Offentlige anskaffelser - følges regelverket?...2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser . 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity

Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Sør-Trøndelag fylkeskommune

Januar 2008

RAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden juli 2007 - januar 2008. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen.

Orkanger, 25.01.2008. Inger Johanne Flønes /s/ Tove Tveråmo /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Prosjektmedarbeider

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3


0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge har, på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i Sør-Trøndelag kommune. Bestillingen fra kontrollutvalget var å se på om Sør-Trøndelag fylkeskommune fulgte regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte avtaler blir fulgt opp i henhold til avtalevilkårene, noe som ble hovedproblemstillingen for prosjektet. Delproblemstillinger har vært:

1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen og arkivtjenesten. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått fylkeskommunens saksbehandlingssystemer for konkrete anskaffelser, og rammeavtaler. I den sammenheng har revisor innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 3. Det er i utgangspunktet lagt til rette for en effektiv innkjøpsfunksjon som handler i tråd med regelverket gjennom etablering av en innkjøpsstrategi og veileder for anskaffelser. Revisors undersøkelser har imidlertid vist at det er mangler i kunnskapene hos enhetene, både når det gjelder de sentrale og de interne bestemmelsene. Det medfører at enhetene ikke etterlever regelverket. Det er avdekket mangler mht. å dokumentere anskaffelsene gjennom STFKs eget skjema eller anskaffelsesprotokoll, innhente skatteattester og HMS-egenerklæring og inngå kontrakter for anskaffelser over kr 500 000. Det er også foretatt ulovlige direkteanskaffelser uten konkurranse. Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig i forhold til prinsippet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Fylkeskommunens rutiner knyttet til mottak av tilbud og anbudsåpning anses for å være god. Det er avdekket svakheter i journalføringen av utgående korrespondanse fra bygge- og eiendomstjenesten. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler viser at kommunenes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse. STFKs bruk av rammeavtalene omfattes ikke av regelbruddet. Rammeavtalene er bindende for enhetene, dvs. de skal benyttes. Enhetene har ikke mulighet til å velge andre leverandører, selv om det isolert sett kan gi en bedre pris for dem. Enhetene i STFK er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojalitet bli bedre. Vår analyse av kjøp gir grunn til å anta at det er relativt stort omfang av avvik fra kjøp i henhold til rammeavtalene i noen IT-relaterte anskaffelser, og at enkelte enheter gjennomgående kjøper enkelte varegrupper fra andre leverandører enn de som STFK har inngått avtaler med.



Med bakgrunn i revisors funn, vurderinger og konklusjoner, har revisor følgende anbefalinger:

• De fylkeskommunale enhetene bør få økt sin kunnskap om lov og forskrift om offentlige anskaffelser. De bør også få økt kunnskap om interne bestemmelser. Det gjelder særskilt bygge- og eiendomstjenesten som har ansvar for mange, store anskaffelser som skal anskaffes i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Fylkesrådmannen bør etablere rutiner for oppfølging av at lov og forskrift om offentlige anskaffelser og interne bestemmelser etterleves.

• Bygge- og eiendomstjenesten bør endre sin praksis slik at de skriver en kontrakt for alle anskaffelser over kr 500 000. Enheten bør også skrive en anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr 100 000.

• Bygge- og eiendomstjenesten bør innrette sin saksbehandling slik at dokumenter i anskaffelsesprosesser journalføres i henhold til arkivloven.

• Det bør vurderes om det er hensiktsmessig å journalføre skatteattest og HMS-egenerklæring i Public 360.

• Det bør vurderes om STFKs mal for anskaffelsesprotokoll skal legges inn i Public 360, slik at den er lett tilgjengelig for alle.

• Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes bør fylkeskommunen sikre seg at alle oppdragsgivere er kunngjort.

• STFK bør gå gjennom de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til rammeavtalene. Slike gjennomganger bør foretas med jevne mellomrom.



0 SAMMENDRAG....................................................................................................................... 4 1 BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN ......................................................................................... 7

1.1 Offentlige anskaffelser ................................................................................................... 7 1.2 Offentlige anskaffelser i fylkeskommunen ........................................................................ 8

2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER......................................................................... 8 2.1 Problemstilling .............................................................................................................. 8 2.2 Avgrensning.................................................................................................................. 8 2.3 Revisjonskriterier........................................................................................................... 9

3 GJENNOMFØRING OG METODE ............................................................................................ 10 4 HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN HA BETYDNING FOR

ANSKAFFELSESREGLENE?..................................................................................................... 11 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 11 4.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 12 4.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 13

5 FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER? .................................................... 14 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 14 5.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 16 5.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 19

6 HAR FYLKESKOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE?........................... 21 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 21 6.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 21 6.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 22

7 HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING) ................. 23 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 23 7.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 24 7.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 25

8 JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN? ................................................ 25 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 25 8.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 26

9 FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER?................................................ 27 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 27 9.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 28 9.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 30

10 FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE?.................................................. 31 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet ..................................................................................... 31 10.2 Datainnhenting ........................................................................................................... 31 10.3 Revisors vurdering....................................................................................................... 32

11 HØRING.............................................................................................................................. 33 12 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER......................................................................................... 34

12.1 Konklusjon.................................................................................................................. 34 12.2 Anbefalinger ............................................................................................................... 36

VEDLEGG 1............................................................................................................................... 37 VEDLEGG 2............................................................................................................................... 38 VEDLEGG 3............................................................................................................................... 49



1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune bestilte i sak 44/07 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser, med fokus på innkjøpsforvaltningen i Sør-Trøndelag fylkeskommune (heretter kalt STFK). I saksutredningen foreslås det at hovedproblemstillingen er rettet mot at fylkeskommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og at inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt opp i henhold til avtalevilkårene. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 04.07.07 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema.

1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv.

Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 20062. Forskriften erstattet tidligere forskrift fra 2001.

Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens § 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles.

Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon og øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år.

Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap.

Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet 2006 - Dokument nr 1 (2007-2008) - ble oversendt Stortinget 16. oktober 2007.4 Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende

1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år.

2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser

3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i

arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt

tvisteløsningsorgan.

4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens

interesse i selskaper.



kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra 1.1.07 skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp.

Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kap. 2.3 og kap. 4 ff.

1.2 Offentlige anskaffelser i fylkeskommunen Kjøp av varer og tjenester i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser skjer i all hovedsak innen artsgruppe 100 - 289, som inneholder kjøp av varer og tjenester som inngår i den kommunale tjenesteproduksjonen. Tabellen nedenfor gir et bilde av omfanget i STFK. Tabell 1: Regnskapstall art 100 - 289 STFK i perioden 2004 - juli 2007

(alle tall i tusen)

2004 2005 2006 2007 Januar - juli

KOSTRA-art 100-289 Drift

285 725 315 439 335 428 197 677

KOSTRA-art 100-289 Investering

186 175 153 104 149 745 49 253

Sum art 100-289 471 900 468 543 485 173 246 930 Tallene viser at det på driftssiden er en jevn økning av anskaffelser på art 100-289 i perioden. På investeringssiden viser tallene noe større variasjon, bl.a. som følge av at disse følger de enkelte prosjekter og dermed vil påvirkes av framdriften på store investeringsprosjekter.

2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet.

2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om Sør-Trøndelag fylkeskommune følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av utvalg anskaffelser fra investeringsregnskapet for 2006 og fram til 01.08.07, og et utvalg av anskaffelser fra driftsregnskapet i perioden fra 01.01 og fram til 01.08.07. Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 01.01.07. Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket.

Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller om anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet



omfatter ikke om det er gjennomført prosedyrer for å sikre at arbeidstakerne har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er mindre fordelaktig enn de som gjelder for samme type arbeid innen det samme geografiske området for kontrakter om tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften.5 Prosjektet er avgrenset mot problemstillinger knyttet til skoleskyss. Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon.

2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kap 4 og utover.

2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser6 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens § 5 og forskriftens § 3-1.

De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens § 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen.

Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens § 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven.

At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene.

2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften7 Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. § 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2.

5 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester.

6 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5.

7 Gjeldende forskrift



Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I

Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner («nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i § 2 -1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. § 2 -1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon

Del I og II

For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV

Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften.

Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser

EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens § 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007:

Tabell 3: EØS-terskelverdiene

Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 100 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 700 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 150 000 kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 650 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 43 500 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 43 500 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 250 000 kroner

Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser

I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene annerledes.

3 Gjennomføring og metode Revisor har foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra investeringsregnskapet for 2006 og fram til 01.08.07, og et utvalg av anskaffelser fra driftsregnskapet i perioden januar - juli 2007. Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt foretatt intervju med leder for jus- og innkjøpstjenesten, bygge- og eiendomstjenesten og arkivtjenesten. Alle intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over 500 000 er dette begrenset til bygge- og eiendomstjenesten. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser.



Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør-Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg 2.

4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene?

4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er ”én anskaffelse” når flere enheter gjør innkjøp?8 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi.

I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er:

- om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar,

- om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om

- beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen.

Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket.

Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser.

8 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3.


http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/regpubl/otprp/20052006/Otprp-nr-62-2005-2006-/9.html?id=188179


4.2 Datainnhenting STFKs innkjøpsstrategi STFK vedtok en innkjøpsstrategi i fylkestingssak 95/2005 som omhandler mål, prinsipper og strategier for innkjøpsarbeidet. Av denne framgår det at ansvaret for gjennomføring av innkjøpsstrategien er slik: Figur 1: STFKs organisering av innkjøpsfunksjonen

Det framgår av innkjøpsstrategien at fylkesrådmannen har det overgripende ansvaret for alle anskaffelser. Fylkesrådmannen må gjennom sin utøvelse av ledelse se til at organisasjonen gjennomfører innkjøpsarbeidet i samsvar med strategi og gjeldende bestemmelser. Jus- og innkjøpssjefen er delegert myndighet til å inngå felles innkjøpsavtaler for varer og tjenester innenfor gjeldende regelverk og til å avgjøre hvilke varer og tjenester som skal inngå i den sentrale innkjøpsordningen. Avdelingen skal gi nødvendig informasjon om inngåtte avtaler og på forespørsel gi innkjøpsfaglig bistand til enhetene. Enhetslederne har ansvar for at alle ved enheten følger vedtatt strategi. Alle medarbeidere har ansvar for å bidra til at fylkeskommunens innkjøp foreta fra korrekt avtaleleverandør. Veileder i offentlige anskaffelser STFK v/jus- og innkjøpstjenesten har utarbeidet en egen veileder i offentlige anskaffelser som bl.a. inneholder en beskrivelse av regelverket for offentlige anskaffelser og av anskaffelsesprosessen i STFK. Etterlevelsen av innkjøpsstrategien og veilederen i offentlige anskaffelser er kontrollert i kap. 6 hvor vi ser på STFKs interne bestemmelser og etterlevelsen av dem.



Budsjettansvar Den enkelte enhetsleder har et selvstendig resultatansvar for sin enhet. Dette innebærer også budsjettansvar. I henhold til vurderinger i regelverket blir den enkelte enhet en innkjøpsenhet. Enhetene har i hovedsak utgifter i driftsregnskapet. Innkjøp skal foretas i henhold til rammeavtalene, eller regelverket for offentlige anskaffelser. Bygge- og eiendomstjenesten ivaretar fylkeskommunens rolle som eier av bygningsmassen. Eierrollen innebærer drift, vedlikehold, utvikling, kjøp/salg og inn- og utleie. Dette innebærer også hovedandelen av anskaffelser i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser i investeringsregnskapet. Rammeavtalene STFK inngår rammeavtaler med leverandører for kjøp av varer og tjenester som fylkeskommunen har et visst forbruk av. Det framgår av innkjøpsstrategien pkt. 2 at anskaffelser med årlige kjøp over kr 500 000 eks. mva pr. vareslag som er felles for flere av enhetene foretas sentralt ved jus- og innkjøpstjenesten. I de tilfeller det ikke er inngått felles rammeavtaler og verdi av anskaffelsen samlet for STFK overstiger kr 500 000 eks. mva skal jus- og innkjøpstjenesten kontaktes for vurdering av evt. felles rammeavtale. Informasjon om hvilke rammeavtaler som er gjeldende for STFK og annen informasjon knyttet til innkjøp er lagt ut på Intranettet i STFK. Samarbeid med andre Ifølge opplysninger fra jus- og innkjøpstjenesten er STFK tilknyttet Fylkeskommunen NORD-samarbeidet. Fylkeskommunene i Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark er også tilknyttet dette samarbeidet. Samarbeidet benyttes til å inngå avtaler for varer og tjenester der man har bare landsdekkende leverandører (f. eks. hotell, fly, drivstoff). Fylkeskommunen har i lengre tid tilbudt kommunene i Sør-Trøndelag å benytte seg av avtalene. 21 kommuner er for tiden tilknyttet samarbeidet. STFK inngår avtale med den enkelte kommune. Avtalen innebærer at kommunene kan knytte seg til de rammeavtalene som STFK har forhandlet seg fram til. Dersom kommunene allerede har avtaler på noen av disse områdene må de bruke egne avtaler til de utgår. Ved forespørsel gir jus- og innkjøpstjenesten bistand til kommunene med konkurransegrunnlag og andre dokumenter når de skal sende noe ut på anbud. Bygg- og eiendomstjenesten har informert om at de deltar i et samarbeid med åtte andre fylkeskommuner knyttet til kvalitetssikring av hele prosessen innen byggesaker. I løpet av sommeren 2007 ble det tilgjengelig på nett forslag til skjema og sjekklister som skal brukes i slike sammenhenger. I Akershus fylkeskommune er det en enhet som har fagansvaret for bygg og innkjøp. De har også en jurist som arbeider med spørsmål knyttet til regelverket. Denne personen har ansvar for disse nettsidene og oppdaterer fortløpende skjema etc. på nettsidene. Bygg- og eiendomstjenesten har en ressursperson internt på dette, som gir de øvrige i enheten informasjon og opplæring i disse verktøyene når de ber om det. Bygge- og eiendomstjenesten leier inn byggeledelse og assisterende prosjektledelse ved større investeringsprosjekter. Bygg- og eiendomstjenesten engasjerer rådgivere i de aller fleste byggeprosjekter. De benytter advokatfirma Vogt & Wiig når de trenger juridisk bistand.

4.3 Revisors vurdering STFK har en innkjøpsstrategi for innkjøp som gir rammer for rolle- og ansvarsfordeling innen innkjøpsfunksjonen, og en veileder for anskaffelser som gir en beskrivelse av anskaffelsesprosessen i henhold til regelverket. Regelverket for offentlige anskaffelser er komplisert, og kan oppleves som krevende å oppfylle for de som ikke har høy kompetanse i regelverket. STFK har, i motsetning til mange kommuner, slik kompetanse i jus- og innkjøpstjenesten som enhetene har anledning til å støtte seg til. Likevel vil det kreves et visst kunnskapsnivå i den enkelte enhet å etterleve regelverket. Særskilt gjelder dette bygge- og eiendomstjenesten som har et stort omfang av anskaffelser som skal gjennomføres i tråd med dette regelverket.



Jus- og innkjøpstjenesten har en støttefunksjon for de andre enhetene i deres anskaffelsesprosesser iht. innkjøpsstrategien. Revisor registrerer at bygge- og eiendomstjenesten har valgt å samarbeide med eksterne aktører. Fylkesrådmannen har et viktig oppfølgingsansvar for å sikre at organisasjonen gjennomfører innkjøpsarbeidet i samsvar med strategi og gjeldende bestemmelser.

5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier?

5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kap 5 ser revisor på anskaffelser mellom 100.000 og 500.000 samt anskaffelser over 500.000 og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens § 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien.

Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen.

Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser § 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som ”en anskaffelse”. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov.

Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig.

Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver ”etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud” legges til grunn, jf. forskriftens § 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens § 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I.

For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider.

Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene.


http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/Tema/Konkurransepolitikk/Listeside-konkurransepolitikk/Regelverket-for-anskaffelser/Offentlige-anskaffelser-Skjemaer.html?id=417580


Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon.

Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens § 5 annet ledd og forskriftens § 3-1 første ledd.

Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også ”så langt det er mulig” å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under 500 000 kr.

Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning.

Kravet til konkurranse gjelder kun ”så langt det er mulig”. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens § 2-1 annet ledd bokstav a, og § 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør.

Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i § 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er § 2-3 (11).

Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita.

Skatteattest Etter forskriftens § 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger 100 000 kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør.

For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc.



HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom 100 000 - 500 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf. § 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over kr 500 000 skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens §§8-8 og 17-15. Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18.

Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen:

Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (500 000 kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen9, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i § 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. § 14-4.

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen.

Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kap. 8. Vi ser i kap. 5 etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over 500.000 her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over 500.000 er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag.

5.2 Datainnhenting

5.2.1 Anskaffelser mellom 100.000 og 500. 000 eks. mva Revisor har foretatt et tilfeldig utvalg av transaksjoner mellom kr 100 000 og kr 500 000 i driftsregnskapet i perioden januar - juli 2007, for å undersøke om det er gjennomført i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser iht. revisjonskriteriene nevnt i pkt. 5.1. Det er gjennomført ved å sende e-post til enhetene som har foretatt anskaffelsen, og bedt om at anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring ble oversendt til revisor. Alle enhetene har svart, i e-post eller muntlig. De som ikke har innhentet forespurt dokumentasjon har forklart det med at de ikke kjente til at det forelå bestemmelser som krever det. De har også forklart hvilke vurderinger de har gjort mht. å innhente tilbud fra flere aktører.

9 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000.



Tabell 4: Kontrollerte anskaffelser mellom kr 100.000 og 500.000 eks. mva. Bilagsnr Beløp Leverandør Konkurranse Anskaffelses-

protokoll HMS egen- erklæring

Skatte- attest

71816117 172 205 Kilroy Travels Norway AS

Nei Nei Nei Nei

71815981 357 370 Travelnet Reisevarehuset

Innhentet tilbud fra to aktører

Ja Nei Nei

71830131 128 570 Gartex AS Nei. Oppfølging av kjøp av gardiner i 2004. Den anskaffelsen skjedde etter konkurranse.

Nei Nei Nei

71807114 118 802 Bosch Rexroth AS

Nei. Komplettering av tidligere innkjøpt utstyr.

Nei Nei Nei

71828014 100 300 Itema AS Nei. Anskaffelse uten konkurranse, pga. kompetanse.

Ja Ja Nei

71816932 100 000 Rambøll Norge AS

Nei. Anskaffelse uten konkurranse, pga. kompetanse.

Nei Nei Nei

Det var fylt ut anskaffelsesprotokoll for to av seks anskaffelser. Det var innhentet HMS-egenerklæring for en av anskaffelsene. Det var ikke innhentet skatteattest for noen av anskaffelsene. En av anskaffelsene var gjort uten forutgående konkurranse. En av anskaffelse var gjort etter å ha innhentet tilbud fra to aktører. De andre anskaffelsene var foretatt uten konkurranse pga. ønske om særskilt kompetanse eller kjøp for å supplere tidligere anskaffelser. For to av anskaffelsene ble det argumentert med at de ønsket særskilt kompetanse, som medførte at de kontaktet en bedrift som de kjente hadde slik kompetanse.

5.2.2 Anskaffelser over 500. 000 eks mva For kontroll av anskaffelser over kr 500 000 har revisor i all hovedsak kontrollert transaksjoner i investeringsregnskapet innenfor bygge- og eiendomstjenestens ansvarsområde. Med unntak av prosjekt 22801071 - Hemne vgs. tilbygg/ ombygging har alle anskaffelsene skjedd før ny forskrift trådte i kraft 1. januar 2007.



Tabell 5: Kontrollerte anskaffelser over kr 500.000 eks. mva. Prosjektnr Gjelder Konk.gr.lag Kunngj.

Doffin Ansk. protokoll

Kontrakt

20402064 Brundalen vgs - Nytt gulv gymsal Nei Nei Nei*) Nei ***) 20401061 Brundalen vgs - ombygging STO-

avdeling Ja Ja Nei*) Nei ***)

92 Brøset/tomteområder (i forbindelse med salg)

Ja Ja Ja Ja

60100051 Fylkeshuset - ombygging Ja Ja Nei **) Ja 60100052 Fylkeshuset - ombygging Ja Ja Nei **) Ja 27301051 Ladejarlen vgs - Bedre Skolebygg -05

Personheis/mesanin Ja Ja Nei **)

23401041 Malvik vgs - Bedre Skolebygg - ombygging

Ja Ja Nei **) Nei

23401061 Malvik vgs - utbygging Ja Ja Nei**) Nei 24001061 Melhus vgs - utbygging Ja Ja Nei**) Ja 26109071 Skjetlein vgs - løsdriftsfjøs Ja Ja Nei *) Nei 22801071 Hemne vgs. tilbygg/ ombygg. Ja Ja Nei*) Ja

*) Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll, men kopi av protokoll fra anbudsåpningen. **) Det foreligger brev fra ekstern rådgiver med vurderinger av de innkomne tilbud, og en innstilling til bygge- og eiendomstjenesten om valg av leverandører. ***) Det foreligger bestillingsskjema, -brev eller annen bekreftelse på at man aksepterer tilbudet. Konkurranse Det var gjennomført konkurranse i tråd med regelverket for alle anskaffelsene, med unntak av bruk av arkitektkontor og nytt sportsgulv ved Brundalen vgs. Bygge- og eiendomstjenesten har opplyst at de valgte direkteanskaffelse av nytt sportsgulv fordi det måtte skje i løpet av kort tid, og at bransjen var presset mht. oppdrag. De kontaktet derfor to aktører i markedet og fikk tilbud fra dem. Laveste tilbud ble valgt. I prosjektet for ombygging av STO-avdeling ved Brundalen vgs. var Knudsen arkitektkontor benyttet uten at oppdraget hadde vært gjenstand for konkurranse. I følge bygge- og eiendomstjenesten knyttet de til seg ti lokale arkitektkontorer ved planlegging og prosjektering av prosjektet "Bedre skolebygg" i 2002. Bygge- og eiendomstjenesten har fordelt de videregående skolene mellom arkitektkontorene, slik at de har alle arkitektoppdragene ved de "tildelte" skolene. Fakturareferanse Revisor foretok stikkprøver på om faktura som var postert på disse prosjektene var tydelig merket hvilket prosjekt det angikk. I ni av ti stikkprøver var det en tydelig referanse til prosjektet. Skatteattest og HMS egenerklæring Det ble spurt om dokumentasjon på innhentet skatteattest og HMS-egenerklæring fra 18 av leverandørene i de forannevnte prosjektene. Bygge- og eiendomstjenesten har innhentet skatteattest og HMS egenerklæring for alle leverandørene på anskaffelsestidspunktet, med unntak av et arkitektkontor. Anskaffelsesprotokoll Bygge- og eiendomstjenesten har opplyst at de så langt sjelden har brukt anskaffelsesprotokoll når de benytter ekstern bistand. Da er innstillingen fra rådgiver å betrakte som "anskaffelsesprotokoll". Innstillingen fra rådgiver er beslutningsdokumentet, det utformes ikke ytterligere dokumenter som bekrefter at bygge- og eiendomstjenesten beslutter i tråd med innstillingen. Det samme gjelder også



når anskaffelsesprosessen skjer internt, i slike tilfeller er det bestillingsskjema/ -brev som viser hvilken leverandør som er valgt. Journal/ arkiv Det er opprettet sak for alle prosjektene i fylkeskommunens saksstyringssystem, DocuLive, med unntak av ett prosjekt. Det er i all hovedsak inngående brev som er registrert. Politisk behandling Bygge- og eiendomstjenesten har praksis for å skrive en saksframstilling til fylkesutvalget hvor de gir informasjon om hvilke leverandører som har levert tilbud, og gir en innstilling på hvilken leverandør som skal velges i byggeprosjekter som skal til politisk behandling. I samme sak vedtar fylkesutvalget at byggestart evt. kan iverksettes, dvs. en endelig aksept av at bygging kan iverksettes.

5.3 Revisors vurdering

5.3.1 Anskaffelser mellom 100.000 og 500. 000 eks. mva Anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring For fem av de seks kontrollerte anskaffelsene var det ikke innhentet skatteattest og HMS-egenerklæring i forbindelse med anskaffelsen, eller fylt ut anskaffelsesprotokoll i tråd med regelverket. Disse dokumentene skulle vært innhentet, jf. forskriftens krav. Konkurranse Etter forskriftens § 3-1(1) skal enhver anskaffelse så lang det er mulig være basert på konkurranse. Det er innhentet tilbud fra to tilbydere i tilknytning til en av anskaffelsene. De øvrige anskaffelsene er gjennomført som kjøp uten konkurranse. For fire av direkteanskaffelsene er det argumentert med at det skyldes at man ønsket særskilte kvalifikasjoner, eller at det var suppleringskjøp som følge av tidligere anskaffelser. I henhold til forskriftens vedlegg 3 Protokoll for anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 eks. mva. skal det beskrives hvilke tiltak som gjennomføres for å sikre reell konkurranse om kontrakten. Hvis det ikke skal gjennomføres konkurranse om kontrakten skal det angis en konkret begrunnelse. Det skal mye til for å avvike bestemmelsene om konkurranse. I disse konkrete anskaffelsene er det ikke dokumentert i anskaffelsesprotokoll. Revisor stiller seg tvilende til at STFKs argumentasjon om kjøp uten konkurranse pga. ønske om kvalifikasjoner er i samsvar med reglene om krav til konkurranse.

5.3.2 Anskaffelser over 500.000 eks mva Konkurranse Alle anskaffelsene var utlyst på Doffin i tråd med regelverket, med unntak av kjøp av nytt sportsgulv ved Brundalen vgs. og kjøp av arkitekttjenester ved ombygging av STO-avdeling ved Brundalen vgs. Gjeldende forskrift i 2006, § 11-2 omtaler forhold der direkte anskaffelse er tillatt. Dette er unntaksbestemmelser. Revisor vurderer det slik at det er ikke hjemmel i regelverket for at man kan unnlate å utlyse kunngjøringer på Doffin-databasen fordi man har det travelt med å gjennomføre anskaffelsen og at man ikke forventer at det kommer mange tilbud. Forskriftens § 2-3 har bestemmelser for beregning av terskelverdier. Beregningen av verdien av anskaffelsen er bestemmende for hvilke valg du står overfor mht. anskaffelsesprosedyre. Bruken av arkitektkontorer slik bygge- og eiendomstjenesten har forklart det e retter revisors vurdering ikke i tråd med regelverket. Unntaksbestemmelsene i § 11-2 er ikke i samsvar med begrunnelsen for direkte kjøp. Dersom bygge- og eiendomstjenesten ønsker å benytte faste arkitektkontorer over en tidsperiode kan det inngås en rammeavtale iht. forskriften kap. 15. Anskaffelsesprotokoll Iht. regelverket skal det skrives en anskaffelsesprotokoll fra hele anskaffelsesprosessen. Dette kravet forelå også i forskriften som gjaldt før 2007. Det framgikk av § 8-1 og § 15-1 at oppdragsgiver skal



føre protokoll fra konkurransen som skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger. I tillegg har oppdragsgiver et ansvar for å sikre at etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen, jf. lovens § 5. Bygge- og eiendomstjenesten har ikke ført en slik anskaffelsesprotokoll for anskaffelser. De har for anskaffelser som er gjennomført i egen regi ført protokoll fra anbudsåpningen, og for anskaffelser hvor de har innleid bistand mottatt et brev med innstilling til valg av leverandører. Det foreligger ikke en anskaffelsesprotokoll fra disse anskaffelsene. Etter revisors vurdering må det foreligge en anskaffelsesprotokoll, både når man gjennomfører i egen regi og der man benytter ekstern bistand i anskaffelsesprosessen. Fakturareferanse Ni av ti stikkprøver viste at var det en tydelig referanse på faktura til hvilket prosjekt det gjaldt. Skatteattest og HMS-egenerklæring Det er innhentet skatteattest og HMS-egenerklæring for alle anskaffelsene, med unntak av arkitektkontoret som bygge- og eiendomstjenesten har benyttet jevnlig fra 2002. Også den forrige forskriften hadde krav om dette i § 12-9 og 12-10. Kontrakter Bygge- og eiendomstjenesten velger ett av tre følgende alternativer ved aksept av tilbud: - kontrakt - bestillingsbrev - bestillingsskjema Det framgår av både ny og gammel forskrift at med kontrakt forstås det tidspunktet for signering av kontrakt eller rammeavtale av begge parter. Det framgår også av veileder i "Beste praksis - offentlige anskaffelser". Kontraktsinngåelsen har også sammenheng med regler om at de andre tilbyderne skal varsles om at kontrakt skal inngås en bestemt dato. Dette for at de andre skal få rimelig tid til å vurdere tildelingsbeslutningen før kontrakt inngås. Det er tidspunktet for undertegning av det endelige kontraktsdokumentet av begge parter som avgjør når bindende kontrakt er inngått. Av rettstekniske grunner er det hensiktsmessig å oppstille et krav om skriftlighet for avtaleinngåelse. Dette er et strengere krav enn det som ellers gjelder i Norsk Standard. Journal/ arkiv Ifølge arkivforskriften skal inngående og utgående korrespondanse registreres i saksjournal. Det er gjennomgående bare inngående brev som er journalført i de utvalgte prosjektene. Reglene kommenteres i kap. 8. Politisk behandling Bygge- og eiendomstjenesten har en praksis for at de i saksframstillingen til fylkesutvalg og fylkesting innstiller på valg av leverandør. Valg av leverandør skal skje i henhold til tildelingskriteriene, jf. forskriften § 13-2. Valg av leverandør kan derfor ikke skje som en følge av politisk beslutning, men må skje i forhold til konkurransegrunnlagets tildelingskriterier og gjeldende lov og forskrift om offentlige anskaffelser.



6 Har fylkeskommunen egne lokale bestemmelser og følges disse?

6.1 Nærmere om revisjonskriteriet STFK har vedtatt en innkjøpsstrategi i FT-sak 95/2005 og har utarbeidet en veileder i offentlige anskaffelser som gir rolle- og ansvarsfordeling for STFKs innkjøpsfunksjon. Innkjøpsstrategien I følge innkjøpsstrategiens pkt. 2.1 skal organisasjonens innkjøp samordnes mest mulig for å optimalisere bruken av ressursene. Anskaffelser med årlige kjøp over kr 500 000 eks. mva pr. vareslag som er felles for flere av enhetene foretas sentralt ved jus- og innkjøpstjenesten. Videre sier innkjøpsstrategiens pkt. 2.4 at hver enhet er innen sitt myndighetsområde ansvarlig for at egne innkjøp foreta fra avtaleleverandør. I de tilfeller det ikke er inngått felles rammeavtaler og verdi av anskaffelsen samlet for STFK overstiger kr 500 000 ekskl. mva. skal jus- og innkjøpstjenesten kontaktes for vurdering av evt. felles rammeavtale. STFKs veileder for anskaffelser Veilederens pkt. 5.2 angir at det er behov for å ha regler for anskaffelser under kr 500 000:

• Ved direkte anskaffelser mellom kr 10 000 - 50 000 skal det som hovedregel innhentes tilbud fra tre eller flere leverandører. Unntak skal dokumenteres og begrunnes. Eget skjema skal fylles ut. Leverandørvalg skal begrunnes.

• Ved direkte anskaffelser mellom kr 50 000 - 500 000 eks mva. skal et tilstrekkelig antall tilbydere forespørres for å oppnå reell konkurranse. Tilbudene skal være skriftlige i brevs form og åpnes på samme tidspunkt. Eget skjema skal fylles ut. Leverandørvalg skal begrunnes.

Veilederens pkt. 3 omhandler brukerutvalg som skal være sammensatt med representanter på tvers av enhetene og ha faglig kompetanse innenfor det aktuelle vareområdet. Brukerutvalgene skal bistå under hele anskaffelsesprosessen og i etterfølgende oppfølging av avtalen. Ved anskaffelser over kr 500 000 skal det som hovedregel opprettes brukerutvalg.

6.2 Datainnhenting Årlige kjøp over kr 500 000 av samme vareslag STFK har 79 rammeavtaler og rabattavtaler, som dekker et stort spekter av varer og tjenester som fylkeskommunen og fylkeskommunens samarbeidspartnere som representerer stor omsetning. Det er rasjonelt i forhold til å etterleve regelverket på en effektiv måte. Revisor har foretatt en analyse av transaksjoner pr. art som ikke er omfattet av rammeavtalene, for å finne omfanget av årlige kjøp over kr 500 000 av samme vareslag. Revisor har foretatt analysen ved å trekke ut alle arter fra regnskapet hvor det ikke forekommer transaksjoner fra avtaleleverandør. Det medfører at det kan være arter i regnskapet som det ikke foreligger rammeavtale for over kr 500 000 uten at det framgår av nedenforstående tabell. Tabellen kan derfor ikke leses som en uttømmende liste. Tabell 6: Arter med årlig kjøp over kr 500 000 av samme vareslag uten rammeavtale

Art Kontotekst Beløp2040 Teknisk utstyr 860 7222340 Elektrotekniske arbeider 771 1962601 Vask og rengjøring v/ byrå 738 9612602 Vask og rens av tekstiler 593 112

Tabellen viser fire områder det kan være aktuelt å inngå rammeavtaler på.



Kjøp over kr 10 000 STFK har et stort omfang av kjøpstransaksjoner under kr 50 000. Revisor har foretatt et tilfeldig utvalg av transaksjoner med beløp mellom kr 10 000 og 100 00 i perioden januar - juli 2007. Tabell 7: Kontrollerte bilag med transaksjoner mellom kr 10.000 og 100.0000

Bilagsnr Beløp Leverandør Skjema iht. STFKs veileder

71811777 48 650 ES Elektro Ja 71826396 44 132 Sintef Nei 71806765 29 993 Haugen Varme og sanitær Nei 71817939 27 055 K. Lund Rørleggerfirma Nei 71824506 26 250 Geosystems Nei

Tabellen viser at fem av seks anskaffelser var gjennomført uten at slikt skjema forelå. Enhetene forklarte det med at de ikke hadde kjennskap til skjemaet. Brukerutvalg I henhold til veilederen for offentlige anskaffelser skal det opprettes brukerutvalg ved inngåelse av rammeavtaler. Ifølge leder for jus- og innkjøpstjenesten etableres det brukergrupper ved de fleste anskaffelser av rammeavtaler. Brukergruppen deltar i utarbeidelse av konkurransegrunnlag, valg av leverandør, statusmøter med mer. Vanligvis er det 2-5 personer som sitter i brukerutvalgene. Unntaket er der det ikke lar seg gjøre å mobilisere et brukerutvalg. Kontroll av et tilfeldig utvalg av rammeavtalene bekrefter jus- og innkjøpssjefens utsagn.

6.3 Revisors vurdering Årlige kjøp over kr 500 000 av samme vareslag Revisors analyse viste at det er seks arter som inneholder ensartede varer og tjenester som det kan være aktuelt å vurdere å forhandle fram rammeavtaler på. Resultatet tilsier at de allerede inngåtte rammeavtalene dekker fylkeskommunens behov rimelig godt. Kjøp over kr 10 000 Fem av seks anskaffelser mellom kr 10 000 - 50 000 var gjennomført uten at det var fylt ut et skjema på anskaffelsestidspunktet som dokumenterte hvilke vurderinger var gjort i forbindelse med anskaffelsene, slik STFKs veileder i anskaffelser sier. Revisors kartlegging viste at enhetene ikke kjente veilederens bestemmelser i pkt. 5.2. Revisor vurderer veilederens beløpsgrense på kr 10 000 som lav sett i forhold til omfanget av kjøp i den enkelte enhet. Brukerutvalg I følge STFKs veileder skal det opprettes brukerutvalg ved inngåelse av rammeavtaler. Det gjennomføres så langt det lar seg gjøre.



7 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? (tilbudsåpning)

7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i anbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens §§ 11-2 og 20-2.

Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf. §§ 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b.

Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf. §§11-11 annet ledd bokstav d og 20-13 annet ledd bokstav d.

Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i §§ 11-5 og 20-5.

Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekallet må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i §§ 11-6 og 20-6.

Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet.

Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet.

På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens §§ 11-7 og 20-7.

Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning.



Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. §§ 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c.

For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen.

7.2 Datainnhenting Revisor har kartlagt rutinene hos sentralt postmottak, i jus- og innkjøpstjenesten og bygge- og eiendomstjenesten som utgjør de to enhetene som har den største mengden av kunngjøring av konkurranser og mottak av tilbud. Sentralt postmottak, Dora Arkivtjenesten mottar en e-post fra jus- og innkjøpstjenesten når de utlyser anbudskonkurranser. E-posten gir fyldig informasjon om hva det gjelder, tidsfrist for innlevering og at konvoluttene skal merkes med "ANBUD". E-posten sendes til en e-postadresse som følges opp kontinuerlig. E-posten blir formidlet videre til de ansatte, og de ansatte vier ekstra oppmerksomhet mot å følge med på om noen konvolutter er merket "ANBUD" i tiden like før fristen går ut. Arkivtjenesten kan ikke erindre at de har mottatt slike henvendelser fra andre enheter. Mottatte tilbudsdokumenter blir datostemplet, og klokkeslett for mottak blir registrert på konvolutten. Konvolutten blir ikke åpnet, og ekspederes videre til jus- og innkjøpstjenesten umiddelbart. Arkivtjenesten opplever at det er svært få tilbud som kommer til sentralt postmottak. De fleste tilbud blir levert direkte på Fylkeshuset. Jus- og innkjøpstjenesten Potensielle tilbydere har to alternativer når de skal levere tilbud: - Sentralt postmottak ved Dora - Skranke/ ekspedisjon på Fylkeshuset Jus- og innkjøpstjenesten gir informasjon både til Dora og skranke på Fylkeshuset om at det er lagt ut en anskaffelse for konkurranse. Jus- og innkjøpstjenesten har utarbeidet et informasjonsskriv om behandling av innkomne tilbud til skranken på Fylkeshuset. Denne prosedyren følges etter jus- og innkjøpstjenestens oppfatning, som synes at dette fungerer bra. De fleste tilbud leveres til skranken på Fylkeshuset, som umiddelbart ringer til jus- og innkjøpstjenesten og ber om at de henter konvolutten. Saksbehandler i saken til jus- og innkjøpstjenesten er ansvarlig for den midlertidige oppbevaringen, fram til anbudsåpning. Alle tilbud som ikke er merket i tråd med konkurransegrunnlaget blir avvist. Det er alltid to til stede ved tilbudsåpningen. Jus- og innkjøpstjenesten fører anskaffelsesprotokoll for hele anskaffelsen. Den benyttes også ved tilbudsåpningen. Jus- og innkjøpstjenesten benytter STFKs mal, som er i tråd med departementets anbefalte skjema, bare noe mer spesifisert. Bygge- og eiendomstjenesten Potensielle tilbydere har tre alternativer når de skal levere tilbud: - Sentralt postmottak ved Dora - Skranke/ ekspedisjon på Fylkeshuset - Direkte til saksbehandler på bygg- og eiendomstjenesten. Saksbehandler på bygge- og eiendomstjenesten varsler skrankepersonale når de lyser ut anbud. Når skrankepersonale mottar konvolutter merket med anbudskonkurranse gir de umiddelbart beskjed til bygge- og eiendomstjenesten, som henter konvolutten. Skrankepersonellet er instruert om å notere



klokkeslett for når de har mottatt tilbud. Det er prosjektleder som har ansvar for oppbevaring av dokumentene fram til anbudsåpning, og i den videre saksbehandlingen. Sted for oppbevaring kan variere noe, avhengig av prosjektets omfang. Dersom konvoluttene ikke er merket blir tilbudene forkastet. Dersom de er dårlig merket, og blir åpnet ved en feiltakelse blir de likevel akseptert. Tilbudsåpning skjer alltid med to personer til stede; prosjektleder + merkantilt personale og eventuelt rådgivere. Bygge- og eiendomstjenesten praktiserer åpen tilbudsåpning, dvs. at leverandørene kan være tilstede ved anbudsåpningen. Det kan de gjøre så lenge de bruker bare pris som tildelingskriterium, fordi det forenkler det. Tilbudene noteres i en anbudsprotokoll. Det er en innbundet bok hvor alle anbudsåpninger registreres fortløpende.

7.3 Revisors vurdering Jus- og innkjøpstjenesten har utformet en rutinebeskrivelse for behandling av innkomne tilbudsdokumenter, som følges av sentralt postmottak og skrankepersonalet. Både jus- og innkjøpstjenesten og bygge- og eiendomstjenesten sørger for at det alltid er minst to personer til stede ved anbudsåpning. Bygge- og eiendomstjenesten praktiserer åpen anbudsåpning, noe som gir interesserte tilbydere mulighet til å overvåke anbudsåpningen. Begge enhetene dokumenterer anbudsåpningen i protokoll. Jus- og innkjøpstjenesten benytter anskaffelsesprotokoll som dekker forskriftskravet, mens bygge- og eiendomstjenesten benytter en protokoll som dokumenterer bare anbudsåpningen. Saksbehandlerne som deltar i anbudsåpningen i bygge- og eiendomstjenesten signerer alltid anbudsprotokollen. Jus- og innkjøpstjenesten benytter et elektronisk dokument. Revisor vurderer det slik at bygge- og eiendomstjenestens praksis mht. å benytte anbudsprotokoll som bare dokumenterer innkomne tilbud og prisen erstatter ikke anskaffelsesprotokollen.

8 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen?

8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven § 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser, herunder at korrupsjon ikke finner sted. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des. 1998 nr 1993) § 2-6 første ledd første punktum skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova §§ 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum. Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens § 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig §§ 2-6 og 3-8".



Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften § 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter §§ 5 eller 6 i offentlegheitslova.

I medhold av offentlighetsloven § 11 annet ledd gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet10:

12. tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 402 om offentligeanskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester).

Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlige. Om den øvrige korrespondansen er offentlig må vurderes av arkiv og saksbehandler.

8.2 Datainnhenting Revisor har kartlagt rutinene hos sentralt postmottak, i jus- og innkjøpstjenesten og bygge- og eiendomstjenesten som utgjør de to enhetene som har den største mengden av kunngjøring av konkurranser og mottak av tilbud. Fylkeskommunen har et saksstyringssystem, DocuLive11, som skal benyttes i saksbehandlingen i fylkeskommunen. Sentralt postmottak, Dora I intervju med arkivtjenesten framgår det at det er svært få tilbud som kommer til sentralt postmottak. De fleste tilbud blir levert direkte på Fylkeshuset. Sentralt postmottak registrerer ingen dokumenter på mottakstidspunktet, og får heller ikke dokumenter til registrering etterpå. Det gjelder også i tilfeller der bygge- og eiendomstjenesten eller eventuelt andre enheter mottar tilbudsdokumenter direkte. Fylkeskommunens sentrale saksstyringssystem DocuLive inneholder derfor få eller ingen dokumenter knyttet til saksbehandling av anbudsdokumenter. Jus- og innkjøpstjenesten Jus- og innkjøpstjenesten har i intervju informert om at de har et eget system for kontraktsbehandling – OMNICOM – som de benytter under hele anskaffelsesprosessen. Omnicom skal gi alle opplysninger som er relevante i en anskaffelse. Det er et internt krav ved jus- og innkjøpstjenesten at bl.a. konkurransegrunnlag, tilbud fra vinnende leverandør, anskaffelsesprotokoll, avtale og hovedinformasjon om avtalen skal journalføres i OMNICOM. Jus- og innkjøpstjenesten ønsker nå å integrere dette systemet med Public 360. Alle tildelingsbrev og avslagsbrev journalføres i DocuLive. Jus- og innkjøpstjenesten har et nærarkiv på avdelingen som omfatter alle avtaler, og alle innkomne, ikke antatte, tilbud oppbevares i minimum seks måneder, som samsvarer med KOFAs klagefrist. Da kan alle ikke-antatte tilbud makuleres. Gamle avtaler arkiveres i fjernarkivet på Dora etter mellomlagring i Fylkeshuset. Revisors kontroll av registrerte dokumenter i Omnicom knyttet til rammeavtalene som er kontrollert under delproblemstilling 6 (kap. 9) viser at konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, kontrakt og svar til alle tilbydere er registrert, med unntak av anskaffelsesprotokoll for to av konkurransene.

10 Ny offentlighetslov er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Etter den nye loven gjelder ikke lengre noe generelt unntak for innsyn i tilbud og protokoller etter at

valg av leverandør er gjort.

11 Oppdatert til Public 360 3. desember 2007.



Bygge- og eiendomstjenesten Bygge- og eiendomstjenesten sier at de ikke har funnet at DocuLive er godt egnet til deres type saksbehandling, så mange av saksbehandlerne har en tendens til å heller benytte Word og Excel enn saksstyringssystemet. Bygge- og eiendomstjenesten håper at dette blir bedre med det nye saksstyringssystemet Public 360, hvor det kanskje er bedre tilrettelagt for strukturer som passer til bygge- og eiendomstjenestens arbeidsoppgaver. Bygge- og eiendomstjenesten har fysiske mapper knyttet til den enkelte sak, som oppbevares i et felles arkiv i en periode. Arkiv for avsluttede saker overføres til Dora etter hvert. Kontroll av registrerte dokumenter i DocuLive knyttet til prosjektene som ble kontrollert under delproblemstilling 2 - kap. 5, viser at det i all hovedsak er innkomne dokumenter i saken som er registrert i DocuLive. Revisors vurdering Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig i forhold til prinsippet om åpenhet og etterprøvbarhet. I tillegg sikrer journalføring av dokumenter komplett saksbehandling og sikker arkivering av relevante dokumenter. Jus- og innkjøpstjenestens journalføring dekker kravene i arkivloven om at all inngående og utgående korrespondanse skal være journalført. Interne dokumenter er i varierende grad journalført. Bygge- og eiendomstjenestens praksis tilsier at det i stor grad er inngående dokumenter som er journalført. Dette er ikke i samsvar med arkivforskriften § 2-6. Dette er heller ikke i samsvar med kravet til etterprøvbarhet i lovens § 5. Arkivloven tillater at det kan benyttes ett eller flere arkivsystemer i en virksomhet, men det svekker mulighetene for åpenhet når man har egne systemer knyttet til ulike saksbehandlingsprosesser.

9 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler?

9.1 Nærmere om revisjonskriteriet Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et tidsrom.

Kommunene er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, er kommunene tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv. Kommunen foretar anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. Kommunene er sammen med Sør-Trøndelag fylkeskommune oppdragsgiver for leverandører. I dette kapitlet ser vi på om oppdragsgiverne er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og kontrakt. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av ny forskrifts bokstav f, §§ 6-1 til 6-3 og 15-1 til 15-3. Den tidligere forskriften inneholdt ikke noen bestemmelser om rammeavtaler. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene.

Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens §§ 6-1 første ledd og 15-1 første ledd.



Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens §§ 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse.

Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat12 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen.13

9.2 Datainnhenting Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtaler som kommunene og fylkeskommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Det er søkt i Doffin etter kunngjøringer av rammeavtalen. Vi har også undersøkt den enkelte rammeavtales dokumentasjon hos Sør-Trøndelag fylkeskommune. Tabell 8: Rammeavtaler som er undersøkt Leverandør Avtalen gjelder Avtaleperiode Ementor Norge AS IT-utstyr og tjenester 01.06.07-31.05.08 Lyreco Norge AS Datarekvisita og tonerkassetter 01.10.06-30.09.08 Maskegruppen AS Medisinsk forbruksmateriell 01.03.07-28.02.09 Norligruppen AS Skolemateriell 01.07.07-31.05.08 Norengros AS Papir og plastartikler 01.06.06-31.05.08 Pilkington Norge AS Bygningsglass og glassmestertjenester 01.03.07-28.02.09

12 CC/2005/03

13 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240



Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisor har sett på om oppdragsgivers/ kommunens navn fremgår av kunngjøringen i Doffin. Vi har også sett på konkurransegrunnlaget. Tabell 9: Rammeavtaler som er undersøkt, resultat av datainnhenting Anskaffelsen Kunngjøring Konkurransegrunnlag IT-utstyr og tjenester Kunngjort slik:

Oppdragsgiver: Nord-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Finnmark fylke, NT fylke, ST fylke Tilleggsinformasjon: Oppdragsgiver anskaffer på vegne av: Oppdragsgiver for denne anskaffelsen er Finnmark, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommuner med samarbeidende kommuner og tilsluttede virksomheter

Oppdragsgiverne er listet opp i konkurransegrunnlaget samt i vedlegg 3 til dette. Konkurransegrunnlag og vedlegg kan lastes ned fra kunngjøringen.

Datarekvisita og tonerkassetter

Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag

Gjelder for jfr vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget: STFK, Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen.

Medisinsk forbruksmateriell

Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag

Kommuner opplistet i vedlegg 4 til konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen.

Skolemateriell Kunngjort slik: Oppdragsgiver Sør-Trøndelag fylkeskommune. Utførelsessted: Sør-Trøndelag fylke

Agdenes, Klæbu, Malvik, Meldal, Melhus, Midtre Gauldal, Orkdal, Skaun, Snillfjord, Selbu, Frøya, Hitra, Hemne STFK og de kommuner som er tilsluttet STFKs innkjøpsordning. ”Melhus kommune omfattes ikke av denne avtalen" Konkurransegrunnlaget kan lastes ned fra kunngjøringen

Papir og plastartikler Kunngjort slik: Oppdragsgiver: Sør-Trøndelag fylkeskommune m/ tilsluttede kommuner Utførelsessted: Virksomheter i Sør-Trøndelag tilsluttet fylkeskommunens innkjøpsordning.

Kommuner opplistet i vedlegg 5 til konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlag med vedlegg kan ikke lastes ned fra kunngjøringen.

Bygningsglass og glassmestertjenester

Kunngjort slik: Oppdragsgiver:Sør-Trøndelag fylkeskommune/ Trondheim kommune Utførelsessted: Fylkeskommunale og kommunale virksomheter i Trondheimsregionen. Trondheim kommune.

Inkl. Malvik, Skaun, Klæbu, Orkdal Konkurransegrunnlag og adresseliste kan lastes ned fra kunngjøringen.

Frister - protokoll - kontrakt Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at tilbud er levert i henhold til fastsatt frist. For seint innkomne tilbud er avvist. En anskaffelsesprotokoll er ikke signert mht. tilstedeværelse ved anbudsåpning, en anskaffelsesprotokoll er ikke signert. Det foreligger kontrakt ved alle anskaffelsene.



9.3 Revisors vurdering Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisjonskriteriene i kap. 9.1 viser at det er krav til at oppdragsgivers, dvs. fylkeskommunen og kommunenes navn skal fremgå enten av kunngjøringen, eller av vedlegg som det vises til fra kunngjøringen. I utvalget av rammeavtaler er samtlige kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune med unntak av It-utstyr og tjenester som er kunngjort av Nord-Trøndelag fylkeskommune. For de rammeavtaler som er kunngjort av Sør-Trøndelag fylkeskommune, har revisor bedt advokat Robert Myhre om en juridisk vurdering av fylkeskommunens praksis; 1. når de kunngjør på vegne av seg selv og kommunene som skal omfattes av rammeavtalen. 2. konsekvensen av fylkeskommunens praksis i forhold til den enkelte kommunes avrop i henhold til rammeavtalen. I følge advokat Robert Myhre krever anskaffelsesregelverket at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. I følge Robert Myhre foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse for kommunene, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Under tvil har Myhre kommet frem til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten på bygningsglass og glassmestertjenester, inngått med Pilkington AS. Videre er han under tvil kommet til at det ikke foreligger ulovlig direkte anskaffelse for kontrakten om lærebokmidler, inngått med Norli AS. Når det gjelder konsekvensen for den enkelte kommune uttaler advokat Myhre at ved å benytte rammeavtalene kan kommunene risikere å bli bøtelagt med inntil 15 % av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående av advokat Myhre. For det rettslige utgangspunkt og vurdering av de aktuelle avtaler og kontrakter, vises det til advokat Robert Myhres vurdering som er vedlagt som vedlegg 2. Revisor slutter seg til vurderingene og konklusjonene som advokat Myhre har foretatt. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunene er kommet i den situasjon at det foreligger ulovlig direkte anskaffelser ved å benytte de 3 rammeavtalene. Revisor ser alvorlig på den situasjon som er avdekket. Den rettslige situasjonen for fylkeskommunen som oppdragsgiver er at rammeavtalene er kunngjort i henhold til regelverket. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunene ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler.



Frister – Protokoll - Kontrakt Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Anskaffelsesprotokollene skal signeres. Dette fremgår av vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften. Det er en mangel ved protokollen at dette ikke er gjort for en av protokollene. Det fremgår av anskaffelsesforskriften § 11-7 og § 20-7 at tilbudsåpning skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver. I beste-praksis veilederen er det anbefalt at åpningsprotokoll signeres av to personer. Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket.

10 Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kjøpeplikt/leveringsplikt Oppdragsgiver i en rammeavtale påtar seg ikke nødvendigvis noen forpliktelse til rent faktisk å benytte avtalen. Hvorvidt rammeavtalen inneholder en kjøpeplikt eller leveringsplikt, beror på alminnelig avtaletolkning. I følge jus- og innkjøpstjenesten er alle rammeavtalene er forpliktende for STFK og kommunene som er tilsluttet disse avtalene. Det er likevel en felles forståelse mellom avtalepartene om at såkalte "småkjøp" kan skje utenfor rammeavtalene når det er åpenbart mest praktisk mht. fraktkostnader.

10.2 Datainnhenting Revisor har for et utvalg av arter14 i regnskaper foretatt en kontroll av omfanget av bruk av rammeavtalene. I utvalget har revisor lagt vekt på å plukke ut ulike typer varer, og arter som det er lett å relatere til inngåtte rammeavtaler. Revisor har på stikkprøvebasis kontrollert at for kjøp av leverandører som STFK ikke har rammeavtale med gjelder vare eller tjeneste som naturlig hører hjemme på denne arten. Våre stikkprøver viste at utgiftene i all hovedsak er postert på riktig art. Videre er utvalget gjennomgått med den enkelte avtaleansvarlige i jus- og innkjøpstjenesten med hensyn til å luke ut eventuelle feil. Jus- og innkjøpstjenestens vurdering er at bruk av avtaleleverandør med ca 80 % og høyere er høy grad av avtalelojalitet Tabell 10: Arter i regnskapet som er undersøkt mht. bruk av rammeavtalene.

Art Tekst Totalt Kjøp fra avtaleleverandør

Andel i %

1001 Papir 336 452 271 442 81 %1010 Datarekvisita 518 889 120 541 23 %1012 Toner, blekk 340 874 128 651 38 %1151 Fiskmat 21 374 16 085 75 %1155 Kjøtt 193 017 165 122 86 %1160 Kolonialvarer 2 932 148 2 380 786 81 %1220 Rengjøringsmidler 826 575 688 332 83 %1740 Drivstoff 361 247 150 993 42 %

2001 og 2002 Kontormøbler 727 503 538 728 74 %2031 Skriver 189 930 174 174 92 %2030 Kontor/datautstyr 7 147 220 5 981 253 84 %2222 Datamaskin 2 438 952 1 734 398 71 %

14 Del av kontostrengen som angir en spesifisering av type utgift.



For seks av artene er det registrert kjøp fra avtaleleverandør høyere enn 80 %. For tre av artene er registrert kjøp fra avtaleleverandør i intervallet 70 - 75 %, mens det er kjøp fra avtaleleverandør under 50 % for tre av artene. To av disse artene gjelder IT-relatert utstyr (datarekvisita, toner, blekk og patroner), mens en gjelder drivstoff. En analyse av transaksjonene på kjøp av IT-relatert utstyr viser at det er en relativt høy andel av kjøp fra lavpriskjeder. For art 1012 - Toner, blekk er det relativt høy andel av kjøp fra forrige avtaleleverandør, selv om det framgår svært tydelig av informasjonen på intranettet at det er Lyreco som skal benyttes. En analyse av transaksjonene på art 1740 Drivstoff viser at det er mange enheter som fyller drivstoff på andre stasjoner enn Esso og Shell som STFK har avtale med. Fylkeskommunens avtaler med Esso og Shell åpner for at det kan foretas kjøp ved andre stasjoner i de områder hvor Esso og Shell ikke har stasjoner. Dette kan gi en viss forklaring på den lave lojaliteten til disse avtalene. Analysen viser også at på noen arter er det enkelte enheter som i stor grad benytter andre leverandører på enkeltprodukter. Revisor har også kontrollert art 1800 Energi hvor STFK har avtale med Ishavskraft om kjøp av energi: Tabell 11: Art 1800 Energi.

Art Tekst Totalt Kjøp fra avtaleleverandør

Andel i %

1800 Energi 11 931 511 5 664 048 47 % STFK har avtale med Ishavskraft om kjøp av energi, men må betale nettleie til det enkelte lokale energiselskap. Det er derfor naturlig at andel i kjøp av energi fra kraftleverandør er såpass lavt. Revisors stikkprøver viser at det er to videregående skoler som kjøper energi fra lokal energileverandør. Jus- og innkjøpstjenesten sier at de er opptatt av avtalelojalitet, men føler at de har lite ressurser og verktøy til å følge opp avtalelojalitet. Leverandører med rammeavtale er forpliktet til å levere statistikk pr. kalenderår som viser hvor mye som er kjøpt. Jus- og innkjøpstjenesten har også statusmøter med leverandørene 1-2 ganger pr. år. Da er også brukergruppene med, så langt det lar seg gjøre. Regnskapssystemet gir ikke mulighet til å trekke ut de data jus- og innkjøpstjenesten trenger for å kunne analysere avtalelojaliteten. Det er heller ingen entydig sammenheng mellom artskontostrengen og avtalene. Jus- og innkjøpstjenesten gir også uttrykk for at det er det viktig å være oppmerksom på at det er lov å bruke "vett" ved bruk av avtalene. Det er ikke hensiktsmessig for noen å bruke avtalene til småkjøp, men innkjøpsarbeidet må organiseres slik at småkjøp i størst mulig grad unngås.

10.3 Revisors vurdering Rammeavtalene er bindende for enhetene, dvs. de skal benyttes. Enhetene har ikke mulighet til å velge andre leverandører, selv om det isolert sett kan gi en bedre pris for dem. Våre kontroller viser at det foretas kjøp utenfor rammeavtalen i stor utstrekning for IT-relatert ustyr og for drivstoff. For drivstoff er det sannsynlig at noe av årsaken er at noen av de fylkeskommunale enhetene ikke har Esso- eller Shell-stasjon i sitt nærområde. Når det gjelder de øvrige artene i utvalget synes det å være enkelt enheter som gjennomgående kjøper fra andre leverandører enn de som STFK har rammeavtale med. Ideelt sett skal det være bare være kjøp fra avtaleverandørene, men det er en enighet mellom STFK som oppdragsgiver og leverandørene at det i enkelttilfeller kan fravvikes ved "småkjøp". Prosentandelen av kjøp fra leverandør viser at det er grunn til å anta at omfanget av kjøp fra andre leverandører er noe høyere enn det omfanget av såkalte "småkjøp" skulle tilsi.



Analysen viser at det er behov for at fylkesrådmannen følger opp at enhetene benytter rammeavtalene, slik de er forpliktet til.

11 Høring I henhold til forskrift om revisjon skal administrasjonssjefen gis anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten. Revisjon Midt-Norge oversendte høringsrapporten til kommunen den 15.12.07. Fylkesrådmannen har avgitt en høringsuttalelse på rapporten i brev datert 10.01.08. Brevet er gjengitt i vedlegg 3. I tilknytning til kapittel 4 om organiseringen av innkjøpsfunksjonen har fylkesrådmannen presisert at informasjon om rammeavtalene er tilgjengelig for de tilsluttede kommuner ved hjelp av brukernavn og passordbeskyttet tilgang. Det er videre presisert at jus- og innkjøpstjenestens bistand til kommunene til enhver tid er avhengig av at enheten har tilstrekkelig kapasitet. I tilknytning til kapittel 5 om regelverket følges med tanke på terskelverdier har fylkesrådmannen kommentert at det skal legges fram HMS-egenerklæring fra alle tilbydere for anskaffelser over kr 500 000 i følge forskrift for offentlige anskaffelser §§8-8 og 17-15. Revisor er enig i dette, og har korrigert pkt. 5.1. Det har ikke betydning for revisors vurderinger og konklusjon. I tilknytning til kapittel 9 om regelverket følges ved inngåelse av rammeavtaler har fylkesrådmannen kommentert at advokat Myhres vurdering er lite balansert når det gjelder spørsmålet om bøteleggelse av kommunene for ulovlig direkte anskaffelse. Det vises til at vurderingen gir liten eller ingen drøfting rundt de betingelser som må være tilstede for at overtredelsesgebyr kan ilegges. Første betingelse er at bestemmelsen om overtredelsesgebyr har trådt i kraft. Bestemmelsen om overtredelsesgebyr er ny, og den trådte i kraft 01.01.07. Det fremgår videre av høringsuttalelsen at regelen ikke kan gis tilbakevirkende kraft, slik at i forhold til spørsmålet om overtredelsesgebyr må det ses hen til om den ulovlige direkteanskaffelsen er gjennomført etter 01.01.07. Alle de tre omtalte avtalene er kunngjort i 2006, og det antas derfor at bestemmelsen om overtredelsesgebyr ikke kommer til anvendelse for noen av disse avtalene. De øvrige betingelser kommenteres derfor ikke. Revisor legger advokat Myhres uttalelse til grunn. Revisor vil i tillegg presisere at Kofa i sak 2007/19 bøtela Statens Vegvesen for ulovlig direkte anskaffelser foretatt etter 01.01.07 selv om det forelå rammeavtaler kunngjort i 2001. Nemnda tar ikke stilling til rammeavtalens gyldighet mellom partene. Selv om rammeavtalene skulle vært gyldige mellom partene, vil anskaffelsene som ikke kunngjøres i samsvar med anskaffelsesregelverkets regler, innebære brudd på kunngjøringsplikten, og dermed utgjøre ulovlige direkteanskaffelser. I de tre rammeavtalene som i denne rapporten vurderes som ikke-kunngjort etter regelverket, vil avrop iht. rammeavtalene foretatt etter 01.01.07 vurderes som ulovlige direkteanskaffelser for kommunene og dermed kunne bøtelegges. På bakgrunn av det ovenstående fastholder revisor rapportens vurderinger og konklusjoner. I tilknytning til kapittel 10 om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene har fylkesrådmannen kommentert at avtalene for kjøp av drivstoff med Shell og Esso åpner for at det kan foretas kjøp ved andre stasjoner i de områder hvor Shell og Esso ikke har stasjoner, og at det kan gi en viss forklaring på den lave lojaliteten til disse avtalene. Revisor har tatt denne presiseringen inn i rapportens pkt. 10.2 - Datainnhenting, pkt. 10.3 - Revisors vurderinger og pkt. 12.1 Konklusjon. Fylkesrådmannen kommenterer innledningsvis i sin uttalelse at fylkeskommunen registrerer med tilfredshet at fylkeskommunens anskaffelser stort sett gjennomføres meget bra i henhold til gjeldende regelverk. Revisor vil fremheve at det i konklusjonen og anbefalingene pekes på en rekke forhold som bør forbedres.



12 Konklusjon og anbefalinger

12.1 Konklusjon Delproblemstilling 1 Hvordan er innkjøpsordningen organisert? STFK har organisert innkjøpsfunksjonen sin slik, at det er klare roller og ansvarsfordeling for innkjøp. Enhetene har ansvar for alle innkjøp innen sin enhet, men kan støtte seg til jus- og innkjøpstjenesten ved anskaffelsesprosesser, noe som er en fordel. Det kreves likevel at enhetene har en viss egenkompetanse for å kunne etterleve regelverket. Delproblemstilling 2 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? Anskaffelser under terskelverdi - dvs. anskaffelser mellom 100.000 eks. mva og 500.000 eks. mva Regelverket er ikke fulgt ved noen av de seks anskaffelsene som revisor undersøkte. Enhetene ga selv uttrykk for at de ikke kjente til hvilke krav som stilles ved anskaffelser i denne størrelsesorden. Anskaffelser over 500.000 eks. mva Revisor undersøkte elleve bygge- og anleggsprosjekt i investeringsregnskapet under bygge- og eiendomstjenestens ansvarsområde. Det ble avdekket flere brudd på bestemmelsene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det er foretatt direkteanskaffelser som skulle vært kunngjort i Doffin. Det skrives ikke kontrakt for alle aksepterte tilbud. Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll for anskaffelsene i tråd med regelverket. Valg av leverandør legges fram for politisk behandling, når det i realiteten må skje i henhold til tildelingskriterier. Delproblemstilling 3 Følges egne lokale bestemmelser? Årlige kjøp over kr 500 000 av samme vareslag STFKs rammeavtaler dekker fylkeskommunens behov rimelig godt. Det kan likevel være grunn til å se noen typer varer og tjenester om det kan være rasjonelt å inngå rammeavtaler. Kjøp over kr 10 000 Det var ikke utfylt skjema for fem av seks kontrollerte anskaffelser i størrelsesorden kr 10 000 - 50 000. Årsaken er at enhetene ikke kjenner til bestemmelsene i STFKs veileder for anskaffelser om at det skal fylles ut eget skjema for alle anskaffelser over kr 10 000. Etter revisors oppfatning er beløpsgrensen på kr 10 000 lav, sett i forhold til omfanget av kjøp. Brukerutvalg Det opprettes brukerutvalg ved kunngjøring av rammeavtaler, så langt det lar seg gjøre, i henhold til STFKs veileder for anskaffelser. Enhetene i STFK kjenner ikke til veilederen, og etterlever den således ikke. Jus- og innkjøpstjenesten etterlever den, også med tanke på å etablere brukerutvalg i forbindelse med inngåelse og oppfølging av rammeavtaler. Delproblemstilling 4 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? Det er i denne delproblemstillingen undersøkt praksisen i jus- og innkjøpstjenesten og bygge- og eiendomstjenesten. STFKs rutiner for mottak av anbud og registrering av innkomne anbud i åpningsprotokoll anses i prinsippet å være tilstrekkelig. Bygge- og eiendomstjenesten har imidlertid ikke etablert en rutine for å benytte en anskaffelsesprotokoll iht. regelverket. Delproblemstilling 5 Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig i forhold til prinsippet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Det er i denne delproblemstillingen undersøkt praksisen i jus- og innkjøpstjenestens og bygge- og eiendomstjenestens. Jus- og innkjøpstjenesten oppfyller arkivlovens bestemmelser om journalføring



av dokumenter, men registrerer ikke alle relevante dokumenter i anskaffelsesprosessen som f.eks. skatteattest og HMS-egenerklæring. Bygge- og eiendomstjenesten har mangler i forhold til arkivlovens bestemmelser. Delproblemstilling 6 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? STFKs praksis ved kunngjøring av rammeavtaler der kommunene er oppdragsgivere, medfører at det foreligger regelbrudd ved kunngjøringen av 3 av 5 undersøkte rammeavtaler. Rammeavtalene er kunngjort og fremforhandlet av STFK på vegne av kommunen. Konsekvensen av dette er at kommunens avrop etter rammeavtalene vil være ulovlig direkteanskaffelse. Ved å benytte rammeavtalene kan den enkelte kommune risikere å bli bøtelagt med inntil 15 % av anskaffelsens verdi. Dersom rammeavtalene ikke benyttes, kan dette innebære et kontraktsbrudd, med mulig erstatningsansvar. Denne problemstillingen er imidlertid ikke vurdert inngående. Anskaffelsesregelverket krever at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. Det foreligger regelbrudd, og ulovlig direkte anskaffelse, ved kontraktene: Datarekvisita - Lyreco Norge AS Medisinsk forbruksmateriell - Maskegruppen AS Papir og plastartikler - Norengros AS Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunene er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. STFK som oppdragsgiver er identifisert i alle kunngjøringene og omfattes ikke av regelbruddet ved kjøp iht. rammeavtalene. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system, er at kommunene ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, men må være identifisert som oppdragsgiver. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler. Anskaffelsesprotokollene er i hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften og lokalt regelverk (STFKs veileder). Det foreligger rammeavtale som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Delproblemstilling 7 Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Vår analyse av kjøp fra avtaleleverandør kontra kjøp fra andre leverandører på arter i regnskapet som er relativt lett å relatere til rammeavtaler gir grunn til å anta at det er relativt stort omfang av avvik fra kjøp i henhold til rammeavtalene i noen IT-relaterte anskaffelser og ved kjøp av drivstoff. For drivstoff er noe av forklaringen at ikke alle fylkeskommunale enheter har en Esso- eller Shell-stasjon i sitt nærområde. Analysen viser også at enkelte enheter gjennomgående kjøper enkelte varegrupper fra andre leverandører enn de som STFK har inngått avtaler med, og at det er grunn til å anta at omfanget av kjøp fra andre leverandører er noe høyere enn det omfanget av såkalte "småkjøp" skulle tilsi. Hovedproblemstilling: Følger kommunen regelverket for offentlige innkjøp og blir inngåtte innkjøpsavtaler fulgt iht avtalevilkår? Det er i utgangspunktet lagt til rette for en effektiv innkjøpsfunksjon som handler i tråd med regelverket gjennom etablering av en innkjøpsstrategi og veileder for anskaffelser. Revisors



undersøkelser har imidlertid vist at det er mangler i kunnskapene hos enhetene, både når det gjelder de sentrale og de interne bestemmelsene. Det medfører at enhetene ikke etterlever regelverket. Det er avdekket mangler mht. å dokumentere anskaffelsene gjennom STFKs eget skjema eller anskaffelsesprotokoll, innhente skatteattester og HMS-egenerklæring og inngå kontrakter for anskaffelser over kr 500 000. Det er også foretatt ulovlige direkteanskaffelser uten konkurranse. Fylkeskommunens rutiner knyttet til mottak av tilbud og anbudsåpning anses for å være god. Det er avdekket svakheter i journalføringen av utgående korrespondanse fra bygge- og eiendomstjenesten. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler viser at kommunenes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse. STFKs bruk av rammeavtalene omfattes ikke av regelbruddet. Enhetene i STFK er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojalitet bli bedre.

12.2 Anbefalinger

• De fylkeskommunale enhetene bør få økt sin kunnskap om lov og forskrift om offentlige anskaffelser. De bør også få økt kunnskap om interne bestemmelser. Det gjelder særskilt bygge- og eiendomstjenesten som har ansvar for mange, store anskaffelser som skal anskaffes i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Fylkesrådmannen bør etablere rutiner for oppfølging av at lov og forskrift om offentlige anskaffelser og interne bestemmelser etterleves.

• Bygge- og eiendomstjenesten bør endre sin praksis slik at de skriver en kontrakt for alle anskaffelser over kr 500 000. Enheten bør også skrive en anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr 100 000.

• Bygge- og eiendomstjenesten bør innrette sin saksbehandling slik at dokumenter i anskaffelsesprosesser journalføres i henhold til arkivloven.

• Det bør vurderes om det er hensiktsmessig å journalføre skatteattest og HMS-egenerklæring i Public 360.

• Det bør vurderes om STFKs mal for anskaffelsesprotokoll skal legges inn i Public 360, slik at den er lett tilgjengelig for alle.

• Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes bør fylkeskommunen sikre seg at alle oppdragsgivere er kunngjort.

• STFK bør gå gjennom de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til rammeavtalene. Slike gjennomganger bør foretas med jevne mellomrom.



Vedlegg 1

Kilder: Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: LOV 16.07.1999 nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR 2006-04-07 nr. 402. Opphevet forskrift: FOR 2001-06-15 nr. 616. FOR 1998-12-11 nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. FOR 1986-02-14 nr 351: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. Kommunens kilder: Intervju: Stein Eriksen, fylkesarkivar ved arkivtjenesten Tove Jebens, leder for jus- og innkjøpstjenesten Asbjørn Sandberg, leder for bygge- og eiendomstjenesten Innkjøpsdokumenter Innkjøpsstrategi (vedtatt i FT-sak 95/ 2005) STFKs veileder i anskaffelser Regnskap: Driftsregnskapet for perioden januar - juli 2007. Investeringsregnskapet for 2006 og perioden januar - juli 2007. Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser- Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget.



Vedlegg 2























Vedlegg 3






Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug

Tlf. 7248 3346 - www.revisjonmidtnorge.no

Documents

Offentlige anskaffelser - følges regelverket?...2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser . 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity