนาหลกธรรมาภบาลในประเทศไทย เนองจากการคอรรปชนเกดจากความไมชอบธรรมและความไมรบผดชอบ ทนาไปสความไมโปรงใสของการบรหาร ระบบการดาเนนการทไมสามารถตรวจสอบได ผลการปฏบตงานทไรประสทธภาพ และไมเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวม ดงนนจงเหนวา ควรใหความสาคญกบการแกปญหานโดยเรงจดทาตวชวดคอรรปชนของประเทศไทย เพอใหทราบระดบความรนแรงของปญหาการคอรรปชน และชวยประเมนความสมฤทธผลของนโยบาย หรอการรณรงคการลดคอรรปชนทมอย อนจะนาไปสการหาแนวทางการปองกนมากกวาการตามแกไขปญหา และในขณะเดยวกนกควรพฒนาปจจยอนทเกยวเนองกบเรองคอรรปชน ตวอยางเชน คณภาพและความสามารถในการเปดโปงเรองคอรรปชนของสอมวลชน ความสามารถ และประสทธภาพของพนกงานสอบสวน อยการ และศาล ในการพจารณาดาเนนการกบผกระทาผดอยางเดดขาดและรวดเรว

ในการจดทาตวชวดคอรรปชนของไทย อาจศกษารปแบบการสารวจดชนชวดภาพลกษณคอรรปชนทจดทาโดยองคกรเพอความโปรงใสนานาชาต Transparency International (TI) ซงเปนการสารวจเพอจดอนดบภาพลกษณคอรรปชนของประเทศตาง ๆ ทวโลก โดยเนนไปทการคอรรปชนของภาครฐ ดชนชการคอรรปชนของ TI แบงเปนระดบตงแต 1-10 โดยท TI ไดจดอนดบทก ๆ ปโดยเรมตงแตป พ.ศ. 2538 เปนตนมา (องคกรเพอความโปรงใสในประเทศไทย 2543) 5.6 กลไกในการสรางธรรมาภบาล

หลกธรรมาภบาลทหนวยงานตาง ๆ เชน สานกนายกรฐมนตร กระทรวงมหาดไทย และ สานกงาน ก.พ. ไดกาหนดขนนน สวนใหญแลวจะเปนการเขยนกรอบแนวทางการปฏบตงานสาหรบเจาหนาทระดบตาง ๆ ของหนวยงานของตน ในการทจะทาใหธรรมาภบาลมความเขมแขงและยงยนนน สงคมเปนกลไกสาคญทจะทาใหหลกธรรมาภบาลมผลในทางปฎบต ซงสงคมทคาดหวงควรมคณลกษณะดงตอไปน


1. สงคมตองสามารถเขาถงขอมล ขาวสารทถกตอง ทนการณ และครบสมบรณ 2. สงคมตองมความโปรงใส 3. สงคมตองสรางกลไกความรบผดชอบทตรวจสอบได 4. สงคมตองมสอทเปนอสระ และ 5. สงคมตองสรางการมสวนรวมของประชาชน

5.7 การสรางตวชวดธรรมาภบาล เมอพจารณาแกนแทและสาระสาคญของธรรมาภบาล จะพบวา หลกการของธรรมาภบาลจรง ๆ แลวไมใชเรองใหม กลาวคอ แตเดมองคกรตาง ๆ ของรฐถกสรางขนและดาเนนการภายใตกฎระเบยบทเนนการบรหารการจดการทด มประสทธภาพ และรบผดชอบตอสงคม แตทวาโครงสรางของระบบราชการขยายตวอยางมากและมกฎระเบยบมากขนจนทาใหหลายหนวยงานเรมหละหลวม หยอนประสทธภาพ และไมไดปรบตวตอยคสมยทเปลยนไป อยางไรกตาม กยากจะบอกไดวา ประสทธภาพการทางานของรฐอยในระดบใด เนองจากไมมมาตรฐานการวดทชดเจน เปนรปธรรม และเปนทยอมรบ ดงนนเมอนาหลกธรรมาภบาลมาจดกรอบรปแบบการบรหารการจดการของรฐ จงเปนโอกาสดทจะสรางรปแบบการประเมนหรอตวชวดทมหลกเกณฑขน และกอนจะสรางตวชวด คณะกรรมการสรางตวชวดธรรมาภบาลควรกาหนดเกณฑในการจดทาตวชวด ซงอาจจะพจารณาหลกเกณฑท Knack and Manning (2000) ไดเสนอดงน

1. ตองมความเหมาะสมกบลกษณะงานของแตละหนวยงาน 2. ตองสามารถนาไปปฏบตได และมความโปรงใสในตวชวดเอง 3. ตองมคณภาพและความแมนยาของตวชวดและกรอบตวชวด 4. ตองมขอมลทสนบสนนการไดมาซงตวชวด 5. ตองสามารถระบผลทจะไดรบจากตวชวดไดอยางชดเจน

การทจะทราบวาตวชวดใดเหมาะกบหนวยงานใด จาเปนตองมการวเคราะหองคกร ซงอาจจะเรมจากการศกษาความจาเปนของการสรางตวชวดธรรมาภบาล ดงแสดงในแผนภมท 1 โดยเรมจากการวเคราะหองคกรทงโครงสรางและกระบวนการทางานวามการนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชหรอไมอยางไร ถาไมม กใหวเคราะหสวนและองคประกอบทตองปรบเปลยนใหสอดคลองกบหลกธรรมาภบาล ไมวาจะเปนเรองของ ความชอบธรรม ความโปรงใส ความมประสทธภาพ การตรวจสอบ และการมสวนรวม เพอทาการสรางตวชวด หากองคกรนนมการนาหลกธรรมาภบาลไปปรบใชอย กใหดวาองคกรมตวชวดแลวหรอยง หากยงไมม กใหสรางใหม หากมอยแลว กใหวเคราะหตอวาตวชวดทใชอยนนมความเหมาะสมหรอไม ถาหากวาตวชวดมความเหมาะสมดอยแลว ใหถอวาจบขนตอนการวเคราะห หากวาองคกรมตวชวดอย แตยงไมเหมาะสม กใหทบทวนตวชวดดงกลาว


ในกระบวนการการสรางตวชวด จะตองมเปาหมายในการประเมน คอ ประเมนอะไร เพอวตถประสงคอนใด และควรจะประเมนอยางไร ซงอาจจะพจารณาวงจรการสรางตวชวดดงน (แผนภมท 2)

1) วเคราะหความตองการในการปรบปรงและพฒนา – แทนการคนหาปญหาขององคกรและความพยายามในการเสนอทางแกปญหา ใหคณะกรรมการสรางตวชวดทางานรวมกนกบหนวยงานนนเพอหาความตองการในการปรบปรงและพฒนาองคกร

2) ศกษาแนวทางการปรบปรงองคกร – ไมวาจะเปนเรองของการปรบปรงโครงสรางหรอกระบวนการ ในศกษาแนวทางการปรบปรงองคกร ควรพจารณาหนวยงานและกระบวนการทเกยวของในการสรางความเขาใจภาพรวมและความสมพนธของนโยบาย (Policy) กระบวนการดาเนนงาน (Procedure) และการปฏบตงาน (Practice) ของทงองคกรเพอชวยในการเสนอแนวทางทมความเปนไปไดสง

3) สรางตวชวด – เนองจากหนวยงานมโครงสรางทเรยบงาย หรอซบซอนแตกตางกน เมอมความจาเปนตองสรางตวชวดขององคกรจงตองพจารณาคดเลอกตวชวดหลกและตวชวดยอยทมคาจากดความ (Definition) ทชดเจน สามารถอธบายหลกเกณฑ และเหตผล (Rationale) ของตวชวดได และมกฎเกณฑ (Criteria) ทชดเจนในการสรางตวชวดวาเปนการวดในเชงปรมาณ (Quantity) หรอเชงคณภาพ (Quality)

4) นาตวชวดไปปรบใช – ควรตองมการทดสอบตวชวดเพอใหแนใจในคณภาพของตวชวด วามความหมาย (Meaningful) สามารถวดไดในทางปฏบต (Practical) และสามารถสรางความนาเชอถอ (Reliable) จากผลการประเมนได

แผนภมท 1 ขนตอนการวเคราะหความจาเปนในการสรางตวชวดธรรมาภบาล

วเคราะหองคกร

มหลกธรรมา- ภบาลหรอไม? วเคราหโครงสราง และกระบวนการทางาน

จบขนตอน

ทบทวนตวชวด

มตวชวด หรอไม?

ตวชวดเหมาะ สมหรอไม?

ม

วเคราะหสวนและองคประกอบทตองปรบ

ไมม

สรางตวชวด ไมม

ม

ไมเหมาะสม

เหมาะสม


5) ทบทวนตวชวด – หนงในขนตอนของการสรางตวชวดทตองมการตรวจสอบความทนสมย และคงความเปนไปไดอยางสมาเสมอ เพอปรบหลกเกณฑในการวดทเหมาะสมกบเวลา และสถานการณทเปลยนไป ซงจะชวยใหเกดความยงยนของตวชวด

5.8 เทคโนโลยสารสนเทศเพอจดสรางตวชวด ดร.สปปนนท เกตทต ไดอธบายถงการหาตวชวดการพฒนาทยงยนวาตองทาใหทนกบปญหาและเหตการณ

ทเปลยนแปลงอยตลอดเวลา และใหทบทวนและปรบปรงตวชวดบอย ๆ เพอใหตวชวดทไดมามความทนสมยสามารถ ประเมนสถานภาพได (อนชาต พวงสาล และ อรทย อาจอา 2541) ในทานองเดยวกน เพอเพมประสทธภาพในการจดหมวดหมและการพฒนาตวชวดธรรมาภบาล การศกษานจงเสนอใหคณะกรรมการสรางตวชวดนาเทคโนโลยสาร-สนเทศมาชวยในกระบวนการพฒนาตวชวด โดยเฉพาะการทบทวน และจดหมวดหมตวชวด และการคดเลอกดชนกลางของตวชวดทเหมาะสมสาหรบแนวคดใหมอยางเรองธรรมาภบาล

5.8.1 ระบบฐานขอมลของตวชวด (Indicators Database) เนองจากความหลากหลายของมตของกรอบตวชวดธรรมาภบาล และรายละเอยดเกยวกบตวชวดม

คอนขางมาก ดงนนการสรางฐานขอมลเพอจดเกบสาระสาคญเกยวกบตวชวดจงเปนเรองทจาเปน จากการสงเคราะหลกษณะของขอมลเกยวกบกรอบธรรมาภบาลและการจดหมวดหมตวชวด ฐานขอมลของตวชวดในขนตนนอาจจะประกอบไปดวยสาระตาง ๆ ดงตอไปน

ตวชวด เปนตวอยางตวชวดทรวบรวมอยในบทท 4 ตวชวดหลก เปนตวชวดทรวบรวมอยในบทท 4 วตถประสงค เปนวตถประสงคการมตวชวด ซงจะชวยในการสงเคราะหเพอจดหมวดหม องคประกอบ เปนองคประกอบธรรมาภบาลทตวชวดถกจดไว ปทสราง เปนปทจดสรางตวชวด อาจมไวเพอดความทนสมยและแนวโนมการพฒนา

ตวชวด เปนตน ทมา/อางอง เปนขอมลอางองทอาจเปนประโยชนหากตองมการทบทวนความหมาย

แผนภมท 2 วงจรการสรางตวชวด

วเคราะหความตองการ

ศกษาแนวทาง ทบทวนตวชวด

ปรบใชตวชวด สรางตวชวด


เกยวของกบดาน เปนการจาแนกตวชวดในดานกฎหมาย สงคม เศรษฐกจ และการเมองการปกครอง อนจะเปนประโยชนตอการสรรหาผเชยวชาญในดานเหลานนใหชวยประเมนความเปนไปไดในการนาตวชวดไปปฏบตใช

ประเภทตวชวด เปนการแยกวาตวชวดสามารถวดไดในเชงสถต หรอเชงคณภาพ หากเปนตวชวดเชงสถต แสดงวาจะตองจดทาวจยเพอไดมาซงตวเลขทชดเจนและ เหมาะสม

ทบทวน เปนระยะเวลาทบอกใหทราบวา เมอไรควรจะมการทบทวนดความเหมาะสมและความทนสมยของตวชวด

ลาดบความสาคญ เปนการจดลาดบความสาคญของการพฒนาตวชวด อาทเชน 1-9 เปนลาดบความสาคญเรงดวนของการจดสราง

สาหรบหนวยงาน เปนรายชอหนวยงานตาง ๆ ทจะนาตวชวดไปใช ตามตวอยางฐานขอมลขางตน คณะทางานจะสามารถจดพมพรายงานตวชวดไดหลายรปแบบ อาทเชน

รายงานตวชวดทจาแนกตามประเภท องคประกอบ และดานตาง ๆ ทเกยวของ รายงานตวชวดทสรางขนในแตละป รายงานแสดงจานวนตวชวด และหมวดหมทแตละหนวยงานควรจะนาไปใช และรายงานสรปตวชวดทถงเวลาตองทบทวนใหม เปนตน รายงานทไดจากฐานขอมลตวอยางนนอกจากจะชวยในการจดหมวดหมใหเปนไปอยางเปนระบบแลว ยงชวยใหงายตอการตรวจทาน หรอ ทบทวนตวชวดกอนการนาเสนอใหหนวยงานตาง ๆ นาไปปฏบต

5.8.2 การระดมความคดทางอเลคทรอนค (Electronic Brainstorming)

แผนภมท 3 ฐานขอมลของตวชวดธรรมาภบาล


สาระสาคญของความเหมาะสมของตวชวด คอ คณภาพและความเปนไปไดในทางปฏบตของตวชวด ดงนนในกระบวนการของการพฒนาตวชวดควรจะเปดรบความคดเหนจากหนวยงานหรอผทเกยวของ ไมวาจะเปนแบบสอบถาม การสนทนากลมยอย หรอการสมภาษณ หากแตองคกรของรฐมขนาดทใหญมาก จงควรจะนาเทคโนโลยทมอยในปจจบน เชน E-mail และ Internet มาชวยลดระยะเวลาในกระบวนการจดทาตวชวด กลาวคอการรณรงคใหมธรรมาภบาล และใหความร และวตถประสงคเกยวกบตวชวดบน Internet แลว ยงสามารถสรางแบบสอบถาม และรายงานผลบน Internet หรอ การสนทนาเพอรบฟงความคดเหน และขอเสนอแนะโดยการโตตอบทาง E-mail หรอ การสนทนากลมยอยบน Internet และควรจดระบบบนทกขอมลเหลานใหอยในรปของฐานขอมลพรอม ๆ กนไป เพอความเปนระบบ และรวดเรวในการรวบรวมแนวทาง หลกการความเปนไปไดของการมตวชวด 5.9 โครงสรางของคณะทางานการสรางตวชวด

สงทสาคญยงในการพฒนาตวชวดคอ บคลากรทจะเขามามบทบาทในการสรางตวชวด เนองดวยหลกธรรมาภบาลเปนเรองทมความเชยมโยงเกยวพนกบหลกการหลายอยาง ดงนนโครงสรางของคณะทางานจงควรจะมคณสมบตทเหมาะสม ซงประกอบดวยผทมความร ความสามารถ และมความเปนกลาง โครงสรางของคณะทางานดงกลาวอาจมตวแทนทมาจากกลมสาคญ 2 กลมคอกลมผรบบรการจากองคกร และกลมผใหบรการของภาครฐ ดงแสดงในแผนภมท 3 กลมผรบบรการจากองคกร ประกอบดวยประชาชน นกวชาการ นกศกษา บรษท ฯลฯ สวนกลมผใหบรการ ประกอบดวย องคกรของรฐ สถาบนการศกษา รฐวสาหกจ และองคกรพฒนาเอกชน สวนคณะทางานควรเปนกลมคนทมความรหลากหลาย และมประสบการณเฉพาะดานทเกยวของทจะชวยใหการบรหารการจดการทดดาเนนไปในทศทางทถกตองและเปนธรรม ซงอาจจะประกอบดวย นกกฎหมาย นกพฒนาทรพยากรมนษย นกวางแผนกลยทธ นกรฐศาสตร และนกวเคราะหระบบขอมลสารสนเทศ

ตวชวด

คณะทางาน

องคกรของรฐ

ผรบบรการ

นกวชาการ

ผใหบรการ

รฐวสาหกจ

องคกรพฒนาเอกชน

สถาบนการศกษา

ประชาชน

นกศกษา

นกวเคราะหระบบขอมลสารสนเทศ

นกวางแผนกลยทธ

บรษท

นกกฎหมาย นกรฐประศาสนศาสตร

แผนภมท 3 โครงสรางคณะกรรมการสรางตวชวดธรรมาภบาล


5.10 ปญหาและขอจากด 5.10.1 ลกษณะวฒนธรรมประชาธปไตย

ธรรมาภบาลคอนขางประสบความสาเรจในประเทศทางตะวนตกทพฒนาแลว และไดมความพยายามผลกดนใหมการนาหลกธรรมาภบาลไปใชในกลมของประเทศกาลงพฒนาผานทางองคกรระหวางประเทศ เชน ธนาคารโลก ธนาคารพฒนาแหงเอเชย สหประชาชาต หรอองคกรระหวางประเทศอน ๆ มการระบเงอนไขใหมการปรบเปลยนการบรหารจดการโดยใชหลกธรรมาภบาลทงในประเทศแถบอฟรกา ลาตนอเมรกา และเอเชย ประเทศไทยเปนประเทศหนงทอยภายใตเงอนไขดงกลาวดวย ดงนนจงควรพจารณาถงลกษณะวฒนธรรมประชาธปไตยในสงคมไทยเพอเรยนรจดออนนน จากการเปรยบเทยบโดยทวไป จะเหนไดวาวฒนธรรมประชาธปไตยแบบตะวนตกมลกษณะทสนบสนนการนาไปสการมธรรมาภบาล ในขณะทวฒนธรรมประชาธปไตยในสงคมไทยจะมลกษณะบางประการทไมเออตอหลกธรรมาภบาล (บวรศกด อวรรณโณ 2542) ดงน

1. การยดมนในสทธเสรภาพ - คนไทยสวนใหญยดมนสทธเสรภาพของตนเอง คาดหวงใหคนอนตองมหนาทตอตน

2. การเคารพความเสมอภาค - คนไทยมกจะเรยกรองความเสมอภาคเมอตนตองการเสมอกบผอน แตถาหากวาตนอยในสถานะทดกวามกจะมองวาเปนบญททามา สวนคนทสถานะดอยกวามองกนวาเปนกรรมเกา

3. ความเชอในหลกนตธรรมหรอกฎหมาย - กฎหมายจะศกดสทธเมอบงคบใชกบผอน แตถาบงคบใชกบตน มกจะมการพจารณามองหาความสมพนธพเศษกบผบงคบใชกฎหมายเพอการผอนปรนเปนกรณพเศษ เชน การคอรรปชนเปนสงทไมด เมอคนอนเปนผกระทา แตตนเองอาจจะกระทาเมอไดรบผลตอบแทนสวนตวทคมคา เปนตน

4. การรบฟงเสยงผอน – การรบฟงเสยงสวนใหญมกจะใชเมอตองการเสยงสนบสนน แตมกจะมองขามเรองการเคารพเสยงสวนนอย

5.10.2 ระบบอปถมภ สงคมไทยอาจจะไดรบอทธพลของระบบอปถมภทคนไทยมกจะถกอบรมสงสอนใหรจกคนเคยกบคาวา

“ผใหญกบผนอย” โดยผนอยตองปฏบตตอผใหญดวยการใหความเคารพ เชอฟง และเกรงใจ ซงหากไมปฏบตตามกอาจจะถกตาหน ในขณะเดยวกนผใหญกมกจะถกคาดหวงจากผนอยวาตองเปนคนทประพฤตตวเหมาะสม ใจกวาง และชวยเหลอลกนองได ความสมพนธลกษณะนทาใหคานยม “กตญกตเวท” โดยคนหนงทาสงใดกตามใหกบอกคนหนง ผทไดรบผลประโยชนนนกจะมการตอบแทน ระบบอปถมภจงไมเออตอหลกธรรมาภบาล โดยเฉพาะหลกความเทาเทยม และความเสมอภาค ในระบบอปถมภจะมลกษณะของการเปนเจานายกบลกนอง ผใหญกบผนอย ซงนาไปสการใหสทธพเศษ ตดสนบน หลกเลยงกฎหมาย ทาใหเกดการคอรรปชนขนได ซงเปนอปสรรคตอการมธรรมาภบาล ลกษณะ 2 ประการของวฒนธรรมไทยทไดกลาวถงขางตน อาจจะเปนอปสรรคตอการสงเสรมหลกธรรมาภบาลในสงคมไทยอยบาง แตประเทศไทยไดเผชญกบปญหาสงคม และวกฤตเศรษฐกจมาแลว จงมความจาเปนทสงคมไทยตองเปลยนแปลง ปรบตวใหเขมแขงเพอความอยรอด ในกระบวนการของการปรบเปลยนน จาเปนตองปฏรปสงคม เศรษฐกจ การเมอง และการปกครองเพอใหทกสวนของสงคมเกดความเปนธรรม จากความเขาใจดงกลาว อาจจะมผลตอการการปรบเปลยนลกษณะวฒนธรรมบางประการในอนาคตได


สรป ในการทาใหหลกธรรมาภบาลมผลในทางปฏบตนน อาจจะพจารณาแนวทางของกลมธรรมาภบาลอานาจนยมเปนสวนหนงของขนตอน มประเดนสาคญดงน

1. แมวากฎหมายรฐธรรมนญฉบบปจจบนจะบญญตหลกธรรมาภบาลไวกตาม แตยงมกฎหมาย ประกอบทเกยวของอน ๆ ทยงตองมการแกไขใหสอดคลองตองกน ดงนนประชาชนจงตองตดตาม มสวนรวมในโครงสรางและกระบวนการแกไขและจดทากฎหมายเพอใหหลกธรรมาภบาลไดกลายเปนสาระสาคญของกฎหมายทเกยวของอยางแทจรง 2. ธรรมาภบาลจะเกดขนไดหากมความรวมมอทพรอมเพรยงกนของภาครฐ ภาคเอกชน และภาค ประชาชน ภาคประชาชนอาจอยในรปของปจเจกชน กลมองคกรพฒนา หรอกลมประชาสงคม เมอภาครฐตองการใหองคกรของรฐนาหลกธรรมาภบาลไปใชใหเปนผลในทางปฎบต รฐบาลอาจทาไดดวยการกาหนดเปนนโยบาย จดสรรบงบประมาณสนบสนน และประเมนผลการดาเนนงานของหนวยงานตาง ๆ

3. ในสวนของการบรหารทรพยากรมนษย ตองพยายามหลกเลยงสงทจะทาใหบคลากรคดหรอเขาใจ วา ธรรมาภบาล เปนการลดจานวนคนทางานลง แตใหมการมองวาเปนการพฒนาคณภาพและศกยภาพของบคลากรใหทางานใหมประสทธภาพมากยงขน ตองมการสรางคานยมใหมในลกษณะของ “ไทยรวมสรางไทย” เพราะเชอกนวาในทสดแลวหลกธรรมาภบาล และตวชวดเปนความจาเปนทมาชวยใหการบรหารการจดการดขนและประเมนไดชดเจน

4. การเรยนรประสบการณการใชธรรมาภบาลจากตางประเทศเปนสงด ใหมการปรบใชใหเหมาะสม กบบรบทของสงคมไทย แตตองคงหลกการสาคญ ทบทวนตวชวดทมอย และสรางตวชวดทเหมาะสมขนมาใหม

5. นาเทคโนโลยสารสนเทศมาประยกตใชเพอการจดสรางตวชวด ออกแบบระบบฐานขอมลสาร สนเทศของธรรมาภบาลขนใหม 6. จดโครงสรางของคณะทางานการสรางตวชวดธรรมาภบาลใหมความกะทดรด คลองตวในการทางาน ประกอบดวยทรพยากรบคคลหลากหลายทมความร ความสามารถ ประสบการณ และมความชานาญ เพอผลกดนใหมการนาหลกธรรมาภบาลไปใชใหมผลในทางนโยบาย และภาคปฏบตอยางแทจรง

บรรณานกรม เกรยงศกด เจรญวงศศกด. 2541. ธรรมรฐภาคเมอง: บทบาทภาคเมอง. รฐสภาสาร 46 (กนยายน):1-65. แกวสรร อตโพธ. 2543. การใชประชาพจารณในงานจดการคณภาพสงแวดลอม ใน สงแวดลอมในรฐธรรมนญ แปลง

แนวคดสปฏบต. เอกสารประกอบการสมมนา. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

ชนะศกด ยวบรณ 2543. กระทรวงมหาดไทยกบการบรหารจดการทด. ใน การปกครองทด (Good Governance). กรงเทพฯ: บพธการพมพ.

ชยอนนต สมทวณช. 2541. Good Governance กบการปฏรปการศกษา – การปฏรปการเมอง. ม.ร.พ. ชยอนนต สมทวณช. 2542. ประชารฐกบการเปลยนแปลง. กรงเทพฯ: สถาบนนโยบายศกษา. ชลพร เดชขา. 2543. การบรหารจดการทด: ความจาเปนของราชการไทย. ขาราชการ 44 (พฤษภาคม-มถนายน):44-

55. ธรยทธ บญม. 2541. ธรรมรฐแหงชาต ยทธศาสตรกหายนะประเทศไทย. กรงเทพฯ: สานกพมพสายธาร. นครนทร เมฆไตรรตน. 2541. ธรรมรฐแหงชาตและเรองทชวนใหคดตอเนอง. เนชนสดสปดาห 6 (29 มกราคม –

4 กมภาพนธ):81. นฤมล ทบจมพล. 2541. แนวคดและวาทกรรมวาดวย “ธรรมรฐแหงชาต”. ใน การจดการปกครอง

(Governance),บรรณาธการ ม.ร.ว.พฤทธสาณ ชมพล, 15-31. กรงเทพฯ: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

บวรศกด อวรรณโณ. 2542. การสรางธรรมาภบาล (Good Governance) ในสงคมไทย. กรงเทพฯ: วญชน. ประธานสภาอาจารยมหาวทยาลยทวประเทศ (ปอมท.) 2542.การบรหารจดการทดในมหาวทยาลยไทย เอกสาร

ประกอบการสมมนาวชาการท ปอมท.จดรวมกบสภาคณาจารยจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 20-21 พ.ค. ___________. 2543. การบรหารจดการทดในมมมองของประชาคมมหาวทยาลย. เอกสารประกอบการประชม

วชาการประจาป 2543 ท ปอมท. จดรวมกบสภาขาราชการมหาวทยาลยเกษตรศาสตร, 25-26 พฤษภาคม. ประเวศ วะส. 2542. ยทธศาสตรชาต. กรงเทพฯ: สานกงานกองทนเพอสงคมธนาคารออมสน. ประสทธ ดารงชย. 2542. “ทศทางประเทศไทยในการสรางธรรมาภบาลและแกไขปญหาทจรตคอรรปชน.” [เปดดเมอ

18 มนาคม 2544]. จาก http://www.meechaithailand.com; INTERNET. พนส ทศนยานนท. 2543. ธรรมรฐกบการจดการสงแวดลอม ใน สงแวดลอมในรฐธรรมนญ แปลงแนวคดสปฏบต.

เอกสารประกอบการสมมนา. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

พรอมรนทร พรหมเกด. 2543. ธรรมรฐกบการปฏรปสงคมและการเมอง. รฐสภาสาร 48, 3 (ม.ค. 43). พลนจ ปยะอนนต. 2541. บทบาทของงานตรวจสอบภายในกบการกากบดแลกจการ. กรมบญชกลาง 39:

13-26. ไพโรจน พรหมสาสน. 2541. การบรหารงานทดมประสทธภาพ. พฒนาชมชน 37 (กรกฎาคม):15-19. ระดมแนวคดธรรมรฐสการปฏรปสงคมไทย. 2541. รายงานพเศษ สยามรฐสปดาหวจารณ 45 (9): 7-9. รายงานพเศษ. 2541. ระดมแนวคดธรรมรฐสการปฏรปสงคมไทย. สยามรฐสปดาหวจารณ 45 (9): 7-9.


รง แกวแดง. 2538. รเอนจเนยรง ระบบราชการไทย. กรงเทพฯ: สานกพมพมตชน. ลขต ธรเวคน. 2541. ธรรมรฐคออะไร. มตชน (16 มถนายน):6. วรภทร โตธนะเกษม. 2541. การสราง Good Governanceในภาคเอกชน. กรมบญชกลาง 39:19-28. วรลกษณ มนสเออศร. 2541. ธรรมรฐภาคราชการ. พฒนาชมชน 37 (มถนายน):13-17. สถาบนพระปกเกลา. 2543. คมอสาหรบสมาชกรฐสภาสาหรบปราบปรามทจรตฯ. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา. สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI). 2541. จากวกฤตสการพฒนาทยงยน (กลมท4) ธรรมาภบาลเพอการ

พฒนาทยงยน. การสมมนาวชาการ TDRI ประจาป 2541, 11-12 ธนวาคม, ณ โรงแรมแอมบาสเดอรซต, จงหวดชลบร.

___________. 2543. สงคมโปรงใสไรทจรต. การสมมนาวชาการ TDRI ประจาป 2543, 18-19 พฤศจกายน, ณ โรงแรมแอมบาสเดอรซต, จงหวดชลบร.

สมชาย ภคภาสนววฒน. 2541. ธรรมรฐกบกระแสสงคม (1). เนชนสดสปดาห 6 (19-25 กมภาพนธ ):18. สยมพร ปญญาคม. 2541. การบรหารจดการทด (Good Governance) กบหลกพระพทธศาสนา. วทยานพนธ,

รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต, จฬาลงกรณมหาวทยาลย. สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). 2543a. การบรหารกจการบานเมองและสงคมทด (Good

Governance) รายงานประจาป 2541-2543. กรงเทพฯ: สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. _______________. 2543b. เรงปฏรปเพอประชาชน โลกใหมราชการไทย: 1 (4). สานกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน (ป.ป.ง.). 2544. มตชน, เมษายน. สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, สถาบนพระปกเกลา, เลขาธการสภาผ

แทนราษฎร และ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) 2541. สรปประเดนการอภปราย ธรรมรฐแหงชาต.

สดจต นมตกล. 2543. กระทรวงมหาดไทยกบการบรหารจดการทด. ใน การปกครองทด (Good Governance). กรงเทพฯ: บพธการพมพ.

สทศน สงหเสน. 2542. วสยทศนการเมองของชนชนนา-ขาราชการเกยวกบการกาวสภาพลกษณของรฐบาลธรรมรฐ ภายใตกลไกและกตกาการเลอกตงตามรฐธรรมนญ 2540. วทยานพนธ, รฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต, สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร.

สรชาต บารงสข. 2541. กองทพกบธรรมรฐ: การควบคมทหารโดยพลเรอน?. มตชนสดสปดาห 18 (4 สงหาคม): 12-13.

องคกรเพอความโปรงใสในประเทศไทย. 2543. การสารวจดชนชวดภาพลกษณคอรปชน ป พ.ศ. 2543. IT-Thailand Newsletter 2 (กนยายน): 4-5.

อนชาต พวงสาล และ อรทย อาจอา, บรรณาธการ. 2541. การพฒนาเครองชวดคณภาพชวตและสงคมไทย. กรงเทพฯ: สานกงานกองทนสนบสนนการวจย.

อภงคญฎา วงษานทศน. 2543. การปฏรปรฐสภาไทยตามหลกการปกครองทด. รฐสภาสาร 48 (พฤศจกายน). อมรา พงศาพชญ และ นตยา ภทรลรดะพนธ. 2541. องคการใหทนเพอประชาสงคมในประเทศไทย. ใน รายงาน

ผลการวจยเรอง “องคการใหทนเพอประชาสงคมในประเทศไทย”. กรงเทพฯ: สถาบนวจยสงคม, จฬาลงกรณมหาวทยาลย.


อมรา พงศาพชญ. 2543. ธรรมนญกบประชาสงคมและองคกรประชาสงคม ใน สงแวดลอมในรฐธรรมนญ แปลงแนวคดสปฏบต. เอกสารประกอบการสมมนา. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม.

อรพนท สพโชคชย. 2541. รายงานทดอารไอ “สงคมเสถยรภาพและกลไกประชารฐทด”. ฉ. 20 (มกราคม 2541). อานนท ปนยารชน. 2541. สงคมโปรงใสไรทจรต. มตชนสดสปดาห 21 (8 มกราคม):27-28. อานนท ปนยารชน. 2542. มมมองนายอานนท. กรงเทพฯ: มตชน. อานนท ปนยารชน. 2543. รายงานทดอารไอ “สงคมโปรงใสไรทจรต”. ฉ. 28 (พฤศจกายน). Agere, Sam. 2000. Promoting Good Governance: Principles, Practices and Perspective. London:

Commonwealth Secretariat. Asian Development Bank (ADB). 1999a. Governance in Thailand: Challenge, Issues and Prospects.

Report. _______________. 1999b. Good Governance and anti-corruption: The road forward to Indonesia. Paper

presented at the Eight Meeting of the Consultative Group on Indenosia, 27-28 July 1999, at Paris, France.

Bolongaita, Emil P. , Jr. 1997. Total Quality Governance (TQG): A New Model for Government-Citizen Relations. [cited 03 April 2001]. Available from http://www.virtualref.com/uncrd/658.htm; INTERNET

Cheema, Shabbir. 1997. “UNDP Policy and Governance: Conceptual Framework and Development Cooperation.” Speech given at the Good Governance and Democratization Conference in Ottawa on October 16. [cited 27 March 2001]. Available from http://www.unac.org/events/goodgov/part1.html; INTERNET.

Good Governance and Public Sector Reforms in the United States. 2000. [cited 18 December 2000]. INTERNET.

Kaufmann, Daniel., Aart Kraay, and Pablo Zoido-Lobaton. 1999. Aggregating Governance Indicators. Working paper, World Bank Institute, Washington, DC.

Knack, Steve. and Manning, Nick. 2000. “Towards Consensus on Governance Indicators: selecting public management and broader governance indicators.” [cited 20 March 2001]. Available from http://www.worldbank.org/publicsector/consensus.htm; INTERNET.

Mendoza, M.L. 2000. Measures of Good Governance in the Philippine Public Sector: The Use of an Organizational Excellence Framework. Paper prepared for Asia Pacific Governance 2000, 27-28 April, at Sheraton Hotel, Brisbane, Queenaland, Australia.

Phongpaichit, Pasuk and Piriyarangsan, Sungsidh. 1994. Corruption and Democracy in Thailand. Bangkok: O.S. Printing House.

Special Initiative on Africa (SIA), The United Nations. 1998. “Democratic Governance in Botswana.” [cited 04 April 2001]. Available from http://www.un.org/Depts/eca/sia/govern/botswana.html; INTERNET.


The Express India Group. 1997. “Democracy vs good governance.“ [cited 28 March 2001]. Available from http://www.expressindia.com/ie/daily/19970816/22850163.html; INTERNET.

The Urban Governance Initiative. 1999. “Suggested Indicators of Good Urban Governance.” [cited 24 January 2001]. Available from http://www.tugi.apdip.net/Indicators%20Book/Contents.htm; INTERNET.

United Nations (UN). 2000. Building Partnerships for Good Governance. New York: United Nations Press. Weiss, Thomas G. 2000. Governance, good governance and global governance: conceptual and actual

challenges. Third World Quarterly 2:795-814.

ภาคผนวก


ภาคผนวก 1 แหลงขอมล

สถาบน หองสมด จฬาลงกรณมหาวทยาลย สถาบนวทยบรการ สถาบนวจยสงคม หองสมดคณะรฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร หอสมดปรด พนมยงค หองสมด ศ.ดเรก ชยนาม สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร หองสมดสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร มหาวทยาลยสงขลานครนทร วทยาเขตหาดใหญ หอสมดคณหญงหลง อรรถกระวสนทร มหาวทยาลยสงขลานครนทร วทยาเขตปตตาน หอสมดจอหน เอฟ. เคเนด มหาวทยาลยทกษณ จงหวดสงขลา หองสมดมหาวทยาลยทกษณ สถาบนราชภฎสงขลา หองสมดสถาบนราชภฎสงขลา กระทรวงวทยาศาสตรเทคโนโลยและการพลงงาน สานกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต กระทรวงมหาดไทย (กรมการปกครอง) หองสมดเจาฟายคลทฆมพร รฐสภา หองสมดรฐสภา สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) หองสมดสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) หองสมดสานกงาน ก.พ. สานกงานองคการสหประชาชาต (ประเทศไทย) United Nations ESCAP Library


ภาคผนวก 2 สาระสงเขป

สาระสงเขปของเอกสารทเกยวของกบธรรมาภบาลมดงตอไปน แกวสรร อตโพธ. 2543. การใชประชาพจารณในงานจดการคณภาพสงแวดลอม ใน สงแวดลอมในรฐธรรม

นญ แปลงแนวคดสปฏบต. เอกสารประกอบการสมมนา. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม. บทความนกลาวถงสทธในการรวมทาประชาพจารณของประชาชนตามมาตรา 59 หมวด 3 เพอเปนการให

สทธและเสรภาพแกประชาชนตามรฐธรรมนญ 2540 กาหนดใหกจกรรมทมผลกระทบตอประชาชนในคณภาพสงแวดลอมตองจดทาประชาพจารณ ซงจะตองเกดขนกอนกระบวนการตดสนใจทาของรฐ ประชาพจารณไมใชประชาสมพนธ แตเปนสทธตามกฎหมายของประชาชนผมสวนไดสวนเสยทอาจไดรบผลกระทบจากกจกรรมนนๆ ประชาพจารณเปนกระบวนการทางกฎหมายไมใชการเมองจงไมใชประชามต ผลในทางปฏบตจากการทาประชาพจารณนน ประชาชนจะไดรบความเปนธรรมและเกดความรบผดชอบทงจากภาครฐและภาคประชาชน ทาใหทกฝายไดรวมรบผดชอบผลประโยชนสาธารณะรวมกน ชนะศกด ยวบรณ 2543. กระทรวงมหาดไทยกบการบรหารจดการทด. ใน การปกครองทด (Good

Governance). กรงเทพฯ: บพธการพมพ. บทความชวา Good Governance เปนแนวคดของธนาคารโลกทใชในการกาหนดนโยบายการใหกเงนกบประเทศกาลงพฒนา คานยามความหมายของ Good Governance ระบบบรหารจดการทดในระบบราชการไทย แนวทางการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ซงควรสงเสรมใหสงคมไทยอยบนพนฐานหลกสาคญ 6 ประการ คอ หลกนตธรรม หลกคณธรรม หลกความโปรงใส หลกการมสวนรวม หลกความรบผดชอบและหลกความคมคา นอกจากนยงกลาวถงกลยทธการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ทตองมการปฏรปบทบาทหนาท โครงสรางและกระบวนการทางานของหนวยงานและกลไกบรหารภายในภาคธรกจเอกชนตองมการปฏรปและสนบสนนใหหนวยงานเอกชนมกตกาการทางานทโปรงใสตอลกคา มความรบผดชอบตอสงคม ภาคประชาชนควรตระหนกในสทธหนาทและความรบผดชอบในเศรษฐกจ สงคม และการเมอง ชยอนนต สมทวณช. 2542. ประชารฐกบการเปลยนแปลง. กรงเทพฯ: สถาบนนโยบายศกษา.

บทท 4 ประชาสงคมกบวถประชา (153-164) เปนบทสมภาษณ ดร.ชยอนนต สมทวณช โดย นาย แพทยชชย ศภวงศ เมอวนท 13 ธนวาคม 2539 ณ บานพระอาทตย เกยวกบความหมายและการเรยกใชคา Civil Society ตางๆ การจดตงองคกรประชาสงคม สาระของประชาสงคมและความคดเหนของ ดร.ชยอนนต ตอกจกรรมตามวถประชาขององคกรประชาสงคม เชน สมชชาประชาชน องคกรเอกชนและองคกรประชาชนในเรองโครงสราง อานาจหนาท และประเดนหลกของการจดตง บทท 5 วาระแหงชาต – ประชาธปไตยไทยสากล (165-177) กลาวถงความเปนมาของระเบยบวาระแหงชาต การจดตงระเบยบวาระแหงชาต ซงจาเปนตองใหหลายๆ สวนของสงคมมาพดคยกน เพอเกดกระบวนการมสวนรวมทเรยกวา ”ประชารฐ” มการเสนอประชาธปไตยไทยแบบสากลมาแทนทวฒนธรรมทางการเมองแบบเกา โดยเรมตนทการเมองทองถน นนคอ การมสวนรวมของประชาชนหรอชมชน


ธรยทธ บญม. 2541. ธรรมรฐแหงชาต ยทธศาสตรกหายนะประเทศไทย. กรงเทพฯ: สานกพมพสายธาร. หนงสอนกลาวถง ความหมายของธรรมรฐแหงชาต ความจาเปนของการม ธรรมรฐแหงชาต รปแบบ ภารกจ

ของธรรมรฐแหงชาต วกฤตเศรษฐกจของไทยกบปจจยททาใหเกดธรรมรฐแหงชาต รวมถงยทธศาสตรกชาตจากหายนะ ไดแก การเพมทนทางการเมอง การเพมทนทางสงคมใหกบประเทศ และการเพมทนทางคานยม วฒนธรรม ตลอดจนเสนอกรอบความคดในการปฏรปตวเอง อกสวนหนงเปนการกลาวถง วกฤต รตนโกสนทรครงท 2 ทประชาธปไตยแบบตวแทนลมเหลวและเสนอประชาธปไตยแบบตรวจสอบขนมาแทนทเพอสรางทางออกในการแกปญหาเศรษฐกจลมละลาย นฤมล ทบจมพล. 2541. แนวคดและวาทกรรมวาดวย “ธรรมรฐแหงชาต”. ใน การจดการปกครอง

(Governance), บรรณาธการ ม.ร.ว. พฤทธสาณ ชมพล, 15-31. กรงเทพฯ: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย. บทความนเสนอแนวคดและวาทกรรมวาดวยธรรมรฐแหงชาตทกลายเปนกระแสหนงในสงคมการเมองไทย

โดยชใหเหนถงแนวคด การตความ ทมานยามของธรรมรฐในบรบทการเมองไทย ตลอดจนขอเสนอเชงยทธศาสตรของกลมตางๆ เชน กลมนกธรกจ กลมราชการ กลมทสนบสนนแนวคดเรองการกระจายอานาจ และ แนวคดของธรยทธ บญม รวมถงทาทของกลมตางๆตอกระแสธรรมรฐแหงชาตของกลมทสนบสนน ไดแก กลมนกธรกจ กลมราชการ สวนกลมทคดคาน ไดแก นกวชาการบางกลมและองคกรพฒนาเอกชนระดบรากหญา

บวรศกด อวรรณโณ. 2542. การสรางธรรมาภบาล (Good Governance) ในสงคมไทย. กรงเทพฯ: วญ

ชน. เนอหาของหนงสอนแบงออกเปน 4 บท บทท 1 กลาวถงความหมายและลกษณะของธรรมาภบาลตาม

แนวความคดสากล เปาหมาย โครงสราง กระบวนการและสาระของ ธรรมาภบาล ความสมพนธระหวางประชาธปไตย ธรรมาภบาลและการพฒนาเศรษฐกจและสงคม บทท 2 กลาวถงธรรมาภบาลในอดตและการปฏรปการเมองเพอสราง ธรรมาภบาลในสงคมไทย รากฐานของธรรมาภบาล ไดแก ธรรมาภบาลเชงโครงสราง เชน การปรบโครงสรางองคกรนตบญญต การปรบโครงสรางระบบราชการ การปรบ โครงสรางขององคกรอสระ และธรรมาภบาลเชงกระบวนการ ไดแก การรวมรบรใน การจดการ สทธในการรวมใหขอมลและความคดเหน สทธในการรวมตดสนใจรวมทา และรวมรบผล สทธในการรวมตรวจสอบ บทท 3 เกยวกบวฒนธรรมและธรรมาภบาลไทยเดมกบธรรมาภบาลสากล และความขดแยงระหวางธรรมาภบาลสากลกบวฒนธรรมการเมองไทย ซงกลาวถงพฒนาการของวฒนธรรมกบธรรมาภบาลไทยเดม และความพยายามสรางธรรมาภบาลพทธเพอผสานกบธรรมาภบาลไทยเดม บทท 4 เปนบทสรปและขอเสนอแนะเพอการสรางธรรมาภบาลใหเกดขนในสงคมไทย ประธานสภาอาจารยมหาวทยาลยทวประเทศ (ปอมท.) 2542. การบรหารจดการทดในมหาวทยาลยไทย

เอกสารประกอบการสมมนาวชาการท ปอมท.จดรวมกบสภาคณาจารยจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 20-21 พ.ค. หนงสอเลมนเปนการประมวลขอคดเหนจากการบรรยายและบทวพากยเพมเตมจากการสมมนาวชาการ

ประจาป 2542 ของทประชมประธานสภาอาจารยมหาวทยาลยทวประเทศ (ปอมท.) รวมกบสภาคณาจารยจฬาลงกรณมหาวทยาลย เรอง การบรหารจดการทดในมหาวทยาลยไทย เมอวนท 20-21 พ.ค. 42 โดยมผทรงคณวฒทเปนผนาทางการเมอง ทางความคดและการศกษาในระดบอดมศกษาของประเทศ เชน นายอานนท ปนยารชน ดร.


วจตร ศรสอาน ดร.ชยอนนต สมทวณช เปนตน โดยเนอหาสวนใหญเปนเรองเกยวกบธรรมาภบาลและการนาธรรมาภบาลมาใชในการบรหารจดการมหาวทยาลย ประธานสภาอาจารยมหาวทยาลยทวประเทศ (ปอมท.) 2543. การบรหารจดการทดในมมมองของประชา

คมมหาวทยาลย. เอกสารประกอบการประชมวชาการประจาป 2543 ท ปอมท. จดรวมกบสภาขาราชการมหาวทยาลยเกษตรศาสตร, 25-26 พฤษภาคม. เอกสารประกอบการประชมวชาการนเปนผลงานวจยเกยวกบรปแบบใหมของการบรหารจดการทดใน

มหาวทยาลย ซงเปนความรวมมอของประธานสภาคณาจารยจากมหาวทยาลยของรฐ 21 แหง แบงการศกษาออกเปน 3 สวนคอ สวนแรกเปนการสารวจความคดเหนจากประชาคมมหาวทยาลย 21 แหง สวนทสอง เปนการสมภาษณผทรงคณวฒเกยวกบการบรหารจดการทด สวนทสาม เปนผลการวเคราะหรปแบบของการบรหารจดการทดและคณลกษณะเกยวกบตวชวดในเรองการบรหารจดการทดในมหาวทยาลย จากการศกษาพบวา ประชาคมมหาวทยาลยมความเหนรวมกนวาควรมความอสระและคลองตวในการบรหาร โดยควบคไปกบการประเมนทเนนผลงานและการตรวจสอบทเปดเผยได กฎระเบยบตางๆตองมความชดเจนและเปดเผยใหรบรทวกน มหาวทยาลยตองพฒนาประสทธภาพและประสทธผลในดานการบรหารการเงนและทรพยสน โดยทสภาอาจารยควรจะมบทบาทหนาทนเปนอนดบแรก ประสทธ ดารงชย. 2542. “ทศทางประเทศไทยในการสรางธรรมาภบาลและแกไขปญหาทจรตคอรรปชน.”

[เปดดเมอ18 มนาคม 2544]. จาก http://www.meechaithailand.com; INTERNET. บทความนกลาวถงปญหาคอรรปชนในประเทศไทยตงแตอดตจนถงปจจบน วธการแกปญหาทผานมาและท

กาลงดาเนนการอย ตลอดจนทศทางการแกปญหาในอนาคตทงของภาครฐ ภาคธรกจเอกชน และภาคประชาชน ซงการแกปญหานเราอาจตองเรมตนทการแกปญหาความไมร ความไมพอ ความไมเหมาะสมของระบบกฎเกณฑในสงคม ความไมสมควรของคานยมของคน รวมถงวธการสรางธรรมาภบาลทเปนงานสาคญในการแกปญหาคอรรปชน คอ การสรางศรทธา การหาความรวมมอและการปลกจตสานกในการตอตานคอรรปชนของสงคม

ประเวศ วะส. 2542. ยทธศาสตรชาต. กรงเทพฯ: สานกงานกองทนเพอสงคมธนาคารออมสน.

บทความนกลาวถงวตถประสงคในการปฏรปสงคมเพอปรบใหเกดความเขมแขง ถกตอง เปนธรรมในทกสวนของสงคมเพอนาไปสธรรมรฐ ในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 8 ไดเสนอแนวทางการปฏรป 7 เรองหลกในสงคมไทย คอ การสรางคณคาและจตสานกใหม การสรางเศรษฐกจพอเพยง และประชาสงคม การปฏรประบบเศรษฐกจมหภาคและการเงน ปฏรประบบรฐทงระบบการเมองและระบบราชการ การปฏรปการศกษา การปฏรปสอเพอสงคม การปฏรปกฎหมาย พนส ทศนยานนท. 2543. ธรรมรฐกบการจดการสงแวดลอม ใน สงแวดลอมในรฐธรรมนญ แปลงแนวคด

สปฏบต. เอกสารประกอบการสมมนา. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม. บทความเรองธรรมรฐกบการจดการสงแวดลอม กลาวถงนยามของ Good Governance ขององคกร

ระหวางประเทศตางๆ เชน ADB และ JICA รวมถงนกวชาการทางดานสงแวดลอมชาวตางประเทศ คอ Nickum and


Nishiota ในบทความเนนเรองการนาธรรมรฐมาใชในกระบวนการจดการสงแวดลอม ซงปรากฏอยใน พ.ร.บ. สงแวดลอม พ.ศ.2535 จดวาเปนกฎหมายไทยฉบบแรกทนาเอาหลกธรรมรฐมาใชในการจดการสงแวดลอม ทมการรบรองสทธของประชาชนในการมสวนรวมในการรกษาสงแวดลอม ทงในเรองสทธการรบรขอมล การรองเรยนกลาวโทษผกระทาผดตอกฎหมายสงแวดลอม รวมถงการรบรองสถานภาพขององคกรเอกชนทมกจกรรมเกยวของกบการอนรกษทรพยากรธรรมชาต พรอมรนทร พรหมเกด. 2543. ธรรมรฐกบการปฏรปสงคมและการเมอง. รฐสภาสาร 48, 3 (ม.ค. 43).

บทความนเปนบทความทกลาวถงสาระสาคญของธรรมรฐ และความสาคญของธรรมรฐในฐานะทเปน ยทธศาสตรสาหรบการปฏรปสงคม-การเมองไทย ซงสาเหตทตองมธรรมรฐนนเปนผลมาจากการทประเทศไทย ตองประสบปญหาวกฤตทางเศรษฐกจและการเงนอยางรนแรง การปฏรปสงคม-การเมองจงถกนามาใชโดย เสนอเปนระเบยบวาระแหงชาต เรองทจะตองปฏรป คอ การสรางคณคาและจตสานกใหม สรางเศรษฐกจพอ เพยงและประชาสงคม ปฏรประบบเศรษฐกจมหภาคและการเงน ปฏรประบบรฐทงระบบการเมองและระบบราช การ ปฏรปการศกษา ปฏรปสอเพอสงคม และปฏรปกฎหมาย รายงานพเศษ. 2541. ระดมแนวคดธรรมรฐสการปฏรปสงคมไทย. สยามรฐสปดาหวจารณ 45 (9): 7-9.

รายงานนกลาวถงธรรมรฐในประเทศไทย โดยนาผลจากการประชมเชงปฏบตการเมอวนท 24-26 กรกฎาคม 2541 เรองธรรมรฐกบการปฏรปสงคมการเมองไทย โดย น.พ.ประเวศ วะส, ศรสวาง พววงศแพทย และธรยทธ บญม มาสรปประเดนหลกจากการประชมในครงนน เชน เรองทประชาชนตองทาความเขาใจในรฐธรรมนญ เรองประชาสงคม และการปฏรปสงคม เปนตน วรลกษณ มนสเออศร. 2541. ธรรมรฐภาคราชการ. พฒนาชมชน 37, ฉบบท 6 (มถนายน 2541): 13-17. บทความนเปนการกลาวถงสาระสาคญทวไปของธรรมรฐ โดยมงเนนรายละเอยดไปทธรรมรฐในระบบราชการ โดยในสวนทายของบทความเปนการสรปประเดนสาคญจากการอภปรายของวทยากร เชน คณหญงทพาวด เมฆสวรรค เลขาธการ ก.พ. นายกลาณรงค จนทก เลขาธการคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ดร. ผาสก พงษไพจตร คณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย และ ม.ร.ว.จตมงคล โสณกล อดตปลดกระทรวงการคลง สถาบนพระปกเกลา. 2543. คมอสาหรบสมาชกรฐสภาสาหรบปราบปรามทจรตฯ. กรงเทพฯ: สถาบนพระ

ปกเกลา. หนงสอนแบงเนอหาออกเปน 4 บท บทท 1 เปนแนวคดเรองการบรหารปกครองทดกบบทบาทของรฐสภา

ในการปราบปรามการทจรต บทท 2 เปนคาจากดความของคาวา “ การทจรตประพฤตมชอบในวงราชการ” รปแบบและสาเหตตางๆ ทงจากปจจยดานการเมอง กฎหมาย ระบบราชการ เศรษฐกจ และปจจยขามชาต ซงสงผลเสยตอทงดานการเมอง เศรษฐกจ และสงคมของประเทศชาต บทท 3 การใชวธการตางๆในการปราบปรามการทจรต เชน การปฏรปทางการเมอง ปฏรปทางเศรษฐกจ ปฏรปการบรหาร ปฏรปตลาการและกฎหมาย หรอผานทางประชาสงคม สอมวลชน บทท 4 วธการเสรมสรางเครองมอในการแกปญหาการทจรต ภารกจทรฐสภาตองดาเนนการในการแกปญหาการทจรต เชน การตงคณะกรรมการชดตางๆของรฐสภา ซงตองมการวางแผนปฏบตงานอยางเปนระบบ


และชดเจน และสงทปรากฏเกยวกบการทจรตระดบภมภาค ทงละตนอเมรกา แอฟรกาแถบใตซาฮารา เอเชยแปซฟก และประชาคมรฐอสระ ภาคผนวก เรองระบบความซอสตยสจรตแหงชาตโดย แพตเตอร แลงเซท, รค สแตเพนเฮรสทและเจเรม โพพ อธบายถงการสรางระบบความซอสตยสจรตแหงชาต คอ ปฏรปการบรหารหนวยงานททาหนาทควบคมดแล ความรบผดชอบของฝายตลาการ บทบาทของประชาชนและประชาสงคม และเสรภาพของสอมวลชน สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI). 2541. จากวกฤตสการพฒนาทยงยน (กลมท4) ธรรมาภ

บาลเพอการพฒนาทยงยน. การสมมนาวชาการ TDRI ประจาป 2541, 11-12 ธนวาคม, ณ โรงแรมแอมบาสเดอรซต, จงหวดชลบร. สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทยไดรบมอบหมายจากรฐบาลใหหาแนวทางในการแกไขปญหาและ

กอบกประเทศใหพนจากวกฤต ทางTDRI ไดกาหนดหวขอเรองธรรมาภบาลในสงคมไทยให เปนหวขอหลก 1 ใน 4 ของหวขอหลกๆ เพอศกษาวเคราะหและเสนอประเดนสาคญทจะนาไปสการปฏรปและปรบกฏเกณฑสงคมทเปนปญหา ทงนธรรมาภบาลจะชวยสรางความมนคงใหสงคมไทยในอนาคต จากการสมมนาวชาการน ผเขารวมสมมนาไดเสนอ แนะแนวคดเพอสรางธรรมาภบาลในสงคมไทย ในรายงานสรปขอเสนอแนะประกอบดวย ความเปนมาและเหตผล ความหมายและคานยาม ธรรมาภบาลและความจาเปนในการกวกฤตและการพฒนาทยงยน ยทธวธการสรางธรรมาภบาลในสงคมไทย ขอเสนอเพอสงเสรมธรรมาภบาลในสงคมไทย มาตรการทตองดาเนนการอยางเรงดวน และงานทตองดาเนนการอยางตอเนอง สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). 2543. การบรหารกจการบานเมองและสงคมทด (Good

Governance) รายงานประจาป 2541-2543. กรงเทพฯ: สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. หนงสอนแบงเนอหาเปน 4 สวน สวนแรก เปนการบรรยายพเศษของ นายอภสทธ เวชชาชวะ รฐมนตร

ประจาสานกนายกรฐมนตร เรองการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด สวนท 2 เปนการอภปรายเรองการบรหารกจการบานเมองและสงคม: ปญหาและแนวทางแกไข โดยคณะวทยากรประกอบดวย คณหญงทพาวด เมฆสวรรค เลขาธการสานกงาน ก.พ., นายนนทพล นมสมบญ ผอานวยการสานกงานตรวจเงนแผนดน (สตง.), ดร.อรพนท สพโชคชย ทปรกษา TDRI และนายกลานรงค จนทก เลขาธการสานกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ปปช.) สวนท 3 แนวทางการดาเนนการตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 โดยการประชมกลมยอย 6 กลมคอ กลมหลกนตธรรม, กลมหลกคณธรรม, กลมหลกความโปรงใส, กลมหลกความรบผดชอบ, กลมหลกความมสวนรวม, กลมหลกความคมคา และ สวนท 4 เปนกาหนดการประชมประจาป และรายชอคณะทางานจดประชมประจาประหวางสวนราชการกบสานกงาน ก.พ. สานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.). 2543 เรงปฏรปเพอประชาชน โลกใหมราชการไทย.

1 (4). บทความนประกอบดวย 3 ประเดนหลก ประเดนแรก คอ การใหขาราชการปรบบทบาทโดยเปลยนเปนการ

ทางานเพอประชาชน มความซอสตย เปนมตร ประหยดและบรการด ประเดนทสอง คอ การเปดตวโครงการประเทศไทยใสสะอาด ซงเปนโครงการทรณรงคใหประชาชนรวมอดมการณตอตานการคอรรปชน ประเดนทสาม คอ การนา


ระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทดมาใชในประเทศไทย โดยมแนวทางตามระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 ซงมจดมงหมายเพอจดระเบยบราชการและปองกนการเกดภาวะวกฤตขนอกในอนาคต ทงนตองอาศยความรวมมอจากทงภาครฐ ภาคธรกจเอกชน และภาคประชาชน สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, สถาบนพระปกเกลา, เลขาธการสภาผ

แทนราษฎร และ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) 2541. สรปประเดนการอภปราย ธรรมรฐแหงชาต. สานกงานพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, สถาบนพระปกเกลา, เลขาธการสภาผแทนราษฎร และ

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ไดจดระดมความคดธรรมรฐฟอรมหรอเวทธรรมรฐแหงชาต เมอเดอนมนาคม -พฤษภาคม 2541 หวขอของเวทความคดดงกลาวม 10 หวขอ คอ 1) ธรรมรฐกบอนาคตของประเทศไทย เสนอโดย นายอานนท ปนยารชน 2) คนจนไดอะไรจากธรรมรฐ 3) เศรษฐกจพอเพยง: แนวทางการพลกฟนเศรษฐกจ สงคม 4) สถาบนรฐสภากบธรรมรฐ เสนอโดย นายวนมหะหมดนอร มะทา 5) ธรรมรฐภาคเอกชน 6) จะสรางธรรมรฐในการเมองไทยอยางไร 7) ธรรมรฐภาคราชการ 8) ธรรมรฐกบประชาคมเมอง 9) ประชาธปไตยและธรรมรฐ 10) ความเปนไปไดในการปฏรปกฎหมาย โดยนายมชย ฤชพนธ

อมรา พงศาพชญ. 2543. ธรรมนญกบประชาสงคมและองคกรประชาสงคม ใน สงแวดลอมในรฐธรรมนญ

แปลงแนวคดสปฏบต. เอกสารประกอบการสมมนา. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม กระทรวงวทยาศาสตร เทคโนโลยและสงแวดลอม. บทความนกลาวถงธรรมรฐในความหมายของบทบาทอานาจของรฐในการดแลผลประโยชนของราษฎร

และธรรมราษฎรในความหมายของบทบาทอานาจของราษฎรในการดแลทรพยสนสาธารณะ กบบทบาทขององคกรประชาสงคมภายในประเทศ เนอหาของบทความแสดงถงความหมายของ Good Governance ความจาเปนทจะตองมธรรมรฐและธรรมราษฎรในสงคมการเมองสมยใหม การปรบกระบวนทศนจากการดแลสงคมโดยรฐบาลเปนการดแลสงคมโดยรฐและประชาชน (ธรรมรฐและธรรมราษฎร) บทบาทขององคกรระหวางประเทศกบแนวคดเรอง Good Governance และบทบาทขององคกรประชาสงคมภายในประเทศในรปแบบตางๆ เชน องคกรพฒนาเอกชนททาหนาทสรางธรรมรฐและธรรมราษฎรในประชาสงคมไทย อรพนท สพโชคชย. 2541. รายงานทดอารไอ “สงคมเสถยรภาพและกลไกประชารฐทด”. ฉ. 20 (มกราคม

2541). รายงานนไดกลาวถงความหมายและการใชคากลไกประชารฐทดขององคการระหวางประเทศตางๆ

ลกษณะและองคประกอบของกลไกประชารฐทด ไดแกการท ประชาชนในสงคมไดรบบรการสาธารณะทมคณภาพจากหนวยงานราชการ ประเทศมศกยภาพในการกาหนดหรอดาเนนนโยบายอยบนพนฐานของวชาการและเหตผล การบรหารการคลงของประเทศประสบความสาเรจ รายงานยงไดระบถงคณลกษณะของกลไกประชารฐทด เชน การมสวนรวมของประชาชน ความสจรตโปรงใส พนธะความรบผดชอบตอสงคม กลไกการเมองทชอบธรรม กฎเกณฑทยตธรรมและชดเจน ความมประสทธภาพและประสทธผล รวมถงในเรองกลไกประชารฐทดกบวกฤตของสงคมไทยใน


ดานการพยายามนาหลกกลไกประชารฐทดมาใชเพอแกไขปญหา วกฤตตางๆ และเปนการวางรากฐานการพฒนาทยงยนสาหรบสงคมไทยใหเปนสงคมทมเสถยรภาพตอไป อานนท ปนยารชน. 2542. มมมองนายอานนท. กรงเทพฯ: มตชน.

อานนท ปนยารชน อธบายถงธรรมรฐวาเปนคาทอยในระบบการปกครองมานานแลว และยงคงไดรบความสนใจอยางมากในปจจบน ยกตวอยางประเทศสงคโปร ซงเปนประเทศทมการจดการทกอยางไดดทสดประเทศหนง ทงทไมไดใชระบอบประชาธปไตยในการปกครองประเทศ จากการทสงคโปรยดถอเอา Good Governance เปนหลกในการปกครอง เรมตนทการมสวนรวมของประชาชนทงดานการรบรและแสดงความคดเหน ประชาชนสามารถเขาถงขอมลทเปนขอเทจจรงไดซงเปนหนาทของรฐทตองเปดเผย ความชอบธรรมของระบบกฎหมาย ซงหากประเทศไทยนาเอาแนวทางนมาใชทงในภาครฐและภาคเอกชนทงหมดได กจะทาใหประเทศรอดพนจากวกฤต สวนอกบทความหนง กลาวถงนยามของธรรมรฐทงขององคการระหวางประเทศและนกวชาการไทย รวมถงองคประกอบของธรรมรฐ และเนนในเรองการมสวนรวมจากประชาชนและประชาสงคมเพอแกปญหาของชาต Kaufmann, Daniel., Aart Kraay, and Pablo Zoido-Lobaton. 1999. Aggregating Governance Indicators.

Working paper, World Bank Institute, Washington, DC. มหลกฐานชดแจงปรากฏใน 150 ประเทศแลววา การมธรรมาภบาลมผลตอการพฒนาทดขน ผเขยน

วเคราะหจากฐานขอมลทมมากกวา 300 ตวชวด ซงนามาจากแหลงทหลากหลาย การใช Aggregating Governance Indicators ทาใหสามารถสราง Aggregate Indicators ทสมพนธกบ 6 แนวคดธรรมาภบาล นนคอ ความรบผดชอบ ตรวจสอบได, ความไมมนคงทางการเมองและความรนแรง, ความมประสทธภาพ, กฎระเบยบ (Regulator), หลกนตธรรม และ Graft (การสอดสองดแล) ตามทมการวด/ประเมนตวชวดของธรรมาภบาลทมผลตอการพฒนา


ภาคผนวก 3 คานยามของธรรมาภบาล

มนกวชาการและองคกรทงในและตางประเทศ ไดกลาวถงความหมายและคานยามของคาวา Good Governance หรอธรรมาภบาล ไวในบทความ เอกสาร และการประชมสมมนาทางวชาการหลายๆ แหง ตวอยางคานยามของธรรมาภบาลมดงตอไปน

1. Good governance เปนคาทธนาคารโลกไดนามาใชเมอประมาณปลาย ค.ศ. 1980 โดยไดใหความหมาย Good Governance วา ลกษณะและวถทางของการใชอานาจรฐไดถกใชในการจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศเพอการพฒนา (ประสทธ ดารงชย 2542)

2. UNDP ใหนยาม Good Governance วาหมายถง การดาเนนงานของภาคการเมอง การบรหาร และเศรษฐกจทจะจดการกจการของประเทศในทกระดบ ประกอบดวยกลไก กระบวนการ และสถาบนตางๆทประชาชนและกลมสามารถแสดงออกซงผลประโยชนปกปองสทธของตนเองตามกฎหมาย และแสดงความเหนทแตกตางกนบนหลกการของการมสวนรวม ความโปรงใส ความรบผดชอบ การสงเสรมหลกนตธรรม เพอใหมนใจวาการจดลาดบความสาคญทางการเมอง เศรษฐกจและสงคม ยนอยบนความเหนพองตองกนทางสงคม และเสยงของคนยากจนและผดอยโอกาสไดรบการพจารณาในการตดสนใจจดสรรทรพยากรเพอการพฒนา (สดจต นมตกล 2543, 13-22)

3. ธนาคารพฒนาแหงเอเชย – ADB (Governance: Sound Development Management, 1995) กลาววา Good Governance คอ การมงความสนใจไปทองคประกอบททาใหเกดการจดการอยางมประสทธภาพ เพอใหแนใจวานโยบายทกาหนดไวไดผล หมายถง การมบรรทดฐานเพอใหมความแนใจวารฐบาลสามารถสรางผลงานตามทสญญาไวกบประชาชนได (อมรา พงศาพชญ 2543, 75-95)

4. องคกรความรวมมอระหวางประเทศของญปน – JICA (Participatory Development and Good Governance Report of the Aid Study Committee, 1995) กลาววา Good Governance คอ รากฐานของการพฒนาอยางมสวนรวม โดยกาหนดใหรฐมหนาททจะสงเสรมการมสวนรวมและสรางบรรยากาศใหเกดกระบวนการมสวนรวม จะนาไปสการพฒนาทยงยน พงตนเองได และมความยตธรรมทางสงคม (อมรา พงศาพชญ 2543, 75-95)

5. ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ.2542 ไดใหหลกการของคานยาม การบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ไวดงน “การบรหารกจการบานเมองและสงคมทดเปนแนวทางสาคญในการจดระเบยบใหสงคมทงภาครฐ ภาคธรกจเอกชนและภาคประชาชน ซงครอบคลมถงฝายวชาการ ฝายปฏบตการ ฝายราชการและฝายธรกจสามารถอยรวมกนอยางสงบสข มความรรกสามคคและรวมกนเปนพลงกอใหเกดการพฒนาอยางยงยน และเปนสวนเสรมความเขมแขงหรอสรางภมคมกนแกประเทศเพอบรรเทา ปองกน หรอแกไขเยยวยาภาวะวกฤตภยนตรายทหากจะมมาในอนาคต เพราะสงคมจะรสกถงความยตธรรม ความโปรงใส และความมสวนรวม อนเปนคณลกษณะสาคญของศกดศรความเปนมนษยและการปกครองแบบประชาธป ไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข สอดคลองกบความเปนไทย รฐธรรมนญ และกระแสโลกยคปจจบน (สดจต นมตกล 2543)


6. Good Governance คอ ผลลพธของการจดการกจกรรมซงบคคลและสถาบนทวไป ภาครฐและเอกชนมผลประโยชนรวมกนไดกระทาลงไปในหลายทาง มลกษณะเปนขบวนการทเกดขนตอเนอง ซงอาจนาไปสการผสมผสานผลประโยชนทหลากหลายและขดแยงกนได (อานนท ปนยารชน 2542)

7. “ความคดธรรมรฐเปนการมอบอานาจการเมอง การปกครองแบบใหมทแขงทอตายตว แตใหมปฏสมพนธกบภาคประชาชนและใหมลกษณะแยกยอยมากขน” แนวคดธรรมรฐคอการเปนหนสวนกนในการบรหารและปกครอง ประเทศโดยรฐ ประชาชน และเอกชน ซงขบวนการอนนจะกอใหเกดความเปนธรรม ความโปรงใส ความยตธรรม โดยเนนการมสวนรวมของคนด ซงแนวคดนเกดจากเราเหนวา ระบบราชการลาหลง ทกสวนตองการการปฏรปตองมการปรบโครงสรางราชการใหดขน ใหประชาชนมสวนรวมมากขน และเราตองการใหมการตรวจสอบโดยสอมวลชนนกวชาการ (ธรยทธ บญม 2541)

8. ธรรมาภบาล หมายถง ระบบ โครงสราง และกระบวนการตางๆทวางกฎเกณฑความสมพนธ ระหวางเศรษฐกจ การเมอง และสงคมของประเทศ เพอทภาคตางๆของสงคมจะพฒนาและอยรวมกนอยางสงบสนตสข (บวรศกด อวรรณโณ 2542, 18. อางถง UNDP, Governance for Sustainable Human Development, a UNDP Policy Document, January 1997)

9. Good Governance นาจะเปนการปรบศพททางเศรษฐกจ คอ Economic Governance มาเปนศพททางรฐศาสตร จงถอไดวาเปนศพทใหมและมความหมายหลายประการ แตถามองกนอยางลกๆแลวกนาจะหมายถง กระบวนการปกครองบรหารทอาศยปรชญาหลกการทถกตอง เอออานวยประโยชนตอสงคมและประเทศชาต มประสทธภาพในการแกปญหาของสงคม และนามาซงความเจรญในดานตางๆ ตวอยางของหลกการของธรรมรฐในสมยโบราณเชน หลกทศพธราชธรรม (ลขต ธรเวคน 2541, 6)

10. ธรรมรฐ หมายถง การบรหารการจดการประเทศทดในทกๆดานและทกๆระดบ การบรหารจดการทดดงกลาวจะเกดขนไดตอเมอมหลกคดวาทงประชาชน ขาราชการ ผบรหารประเทศเปนหนสวนกนในการกาหนดชะตากรรมของประเทศ แตการเปนหนสวนไมใชหลกประกนวาจะเกดธรรมรฐหรอ Good Governance ยงตองหมายถงการมกฎเกณฑ กตกาทจะทาใหเกดความโปรงใส ตรวจสอบได ประสทธภาพ ความเปนธรรม และการมสวนรวมของสงคมในการกาหนดนโยบายการบรหาร ตรวจสอบประเมนผลอยางจรงจง (วรลกษณ มนสเออศร 2541, 14)

11. ธรรมรฐ หรอ Good Governance เปนการเปลยนวธคดไปในขนพนฐานจากเดมซงเปนการจดการฝายเดยวจากเบองบนสเบองลางในลกษณะของการจดการปกครอง (Government) กเปนการเปลยนเปนการปกครองในลกษณะทเปนการสอสารสองทางระหวางภาครฐกบสงคม (นครนทร เมฆไตรรตน 2541, 81)

12. Good Governance คอ การใชสทธของความเปนเจาของ (Owner Rights) ทจะปกปองดแลผลประโยชนของตนเองโดยผานกลไกทเกยวของในการบรหาร กรณของภาครฐนน ผเปนเจาของกคอประชาชน ซงใชสทธของตนผานการเลอกตงในเขตการเลอกตง ขณะทผไดรบการเลอกตงกเขาไปทาหนาทในรฐสภาเพอกากบดแลผบรหารประเทศคอ รฐบาล ใหบรหารประเทศไปในทางทถกตองและสอดคลองกบความตองการของประชาชน (วรภทร โตธนะเกษม 2541, 20)

13. Good Governance หมายถง การบรหารการปกครองทมการจดสรรและบรหารจดการทรพยากร ในการตอบสนองตอปญหาของประชาชนไดเปนอยางด โดยการบรหารการปกครองทดนนจะมลกษณะการบรหารแบบ


มสวนรวม (Participation) โปรงใส (Transparency) เสมอภาค (Equity) ประสทธภาพประสทธผล (Effectiveness) เปนธรรม (Rule of Law) และรบผดชอบตอประชาชน (Responsiveness/Accountability) (ไพโรจน พรหมสาสน 2541, 16-17)


ภาคผนวก 4 รฐธรรมนญกบธรรมาภบาล

ตามกฎหมายรฐธรรมนญฉบบปจจบน ไดมบทบญญตในมาตราตางๆ ทเกยวของกบรฐบาลและธรรมาภ-บาลซงจาแนกออกเปน 4 ประเดนคอ ความโปรงใส ไดแก มาตรา 100, 101,102, 103, 104, 109, 113, 204, 207, 208, 209, 255, 257, 291, 292, 293, 298, 299, 300, 301, 302, 303, 307, 308, 309, 311, 327, 328, ความมประสทธภาพ ไดแก มาตรา 77, 98, 99, 100, 101, 118, 159, 160, 185, 186, 189, 191, 202, 204, 206, 214, 230, 310 การมสวนรวม ไดแก มาตรา 68, 304 การตรวจสอบได ไดแก มาตรา 110, 111, 305, 306 มาตรา 68 กาหนดใหการเลอกตงเปนหนาทของประชาชน เวนแตมเหตอนควร มาตรา 77 รฐตองจดทาแผนพฒนาทางการเมอง เพอจดทามาตรฐานทางคณธรรมและจรยธรรมของผดารงตาแหนงทางการเมอง ขาราชการ และพนกงานลกจางของรฐ ทงนเพอปองกนการทจรตและเสรมประสทธภาพในการปฏบตหนาท มาตรา 98 กาหนดใหสภาผแทนราษฎรม ส.ส.จากการเลอกตงโดยตรง 400 คน แบบบญชรายชอ 100 คน ส.ส.ทมาจากบญชรายชอนน รฐธรรมนญมจดมงหมายใหพรรคการเมองเลอกผทมความร ความสามารถเปนทยอมรบของประชาชน ซงจะเปนการคานอานาจของ ส.ส.ทมาจากการเลอกตงโดยตรงทมความรและประสบการณนอยกวา มาตรา 99 รายละเอยดทมาของ ส.ส.แบบบญชรายชอ มาตรา 100 วธคานวณสดสวนของผทจะไดเปน ส.ส.แบบบญชรายชอ มาตรา 101 กลาวถง ส.ส.แบบบญชรายชอไมครบกไมตองเลอกเขามาเพม เพอปองกนการตกลงกนระหวางผทไดเปนแลวกบผทมรายชอถดไปทยงไมไดเปน มาตรา 102 กาหนดใหประชาชนมสทธเลอก ส.ส.ไดเขตละ 1 คน มาตรา 103 การแบงเขตเลอกตงซงม ส.ส.ไดเขตละ 1 คน และจะตองมพนทตดตอกน มาตรา 104 ประชาชนเลอก ส.ส.แบบบญชรายชอได 1 บญช และ ส.ส.โดยตรงอก 1 คน และกลาวถงวธการนบคะแนน มาตรา 109 กาหนดคณสมบตของผมสทธลงสมครรบเลอกตง มาตรา 110 หาม ส.ส.ชนาหรอใชอทธพลใหผมสทธมาเลอกตน มาตรา 111 หาม ส.ส. ใชอานาจใหคณใหโทษแกเจาหนาทรฐ มาตรา 113 ใหรฐอานวยความสะดวกในการหาเสยงแกผสมคร ส.ส. มาตรา 118 การสนสดสมาชกภาพของ ส.ส.

มาตรา 159 กาหนดสมยประชมวาม 2 สมย คอ สมยประชมสามญทวไปและประชมสามญนตบญญต มาตรา 160 กาหนดใหมระยะเวลาในสมยประชมสามญ 120 วน


มาตรา 185 กาหนดวธการเสนอญตตการอภปรายไมไววางใจ มาตรา 186 การยนญตตการอภปรายไมไววางใจรฐมนตรเปนรายบคคล มาตรา 189 ใหอานาจ ส.ส.แตงตงกรรมาธการเพอศกษาหรอสอบสวนเรอง และใหคณะกรรมาธการม

อานาจเรยกเจาหนาทรฐมาใหรายละเอยดได มาตรา 191 กาหนดหนาทของสภาผแทนราษฎรและวฒสภา มาตรา 201 กาหนดจานวนคณะรฐมนตรไมเกน 35 คน มาตรา 202 เกยวกบการแตงตงนายกรฐมนตร ซงจะตองมเสยงขางมากหรอกงหนงของ ส.ส.ทงหมด มาตรา 204 หามไมใหนายกรฐมนตรและรฐมนตรเปน ส.ส.ทกประเภท มาตรา 206 กาหนดคณสมบตของรฐมนตร มาตรา 207 หามไมใหคณะรฐมนตรทกคนดารงตาแหนงอนนอกจากตาแหนงรฐมนตร เพอปองกนการใชอานาจทเออประโยชนใหกบงานของตนเอง มาตรา 208 เปนบทกาหนดขอหามไมใหรฐมนตรดารงตาแหนงอนนอกจากตาแหนงรฐมนตร โดยมจดประสงคเชนเดยวกบมาตรา 207 มาตรา 209 เปนขอกาหนดไมใหรฐมนตรมหนสวนหรอถอหน โดยมจดประสงคเชนเดยวกบมาตรา 207 มาตรา 214 เกยวกบการลงประชามตจากประชาชนในเรองทคณะรฐมนตรเหนวาเปนเรองสาคญกบประเทศชาต มาตรา 230 กาหนดกตกาเกยวกบการจดตงหนวยงานของรฐใหม วาตองใชเปนพระราชบญญต คอ ผานความเหนชอบจากสภาทงหมด มาตรา 255 กาหนดทมาของผดารงตาแหนงในศาลรฐธรรมนญ เพอใหไดคนทมความสามารถ ซอสตยสจรต และเปนธรรมมากทสด มาตรา 257 กาหนดวธการคดเลอกตลาการศาลรฐธรรมนญ โดยมจดประสงคเชนเดยวกบมาตรา 255 มาตรา 291 กาหนดใหนกการเมองแสดงบญชทรพยสนของตวเองและครอบครวตอคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต มาตรา 292 กาหนดรายละเอยดในการยนแสดงบญชทรพยสน โดยใหยนแสดงทงกอนและหลงพนตาแหนง มาตรา 293 กาหนดหนาทของคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตใหนาบญชทรพยสนเฉพาะของคณะรฐมนตรมาเปดเผยตอประชาชน มาตรา 298 กาหนดวาระการดารงตาแหนงของตลาการศาลรฐธรรมนญคราวละ 9 ป และดารงตาแหนงไดสมยเดยว มาตรา 299 กาหนดให ส.ส.อยางนอย 1 ใน 4 มสทธทจะรองตอประธานวฒสภาวาคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตกระทาไมถกตอง เพอเปนการคานอานาจของคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต มาตรา 300 เปนการคานอานาจคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต เหมอนมาตรา 299 มาตรา 301 กาหนดอานาจหนาทของคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตใหชดเจน มาตรา 302 กาหนดใหคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตเปนหนวยงานอสระ


มาตรา 303 เปนการใหอานาจวฒสมาชกในการถอดถอนตาแหนงของนกการเมองและตาแหนงสาคญอนๆทมพฤตกรรมทจรต มาตรา 304 ใหอานาจ ส.ส. และคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตทรวบรวมรายชอไมนอยกวา 50,000 คน เพอขอถอดถอนวฒสมาชกทมพฤตกรรมทจรตออกจากตาแหนง (ถาเปน ส.ส.ตองมจานวน 1 ใน 4 ของ ส.ส.ทงหมด) มาตรา 305 กาหนดขนตอนหลงจากยนรายชอใหวฒสมาชกตามมาตรา 304 และถาเรองดงกลาวมมลกใหฟองคดอาญาดวย มาตรา 306 เปนรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการเหมอนมาตรา 305 มาตรา 307 กาหนดใหวฒสมาชกมอสระในการลงมตตามมาตรา 303 และใหลงคะแนนลบโดยถอเอาคะแนน 3 ใน 5 ซงเมอชนะโหวตแลว ผนนตองถกถอดถอนทนท มาตรา 308 นายกรฐมนตรและขาราชการการเมองทถกกลาวหาเกยวกบความผดในตาแหนงหนาท ใหพจารณาคดทศาลฎกาแผนกคดอาญา มาตรา 309 กาหนดสทธใหผเสยหายใหรองใหคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตเขามาดาเนนการตามมาตรา 308 ได มาตรา 310 กระบวนการพจารณาของศาลอาญาแผนกคดการเมองใหถอเอาสานวนของใหคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตเปนหลก และนกการเมองทถกดาเนนคดกจะไมไดรบการคมครองตามกฎหมาย มาตรา 311 รายละเอยดของการลงมตพพากษา มาตรา 327 กาหนดหวขอของกฎหมายลกใหมรายละเอยดตางๆ เพอปองกนไมใหกฎหมายลกผดวตถประสงค มาตรา 328 กาหนดรายละเอยดหวขอหลกในกฎหมายพรรคการเมอง โดยมจดประสงคเชนเดยวกบมาตรา 327

Documents

011- รายงานการวิจัย ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล สถาบันพระปกเกล้า