España: de la Reforma de la Administración a la Mejora Continua

ESTUDIOSY DOCUMENTOS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Coleccin

Espaa: de la Reforma de la Administracin a la Mejora ContinuaInforme de la OCDE sobre gobernanza pblica en Espaagobernanza pblica en Espaa

INAP

ESPAA: DE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN A LA MEJORA CONTINUA

INFORME DE LA OCDE SOBRE GOBERNANZA PBLICA EN ESPAA


INFORME DE LA OCDE SOBRE GOBERNANZA PBLICA EN ESPAA

Traduccin* de Jorge Tun Navarro

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA.ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO

ECONMICOS (OCDE)

MADRID, 2014

* La calidad de la traduccin espaola y su coherencia con el texto original es responsabilidad del Instituto Nacional de Administracin Pblica. Si se diera cualquier discrepancia entre el original y la traduccin, solo se considerar vlido el texto original.

INAP

Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP

[Spain, from administrative reform to continuous improvement. Espaol]

ESPAA, de la reforma de la administracin a la mejora continua [Texto impreso] : informe de la OCDE sobre gobernanza pblica en Espaa / traduccin de Jorge Tun Navarro. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de Administracin Pblica : Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), 2014. 437 p. : grf. ; 24 cm. (Estudios y documentos)

Traduccin de: Spain, from administrative reform to continuous improvement. Incluye referencias bibliogrficas. Anexo

ISBN 978-84-7351-370-8. NIPO 635-14-023-7

1. Espaa-Administracin-Reforma. I. Tun Navarro, Jorge, trad. II. Instituto Nacional de Administracin Pblica (Espaa). III. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos. IV. Serie

35(460).078.3

Primera edicin: Septiembre, 2014

Catlogo general de publicaciones oficiales:http://publicacionesoficiales.boe.es

Esta obra se publica bajo la responsabilidad de la Secretara General de la OCDE. Las opiniones expresadas y los argumentos empleados en ella no reflejan necesariamente las opiniones oficiales de la Organizacin o de los gobiernos de sus pases miembros.Este documento y cualquier mapa incluido en el mismo no prejuzga el estatus o la soberana sobre cualquiera de los territorios, ni la delimitacin de fronteras internacionales o los nombres de ninguno de los territorios, ciudades o zonas.Los datos estadsticos relativos a Israel han sido suministrados por y bajo la responsabilidad de las autori-dades israeles competentes. El uso de estos datos por la OCDE no prejuzga la situacin de los Altos del Goln, de Jerusaln Este y de los asentamientos israeles en Cisjordania, en los trminos del derecho inter-nacional.

Originalmente publicado por la OCDE en ingls con el ttulo: Spain: from administrative reform to continuous improvement 2013, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris. 2014 Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) para esta edicin en espaol.

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICAwww.inap.esISBN: 978-84-7351-370-8NIPO: 635-14-023-7Depsito Legal: M 21647-2014Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.Impresin: UlzamaEn esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambien-tales de la contratacin pblica.

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PREFACIO

La reforma de la administracin pblica resulta prioritaria dentro de la agen-da poltica espaola. Para alcanzar los objetivos sealados por el Gobierno, se estableci la Comisin para la Reforma de la Administracin Pblica (CORA), al objeto de mejorar la eficiencia de las administraciones pblicas, aumentar la calidad de los servicios proporcionados tanto a ciudadanos como a empresas y hacer a las administraciones pblicas ms responsables y transparentes.

Ms que centrarse en los recortes del gasto o en la reduccin del sector p-blico en un clima de severas restricciones presupuestarias, la reforma de la CORA pretende incrementar la calidad de las instituciones pblicas a largo plazo. Est siendo implementada en paralelo a un conjunto de medidas comple-mentarias en las reas de las finanzas pblicas, las polticas regulatorias multi-nivel, la gobernanza local, la transparencia y el acceso a la informacin, as como el Paquete sobre la Regeneracin Democrtica en la Lucha contra la Corrupcin.

Este Informe de la OCDE sobre Gobernanza Pblica en Espaa ha sido elaborado a peticin de las autoridades espaolas. Proporciona recomendacio-nes para hacer ajustes e implementar las reformas a la luz de las mejores prc-ticas internacionales y de los estndares de la OCDE; adems, aporta pistas para otros pases en busca de la mejora de su gobernanza pblica y de sus instituciones.

El mensaje clave del presente informe apunta a la necesidad de mantener una vinculacin estratgica y sinergias entre las diferentes reformas. Para ello, se ha dispuesto una unidad de implementacin ad hoc bajo el liderazgo directo de la Vicepresidencia del Gobierno que informa al Consejo de Ministros, adems de una intensa colaboracin interministerial. Todo se dirige a reforzar el corazn del Gobierno, y fortalecer tanto los mecanismos de coordinacin como el lide-razgo.

Asimismo, un conjunto de reformas de tal magnitud requiere enfoques inclu-sivos para movilizar a todos los actores relevantes, incluyendo a los ciudadanos y a los niveles de gobierno subestatales. Espaa est muy avanzada en mecanis-

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mos de Gobierno Electrnico y puede profundizar en la direccin de la involu-cracin ciudadana a travs de enfoques participativos. Un aspecto fundamental de la reforma de la CORA tiene que ver con el funcionamiento del Estado auto-nmico, centrndose en un conjunto de medidas para mejorar su desempeo, como la revitalizacin de las conferencias sectoriales y la eliminacin de algunas duplicidades innecesarias. A este respecto, el Informe de la OCDE apunta a una convergencia de perspectivas y estrategias entre los diferentes niveles de admi-nistracin para responder a las demandas de los ciudadanos y a los requisitos de la economa.

El Informe de la OCDE sobre Gobernanza Pblica en Espaa supone una importante contribucin al debate global acerca de cmo construir instituciones pblicas que sean efectivas, eficientes y responsables, y que puedan fomentar la actividad econmica y la competitividad. La OCDE agradece el esfuerzo de Espaa por reformar su administracin pblica y confa en que la completa implementacin de los mismos puede acarrear una mejora en la vida de todos los espaoles.

Sinceramente,

ngel Gurra

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PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

Uno de los retos que el Gobierno de Espaa asumi en diciembre de 2011 fue el de acometer una profunda reforma de la Administracin espaola. Desde su concepcin, este proyecto persigui poner la Administracin al servicio de los ciudadanos, y convertirla en uno de los motores que, junto con otras reformas emprendidas, nuestro pas necesitaba para volver al crecimiento econmico.

Para el Gobierno y para todos los que emprendimos ese reto, es motivo de orgullo ver cmo la OCDE ha constatado que la que se est llevando a cabo en Espaa es una transformacin integral del sector pblico, que atae no solo a su estructura, tamao y procedimientos, sino a su propia cultura y funcionamiento.

Se trata de una reforma estructural que engloba polticas como la estabilidad presupuestaria, la gestin de los recursos humanos, la mejora de la coordinacin interadministrativa, el uso de las nuevas tecnologas, la unidad de mercado o la transparencia y la regeneracin democrtica. Una transformacin iniciada ya al inicio de la Legislatura y que el informe de la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA) ha venido a completar y sistematizar.

El trabajo de la OCDE sobre la reforma administrativa es exhaustivo y tiene un enfoque estratgico. Analiza los avances realizados y plantea, a la vista de las experiencias vividas en otros pases, las ventajas, inconvenientes y retos de las iniciativas adoptadas en Espaa.

El informe destaca el impulso poltico al ms alto nivel que la iniciativa ha recibido desde su adopcin. Hoy, quiero reiterar la decidida implicacin del Gobierno con esta reforma, y la garanta de que en ningn momento decaer el empuje que hasta ahora ha caracterizado nuestra labor.

Al igual que sucede con otras medidas estructurales adoptadas por el Gobier-no, desde el principio consideramos que, ms all del impulso reformista, la renovacin administrativa constitua una obligacin frente a los ciudadanos, que reclaman menos trabas, ms facilidades en su relacin con la Administracin, y mejores servicios. Los espaoles demandan ms informacin, ms control y

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mejores prcticas, y estn convencidos de que las Administraciones pueden funcionar mejor, y hacerlo ahorrando costes.

A ello se encamina esta reforma, cuya ejecucin avanza de forma inexorable.Si algo hemos aprendido de las experiencias vividas en otros pases y refle-

jadas en sus valiosos documentos por la OCDE es que estos procesos son abier-tos y continuos, no solo en su ejecucin sino tambin en su evaluacin y desa-rrollo. Y eso significa que la reforma no debe ser esttica, sino que debe actualizarse permanentemente para acompaar a la sociedad a la que sirve. Lo seala el propio ttulo del informe de la OCDE: la de Espaa no es una reforma administrativa sino un proceso de mejora continuo.

Quiero agradecer a la OCDE el rigor de su trabajo y el esfuerzo desplegado para examinar y evaluar una de las reformas ms profundas que se est empren-diendo en Espaa. Sus recomendaciones nos permitirn adoptar nuevas inicia-tivas, mejorar las existentes y asegurar la ejecucin eficaz de todo el proyecto.

En Espaa tenemos una Administracin extraordinaria, que con el esfuerzo y la demostrada profesionalidad de los empleados y funcionarios pblicos y la inestimable colaboracin de la OCDE puede definitivamente convertirse en un motor de crecimiento y un poderoso aliado de los ciudadanos y las empresas espaolas.

Muchas gracias.Soraya Senz de SantamaraVicepresidenta del Gobierno de Espaa

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AGRADECIMIENTOS

Este informe ha sido preparado por la Direccin de Gobernanza Pblica y Desarrollo Territorial (GOV) de la OCDE dirigida por Rolf Alter. Forma par-te de una serie de informes sobre Gobernanza Pblica desarrollados por la divisin de Colaboracin e Informes sobre Gobernanza, bajo la direccin de Martin Forst. La misin de la Direccin GOV es ayudar a los gobiernos, en todos sus niveles, a disear e implementar polticas estratgicas, basadas en las evidencias e innovaciones, que sirvan para fortalecer la gobernanza pblica, responder eficientemente a los diversos y perturbadores desafos econmicos, sociales y ambientales, y cumplir con sus obligaciones respecto a la ciudadana. El proceso de revisin fue lanzado el 15 de julio de 2013 en Madrid por la vicepresidenta del Gobierno de Espaa, Soraya Senz de Santamara, y el se-cretario general de la OCDE, ngel Gurra. Ambos presentaron las conclusio-nes del informe junto con el ministro de Hacienda y Administraciones Pbli-cas, Cristbal Montoro, en Madrid, el primero de abril de 2014. El informe fue debatido y aprobado por el Comit de Gobernanza Pblica de la OCDE en su 49. sesin celebrada los das 1 y 2 de abril de 2014 en Madrid.

El Informe sobre Gobernanza Pblica de Espaa ha sido elaborado bajo la supervisin estratgica de Mario Marcel, quien redact el captulo sobre Finan-zas Pblicas y orient las recomendaciones de polticas del conjunto del texto. El proceso de revisin y redaccin fue dirigido por Carlos Conde, quien propor-cion amplios comentarios al conjunto de los captulos, armoniz el texto y coordin la recogida de datos, as como las misiones de investigacin. Jacobo Pastor Garca Villarreal brind soporte estratgico y consejo para la redaccin, edicin y armonizacin de todos los captulos, y redact las recomendaciones. Silvia Losada intervino en el proceso de recogida de datos, supervis la precisin de la informacin factual y proporcion borradores preliminares del captulo 1 y diversas secciones del captulo 8. El captulo 1 fue preparado por Carlos Con-de y Jacobo Pastor Garca Villarreal. Adam Ostry y Rudiger Ahrend prepararon las secciones sobre racionalizacin administrativa y gobernanza multinivel in-cluidas en el captulo 2. El captulo 3 fue redactado por Jacobo Pastor Garca Villarreal. Brbara Ubaldi redact el captulo 4 sobre TIC y gobierno digital.

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Emma Cantera estuvo a cargo de la redaccin de la seccin sobre licitacin pblica en el captulo 5. Daniel Gerson redact el captulo 6 sobre la gestin de recursos humanos. Paloma Baena y Emma Cantera desarrollaron el captulo 7 sobre transparencia e integridad. Jacobo Pastor Garca Villarreal redact el ca-ptulo 8, con excepcin de las secciones sobre la gestin de resultados, prepara-das por Adam Ostry con el apoyo de Silvia Losada. Jacob Arturo Rivera Prez gestion el cuestionario en las Comunidades Autnomas y analiz sus resultados.

Natalia Nolan Flecha colabor en el proceso de recogida de datos y de la organizacin de las misiones de investigacin factual. Jennifer Allain prepar el manuscrito para su publicacin. El apoyo administrativo fue proporcionado por Katarzyna Weil.

Este informe se ha beneficiado de los sabios consejos de los revisores por pares de los pases miembros de la OCDE.

Canad: Roger Scott-Douglas, secretario auxiliar sobre Prioridades y Pla-nificacin en el Consejo de Hacienda del Secretariado de Canad.

Dinamarca: Lars Frelle-Petersen, director general de la Agencia Danesa para la Digitalizacin, Ministerio de Hacienda.

Francia: Charles-Henri Montin, consejero del Ministerio de Economa, Hacienda e Industria de Francia.

El proceso de revisin fue lanzado en el marco de un seminario internacional celebrado en Madrid el 15 de julio de 2013, que contribuy al debate sobre la visin estratgica de la CORA segn las buenas prcticas internacionales. Los expertos internacionales intervinientes del evento incluyeron a:

Roger Scott-Douglas, secretario auxiliar sobre Prioridades y Planificacin en el Consejo de Hacienda del Secretariado de Canad.

Paul Reid, director de Programas, Reforma y Cumplimiento del Servicio Pblico, Ministerio de Gasto Pblico y Reformas de Irlanda.

Charles-Henri Montin, consejero del Ministerio de Economa, Hacienda e Industria de Francia.

Sarah Fox, directora de Equipo, Comisin y Licitacin del Gobierno Local, Ministerio de Comunidades y Gobierno Local, Reino Unido.

Ale Pecka, consejero, Ministerio de Industria y Comercio de la Repblica Checa.

Benjamin Zasche, Ministerio de Economa y Tecnologa, Alemania.

El equipo de trabajo quiere agradecer la significativa contribucin realizada por sus interlocutores dentro de la Administracin espaola, en particular don Jaime Prez Renovales, subsecretario del Ministerio de la Presidencia y presi-dente de la CORA; doa Pilar Platero, subsecretaria del Ministerio de Hacienda

AGRADECIMIENTOS

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y Administraciones Pblicas y vicepresidenta de la CORA. Los presidentes de las subcomisiones de la CORA: Marta Crespo Calzada (Subcomisin de Sim-plificacin Administrativa); Mara Ester Arizmendi Gutirrez (Subcomisin de Simplificacin Administrativa), Irene Domnguez-Alcahud Martn Pea (Sub-comisin de Gestin de Servicios y Medios Comunes), y Juan Ignacio Romero Snchez (Subcomisin de Administracin Institucional). Angelina Trigo, direc-tora de la Oficina para la Ejecucin de la Reforma de la Administracin (OPE-RA), proporcion apoyo general al proceso de revisin y ayuda efectiva en el de verificacin de datos. La organizacin de las misiones de investigacin fue apoyada por Vctor Laquidin, jefe del equipo en la Subsecretara del Ministerio de la Presidencia. Las misiones de investigacin contaron con la contribucin de numerosos funcionarios espaoles de diferentes ministerios y agencias, as como de instituciones independientes como el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas. El equipo de revisin por pares tuvo la oportunidad de debatir exten-samente con representantes sindicales de los empleados pblicos (UGT, CCOO, FEDECA, CSI-F), asociaciones empresariales (ATA), as como con un panel de expertos acadmicos. Queremos agradecer la colaboracin de la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes en relacin con las reformas referentes al rea de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, y de la Direccin General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y Administracin Pblica, en rela-cin con las medidas referentes a la Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El equipo de revisin por pares se reuni con las Comunidades de Aragn, Galicia y La Rioja. Se envi una encuesta sobre las Comunidades Au-tnomas a los consejeros de Presidencia de cada una de las 17 Comunidades Autnomas y de las dos Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla. La Secretara de la OCDE recibi las respuestas correspondientes a Aragn, Asturias, Islas Canarias, Castilla y Len, Castilla-La Mancha, Catalua, Galicia, Murcia, Pas Vasco y Comunidad Valenciana. La OCDE expresa su gratitud a todos los inter-locutores espaoles por la calidad de los debates, la riqueza y el inters de la informacin proporcionada para este informe.

El Informe sobre Gobernanza Pblica en Espaa ha sido financiado por la Fundacin Internacional e Iberoamericana para la Administracin y las Polticas Pblicas (FIIAPP).

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Acrnimos y abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Recomendaciones: creando un entorno para la mejora continua . . . . 35

Captulo 1. El contexto del desarrollo del Estado en Espaa. . . . . . . . 49La rpida transformacin del Estado espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49El estado de gobernanza y la Administracin pblica. . . . . . . . . . . . . 56Enfocndose en las instituciones: el nfasis en gobernanza dentro del paquete de reformas espaol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Captulo 2. Simplificacin administrativa y gobernanza multinivel . 89Estructura administrativa y reformas de simplificacin . . . . . . . . . . . 89Reformas de la gobernanza multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Captulo 3. La mejora regulatoria como instrumento para incrementar la productividad espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Las iniciativas de la CORA concernientes a la Mejor Regulacin y la Simplificacin Administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141Antecedentes y diagnstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Oportunidades de mejora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Captulo 4. Fortaleciendo el gobierno digital para una Administracin pblica ms estratgica en Espaa . . . . . . . . . . . 181Gobierno digital en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

NDICE DE CONTENIDOS

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El papel transversal de las TIC para el cumplimiento de la reforma de la administracin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186Transformar la gestin de las TIC en un instrumento estratgico . . . . 188Fortaleciendo la coordinacin multinivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193Una administracin ms sencilla para el usuario: simplificando el acceso y mejorando la provisin de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195Servicios compartidos: incrementando la racionalizacin y la consolidacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206Acciones recomendadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

Captulo 5. Uso y movilizacin de recursos: el manejo de las finanzas pblicas y la licitacin pblica en Espaa . . . . . . . . . . . . 215Gestin de las finanzas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215Reformas sobre adquisicin pblica (licitacin) en Espaa . . . . . . . . 247Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

Captulo 6. El desarrollo de un sistema de gestin de recursos humanos flexible y sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277El servicio pblico espaol de hoy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278Logrando los retos a corto plazo en recursos humanos del informe de la CORA: reducciones sostenibles de puestos de trabajo y reformas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281Insertando consideraciones de gestin de recursos humanos en las reformas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285Centrndose en el largo plazo: capacitacin para gestionar el desempeo desde los altos cargos hacia abajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Captulo 7. Fortaleciendo la transparencia y cimentando la confianza pblica en el Gobierno en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . 315Transparencia en la reforma de la Administracin pblica espaola . 320Transparencia en reformas complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323Confianza, integridad y regeneracin democrtica . . . . . . . . . . . . . . . 336Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362

Captulo 8. La implementacin de la reforma en gobernanza en Espaa: desafos y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365Fortaleciendo la rendicin de cuentas y la evaluacin de resultados . 366Asegurar la consistencia del paquete de reformas. . . . . . . . . . . . . . . . 383El equilibrio entre eficiencia y eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

NDICE DE CONTENIDOS

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La promocin del compromiso colectivo como soporte de las reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393Lograr una reforma sostenible a largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

Anexo Tabla de referencias cruzadas: el informe de la CORA y el informe de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

Tablas

Tabla 1.1. Gasto pblico en Educacin, Sanidad y Proteccin Social 54Tabla 1.2. Balance del conjunto del Gobierno para 2012 y objetivos

del periodo 2013-2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67Tabla 1.3. Poblacin, desempleo y PIB per cpita por Comunidad

Autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Tabla 3.1. Indicadores de apertura de negocios en la Unin Europea 148Tabla 3.2. Hitos clave en el desarrollo de las polticas de mejor

regulacin en Espaa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150Tabla 3.3. Tcnicas de simplificacin aplicadas a las iniciativas de la

CORA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Tabla 5.1. Prdida de margen de accin fiscal como porcentaje del

gasto primario (excluidas las pensiones). . . . . . . . . . . . . . . 219Tabla 5.2. Distribucin econmica del gasto estatal en Espaa. . . . . . 225Tabla 5.3. Mecanismos de creacin de un espacio fiscal ms all del

marco del presupuesto anual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238Tabla 5.4. Informacin utilizada por los gobiernos regionales en

Espaa para la preparacin de sus presupuestos . . . . . . . . . 245Tabla 5.5. Enfoques en curso para la promocin del acceso de las

pequeas y medianas empresas a las licitaciones pblicas en el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Tabla 5.6. Funcionalidades de los sistemas de licitacin electrnica . 264Tabla 7.1. Transparencia de las reformas de la CORA y las

iniciativas relacionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320Tabla 7.2. Amplitud de las leyes de libertad de informacin del

Gobierno central, 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326Tabla 7.3. Divulgacin de intereses particulares seleccionados y

disponibilidad pblica de la informacin divulgada . . . . . . 347Tabla 7.4. Acciones para la creacin de conciencia sobre la

divulgacin del inters privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349Tabla 7.5. Divulgacin de intereses privados seleccionados y

disponibilidad pblica de la informacin revelada para vacantes de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354

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Tabla 8.1. Eficacia del defensor del pueblo estatal vis--vis el defensor del pueblo de las CC. AA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388

Tabla 8.2. Horizontes de anlisis: necesidades de las decisiones estratgicas a travs de la planificacin peridica . . . . . . . 404

Tabla 8.3. Los principales agentes de la CORA en el proceso de toma de decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

Tabla 8.4. Evaluacin general de las reformas de la CORA . . . . . . . . 429

Figuras

Figura 1.1. Gasto final de consumo del Gobierno central, 1970-2011 . 50Figura 1.2. Cambio en los ingresos y gastos subnacionales,

1995-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Figura 1.3. Empleo en el sector pblico en Espaa, 1985-2010 . . . . . . 52Figura 1.4. Distribucin de empleados pblicos por nivel de Gobierno 52Figura 1.5. ndice de Envejecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Figura 1.6. Total de entradas de poblacin extranjera en Espaa,

1985-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Figura 1.7. Tasa de participacin de las mujeres en la fuerza laboral/

mano de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Figura 1.8. Proporcin de mujeres parlamentarias y de cuotas legales

de gnero, 2002 y 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Figura 1.9. Proporcin de mujeres ministras, 2005 y 2012 . . . . . . . . . . 57Figura 1.10. Remuneracin anual en la Administracin central, 2011 . . 62Figura 1.11. Espaa, balanzas fiscales y deuda bruta del conjunto del

Gobierno, 1995-2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66Figura 1.12. Composicin de la consolidacin fiscal . . . . . . . . . . . . . . . 68Figura 1.13. Distribucin del PIB por Comunidades Autnomas en

Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Figura 1.14. Distribucin de la poblacin por Comunidades

Autnomas en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74Figura 1.15. Producto Interior Bruto per cpita por Comunidad

Autnoma en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74Figura 1.16. ndice de Competitividad Regional en Espaa . . . . . . . . . 75Figura 1.17. Sentimiento de identificacin nacional y regional entre la

poblacin de las Comunidades Autnomas en Espaa . . . . 76Figura 1.18. Confianza en el Gobierno nacional en Espaa . . . . . . . . . . 77Figura 1.19. Percepciones polticas de la poblacin espaola . . . . . . . . 78Figura 1.20. Deuda externa bruta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80Figura 1.21. Supervit (+) o dficit (-) del conjunto del Gobierno . . . . . 81Figura 1.22. Tasa de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Figura 2.1. Evolucin del nmero de entidades pblicas en el

Gobierno central en Espaa, por categora . . . . . . . . . . . . . 9

NDICE DE CONTENIDOS

19

Figura 2.2. Evolucin del nmero de entidades pblicas en los gobiernos subnacionales en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Figura 2.3. Evolucin del nmero de entidades pblicas en los gobiernos subestatales en Espaa, por categora . . . . . . . . 100

Figura 2.4. Distribucin del gasto del Gobierno general (a) e ingresos (b) segn los niveles de Gobierno, 2001-2011 . . . . . . . . . . 108

Figura 2.5. Eficacia de las diferentes conferencias sectoriales para desarrollar iniciativas e implementar polticas . . . . . . . . . . 119

Figura 2.6 Principales motivos de la ineficacia de las conferencias sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Figura 2.7. Grado de duplicidades administrativas o institucionales entre las CC. AA. y el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . 133

Figura 2.8. Evaluacin por las Comunidades Autnomas de las competencias que pueden compartirse con el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Figura 3.1. El ciclo de la gobernanza regulatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Figura 4.1. El uso de internet para la interaccin con las autoridades

pblicas (ltimos 12 meses), 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185Figura 4.2. Gasto total en TIC en proporcin al gasto del Gobierno

central, 2011 o el ltimo ao disponible . . . . . . . . . . . . . . . 207Figura 5.1. Evolucin del empleo en Espaa por nivel de Gobierno . . 217Figura 5.2. Evolucin del empleo pblico en Espaa . . . . . . . . . . . . . . 218Figura 5.3. Licitacin del conjunto del Gobierno en relacin con el

PIB y al total del gasto gubernamental en 2011 . . . . . . . . . 249Figura 5.4. Proporcin de las licitaciones del conjunto de la

Administracin por niveles de Gobierno, excluidos los fondos de la Seguridad Social en 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . 250

Figura 5.5. Impacto de las medidas de austeridad en la licitacin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Figura 5.6. Nmero y valor de los avisos desarrollados a travs de los acuerdos marco, junio de 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Figura 5.7. Porcentaje de empresas que utilizaron mtodos de licitacin electrnica en 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

Figura 5.8. KONEPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269Figura 5.9. Disponibilidad pblica de informacin sobre licitacin a

nivel central, 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270Figura 6.1. Empleo en el conjunto de la Administracin como

porcentaje de la fuerza laboral, 2001 y 2011 . . . . . . . . . . . 279Figura 6.2. Cambio en el nmero de empleados de la Administracin

central, 2001 y 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280Figura 6.3. Utilizacin de prcticas estratgicas de GRH en el

Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286Figura 6.4. Tipos de modelos de procesos de seleccin utilizados en

el Gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

20


Figura 6.5. Extensin del uso de la evaluacin del desempeo en las decisiones sobre recursos humanos del Gobierno central . 297

Figura 6.6. Uso de prcticas diferenciadas de gestin de recursos humanos para puestos de alta direccin . . . . . . . . . . . . . . . 306

Figura 7.1. Objetivos de los pases de la OCDE para invertir en apertura e involucracin ciudadana y elevados objetivos prioritarios en busca de un proceso de toma de decisiones abierto e inclusivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

Figura 7.2. Confianza en el Gobierno central en Espaa y en los pases seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

Figura 7.3. Dinmica de confianza o ausencia de la misma tanto en el gobierno como en las autoridades locales/regionales de los pases miembros de la OCDE y de la UE . . . . . . . . . . . 318

Figura 7.4. Confianza en el Gobierno y en la corrupcin, 2012 . . . . . . 338Figura 7.5. Confianza en el Gobierno y en los partidos polticos en los

pases europeos de la OCDE, 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339Figura 7.6. Financiacin directa pblica a los partidos polticos . . . . . 340Figura 7.7. Prohibicin de donaciones annimas . . . . . . . . . . . . . . . . . 341Figure 7.8. Pases de la OCDE que utilizan herramientas de

diagnstico para medir el impacto de la poltica, reglas y procedimientos sobre conflictos de inters (por ejemplo, encuestas, datos estadsticos, anlisis de coste-beneficio, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

Figura 7.9. Nivel de divulgacin del inters privado y disponibilidad pblica de la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348

Figura 8.1. Utilizacin del presupuesto por resultados por parte de los Gobiernos centrales, 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370

Figura 8.2. ndice de Percepcin de la Corrupcin vs. PIB, 2012. . . . . 387

Cuadros

Cuadro 1.1. Nuevas medidas presupuestarias aplicadas desde 2012 . . . 69Cuadro 2.1. Resumen de la Reforma Municipal en Espaa: Ley de

Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Cuadro 2.2. Principales mecanismos de coordinacin vertical en pases OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Cuadro 2.3. Integrando a los niveles inferiores de Gobierno en los procesos de consulta: los casos de Suecia y Suiza . . . . . . . 122

Cuadro 2.4. El Consejo de Gobiernos Australianos (COAG). . . . . . . . . 125Cuadro 2.5. Relaciones intergubernamentales y el papel de la

Secretara de la Conferencia Intergubernamental Canadiense (CICS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

NDICE DE CONTENIDOS

21

Cuadro 2.6. Fortaleciendo el papel de la coordinacin interregional horizontal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Cuadro 2.7. Gua de la AEVAL sobre Racionalizacin y Eliminacin de Duplicidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

Cuadro 3.1. Poltica Regulativa, Mejor Regulacin y Simplificacin Administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

Cuadro 3.2. Principios de consulta aplicados en Reino Unido . . . . . . . . 155Cuadro 3.3. Las Lneas Maestras de la EIR de 2010 . . . . . . . . . . . . . . . 156Cuadro 3.4. Buenas prcticas en el desarrollo de amplias revisiones

del stock regulatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158Cuadro 3.5. Autorizacin de Empresa Mvil (Columbia Britnica,

Canad) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163Cuadro 3.6. El Comit para la Mejor Regulacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . 169Cuadro 3.7. La Comisin de Productividad Australiana . . . . . . . . . . . . 170Cuadro 3.8. El uso de incentivos financieros en Australia . . . . . . . . . . . 173Cuadro 3.9. Evaluacin comparativa del desempeo normativo a nivel

subnacional en Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176Cuadro 4.1. La frontera del gobierno digital en Dinamarca: la

expansin de su uso obligatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191Cuadro 4.2. Vinculando las agendas de transparencia y datos abiertos

en Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204Cuadro 5.1. Esfuerzos previos de elaboracin del presupuesto a coste

cero en Espaa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223Cuadro 5.2. Sistema austriaco de elaboracin del presupuesto desde

arriba hacia abajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226Cuadro 5.3. Presupuesto anual de la residencia de descanso del

Gabinete sueco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229Cuadro 5.4. Estimaciones anticipadas australianas. . . . . . . . . . . . . . . . . 230Cuadro 5.5. Desarrollando nuevas instituciones fiscales

independientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232Cuadro 5.6. Evaluacin de programas y elaboracin del presupuesto

en Chile, Colombia y Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239Cuadro 5.7. Revisiones de gasto y elaboracin del presupuesto basado

en resultados en Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242Cuadro 5.8. Consip (Italia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Cuadro 5.9. Acuerdos marco vinculantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258Cuadro 5.10. Licitacin electrnica para empresas locales y pequeas y

medianas empresas en Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260Cuadro 5.11. Licitacin electrnica integrada: Corea y Chile . . . . . . . . . 266Cuadro 5.12. Lanzamiento de una campaa de concienciacin en

Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267Cuadro 5.13. El portal de transparencia del Instituto Mexicano del

Seguro Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271Cuadro 6.1. Lecciones sobre experiencias de reestructuracin de la

poblacin activa en otros pases de la OCDE . . . . . . . . . . . 283

22


Cuadro 6.2. Cambios recientes en la gestin pblica en Portugal . . . . . 288Cuadro 6.3. Sistema de empleo pblico basado en la carrera vs. cargo . 291Cuadro 6.4. Reino Unido: Marco de Competencias de Cualidades

Profesionales para el Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294Cuadro 6.5. El sistema francs de clasificaciones de trabajos: Le

rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME) . . 295Cuadro 6.6. Proyecto GEO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298Cuadro 6.7. El enfoque integrado francs para la mejora de la

movilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300Cuadro 6.8. Mster en Direccin Pblica del Instituto de Estudios

Fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302Cuadro 6.9. Sistema de Alta Direccin Pblica de Chile . . . . . . . . . . . . 304Cuadro 6.10. Reclutamiento de puestos de alta direccin en Blgica,

Francia e Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307Cuadro 6.11. El Marco de Responsabilidad de Gestin en Canad . . . . . 308Cuadro 6.12. Hoja de ruta para la implementacin de la direccin de

competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310Cuadro 7.1. Transparencia en las reformas propuestas por la CORA . . 319Cuadro 7.2. El derecho a la transparencia: estndares comunes

europeos y la Ley Modelo de la OEA sobre Acceso a la Informacin Pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

Cuadro 7.3. Ejemplos de rganos que proporcionan supervisin de las leyes de transparencia: Chile y los Estados Unidos . . . . . . 334

Cuadro 7.4. Propuestas para una mejor monitorizacin y ejecucin de la actividad financiera de los partidos polticos en el Plan de Regenaracin Democrtica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

Cuadro 7.5. Estndares de comportamiento y cargo pblico en el Plan de Regeneracin Democrtica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350

Cuadro 7.6. Comit sobre Estndares en la Vida Pblica, Reino Unido 352Cuadro 7.7. Gestin del conflicto de inters tras el empleo pblico:

Marco de Buenas Prcticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356Cuadro 7.8. Gua Internacional sobre la Criminalizacin de la

Corrupcin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357Cuadro 7.9. Medidas penales y procesales anticorrupcin en el Plan de

Regeneracin Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359Cuadro 8.1. Auditora, evaluacin e inspeccin en el contexto del

marco de control espaol. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368Cuadro 8.2. SINERGIA en Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382Cuadro 8.3. La revisin regulatoria del ejercicio de Base Cero en

Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390Cuadro 8.4. Caractersticas comunes en los procesos de reforma

administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393Cuadro 8.5. Fichas del proyecto preparadas para la OPERA . . . . . . . . . 397Cuadro 8.6. Gobernanza de la Revisin General de las Polticas

Pblicas en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398

NDICE DE CONTENIDOS

23

Cuadro 8.7. El proyecto Compartir: racionalizacin de la formacin y los procesos de seleccin en el sector pblico . . . . . . . . . 411

Cuadro 8.8. Cmo puede el Gobierno fortalecer su relacin con los ciudadanos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

Cuadro 8.9. Ejemplos de las propuestas de la CORA que cambian procesos con base permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418

Cuadro 8.10. Conocimiento de asuntos emergentes: prediccin estratgica finlandesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

Cuadro 8.11. Mecanismos efectivos para la evaluacin ex post de las reformas: Francia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424

Cuadro 8.12. Comits y ciudadanos monitorizan la reforma en Canad . 426

25

ACRNIMOS Y ABREVIATURAS

AAI Autorizacin ambiental integrada Consolidated administrative authorisationAEAT Agencia Estatal de la Administracin Tributaria State Agency of Revenue ServicesAEVAL Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la

Calidad de los Servicios Agency to Evaluate Public Policies and the Quality of Services AGLA Asociacin de Gobiernos Locales de Australia Australian Local Government AssociationAIRF Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal Independent Authority on Fiscal ResponsibilityAK CR Asociacin de Regiones de la Repblica Checa Association of Regions of the Czech RepublicAPP Alianza Pblico-Privada Public-private partnershipCAT rgano regional de compras centralizadas (Italia) Regional central purchasing body (Italy)CC. AA. Comunidades Autnomas Autonomous communityCdG Centro de Gobierno Centre of GovernmentCEPREDE Centro de Prediccin Econmica Centre for Economic ForecastCFA Consejo de la Federacin Australiana Council for the Australian FederationCGSES Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios General Commission of State Secretariats and Deputy

Secretariats CICS Secretara de la Conferencia Intergubernamental Canadiense Canadian Inter-governmental Conference Secretariat

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CIO Direccin de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones de la Administracin General del Estado

Chief information officerCIRCE Centro de Informacin y Red de Creacin de Empresas Centre for Information and Business Start-up Network CIS Centro de Investigaciones Sociolgicas Centre for Social ResearchCNMC Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia National Markets and Competition CommissionCNUC Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin United Nations Convention against CorruptionCOAG Consejo de Gobiernos Australianos Council of Australian GovernmentsCORA Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas Commission to Reform the Public AdministrationsCP Consejo Provincial Provincial councilCPA Comisiones de anlisis de programas Committees for programme analysisCRC Consejo de Reformas COAG (Australia) COAG Reform Council (Australia)DOUE Diario Oficial de la Unin Europea Official Journal of the European UnionDUE Documento nico electrnico Consolidated electronic documentEBEP Estatuto Bsico del Empleado Pblico Basic Statute of the Public EmployeeEIR Evaluacin del Impacto Regulatorio Regulatory Impact Assessment EPA Encuesta de Poblacin Activa Active Population SurveyFCC Fechas comunes de comienzo Common commencement datesFEMP Federacin Espaola de Municipios y Provincias Federation of Municipalities and Provinces FLA Fondo de Liquidez Autonmica Autonomic Liquidity FundFMM Conferencias de Primeros Ministros (Canad) First Ministers Conferences or Meetings (Canada)GC Gobierno Central Central governmentGRH Gestin de Recursos Humanos Human resources managementICO Instituto de Crdito Oficial Official Credit Institute


27

IFI Institucin Fiscal Independiente Independent fiscal institutionIGA Acuerdo Intergubernamental sobre Relaciones Financieras

Federales (Australia) Inter-governmental Agreement on Federal Financial Relations

(Australia)IGAE Intervencin General de la Administracin del Estado General Comptroller of the State AdministrationIGS Inspeccin General de Servicios General Inspection of ServicesINAP Instituto Nacional de Administracin Pblica National Institute of Public AdministrationINE Instituto Nacional de Estadstica National Statistics InstituteINTOSAI Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras

Superiores International Organisation of Supreme Audit InstitutionsINVESPE Inventario de Entes del Sector Pblico Estatal Inventory of State Public Sector EntitiesIVA Impuesto sobre el Valor Aadido Value added taxKONEPS Sistema Coreano de Adquisicin en lnea Korea On-line e-Procurement SystemLAECSP Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso de los Ciudadanos a los

Servicios Pblicos Law 11/2007 of 22 June governing Citizens Electronic Access

to Public ServicesLBRL Ley reguladora de las Bases del Rgimen Local Law on the Local Government RegimeLI Libertad de Informacin Freedom of informationLOFAGE Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin

General del Estado Law on the Organisation and Functioning of the Central

Govern mentLPE Ley sobre Pequeas Empresas Small Business Act LRSAL Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin

Local Law on Rationalisation and Sustainability of the Local

AdministrationMCE Modelo de Costes Estndar Standard Cost ModelMFP Marco Financiero Plurianual Multi-year financial framework

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MGMP Marco de Gasto a Medio Plazo Medium-term expenditure frameworkMINETUR Ministerio de Industria, Energa y Turismo Ministry of Industry, Energy and TourismMINHAP Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas Ministry of Finance and Public AdministrationsMOAC rgano de Adquisiciones Coentralizadas Central purchasing bodyOEA Organizacin de los Estados Americanos Organization of American States OPERA Oficina para la Ejecucin de la Reforma de la Administracin Office for the Execution of Administrative Reform PAIT Puntos de asesoramiento e inicio de tramitacin Contact point for advice and start-up proceduresPBR Presupuesto basado en resultados PGA Ventanilla General de Acceso de las Islas Canarias Point of Access of the Canary IslandsPID Plataforma de Intermediacin de Datos Platform for Data ExchangePLACE Plataforma de Contratacin del Estado State Contracts PlatformPOE Pagos de Objetivo Especfico Specific purpose paymentsPRD Plan de Regeneracin Democrtica Democratic Regeneration Plan PYME Pequea y Mediana Empresa Small and medium-sized enterpriseRDO Oficina de Reforma y Cumplimiento Reform and Delivery Office (Ireland)REA Registro Electrnico de Apoderamientos Electronic Register of the Power of Attorney RGPP Revisin General de Polticas Pblicas (Francia) General Review of Public Policies (France)SALAR Asociacin Sueca de Autoridades Locales y Regiones Swedish Association of Local Authorities and RegionsSCS Servicio Civil Superior Senior Civil ServiceSEAP Secretara de Estado de Administraciones Pblicas State Secretariat of Public AdministrationsSNS Sistema Nacional de Salud National Health ServiceSSA Subcomisin de Simplificacin Administrativa Sub-Commission on Administrative SimplificationTCU Tribunal de Cuentas Court of Audit


29

TI Trasparencia Internacional Transparency InternationalTIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin Information and communication technologiesUEM Unin Econmica y Monetaria Economic and Monetary UnionVUE Ventanilla nica Empresarial One-stop-shop for businesses

31

RESUMEN EJECUTIVO

El 26 de octubre de 2012, el Consejo de Ministros del Gobierno de Espaa public un Acuerdo por el que se creaba la Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (CORA), cuyo mandato consiste en la elaboracin de propuestas para hacer una Administracin pblica ms austera, til y efectiva.

El informe de la CORA fue presentado por el presidente del Gobierno el 19 de junio de 2013. Incluye 217 propuestas, 139 de las cuales conciernen tanto a la Administracin central como a las administraciones econmicas (Comunidades Autnomas, CC. AA.), y 78 exclusivamente a la Administracin central. Dichas propuestas fueron generadas por experimentados funcionarios pblicos desde reas clave del Gobierno central, quienes tambin recibieron sugerencias de los propios ciudadanos a travs del correo electrnico, as como de un consejo con-sultivo con representacin de los sindicatos, el sector privado y la academia.

El objeto de la presente revisin consiste en asesorar la agenda de reformas de la CORA vis--vis buenas prcticas en los pases de la OCDE. En otras pa-labras, discutir las reformas en diferentes reas (por ejemplo, finanzas pblicas, gestin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, gobernanza multinivel, transparencia, mejor regulacin o gestin de recursos humanos), en relacin con el contexto de los desafos, las experiencias y las buenas prcticas de los pases de la OCDE. Ello implicar la combinacin del enfoque adminis-trativo de la CORA y uno funcional basado en las unidades estructurales de la buena gobernanza, desarrolladas por la OCDE. Esta revisin har hincapi en aquellas reformas que suponen buenas prcticas y estndares, incluidos los ins-trumentos de la OCDE, si bien tambin indicar las debilidades, las limitaciones y las carencias que deben ser consideradas al objeto de realizar unas reformas ms comprehensivas y duraderas, as como en relacin con su propia implemen-tacin.

El principal enfoque del informe consiste en identificar las posibles sinergias, tanto dentro de la agenda de reformas de la CORA como en relacin con otras reformas pblicas dictaminadas en materia de gestin financiera, transparencia

32


e integridad. La mejor regulacin, el presupuesto y la gestin de recursos huma-nos se presentan como reas que pueden contribuir a una mejora continua de la gestin pblica. Tanto la gobernanza multinivel como la utilizacin de las tec-nologas de la informacin y la comunicacin (TIC) trascienden la reforma de la agenda y deben entenderse como esenciales en el marco de los esfuerzos a largo plazo para la articulacin de una Administracin pblica ms responsable e inclusiva. Este rasgo resulta importante para abordar el dficit de confianza que las instituciones pblicas estn experimentando en Espaa y en muchos otros pases de la OCDE. De hecho, la propia OCDE ha argumentado que la restaura-cin de la confianza es bsica para incrementar la eficacia de las polticas pbli-cas.

El informe concluye que el paquete de reformas de la CORA es resultado de un riguroso proceso de recogida de datos, dilogo entre profesionales y diagns-tico de las debilidades de las administraciones pblicas espaolas. El paquete de reformas es sustancial, basado en evidencias y congruente con el actual proceso de modernizacin. El nmero de prioridades polticas incluidas en la reforma de la CORA, junto con iniciativas paralelas en reas como la estabilidad presupues-taria, transparencia o regeneracin democrtica, hablan de uno de los ms am-biciosos procesos de reforma de la gobernanza en pa ses de la OCDE. De hecho, Espaa no es el nico pas de la OCDE en busca de nuevas fuentes de crecimiento, consolidacin fiscal y competitividad, si bien solo unos pocos de ellos han articulado un plan de reforma de la Administracin pblica tan ambicioso. En efecto, la agenda de reformas de la CORA pretende servir como instrumento para obtener resultados a largo plazo para el pas basa-da en una visin de crecimiento estratgica, que incluye un marco de actuacin del Gobierno para su implementacin ms all del corto plazo (por ejemplo, la reduccin de costes o de plantilla).

El informe indica que, a pesar de la riqueza de la agenda de reformas, la CORA podra fortalecerse por medio de una aproximacin gubernamental in-clusiva en lugar de la estructura compartimentada que suelen privilegiar los gobiernos. Adems, recomienda que el Gobierno espaol persevere en sus con-tinuos esfuerzos por consultar y establecer un verdadero dilogo con la sociedad civil, como frmula para mitigar los efectos colaterales de las reformas y lograr la adhesin de actores esenciales, como las CC. AA.

Aunque las propuestas de la CORA emergieron en un contexto marcado por la necesidad de equilibrar la consolidacin fiscal, los conductores de la reforma van ms all de este objetivo, incorporando otros objetivos estratgicos de ms amplio alcance. La crisis econmica, que comenz en 2008, fue resultado de altos niveles de desempleo, nocivos para los ingresos pblicos. Al mismo tiempo, los objetivos fiscales han obligado a recortar el gasto pblico. Sin embargo, el mismo sector pblico debe contribuir a la revitalizacin de la economa. De ah que, ms all de la contencin en el gasto, Espaa debe ser capaz de gastar me-jor, minimizando tanto el despilfarro como las duplicidades, y facilitando el

RESUMEN EJECUTIVO

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crecimiento y la productividad. Tal y como estableci la CORA: la urgencia de la reforma fiscal no debe determinar el camino de la reforma, pero los desequi-librios en los balances pblicos constituyen las alarmas que subrayan su necesi-dad (CORA, 2013: 36).

Objetivos tan ambiciosos resaltan que la reforma administrativa no debe ser concebida como una excepcin, sino como la manera de desarrollar incentivos, procesos y acuerdos institucionales que generen una mejora continua de la ges-tin pblica, y por ello mejores resultados sociales. Igualmente, la reforma ad-ministrativa debe entenderse como un componente decisivo de la reforma estruc-tural, cuyo impacto depende de su coherencia con otras reformas en curso.

De hecho, la experiencia de los pases de la OCDE en materia de reforma administrativa sugiere que esta resulta exitosa en los casos en los que no es to-mada como una excepcin, sino como un proceso de mejora continua para identificar el despilfarro, las limitaciones y las oportunidades de hacer mejor las cosas.

Bsicamente, este informe pretende informar a los funcionarios del Gobierno de Espaa sobre cmo pueden fortalecer la agenda de reformas, no solo para afrontar la actual crisis financiera, sino tambin para lograr una Administracin pblica ms eficaz y eficiente que contribuya a los objetivos estratgicos del pas a corto, medio y largo plazos; para reencontrar una normalidad en la actuacin estatal que contribuya a la productividad, la competitividad y el bienestar. Tam-bin busca informar al pblico internacional acerca de la ambicin y la magnitud del actual proceso de reforma institucional en Espaa, en el marco del cual la CORA supone una iniciativa individual dentro de un paquete mucho ms amplio de reformas relacionadas con el rea de la gobernanza pblica.

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Esta seccin proporciona recomendaciones para explotar todo el potencial y las sinergias de la agenda de reformas del Gobierno de Espaa. A pesar de la amplia gama de reformas ya avanzadas, pueden emprenderse iniciativas y pasos adicionales para apalancar los factores crticos de xito descritos en la CORA. Cada una de las recomendaciones hace referencia a las diferentes temticas y dimensiones del paquete de reformas, tales como: el gobierno en lnea; la gestin de recursos humanos; la licitacin; la transparencia; la mejor regulacin; las fi-nanzas pblicas, la cooperacin multinivel y la racionalizacin de las adminis-traciones pblicas. Este captulo ilustra nuevas reas de oportunidad y cursos de accin de cara a un enfoque unitario y global de gobierno dentro de una visin a largo plazo.

El paquete de reformas de la CORA es resultado de un riguroso proceso de recoleccin de datos, dilogo entre profesionales y diagnstico de las debilidades de las administraciones pblicas espaolas. El paquete de reformas es sustancial, basado en la evidencia y congruente con el proceso de modernizacin en curso. El conjunto de asuntos polticos incluidos en la reforma de la CORA (por ejem-plo, gobierno electrnico, relaciones de gobernanza multinivel, mejor regulacin, reformas presupuestarias), junto con las iniciativas paralelas adoptadas durante los ltimos dos aos en reas como estabilidad presupuestaria, transparencia y regeneracin democrtica, explican uno de los ms ambiciosos procesos de re-forma realizados en un pas de la OCDE. Si bien Espaa no es el nico pas de la OCDE en bsqueda de nuevas fuentes de crecimiento, consolidacin fiscal y competitividad, pocos han articulado un plan de reformas de la administracin tan ambicioso.

A pesar del amplio alcance de la CORA y de otras reformas, deben conside-rarse algunos pasos adicionales para explotar completamente el potencial y las sinergias entre los mismos. Las recomendaciones en este captulo se refieren a las diferentes reformas abordadas en el paquete de la CORA. Identifican poten-ciales sinergias y vacos que necesitan llenarse con iniciativas adicionales, en funcin de las mejores prcticas y principios de los pases de la OCDE. Las si-

RECOMENDACIONES: CREANDO UN ENTORNO PARA LA MEJORA CONTINUA

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nergias legales no son suficientes, sino que el desafo es vincular en la prctica y a partir de las fortalezas de las diferentes iniciativas. La naturaleza horizontal de las recomendaciones agrupa las diferentes reas temticas en las que las re-formas de la CORA pretenden alcanzar un impacto (por ejemplo, la gestin de recursos humanos, licitacin, mejor regulacin y transparencia). Adems, las recomendaciones deben entenderse en el contexto de otras reformas en marcha, que complementan la agenda de la CORA y que la hacen mucho ms compre-hensiva, como la implementacin de la Ley 7/2007 sobre el Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, la Ley 22/2009 que regula el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas, la Ley Orgnica 2/2012 sobre Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley Orgnica 6/2013 sobre la Creacin de una Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF), el Plan de Regeneracin Democrtica (PRD), la Ley 20/2013 sobre Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, la Ley 20/2013 sobre la Unidad de Mercado, la Ley 14/2013 de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalizacin, la Ley 27/2013 sobre la Racionalizacin y la Sostenibi-lidad de la Administracin Local, el Proyecto de Ley reguladora del ejercicio del Alto Cargo de la Administracin general del Estado y la Ley Orgnica para el control de la Actividad Econmico-financiera de los Partidos Polticos.

DESARROLLO DE UNA VISIN DE LA REFORMA A LARGO PLAZO, PARA MLTIPLES ACTORES, MEDIANTE EL DILOGO Y LA FORMACIN DE CONSENSO

La buena gobernanza requiere gobiernos que miren hacia adelante con una clara visin estratgica que trascienda las acciones inmediatas en el contexto presente. Ir ms all del contexto presente supone un dilogo permanente con los actores de la reforma.

Tanto el dilogo como la formacin del consenso son todava percibidos como insuficientes por algunos actores concretos, a pesar de los esfuerzos en curso de la Administracin espaola por alcanzar y realizar consultas sobre las propues-tas de la CORA. El dilogo debe continuar a travs del proceso de implementa-cin, e incluso para propsitos de evaluacin, que podran apoyar la definicin de prioridades y la comunicacin de las victorias rpidas y parciales. El di-logo intensificado que la OPERA est implementando con las CC. AA. y la puerta abierta a los actores para continuar aportando retroalimentacin suponen pasos definitivos en la direccin correcta. Por ello, el desarrollo de una potente comunicacin, as como de una estrategia de involucracin, debe asegurar que cada uno de los socios potenciales est al corriente del curso de los aconteci-mientos en todo el gobierno, creando oportunidades para participar y aportar retroalimentacin. Ello puede ser tambin parte de las estrategias de mitigacin puestas en marcha para avanzar en la continuidad de la reforma.


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-ca, requiere buscar caractersticas basadas en la evidencia y en la naturale-za tcnica del ejercicio de la CORA. En el futuro inmediato, ello ser im-portante para reducir la fragmentacin y romper con el enfoque de los departamentos estancos, por medio de la generacin de conexiones entre las diferentes reas abordadas por la CORA. De hecho, se retroalimentan, creando sinergias para maximizar los impactos.

nico, sino como el primer y decisivo paso para establecer las bases de la mejora continua, para que las iniciativas de reforma de la Administracin pblica sean vinculadas y guiadas a medio y largo plazos por los objetivos estratgicos de la economa espaola. Se necesitar ms de una serie de reformas para racionalizar la reforma de la Administracin pblica en curso y as perseguir los objetivos estratgicos nacionales.

Revisin General de Polticas Pblicas, el Gobierno espaol podra enfo-carse en la optimizacin del papel de la Administracin central en curso por medio de la extensin sistemtica de la reforma al objetivo del propio Gobierno, al gasto en programas, particularmente en relacin con las trans-ferencias sociales, y a la organizacin de la accin del Gobierno a escala subnacional.

PRIORIZAR Y PROFUNDIZAR EN EL APOYO A LAS REFORMAS DE LA AGENDA DE LA CORA QUE PUEDAN CONTRIBUIR MS A UNA MEJORA CONTINUA

riesgo de no contar con un claro conjunto de prioridades o una idea de la mejor secuencia para su implementacin. Si bien, en principio, no existen impedimentos fijados para avanzar simultneamente en cada medida de la CORA, segn su propio esquema de implementacin, las experiencias in-ternacionales sugieren que el apoyo poltico se debilita con el tiempo, de-mandando una concentracin de recursos y de liderazgo poltico. Ello es importante ya que podra priorizarse el impacto de las diferentes iniciativas y sera extremamente difcil, si no imposible, avanzar en alguna de las 217 reformas al mismo tiempo y ritmo. La priorizacin tambin est llamada a hacer el mejor uso de los recursos humanos, polticos y financieros y a concentrarlos en aquellas reformas que implican el mejor equilibrio entre coste y beneficios.

principalmente la OPERA. Aadir la formacin a sus funciones de moni-torizacin y supervisin, por ejemplo al asegurar el nmero correcto de

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componentes de la plantilla y de la estructura organizativa, puede apoyar la eficacia y los esfuerzos de implementacin. Adems, las revisiones pe-ridicas de los hitos y los logros por parte de quienes estn fuera de la re-forma (por ejemplo, la OCDE, los think tanks o expertos independientes) puede proporcionar asesoramiento objetivo y permitir que el gobierno y su liderazgo prioricen y avancen en medidas correctivas.

relativamente corto (por ejemplo, al suprimir una agencia especfica y trans-ferir sus funciones a otras), otras implican mayores cambios estructurales en la manera en la que las administraciones desarrollan sus actividades diarias y proporcionan mecanismos de mejora continua. Dichas reformas, como la Ley de Garanta de la Unidad de Mercado; la Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno; la Ley sobre el Estatuto Bsico del Empleado Pblico; la implementacin de un sistema que mide la produc-tividad y la eficiencia; la revisin normativa; la centralizacin de las activi-dades de licitacin, y la Ley Orgnica sobre Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera deben tener prioridad sobre otras ms limitadas y requerirn de un apoyo poltico ms significativo.

AJUSTAR Y COMPLETAR LA AGENDA DE REFORMAS PARA EXPLOTAR COMPLETAMENTE LAS SINERGIAS

completar diferentes reformas temticas con otras iniciativas que podran fortalecer la gobernanza pblica, incluyendo la habilidad estratgica del gobierno de convertirse en un factor positivo para superar los efectos de la crisis financiera.

mejorar la coordinacin y la comunicacin, rompiendo con la tendencia de las organizaciones burocrticas a la fragmentacin y la falta de integracin. La estrategia de implementacin de la CORA est ganando influencia y obteniendo resultados a corto plazo, incluso en reas que estaban, antes del proceso de la Comisin, en una situacin de relativa paralizacin, ya que las iniciativas relacionadas con la evaluacin del desempeo y la gestin estratgica de recursos humanos (GRH) desarrolladas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas (MINHAP), han sido considerable-mente revitalizadas. La rpida evolucin de las medidas sobre GRH de la CORA para convertirse en una estrategia completa de GRH, resulta clave para el xito del conjunto del proceso.

una reforma duradera. Las diferentes instituciones que realizan ejercicios de evaluacin (por ejemplo, OPERA, AEVAL o AIRF) deben trabajar


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conjuntamente para construir sus fortalezas y encontrar complementarie-dades, con el fin de que su trabajo sea til para dirigir la reforma de la administracin pblica y desarrollar una cultura de evaluacin del conjun-to de la Administracin que asegure, inter alia, que la evaluacin integre resultados medidos a corto plazo dentro de una evaluacin de desempeo a largo plazo que vincule el desarrollo de las reformas con el logro de los resultados estratgicos del gobierno para el pas.

-te con el Ministerio de la Presidencia, el MINHAP, las agencias de audito-ra y control, AEVAL y la Direccin General del Servicio Civil para com-binar mecanismos de evaluacin del desempeo del conjunto de la Administracin como herramientas para definir e implementar un marco conjunto que vincule gasto, desempeo del servicio civil y resultados de polticas pblicas en horizontes de planificacin a corto, medio y largo plazos, y lo comunique transparentemente a travs de informes regulares sobre cmo la actividad gubernamental est logrando resultados estratgi-cos para Espaa y para sus ciudadanos.

-cuada configuracin institucional podra entorpecer las posibilidades de xito de la reforma y facilitar su regresin. Si bien la reforma institucional puede obtener logros a corto plazo (por ejemplo, ahorro, reduccin de ta-mao), tambin debera servir como frmula para alcanzar resultados a largo plazo para el pas, basados en una visin estratgica para su creci-miento, incluyendo el marco para el papel del Gobierno y su implementa-cin. La solidez de las administraciones requiere de un adecuado apoyo poltico, recursos suficientes para desarrollar sus tareas y una clara distri-bucin de poderes y responsabilidades, junto con un marco de gobernanza. Ello parece ser una cuestin a tratar en algunas reas (por ejemplo, en re-lacin con las funciones de supervisin regulatoria), mientras que es evi-dente que la Administracin espaola se ha involucrado ms en otras reas (el establecimiento de la Direccin de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones de la Administracin General del Estado (CIO)).

potenciales que pueden entorpecer la reforma, como la falta de cooperacin entre los actores clave, la fatiga de la reforma o los recursos insuficientes. Como argument el informe Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries (2010a), una reforma exitosa suele conllevar mltiples intentos. Las concesiones a los potenciales perdedores no necesitan comprometer lo esencial de la reforma: deben, de hecho, ser coherentes con la lgica gene-ral y mejorar las expectativas de grupos particulares que pueden ser afec-tados por la reforma, sin contradecir los intereses generales de la misma. Pueden brindarse compensaciones ms amplias, particularmente cuando las reformas complementarias en los diferentes dominios se desarrollan de tal manera que la asignacin de costes y beneficios sea ms equitativa.

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CONSEGUIR QUE LA TECNOLOGA Y LA INFORMACIN SEAN TILES A LA REFORMA

elementos facilitadores de la reforma. Las TIC pueden maximizar el im-pacto y el alcance de otras iniciativas, como aquellas relacionadas con la transparencia y la mejor regulacin. De hecho, la tecnologa puede ser una herramienta efectiva para corregir el enfoque de compartimentos estan-cos y superar la situacin en la que imperan iniciativas atomizadas al mejorar el intercambio de informacin; centralizar las infraestructuras comunes, plataformas y aplicaciones; y permitir actualizaciones en tiempo real y comunicacin en todo el Gobierno, adems de sus interacciones con los ciudadanos y con las empresas.

-can producir, recoger y utilizar nuevos datos para evaluar los progresos y el desempeo de la reforma sean correctamente gestionadas y vinculadas, y se conviertan en prcticas permanentes para apoyar un cambio sostenible en la cultura administrativa. A este fin, el gobierno puede considerar la adopcin de una Estrategia de Gestin de los Datos y la Informacin del Gobierno. Ello podra favorecer la convergencia de las iniciativas y su congruencia con las reformas en curso.

por parte de un mayor nmero de ciudadanos, empresas y niveles munici-pales de gobierno ser esencial para recoger los beneficios de las inversio-nes. Ello requerir formacin, desarrollo de capacidades y planes de comu-nicacin sobre las nuevas oportunidades disponibles. Adems, para incrementar la absorcin de servicios, tanto dentro como fuera de la Admi-nistracin, el gobierno puede considerar que el uso de algunos servicios digitales pase a ser obligatorio. En algunas entidades avanzadas como la Agencia Espaola de la Administracin Tributaria (AEAT), se estn usan-do infraestructuras comunes. Ello ser til para dirigir la revisin sobre las condiciones que han permitido a esta naturaleza obligatoria extender su experiencia a otros sectores clave (por ejemplo, Seguridad Social o Admi-nistracin del Trfico) y maximizar las inversiones ya realizadas.

BENEFICIOS DE LA TRANSPARENCIA COMO INSTRUMENTO CLAVE DE LA REFORMA

y la accesibilidad de la informacin relevante requerida para asegurar la disciplina presupuestaria. Adems, la transparencia se contempla en refor-mas complementarias, ya que es un importante elemento del Plan de Rege-neracin Democrtica (PRD) y un objetivo por s mismo para la Ley de


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Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. Tomadas juntas, todas esas iniciativas representan un audaz paso hacia adelante en el reconocimiento de la transparencia como un elemento importante y ne-cesario para la reforma de la administracin pblica. Sin embargo, a pesar de su complementariedad y capacidad para potenciarse mutuamente, hasta la fecha estas reformas no han sido tratadas como parte de un paquete nico y comprehensivo. Mirando al futuro, el Gobierno de Espaa debe asegurar la coordinacin estratgica de esas reformas, y las unidades e instituciones responsables de esa implementacin, maximizar su potencial y asegurar su coherencia.

diferentes iniciativas de reforma, desde la gestin financiera y el diseo regulatorio, hasta la GRH y las relaciones multinivel (incluidas las trans-ferencias). La transparencia tiene el potencial de establecer nuevos in-centivos para que los funcionarios pblicos desempeen sus obligaciones y gestionen el presupuesto teniendo presente que estn continuamente bajo escrutinio pblico. De hecho, la transparencia es un elemento esen-cial para prevenir la corrupcin y promover la integridad en la gestin pblica. Esto resulta decisivo para superar los bajos niveles de confianza en el Gobierno que prevalecen entre la poblacin espaola. Adems, la transparencia interacta fuertemente y maximiza los efectos de otras reformas, como aquellas relacionadas con la gestin financiera y la me-jor regulacin.

-tracin pblica requiere siempre un cambio cultural, el cual necesita de un claro asesoramiento, apoyo firme e incentivos adecuados para convertirse en realidad. La experiencia comparativa ilustra la obligacin de invertir en los atributos de la informacin divulgada, proporcionando un asesoramien-to informado, capacidad y criterios que aseguren que los agentes reciban informacin completa, objetiva, fiable, relevante y fcil de comprender, para ser utilizada con diferentes propsitos, desde exigir la rendicin de cuentas a los gobiernos, hasta participar proactivamente en los debates sobre pol-ticas pblicas.

-cionar legitimidad a los esfuerzos del Gobierno, promover la viabilidad y la sostenibilidad de las reformas, y lograr el cambio cultural necesario. Para esos propsitos, el Gobierno espaol debe beneficiarse de la implementa-cin secuencial aportada por la Ley de Transparencia, Acceso a la Infor-macin Pblica y Buen Gobierno, utilizando ese tiempo para invertir en capacitacin, establecimiento de estndares, estimacin de necesidades y ensayos, as como identificar y trabajar en la implementacin de sinergias con los componentes pertinentes de la reforma administrativa para dar forma a un paquete de reformas transparente, coherente, unificado y com-plementario.

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DESARROLLAR UNA AGENDA COMPLEMENTARIA EN REFORMA PRESUPUESTARIA

Aunque la actual agenda de reformas no pretende reconsiderar el conjunto del proceso presupuestario, ofrece oportunidades adicionales para reconciliar la sostenibilidad fiscal, la efectividad del Gobierno y la transparencia fiscal en Espaa. El presupuesto es una herramienta muy poderosa de gestin pblica que debe utilizarse para apoyar la reforma del Estado. A pesar de que en aos recien-tes se ha intensificado el control sobre el gasto, buscando ahorros, todava no toma la forma de revisiones del gasto en el sentido en que son comprendidas en otros pases de la OCDE; esto requiere de una metodologa estructurada para identificar el enfoque del anlisis, un conjunto ms rico de entradas y un proce-so bien estructurado. Las siguientes propuestas podran ayudar a este respecto:

hacer el marco de gasto ms predecible y comunicarlo en una fase inicial del proceso presupuestario, estableciendo criterios para definir los techos de gasto sectoriales y desarrollar una autoridad que asigne recursos dentro de esos techos sectoriales.

utilizndolos para anticipar las restricciones de espacio fiscal y tomar de-cisiones tempranas, integrar mejor los anlisis de riesgo y completar los MFP a medio plazo con proyecciones fiscales a largo plazo.

transparente, con vnculos que trascienden la rama ejecutiva y un mar-co de evaluacin para sus actividades. Dado que los informes de AIRF se desarrollan bajo el principio de cumplir o explicar, debiera existir un registro de seguimiento de las respuestas proporcionadas a cada informe.

-rio estableciendo revisiones de gasto como entrada regular; desarrollan-do evaluaciones comparativas como prctica estndar; revisando y mejorando la evaluacin y la auditora del desempeo para incrementar su volumen, pertinencia y oportunidad; e incluyendo informacin sobre la documentacin presupuestaria del desempeo de los programas del Gobierno.

-nacional creando incentivos para que gobiernos regionales y locales cum-plan con sus objetivos fiscales; compartir sistemas, metodologas y datos entre los gobiernos, fortalecer las redes de altos cargos en el rea presu-puestaria; y desarrollar una relacin de trabajo con los rganos autnomos que apoyan la gestin financiera pblica.


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DESARROLLAR DILOGO, COOPERACIN Y COMPROMISO MULTINIVEL

actores clave para asegurar una efectiva implementacin (por ejemplo, en los casos de la Ley de Garanta de la Unidad de Mercado o para aportar transparencia como principio bsico de las administraciones pblicas), es necesario perseguir y fortalecer continuamente el dilogo multinivel. Du-rante las misiones de campo de la OCDE y en la encuesta aplicada a las CC. AA., es evidente, y reconocido por la CORA, que varias conferencias sectoriales no se estn desarrollando en todo su potencial. Necesitan con-vertirse en rganos de intercambio real entre los niveles de Gobierno en temas percibidos como trascendentes. Una mnima frecuencia de reuniones, un mecanismo ms formal para establecer la agenda y un secretariado permanente pueden tambin modernizar su papel. Idealmente, ello servira como plataforma para convenir una agenda comn y avanzar tanto en productividad como en crecimiento, tal y como el COAG hizo en Australia.

CORA y una agenda ms amplia pueden ser difciles de conseguir, pero no imposible. Sin embargo, la Administracin central debe asegurar que los desacuerdos sobre medidas especficas, considerados por algunas CC. AA. como entorpecedores de su autonoma, no impiden la implementacin de un reparto ms amplio de iniciativas relativamente poco controvertidas. En este sentido, sera legtimo para la Administracin central llegar a un acuer-do al reconocer las reiteradas preocupaciones de algunas CC. AA. con el propsito de gestionar la oposicin pero sin abandonar las reformas de alto impacto.

desde la autoridad, sino tambin insistir sobre el convencimiento de las CC. AA. para colaborar proporcionndoles incentivos e importantes posi-bilidades de negocio. Las plataformas de dilogo multinivel deben conver-tirse en foros de defensores de la reforma para emerger, desarrollar his-torias de xito y aprendizaje por pares, adems de intercambiar buenas prcticas para superar los retos comunes. Ello implicara la concienciacin de que la reforma no solo es posible, sino tambin deseable. Igualmente, debe perseguirse la cooperacin horizontal entre las CC. AA. para que puedan encontrar posturas compartidas en las negociaciones con el Gobier-no central y facilitar la coordinacin vertical.

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REALIZAR AJUSTES INSTITUCIONALES Y DE PROCESOS PARA OBTENER UNA RETROALIMENTACIN REGULAR

de las reformas propuestas en la CORA requieren de ajustes institucionales para ser efectivas (por ejemplo, establecer el CIO, asegurar una gestin fiscal sensa-ta o implementar la cultura de mejor regulacin en el conjunto de la Adminis-tracin). De hecho, las instituciones son uno de los elementos clave subrayados por el informe de la OCDE Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries (2010a). Esta cuestin puede tratarse dentro de las primeras fases de la reforma, pues de lo contrario no ser sostenible a largo plazo, con lo que se perdern las inversiones realizadas y se revertirn las ganancias logradas.

-limentacin regular para efectuar los ajustes y corregir los errores es esen-cial para el xito a largo plazo. Como se mencion previamente, de una parte, el dilogo y la consulta con los actores clave deben ser permanentes para permitir el flujo continuo de retroalimentacin; de otra parte, la eva-luacin de las polticas pblicas debe ser institucionalizada e intensificada. Instituciones como OPERA, AEVAL, Intervencin General de la Adminis-tracin del Estado (IGAE), el Tribunal de Cuentas y otros deben fortale-cerse a este propsito por medio del ajuste de sus mtodos operativos, el incremento de sus capacidades y la flexibilidad para adaptarse a los ajustes institucionales requeridos por la CORA.

emite mensajes confusos, y los opositores son capaces de explotar las divi-siones o desconexiones entre los componentes de la reforma junto con cualquier incoherencia resultante de su implementacin, la derrota es nor-malmente el resultado. La experiencia de la OCDE sugiere que un fuerte liderazgo poltico desde el centro supone frecuentemente ganar consenti-mientos y construir alianzas entre los actores clave en todo el Gobierno, ms que asegurar su cumplimiento. De tal forma, podra sostenerse un li-derazgo poltico fuerte, del mximo nivel, para asegurar y mantener la adhesin de los actores claves a las reformas de la CORA.

clave del Gobierno con una sensata estrategia de comunicacin que se centre en un pequeo nmero de objetivos estratgicos a alcanzar a medio y largo plazos, dirigidos tanto al interior a todos los niveles burocrticos, como al exterior, al pblico en general. De ah que las instituciones del Centro del Gobierno (CdG) deban definir papeles y responsabilidades evi-dentes para facilitar la coordinacin y evitar carencias de comunicacin entre los ministerios. Encima de todo ello, la monitorizacin del desempe-o del conjunto de la Administracin puede ayudar a las instituciones del CdG a conducir la reforma efectivamente y a corregir su curso en el caso y en el momento necesarios.


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POTENCIAR LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO DE REFORMAS

ciudadanos, claramente en descenso. Se trata de una cuestin que pudiera tener consecuencias en el futuro. Los bajos niveles de confianza en el Go-bierno pueden entorpecer los ingresos pblicos, el imperio de la ley y la justicia social. Deben hacerse esfuerzos explcitos para incrementar la confianza social y reforzar la confianza en la habilidad de las administra-ciones pblicas para conducir y sostener un cambio en beneficio del inters pblico. La reforma administrativa es necesaria para abordar esa falta de confianza, aunque claramente insuficiente. Un enfoque de gobernanza comprehensiva podra anticipar la necesidad de involucrar a los ciudadanos en las funciones gubernamentales, consultarles sobre cuestiones decisivas de las polticas pblicas y comunicar efectivamente sus decisiones. Dicho enfoque podra ayudar a que el Gobierno identificase las dinmicas socia-les y las potenciales cuestiones futuras, para que las polticas actuales puedan anticiparse y proporcionar soluciones a los problemas por venir. Como se ha mencionado a lo largo de este informe, el vnculo estratgico entre las reformas de la CORA, la implementacin de la Ley de Transpa-rencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, y el paquete de la regeneracin democrtica, supone una oportunidad nica para mejorar el marco de la gobernanza en Espaa.

-mendado revisar y estandarizar las prcticas de consulta emitiendo direc-trices con requisitos especficos respecto a cundo deben tener lugar, su extensin, alcance, metodologa, procedimientos y retroalimentacin a aportar a los participantes.

-to para darse cuenta de los beneficios de la reforma. Las tecnologas emer-gentes y las plataformas tecnolgicas (por ejemplo, los medios de comuni-cacin sociales) proporcionan nuevas oportunidades para fortalecer la consulta, pero estos canales habilitados por las TIC no tendrn un gran impacto si los ciudadanos no hacen uso de los mismos en sus interacciones con las administraciones pblicas. Para facilitar la absorcin, las necesida-des de los usuarios deben vincularse con el logro de eficiencias internas. Igualmente, el derecho de acceso a la informacin del Gobierno debe so-cializarse, para que los ciudadanos hagan uso de ella y ejerzan control sobre la Administracin pblica. Ello puede tomar tiempo, pero ciertamente puede convertirse en un fuerte incentivo para implementar la integridad en el servicio pblico.

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INSTITUCIONALIZAR LA TRANSPARENCIA Y LA INTEGRIDAD EN EL SECTOR PBLICO

Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno ha despertado grandes expectativas, en el mbito nacional y el internacional. Sin embargo, algunas de sus disposiciones pueden reforzarse para conseguir una slida base e institucionalizacin de la transparencia como valor clave en el futuro de la Administracin pblica en Espaa. Resulta imperativo prestar mayor aten-cin a la provisin de elementos de gua y apoyo necesarios para su com-pleta institucionalizacin, cimentndose en una amplia experiencia compa-rativa. Igualmente, mientras que las reformas pueden ser consideradas en principio ms cercanas al acceso de primera generacin a iniciativas de informacin pblica, la implementacin puede proporcionar oportunidades adicionales para avanzar de manera confiada hacia un modelo de gobierno abierto, siguiendo las dinmicas tanto de los pases de la OCDE como de otros.

PRD es particularmente importante. El PRD supone tanto el reconocimien-to del dficit de confianza existente en Espaa como un ambicioso plan para abordarlo, al mximo nivel de decisin poltica, incluyendo asuntos como las finanzas de los partidos polticos, el ejercicio del cargo pblico, y las reformas penales y procesales para ampliar el combate a la corrupcin. Los ciudadanos esperan la plena implementacin, ms all de la legislacin, de esas reformas. Sus resultados contribuirn enormemente a establecer un ejemplo de decisiva accin poltica para proteger y fortalecer las bases del sistema democrtico.

-a, particularmente sobre el lobby, la proteccin de los confidentes y los riesgos de la contratacin pre y post pblica, ser necesario atender otra rea de elevado riesgo poltico ubicada en la interseccin de los mbitos pblico y privado. Un conjunto de instrumentos (por ejemplo, el 2010 OECD Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying; el informe de 2010 de la OCDE: Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest o el G20 Anti-corruption Action Plan: Protection of Whistleblowers), puede proporcionar orientacin a los encargados de tomar decisiones polticas para abordar esas cuestiones decisivas.

mandato renovado y la capacidad de mecanismos de control internos y ex-ternos que vayan de una orientacin de entradas/salidas a auditoras orienta-das a resultados para, en trminos amplios, promover la integridad, aumentar la transparencia y combatir la corrupcin ms proactivamente, siguiendo la senda de pases como Chile, Italia o Estados Unidos.


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BIBLIOGRAFA

G20 (2011), G20 Anti-corruption Action Plan: Protection of Whistleblowers, www.ocde.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf

OCDE (2010a), Making Reform Happen: Lessons from OCDE Countries, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264086296-en.

(2010b), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, Pars, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en

(2010c), Recommendation of the Council on Principles for

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España: de la Reforma de la Administración a la Mejora Continua