UNIVERSITATEA „ALEXANDRU IOAN CUZA”, IAŞIFACULTATEA DE DREPT

Panciuc Diana GeaninaMihai AdrianaGrupa A4, anul II

Iaşi 2009

CUPRINS

I. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ.........................................................................31. Noţiunea de administraţie publică locală........................................................................32. Caracteristicile administraţiei publice locale......................................................................3

II. PRINCIPIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE..................................................41. Precizări prealabile..........................................................................................................42. Principiul autonomiei locale...........................................................................................43. Principiul descentralizării...............................................................................................74. Principiul deconcentrării...............................................................................................115. Principiul eligibilităţii...................................................................................................126. Principiul legalităţii.......................................................................................................147. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit........................18

III. ÎNCHEIERE.................................................................................................................28BIBLIOGRAFIE.......................................................................................................................29

2

I. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Noţiunea de administraţie publică locală

Prin administraţie publică locală se înţelege totalitatea organismelor statului care sunt chemate să satisfacă interesele care nu sunt generale, ci privesc, în primul rând grupările omeneşti din localitate, şi care se caracterizează prin faptul că titularii cărora le sunt încredinţate administrarea acestor interese, nu deţin puterea de la autoritatea centrală, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere. Aceşti titulari sunt însă şi ei subordonaţi autorităţii centrale, reprezentată prin Guvern, care îşi exercită dreptul său de coordonare şi unitatea a statului pe cale tutelei şi a controlului1.

2. Caracteristicile administraţiei publice locale

Analiza dispoziţiilor constituţionale referitoare la administraţia publică locală (secţiunea a 2a a capitolului V din Titlul III, art. 119 - 122), a prevederilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, a celor ale legii alegerilor locale (Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor publice locale), precum şi a unor opinii exprimate în doctrina românească, pun în evidenţă principalele caracteristici ale administraţiei publice locale, astfel:1. Administraţia publică locală nu mai este o administraţie de stat, ci o structură administrativă autonomă, care permite colectivităţilor locale să-şe rezolve treburile publice locale prin autorităţi administrative proprii, sub controlul autorităţilor centrale (art. 121 – 123 Constituţie).2. Administraţia publică locală are la baza organizării şi funcţionării sale principiul descentralizării, autonomiei locale şi cel al deconcentrătii serviciilor publice, reprezentând expresia regimului descentralizării administrative aplicat la nivelul administraţiei publice româneşti.3. Administraţia publică locală cuprinde în sfera sa autorităţile administrative autonome: comunale, orăşeneşti şi judeţene, condiliile locale şi primarii, consiliul judeţean (dar şi preşedintele consiliului judeţean) şi serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autorităţi publice locale (art. 121 -122 din Constituţia României, art. 83, 87 şi art. 113 – 120 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, modificată prin Legea nr. 286/2006 ).4. Raporturile dintre administraţia publică organizată la nivelul comunelor şi oraşelor şi cea de la nivelul judeţului au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune, în relaţiile dintre ele nu există raporturi de subordonare (art. 6 din Legea nr. 215/2001).5. Relaţiile administraţiei publice locale cu administraţia publică centrală de specialitate şi respectiv cu serviciile publice deconcentrate ale acesteia, sunt relaţii specifice de colaborare, cooperare şi conlucrare, ce se constituie într-un regim de co-administrare (art. 123 alin. 4 din Constituţia României).6. Administraţia publică locală rezolvă treburile publice şi realizează servicii publice de interes judeţean, prin autorităţi administrative, alese, şi prin referendum local, în condiţiile legii. Cu alte cuvinte, puterea lor nu provine din puterile statului, ci, din contră, îşi trage forţa

1 Corneliu Manda, Drept admnistrativ , Tratat elementar, ediţia a IVa, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 190;

3

sa din voinţa alegătorilor locali pe care îi reprezintă şi în numele cărora acţionează (art. 121 alin 1 şi art. 122 alin. 2 din constituţia României).7. Administraţia publică locală este un concept ce desemnează un corp de funcţionari publici care prestează servicii publice pentru colectivitatea naţională şi pentru colectivităţile locale2.

II. PRINCIPIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

1. Precizări prealabile

Principiile administraţiei publice locale exprimă în mod sintetic o serie de trăsături generale, având rolul de a asigura o construcţie unitară a sistemului, în special în procesul de elaborare a normelor de drept, având şi o dimensiune cognitivă, contribuind la mai buna cunoaştere a sistemului.

Dreptul administrativ prezintă faţă de alte ramuri ale dreptului o serie de particularităţi dintre care putem aminti faptul ca nu este codificat si are cacarter dinamic. Din punctul de vedere al consacrării, principiile dreptului administrativ se împart în principii cuprinse într-un act normativ – ex. Principiul autonomiei locale prevăzut de art. 120 din Constituţie, şi princiipii care se desprind din mai multe acte normative – ex. principiul revocabilităţii actelor administrative3.

Deşi Constituţia României, în Titlul III Autorităţile publice, la Cap. V Administraţia publică, Secţiunea a 2a Adminitraţia publică locală, art. 120 Principii de bază, instituie numai trei principii constituţionale ce fundamentează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice din România, respectiv autonomia locală, descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice, legea cadru a administraţiei publice locale – L. 215/2001 , consfinţeşte ca principii un număr de şase principii de bază : principiul descentralizării, cel al autonomiei locale, al deconcentrării serviciilor publice, al eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, al legalităţii şi principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit4.

2. Principiul autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamentul care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, care constă în dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia5. De asemenea, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin

2 Corneliu Manda, op. cit., pp.189-190;3 Cătălin Bălan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei – suport de curs anul II, sem. I,Iaşi, 2008, p.25;4 Mădălina Voican, Principiile administraţiei publice. Principiul consultării cetăţenilor, Ed. Universitaria, Craiova, 2007, p. 7;5 Corneliu Manda, op. cit., p. 196;

4

vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, pe baza scrutinului de listă şi a scrutinului uninominal, precum şi a candidaturilor independente6.

Acest principiu este formulat expres atât de dispoziţiile art. 120 din Constituţie, cât şi de cele ale art. 2 din Legea 215/2001 şi ocupă un rol prioritar între celelalte principii pe care se bazează administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale.

Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ci ca o formă modernă a principiului ca atare. În esenţă, aceasta reprezintă transferarea unor competenţe de la nivel central către diverse organe sau autorităţi administrative, care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către colectivităţile locale respective, considerate şi corpuri administrative autonome7.

Principiul autonomiei locale, în practică cunoaşte două forme : autonomia funcţională (tehnică) şi autonomia teritorială. Autonomia funcţională constă în recunoaşterea posibilităţii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaşte unităţilor administrative dreptul, în condiţiile legii, de a se autoadministra.

În ştiinţa juridică, autonomia este legată de un component al teritoriului unui stat, se recunoaşte de către stat dar nu unor segmente etnice ale populaţiei, ci tuturor locuitorilor cuprinşi într-o unitate administrativ-teritorială. De asemenea, trebuie subliniat că autonomia unei unităţi administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, după cum nu poate fi mai largă decât alta.

Admiterea unor asemenea concepte ar însemna să se creeze o discriminare între cetăţenii unei ţări, în funcţie de apartenenţa lor la o naţiune sau o minoritate naţională. De alftel, asemenea concepte nu sunt folosite şi nici acceptate în doctrina constituţională şi de drept administrativ, cum, de asemenea, nu sunt reţinute nici în documentele internaţionale.

În schimb, autonomia locală este considerată de către doctrina constituţională est-europeană, ca find una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă. În acest sens Pierre Pactet apreciază că autonomia locală asigură un înalt grad de democraţie, colectivităţile teritoriale autonome fiind veritabile contrapuneri şi în această calitate pot să prevină abuzul guvernului central8.

În doctrina constituţională se recunoaşte, pe lângă valenţele pozitive, şi unele neajunsuri ale autonomie locale, formându-se, datorită acestora chiar şi un curent de opinie potrivnic absolutizării şi exagerării ideii de autonomie locală, mai ales în statele pe teritoriul cărora problema naţională poate deveni o sursă de conflict interetnic.

Conţinul principiului autonomiei locale se regăseşte atât în activitatea administraţiei publice locale româneşti, cât şi în raporturile dintre autorităţile comunale, orăşeneşti şi judeţene, precum şi în relaţiile dintre acestea şi autoritaţile administraţiei publice deconcentrate.

Drept dovadă, în acest sens, stă însăţi sintagma folosită de legiuitorul constituant în titlul secţiunii a 2a a capitolului V, de administraţiei publică locală, secţiune ce include administraţia comunală, orăşenescă (municipală) şi judeţeană. Altfel spus, nu avem o administraţie publică locală şi o administraţie publică judeţeană, ci o singură administraţie public locală, în care raporturile dintre administraţiile componente au la bază principiile precizate în norma constituţională a art. 120, ce subliniază astfel inexistenţa subordonării ierarhice a acestora.

6 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept adminstrativ, partea specială, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 156;7 Corneliu Manda, op.cit., p. 196;8 Ibidem, p.198;

5

În acelaşi timp se constată că legiuitorul constituant face şi o delimitare clară între conceptul de administraţie publică locală (a unităţii administrativ-teritoriale) şi cel de autoritate a administraţiei publice locale, consiliul local, primarul şi consiliul judeţean, acestea fiind nominalizate, în mod distinct, în normele constituţionale ale art. 121 şi 122, ca autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, şi respectiv de autoritate a administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Aparent, numai administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale, aşa cum s-ar putea aprecia din dispoziţiile constituţionale ale art. 121, alin. 1, care stabileşte că numai autorităţile comunale şi orăşeneşti sunt cele prin care se realizează autonomia locală, nu şi cele de la nivelul judeţului.

În mod logic însă, principiul autonomie locale, priveşte toate autorităţile administraţiei publice locale, comunale, orăşeneşti şi judeţene, aceasta rezultând din însăşi norma constituţională a art. 120, care prevede că „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomie locale”. Ca atare, apare evident ca atâta timp cât administraţia publică locală are la bază autonomia locală, pe cale de consecinţă şi autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţului se bucură de aplicarea aceluiaşi principiu, chiar dacă constituantul nu a mai făcut o referire expresă, cu privire la acesta, ca în cazul autorităţilor de la nivelul comunei şi oraşului9.

Autonomia locală reprezintă, în opinia lui Ioan Vida, un principiu constituţional, dar şi un mod de organizare a administraţiei colectivităţilor locale, care are o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administraţiei publice locale.

Principiul autonomiei locale nu conferă desigur, automat şi dreptul pentru colectivităţile locale de a rezolva sindure orice problemă a unităţii administrativ-teritoriale, deşi acest fapt reiese, la prima vedere, din dispoziţiile normei constituţionale a art. 121 alin. 2, conform căreia consiliile locale şi primarii rezolvă treburile publice din comune şi oraşe.

În sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizează acest lucru în textul art. 123 alin. 2, când stabileşte calitatea prefectului de conducător al serviciilor deconcentrate ale minsiterelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, subliniind că la nivelul lor acţionează şi serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, în afara autorităţilor locale.

Apoi, oricât de întinse ar apărea competenţele autorităţilor prin care se realizează autonomia locală, ele nu pot trece dincolo de statutul unităţii administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, chiar dacă sunt înzestrate cu personalitate juridică, aceste unităţi nu pot deveni entităţi statale, iar autorităţile alese nu pot avea putere de decizie politică majoră, întrucât ele trebuie să-şi desfăşoare activitatea în limitele şi în condiţiile legii şi totodată nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autorităţilor centrale.

În consecinţă, se consideră că principiul autonomiei locale, în contextul capitolului V, Administraţia publică, secţiunea a 2a, Administraţia publică locală, din Constituţia României, nu se diferenţiază de conceptul de descentralizare administrativă şi, ca atare, nu poate conduce la independenţa colectivităţilor locale, ci la coexistenţa acestora în cadrul statului unitar şi indivizibil10.

Comunele, oraşele şi judeţele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină, au un patrimoniu, un buget propriu şi hotărăsc în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor locale, exercitând, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite. Se remarcă că principiul autonomiei locale se

9 Ibidem, p. 200;10 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 159;

6

fundamentează pe prpriul său patrimoniu, care este administrat şi gestionat de către autorităţile alese ale administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile legale11.

Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unităţile administrativ-teritoriale constituie, în fapt, izvorul dezvoltării şi prosperităţii sale, al rezolvării, la nivel superior, a cerinţelor şi treburilor locuitorilor.

Patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă atât surse de venituri pentru colectivităţile locale, cât şi mijloace de garantare a creditelor de care acestea au nevoie în realizarea unor obiective economico-sociale cu valoare mare, dar absolut necesare vieţii şi muncii locuitorilor.

Pentru realizarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe şi judeţe elaborează şi aprobă bugete de venituri şi cheltuieli, având dreptul ca, în condiţiile legii să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale. Cu alte cuvinte, în acest caz, astfel de reglementări creează cadrul necesar şi concret de manifestare a autonomiei locale în ceea ce priveşte finanţele publice.

Semnificativă este şi reglementarea modalităţilor concrete în care trebuie să se manifeste şi să se realizeze autonomia locală şi care priveşte, în concret, modul de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice.

În acelaşi context, mai trebuie subliniate următoarele aspecte, care nu pot fi ignorate, şi anume: - autonomia locală reprezintă atât un drept cât şi o obligaţie pentru autorităţile reprezentative ale colectivităţilor locale, care au misiunea de a gestiona şi rezolva toate problemele populaţiei din raza lor administrativ-teritorială;- toate drepturile şi îndatoririle rezultate din conţinutul principiului autonomiei locale, se exercită în numele colectivităţilor locale, ca o consecinţă a împuternicirilor date de cei pe care îi reprezintă, cu alte cuvinte numai pe baza mandatului încredinţat de electorat;- în legătură cu modul în care şi-au îndeplinit drepturile şi obligaţiile ce le revin, în virtutea principiului autonomiei locale, autorităţile administrative publice locale răspund, din punct de vedere politic, în faţa celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, în faţa statului;- îndeplinirea drepturilor şi a obligaţiilor autorităţilor administraţiei publice locale se face numai în interesul colectivităţilor pe care le reprezintă;- în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sunt date spre rezolvare şi administrare, numai o parte a treburilor publice şi anume acea parte care este delimitată expres de lege în funcţie de atribuţiile şi sarcinile acestor unităţi – consiliu local, primar şi consiliu judeţean. Alte treburi publice din unităţile administrativ-teritoriale sunt prevăzute de lege în competenţa altor autorităţi ale statului, din sfera executivă sau judecătorească, după caz – sau altor autorităţi organizate pe alte criterii – regii autonome, instituţii publice, asociaţii, fundaţii etc12.

Concluzionând putem spune că autonomia locală este un principiu constituţional proclamat de Constituţia României, care conferă dreptul colectivităţilor locale de a-şi rezolva singure problemele locale, în cadrul legii şi al statului unitar.

3. Principiul descentralizării

Regimul descentralizării în administraţia publică este specific statului de drept şi presupune rezolvarea problemelor locale de către autorităţi alese de către colectivităţi locale (nu numite de la centru), care nu se subordonează ierarhic autorităţilor centrale, funcţionând autonom, în condiţiile legii, iar actele lor (chiar şi cele ilegale) nu pot fi anulate decât de

11 Corneliu Manda, op. cit., p. 201;12 Gheorghe Zaharia, Drept administrativ român, Ed. Ankarom, Iaşi, 1998, p.191;

7

autorităţi din sfera altei puteri a statului, respectiv de instanţele judecătoreşti. În sistemul constituţional român, descentralizarea priveşte deci, pe plan organizatoric şi instituţional, autorităţile administraţiei publice locale alese – consiliile locale, primari şi consiliile judeţene, inclusiv instituţiile publice care le sunt subordonate – iar pe plan funcţional, competenţele şi atribuţiile care le sunt conferite de lege13.

În pofida faptului că legiuitorul constituant nu afce referire expresă la serviciile publice descentralizate, se apreciază totuşi că principiul descentralizării serviciilor publice se regăseşte aplicat la nivelul întregii administraţii publice locale, aşa cum precizează norma constituţională a art. 120 alin. 1, respectiv, în cadrul principiului descentralizării.

Se consideră, de altfel, că dispoziţiile constituţionale ale art. 120 alin. 1, coroborate cu cele ale art. 32 alin. 6 şi 123 alin. 2, subliniază intenţia constituantului român de a promova, la nivelul administraţiei publice româneşti principiul descentralizării serviciilor publice sau descentralizării tehnice ori funcţionale, aşa cum mai este ea desemnată în literatura noastră juridică.

Descentralizarea serviciilor publice constă, în fapt, în recunoaşterea unei anumite autonomii şi acordarea personalităţii juridice unor instituţii sau servicii publice organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale14.

Numeroşi specialişti în materie analizează şi concentrează simultan principiul descentralizării serviciilor publice şi cel al autonomiei locale, considerându-le, din multe puncte de vedere, inseparabile.

În doctrina românească, influenţată în mare măsură şi de cea franceză, s-a considerat că administraţia reprezintă totalitatea serviciilor publice şi că serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi desfăşoară activitatea. Aşadar, serviciul public se realizează fie de stat – când se vizează realizarea unor probleme de interes naţional – fie de comună, oraş sau judeţ – când scopul pe care îl urmăreşte interesează , în mod expres, colectivităţile respective15.

În funcţie de nivelul şi multitudinea cerinţelor exprimate de cele mai diverse colectivităţi, de specificul şi posibilităţile existente în fiecare comunitate există numeroase servicii publice. Existenţa lor este determinată, în principal, de dimensiunea cerinţelor sociale care se cer satisfăcute, la nivel naţional sau numai la nivel local; de natura serviciilor publice organizate şi care reflectă domeniul determinat de natura prestaţiei (servicii publice administrative sau industriale, comerciale, prestări etc.); de reguli juridice aplicabile (cu regim administrativ – când funcţionează ca servicii publice organizate ca autorităţi administrative cu regim mixt, de drept administrativ şi privat – când serviciile publice sunt concesionate în baza unui contract administrativ); de modul de organizare – unele autorităţi administrative – ministere, departamente, direcţii, oficii, consilii locale, primării, consilii judeţene etc. – altele sunt instituţii publice – şcoli, universităţi, spitale, studiouri de radio-televiziune, regii autonome, fundaţii etc.

Faptul că descentralizarea este de natură să asigure şi realizarea principiului autonomiei locale, rezultă, în principal, din efectele sale democratice, dintre care amintim:- alegerea pe un termen limitat a autorităţilor administraţiei publice locale (consilieri, primari)este de natură să înlăture în mare măsură fenomenele rutiniere şi birocratice, aducând cu fiecare scrutin un suflu nou în întreaga activitate ;- participarea colectivităţilor locale (prin alegeri) la desemnarea conducătorilor accentuează spiritul de iniţiativă şi responsabilitate şi le determină să găsească ele însele soluţii la problemele cu care se confruntă;

13 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 143;14 Corneliu Manda, op. cit., p. 202;15 Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 193;

8

- într-un regim de descentralizarea administrativă problemele locale se pot rezolva mai operativ, deoarece autorităţile locale nu mai au nevoie de avize şi aprobări de la centru;- într-u astfel de rehim, resursele materiale şi financiare pot fi folosite cu mai mare eficienţă şi să răspundă unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale, ca reprezentante ale locuitorilor, le cunosc şi le simt mai bine decât ar face-o autorităţile de la centru;- pe planul competenţelor şi al atribuţiilor, descentralizarea în administraţia publică presupune, pe de o parte, transferul unor atribuţii din competenţa autorităţilor centrale ale statului în cea a autorităţilor administraţiei publice locale alese în unităţile administrativ-teritoriale, dar şi tranferul unor atribuţii de la nivelul judeţelor (chiar dacă acestea sunt în competenţa consiliilor judeţene) în competenţa consiliilor locale din comune şi oraşe, şi chiar în structurile sectorului privat.

Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006 precizază că descentralizarea înseamnă tranferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiilor publice locale sau către sectorul privat.

Statornicind coordonatele juridice generale ale procesului de descentralizare în administraţia publică, legea-cadru în materie consacră principiile şi regulile generale ale acestui proces şi cadrul instituţional în care se desfăşoară. Cu privire la principii, sunt prevazute următoarele şase : principiul subsidiarităţii, al asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate, principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin, principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, principiul echităţii şi cel al constrâgerii bugetare16.

Referitor la regulile generale ale procesului de descentralizare, legea prevede că : Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale au obligaţia să tranfere competenţe pe care le exercită în prezent autorităţilor administraţiei locale de la nivelul judeţelor, comunelor sau oraşelor, după caz, respectând principiul subsidiarităţii care constă în exercitarea competenţelor de către autorităţile administraţiei publice locale, situate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetaţean şi acae dispune capacitatea administrativă necesară.

Transferul de competenţe se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Exercitarea competenţelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare. Finaţarea competenţelor delegate este asigurată în totalitate de către administraţia publică centrală.

Potrivit legii, transferul de competenţe se desfăşoară în următoarele etape: a) Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale elaborează strategiile privind tranferul de competenţe către autorităţile administraţiei publice locale şi proiectele de acte normative pentru punerea în aplicare a acestora;b) Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale identific resursele necesare şi costurile integrate aferente competenţelor care sunt tranferate, precum şi sursele bugetare pe baza cărora sunt finanţate. Resursele astfel identificate sunt transferate autorităţilor administraţiei publice locale, în condiţiile legii;c) Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale asigură, în colaborare cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, corelarea pe termen lung între responsabilităţile tranferate şi resursele aferente, astfel încât să acopere variaţiile de cost în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică, descentralizate17.

În procesul complex al descentralizării în administraţia publică, legea stabileşte şi care trebuie să fie standardele de cost şi de calitate în furnizarea serviciilor publice descentralizate,

16 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 144;17 Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 195;

9

capacitatea administrativă a unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi categoriile de competenţe ale autorităţilor administraţiei publice locale18.

Referitor la cadrul instituţional în care se desfăşoară procesul de descentralizare, legea prevede că Ministerul Administraţiei şi Internelor avizează, potrivit legii, iniţiativele şi proiectele de acte normative privind descentralizarea administrativă şi financiară, elaborate de minstere, respectiv de celelalte organe de psecialitate ale administraţiei publice centrale şi sprijină fundamentarea şi implementarea politicii de descentralizare a Guvernului.

Pornind de la dispoziţiile Legii-cadru privind descentralizarea, putem concretiza că elementele specifice descentralizării administrative care caracterizează în prezent administraţia publică în România sunt următoarele:1. rezolvarea problemelor locale care interesează comuna, oraşul, municipiul sau judeţul este dată în competenţa autorităţilor publice locale, acestea având o competenţă materială generală, precum şi dreptul şi obligaţia de a rezolva cea mai mare parte din problemele care interesează unitatea administrativ-teritorială respectivă;2. persoanele care compun autorităţile administraţiei publice locale – consilierii locali şi cei judeţeni, precum şi primarii – sunt aleşi de corpul electoral, iar funcţionarii publici sunt desemnaţi de către aceste autorităţi;3. între autorităţile administraţiei publice locale şi cele ale administraţiei publice centrale nu există raporturi de subordonare;4. autorităţile centrale nu au posibiliatea de a anula actele, chiar şi cele ilegale, ale autorităţilor locale alese19.

În încheierea secţiunii privind princiupiul descentralizării vom prezenta avantajele şi dezavantajele acestuia. Cele mai importante avantaje pot fi rezumate la urmatoarele:- într-un regim de descentralizare administrativă se pot rezolva în condiţii mai bune interese locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de autorităţile administraţiei publice locale alese, deoarece acestea nu au obligaţia să se conformeze ordinelor şi intrucţiunilor de la centru;- măsurile şi deciziile ot fi luate mai operativ de către autorităţile administraţiei publice locale;- resursele materiale şi financiare şi chiar şi forţa de muncă pot fi folosite cu mai mare eficienţă şi pot să răspundă unor nevoi prioritare;- alegerea sau numirea funcţionarilor publici, pe un termen limitat, înlătură în măsură mai mare fenomenele birocratice şi rutiniere în activitatea locală;- participarea locuitorilor la desemnarea autorităţilor administraţiei publice locale le accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a „cetăţii” şi îi determină să găsească ei înşişi soluţii la problemele cu care se confruntă.

Referindu-ne la dezavantajele descentralizării administrative, acestea sunt, în principal, următoarele:- într-un regim puternic descentralizat acţiunea puterii centrale este mai îngreunată;- alegerea autorităţilor descentralizate introduce în administraţia locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul;- uneori, în localităţile mici, este greu de găsit buni specialişti în administraia publică;- pe planul gestionării patrimoniului şi al finanţelor, descentralizarea sporeşte numărul colectivităţilor cu patrimoiu şi buget propriu, fapt ce îngreunează realizarea unui control eficient asupra utilizării banului public20.

18 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op. cit., p. 146;19 Ibidem, p. 150;20 Ibidem, pp. 151-152;

10

4. Principiul deconcentrării

Alături de principiul descentralizării administrative, Constituţia şi Legea adminitraţiei publice locale consacră şi principiul deconcentrării serviciilor publice. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri organizatorice ale ministerelor sau ale altor organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate în unităţile administrativ-teritoriale, prin care acestea îşi exercită atribuţiile în judeţe, municipii, oraşe şi comune.

Prin Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, deconcentratrea este definită ca redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Nu toate ministerele îşi organizează în teritoriu astfel de servicii publice, întrucât atribuţiile unora se realizează în concret, doar la nivelul întregii ţări, nu şi al unităţilor administrativ-teritoriale (cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe). În schimb, unele ministere îşi organizează astfel de servicii publice nu numai la nivelul judeţelor, ci şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor (cazul Ministerului Finanţelor Publice).

Organizarea unor servicii publice deconcentrate are, totuşi, pe planul afirmării autonomiei locale, un efect şi o semnificaţie mai redusă decât descentralizarea. Acest lucru rezultă, în principal, din următoarele: - pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în structura ministerelor de resort, deci în administraţia statului, ele desfăşurându-şi, totuşi,activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci într-o unitate administrativ-teritorială, deci deconcentrat;- mijloacele lor financiare şi baza materială se asigură prin ministerul resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), iar personalul face parte din totalul personalului aprobat ministerului. De altfel,şi structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a compartimentelor care îl compun şi funcţiile de conducere se aprobă prin ordinul ministrului de resort;- cnducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de către miniştri, la propunerea prefectului, iar actele emise de aceştia pot fi anulate tot de către miniştrii cărora li se subordonează ierarhic.

Este de relevat şi faptul că principiul deconcentrării serviciilor publice este prevăzut de norma constituţională după principiul descentralizării şi cel al autonomiei locale. Acest lucru are o semnificaţie proprie, care decuge din faptul că serviciile ublice deconcentrate ale ministerelor şi celorlate organe centrale sunt legate structural şi organic de administraţia statului, nu de autorităţile administraţiei publice locale, între ele şi aceste autorităţi publice neexistând juridic nicio legătură, deşi serviciile publice deconcentrate îşi exervită atrubuţiile în domenii car interesează direct colectivităţile locale şi, deci, autorităţile administraţiei publice locale.

Pe de altă parte, chiar dacă serviciile publice deconcentrate sunt conduse, aşa cum prevăd normele constituţionale, de către prefect, se consideră că, de lege ferenda, şi pentru a accentua legătura acestora cu autorităţile administraţiei publice alese în unităţi administrativ-teritoriale, s-ar putea avea în vedere că numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate să se facă de către ministrul de resort la propunerea consiliului judeţean, nu a prefectului ca în prezent.

O asemenea măsură ar fi de natură să amplifice conlucrarea dintre autorităţile administraţiei publice alese pe de o parte, şi serviciile publice deconcentrate în judeţ, pe de altă parte, să sporească operativitatea şi eficienţa în rezolvarea problemelor, care interesează colectivităţile locale în toate domeniile de activitate, să asigure o funcţionare mai bună a administraţiei publice centrale şi locale, în ansamblul ei, spre folosul locuitorilor din comune

11

şi oraşe, a acelor administraţii, precum şi a statului, direct interesat în rezolvarea atât a probelemelor care ţin de administraţia centrală, cât şi a celor ce ţin de admnistraţia publică locală21.

De altfel, toate aceste aspecte sunt reglementate de art. 44 alin. 1 din Legea nr. 90/2003 privind organizarea şi funcţionarea Guvernelor şi a ministerelor, portrivit căruia înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlate organe centrale de specialitate din unităţile administrativ-teritoariale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea.

5. Principiul eligibilităţii

Principiul eligibilităţii nu este stabilit în mod expres de normele legii fundamentale, ci în mod indirect prin dispoziţiile art. 121 alin. 1 şi 122 alin. 2 din Constituţia României, care prevăd că autorităţile administraţiei publice locale, consiliile locale, primarii şi consiliul judeţean, sunt alese în condiţiile legii.

De altfel, se impune, de la început, să subliniem faptul că principiul eligibilităţii, ca şi celelalte principii dezvoltate de legea organică, puse la baza administraţiei publice locale, sunt absorbite în conţinutul principiului autonomiei locale, consacrat de normele constituţionale ale art. 120 alin 1.

Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale îşi are însă sediul materiei şi îşi găseşte, în mod distinct, recunoaşterea în normele Legii nr. 67/2004, pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, care detaliază şi dezvoltă principiul eligibilităţii prevăzut în art. 2 al Legii 215/2001, stabilind şi alte norme referitoare la procedurile de alegere ale consiliilor locale şi judeţene, precum şi ale primarilor.

Potrivit acestei regelmentări, consiliile locale, consiliile judeţene, primarii şi Consiliul General al municiupiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, irect, secret şi liber exprimat.

Consiliile locale şi judeţene se aleg pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentării proporţionale, în cadrul unui scrutin de listă.

Primarii comunelor şi ai oraşelor sunt aleşi pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal22.

Această modalitate democratică de alegere a autorităţilor locale, sistemul reprezentării proporţionale, în cazul consiliilor şi a scrutinului uninominal, în cel al primarilor, stabilită de legiuitorul organic, este mai înainte de toate, o opţiune politică23.

Odată alese, autorităţile administraţiei publice locale nu îşi încetează mandatul decât numai în anumite cazuri limitativ prevazute de lege şi numai în condiţiile legii, asigurându-se astfel, continuitatea mandatului lor de 4 ani pentru care au fost alese. Regula menţionată decurge, în mod explicit, din dispoziţiile Legii administraţiei publice locale, conform cărora „consiliile locale şi judeţene, precum şi primarii aleşi în cursul unei legislaturi, ca urmare a dizolvării unor consilii sau devenirii vacante a unor posturi de primari, încheie mandatul predecesorilor24”. În acest mod, legiuitorul pune în evidenţă una dintre consecinţele

21 Ibidem, pp. 153-154;22 Corneliu Manda, op. cit., p. 204;23 Gheorghe Zaharia, op. cit., p. 197;24 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, art. 24, alin. 2;

12

principiului eligibilităţii şi anume permanenţa mandatului autorităţilor locale alese pentru întreaga legislatură.

Trebuie menţionat şi faptul că, pentru a fi ales primar sau consilier, candidatul în alegeri trebuie sa respecte anumite condiţii stabilite atât de Constituţie, cât şi de lege.

Aceste condiţii de eligibilitate sunt cumulative şi se referă la:- calitatea de alegător (cetăţenii români care au împlinit 18 ani, inclusiv cei care împlinesc această vârstă în ziua alegerilor, potrivit art. 36 din Cnstituţie);- dreptul de a fi ales (cetăţenii români cu drept de vot, care au împlinit vârsta de cel puţin 23 de ani, conform art. 37 alin. 2 din Constituţie, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit art. 40 alin. 3 din Constituţie); desigur că, dacă una din persoanele care ocupă funcţiile nominalizate de art. 40 alin 3 doreşte să candideze în alegeri, ea o poate face dacă în prealabil demisionează din funcţia pe care o are, iar demisia să fie dovedită cu ocazia înregistrării candidaturii;- domiciliul (au dreptul de a fi aleşi cetăţenii români cu domiciliul în ţară, potrivit art. 16 alin.3 din Constituţie şi cu domiciliul pe teritoriul unitaţii administrativ-teritoriale, conform art. 3 alin 3 din Legea 67/2004).

Există şi „interdicţii”, potrivit cărora: nu pot fi aleşi, cetăţenii români care fac parte din categoriile prevazute la art. 40 alin. 3 din Constituţie: judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici, stabilite prin lege organică; persoanele care fac parte din categoriile prevazute la art. 5 alin. 1 lit. a) şi b) din Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale : alienaţii sau debilii mintali puşi sub interdicţii, persoanele lipsite de drepturi electorale pe durata stabilită prin hotărâre judecătoareacă.

Candidaturile pentru autorităţile publice locale se propun de către partidele politice constituite potrivit legii partidelor politice, ele reprezentând, pentru alegătorii locali, adevărate garanţii şi opţiuni clare.

Se pot depune şi candidaturi independente, depunerea acestora fiind însă condiţionată de prezentarea unei liste de susţinători. Astfel, pentru funcţia de consilier se cere un minimum de 1% din numărul total al alegătorilor înscrişi pe liste, dar nu mai puţin de 50 de susţinători în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor urbane de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor, municipiului Bucureşti, sectoarelor municipiului Bucureşti şi localităţilor urbane de rangul I. La funcţia de primar, candidaţii independenţi trebuie sa prezinte o listă de susţinători, care trebuie să cuprindă minimum 2% din numărul total al alegătorilor înscrişi în liste pentru circumscripţia în care candidează, dar nu mai puţin de 200 în cazul comunelor, 300 în cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti25.

Trebuie să se remarce că eligibilitatea autorităţilor locale capătă mai ales conotaţii politice dar şi sociale cu totul deosebite care derivă, mai înainte de toate, din natura juridică a acestora, astfel că ele, nefiind autorităţi statale, nu vor exercita decât voinţa cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială în care sunt alese.

În acest sens, considerând-o totodată si ca o altă caracteristică ce decurge din principiul eligibilităţii autorităţilor locale, calitatea de consilier sau primar, obţinută, de regulă, pe lista partidului ce l-a propus, este acceptată şi compatibilă cu calitatea de membru al partidului, care are influenţă decisivă pentru deţinerea funcţiei respective.

Ca atare, reiese că răspunderea politică a autorităţilor locale este nu numai de ordin electoral, deoarece, dacă se ajunge la retragerea încrederii politice, acest fapt poate conduce la încetarea calităţii de consilier şi de primar, deşi ei sunt aleşii colectivităţilor locale, iar mandatul exercitat este unul de natură reprezentativă şi nu imperativ, aplicându-se, în opinia

25 Legea 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, art. 44;

13

prof. univ. dr. Corneliu Manda, în acest caz, în mod corespunzător, prevederile art. 69 alin. 2 din Constituţia României care prevede că „orice mandat imperatic este nul”.

În sfârşit un ultim aspect necesar a fi subliniat, ca o consecinţă a principiului eligibilităţii, se referă la faptul că autorităţile locale, odată alese, în condiţiile stabilite de lege, devin autorităţi locale reprezentative, recunoscute implicit şi de către stat, ceea ce poate dace ca actele şi acţiunile lor să poată produce efecte juridice încadrate în ordinea juriică a statului, desigur în măsura în care acestea se încadrează constant în respectarea cadrului legal26.

6. Principiul legalităţii

Principiul legalităţii se consideră a fi cel mai important, deoarece în temeiul acestui principiu, administraţia urmează a se supune legii, conformându-se acesteia şi neputând acţiona in afara ei. Aşadar principiul legalităţii reprezintă acea regulă fundamentală de drept în temeiul căreia toate subiectele de drept - persoane fizice si juridice, autoritaţi de stat şi organizaţii neguvernamentale, funcţionari şi cetaţeni, străini etc.- au îndatorirea de a respecta Constituţia, legile şi celelalte acte juridice, normative şi individuale, întemeiate pe lege şi aplicabile raporturilor sociale la care participă.27 Potrivit susţinerilor din doctrină, acest principiu este alcătuit din două elemente, şi anume, obligaţia de conformitate cu legea şi obligaţia de iniţiativa pentru a asigura aplicarea legii.

Din obligaţia de conformitate cu legea rezultă că administraţia nu poate lua măsuri care să fie contrare legii. În activitatea lor, autorităţile administraţiei trebuie să respecte normele juridice, ceea ce constituie o garanţie importantă în primul rând pentru cetăţeni. Este cât se poate de normal ca în statul de drept acţiunile administraţiei să se desfăşoare după reguli de drept prestabilite şi nu în mod arbitrar. Legalitatea alcătuieşte un ansambu de obligaţii, de facltăţi şi de interdicţii. În acest sens se afirmă că dreptul reglementează trei poziţii cu expresiile: a trebui, a putea şi a nu putea. Dacă trebuie făcut ceva este o obligaţie, dacă se poate face ceva este o facultate, iar dacă nu se poate face ceva reprezintă o interdicţie.28

Potrivit obligaţiei de iniţiativă pentru a asigura aplicarea legii, administraţia trebuie să ia măsuri pentru realizarea normelor juridice. Mai concret, administraţia este obligată să vegheze ca legea să nu rămână inaplicabilă, deoarece dacă administraţia nu ia măsurile generale de aplicare, legea rămâne literă moartă. De asemenea, administraţia are obligaţia de iniţiativă pentru executarea hotărârilor judecătoreşti.

Într-o societate democratică respectarea legilor constituie o cerinţă obiectivă, dar şi una subiectivă, întrucât dreptul - expresie a intereselor şi voinţei sociale generale - reprezintă mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfăşurării ordonate a vieţii în toate manifestările ei. Pe de altă parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posbilă şi necesară întrucât aceasta, fiind expresia unei reale voinţe populare interesează imensa majoritate a indivizilor umani la respectarea unor reguli care, în ultimă instanţă, corespund pe deplin şi nevoilor lor. În acest context, orice încălcare a legii înseamnă şi o nesocotire a voinţei generale şi a interesului fiecăruia, ceea ce afectează însăşi esenţa democratică a dreptului. De altfel, întreaga dezvoltare şi stabilitate democratică presupun aşezarea fermă, într-un stat de drept, a întregii vieţi sociale pe bază de legi şi de norme a căror respectare constituie o cerinţă obiectivă pentru întreaga evoluţie socială29. Pornindu-se de la rolul esenţial al serviciilor 26 Corneliu Manda, op. cit., pp. 205-206;27 Tiberiu Pavelescu, Drept administrativ român, ediţia a 2a revizuită şi adăugită, Ed.Pro Universitaria, Bucureşti, 2007, p. 60; 28 Ibidem, p. 61;29 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.I, Ed.Risoprint, Cluj, 2007, p. 71;

14

publice pentru societate, înfiinţarea şi desfiinţarea acestora puteau fi dispuse numai pe cale legală30.

Principiul legalităţii este consacrat de importante acte normative, precum Constituţia art.1-5 - unde se arată că respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie - ca o îndatorire fundamentală, ca şi în alte coduri, legi, iar întrucât este un principiu fundamental al întregului sistem de drept se regăseşte şi la nivelul tuturor ramurilor juridice în cadrul cărora acţionează prin modalităţi specifice determinate de particularităţile respectivelor raporturi.

Asigurarea acţiunii acestui principiu de către şi în cadrul administraţiei publice are în vedere atât activitatea juridică cât şi cea nejuridică a acesteia, fie în privinţa raporturilor executive interne, din cadrul ei, fie a celor externe stabilite în afara ei cu terţii31. Toate actele normative condiţionează legalitatea, totuşi forţa lor juridică este diferită în funcţie de ierarhia acestora. De la vârf şi până la baza juridică, normele,după nivelul la care se situează, respectă normele superioare.

În activitatea sa administraţia se conformează dreptului. Totuşi, uneori există excepţii de la principiul legalităţii în activitatea administraţiei. Administraţia nu este supusă dreptului atunci când este chemată să soluţioneze probleme în urma unei abilitări din partea Parlamentului (de exemplu, ordonanţele Guvernului în perioadele vacanţei parlamentare) sau probleme determinate de circumstanţe excepţionale (de exemplu, măsurile urgente pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor şi altor evenimente de asemenea gravitate)32. Prin respectarea legii trebuie să se înţeleagă nu numai conformarea pasivă faţă de lege, abţinerea de a săvârşi sau de a nu săvârşi ceva prin care să se încalce dispoziţiile legii. Principiul legalităţii impune o conformare activă faţă de lege, obligaţia de a acţiona, pentru executarea legii de către administraţie, dar şi de ceilalţi subiecţi de drept public, persoane fizice sau juridice.

Având ca sarcină executarea legii, organele sau autorităţile administraţiei publice trebuie să stabilească exact nu numai litera legii, ci şi spiritul legii, scopul acesteia, ce anume se urmăreşte prin dispoziţiile legii. Pe de altă parte, autorităţile administrative trebuie să cunoască exact nevoile sociale ce trebuie satisfăcute. Numai în funcţie de cerinţele membrilor societăţii se poate stabili ce măsuri sunt necesare, modalităţile concrete de executare a legii. Scopul urmărit nu poate fi atins, în cele mai multe cazuri, fără ca autorităţile administrative să aibă posibilitatea unei aprecieri în activitatea de executare a legii, având în vedere dinamica vieţii sociale. Principiul legalităţii îl întâlnim în cadrul activităţii executive cu caracter juridic unde caracterizează procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, cât şi procesul de realizare a acestora. Activitatea normativă a puterii executive este călăuzită de supremaţia legii, principiul în virtutea căruia legea este actul cu forţa juridică absolută - depăşită doar de Constituţie – toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele administrative, având forţă juridică inferioară şi trebuind să fie subordonate şi conforme cu ea33.

În dreptul nostru normele juridice se stabilesc de autorităţi anume determinate de Constituţie şi legi (în special organice), acţionând în acest sens principiul strictei determinări legale a competenţei materiale în emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate de stat 30 Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ-curs aprofundat, Ed.Pro Universalia, Bucureşti, 2005 ,p. 65;31 Ioan Santai, op.cit., p. 71;32 Tiberiu Pavelescu, op.cit. ,p. 61;33 Ioan Santai, op.cit., p. 72;

15

sau publică, inclusiv administrativă, să poată emite norme juridice ea trebuie individualizată şi împuternicită în acest sens prin legea care-i reglementează organizarea, funcţionarea şi, mai ales,atribuţiile. Ceea ce aparţine - în mod expres sau tacit, direct sau indirect - domeniului de reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, în mod obişnuit, (şi) pe calea administrativă, în vreme ce situaţia contrară este pe deplin posibilă, în sensul că legea poate reglementa orice raport social chiar dacă el a fost, în mod tradiţional, rezervat reglementării administrative34.

O primă determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub incidenţa legii se face în mod generic cu valoare de principiu fundamental în baza acelei prevederi constituţionale - art.61 alin.1- conform căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.

O a doua determinare, în aceeaşi materie, se face de Constituţie într-o formă expresă şi directă atunci când indică exact care sunt categoriile de legi organice (de pildă cele privind sistemul electoral, contenciosul administrativ), precum şi chiar de legi ordinare (de exemplu, cea privind cuantumul indemnizaţiei parlamentarilor) ca acte normative ce intervin în domenii exclusiv rezervate competenţei legislative, ceea ce elimină orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a interveni pe cale de reglementare. O a treia modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale rezervate reglementării legislative se face în mod expres, dar indirect când, de exemplu, în mod obişnuit, prin legile de organizare si funcţionare a unor autorităţi publice în materia atribuţiilor se prevede că respectivele organe îndeplinesc orce alte atribuţii prevăzute de lege.

În mod cu totul excepţional Parlamentul poate încredinţa prin lege specială abilitarea Guvernului care, în cadrul delegării legislative conferite, să emită ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul şi data până la care se pot emite astfel de acte ce vor putea fi, după caz, dacă legea de abilitare o cere, supuse spre aprobarea legislativului.

O a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intră sub incidenţa reglementării legislative, de altfel, cea mai uzitată, este cea a stabilirii ei tacite sau implicite prin simplul fapt al intervenţiei legiuitorului printr-o lege care, în acest mod, înlătură competenţa de reglementare administrativă primară sau diferită de modul de abordare legislativă35. Prin Constituţie, legi organice etc., se stabilesc care sunt actele administrative normative pe care organele executive le emit în realizarea atribuţiilor proprii şi care au o forţa juridică inferioară comparativ cu cea a reglementărilor care le consacră. Un anumit act administrativ determinat se emite în temeiul bazei sale juridice cuprinse în actul ce reglementează organizarea şi funcţionarea respectivei autorităţi, dar destul de frecvent şi în temeiul altor prevederi cuprinse în diferite acte normative tangente domeniului respectiv.

În primul rând, există prevederi de principiu care autorizează executivul, de exemplu Guvernul, să emită acte pentru organizarea executării legilor - art.108 alin.2 din Constituţie. În al doilea rând, numeroase acte administrative se emit în temeiul unor prevederi exprese cuprinse în acte normative având o forţă juridică superioară lor. În toate aceste cazuri se consideră că actul administrativ normativ trebuie să facă referire şi la actul de nivel superior a cărui executare o realizează şi, după caz, să indice chiar temeiul legal expres ce îi stă la bază împuternicindu-i intervenţia aplicativă de reglementare36.

Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de conţinut cuprinse în actele cu forţă juridică superioară lui şi aplicabile în materie, în ultimă instanţă, cu

34 Ibidem, p. 74;35 Ibidem, pp. 75-76;36 Tiberiu Pavelescu, op.cit., p. 62;

16

respectarea legii.Vizând interpretarea normativă sau general-obligatorie a normelor juridice de către

administraţie, pornind de la faptul că ea nu poate realiza această operaţiune juridică faţă de legi şi decrete, dată fiind forţa juridică superioară a acestora concluzionăm că, în caz contrar, prin încălcarea acestui principiu, respectivele acte administrative sunt nule de drept37.

Autorităţile executive au obligaţia de a controla modul în care se respectă legea în toate ramurile şi domeniile de activitate care le sunt încredinţate în sfera atribuţională. Controlul de legalitate se exercită de către administraţie chiar asupra activităţii executive în ansamblul sau numai în anumite laturi ale acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de către conducere asupra organelor şi structurilor din subordine sau de către autorităţi anume specializate. Alteori, acest control cuprinde şi subiecte de drept neaflate în raporturi ierarhice cu executivul - persoane fizice şi juridice, organizaţii şi organisme nestatale - în cadrul controlului financiar, vamal, sanitar etc., iar în cazuri stabilite prin lege unele autorităţi administrative sunt investite chiar cu atribuţii de soluţionare a unor conflicte izvorâte din încălcarea legii, a unor drepturi subiective şi determinarea răspunderii juridice a celor vinovaţi de abaterile săvârşite restabilind legalitatea încălcată. De altfel, la asigurarea legalităţii în administraţie mai participă şi alte puteri în stat, nu numai administraţia care are atribuţiile sale de control asupra executivului, ci şi cea judecătorească chemată să judece cazurile de încălcare a legii ca urmare a unor acte şi fapte administrative, ilegale, precum şi Parlamentul în plenul său ori prin comisiile sale38.

Activitatea administraţiei nu se reduce doar la simpla declanşare a incidenţei legii prin acţiuni de executare, ci, dimpotrivă, organele care o înfăptuiesc dispun de independenţă operativă sau funcţională ori chiar de autonomie în exercitarea atribuţiilor şi funcţionarea lor. Toate atributele executivului nu sunt nelimitate, ci se circumscriu legalităţii, de unde necesitatea ca orice măsură administrativă să fie nu numai legală, dar şi oportună. Dacă este posibil ca în raportul de oportunitate şi legalitate să apară necorelări de natură să conducă la adoptarea unui act legal dar inoportun, contrariul nu va trebui admis, respectiv existenţa unui act ilegal dar oportun şi cu atât mai mult a unui act ilegal şi neoportun, deoarece s-ar contraveni principiului legalităţii în activitatea executivă. Fără ca cele două categorii să se excludă sau să se subsumeze reciproc, interferenţa dintre legalitate şi oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiţii de emitere şi realizare ale unui act valabil adecvat situaţiei date. Respectându-se principiul legalităţii, nu s-ar putea crea, de exemplu, şi alte autorităţi ale administraţiei publice locale decât cele prevăzute de Constituţie şi Legea nr.215/2001, ori componenţa şi constituirea lor nu s-ar putea face în alt mod decât cel prevăzut de dispoziţiile legii organice. Garantarea respectării acestui principiu este asigurată, în ultimă instanţă, prin consacrarea prin lege a răspunderilor juridice şi aplicarea de sancţiuni –disciplinare, administrative, contravenţionale, materiale, penale, după caz, autorităţile administraţiei publice locale şi/sau funcţionarilor acestora atunci când conduita şi acţiunile (actele) lor nesocotesc prescripţiile legii39.

7. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit

37Ioan Santai, op.cit., p. 77; 38 Ibidem, pp. 78-79;39 Mircea Preda, Benonica Vasilescu, op.cit., p.161;

17

Consacrat expres numai prin dispoziţiile art. 2 alin. 1, din Legea nr. 215/2001, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat şi subordonat principiului constituţional al autonomiei locale.

Dincolo de formularea explicită a fundamentului sistemului de administraţie publică locală, în conformitate cu prevedirile art. 1 din Legea administraţiei publice locale, adoptarea principiului constituţional (şi legal) al autonomiei locale ca principiu de bază al organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale, exprimă implicit şi admiterea posibilităţii de consultare a colectivităţilor locale în probleme de interes local.

În spijinul acestor afirmaţii sunt prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei locale, la care România este parte contractantă din 1994, care, definind caracteristicile esenţiale ale autonomiei locale, arată că drepturile, în domeniul autonomiei locale, trebuie să fie exercitate de autorităţi locale alese, însă aceste dispoziţii „nu pot aduce atingere, în niciun fel, posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde aceasta este prevazută de lege.40”

Consultarea cetăţenilor este principiul care ar trebui să asigure că cetaţenii sunt implicaţi în procesul de formulare a politicilor publice şi în luarea deciziilor privind comunitatea. Consultarea cetăţenilor este mai ales utilă pentru a identifica priorităţile şi nevoile colectivităţii, dar şi pentru a decide şi a alege între opţiunile de soluţionare a unei probleme41.

Fără a exagera rolul pe care cetăţenii, membrii colectivităţii locale îl pot juca în cadrul activităţii administraţiei publice locale şi fără a se insista asupra unei participări depline şi permanente în conducerea administraţiei publice locale, în sensul unei democraţii participative (care ar excede, de altfel, principiilor constituţional), se consideră firească necesitatea, cel puţin în stadiul actual, al circumscrierii în cadrul legal în vigoare a unor modalităţi concrete prin care să se asigure o mai strânsă legătură şi un contact nemijlocit între autorităţile administraţiei publice locale şi cetăţenii acre le-au ales42.

Consultarea cetăţenilor necesită un efort considerabil prn care să se asigure că opţiunile, interesele şi punctele de vedere ale diferiţilor deţinători de interese sunt luate în considerare şi integrate în luarea deciziilor. Consultarea este şi o metodă care permite factorilor de decizie să obţină o perspectivă din interiorul comunităţii, fără de care măsurile luate ar putea fi inadecvate la tradiţiile şi contextul socio-cultural. Mai mult, în condiţiile în care cea mai mare parte a deciziilor sunt considerate a fi politice şi de cele mai multe ori controversate, este important ca guvernanţii să se implice şi să se informeze despre preferinţele beneficiarilor deciziilor. Consultarea urmăreşte atingerea următoarelor obiective: - definirea priorităţilor şi preferinţelor beneficiarilor unei măsuri administrative;- identificarea punctelor comune, dar şi a celor divergente pe care cetăţenii le au cu privire la o problemă locală;- stabilirea prin consens a unui set de priorităţi care pot fi gestionate cu resursele existente.43

Consultarea cetăţenilor se face prin metode specifice de implicare a cetăţenilor în viaţa publică, prin care să se asigure reprezentarea intereselor cetăţenilor în raport cu administraţia publică..

Consultarea cu beneficiarii se poate face în orice fază a ciclului unui proiect guvernamental. Dar de obicei consultările au loc in faza de proiectare, de planificare, de formulare a propunerilor de intervenţii publice pentru ca sugestiile şj comentariile rezultate pe parcursul dezbaterilor publice să poată fi luate în considerare şi integrate în conceptul de bază al intervenţiei.

40 Carta europeană a autonomiei locale (Legea nr. 199/1997), art. 3;41 Mădălina Voican, op. cit., p. 9;42 Corneliu Manda, op. cit., p.209;43 Mădălina Voican, op. cit., pp. 9-10;

18

Principalul scop al planificării este de a trasa în linii clare direcţiile care arată echipei de lucru:

- ce trebuie făcut,- când trebuie făcut,- cu ce resurse trebuie făcut.

astfel, că procesul de planificare să faciliteze obţinerea rezultatelor ulterioare.Guvernanţii nu trebuie să uite că scopul final al activităţii de guvernare este satisfacţia

cetăţeanului şi asigurarea nevoilor acestuia. Iar, etapa de planificare oferă prima oportunitate de a programa acele acţiuni care să se asigure cel mai bine că interesul „clientului” este servit.

În general dezbaterile şi conflictele intervenite în procesul de planificare au un rol creativ. Ele ajută la identificarea nevoilor şi la soluţionarea lor prtimă. Discuţiile canalizate asupra modului de soluţionare a anumitor nevoi genereză de obicei soluţii superioare oricărei alte soluţii propuse de o singură parte. În plus, dezbaterile îi educă pe participanţi despre nevoile şi constrângerile cu care se confruntă fiecare dintre ei. Astfel că guvernanţii înţeleg mai bine nevoile cetăţenilor, iar cetăţenii înţeleg că bugetele şi resursele publice nu sunt nelimitate şi deci nici aşteptările şi pretenţiile lor nu trebuie exagerate.

Atunci când consultările sunt făcute în mod autentic, şi nu prin „pseudo-participare”, ele pot genera mai multe beneficii dintre care amintim: aplicarea principiului subsidiarităţii, asigurarea sptijinului public, transparenţa cheltuirii banilor publici, eficienţa actelor de guvernare, îmbunătăţirea capacităţii instituţionale44.

Modalităţi de consultare

Principiul consultării cetăţenilor are un conţinut foarte complex dat de diversele modalităţi de realizare dispersate în cuprinsul unui număr mare de acte normative, ceea ce îngreunează substanţial demersul de clarificare şi informare şi face analiza lor destul de dificilă. În demersul de a sintetiza modalităţile de realizare concretă a principiului consultării am considerat a fi necesar faptul de a porni de la criteriul propus de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, care, în funcţie de gredul de implicare a cetăţenilor, distinge trei tipuri de democraţie participativă: informare, consultare şi participare45.Criteriul propus de OEDC este preluat şi de Legea nr. 52/2003 pivind transparenţa decizională în administraţia publică, care în art. 2 stabileşte criteriile transparenţei decizionale, astfel:a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

Pentru fiecare dintre cele trei forme prezentate în studiul OEDC am identificat şi corelat modalităţile conctrete de consultare a cetăţenilor, aşa cum sunt prevuzute în legislaţia românească:

Modalităţile de informare a cetăţenilor sunt:1.Furnizarea informaţiilor din oficiu (inclusiv Raportul de activitate al instituţiei)

44 Ibidem, p. 27;45 http://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf (consultat pe 26.10.2009);

19

2. Furnizarea informaţiilor la cerere

Consultarea se face atât în problemele de interes naţional, cât şi local prin:

3.Consultarea cetăţenilor (deexemplu, prin dezbateri publice)4.Participarea cetăţenilor la şedinţele forurilor legislative şi decizionale naţionale şi locale5. Referendumul

Participarea activă se materializează prin: 7. Iniţiativa legislativă la nivel naţional şi local8. Parteneriatul

Diagrama 1. Modalităţile de realizare a principiului consultării cetăţenilor46

a) Informaţiile din oficiuÎncă din forma sa iniţială adoptată în 1991, Constituţia României, în art. 31 alin. 2

Dreptul la informaţie, se referă în mod expres la obligativitatea autorităţilor publice de a furniza informaţii de interes public.

Zece ani mai târziu, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţia de interes public, în art. 5 alin.1, introduce distincţia între informaţiile care sunt furnizate „din oficiu” şi informaţiile care sunt disponibile la cerere. Legea stabileşte, de asemenea, procedura detaliată şi termenele în care autorităţile trebuie să răspundă la cererile de informaţii.

Caracteristica informaţiilor din oficiu este aceea că ele trebuie să fie disponibile chiar înainte ca o cerere de informare să fie formulată, de obidei, la departamentul de relaţii publice. Art. 5 alin. 1 din Legea 544/2001 identifică informaţiile de interes major pentru cetăţeni, dintre care putem aminti: actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţii sau instituţiei publice, sursele financiare, bugetul şi bilanţul contabil, lista cuprinzând documentele de inters public etc.

Tot în categoria informaţiilor din oficiu se înscrie şi Raportul de activitate pe care, conform Legii nr. 544/2001, autorităţile sunt obligate să-l publice cel puţin anual în Monitorul Oficial, Partea a II-a, iar art. 27 din H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 specifică informaţiile pe care Raportul privind accesul la informaţiile de interes public trebuie să cuprindă, dintre care amintim: numărul total de solicitări de informaţii de interes public, numărul total de solicitări, departajat pe domenii de interes public47 etc.

Principalele mijloace de diseminare a informaţiilor de interes public către cetăţeni sunt: afişarea la sediul propriu; afişarea pe internet pe site-ul instituţiei; anunţarea prin mass-media; tipărirea de broşuri informative.

b) Informaţiile la cerere Alături de reglementarea la nivel de principiu în Constituţie, regimul solicitării şi

obţinerii informaţiilor la cerere este stabilit tot de Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public şi H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare aplicare a Legii nr. 544/2001.

Legea nr. 544/2001 perecede termenele în care autorităţile publice sunt obligate să răspundă solicitărilor de informaţii venite din partea cetăţenilor, iar H.G. nr. 123/2002 în art. 16 le sintetizează astfel:a) 10 zile lucrătoare pentru comunicarea informaţiei de interes public solicitate, dacă aceasta a fost identificată în acest termen;b) 10 zile lucrătoare pentru anunţarea solicitantului că termenul iniţial prevăzut la lit. a) nu a fost suficient pentru identificarea informaţiei solicitate;

46 Mădălina Voican, op. cit., p. 34;47 H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001, art. 27;

20

c) 30 de zile lucrătoare pentru comunicarea informaţiei de interes public identificate peste termenul prevăzut la lit. a);d) 5 zile lucrătoare pentru transmiterea refuzului de comunicare a informaţiei solicitate si a motivării refuzului.

Informaţiile la cerere sunt de obicei solicitate de cetăţeni în vederea satisfacerii şi exercitării unor interese şi drepturi individuale. Elementele din conţinutul cererii de informaţii de interes public solicitate la cerere sunt precizate în cuprinsul Legii nr. 544/2001, art. 6 alin.3: „Solicitarea în scris a informaţiilor de interes public cuprinde următoarele elemente:a) autoritatea sau instituţia publică la care se adreseaza cererea;b) informaţia solicitată, astfel incât să permită autorităţii sau instituţiei publice identificarea informaţiei de interes public;c) numele, prenumele si semnatura solicitantului, precum şi adresa la care se solicită primirea răspunsului.

c) Consultarea prin dezbaterile publiceConsultarea prin dezbateri publice este reglementată de Legea nr. 52/2003 privind

transparenţa decizională în administraţia publică.Scopul consultărilor este de a crea cadrul de dialog în care cetăţenii să ofere feedback

la opţiunile de politică publică în diverse stadii ale procesului de decizie. Procedura de realizare a consultărilor pe marginea proiectelor de acte normative este descrisă în art. 6 al Legii nr. 52/2003 şi se referă la obligativitatea procedurilor de publicitate şi de organizare a consultării cetăţenilor în procesul de elaborare a actelor normative, cu indicarea termenelor aferente.

Consultarea oferă cetăţenilor posibilitatea de a participa activ la procesul de elaborare de reglementări prin sugestii adresate autorităţilor administraţiei publice. Principiul nu introduce reguli proprii democraţiei directe şi nu conferă cetăţenilor dreptul de a lua decizia finală cu privire la deciziile care au impact asupra activităţii ambilor parteneri. Este vorba despre un proces de consultare şi nicidecum despre o schimbare a rolurilor între administraţia publică şi societatea civilă în ceea ce priveşte elaborarea de acte normative48.

Procesul de consultare trebuie cu necesitate să includă şi autorităţi ale administraţiei publice, altele decât instituţia iniţiatoare, care justifică un interes, după caz, autorităţi şi agenţii centrale, servicii descentralizate, sau autorităţi deconcentrate.

d) Participarea cetăţenilor la şedinţele forurilor legislative şi decizionale naţionale şi locale

Ca formă de realizare a democraţiei participative, publicitatea şedinţelor forurilor legislative, cele două camere ale Parlamentului si consiliile locale, respectiv judeţene, urmăresc, pe de o parte, transparentizarea procesului decizional şi legislativ, iar, pe de altă parte, posibilitatea cetăţenilor de a deveni co-participanţi la soluţionarea problemelor naţiunii, respectiv ale colectivităţilor locale.

O primă regulă a dezbaterilor parlamentare a proiectelor de legi este publicitatea; dreptul cetăţenilor de a participa la şedinţele Camerelor este dat de însăşi Constituţia României care în Art. 68 stabileşte caracterul public al şedinţelor:

Art. 68. Caracterul public al şedinţelor(1) Şedinţele celor două Camere sunt publice.(2) Camerele pot hotarî ca anumite şedinţe să fie secrete.

Cât priveşte dreptul cetăţenilor de a participa la şedinţele forurilor legislative locale, consilii locale si judeţene este de factură recenta, introdusa prin Legea nr. 286/200626

pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/200I11, Art.

48 Mădălina Voican, op. cit., p. 38;

21

43 şi Art. 109. Această reglementare vine sa corecteze omisiunea legiuitorului si acordă cetăţenilor un drept simetric de participare şi la procesul legislativ şi decizional local.

Atât Camera Deputaţilor si Senatul, cât şi consiliile locale si judeţene sunt organe deliberative, care se întrunesc in sesiuni;51 lucrează in şedinţe; procesul legislativ şi decizional din cadrul şedinţelor presupune respectarea în ordine cronologică a trei etape:

1. Fixarea ordinii de zi;2. Dezbaterile proiectelor de acte normative;3. Votul.

Cetăţenii nu pot interveni nici în fixarea ordinii de zi şi nici în procesul de vot, singura etapă care permite implicarea cetăţenilor este etapa dezbaterilor. Procedura ce se cere îndeplinită pentru a putea participa la şedinţe este stabilită în regulamentele camerelor, respectiv consiliilor locale.

De obicei, dezbaterile proiectelor de acte normative se fac in două etape: discuţiile generate şi dezbaterile pe articole, inclusiv discutarea amendamentelor. Apreciem că cetăţenii pot interveni atât in prima fază a discuţiilor generate, cât şi a dezbaterilor pe articole. În general, pentru ca dezbaterile să nu devina interminabile există mai multe tehnici de raţionalizare a timpului: limitarea timpului de dezbateri, limitarea timpului acordat fiecărui vorbitor, limitarea numărului de amendamente propuse de la forma iniţială a proiectului.

Dacă regula este publicitatea şedinţelor. prin excepţie de la aceasta regulă, legea limitează accesul cetăţenilor la şedinţele în care se dezbat probleme de politică de securitate şi siguranţă naţională sau alte date precum cele precizate de Legea nr. 52/2003: art. 5. Prevederile prezentei legi nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative şi şedinţelor în care sunt prezentate informaţii privind:

a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice si politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;b) valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii;

c) datele personale, potrivit legii.

Cetăţenii care participă fie la şedinţele Camerelor, fie la şedinţele consiliilor, trebuie să se supună regulilor de solemnitate a şedinţei. Au existat cazuri când, în virtutea publicităţii şedinţelor, cetăţenii au participat la dezbateri urmărind blocarea procesului legislativ, deoarece normele ce se cereau adoptate îi nemulţumeau. Acesta a fost cazul, in 2006, când, la şedinţa în care urma să se stabilească cuantumul pensiilor, un grup de pensionari de la balcoanele sălii de şedinţă a Senatului, cu un comportament de stadion, au incercat să boicoteze procesul de adoptare a legii pensiilor. Chiar dacă, în mod particular, putem fi simpatizanţi ai acţiunii pensionarilor datorită cuantumului mic al pensiilor,totuşi, toţi participanţii la şedinţe trebuie să fie disciplinaţi, altfel ar însemna ca orice grup care are un interes sa vină la şedinţă şi să blocheze procesele legislative, în aceste situaţii, conducătorul şedinţei, după caz, preşedintele Camerei, preşedintele consiliului judeţean ori preşedintele de şedinţă la consiliul local sunt îndreptaţiţi să ceară sprijinul forţelor de ordine, să dispună evacuarea cetăţenilor tulburenţi şi să restabilească ordinea necesară unei bune desfăşurări a şedinţei.

În cazul în care prea mulţi cetăţeni îşi anunţă intenţia de a participa la o şedinţă şi nu pot fi satisfăcute toate cererile, criteriul de departajare este ordinea de precădere. Conform art. 3 lit. h) din Legea nr. 52/2003, ordinea de precădere determină prioritatea participării la şedinţele publice în raport cu interesul manifestat faţă de subiectul şedinţei.

22

În finalul acestei secţiuni se cuvine să amintim si iniţiativa Preşedintelui Camerei Deputaţilor, din august 2006, care vine să sprijine şi să lărgească dreptul de participare al cetăţenilor la activitatea parlamentarilor prin Programul de Acreditare a ONG-urilor la Camera Deputaţilor. Prin acest program se acordă dreptul de acces permanent al reprezentanţilor delegaţi ai societăţii civile la activitatea Comisiilor de specialitate ale instituţiei" si se urmăreşte, astfel, lărgirea dreptului de participare, dar şi eficientizarea activităţii parlamentare prin crearea cadrului consultării cu societatea civilă încă în faza de proiect legislativ.

e) ReferendumulReferendumul este procedeul de consultare prin care cetăţenii sunt chemaţi să se

pronunţe prin ,.DA" sau ,,NU" asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate. Actul normativ care reglementează referendumul este Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfăşurarea referendumului [iar organizarea si desfăşurarea referendumului se face cu respectarea prevederilor Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale].

Instituţia referendumului se află la confluenţa mai multor principii ale administraţiei publice: principiul autonomiei locale, principiul descentralizarii si principiul consultarii cetăţenilor. Prin referendum cetăţenii sunt asociaţi la procesul de decizie si devin co-decizionari în problemele de interes deosebit ale comunităţii locale sau naţiunii.

Clasificarea referendumurilor ţine cont de diferite criterii precum:I. În funcţie de obligativitatea consultării populaţiei prin referendum:•Referendumul este obligatoriu dacă intrarea in vigoare a unui act

normativ si producerea de efecte juridice este condiţionată de aprobarea prinreferendum;

•Referendumul este facultativ dacă rezultatul său are numai un rolconsultativ şi nu condiţionează intrarea în vigoare a unui act normativ sau aaltei iniţiative guvernamentale.

II. În funcţie de unitatea administrativ-teritorială în care se organizează:• Referendumul naţional, prevăzut in art. 2 si 90 din Constituţie, este iniţiat de Preşedintele României, după consultarea Parlamentului. Conform art. 15 din Legea nr. 3/2000, poporul este chemat să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la:a) revizuirea Constituţiei;b) demiterea Preşedintelui României;c) probleme de interes naţional.• Referendumul judeţean se poate desfăşura în toate comunele şi oraşele din judeţ ori numai în unele dintre acestea, care sunt direct interesate [art. 13 alin. 2 din Legea nr. 3/2000];• Referendumul local se poate organiza în toate satele si localităţile componente ale comunei sau oraşului ori numai în unele dintre acestea [art. 13 alin. 2 din Legea nr. 3/2000].Dacă situaţiile de organizare a referendumului naţional sunt enumerate limitativ, in virtutea principiului autonomiei locale, situaţiile de organizare a referendumului local rămân la discreţia consiliilor locale sau judeţene, după caz, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean [art. 14 alin. 1]. Aşadar, nu există situaţii în care legea impune obligativitatea organizării referendumului local, cu excepţia situaţiei prevăzute de art. 13 alin. (3): modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor si judeţelor când consultarea populaţiei se cere înainte de înaintarea proiectului către Parlament.

III. În funcţie de momentul organizării referendumului:• Referendumul prelegislativ se organizează înaintea adoptării unui act

normativ sau a unei intervenţii guvernamentale. De exemplu, referendumulnaţional organizat înainte de demiterea Preşedintelui României orireferendumul local pentru modificarea limitelor teritoriale este organizat

23

înainte de trimiterea proiectului de lege spre aprobarea Parlamentului;• Referendumul postlegislativ este condiţia de fond necesară intrării în

vigoare a unui act normativ, după adoptarea sa. În lipsa aprobării de cătrepopulaţie prin referendum, actul normativ rămâne fără valoare juridică.

În România post-decembristă au fost organizate două referendumuri naţionale, ambele având ca obiect Constituţia:- adoptarea Constituţiei României,referendum organizat pe 8 decembrie 1991 şi- modificarea Constituţiei României, referendum organizat pe 19octombrie 2003 [referendum post-legislativ necesar intrării in vigoare aLegii nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei României].

La momentul finalizării studiului, februarie 2007, pe masa Parlamentului sunt în discuţie modificările la legislaţia privind referendumul. Disputele juridice şi,mai ales,politice se învârt în jurul numărului de voturi necesare pentru demiterea Preşedintelui prin referendum, în ipoteza specifică în care preşedintele a fost ales din al doilea tur de scrutin.

În actuala reglementare demiterea Preşedintelui se poate face dacă la referendum votează în acest sens jumătate plus unul dintre cei înscrişi pe listele electorale (nu dintre cei care participa la vot).

Partidele care promovează modificările susţin că legea trebuie să fie în spiritul si litera Constituţiei, astfel ca demiterea să fie simetrică cu numirea şi cu cele care reglementează Alegerea Preşedintelui: art. 81 alin. 3 - În cazul în care niciunul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi. În al doilea tur de scrutin este declarat ales Preşedinte cel care a obţinut cel mai mare număr de voturi, dintre cei care au votat. În mod simetric, în oglindă, preşedintele poate fi demis tot prin întrunirea majorităţii celor care votează.

În condiţiile unui absenteism la vot ridicat, de aproape 40%, această precizare nu mai este un simplu moft din coada de condei, ci este prilejul unor dezbateri foarte aprinse pentru că diferenţa dintre cei care sunt înscrişi pe liste şi cei care se prezintă efectiv la vot este de câteva milioane de cetăţeni..

Susţinătorii modificărilor mai argumentează că urmăresc să întărească controlul poporului asupra conduitei preşedintelui în situaţiile în care acesta îşi încalcă în mod grav atribuţiile constituţionale. în actualul context, în care scena politică românească este frământată de demersurile mai multor partide politice de suspendare a Preşedintelui României, apărarea oricăreia dintre ipoteze ar fi considerată partizană, ceea ce nu este scopul prezentului studiu.

De lege ferenda, în afara discuţiilor privind majoritatea cu care poate fi demis Preşedintele prin referendum, întărirea rolului cetăţenilor în procesul decizional necesită o modificare a legislaţiei referendumului prin acordarea iniţiativei de organizare a referendumului cetăţenilor. În acest sens sunt şi recomandările făcute încă din 2005 şi de către Consiliul Europei. În prezent, iniţiativa de organizare a referendumului aparţine numai guvernanţilor naţionali sau locali, acest drept trebuie acordat şi cetăţenilor, cu respectarea, fireşte, a anumitor condiţii, cum este, spre exemplu, îin cazul iniţiativei legislative. Sperăm că în afara numărului de votanţi necesari demiterii preşedintelui, parlamentarii să acopere si acest aspect ce va duce la consolidarea, măcar scriptică, a democraţiei in România.

f) Iniţiativa legislativăÎn sistemul românesc de tehnică legislativă există trei categorii de acte prin care se

poate declanşa procesul legislativ:

24

- Proiectul de Lege - promovat de Guvern, Ministere sau alte instituţii centrale, reglementat de HG 1361/2006;- Propunerea _Legislativă - promovată de senatori sau deputaţi, reglementată prin L. 24/2000; şi- Iniţiativa legislativă promovată de cetăţeni - reglementată prin Legea 189/1999.

Participarea activă a cetăţenilor la procesul decizional prin iniţiativa legislativă îmbracă două forme, după cum este exercitată la nivel naţional ori la nivel local:- propunerea de proiecte de legi şi, respectiv- propunerea de proiecte de hotărâri de consiliu local sau judeţean.

Exercitarea iniţiativei legislative naţionale şi locale este reglementată de Legea 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni şi de Legea 141/2004 pentru modificarea si completarea Legii administraţiei publice locale nr. 2l5/2001. Scopul ambelor forme de iniţiativă legislativă, naţională şi locală este de a permite cetăţenilor să provoace declanşarea procedurii de decizie şi să propună ei înşişi acte normative.

Aşa cum a fost reglementat încă din forma iniţială a Constituţiei României (1991), pentru declanşarea unei iniţiative legislative naţionale era necesar un număr de 250.000 de cetăţeni care să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării. Ulterior, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei României, pentru a încuraja şi întări rolul iniţiativei legislative populare, art. 74 a relaxat condiţiile de promovare a iniţiativei legislative şi a scăzut pragul de promovare de la 250.000 de cetăţeni la 100.000 de cetăţeni.

Pentru că dreptul de iniţiativă legislativă este consfinţit prin Constituţie şi pentru că o mare parte a problemelor locale trebuie rezolvate la nivel local, conform principiilor descentralizării şi subsidiarităţii, cetăţenii ar trebui să aibă posibilitatea legală de a propune adoptarea de hotărâri locale. Pană la apariţia Legii nr. 141/2004 cetăţenii puteau avea iniţiativa legislativă numai la nivel naţional. Legea nr. 141/2004 vine să remedieze omisiunea legiuitorului şi conferă în mod expres dreptul cetăţenilor de a iniţia proiecte de hotărâri de consiliu local şi, respectiv, judeţean, pentru promovare fiind nevoie de sprijinul a cel puţin 5% din populaţia cu drept de vot din respectiva unitate administrativ-teritorială. Se apreciază că,în condiţiile coborârii pragului de promovare a iniţiativei legislative la 100 000, efortul de adunare a semnăturilor este considerabil şi necesită o abordare profesionistă cu un plan de acţiune serios în funcţie de resurse, astfel că este puţin probabil ca demararea unei iniţiative legislative să fie o acţiune spontană, ci probabil va fi iniţiată de un ONG, un partid politic sau o altă coaliţie organizată.

Aşadar, orice cetăţean are dreptul de a promova o iniţiativa legislativă cu condiţia de a fi sprijinit de alţi cetăţeni prin adeziune materializată pe o listă de semnături. Conform art. 74 din Constituţia României, singurele domenii în care dreptul de iniţiativă a cetăţenilor este restricţionat sunt: problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia si graţierea.

În afara pragurilor de susţinere din partea cetăţenilor, Legea nr. 189/1999, respectiv Legea nr. 141/2004 reglementează procedura de exercitare a iniţiativei legislative cu referire la: semnăturile susţinătorilor, atestarea listelor de susţinători, înregistrarea propunerii legislative. În cazul iniţiativelor legislative naţionale verificarea îndeplinirii condiţiilor este făcută de Curtea Constitutională, respectiv de secretarul primăriei pentru iniţiativele locale. Pentru iniţiativele legislative naţionale este cerut şi avizul Consiliului Legislativ.

Odată ajunse pe ordinea de zi a forului legislativ, procedura de adoptare a proiectului propus de cetăţeni urmează procedura corespunzatoare categoriei actului propus.

g) Parteneriatul

25

Deşi parteneriatul, în general, nu este o formă tipică de realizare a principiului consultării, anumite forme de parteneriat - ne referim la parteneriatele construite în vederea formulării documentelor de planificare strategică - funcţionează practic ca o modalitate de implicare a cetăţenilor la procesul decizional. Ca una dintre cele mai recente tendinţe de promovare a democraţiei participative, stabilirea parteneriatului urmăreşte să reunească într-un cadru comun diversele interese conflictuale ale deţinătorilor locali de interese, regionali ori naţionali, pentru a găsi soluţii la nevoile şi priorităţile locale. Dacă iniţiativa legislativă este promovată de societatea civilă, în cazul parteneriatelor. acestea sunt de obicei promovate de autorităţi, care, în diferite stadii de dezvoltare ale unei politici publice se pot angaja în relaţii de colaborare si parteneriat cu diversele grupuri deţinătoare de interese.

Fiind o temă recent lansată, parteneriatul nu a primit o definiţie consacrată. Astfel, se reţine definiţia propusă într-un studiu suedez, care prezintă parteneriatul ca o pleiada de actori sau organizaţii care s-au adunat pentru a soluţiona probleme de interes comun,în care toţi partenerii folosindu-şi competenţele, experienţa şi resursele, pot contribui la dezvoltare.

În cadrul fiecărui parteneriat fiecare trebuie să contribuie cu câte ceva. Implicând, aşadar, nu numai contribuţia, dar şi angajamentul participanţilor, cultura seriozităţii, prin respectarea angajamentelor asumate, este vitală pentru succesul parteneriatului şi constituie o precondiţie a conlucrării în parteneriat.

Scopul parteneriatelor este de a promova participarea în vederea mobilizării si coordonării resurselor si al eficientizării activităţii. Parteneriatul este promovat, de obicei, atunci cand iniţiatorul unei intervenţii nu o poate realiza singur. În cooperarea mai mult sau mai puţin formală din cadrul unui parteneriat pot fi implicaţi:- actorii publici: administraţia publică centrală, judeţeană sau locală, regiile autonome etc.;- actori privaţi: firmele. ONG-urile etc.

Partenerii constituie numai o mică fracţiune din sfera deţinătorilor de interese şi au un grad de participare mai mare decât deţinătorii de interese. În afară de rolul consultativ, partenerii contribuie efectiv la atingerea obiectivului propus prin aportul de capital şi/sau resurse proprii.

Construirea parteneriatelor este susţinută şi prin finanţare din Fondurile Structurale, precum Fondul Social European (FSE). În Regulamentul 1081/2006, în art. 3 se precizează că domeniul pentru care se acordă asistenţă este: promovarea parteneriatelor, pactelor si iniţiativelor prin stabilirea de contacte între factorii interesaţi corespunzători, cum ar fi partenerii sociali şi ONG-urile, la nivel naţional, regional, local şi transnaţional în vederea mobilizării pentru reformele din domeniul ocupării şi al pieţei, inclusiv a muncii.

Parteneriatele constituie, de asemenea, subiectul principal al art. 5 din acelaşi regulament referitor la Buna guvernare şi parteneriatele. Crearea parteneriatelor este un exerciţiu dificil, dar eficient. Adesea, parteneriatele sunt susţinute şi iniţiate de Guvern în încercarea de adaptare a politicilor naţionale la condiţiile locale. Prin implicarea reprezentanţilor din toate sectoarele societăţii în modelarea intervenţiilor, parteneriatele pot influenţa modalitatea în care politicile publice sunt implementate. Unele au,în mod special, experienţă îndelungată în implementarea parteneriatelor: Irlanda (incluziune socială), Canada (dezvoltare economică), Marea Britanie (regenerare urbană)49.

În incheiere , în tabelul de mai jos vom sintetiza formele concrete de consultare a cetăţenilor, în funcţie de gradul lor de implicare şi actele normative corespunzătoare:

Grad de implicare Clasificare Forme concrete de Reglementare

49 Ibidem, pp. 42-52;

26

cetăţeni realizare

Mic sau deloc Informarea cetăţenilor

Informaţii din oficiu *Art. 31 Constituţie*Legea nr. 544/2001

Informaţii la cerere * Art. 31 Constituţie* Legea nr. 544/2001

Mediu şi mareConsultarea cetăţenilor

Dezbateri publice Legea 52/2003Şedinţe publice *Art. 68 Constituţie

* Legea nr. 215/2001* Legea nr. 141/2004

Referendum * Legea 3/2000

Foarte mare Participarea activă

Iniţiativă legislativă * art. 74 Constituţie* Legea nr. 189/1999* Legea nr. 215/2001

Parteneriat Regulamentul 1081/2006 FSE

Diagrama 2. Modalităţile de realizare a principiului consultării cetăţenilor şi cadrul legislativ corespunzător50

Informarea cetăţenilor - solicită cel mai mic grad de implicare a cetăţenilor care sunt ţinuti la curent despre activitatea instituţiilor publice. Deşi cetăţenii rămân în exteriorul proceselor administrative, la nivelul de simplu spectator sau analist-comentator. informarea este tot o modalitate de participare pasivă, care stă la baza procesului de învaţare şi informare a cetăţenilor despre actele de guvenare. Ulterior, informaţiile pot sluji pentru implicarea în forme de participare mai activă. Iar, pe de altă parte, disponibilitatea informaţiilor presupune că procesul de guvemare este suficient de transparent pentru ca cetăţenii să obţina informaţia necesară pentru a vedea în ce măsura guvenul îşi respectă promisiunile şi pentru a fi capabili să analizeze ce se întamplă în diverse sectoare de politică.

Consultarea cetăţenilor implică un grad sporit de implicare a acestora care nu numai că citesc şi se informează, dar au prilejul de a-şi exprima punctele de vedere în cadrul consultărilor. Consultarea este văzuta ca un proces de promovare a demersurilor inclusiv prin implicarea grupurilor marginalizate în procesul de luare a deciziilor. Consultările sunt menite să contribuie la evidenţierea valorilor comune şi stabilirea încrederii reciproce; ele sunt un factor important în formarea capitalului social.

Participarea activă implică maximul de participare din partea cetăţenilor care trebuie să dea dovadă de iniţiativă, maturitate şi dedicaţie, devenind co-participanţi ai procesului de guvemare. Participarea activă necesită o formă structurată de organizare a cetăţenilor.

III. ÎNCHEIERE

În încheiere, din analiza textelor art. 121 şi 122 din Constituţia României, se poate aprecia că rolul administraţiei publice locale constă în principal în a rezolva treburile publice şi de a asigura, în acest cadru, interesele colectivităţilor locale, conform nevoilor şi cerinţelor exprimate de acestea, strâns legate de specificul unităţii administrativ-teritoriale de care ele parţin.

50 Ibidem, p. 54.

27

Din analiza dispoziţiilor generale ale Legii 215/2001 şi în mod deosebit din art. 3 alin. 1, rezultă că menirea administraţiei publice locale este de a rezolva şi de a gestiona, prin autorităţile sale autonome, în nume propriu şi sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă51.

BIBLIOGRAFIE

1. Gheorghe Zaharia, Drept administrativ român, Ed. Ankarom, Iaşi, 1998.2. Corneliu Manda, Drept admnistrativ , Tratat elementar, ediţia a IVa, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007.3. Mădălina Voican, Principiile administraţiei publice. Principiul consultării cetăţenilor, Ed. Universitaria, Craiova, 2007.

51 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, art. 3 alin.1.

28

4. Tiberiu Pavelescu, Drept administrativ român, ediţia a IIa revizuită şi adăugită, Ed. ProUniversitaria, Bucureşti, 2007.5. Liviu Giurgiu, Cristian Giuseppe Zaharie, Drept administrativ – curs aprofundat, Ed. ProUniversalis, Bucureşti, 2005.6. Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept adminstrativ, partea specială, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007.7. Cătălin Bălan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei – suport de curs anul II, sem. I, Iaşi, 2008.8. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Ed.Lumina Lex, Bucureşti, 2005.9. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.I, Ed.Risoprint, Cluj, 2007.10.. Administraţia publică locală – legislaţie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007.11. Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial nr. 767 din 31 decembrie 2003, Ed. ALL Beck, Bucureşti, 2004.12. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie 2001.13. Legea nr. 195/2006 – lege cadru a descentralizării, publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din 25 mai 2006.14. Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale,publicată în Monitorul Oficial nr. 271 din 29 martie 2004.15. Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale,adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, publicată în Monitorul Oficial nr. 331 din 26 noiembrie 1997.16. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public,publicată în Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001.17. Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică,publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003.18. Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului,publicată în Monitorul Oficial nr. 84 din 24 februarie 2000.19. Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni,publicată în Monitorul Oficial nr. 611 din 14 decembrie 1999.20. http://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf - OECD, Engaging Citizens in Policy-Making, Consultation and Public Participation, Paris, France, July 2001.

29