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COUR DES COMPTES
Synthèses
2011
Ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’uti-lisation du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.Les réponses des administrations et autres organismesintéressés sont insérées dans le rapport.
�� Avertissement
Le rapport publicannuel
1 La trajectoire 2010-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
2 Les dépenses fiscales : un enjeu budgétaire majeur . . . . . . . . . . . . . .12
3 Quelques dépenses fiscales consacrées au développement desentreprises et de l’emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
4 La prime pour l’emploi : une dépense fiscale aux objectifs de plus en plus confus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
5 Le Fonds de réserve des retraites : une ambition abandonnée, uneréorientation risquée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
6 Le système français d’indemnisation du chômage partiel : un outil insuffisamment utilisé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
7 La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
8 Le système de santé en Polynésie française et son financement . . . .28
9 Le soutien public aux entreprises exportatrices . . . . . . . . . . . . . . . .30
10 La compensation des charges du service public de l’électricité . . .32
11 Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) : un second souffle nécessaire…………………………………....…34
12 L’agence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives……………………………………………………….36
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Synthèses du tome 1 :
Les observations des juridictions financières
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13 Les flux migratoires irréguliers en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
14 La gestion des risques naturels dans les départements d’outre-mer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
15 La politique de soutien à l’agriculture des départements d’outre-mer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
16 Un premier bilan des externalisations au ministère de la défense…48
17 La gestion du domaine skiable en Rhône-Alpes . . . . . . . . . . . . . . .51
18 La continuité territoriale avec la Corse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
19 Les ouvriers d’Etat du ministère chargé de l’équipement et de l’aviation civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55
20 Le “quart de place” des militaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58
21 Les particularités des rémunérations des réservistes militaires . . . .61
22 La SOVAFIM : un intervenant sans utilité réelle . . . . . . . . . . . . . . .62
23 Le nouveau siège de l’Office Paris Habitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63
24 Les exonérations des indemnités versées aux arbitres et jugessportifs : un instrument inadapté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
25 Le musée national du sport : un projet mal suivi . . . . . . . . . . . . . .68
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Sommaire
I - La Cour constate
26 Les services publics d’eau et d’assainissement : des évolutions encourageantes…………………………………………………...72
27 Les organismes faisant appel à la générosité publique.……………74
28 La « décristallisation » des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souveraineté française…………………..…………76
29 Les autorités de régulation financière………………………..……77
30 Les services centraux chargés de l’outre-mer……………………...78
31 Le Bureau des recherches géologiques et minières (BRGM)………80
32 Le personnel du contrôle de la navigation aérienne………………82
II - La Cour insiste
33 Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche…………….…83
34 La préparation et le suivi de l’exécution du budget de l’Etat…...…85
35 Les effets de la certification des comptes de l’Etat……………..…86
36 Les mesures législatives concernant la sécurité sociale et lesretraites…………………………………………………….……..88
Synthèses du tome 2 :
Suites données aux observations des juridictions financières
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37 La Coface......……………………………………………………..89
38 La réorganisation de la collecte de la taxe d’apprentissage dans le secteur des transports et de la logistique …………………………90
39 Le GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abri………………………… .………………………………92
40 L’Ecole nationale de la voile et des sports nautiques..........................93
III - La Cour alerte
41 Chorus et les systèmes d’information financière de l’Etat………....95
42 Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)..........………………………………………...98
43 Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et déclin…...99
44 Les agences comptables des lycées et collèges publics…………...102
45 L’Etablissement public d’insertion de la défense (EPIDe) ……....103
46 La participation de la France aux corps militaires européenspermanents…..…………………………………………….…....104
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Synthèses du tome 1
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1 La trajectoire 2010-2013
Un redressement fort et rapide descomptes publics est indispensable pourretrouver une croissance durable, pré-server la capacité d’intervention del’Etat et maintenir la confiance. Il doitfaire l’objet d’une programmation pré-cise et crédible.
La Cour a examiné si les comptespublics suivent la trajectoire décrite dansles lois de programmation des financespubliques et si les mesures retenues parle Gouvernement pour ramener le défi-cit public de 7,7 % du PIB en 2010 à3,0 % du PIB en 2013 sont suffisantes.
Une aggravation du déficitstructurel en 2010
Le déficit public a fortement déviéen 2010 de la trajectoire prévue par lapremière loi de programmation, adoptéedébut 2009 pour les années 2009 à 2012,du fait de la crise, mais aussi parce que lamaîtrise des dépenses a été insuffisanteet parce que les règles instaurées parcette loi de programmation n’ont pas étérespectées.
Hors effets de la crise, plan derelance et autres opérations exception-nelles, la croissance des dépensespubliques a été de 1,4 % en volume en2010. Elle a été inférieure à la moyennedes dix dernières années (2,3 %), maissupérieure à l’objectif de moyen termede la première loi de programmation
(1,0 %) et trop forte pour contribuer àréduire le déficit structurel. Aucontraire, celui-ci, qui atteignait déjà5,0 % du PIB en 2009, a été aggravé pardes baisses durables des prélèvementsobligatoires, à hauteur de 0,3 % du PIB,qui ne respectaient pas les règles de la loide programmation.
Des objectifs et des règlesplus ambitieux pour la programmation2011-2014
Comme la Cour l’avait recom-mandé, les règles établies par ladeuxième loi de programmation, du28 décembre 2010, pour les années 2011à 2014 imposent désormais, chaqueannée, un effort structurel de réductiondu déficit public en plafonnant lesdépenses et en fixant un rendementminimal pour les hausses des prélève-ments obligatoires.
La portée de ces règles présente tou-tefois des limites : en particulier, des loisde finances ou des lois ordinaires peu-vent remettre en cause les dispositionsdes lois de programmation, comme l’amontré la baisse de la TVA sur la restau-ration. De profondes réformes restentnécessaires pour atteindre les objectifsd’évolution des dépenses publiques.
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Un effort structurel insuffisant en 2011
La croissance des dépenses prévuepar le Gouvernement pour 2011 estencore de 1,4 % en volume, hors fac-teurs conjoncturels ou exceptionnels. Ceralentissement par rapport à la tendancedes dix dernières années suppose de réa-liser environ 13 Md€ d’économies surles dépenses, hors charges d’intérêt de ladette, mais celles qui ont été identifiéespar la Cour ne s’élèvent qu’à environ5 Md€.
Même si la croissance des dépensesest de 1,4 % en 2011, ce qui reste possi-ble, elle sera supérieure à l’objectif de laloi de programmation pour 2011-2014(0,8 %) et encore trop forte pour contri-buer à réduire significativement le déficitstructurel.
L’effort structurel de réduction dudéficit résultera seulement des mesuresde hausse des prélèvements obligatoires,qui augmenteront les recettes de 10 Md€en 2011 (0,5 % du PIB). Certaines n’ontcependant qu’un effet temporaire et lerendement des mesures pérennes est de7,5 Md€.
Cet effort structurel marque unenette inflexion de la politique budgé-taire, mais il est encore loin de l’effort de20 Md€ que la Cour avait recommandéde réaliser chaque année à partir de2011, dans son rapport de juin 2010 surla situation et les perspectives desfinances publiques, pour stabiliser puisréduire rapidement la dette publique.
La diminution de 1,7 point de PIBdu déficit prévue par le gouvernementpour 2011 tient, pour une plus grandepart, à la disparition de mesures excep-tionnelles ou temporaires (plan derelance, surcoût ponctuel en 2010 de laréforme de la taxe professionnellenotamment, Elle repose aussi sur unehypothèse favorable (2,0 %) de crois-sance du PIB.
Au-delà de 2011, desmesures de redressementà définir
Les objectifs de dépenses et derecettes retenus dans la loi de program-mation à partir de 2012 représentent uneffort structurel de réduction du déficitd’environ 0,65 point de PIB chaqueannée, ce qui reste, à nouveau, inférieurau montant d’un point de PIB recom-mandé par la Cour.
De plus, il est très difficile d’identi-fier, dans les documents accompagnantla loi de programmation et les projets deréforme du Gouvernement, les mesuresde hausse des prélèvements obligatoireset de réduction des dépenses qui per-mettraient de réaliser cet effort. Commedans les programmes de stabilité dépo-sés par la France depuis 12 ans etcomme dans la loi de programmationpour 2009-2012, les mesures de redres-sement sont très peu documentées au-delà de la première année de program-mation.
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Or, l’analyse de certains postes mon-tre que l’évolution des dépenses prévuepar le gouvernement exige de mettre enœuvre des réformes beaucoup plusambitieuses que celles déjà annoncées.Dans un rapport de septembre 2010 surla masse salariale de l’Etat, la Cour aainsi souligné que sa seule stabilisationen valeur, alors même que le budgettriennal prévoit une baisse de 2010 à2013, supposerait de geler la valeur dupoint de la fonction publique jusqu’à fin2013 et de plafonner beaucoup plusstrictement les mesures catégorielles.
La croissance du PIB et des recettespubliques pourrait enfin être inférieureaux prévisions retenues dans la loi deprogrammation, ce qui rendrait plus dif-ficile de ramener le déficit à 3,0 % duPIB en 2013. Pour que la trajectoiredécrite par la loi de programmation desfinances publiques soit totalement crédi-ble, l’effort structurel doit être plusambitieux et les mesures nécessairespour le réaliser doivent être rapidementprécisées.
2 Les dépenses fiscales : un enjeu budgétairemajeur
L’expression « dépenses fiscales »désigne des dispositions législativesdérogatoires, par rapport à une normefiscale de référence, qui entraînent uneperte de recettes pour l’Etat. En pra-tique, la frontière, pour un impôt ou unetaxe donné, entre ce qui doit être consi-déré comme une dérogation et ce quipeut être tenu pour une simple modalitéd’application de la règle donne souventlieu à discussion.
Un coût élevé et fortement croissant
Après avoir été assez stable de 2000à 2004, le nombre des dépenses fiscalesrecensées en annexe des lois de financesest passé d’environ 400 à 500 de 2004 à2009 et leur coût total a augmenté de 43 %. Le coût des dépenses fiscales figu-rant sur la liste officielle a ainsi atteint68 Md€ en 2009, hors mesures derelance, soit 30 % des recettes fiscalesnettes de l’Etat. Ce ratio était de 18 % en2004, et, s’il avait été maintenu à ceniveau, le déficit budgétaire aurait étémoindre de 27 Md€ en 2009. Par ail-leurs, le coût en 2009 des dispositifs reti-rés de la liste des dépenses fiscalesdepuis 2004 s’élève à 75 Md€.
Cette forte croissance du coût desdépenses fiscales à partir de 2004 coïn-cide avec la mise en œuvre d’une normede croissance « zéro volume » desdépenses budgétaires de l’Etat. En
outre, le coût des réductions et créditsd’impôt, qui sont les dépenses fiscalesles plus substituables à des dépensesbudgétaires, s’est accru de 142 % de2004 à 2009. La création et l’extensionde certaines dépenses fiscales ont per-mis de contourner les règles budgétaires.
Une notion floue, descoûts mal connus
Il n’existe pas de définition de la« norme fiscale de référence » en France,ni a fortiori des mesures qui peuventêtre considérées comme dérogatoires.La liste des dépenses fiscales donnée enannexe des projets de loi de financesmanque fortement de cohérence. Ainsi,beaucoup de mesures de suppression ouréduction de dépenses fiscales présen-tées par le Gouvernement dans le projetde loi de finances pour 2011 concernenten réalité des dispositifs qui n’ont jamaisfiguré sur cette liste ou qui en ont étéretirés récemment. La Cour souhaiteque les dépenses fiscales fassent l’objetd’une définition précise et que leur listesoit revue en conséquence.
Leur coût, tel qu’il est présenté dansles documents budgétaires, doit êtreinterprété avec précaution, d’abordparce qu’il est souvent supérieur auxrecettes qui seraient obtenues si ellesétaient supprimées. En effet, il estestimé sans tenir compte des change-ments de comportement, souvent
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impossibles à quantifier précisément,qui pourraient résulter de cette suppres-sion. Ensuite, les informations disponi-bles peuvent être insuffisantes pourchiffrer correctement ce coût. Il corres-pond enfin à la perte de recettes par rap-port à ce qui serait résulté de l’applica-tion d’une norme de référence, maiscelle-ci n’est pas explicitée et peut varierd’une année à l’autre.
La Cour souhaite que le chiffrage ducoût des dépenses fiscales soit amélioré.Prévoir l’évolution de ce coût est certesencore plus délicat mais le ministère desfinances sous-estime fortement sa crois-sance en se contentant de reconduire ledernier coût constaté pour plus de lamoitié des dépenses fiscales. Dans l’at-tente qu’une méthode plus fiable puisseêtre mise en œuvre, la Cour recom-mande de faire évoluer le coût d’unedépense fiscale comme le produit del’impôt concerné ou comme le PIB envaleur.
Des règles encore peucontraignantes
La loi de programmation pour lesannées 2009 à 2012 avait prévu une règlede gage selon laquelle les créations etextensions de dépenses fiscales devaientêtre compensées, pour chaque année,par des réductions et suppressions d’unmontant global équivalent. Cette règlen’a été respectée ni en 2009 ni en 2010,et les mesures adoptées depuis le dépôtde cette loi de programmation ontcontribué à augmenter de 1,9 Md€ lecoût des dépenses fiscales en 2010.
La nouvelle loi de programmation,adoptée en décembre 2010 pour lesannées 2011 à 2014, fixe, pour chaqueannée, le rendement minimal desmesures nouvelles de hausse des prélè-vements obligatoires, qui peuvent pren-dre la forme d’une réduction desdépenses fiscales. Au surplus, elle enca-dre plus particulièrement les dépensesfiscales en prévoyant que leur coût totalen valeur ne doit pas augmenter.Compte tenu du niveau déjà atteint et dela situation des finances publiques, ilfaudrait toutefois viser une forte baissede ce coût plutôt qu’une simple stabili-sation. Dans son rapport de juin 2010sur la situation et les perspectives desfinances publiques, la Cour avait recom-mandé de le diminuer de 10 Md€, etd’autant celui des niches sociales.
Les mesures adoptées en loi definances pour 2011 réduiront le coût desdépenses fiscales de la liste officielle deseulement 0,5 Md€ en 2011, et il resterasupérieur de 7 % au montant atteint en2008. L’effet de certaines mesures seratoutefois différé au-delà de 2011 et lerendement attendu en 2012 est de2,4 Md€.
En y ajoutant les mesures relativesaux dispositifs qui ne figurent pas sur laliste des dépenses fiscales, mais qui sonttrès semblables, l’impact total sur lescomptes publics serait de 4,3 Md€ en2011 et de 6,2 Md€ en 2012. Ce derniermontant est encore assez éloigné del’objectif de 10 Md€ recommandé par laCour.
L’effort de réduction du coût desdépenses fiscales doit donc être pour-suivi.
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Recommandations
Les dépenses fiscales : un enjeu budgétaire majeur
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�préciser la définition desdépenses fiscales donnée en annexedes projets de loi de finances et enrevoir la liste en conséquence ; en éten-dre le champ aux impôts affectés àd’autres organismes publics ;
�améliorer le chiffrage de leurcoût et, quand aucune méthode de pré-vision n’est fiable, ne plus le recon-duire d’une année à l’autre, mais le faireévoluer comme le produit de l’impôtconcerné ou comme le PIB ;
�remplacer, dans la prochaine loide programmation, le gel du coût totaldes dépenses fiscales par une disposi-tion imposant de prendre des mesuresde suppression ou de réduction dedépenses fiscales dont le rendementtotal soit supérieur à un montant mini-mum ;
�étendre le « coup de rabot » aumoins à l’ensemble des réductions etcrédits d’impôt sur le revenu ;
�mener à bien l’évaluation systé-matique des dépenses fiscales prévuepar la précédente loi de programma-tion et en tirer les conséquences dansle projet de loi de finances pour 2012 ;
�appuyer cette révision desdépenses fiscales sur les travaux de laCour, qui en ont souvent montré l’in-cohérence et le coût disproportionnéau regard des résultats obtenus.
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3 Quelques dépenses fiscales consacrées audéveloppement des entreprises et de l’emploi
Les dépenses fiscales profitant auxentreprises et à l’emploi ont un impactéconomique difficile à mesurer, d’autantqu’elles s’inscrivent dans un mouvementde profondes réformes de la fiscalité desentreprises, qui ont contribué à amélio-rer l’environnement dans lequel ces der-nières évoluent.
Elles doivent être d’autant plus sui-vies que les entreprises savent les utiliserrapidement et de manière optimale.Leur coût en est accru et les effets d’au-baine sont importants.
Une attention toute particulièredevrait être portée au suivi de l’évolu-tion des coûts de certains dispositifs, cequi pourrait conduire à la remise encause, totale ou partielle, de certainsd’entre eux, sans que cela nuise à l’équi-libre de l’imposition des entreprises enFrance.
Un coût réel des dépensesfiscales souvent plus élevéque son évaluation initiale
L’évaluation des dépenses fiscalesqui concernent les entreprises ainsi quedes mesures considérées comme desmodalités de calcul de l’impôt (pro-gramme 134 de la loi de finances) n’estpas satisfaisante. De manière générale,
les premières évaluations du coût desdépenses fiscales propres aux entre-prises se révèlent inférieures au coût réelrésultant de leur mise en œuvre effec-tive.
Les évaluations des principalesdépenses fiscales mises en place dans lapériode récente illustrent la difficulté defournir au Parlement une informationfiable sur laquelle il sera possible des’appuyer pour décider de leur instaura-tion, tellement les différences constatéespeuvent être grandes.
Ces différences peuvent s’expliquerpar l’application de règles d’évaluationconventionnelles, par une sous-estima-tion du nombre des bénéficiaires et parla réactivité des entreprises, qui mettenten œuvre rapidement les mesures nou-velles, à des fins d’optimisation fiscale.
Des enjeux budgétairesdes dépenses fiscales propres aux grandsgroupes insuffisammentpris en compte
Le régime de l’intégration fiscale,dont le coût budgétaire est évalué à prèsde 20 Md€, est particulièrement attractif.Il offre de compenser les résultats défi-
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sQuelques dépenses fiscales consacrées au développement des entreprises et de l’emploi
citaires et bénéficiaires des sociétésmembres ou de déduire les frais finan-ciers sans réelle limitation. Les condi-tions d’application sont très favorables.Il permet de nombreuses possibilités deneutralisation d’opérations internes augroupe. Les neutralisations conduisent,année après année, à des diminutionsdes bénéfices imposables des groupespar rapport à ceux qui résulteraient de lasimple compensation des résultats défi-citaires et bénéficiaires, représentant àelles seules un coût de plus de 2,3 Md€.
Certaines voies pourraient êtreexplorées pour limiter le coût de cerégime, sans remettre en cause le prin-cipe fondamental de compensation desrésultats bénéficiaires et déficitaires dessociétés d’un même groupe.
Le régime du bénéfice consolidé auplan mondial permet à un groupe inter-national de déterminer son résultatimposable en France, en compensant lesrésultats bénéficiaires et déficitaires dessociétés filiales détenues à au moins 50 % et des établissements implantés àl’étranger.
Ce régime optionnel peut être trèsfavorable. S’il a eu, sans aucun doute,son utilité pour aider le développementinternational des plus grands groupesindustriels français, ce n’est plus le casaujourd’hui, dans un environnement oùles entreprises réalisent une part signifi-cative de leurs bénéfices à l’étranger. Sasuppression pourrait être examinée.
Un recours au PEA permettant de soustraired’importantes plus-valuesà l’impôt
Le régime fiscal du plan d’épargneen actions (PEA) a été institué pour inci-ter les contribuables à investir, demanière durable, leur épargne dans destitres de sociétés, en leur permettant debénéficier d’une exonération d’impôtsur le revenu sur les dividendes et d'im-pôt sur les plus-values réalisées.
L’élargissement des PEA aux titresde sociétés non cotées a conduit à despratiques d’optimisation importantes etmême à des abus. Le procédé consiste àinclure dans un PEA des titres de socié-tés non cotées pour des valeurs unitairesinférieures à leur véritable valeur, afin deporter sur le plan, pour la même sommeplafonnée, le plus grand nombre possi-ble de titres, pour bénéficier d’une exo-nération de plus-values, dont les mon-tants sont sans commune mesure avecceux qu’il est possible de constaterlorsque ces plus-values sont réaliséesdans le cadre d’une épargne domestique.Un dispositif anti-abus pourrait être misen place pour limiter l’exonération desplus-values.
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Quelques dépenses fiscales consacrées au développement des entreprises et de l’emploi
Recommandations
�ne pas requalifier trop rapide-ment une dépense fiscale en modalitésde calcul de l’impôt, de façon à ne pass’interdire à l’avenir de s’interroger surla pertinence de la mesure et la néces-sité de son maintien ;
�anticiper, lors de l’élaborationdes lois de finances, la forte réactivitédes entreprises aux nouvelles mesures,afin de mieux évaluer leurs coûts et delimiter leur application effective auxseules situations répondant aux objec-tifs définis par la loi ;
�évaluer les dépenses fiscales quicorrespondent aux neutralisationsd’opérations intra-groupes, prévues parle régime fiscal de groupe ;
�étudier les conséquences de lasuppression du régime du bénéficeconsolidé au plan mondial, qui semblene plus répondre à une exigence éco-nomique ;
�instaurer un mécanisme anti-abus, pour limiter le montant des exo-nérations de plus-values réalisées lorsde la cession de titres de sociétés noncotées inscrits sur un PEA, commecela est le cas pour limiter l’exonérationdes dividendes.
4 La prime pour l’emploi :une dépense fiscale auxobjectifs de plus en plusconfus
La prime pour l’emploi (PPE) ins-taurée par la loi du 30 mai 2001 vise,selon les termes du code général desimpôts, à inciter à la reprise ou à la pour-suite d’une activité professionnelle. Elleest calculée sur les seuls revenus du tra-vail et est attribuée au foyer fiscal pourchaque personne exerçant une activitéprofessionnelle. Son montant est crois-sant pour un revenu compris entre 0,3 et1 SMIC, puis décroissant jusqu'à1,4 SMIC.
Sa diffusion est large : près d’unfoyer fiscal sur quatre en bénéficie(8,2 millions de bénéficiaires en 2009)pour un montant moyen d’environ500 € par an. Le coût de la mesure pourl’Etat a presque doublé entre 2001 et2009, passant de 2,5 à plus de 4 Md€
Une mesure ambiguëpoursuivant plusieursobjectifs
La PPE poursuit une pluralité d’ob-jectifs (retour à l’activité, complémentde revenu, rééquilibrage de la fiscalitédes revenus, accompagnement de lamodération du SMIC). Les nombreuxaménagements introduits année aprèsannée, ajoutés à la multiplication des
autres dispositifs d’incitation à la reprised’activité, l’ont brouillé davantage.
La PPE peut être versée à desménages dont les revenus se situent net-tement au-dessus de la moyenne, mais, àl’inverse, elle exclut les personnes ensituation précaire au regard de l’emploi.
Cette absence de ciblage ne lui per-met pas d’avoir un véritable effet incita-tif au retour à l’emploi, son montant res-tant insuffisant, malgré le doublementde son coût global. Créé en décembre2008 avec des objectifs a priori simi-laires, le RSA « activité », tant par sonmontant que par le nombre de ses béné-ficiaires, ne remet pas en cause ceconstat.
Les défaillances du pilotage stratégique etbudgétaire
La PPE n’est pilotée ni par les direc-tions des ministères chargées du budgetet des finances, ni par la délégationgénérale à l’emploi et à la formation pro-fessionnelle (DGEFP). Une lourdeincertitude, représentant depuis troisannées un quart du montant annoncé,affecte l’estimation de son coût pour lebudget de l’Etat.
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Des améliorations ont pourtant étéapportées à la gestion des déclarationsde revenu, facilitée par de nombreusesinnovations (déclarations pré-remplies,processus de relance, certification des contribuables). Connue des contri-buables, la PPE est une prestation sim-ple à obtenir. La procédure fiscale per-met de toucher la plupart des ayants-droit qui n’ont aucune démarche spéci-fique à accomplir.
Néanmoins, des fraudes persistantesrendent indispensable un contrôle fiscaladapté au nombre élevé des bénéfi-ciaires et à la faiblesse des montants dechaque prime.
La nécessité d’un choixpolitique quant à l’objectifde la mesure et à sonarticulation avec le RSA« activité »
Si l’objectif réaffirmé pour la PPEest celui du retour à l’emploi, il estnécessaire de majorer son montant defaçon à le rendre véritablement incitatifet d’en déplacer la cible vers les bénéfi-ciaires dont le revenu d’activité est insuf-fisant pour les inciter naturellement àreprendre un emploi. La réduction dunombre de bénéficiaires qui en résulte-rait permettrait d’accroître le montantde la prime, sans augmenter la dépenseglobale.
Il conviendrait alors d’absorber leRSA « activité » dans la PPE, dont la
simplicité de versement lui donne uncaractère plus nettement incitatif que le RSA, dont l’administration estcomplexe à administrer.
Si la transformation de la PPE auxdépens du RSA « activité » n’est pas rete-nue, deux autres voies peuvent être envi-sagées :
- la suppression de la PPE : le RSA« activité » resterait alors la mesureunique assurant un revenu aux travail-leurs modestes pour les inciter à repren-dre une activité ;
- le maintien des deux mesures : ilconviendrait alors que leurs objectifssoient clairement différenciés. Le RSA« activité » serait la mesure d’incitation àla reprise d’activité, la PPE devenant unrevenu complémentaire pour les actifsaux ressources modestes. Dans ce cas, laPPE devrait être aménagée de façon àtenir compte davantage de la situationfamiliale des bénéficiaires.
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La prime pour l’emploi : une dépense fiscale aux objectifsde plus en plus confus
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Recommandations
Dans l’hypothèse d’un maintiende la PPE :
�désigner un véritable chef defile assurant le pilotage stratégique,choisi en fonction de l’objectif retenu,revenu ou activité ;
�sécuriser le mode d’enregistre-ment de l’ensemble des dépenses fis-claes liées à l’impôt sur le revenu, étapeindispensable à la mise en place d’unemesure de la performance ;
�présenter de manière cohérentele coût total de la dépense fiscale, lemontant des déductions d’impôt etcelui des restitutions sous la forme deprime ;
�mettre en place un contrôle apriori et sélectif de certaines déclara-tions choisies pour les anomaliesqu’elles présentent ;
�faire figurer sur les déclarationspré-remplies les horaires travaillés,dans l’hypothèse où la mesure resteune incitation à l’activité ;
�améliorer les procédures derelance des contribuables potentielle-ment éligibles à la PPE ;
�mettre un terme aux paiementspar lettres chèques et aux versementsen numéraire et ainsi aller vers la géné-ralisation du paiement par virementbancaire.
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5 Le Fonds de réserve desretraites (FRR) : une ambition abandonnée, une réorientation risquée
Le Fonds de réserve des retraites(FRR) a été créé en 1999 afin de consti-tuer une réserve, conçue, à l’origine,pour atteindre 150 Md€ et destinée àcontribuer, à partir de 2020, au finance-ment des régimes de retraite des travail-leurs salariés et des professions artisa-nales, industrielles et commerciales. LeFonds représentait un instrument nou-veau en France, incarnant la volonté del’Etat de se fixer des ambitions de longterme. Il devait être alimenté annuelle-ment par des abondements divers (excé-dents de la Caisse nationale d’assurancevieillesse ou du Fonds de solidarité vieil-lesse, produits des privatisations, taxes,notamment, et produits financiers desinvestissements réalisés par l’établisse-ment sur les marchés.
Une ambition abandonnée
En juin 2010, les missions du FRRont été profondément modifiées, leGouvernement ayant annoncé qu’ilentendait utiliser ses ressources pendantla période de montée en charge de laréforme des retraites. Le Fonds, dontl’actif se montait, au 1er novembre2010, à 36,2 Md€, devra désormais ver-ser annuellement, dès 2011 et jusqu’en2024, un montant de 2,1 Md€ courants
à la Caisse d’amortissement de la dettesociale (CADES), cette dernière rece-vant, en outre, les dotations et transfertsde taxes précédemment attribuées àl’établissement.
Des résultats inférieursaux attentes après six ans
La performance annualisée (3,1 %)de juin 2004 à fin 1010 se situe en deçàdu coût des emprunts de l’Etat (3,45 %)sur la même période, ce qui signifie que,pour la période considérée, il en estrésulté une augmentation de la dettepublique. Il est vrai que cette perfor-mance médiocre ne porte que sur les sixpremières années d’un fonds conçu etgéré comme un investisseur de longterme, après une crise des marchésfinanciers de très grande ampleur. LaCour a, toutefois, constaté que la crisen’était pas le seul facteur susceptibled’expliquer le résultat constaté. Elle arelevé que l’Etat n’avait donné aucuneorientation stratégique au FRR lui per-mettant d’être guidé par des objectifsstables et précis ; il a, au contraire,contribué à placer le Fonds dans unenvironnement instable en envisageant àplusieurs reprises de prélever tout oupartie des ressources de l’établissement,
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et en diminuant régulièrement le mon-tant annuel des dotations versées(5,5 Md€ en 2002, 1,5 Md€ en 2010). Deplus, la politique d’investissement duFonds n’a pas été totalement adaptée :les placements sur les marchés finan-ciers ont été réalisés en période de coursélevés, avec une forte proportion d’ac-tions. Sa réactivité à la crise financière aété insuffisante.
Une réorientation risquée
Le changement de nature du FRRprésente des risques sérieux. Il avait, eneffet, bâti sa stratégie financière sur lefait qu’il était un investisseur de longterme et pouvait donc prendre desrisques, les pertes éventuelles se lissantsur la durée. Les conditions nouvelles deraccourcissement de dix ans de l’hori-zon de son passif réduisent les chancesdu Fonds de retrouver une performanceannualisée satisfaisante, faute de pouvoirpratiquer sur le long terme, une poli-tique d’investissement lui permettant desaisir les opportunités offertes par lesmarchés financiers. Le choix de courtterme qui a été opéré présente unrisque : les réserves constituées par leFRR manqueront si les déficits desrégimes de retraite persistent au-delà de2020.
Une gestion à améliorer
La situation du FRR requiert, entout état de cause, une amélioration desa gouvernance et de sa gestion. LaCour recommande une clarification desrôles entre le conseil de surveillance et ledirectoire, et un rôle plus actif ducomité d’audit de l’établissement. Ellesouligne, de plus, que des progrès sontnécessaires en matière de gestion admi-nistrative qui, confiée par la loi à laCaisse des dépôts et consignations, estperfectible tant du point de vue descoûts que des prestations. La Courrecommande aussi que le FRR examineles conséquences à tirer des transforma-tions en cours sur le degré d’externalisa-tion de ses activités. La loi dispose queles placements financiers s’effectuent àtravers des sociétés financières manda-taires dont le coût a été élevé et dontl’utilité apparait moins pertinente avec laforte diminution du portefeuille d’ac-tions. Cette obligation d’externalisationpourrait être totalement ou partielle-ment remise en cause. Le FRR devraitalors examiner les conséquences decette réorganisation sur son statut et sesmodes de gouvernance.
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�préserver, s’agissant de l’Etat, uncadre permettant au FRR de gérer sonportefeuille avec un horizon de passifstabilisé ;
�mettre à l’étude la possibilité,pour le FRR, de remettre en causel’obligation d’externaliser la gestionfinancière de son portefeuille et cellevisant à confier à la Caisse des dépôtstout ou partie de la gestion financièredes actifs concernés ;
�examiner les conséquences àtirer de cette réorganisation sur le sta-tut de l’établissement et sur ses modesde gouvernance ;
�poursuivre l’amélioration de lagestion interne, notamment en matièrecomptable.
Recommandations
6 Le système français d’indemnisation du chômage partiel : un outilinsuffisamment utilisé
Le chômage partiel a été l’un desprincipaux outils mobilisés en Europepour faire face à la crise économique.Cette mesure d’aménagement du tempsde travail permet à un employeur deréduire le temps de travail de ses salariésen cas de baisse temporaire de son acti-vité sans rompre son contrat de travail.Durant les périodes non travaillées, larémunération des salariés est prise encharge, partiellement ou totalement, parles pouvoirs publics (l’Etat en France,l’assurance chômage en Allemagne). Lechômage partiel est ainsi pour les sala-riés un outil de sécurisation de leursituation professionnelle et, pour lesentreprises, un instrument de préserva-tion de leurs capacités productives.
La réactivation limitéed’un système tombé endésuétude
Au cours des deux dernières années,le dispositif français de chômage partiela connu une forte montée en puissance.Largement tombé en désuétude dans lesannées 2000, il a été réactivé quand lacrise est survenue. Toutefois, la compa-raison européenne à laquelle la Cour aprocédé, notamment avec l’Allemagne,l’Italie et la Belgique, révèle que l’inten-sité de sa mobilisation a été nettement
moins importante que dans certainspays voisins. Ainsi, l’Allemagne acompté jusqu’à 1,53 million de salariésen chômage partiel au plus fort de lacrise (2ème semestre 2009), alors que laFrance n’en comptait à la même dateque 275 000. Les sommes consacrées auchômage partiel dans les deux pays ren-dent compte de cette différence : alorsque le coût de ce dispositif pour lesfinances publiques s’est élevé à 610 M€en France pour 2009, il est estimé à6 Md€ en Allemagne au cours de lamême année. De même, la part de lapopulation salariée concernée par lechômage partiel a été nettement plus fai-ble en France qu’en Belgique ou enItalie.
L’économie française a ainsi moinstiré partie du chômage partiel que d’au-tres comme l’Allemagne ou l’Italie. Lesretombées en termes de maintien dansl’emploi apparaissent de fait modestes :selon une étude de l’OCDE, le chômagepartiel a contribué à la sauvegarde de251 000 emplois en Allemagne durant lacrise, pour 124 000 en Italie et seule-ment 18 000 en France. Par ailleurs, l’uti-lisation des périodes de chômage partielà des fins de formation des salariés, dif-ficile à mettre en œuvre, est restée mar-ginale.
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Les raisons d’une sous-utilisation en France durégime du chômage par-tiel
La relative sous-utilisation en Francedu régime du chômage partiel apparaîttenir à plusieurs causes :
- l’obsolescence du dispositiflorsque la crise a éclaté : les principauxparamètres du système (notamment lestaux des aides aux entreprises et leniveau de rémunération garanti aux sala-riés) n’avaient plus été revus, pour cer-tains, depuis la précédente crise en 1993.Le dispositif a dû être rénové dans l’ur-gence à la fin de 2008, avec dans un pre-mier temps la mise à jour de l’existant,puis la création en 2009 d’un nouveausystème, dit d’ « activité partielle delongue durée ». Ce dernier comporteune hausse des rémunérations de rem-placement versées aux salariés ainsiqu’une augmentation de l’aide aux entre-prises, grâce notamment à l’interventionde l’assurance chômage qui s’est enga-gée à participer à son financement. Maisl’ « activité partielle de longue durée » n’apu entrer en vigueur qu’une fois passé lepic de la crise, ce qui peut expliquer,dans une certaine mesure, la faiblesse dela mobilisation du chômage partiel enFrance ;
- des facteurs structurels liés à cer-taines spécificités de l’économie et du
marché du travail : le chômage partielconcerne pour plus de 80% des emploisindustriels. La part de ces derniers étantplus faible en France (20 % de la population active) qu’enAllemagne (25 %) ou en Italie (28 %), lechômage partiel y a logiquementconcerné un public moins vaste.L’évolution de la législation applicableau marché du travail en France à partirde la fin des années 1990 a renforcé lesinstruments de flexibilité externe(contrats à durée déterminée ou travailtemporaire) et introduit de nouvellesmodalités d’aménagement du temps detravail, notamment la possibilité de l’an-nualiser pour adapter le rythme de tra-vail à l’activité ; ces souplesses d’organi-sation ont pu éviter, au moins dans unpremier temps, un recours au chômagepartiel ;
- l’insuffisance des incitations pourles entreprises : en effet, si l’indemnisa-tion des salariés en chômage partiel estplutôt plus favorable en France qu’àl’étranger, notre système est en revanchemoins favorable qu’ailleurs pour lesemployeurs qui gardent à leur charge,dans les cas les plus courants, un quartet potentiellement jusqu’à la moitié del’indemnisation des salariés, soit unniveau significativement supérieur àcelui observé chez nos voisins, notam-ment en Allemagne ou en Italie.
�améliorer l’attractivité du dispo-sitif ;
�simplifier son cadre juridique ;
�renforcer des incitations visant àcombiner chômage partiel et forma-tion.
Recommandations
7 La campagne de luttecontre l’épidémie degrippe A(H1N1) : bilan et enseignements
Dans le but de contribuer à unemeilleure réponse des autoritéspubliques en cas de nouvelle crise sani-taire nationale, la Cour présente ici lesprincipales observations qu’elle a for-mulées à la suite de deux enquêtesconduites à la demande des commis-sions compétentes, du Sénat sur l’utilisa-tion des moyens publics dans la cam-pagne antigrippale de 2009, et del’Assemblée Nationale sur le rôleimparti à l’Etablissement de préparationet de réponse aux urgences sanitaires(EPRUS) créé en 2007.
Un dispositif nouveau degestion de crise décevant
Cette campagne a constitué la pre-mière mise à l’épreuve, face à un risquepandémique, de nouveaux dispositifspublics de gestion de crise. Malgré labonne concertation des administrationset la mobilisation des acteurs concernés,son bilan se traduit par une dispropor-tion majeure entre l’ampleur des moyensfinanciers et de l’organisation déployés àcet effet, et la faiblesse de la couverturevaccinale obtenue, qui n’aura touchéqu’un peu plus de 5 millions de per-sonnes, soit 8,5 % de la population.
Le coût réel pour les financespubliques de la politique suivie atteintainsi quelque 60 euros par vaccin utiliséet plus de 110 euros par personne vacci-née.
Une stratégie de vaccina-tion qui a manqué de sou-plesse
La stratégie destinée à offrir à l’en-semble de la population la possibilité dese faire vacciner dans des centres créés àcet effet s’est révélée d’une excessiverigidité, au regard des rapides adapta-tions qu’aurait appelées un risque sani-taire plus modéré qu’il n’était prévu. Leconstat du défaut de réactivité et de sou-plesse touche aussi la communicationpublique développée à l’appui de la cam-pagne, les contrats d’acquisition de vac-cins signés sans clauses conditionnellescomme le mode d’organisation tropexclusivement fondé sur des centres devaccination ad hoc.
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�réviser le plan national pandé-mie grippale pour l'adapter davantageaux besoins de la gestion de crise et àla gravité de la menace sur le territoirenational ;
�introduire dans ce même planun volet financier et budgétaire ;
� mieux estimer la réalité du tra-vail et des délais de réaction des ser-vices déconcentrés impliqués dansl’organisation locale de la gestion decrise ;
� n’exclure a priori de l’organisa-tion de la campagne de vaccination niles hôpitaux, ni les médecins libéraux,compte tenu du rôle de conseil deproximité qu'ils doivent jouer enmatière de santé publique ;
�repenser la communicationgouvernementale sur la campagne devaccination ;
� en dehors même de toute crisesanitaire, engager une mobilisation enfaveur de la politique de vaccinationpour permettre une appréciation plusobjective des avantages de celle-ci ;
�organiser une coordinationeuropéenne pour renforcer la positiondes Etats dans la négociation descontrats d'achats de vaccins.
Recommandations
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La campagne de lutte contre l’épidémie de grippe A(H1N1) :
bilan et enseignements
8 Le système de santé enPolynésie française et son financement
La Polynésie française (260 000habitants) dispose d’un système de santéspécifique, dont elle assure elle-mêmel’organisation, le pilotage et la gestion,dans le cadre de son régime particulierd’autonomie politique et administrative.
Un système globalementperformant
L’organisation sanitaire mise enplace, accessible au plus grand nombre,couvre l’ensemble du territoire et asso-cie la prévention aux soins. Pour les acti-vités non assurées localement, lespatients bénéficient d’évacuations sani-taires leur permettant de recevoir lessoins appropriés en métropole ou enNouvelle-Zélande.
Les performances du système desanté présentent d’incontestablesaspects positifs, surtout lorsqu’elles sontcomparées à celles des pays qui parta-gent avec cette collectivité d’outre-merles handicaps de l’insularité et de l’isole-ment. L’évolution et le niveau de l’espé-rance de vie ou du taux de mortalité pla-cent la Polynésie française dans uneposition favorable. Les indicateurs demoyens, comme la densité médicale,sont équivalents, voire supérieurs à ceuxdes pays les plus développés duPacifique Sud.
Un pilotage défaillant
L’instabilité politique que connaît lacollectivité d’outre-mer depuis 2004 etle manque de permanence des cadreschargés de la conception des normesexpliquent largement cette défaillance.
La réglementation laisse subsister denombreuses lacunes, notamment enmatière de sécurité sanitaire. Il n’existeplus de véritable politique de la santédepuis 2005. Le schéma d’organisationsanitaire de la Polynésie française estancien. L’ouverture du nouvel hôpital deréférence en 2010 aurait offert l’occa-sion de le réviser en profondeur. Ceschéma n’a d’ailleurs jamais été consi-déré comme l’outil de régulation de l’of-fre de soins hospitalière et de répartitionoptimale des ressources qu’il aurait dûêtre.
Enfin, l’information l’état sanitairedont dispose la collectivité de laPolynésie française est incomplète etancienne. Les résultats des enquêtesgénérales les plus récentes sur l’état desanté des polynésiens remontent à 1995.Le programme de médicalisation dessystèmes d’information (PMSI) estinsuffisamment développé et peu utilisé.Sy
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Le coût du système desanté de la Polynésie fran-çaise est élevé
La dépense courante de santé,jamais évaluée depuis qu’a été instauréela protection sociale généralisée en 1994,représentait en 2008 plus de 72 MdFCFP (604 M€), soit l’équivalent de48,7 % du budget de la Polynésie fran-çaise et 13 % de son PIB. Son rythme decroissance, très supérieur à celui observéen métropole, est environ deux fois plusélevé que celui du PIB. Or, cette ten-dance semble difficile à infléchir tant enraison des caractéristiques de morbiditéde la population, combinées à son vieil-lissement, que du fait des conséquencesde la rénovation de l’appareil hospitalier.
Dans ces conditions, les deux princi-paux financeurs de la santé, la CPS(caisse de prévoyance sociale) et laPolynésie française, qui doivent faireface à des difficultés budgétaires crois-santes liées à une crise économique sansprécédent, ne paraissent plus être enmesure d’assurer, en l’état, l’équilibre dusystème.
Une réforme de grandeampleur s’impose pourgarantir la pérennité dusystème
Des mesures drastiques d’économieapparaissent indispensables. Une ratio-nalisation des structures de soins,notamment hospitalières et une gestionplus efficace des moyens humains doi-vent être envisagées.
Mais une refonte des principes etmécanismes de financement du systèmede santé doit également être entreprise.La collectivité d’outre-mer devrait ainsiêtre en mesure de fixer des objectifs etdéfinir leurs indicateurs de réalisation,de mettre à disposition des donnéesannuelles tirées des comptes de la santé.Ces moyens qu’elle opposera aux moda-lités habituelles d’allocation des res-sources, devrait lui permettre de déter-miner un objectif annuel de dépenses desanté, ou d’élaborer des conventionsd’objectifs et de moyens, afin d’assurerun pilotage, à la fois transparent et chif-fré, des politiques publiques dans ce sec-teur.
�définir et hiérarchiser les objec-tifs de santé ;
�optimiser l’offre de soins ;
�entreprendre la refonte desprincipes et mécanismes de finance-ment de la santé ;
�affirmer la prééminence de laPolynésie française dans les processusde décision.
Recommandations
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Le système de santé en Polynésiefrançaise et son financement
9 Le soutien public auxentreprises exportatrices
Comme ses principaux concurrents,dans le respect des règles de la concur-rence posées par le droit communau-taire, l’OCDE (Organisation de coopé-ration et de développement écono-miques) et l’Organisation mondiale ducommerce (OMC), la France conservedes dispositifs nombreux destinés àfavoriser l’accès de ses entreprises auxmarchés extérieurs. Le soutien public atoutefois vocation à être subsidiaire parrapport au marché.
Ce sont 6,9 % des exportations fran-çaises et de l’ordre de 10 à 15 % desentreprises exportatrices qui ont faitl’objet d’un soutien en 2009.
Une réorganisation encoreinachevée
La grande variété des acteurs ducommerce extérieur au sein de la sphèrepublique a conduit l’Etat à chercher àmieux les organiser. Il a créé une com-mission interministérielle d’appui auxcontrats internationaux, chargée decoordonner les moyens destinés auxplus grands projets. Il a constitué un éta-blissement public industriel et commer-cial, Ubifrance, qui dispose désormaisd’un réseau de missions économiquesprésentes dans 44 pays.
Cette rationalisation positive desleviers de soutien public est toutefoisencore inachevée. La clarification des
rôles entre Ubifrance, dont l’action s’estmodernisée, d’une part, et les autresacteurs – Oséo, Coface, chambres decommerce en France et à l’étranger,opérateurs privés spécialisés dans lecommerce international, régions - n’ap-parait pas encore suffisante. Dans lecadre de la renégociation, en 2011, de laconvention d’objectifs et de moyensd’Ubifrance, il conviendrait que l’Etatdéfinisse de manière plus précise la mis-sion de service public de l’établissement,dans une logique de subsidiarité par rap-port aux acteurs privés de l’export.
Un ciblage du soutiencontestable
Les dispositifs sont faiblementorientés vers les zones géographiquesoù les entreprises accèdent le moinsfacilement aux marchés. Par ailleurs, lesaides pourraient être attribuées demanière plus sélective vers les entre-prises susceptibles d’exporter dans ladurée. La politique de ciblage actuellepeut être coûteuse pour les financespubliques, car elle conduit à exposerl’Etat à un taux d’échec élevé qu’il prenden charge dans le cadre de sa garantie àla Coface. De manière générale, lesrisques budgétaires associés à la garantiede l’Etat doivent être mieux encadrés etpilotés. Le Parlement doit en être davan-tage informé.
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Recommandations�définir une politique
« d’internationalisation des entre-prises » tenant compte de ses consé-quences en termes d’emploi national ;
�améliorer le pilotage de cettepolitique par :
- une définition précise de la mis-sion de service public d’Ubifrancedans le cadre de la prochaine conven-tion d’objectifs et de moyens signéepar l’État ;
- le suivi des conventions croiséessignées entre les différents acteurs ducommerce extérieur et une rationalisa-tion de leur rôle respectif ;
- la mise en place de dispositifsd’évaluation des instruments de sou-tien ;
- l’amélioration du dispositif deveille sur les différents systèmes de
financement et de soutien, y comprisen dehors des pays de l’OCDE ;
�mieux cibler le soutien par :
- une orientation plus sélective desaides vers les entreprises susceptiblesd’exporter sur la durée ;
- la limitation des effets d’aubaine àtravers la suppression des aides à laprospection que sont le SIDEX et lecrédit d’impôt ;
- une meilleure maîtrise des risquesbudgétaires par une amélioration dusuivi budgétaire des garantiespubliques octroyées à la Coface grâce àune meilleure information duParlement, une meilleure appréhensiondes risques, en particulier non souve-rains, et une utilisation effective de lacomptabilité d’engagement.
Le soutien public aux entreprisesexportatrices
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Les conséquences de lapolitique de soutien audéveloppement international
La politique de soutien aux exporta-tions se réoriente de manière incertainevers le soutien à l’internationalisationdes entreprises, qui conduit à des offres
françaises intégrant la production defiliales ou de fournisseurs à l’étranger, enEurope ou ailleurs. Le financement surgaranties publiques de tels contrats d’ex-portation, qui obéit à des conditionssouples, peut conduire à accompagnerdes stratégies de délocalisation desentreprises.
10 La compensation descharges du service publicde l’électricité
La contribution auxcharges de service publicde l’électricité (CSPE) :un montant substantiel(1,7 Md€ en 2009) pour-tant méconnu
Cette contribution, que les consom-mateurs acquittent directement enréglant leurs factures d’électricité, sert àcompenser des charges inhérentes auservice public de l’électricité supportéespar divers opérateurs du marché del’électricité : essentiellement, le soutienaux énergies renouvelables et à la cogé-nération, la péréquation tarifaire dans lesdépartements d’outre-mer et en Corse etles tarifs sociaux de l’électricité.
Depuis sa création par l’article 38 dela loi du 3 janvier 2003, les charges quela CSPE est censée compenser ont aug-menté rapidement et de façon incontrô-lée, tandis que le taux de la contributionest, lui, resté inchangé, à 4,5 €/MWhjusqu’à fin 2010, le ministre chargé del’énergie s’abstenant de le modifier.
Entre 2004 et 2009, letotal des charges de ser-vice public est passé de1,53 Md€ à 2,66 Md€
Au sein de ces charges :
- les tarifs sociaux, bien qu’en fortecroissance, n’occupent encore qu’uneplace marginale (3,2 % en 2008) ;
- la péréquation tarifaire, dans lesdépartements d’outre mer et en Corseest passée de 23 % en 2004 à plus de45 % en 2009 ;
- les achats d’énergie, qui résultentdu soutien aux énergies renouvelables età la cogénération, occupent une placeprépondérante, de près des deux-tiersdu montant des charges.
En leur sein, les filières éolienne etphotovoltaïque prennent une impor-tance grandissante. Rapportée auvolume total de l’électricité achetée,cette filière ne passerait que de 0,07 %en 2008 à 0,8 % en 2010, mais son poidsrelatif dans les charges compensées parla CSPE augmenterait dans le mêmetemps de 0,9 % à 10,3 %. Sy
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L’assiette de la CSPE aprogressé moins vite queles charges
Il en résulte un déséquilibre crois-sant du mécanisme de compensation,essentiellement supporté par EDF quiassume plus de 95 % des charges du ser-vice public de l’électricité. L’entreprisechiffre le déficit cumulé de recouvre-ment de CSPE à 2,6 Md€ fin 2010.
Pour 2011, la Commission de régu-lation de l’énergie (CRE) estime lescharges prévisionnelles à 3,47 Md€. Elleévalue à 12,90 €/MWh, la contributionqui serait nécessaire pour les compenser.
Des mesures correctrices viennentcertes d’être prises. La loi de financespour 2011 permet l’augmentation de 3 €/MWh de la CSPE, dont le montanttotal est ainsi porté à 7,5 €/MWh. Parailleurs, le Gouvernement a, par undécret du 9 décembre 2010, suspendupour trois mois le mécanisme d'obliga-tion d'achat de l'électricité produite parcertaines installations utilisant l'énergieradiative du soleil.
La Cour estime cependant que cescorrectifs n’apportent pas de véritableremède à la dérive structurelle du sys-tème actuel
�maîtriser les facteurs de crois-sance des charges du service public del’électricité, au premier rang desquellesfigure le système de l’obligationd’achat, à des tarifs trop attractifs,fonctionnant « à guichet ouvert » ;
�s’interroger sur l’opportunité decontinuer à soutenir des filières qui nefigurent pas parmi les priorités gouver-nementales en matière de politiqueénergétique, comme la cogénération ;
�remettre à plat le dispositifd’ensemble afin d’en rendre le fonc-tionnement plus lisible et d’en clarifierle statut fiscal ;
�réexaminer le financement dusoutien au développement des énergiesrenouvelables par le consommateurd’énergie.
Recommandations
La compensation des charges du service public de l’électricité
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11 Les pôles de recherche etd’enseignement supérieur(PRES) : un second souffle nécessaire
Une nouvelle dynamiquedepuis 2006
La loi de programme pour larecherche de 2006 a créé les pôles derecherche et d’enseignement supérieur(PRES), qui devaient être le lieu privilé-gié de mutualisations structurantes entreétablissements.
Au 1er janvier 2011, 21 PRES ontété créés. Une réelle dynamique a étélancée. Le ministère de l’enseignementsupérieur et de la recherche a favorisél’émergence de projets sous la forme denouveaux établissements publics decoopération scientifique (EPCS).
L’opération Campus, de natureimmobilière et dotée d’un capital de5 milliards d’euros, est venue conforterce mouvement, les PRES étant le plussouvent porteurs des projets retenus.
Des résultats modestes
Toutefois, le développement desPRES a été contrarié, pour plusieurs rai-sons : la priorité donnée, dès 2007, à lamise en œuvre de la loi relative aux liber-
tés et responsabilités des universités (loiLRU), qui a relégué au second plan leslogiques coopératives ; un accompagne-ment ministériel insuffisant, une foispassée la vague de création ; une attitudeen retrait des grands organismes derecherche ; enfin, l’empilement de dis-positifs multiples de différentes naturesau fil des années sans articulation entreeux.
De fait, les résultats sont très endeçà des attentes suscitées. Les PRESont encore un impact modeste sur laformation. Des politiques de site pei-nent à émerger pour la recherche. Lagouvernance des PRES est souvent ina-daptée à leurs ambitions.
Une nécessaire clarifica-tion
Les moyens financiers nouveaux,notamment, les « investissements d’ave-nir » lancés dans le cadre du grandemprunt, sont de nature à favoriser lesdémarches de regroupement ou leurconsolidation, et à affermir le rôle desPRES.
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Recommandations
�renforcer l’accompagnement del’Etat par la contractualisation avec lesPRES, l’objectif devant être à terme lasignature d’un contrat unique de site etla définition d’une vision partagée despolitiques de site entre l’Etat, les col-lectivités territoriales, les établisse-ments d’enseignement supérieur et lesorganismes de recherche ;
�orienter le devenir des PRESdans deux directions par le soutienapporté, dans les cas où l’intégrationest la formule la plus adaptée, à la créa-tion d’un nouvel établissement publicdans lequel fusionneraient leurs mem-bres ; ou quand la fusion ne semblepas pertinente, la constitution d’en-sembles confédéraux pérennes à laforte identité et aux compétences etresponsabilités renforcées.
Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) :
un second souffle nécessaire
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Cependant, le contexte budgétairegénéral difficile impose l’obligationd’œuvrer à l’utilisation efficiente desnouveaux moyens octroyés.
Dans cette perspective, il y a urgenceà préciser clairement ce qui est attendudes PRES. Si ces structures sont appe-lées à être des acteurs majeurs de larecomposition en cours, il convientalors d’en faire des lieux d’impulsion et
de portage des politiques de site ainsique de réels éléments fédérateurs, enmatière de carte des formations, de poli-tique de recherche et de valorisation.
12 L’Agence nationale de la recherche (ANR) : premiers constats etperspectives
Créée en 2005, l’Agence nationalede la recherche (ANR), pour l’essentielde son activité, lance des appels à projetsauprès des équipes de recherche et sélec-tionne les projets retenus sur la base decritères d’excellence scientifique. Elledispose pour ce faire depuis 2006 d’unbudget d’intervention annuel d’environ800 M€. La Cour a souhaité dresser unpremier bilan de l’action de cette agenceà un moment où trois décisionsmajeures ont été prises : en juin 2009, laministre de l’enseignement supérieur etde la recherche a annoncé le passage de25 % à 50 % de la part des crédits consa-crée à des appels à projets non-théma-tiques, et la prise en charge par l’ANR dela totalité des missions jusqu’alors assu-rées pour son compte par des « unitéssupports » abritées par différents établis-sements de recherche et d’enseignementsupérieur. Enfin, l’ANR gèrera18,9 Md€ des « investissements d’avenir», décidés dans le cadre du GrandEmprunt. Ces décisions sont appelées àchanger la nature de l’agence, initiale-ment conçue par le législateur commeune structure légère.
Une montée en puissanceréussie
Créée en 2005, l’Agence nationalede la recherche a su très rapidementtrouver sa place dans la politique
publique de la recherche. Son action,tournée vers le financement de projets,consacre une évolution importante dupaysage français de la recherche, conver-gente avec les pratiques de nos princi-paux partenaires étrangers. L’ANR aapporté dans ce cadre des processus desélection formalisés, reposant sur l’éva-luation par les pairs.
Par delà les débats parfois vifs quiont entouré sa création, la communautédes chercheurs s’est mobilisée pourrépondre aux appels à projets del’ANR : dès 2005, l’agence a reçu 5 500projets au titre de la trentaine d’appels àprojets lancés, elle en a sélectionné 1 462et engagé près de 540 M€ de crédits. Autotal, entre 2005 et 2009, l’agence auraété destinataire d’environ 25 000 projetsde recherche et en aura financé 5 800pour un montant total de plus de 3 Md€.
Des modes d’interventionà consolider
Les règles qui gouvernent l’attribu-tion des aides de l’ANR sont héritées dedispositifs anciens, perfectibles et exer-cent des effets qu’il convient de corriger.
Tout d’abord, les aides, en généraldélivrées pour trois ans, peuvent s’avérertrop courtes dans certains domainescomme les sciences humaines et socialeset les mathématiques, et le taux de sélec-
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tion des projets, assez rigoureux, peutaboutir à écarter les dossiers les plusinnovants.
Ensuite, l’ANR intervient de façondifférenciée dans les laboratoires publicset les laboratoires privés, en raison enparticulier du fait que les laboratoirespublics disposent de financements issusdu budget de l’Etat pour leur fonction-nement récurrent. Sans remettre encause la justification de modes différentsde calcul pour ces deux catégories debénéficiaires, l’enquête de la Cour l’aamenée à constater sur la base d’unéchantillon que les taux de concours quien résultent sont très différents : de l’or-dre d’environ 25 % du coût total d’unprojet pour un laboratoire public contreprès de 50 % pour un laboratoire privéen 2009.
Enfin, la différence principale entreles aides aux laboratoires publics et pri-vés tient au fait que les rémunérationsdes personnels permanents sont logi-quement exclues de l’assiette desdépenses éligibles aux aides de l’ANRdans les structures publiques. L’agenceintervient dès lors essentiellement enfinançant des personnels occasionnels :elle finançait en 2008 plus de 15 000contrats à durée déterminée. Cette situa-tion suppose que l’ANR procède à unsuivi régulier du devenir de ces person-nels et invite à réfléchir à un élargisse-ment de l’assiette des dépenses de per-sonnels éligibles aux aides de l’ANR,qu’il s’agisse du financement dedécharges partielles d’enseignements oude primes pour les porteurs de projets.
Des fragilités en matièrefinancière et de gestion
En matière financière, budgétaire etcomptable, le contrôle de la Cour a misen évidence des faiblesses qui devrontêtre surmontées avant que l’ANR n’as-sure la gestion pour compte de tiers des18,9 Md€ d’investissements d’avenirqu’il est prévu de lui confier.
Ainsi, l’agence ne retraçait pas dansses comptes ses engagements plurian-nuels jusqu’en 2009 et a dû procéder àl’occasion du contrôle de la Cour à lacomptabilisation d’une provision deplus de 1 Md€ à ce titre. Ses besoins encrédits de paiement budgétaires sontcalculés sans tenir compte du calendriereffectif de versement des aides : il enrésulte un excédent de 400 M€ de verse-ment de la part du budget de l’Etat.
Dans ce contexte, la décision d’arrê-ter en trois ans l’activité des unités sup-ports représente un pari : jusqu’en 2009,ces unités abritées par une douzained’établissements d’enseignement supé-rieur et de recherche géraient 80 % desappels à projets de l’agence. Ce pari estd’autant plus risqué que cette décisionn’est pas mise en application dans desconditions satisfaisantes et écarte l’ANRdes orientations tracées par le législateurqui en faisait une structure légère.
Un positionnement straté-gique à clarifier
Plusieurs dispositifs prévus par la loine sont pas appliqués. Il en va en parti-
L’Agence nationale de la recherche :premiers constats et perspectives
L’Agence nationale de la recherche :premiers constats et perspectives
culier du contrat pluriannuel avec l’Etat.La négociation et la conclusion d’un telcontrat apparaissent aujourd’hui néces-saires et urgentes. Ce contrat devra enparticulier hiérarchiser les objectifs del’agence et préciser les conditions danslesquelles la programmation de l’agences’articule avec les priorités stratégiquesde l’Etat.
Six ans après sa création, le position-nement des aides de l’agence et les résul-tats obtenus méritent de faire l’objet
d’une évaluation, à partir de la mise aupoint d’indicateurs permettant d’appré-cier l’efficacité et l’efficience spécifiquesde l’agence.
Il est d’autant plus important de pla-cer l’action de l’ANR dans un cadre plu-riannuel que le projet de loi de financespour 2011 prévoit de lui accorder desdotations en baisse, posant la questionde la place finalement réservée auxfinancements sur projets dans la poli-tique publique de la recherche.
S’agissant de la stratégie :
�établir et signer rapidement lecontrat pluriannuel prévu par la loientre l’Etat et l’ANR qui devra en par-ticulier clarifier les objectifs assignés àl’agence et l’articulation entre les prio-rités stratégiques de l’Etat et le choixdes programmes donnant lieu à appel àprojets ;
�construire des indicateurs d’im-pact de l’action de l’agence permettantde mesurer sa valeur ajoutée ;
S’agissant de la gestion :
�maîtriser la croissance des effec-tifs de l’agence, en prévoyant un enca-drement de gestion d’un niveau suffi-sant ;
�établir les dotations annuelles del’ANR en crédits de paiement à partird’un calendrier précis des besoins liésaux engagements ;
S’agissant des aides délivréespar l’agence :
�mesurer les taux d’aide effectifspour les laboratoires publics et privésde façon à justifier les écarts constatésou à les résorber ;
�préciser les frontières entre cer-taines actions des investissementsd’avenir et la programmation proprede l’ANR ;
�veiller à la mise en œuvre du dis-positif spécifique de valorisation desrésultats des recherches publiquesaidées par l’ANR.
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13 Les flux migratoiresirréguliers en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin
L’importance des fluxmigratoires irréguliers estun phénomène majeur enGuyane, à Mayotte et àSaint-Martin
Les frontières de ces territoires sontparticulièrement difficiles à surveiller dufait de l’insularité ou, pour la Guyane,d’une forêt amazonienne immense etpeu peuplée, ainsi que d’une attractivitéd'autant plus grande que le niveau de viedes habitants des pays voisins, culturel-lement et linguistiquement proches, estconsidérablement inférieur.
31 000 reconduites à lafrontière d’étrangers ensituation irrégulière outre-mer en 2009
95 % de ces reconduites ont étéeffectuées à partir de Mayotte (près desdeux tiers), de la Guyane (environ untiers) et de Saint-Martin. Leur nombren’a cessé de croître entre 2002 et 2009,pour devenir même supérieur à celuienregistré en métropole. Pour la pre-mière fois en 2009, le nombre de per-sonnes retenues dans les centres derétention administrative d’outre-mer a
approché celui de la métropole alorsqu’il en représentait moins du tiers en2005. L’essentiel concerne Mayotte et laGuyane.
La politique menée atteintses limites
Ces données traduisent des difficul-tés persistantes à maîtriser les entréesirrégulières sur le territoire plus que l’ef-ficacité de la politique menée, qui estessentiellement fondée sur le renforce-ment des moyens des forces de sécurité.
1) Le régime juridique comporte desparticularités que deux lois de 2006 et2007, relatives à l’immigration et à l’inté-gration, ont renforcées. Les droits derecours des personnes retenues y sontplus limités qu’en métropole et leséchecs à l’éloignement y sont bien moin-dres. Les dérogations au droit commun,motivées par les caractéristiques des ter-ritoires concernés, rendent plus difficilele contrôle par le juge de la régularité desprocédures de reconduite.
2) L’organisation des moyens pourmaîtriser les flux migratoires irréguliersest peu satisfaisante. En Guyane, les dis-positifs de la police aux frontièresconnaissent des dysfonctionnements, dufait notamment de choix immobiliers
Les flux migratoires irréguliers enGuyane, à Mayotte et à Saint-Martin
malencontreux. A Mayotte, la réponsejudiciaire, en particulier vis-à-vis despasseurs, se heurte à la faiblesse deseffectifs de magistrats et à la surpopula-tion de la maison d’arrêt de Majicavo. ASaint-Martin, l’action de la police auxfrontières souffre de la dispersion deslocaux et d’un dispositif de contrôle ina-dapté.
3) S’agissant des centres de rétentionadministrative, des carences ont été rele-vées pour la situation des femmes et desenfants ainsi que pour l’assistance sani-taire et juridique. La professionnalisa-tion de la gestion des centres reste insuf-fisante. Le centre de Cayenne a été misaux normes en 2007 mais son extensionnécessite de le détruire pour enconstruire un neuf. Le centre deMayotte connaît une surpopulationrécurrente depuis près de dix ans ; leprojet de nouveau centre annoncé pourmi-2007 a été repoussé à juin 2012.
4) Des problèmes généraux sont malrésolus. Le nombre de « réitérants »,c’est-à-dire des personnes qui revien-nent en France après avoir été recon-duites à la frontière, n’est pas mesuré etles services concernés n’ont pas d’objec-tif en la matière. La répartition des effec-tifs de la police aux frontières n’est pasrationnelle : la Guyane et Mayotte sontsous-dotés par rapport aux Antilles,alors que les problèmes y sont plusaigus. En matière de transports aériens,l’avion spécialement affrété depuis 2008en Guyane sert essentiellement pour desvols intérieurs, alors qu’il n’est pleine-ment justifié que pour des reconduitesdirectes vers l’étranger.
5) La conduite des relations avec lesEtats voisins, assurée par plusieursministères, apparaît mal coordonnée.Les résultats des quelques initiativesprises ces dernières années ne sont pas àla hauteur des enjeux. En Guyane, lescommissions mixtes sont très récentesavec le Surinam et le Guyana, Etats dontles pratiques sont un frein importantaux reconduites.
La coopération régionalereste limitée
A Mayotte, les négociations enga-gées par la France pour normaliser sesrelations avec l’Union des Comoresn’ont pas abouti. Peu d’initiatives ont étéprises pour établir une réelle coopéra-tion régionale. La départementalisationde Mayotte, dont l’Union des Comoresn’a jamais admis d’être séparée, risquede ne pas faciliter un tel processus. ASaint-Martin, alors que le traité deConcordia de 1648 entre la France et lesPays-Bas (cette île, comme les autresdépartements d’outre-mer, n’est pasincluse dans les accords de Schengen),établit une libre circulation entre lesdeux parties de l’île, un contrôle com-mun dans les aéroports de l'île n’est tou-jours pas en place. Le projet d’accord decoopération policière, finalement éla-boré, n’était toujours pas signé en octo-bre 2010. La négociation d’un accord deréadmission n’a jamais été sérieusementenvisagée.
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�évaluer périodiquement lesavantages et les inconvénients des dis-positions juridiques dérogatoiresapplicables outre-mer ;
�adapter la carte des lieux derétention ; accélérer la constructiond’un nouveau centre de rétentionadministrative à Mayotte ; compléterl’assistance sociale, médicale et juri-dique ;
�professionnaliser davantage lagestion de la rétention et de la recon-duite en outre-mer ;
�mesurer systématiquement laréitération et fixer en la matière desobjectifs aux services concernés ;
�améliorer la prise en comptedes flux migratoires irréguliers dans laconduite des relations avec les Etatsvoisins, notamment en clarifiant larépartition des compétences respec-tives entre les ministères concernés.
Recommandations
Les flux migratoires irréguliers enGuyane, à Mayotte et à Saint-Martin
14 La gestion des risquesnaturels dans les départements d’outre-mer
Les départements d’outre-mer sonttrès exposés aux risques naturels :séismes, tsunamis, cyclones, risque vol-canique, submersion marine et inonda-tions.
L’ampleur et la diversité des risquesnaturels y ont développé une « culturedu risque », tant dans la population quechez les élus. Mais sa traduction souffre,notamment au niveau des collectivitéslocales, de moyens humains et financierslimités. Quant aux actions relevant del’Etat, elles restent perfectibles.
Les dispositifs de préven-tion montrent plusieursinsuffisances
Les plans de prévention des risques(PPR) ne sont pas tous approuvés.Certains d’entre eux sont imparfaits, enparticulier aux Antilles : aléa « houle etmarée cyclonique » mal pris en compte ;microszonages sismiques restant à inté-grer, ambiguïtés de certains zonages enMartinique. Les PPR approuvés ne sontpas toujours appliqués avec rigueur. Lecontrôle des permis de construire estinégal. La lutte contre les constructionsillégales est insuffisante.
Le « plan séisme Antilles » existemais présente plusieurs défauts. Soncaractère interministériel est insuffisant.
L’association des élus locaux n’a pas étéprévue à l’origine. La diversité de sesobjectifs, sans hiérarchisation, présenteun risque de dispersion.
Les financements budgétaires, d’ori-gine variée, rarement identifiables, nefont pas l’objet d’une programmationfinancière pluriannuelle. Le bilan desdépenses de renforcement et d’adapta-tion du bâti est médiocre. L’effort deformation n’est pas suffisant pour tou-cher, dans des délais raisonnables, l’en-semble des acteurs concernés. Lesméthodes de sensibilisation devraientêtre modernisées.
De nombreux bâtimentsde l’Etat, essentiels en casde crise, non conformesaux normes
Pour les établissements d’enseigne-ment, si les diagnostics viennent d’êtrepour l’essentiel achevés, les travaux nefont que s’engager. Une partie du parcde logements sociaux est vulnérable tan-dis que, pour les logements privés, lesparticuliers n’ont pas les moyens de faireétablir le diagnostic de la vulnérabilité deleur habitation ; le diagnostic sismiquen’est pas obligatoire lors d’une transac-tion.
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La prise en compte desrisques naturels estencore imparfaite
La politique d’aménagement du ter-ritoire prend encore mal en compte lerisque volcanique.
Si la sensibilisation de la populationau début de chaque « campagne cyclo-nique » apparaît satisfaisante, l’informa-tion sur les dispositions constructivespour résister à des vents importants estmoins systématique.
Pour les inondations, la réforme del’annonce des crues, initiée en 2003 enmétropole, n’est pas encore appliquéedans les DOM ; l’élaboration de plansd’action de prévention des inondationsest en retard. La prise en compte durisque de submersion marine est sou-vent insuffisante. Les actions restant àmener pour prévenir le risque de mou-vements de terrain sont de grandeampleur.
Les lacunes de la gestionde crise
Pour les risques volcanologique etsismologique, le bâtiment de l’observa-toire en Martinique n’est pas auxnormes parasismiques. Les observa-toires ne sont pas équipés pour lesséismes de forte magnitude ; le disposi-tif de financement des observatoires estincertain, même pour garantir la mainte-nance des équipements. Les systèmesd’alerte au tsunami dans l’océan Indien,
et surtout dans les Caraïbes, ne sont paspleinement satisfaisants en raison del’insuffisance des équipements.
La réduction des moyens des forcesarmées sur place nécessite de prévoirdes moyens humains supplémentairesd’intervention, à titre permanent outemporaire. Plusieurs plans de secoursméritent d’être actualisés.
Les retours d'expérience sont engénéral réalisés mais les conséquencespratiques à en tirer ne sont pas établiesprécisément, et l’identification et lamesure des coûts insuffisantes.
Le dispositif d’indemnisa-tion
Alors que l’application du régime« catastrophes naturelles » a une portéelimitée en raison de la faible proportionde personnes assurées, la mise en jeu dufonds de secours, financé par le budgetde l’Etat, appelle plusieurs observations.Les exploitations agricoles en sont lesprincipales bénéficiaires car elles ne sontpas éligibles au fonds des calamités agri-coles.
L’application des règles, comme leurcontrôle, manquent de rigueur. Ils’écoule parfois plusieurs années entre lacatastrophe et le versement complet desaides aux collectivités territoriales.
Les importantes dépenses d’indem-nisation (85 M€ de 2007 à 2009) doiventd’ailleurs être mises en regard de celles,somme toute assez réduites, consacréesà la prévention.
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La gestion des risques naturels dans les départements d’outre-mer
Recommandations
�compléter et améliorer les plansde prévention des risques naturels, enparticulier en matière sismique ; ren-forcer la lutte contre les constructionsillégales ;
�pour le plan séisme Antilles,mieux associer les collectivités territo-riales et contractualiser avec elles ; éta-blir une programmation pluriannelle ;améliorer le caractère interministérieldu dispositif ;
�accroître fortement l’effort deformation professionnelle ; mettre enplace un dispositif de contrôle desrègles de construction ; rendre obliga-toire un diagnostic de vulnérabilité sis-mique lors d’une transaction immobi-lière ;
�stabiliser le cadre du finance-ment des observatoires volcanolo-giques et sismologiques ; clarifier lesresponsabilités respectives du préfet etde Météo France ;
�inclure les DOM, et en prioritéceux des Antilles, dans la rénovationdu réseau national d’alerte ;
�compléter les plans de secours ;exiger des collectivités locales l’établis-sement d’un plan communal de sauve-garde (PCS) ; prévoir des exercices« volcan » aux Antilles ; améliorer lesretours d'expérience ;
�adapter le dispositif d’indemni-sation pour mieux inciter à la préven-tion ;
�examiner la possibilité de rendreles exploitations agricoles des DOMéligibles au régime des calamités agri-coles ; appliquer avec rigueur des règlesuniformes pour le fonds de secours.
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15 La politique de soutien àl’agriculture dans les départements d’outre-mer
Le poids relatif de l’agriculture est,dans les quatre départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martiniqueet la Réunion), plus important qu’enmétropole. Si la part de la populationtravaillant dans l’agriculture y est cepen-dant du même ordre qu’en métropole(3,5 %), la forte croissance démogra-phique fait de la production agricole unenjeu économique local essentiel.
La politique de soutienpublic au secteur agricolemobilise des aides finan-cières substantielles
Les aides agricoles européennesrelèvent d’un programme européen spé-cifique dont le volet concernant lesrégions ultrapériphériques, intituléPOSEI (programme d’options spéci-fiques à l’éloignement et à l’insularité),s’applique aux quatre départements.Dans le cadre du POSEI-France, mis enœuvre en 2006, puis en 2007 pour lafilière banane, un double choix a été affi-ché : maintenir les cultures exportatrices« structurantes » (banane et canne-sucre-rhum) et favoriser la diversification desproductions, pour améliorer l’auto-
approvisionnement. Le montant desaides versées en a été augmenté, avecpour objectif de maintenir les emploisdans le secteur agricole. En dehors de ceprogramme et des aides européennes audéveloppement rural, les aides natio-nales ont aussi fortement progressé,notamment après les événementssociaux de 2009 et la tenue des « Etats-généraux de l’outre-mer ». Au total, lemontant des aides agricoles versées àl’outre-mer a crû de 40 % entre 2008 et2010, passant de 370 M€ à 520 M€(montant prévisionnel) ; il profite auxsecteurs de la banane et de la canne àsucre.
A l’occasion du contrôle de l’Officede développement de l’économie agri-cole d’outre-mer (ODEADOM), quiverse une partie de ces aides, la Cour aconstaté que cet organisme, chargé parle code rural d’effectuer un bilan desaides agricoles versées à l’outre-mer, neremplissait pas le rôle qui lui étaitimparti. La Cour s’est donc attachée àeffectuer ce bilan et à apprécier lacontribution des aides à un développe-ment agricole durable.
La politique de soutien à l’agriculture dans les départements d’outre-mer
Les aides publiquesreprésentaient, en 2008,28,6 % de la valeur de laproduction agricole outre-mer, soit le double de laproportion constatée enmétropole
Cette moyenne recouvre des écartsimportants, conséquence de la concen-tration des aides sur le secteur de labanane : 64,7 % pour la Martinique,32,8 % pour la Guadeloupe, 14,5 %pour la Réunion et 8,4 % pour laGuyane. L’effort budgétaire de l’Etatpour les producteurs de bananes desAntilles prend aussi d’autres formes :ainsi, l’Etat a procédé à des abandons decréances sur des remboursements deprêts, pour 49,2 M€ ; des rembourse-ments d’aides européennes ont aussi étédemandés à l’Etat par l’Union euro-péenne (88,4 M€).
Le maintien des aides au secteur dela banane, alors que la production étaiten baisse, aboutit à une aide à la tonneentre 2007 et 2009 double de celleconstatée entre 2002 et 2006. L’aideactuelle à l’hectare de bananeraies auxAntilles dépasse 15 000 €, soit plus de300 000 € pour une exploitation de 20hectares. Ce soutien ne s’est même pasconcrétisé par un maintien des emplois,ces derniers ayant diminué de plus de40 % dans les exploitations bananièresdes Antilles.
La priorité accordée aux culturesexportatrices, pourtant peu compétitives
sur le marché mondial, ne laisse qu’unefaible part des aides aux autres produc-tions locales. De ce fait, malgré l’accrois-sement du montant global des aides,l’approvisionnement de la population enproduits locaux a généralement régresséet la balance commerciale des produitsagricoles et alimentaires s’est dégradée.Ainsi, le taux de couverture de labalance commerciale de ces produits estde l’ordre de 20 %. La situation est pireencore pour l’agriculture biologique.
Les problèmes posés parles pollutions liées auxtraitements des bananiers
La Cour a analysé les conséquencesde la pollution par le chlordécone(insecticide utilisé encore en 1993), tantd’un point de vue budgétaire que sur lesautres productions. Elle souhaitenotamment que le versement des aidessoit lié au respect de la réglementationenvironnementale, auquel le plan« banane durable » doit contribuer.
L’ensemble des constatations faitesconduit à s’interroger sur l’adéquationdu modèle de développement agricoleretenu pour ces départements.
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�redéployer les aides en privilé-giant la diversification des produits etles circuits de transformation, avec unobjectif de réduction des importa-tions ;
�prendre en compte le « bilancarbone » dans les raisonnements éco-nomiques, en vue de favoriser un déve-loppement plus endogène des produc-tions ;
�lier le versement des aides austrict respect de la réglementation envi-ronnementale, et, d’une manière géné-rale, à des objectifs de développementdurable mieux ciblés ;
�opérer un suivi du « plan chlor-décone », en liaison avec le ministèrechargé de la santé, pour ce quiconcerne en particulier l’impact surl’agriculture et l’aquaculture ;
�améliorer l’intégration desfilières entre producteurs et transfor-mateurs, en vue de répondre à la
consommation locale, et développer lapublicité en faveur de ces filières ;
�utiliser les instruments de maî-trise foncière, notamment ceux prévuspar la loi du 27 juillet 2010 de moder-nisation de l’agriculture et de la pêche ;
�astreindre l’ODEADOM à éta-blir le bilan des aides agricoles outre-mer, prévu par le code rural ;
�favoriser l’élargissement desbénéficiaires du régime spécifiqued'approvisionnement, en particulierdans le secteur de l’alimentation ani-male ;
�confier à l’ODEADOM le ver-sement de l’ensemble des aides duPOSEI et des aides nationales liées,tout en renforçant sa maîtrise de l’ins-truction et de la liquidation, pour cha-cun des dispositifs concernés.
Recommandations
La politique de soutien à l’agriculture dans les départements
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16 Un premier bilan desexternalisations auministère de la défense
L’externalisation vise à confier à dessociétés spécialisées, des tâches exécu-tées jusque là en interne, afin de permet-tre le recentrage des activités sur les mis-sions dites de « cœur de métier » et obte-nir un service de qualité identique ousupérieure à un coût inférieur.
Les externalisations, unepratique plus fréquente
Le ministère de la défense, qui doitpouvoir faire face aux situations decrises externes, avait pour tradition deproduire en interne - « en régie » - la plu-part des services dont il avait besoin. Lasuspension de la conscription a conduità un premier train d’externalisations(pour les tâches ancillaires notamment).Ce mouvement s’est accéléré avec lesréflexions liées à la stratégie de réformeministérielle (2003), puis à la revue géné-rale des politiques publiques (RGPP) en2006.
Cette politique revêt une dimensionparticulière au ministère de la défensecar elle est conduite simultanément àl’ensemble des réformes qui y sont parailleurs engagées : interarmisation desforces, refonte de l’implantation territo-riale des unités, création des bases dedéfense, adaptation au nouveau format
opérationnel arrêté à la suite des travauxdu Livre blanc sur la défense et la sécu-rité nationale publié en 2008.
Plusieurs secteurs du ministère pou-vant faire l’objet d’externalisationsimportantes, susceptibles de concernerde nombreux emplois, ont été identifiés.
Un premier bilan desexternalisations
La Cour a examiné plus d’unedizaine de cas, leurs modalités, leurscoûts et leurs bénéfices.
Les externalisations réalisées n’ontpas réduit la capacité opérationnelle desarmées mais, la réalité des gains écono-miques qu’elles procurent apparaît diffi-cile à apprécier. D’importants progrèsrestent à accomplir par le ministère pourutiliser à bon escient et efficacement lesexternalisations, en particulier en ma-tière d’analyse des coûts et de délimita-tion des activités « cœur de métier ».
Cinq conclusions peuventêtre tirées :
1. Les externalisations du ministèrede la défense ont une importance bud-gétaire encore limitée : environ 1,7 Md€en 2008, soit un peu plus de 4 % des
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crédits budgétaires du ministère (horspensions). Le développement des exter-nalisations depuis le début de la décen-nie est réel ; toutefois, le quasi-double-ment du volume des dépenses recenséesentre 2005 et 2008 correspond pour l’es-sentiel à des modifications de périmètre.Le niveau d’externalisation du ministèreest légèrement inférieur à celui qui estobservé au ministère de la défense alle-mand (5 % du budget), et très en deçàde ce qui est observé au Royaume Uni(25 %).
2. Les externalisations engagées nemettent pas en cause la capacité opéra-tionnelle des armées. Elles sont mêmeparfois indispensables à la réalisationdes missions, notamment en matière detransport stratégique (92 % du tonnagetransporté l’est dans le cadre de contratsexternalisés). Les armées doivent préci-ser ce qu’est le « cœur de métier » pourdéterminer clairement le périmètre desactivités « externalisables » sans risquerd’être un jour confrontées à des difficul-tés opérationnelles.
3. Les externalisations réaliséesn’ont pas eu d’effet significatif sur lespersonnels. Les projets identifiés dans lecadre de la RGPP pourraient, enrevanche, concerner près de 16 000postes. Pour faciliter leur mise en œuvre,le ministère a fait inscrire à l’article 43 dela loi du 3 août 2009 des dispositionspour faciliter le transfert de personnelspublics vers des entreprises prestataires.
4. La participation des PME au pro-cessus, objectif affiché par le ministère,n’est pas aujourd’hui mesurée. En outre,cette participation apparaît délicate àconcilier avec les objectifs de rationalisa-tion économique, plus favorables auxgrands groupes.
5. La réalité des gains économiquesest difficile à apprécier. L’absence decomptabilité analytique ne permet pasd’évaluer le coût de la production enrégie et interdit donc la comparaisonavec le coût de l’externalisation. Desprogrès ont été réalisés mais tropd’études ne distinguent pas encore lesgains liés à la rationalisation du service,de ceux nés de l’externalisation propre-ment dite. Cette distinction est pourtantindispensable, particulièrement lorsquel’externalisation fait encourir le risqued’une perte durable de compétence.
Les externalisations peu-vent permettre des gains
Sous les réserves présentées, lesexternalisations peuvent faciliter desréorganisations qui seraient sinon diffi-ciles à réaliser autrement (véhiculescivils du ministère), ou délicateslorsqu’elles touchent des activités mobi-lisant un personnel important (gardien-nage), du fait d’un différentiel significa-tif de rémunération avec le secteur privé.
En revanche, les exemples analysésincitent à la prudence lorsqu’il s’agitprincipalement d’équipements : ainsi, de
Un premier bilan des externalisations au ministère
de la défense
faibles gains sont attendus à Dax (parte-nariat public privé de fourniture d’héli-coptères pour la base école), tandis quedes surcoûts apparaissent dans la loca-tion avec option d’achat des A340 del’armée de l’air. Or, dans le contextebudgétaire actuel, la tentation peut êtreforte de recourir aux externalisationspour réaliser des investissements lourdset immédiats pour lesquels les finance-ments budgétaires ne sont pas disponi-bles, au prix du versement de flux dura-bles de loyers. La multiplication d’opéra-tions d’externalisation et de contrats de
partenariat pour des opérations lourdescontribuerait alors à réduire les margesde manœuvre budgétaires, en rigidifiantdurablement les dépenses de fonction-nement (titre 3 du budget). Par ailleurs,certaines des opérations n’offrent unavantage économique que grâce à desrecettes tierces dont la réalisation estincertaine.
Aussi, quelle que soit leur nature,pour être pleinement justifiées, les exter-nalisations doivent-elles être justifiéespar leurs mérites propres.
�clarifier la notion de « cœur demétier », ainsi que celle de « socle »,lorsqu’il y est fait référence pour justi-fier le recours à des externalisations decomplément ;
�développer une comptabilitéanalytique solide, préalable indispensa-
ble à l’engagement d’un processusd’externalisation, pour pouvoir jugerchaque projet sur ses mérites propres ;
�renforcer les capacités d’analyseet de pilotage du ministère.
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Un premier bilan des externalisations au ministère de la défense
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17 La gestion du domaineskiable en Rhône-Alpes
De grandes stations comme Val-d’Isère, Tignes, Avoriaz, Val-Thorens,Les Ménuires, Courchevel, Méribel, LesArcs, La Plagne, Chamonix, des stationsde moyenne montagne comme LesGets, Les Sept Laux et de petites sta-tions, La Chapelle d’Abondance, Mon-tricher-Albanne/Les Karellis, Villard deLans constituent l’échantillon de cetteenquête. Ces stations représentent 80 %du chiffre d’affaires des stations alpines,et 80 % de l'activité hivernale française.
De multiples acteurs
Plusieurs structures interviennentdans la gestion du domaine skiable :communes, exploitants des remontéesmécaniques en régie directe ou déléguée,offices du tourisme, infrastructures deloisirs, détente et bien-être, sociétésd'économie mixte (SEM) d'animation.S'agissant de la seule gestion des remon-tées mécaniques, la tendance dominantea cependant été de la déléguer à dessociétés privées, qu'il s'agisse de sociétésd'économie mixte ou le plus souventd'entreprises privées. De fait, lesdomaines skiables échappent souventau contrôle des collectivités qui doiventassumer des missions de grandeampleur et intégrer plusieurs logiques,industrielle, commerciale, et territoriale.
Une renégociation à fortenjeu
L’arrivée à échéance des contratstrentenaires, conclus en application de laloi montagne du 9 janvier 1985, consti-tue dès lors pour les collectivités déléga-taires un enjeu vital. La question de leurrenouvellement ou d’une gestion endirect se posera.
Les collectivités auraient intérêt à seregrouper face aux opérateurs privésunis pour constituer des ensembles plusimportants. Les collectivités, majoritai-rement isolées, se trouvent souventaffaiblies dans leurs relations avec lesdélégataires. Ainsi, certaines d’entre ellesne peuvent-elles obtenir les informa-tions qui leur permettraient d’appréhen-der les incidences tarifaires des choixopérés, notamment lors d'innovationscommerciales.
Des risques multiples
Un risque financier pèse sur les col-lectivités locales, dans un contexte dedifficultés budgétaires : en supplémentdes conventions existantes, les collectivi-tés sont parfois amenées à prendre encharge des investissements de grandeampleur, mais également des équipe-ments liés à l’animation, sans pourautant que les délégataires, qui bénéfi-cient de leurs retombées en termes de
La gestion du domaine skiable en Rhône-Alpes
fréquentation de la station, contribuentà leur financement.
Parallèlement, les stations doiventfaire face à une évolution des pratiques àla fois estivales et hivernales et répondreà une demande orientée davantage versla détente et les loisirs, induisant desdépenses nouvelles venant s’ajouter auxcharges spécifiques de personnel et dematériel liées à l’activité traditionnelle.
Des risques environnementaux doi-vent également être pris en considéra-tion, notamment pour les nouveaux
équipements, dont l'intégration dans lepaysage devient une exigence. Se poseégalement la question de l’utilisation dela neige de culture.
Enfin, les collectivités doivent gérerun risque social, étroitement lié à leurcapacité à proposer aux habitants desemplois locaux, pour la plupart dans ledomaine du tourisme. Une gestion délé-guée de leur domaine skiable limite alorsd’autant leurs possibilités d'influer surl’emploi local.
�investir pour rester compétitif,mesurer le risque financier des engage-ments et procéder à une analyse com-parative pour choisir au mieux le modede gestion (directe ou déléguée) deséquipements en fonction de la capacitéfinancière ;
�se fédérer par des regroupe-ments avec les collectivités gestion-naires de domaines skiables voisins,pour atteindre un équilibre face à leursprestataires potentiels, eux-mêmesdéjà fortement regroupés ;
�mettre en œuvre une program-mation pluriannuelle des investisse-ments ;
� prévoir, dans les contrats avecles délégataires, une clause incitativegarantissant aux délégataires un intérêtà poursuivre la modernisation des
équipements, même dans les dernièresannées du contrat ;
� établir des inventaires précis etcontradictoires des biens affectés àl’exploitation, en distinguant les biensfaisant retour gratuitement à la collec-tivité en fin de contrat et ceux suscep-tibles de faire l’objet d’une reprise parcette dernière ;
�tout en visant la satisfaction desbesoins des usagers et la fidélisation dela clientèle, soucieuse d’authenticitéautant que de détente, faire preuve deprudence avant de s’engager dans decoûteuses diversifications des activités,tant hivernales qu'estivales ;
�intégrer pleinement les préoc-cupations environnementales, et, demanière générale, du développementdurable, dans l’élaboration des projetset la prise de décision.
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18 La continuité territorialeavec la Corse
Depuis 1976, le dispositif de conti-nuité territoriale avec la Corse permet deréduire les contraintes de l’insularité.
Les acteurs du dispositif
A compter de 1991, la collectivitéterritoriale de Corse (CTC) s’est substi-tuée à l’Etat pour définir les obligationsde service public (OSP) sur des lignes dedesserte qu’elle choisit. Elle conclut, viason office des transports de la Corse(OTC), des conventions avec chacunedes compagnies qui assurent le servicepublic de transport aérien ou maritime.
Une dotation dite de continuité ter-ritoriale (DCT) d’un montant actuel de187 M€ est allouée chaque année parl’Etat à la CTC qui la rétrocède à l’OTC.Celui-ci la répartit ensuite entre chaquemode de transport afin de financer lesobligations faites aux transporteurs d’as-surer un service régulier de qualité touten appliquant des tarifs réduits pour cer-taines catégories de passagers, parmi les-quels les résidents corses. Deux disposi-tifs peuvent alors exister : la délégationde service public ou l’aide sociale.
L’économie globale du dis-positif de continuité terri-toriale s’est considérable-ment transformée entre2001 et 2009
Le nombre total de passagers entréset sortis de Corse sur les lignes aériennesou maritimes sous OSP a augmenté de30 %, passant de 4 à 5,2 millions. Cetaccroissement s’est essentiellementconcentré sur les lignes maritimes entrela Corse et Toulon gérées sous le régimede « l’aide sociale », lequel conduitl’OTC à rembourser une somme forfai-taire par passager bénéficiaire d’un tarifréduit.
Les dépenses faites auprofit des compagniescontractantes ont forte-ment évolué
Elles ont dépassé le montant de laDCT versée par l’Etat. Les réservesfinancières de l’OTC, qui s’élevaient àplus de 40 M€ en 2001, sont à présentépuisées.
Plusieurs raisons expliquent ces pro-blèmes de financement aggravés par legel de la DCT, qui n’évolue plus depuis2009 :
La continuité territoriale avec la Corse
- l’augmentation importante de lacompensation au passager aérien en2003, qui a permis de restaurer l’équili-bre financier de la CCM, société d’éco-nomie mixte de la CTC ;
-l’accroissement de « l’aide sociale »versée au passager maritime, directe-ment lié à celui du nombre de passagerstransportés sous ce régime ;
-l’augmentation de la compensationattribuée aux compagnies maritimesdélégataires maintenues sur les lignesdesservant Marseille, en dépit d’uneperte relative importante du nombre depassagers transportés sur les lignes délé-guées ;
-la réduction des tarifs sociaux dontl’impact n’a pas été mesuré au regard del’économie globale du dispositif.
Les défaillances du pilo-tage
La CTC, autorité organisatrice, n’a ni su adapter les modes de conven-tionnement et le contenu des obliga-
tions de service public aux évolutions dutrafic, ni su en anticiper les consé-quences financières.
Les comptes rendus des transpor-teurs, souvent trop succincts, n’ont pasété correctement exploités et le nombrede passagers bénéficiant de conditionstarifaires n’est pas précisément connu.
Les cahiers des charges des contratssuccessifs conclus pendant cette périodeet les négociations qui ont précédé leurssignatures n’ont pas suffisamment prisen compte les évolutions qui étaientpourtant perceptibles depuis plusieursannées.
La gestion des contrats de déléga-tion, notamment lors de leur prépara-tion et de leur passation, n’a pas nonplus permis le jeu optimal des règles dela concurrence.
En définitive, faute de volonté etdémunie d’instruments d’évaluation, laCTC n’a pas préparé les décisions straté-giques nécessaires pour faire évoluer undispositif qui donnait depuis plusieursannées des signes d’essoufflement.
�définir clairement le rôle del’Office des transports dans la concep-tion et la gestion de la continuité terri-toriale, aussi bien maritime qu’aé-rienne, et mettre en place une véritabletutelle sur l’établissement ;
�renforcer les contrôles de lamise en œuvre et de l’exécution desOSP par les compagnies ;
�mettre en place les outils d’éva-luation nécessaires à un débat global etobjectif sur ce sujet ;
�favoriser les conditions deconcurrence en anticipant davantage lelancement des procédures d’attribu-tion des délégations de service public.
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19 Les ouvriers d’Etat duministère chargé del’équipement et de l’aviation civile
Sur 8000 ouvriers d’Etatdu ministère, 2200 ontété recrutés sans baselégale
En 2009, sur 46 300 ouvriers d’Etaten activité dans les administrationsd’Etat, le ministère chargé de l’équipe-ment et de l’aviation civile en employait8 000 répartis entre les ouvriers desparcs et ateliers (7 200) et les ouvriers del’aviation civile (800).
Près de 5 000 ouvriers sont effecti-vement affectés dans les parcs et ateliersde l’équipement, notamment pour l’ex-ploitation et l’entretien des routes etpour les travaux de maintenance desvéhicules et engins. A la suite des lois dedécentralisation de 2004, ces personnelssont, depuis 2010, transférés aux collec-tivités territoriales, dans des conditionsqui traduisent une certaine imprépara-tion.
Les 2 200 autres ouvriers affectésthéoriquement dans les parcs et atelierssont en réalité employés dans d’autresservices selon des modalités irrégulières.
Les quelque 800 ouvriers relevant dela direction générale de l’aviation civilesont, quant à eux, répartis entre 42familles professionnelles au sein des-quelles ils exercent des fonctions très
variées (logisticien, chauffeur, peintre,informaticien, magasinier, climaticien,photographe, etc.) qui, dans le reste de lafonction publique, sont pour la plupartexercées par des fonctionnaires titulairesou des contractuels.
Ces ouvriers d'État bénéfi-cient d’un « quasi-statut »très avantageux
Les avantages de ces non-titulairesde la fonction publique sont multiples,en termes de recrutement, de promo-tion et de rémunération. De plus, cesouvriers sont affiliés à un régime spécialde retraite qui leur assure une pensionsupérieure de 30 % en moyenne à celleversée aux agents titulaires de la fonc-tion publique exerçant des fonctionscomparables.
La gestion de ces ouvriersd’Etat présente de nom-breuses et graves irrégu-larités
Depuis plusieurs années, les promo-tions sont accordées de manière abusive,sans maîtrise des coûts et au mépris desrègles d’équilibre du pyramidage entreles différents niveaux hiérarchiques. De
Les ouvriers d’Etat du ministèrechargé de l’équipement et de l’aviation civile
plus, pour les ouvriers des parcs et ate-liers, des promotions de compagnon àmaître-compagnon sont accordées l’an-née précédant la retraite, alors qu’unetelle pratique est expressément interditepar les textes.
La quasi-totalité des élé-ments de rémunérationdes ouvriers de l’aviationcivile doit être revue sansdélai
En effet, des heures supplémen-taires fictives sont dissimulées dans letraitement principal des ouvriers del’aviation civile, valorisant irrégulière-ment l’ensemble de leur paie (jusqu’à400 euros par an). Ce système occulte areprésenté un coût de 3,6 M€ pourl’Etat depuis sa mise en place en 2002.
Dans les services de l’aviation civile,encadrer deux ouvriers permet d’êtrenommé chef d’équipe et de voir ainsison salaire majoré de 20 %, sans baseréglementaire à cette majoration. LaCour a également recensé plusieurscompléments de rémunération irrégu-liers octroyés à ces personnels, de mêmequ’un taux de l’heure supplémentaireindûment survalorisé de 35 %, avanttoute majoration légale.
Les services de l’aviation civile n’ontpas été capables de communiquer lecoût moyen salarial par niveau de sesouvriers.
Ces pratiques sont à l’ori-gine d’une dérive finan-cière importante
Entre 2006 et 2009, la masse sala-riale des ouvriers des parcs et ateliers estrestée stable pour des effectifs en dimi-nution de 11 %, et celle des ouvriers del’aviation civile a progressé de 29 %pour des effectifs en diminution de 4 %.
La gestion des ressources humainesde ces personnels est gravement défail-lante et les avantages sont consentis enl’absence de toute évaluation des per-sonnels et sans recherche de producti-vité.
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Les ouvriers d’Etat du ministèrechargé de l’équipement et de
l’aviation civile
Recommandations
�mettre un terme à tout recrute-ment d’ouvrier d’État dans les servicesdu ministère chargé de l'équipement etde l'aviation civile ;
�identifier, au sein de la DRH dece ministère, un seul service chargé del’ensemble de la gestion des ouvriersd’État, quelle que soit leur affectation ;
�revoir l’ensemble du dispositifde primes, d’indemnités et d’heuressupplémentaires applicables à cettecatégorie de personnel, d’une part ensupprimant celles qui apparaissentexorbitantes du droit commun de lafonction publique, d’autre part en don-nant à celles qui subsisteraient un fon-dement juridique régulier ;
�cesser la pratique des « promo-tions coups de chapeau » et redéfinir lepyramidage des différentes catégoriesd’ouvriers d’État, par l’application dequotas de promotion négociés avec ladirection du budget ;
�régulariser la situation desquelque 30 % des effectifs d’ouvriers
qui ne sont pas affectés au sein desparcs et ateliers ;
�réformer le système d’informa-tion, de gestion et de paie de la DGAC,pour faire cesser toute pratique irrégu-lière et afin que cette direction soitcapable, dans les meilleurs délais, deproduire des données fiables enmatière de gestion de son personnelouvrier ;
�réorganiser la gestion des res-sources humaines de la direction géné-rale de l’aviation civile afin de la fiabili-ser et de mettre un terme à la pratiquedu paiement caché d’heures supplé-mentaires fictives.
Cour des comptes
20 Le “quart de place” desmilitaires
Les déplacements par chemin de ferdes militaires sont à l’origine de lacontribution de l’Etat à la SNCF la plusélevée (192,4 M€ en 2009) et dont l’évo-lution a été la plus dynamique depuisune dizaine d’années (+34,5 %).
Le « quart de place » :une survivance historiquedes premières concessionsde lignes ferroviaires
Depuis le XIXème siècle, une réduc-tion tarifaire de 75 %, dite « quart deplace », est accordée aux militaires pourleurs déplacements en train d’ordre pro-fessionnel ou privé. Ce tarif est com-pensé par le budget de l’Etat depuis1949, selon des modalités actuellementfixées par un accord-cadre et uneconvention signés en 2006 et 2007 entrel’Etat et la SNCF.
Les militaires perçoivent le bénéficede cette réduction tarifaire et du finance-ment public de leurs voyages à titreprivé comme un accessoire de leur statut: ils y voient une compensation descontraintes spécifiques liées à la vie mili-taire, qui impose une forte mobilité pro-fessionnelle et, souvent, un éloignementdu foyer familial.
L’évolution incontrôléedes dépenses
Alors que les dépenses consenties àce titre augmentaient rapidement, leministère de la défense ne s’est pas dotédes moyens d’en contrôler l’évolution nide prévenir efficacement la fraude, pro-bablement sous-évaluée. Les cartes decirculation sont encore éditées sur sup-port papier ; les cartes vierges stockéesdans les unités sont une source poten-tielle de diffusion de cartes contrefaites ;certains militaires ne restituent pas leurcarte lorsqu’ils quittent l’armée.
En outre, l’information sur les diffé-rentes variables liées aux cartes de circu-lation et à la compensation de cettecharge par l’Etat – nombre de cartes,effectifs physiques, montant de ladépense – est cloisonnée, et le contrôleinterne encore insuffisant. La mise enplace des instruments de suivi des don-nées relatives à l’émission des cartes decirculation est si récente que leur recen-sement n’est fiable que depuis 2009.Aucune comparaison systématique del’effectif des militaires en activité avec lenombre des cartes de circulation encours de validité n’est possible. Leministère de la défense ne connaît pas lenombre exact des militaires ayant voca-tion à détenir une carte de circulation ; ilne peut donc le comparer à celui descartes en cours de validité. Par ailleurs,
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les clauses de la convention qui habili-tent l’Etat à opérer des contrôles sur laproduction des données informatiquesde la SNCF entrant dans le calcul de lacharge compensée sont restées lettremorte.
De trop nombreux bénéfi-ciaires
Le champ des bénéficiaires du« quart de place » est vaste, puisqu’ilcomprend tous les militaires en positiond’activité, telle que la définit leur statut.Cette situation concerne non seulementles militaires en fonction au ministère dela défense et dans la gendarmerie natio-nale, mais aussi ceux affectés auprèsd’autres administrations de l’Etat oud’établissements publics, voire dans desentreprises privées. Elle concerne égale-ment les généraux dits « de la 2ème sec-tion » qui, ayant fait valoir leurs droits àla retraite, demeurent à la disposition duministre de la défense et, à ce titre per-çoivent une solde d’activité et bénéfi-cient à vie d’une carte de circulation.
La pertinence d’une telle extensionde ce champ peut être mise en doute : leministère de la défense finance lesdéplacements professionnels et person-nels de militaires affectés hors de sesservices, occasionnant avec divers opé-rateurs publics ou privés un transfert decharge qu’il est impossible de chiffrer.En principe destiné à compenser lessujétions spécifiques imposées aux mili-taires, le « quart de place » profite en réa-
lité aussi à des personnes qui ne lessubissent pas.
La nécessaire réforme du« quart de place »
Le ministère de la défense, désor-mais conscient de la nécessité de réfor-mer le dispositif, envisage de moderni-ser le support de la carte de circulation(carte à puce). L’invalidation à distancedes cartes des agents ayant rompu toutlien avec le service serait ainsi renduepossible.
Il importe de pouvoir discerner lemotif du déplacement, de service oupersonnel. Cet objectif pourrait d’oreset déjà être atteint si les ministères de ladéfense et de l’intérieur émettaient unordre de mission préalable pour lesdéplacements pour motif professionneldes militaires. L’utilisation de la carte decirculation étant ainsi, de fait, réservéeaux déplacements personnels, il seraitalors possible de connaître la valeur del’avantage en nature conféré. Dès lors,rien ne s’opposerait plus au réexamendu fondement de l’exonération de prélè-vements sociaux et fiscaux de cet avan-tage en nature, dont la Cour a soulignéen 2009 le caractère dérogatoire.
Le « quart de place » s’inscrit par ail-leurs dans un environnement incertain :l’ouverture à la concurrence des lignesferroviaires internationales est suscepti-ble d’entraîner, à terme, une remise encause de la régularité de sa compensa-tion par l’Etat.
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Recommandations
�réexaminer systématiquementle champ des bénéficiaires de la cartede circulation, afin d’en réserver l’oc-troi aux militaires subissant descontraintes spécifiques ;
�réexaminer le fondement dudéfaut de valorisation de l’avantage ennature que constitue « le quart de place» pour les déplacements d’ordre privé,conjointement entre les ministèreschargés du budget et de la fonctionpublique, en vue de son intégration
dans l’assiette des prélèvementssociaux et fiscaux ;
�poursuivre la démarche demodernisation des cartes de circulationd’ores et déjà amorcée et améliorer lecontrôle interne.
Au delà, le ministère de la défensedoit s’interroger sur la pertinence dumaintien du régime du « quart de place ».
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21 Les particularités desrémunérations desréservistes militaires
Une exonération d’impôtsur le revenu difficile àjustifier
Les rémunérations versées auxréservistes sont exonérées d’impôt sur lerevenu. L’exonération fiscale des réser-vistes militaires a concerné, en 2008,plus de 60 000 personnes (gendarmeriecomprise), pour une dépense fiscale de6,4 M€. Pour justifier cette exonération,il n’est plus possible d’invoquer la néces-sité de compenser l’obligation de parti-ciper à des périodes d’instruction obli-gatoires puisque cette obligation a prisfin avec la loi du 22 octobre 1999. Parailleurs, la rémunération des réservistes
ne saurait être assimilée à un défraie-ment susceptible d’être exonéré.
Le maintien du traitementdes agents publics réser-vistes
Les agents publics qui s’absententpour participer à des activités de laréserve conservent le versement de leurtraitement, jusqu’à trente jours parannée civile.
Cet avantage accroît le coût de laréserve de plusieurs millions d’euros etexplique certainement la surreprésenta-tion des agents publics dans la réservemilitaire.
�revenir sur cette exonération,qui heurte le principe d’équité fiscaleentre militaires d’active et de réserve ;
�reconsidérer l’avantage dontbénéficient les agents publics et nonles réservistes salariés du privé.
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22 La SOVAFIM : un intervenant sans utilité réelle
La société de valorisation foncière etimmobilière (SOVAFIM) est une sociétéanonyme dont le capital est entièrementdétenu par l’Etat. Elle a été créée en2006 afin d’accélérer les cessions debiens immobiliers de Réseau Ferré deFrance et de réaliser sur ces opérationsdes plus-values destinées à remontervers le budget de l’Etat sous la forme dedividendes. La SOVAFIM a été conçuesur la base d’un projet de court terme etsans perspective claire. Sa mission pre-mière était d’apporter à l’Etat 350 M€ de recettes budgétaires en 2006et autant en 2007.
Aucun autre transfert de biens deRFF n’étant intervenu depuis, plusieursélargissements du champ d’interventionde la SOVAFIM ont été réalisés par lelégislateur, dans le but d’étendre sa mis-sion à la valorisation d’ensembles immo-biliers appartenant à l’Etat et ses établis-sements publics. Toutefois, entre 2007et 2009, l’activité de la SOVAFIM résul-tant de ces dispositions s’est limitée àtrois opérations ponctuelles, effectuées àla demande de l’Etat.
Les ambitions des dirigeants de lasociété, qui entendaient en faire un opé-
rateur immobilier susceptible d’investir1 Md€ en cinq ans, sont restées sanssuite. Un projet de développement auto-nome a été remis en cause en l’absencede recapitalisation par l’Etat actionnaire.Les transferts de biens immobiliers dontla SOVAFIM a bénéficié, limités ennombre, ne lui ont pas offert de réellesperspectives de développement.
L’activité de la SOVAFIM est deve-nue très limitée (4,5 M€ de chiffre d’af-faires en 2009) et dès lors peu rentable,la rentabilité des capitaux propres (1 %en 2009) ne rémunérant plus le risque del’activité. Sa dépendance à l’égard desdécisions de l’Etat, qui déterminent sonniveau d’activité, limite ses marges demanœuvre, et elle n’est de fait qu’undémembrement de l’administration.N’ayant en définitive pour seul client etinterlocuteur que l’Etat lui-même, cettesociété, dont la surface financière esttrop étroite pour lui permettre d’acqué-rir un portefeuille significatif de biens àgérer et qui sous-traite l’essentiel de sonactivité de cession à des courtiers, estune structure intermédiaire sans client etsans projet de long terme.
�mettre un terme à l’existence de cette société sans utilité réelle.
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23 Le nouveau siège del’Office Paris Habitat
Premier office public de l'habitat deFrance (plus de 117 000 logements),Paris Habitat disposait d'un siège socialsitué rue du Cardinal Lemoine dans le5ème arrondissement de Paris qui nepouvait accueillir l'ensemble de ses ser-vices, dont plusieurs étaient donc instal-lés dans des immeubles pris en location.
Pour les réunir en un site unique, leconseil d'administration de l'office adécidé, en décembre 2003, de vendre lesiège social et d'acquérir, en copropriété,un immeuble situé rue Claude Bernard,toujours dans le 5ème arrondissement,précédemment utilisé par le quotidien leMonde. Les services informatiquesn'ont toutefois pu être en totalitéaccueillis rue Claude Bernard.
Une défaillance du pilo-tage entraînant une dérivedes coûts et des délais
Le coût du projet est passé de 90 M€à 139,4 M€ entre l'hypothèse de départprésentée au conseil d'administration enmars 2004 et l'estimation fournie en mai2008, un mois avant l'installation effec-tive dans le nouveau siège, soit quatreans et demi alors qu'un délai de réalisa-tion de deux ans était initialement prévu.
Cette dérive des coûts et des délaisparaît imputable à un pilotage défaillantdu projet laissant place à de nombreusesmodifications qui auraient pu être antici-pées : les hésitations qui ont caractériséla réalisation du désamiantage du bâti-ment sont à cet égard illustratives.
Des performances peusatisfaisantes en terme de développement durable
Malgré un souci affiché du dévelop-pement durable, les performances dunouveau bâtiment suscitent des interro-gations au terme de sa première annéed'utilisation, les charges d'électricité etde chauffage ayant presque doublé parrapport à celles des trois anciens sites.
Une approche par le coûtglobal de longue période
La direction de l'Office a avancéque, compte tenu des dépenses évitéesdu fait de l'abandon des anciennesimplantations, le coût « net » du projetdevrait se situer entre 29 et 34 M€.L'évaluation réalisée pour la chambrerégionale des comptes, à partir du calculdu coût global sur 40 ans du nouveausiège, établit le coût « net » à 55 M€, soitl'équivalent de 240 logements sociaux.
Le nouveau siège de l’Office Paris Habitat
Le calcul d'un loyer fictif de l'opéra-tion pour permettre une comparaisonavec les loyers pratiqués dans Paris,comme le ferait un promoteur, situe celoyer au-dessus des loyers les plus élevésdu 5ème arrondissement et au niveau dela zone la plus chère de Paris pour l'im-mobilier de bureau.
Il est regrettable que, pour une opé-ration de cette envergure, un grandorganisme, dont le métier est deconstruire et de gérer des logements,n'ait pas retenu d'emblée une approchefondée sur le coût global de longue
période. Il aurait ainsi pu comparer plu-sieurs options et intégrer, de façon per-tinente, les impératifs du développe-ment durable. Ainsi que l'Office l'admet,cette approche demeure indispensable,tout au long de la période d'utilisationdu bien immobilier, afin de suivre et demaîtriser au mieux les dépenses.
�mener, dès l’amont de touteopération d’envergure, une approchefondée sur le coût global de longuepériode. C’est en se référant à ce coûtglobal qu’il est possible de comparerplusieurs options et d’intégrer, defaçon pertinente, les impératifs dudéveloppement durable ;
�pratiquer cette même approchetout au long de la période d’utilisationdu bien immobilier, afin de mieux sui-vre les dépenses et de mieux les maîtri-ser dans l’intérêt conjugué des financespubliques et de l’environnement.
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24Les exonérations desindemnités versées auxarbitres et juges sportifs:un instrument inadapté
La loi du 23 octobre 2006 a préciséle régime juridique des 196 000 arbitreset juges sportifs et défini les modalitésd’exonération fiscale et sociale desindemnités qui leur sont versées. Elleprévoit que leurs indemnités sont exo-nérées de charges sociales - patronales etsalariales - dans la limite de 14,5 % duplafond annuel de la sécurité sociale, soit5 020 € en 2010. Elles sont exonéréesd’impôt sur le revenu si leur montantannuel est inférieur au même plafond.
Un régime déclaratif peufiable
Le régime de déclaration retenu parla loi présente des limites manifestes.Sur le plan fiscal, il incombe en effet auxseuls arbitres - et non aux organismesqui les rémunèrent (clubs sportifs, fédé-rations sportives, organisateurs de com-pétitions) - de déclarer les indemnitésarbitrales qui dépassent le plafond dudispositif. Sur le plan des cotisationssociales, les fédérations sportives et lesligues professionnelles doivent théori-quement déclarer les indemnités versées: toutefois, les arbitres ne sont tenus deles informer qu’à partir du dépassementdu plafond, et ils ne leur transmettent
qu’à leur demande les formulaires surlesquels ils doivent recenser l’intégralitédes sommes perçues. En pratique, cerégime déclaratif dépend donc de laqualité, de la fréquence et du caractèreexhaustif des informations transmisespar les arbitres : les fédérations sportiveset les ligues professionnelles ne sont pasen mesure de s’assurer à tout momentde la correcte application des disposi-tions d’exonération, contrairement àleur responsabilité que définit la loi.
En outre, des interprétations diver-gentes se manifestent dans l’applicationde ces dispositions. Ainsi, alors quel’exonération fiscale ne doit concernerque les montants de rémunération infé-rieurs au plafond, certaines fédérations -telles que la fédération française de foot-ball - interprètent de manière irrégulièreles dispositions de la loi du 23 octobre2006, en accordant également le béné-fice de cette exonération aux arbitresdont les indemnités sont supérieures à 5 020 € par an.
Un dispositif mal suivi
Toute tentative de chiffrage du coûtfiscal et social du dispositif est frappéed’incertitude en raison, non seulementdu caractère déclaratif des rémunéra-
Le exonérations des indemnités versées aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapté
tions perçues, mais aussi de la mécon-naissance du nombre exact d'arbitres etde leur statut (professionnel ou béné-vole à titre complet ou partiel). Dans cesconditions, les hypothèses arrêtées parl’administration pour chiffrer cesdépenses fiscales et sociales ne sont pashomogènes. Au total, les écarts de chif-frage du coût global de ce dispositif- entre 37,5 M€ et 134 M€ selon leshypothèses retenues par les différentsservices et organismes concernés -révèle la défaillance de son suivi, et cor-rélativement l'incapacité qui en résultepour l'Etat de s’assurer de l'impact deces mesures d’exonération. Pourtant, lecoût des exonérations en faveur desarbitres représente, selon les évaluations,entre 15 % et 54 % du programme bud-gétaire « Sports » (dont les crédits s’éle-vaient à 246,7 M€ en 2010).
Une efficacité non mesu-rée
Il est difficile d’établir un lien directentre l’évolution du nombre d’arbitres etces mesures d’exonération. En effet, sile coût global de ce dispositif est élevé -quel que soit le chiffrage retenu -, l’avan-tage pécuniaire qu’il procure à titre indi-viduel à chaque arbitre est limité, et nesaurait constituer, à lui seul, une incita-tion suffisante pour expliquer unaccroissement notable des vocationsarbitrales. De surcroît, une part impor-tante des arbitres amateurs n’est pasconcernée par ces mesures d’exonéra-tion : la part du bénévolat, qui, par
construction, n’est pas concernée, estestimée par l’AFCAM à 40 % du corpsarbitral, soit environ 78 000 arbitres en2010.
En définitive, la loi du 23 octobre2006 a clarifié le statut des arbitres et desjuges sportifs. Toutefois, l’absence d’ob-jectif clairement défini pour ces mesuresd’exonération se double d’une absencede pilotage et d’évaluation du dispositifpar la direction des sports. En fait, l’Etatrenvoie aux fédérations sportives la res-ponsabilité d’encadrer les modalités derémunération des arbitres : la mise enœuvre du dispositif d’exonération de laloi du 23 octobre 2006 ne s’est ainsiaccompagnée d’aucune réflexion sur lerégime indemnitaire des arbitres.
Dans ces conditions, les dispositifsd’exonération sociale et fiscale créés parla loi du 23 octobre 2006 ne s’inscriventpas de façon claire et cohérente dans lecadre de la politique mise en œuvre parl’État dans le domaine du sport : aucundes objectifs fixés par le programmebudgétaire « Sport » n’amène à considé-rer qu’une partie de la rémunération desarbitres et des juges sportifs aurait voca-tion à être financée par le budget del’État et par le régime général de la sécu-rité sociale.
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La Cour souligne le rôle essentieljoué par les arbitres dans l’apprentis-sage et l’organisation des activitéssportives, de même que les difficultésconsidérables qu’ils rencontrent dansl’exercice de leurs fonctions.
Elle observe toutefois que lessituations auxquelles ils sont confron-tés sont très dissemblables et devraientappeler des solutions différentes.
Dans ces conditions, l’inadaptationfondamentale de ce dispositif d’exoné-rations généralisées amène la Cour,compte tenu de l’importance dispro-portionnée de son coût global par rap-port aux crédits budgétaires du pro-gramme « Sport », à recommander sasuppression.
Recommandations
Le exonérations des indemnités versées aux arbitres et juges
sportifs : un instrument inadapté
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25 Le musée nationaldu sport : un projet mal suivi
Le musée du sport, simple servicedu ministère chargé des sports depuis sacréation en 1963, n’a été transformé enétablissement public administratif qu’enmars 2006.
Malgré près de 600 000 objets etdocuments, qui forment l’une des plusimportantes collections au monde por-tant sur l’histoire des sports, ce muséereste très peu connu et très faiblementfréquenté. Au terme de son contrôle, laCour a dressé trois constats qui expli-quent ce paradoxe :
Une institutionnalisationtardive et confuse
La transformation du musée en éta-blissement public a été laborieuse. Il afallu un an pour que le nouvel établisse-ment soit doté d’un conseil d’adminis-tration et d’une comptabilité opération-nelle. Pendant ce temps, le responsabledu musée a recouru à une société privée,avec laquelle il a signé une conventionen mars 2005, pour organiser des expo-sitions itinérantes et recruter des agents,alors qu’il ne disposait pas de délégationde signature pour ce faire.
Les services du ministère des sports ont insuffisamment exercé leurresponsabilité de tutelle. Alors qu’unrapport d’inspection générale révélaitdes anomalies dès octobre 2006, laconvention n’a été résiliée qu’en août
2007 à la demande, non pas des servicesministériels, mais du contrôleur finan-cier
Une absence d’implanta-tion pérenne
Le musée national du sport n’ajamais bénéficié d’une implantationpérenne. En 1979, ce « musée virtuel » aété installé, à titre précaire, dans l’en-ceinte du Parc des Princes, mais il a falluattendre 1988, pour que des « galeries nationales » du musée y soientinaugurées, ce qui a permis une présen-tation permanente au public jusqu’en1997. Toutefois, la préparation de laCoupe du monde de football de 1998 aeu pour conséquence de resserrer leslocaux du musée et de fermer ses sallesd’exposition. Plusieurs projets d’implan-tation du musée ont alors été envisagés.
Une stratégie pour les col-lections peu claire
Le musée n’a donc pu présenter,depuis juillet 2008, que 350 objets dansdes locaux, appelés « vitrine », situés aurez-de-chaussée d’un immeuble loué parle ministère. Cette présentation n’attirequ’un public restreint (en moyenne,moins de 50 visiteurs par jour). Denombreuses difficultés et des surcoûtsnotables ont affecté cette implantation.
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Alors qu’elle aurait dû être achevéedébut 2006, la « vitrine » ne l’a été qu’enjuin 2008. L’enveloppe financière initiale(3,5 M€) a été largement dépassée (4,4 M€). En définitive, la présentationde chacun des 350 objets exposés acoûté plus de 12 000 euros.
L’usage à venir de la « vitrine » resteincertain. Le ministère a fait part d’unprojet d’implantation du musée à Nice,au sein d’une « Cité nationale des sports » : un protocole d’accord a étésigné en mai 2010 avec la ville de Nice,mais il ne règle pas la question de laprise en charge du coût de la « vitrine »,dont le ministère a supporté le finance-ment pour un usage peut-être tempo-raire.
Une dernière difficulté concerne lescollections du musée. Celles-ci sont eneffet consacrées à l’histoire de toutes lesdisciplines sportives, appréhendée à tra-vers les compétitions, les pratiques deloisirs et la place des phénomènes spor-tifs dans la société. Cette orientationexplique la présence d’objets parfois sin-guliers, tels qu’un camion publicitaired’un Tour de France, ou répétitifs,
comme de nombreux maillots et acces-soires dédicacés par des champions.L’étendue de ces collections exige ladéfinition d’une stratégie d’acquisition.
Les premières avancées
Il a pourtant fallu attendre de nom-breuses années pour que le musée s’en-gage dans la définition d’un projet cultu-rel et scientifique, qui n’a été validé parle conseil d’administration qu’ennovembre 2010.
L’actuelle direction du musée natio-nal du sport s’efforce désormais de sur-monter les défaillances constatées aucours de la décennie écoulée. En témoi-gnent le contrat de performance signéen février 2010 avec le ministère dessports, le protocole d’accord conclu envue de l’implantation à Nice ou la prépa-ration d’un projet scientifique et cultu-rel. Toutes ces démarches restent toute-fois à concrétiser : à défaut, il seraitindispensable de s’interroger sur l’avenirde ce musée.
Le musée national du sport : un projet mal suivi
�trouver la solution appropriéepour réduire les coûts très élevés que leministère chargé des sports a engagésdans la « vitrine », qui constitue uneinstallation précaire devenue sansobjet, du fait de la perspective d’im-plantation du musée à Nice ;
�si les avancées annoncées ne sematérialisaient pas, s’interroger sansdélai sur l’avenir de ce musée.
Recommandations
Suites données aux observations
des juridictions financières
Synthèses du tome 2
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(1)Office national de l’eau et des milieux aquatiques
Cour des comptes
26 Les services publicsd’eauet d’assainissement : des évolutions encoura-geantes
Dans son rapport thématique de2003 consacré à la gestion des servicespublics d’eau et d’assainissement, laCour recommandait une gestion inter-communale, afin de renforcer les écono-mies d’échelle, la transparence financièreet le pilotage de ces services. Sept ansplus tard, malgré des progrès constatés,d’importants efforts de rationalisationrestent à accomplir.
Les suites données auxrecommandations de laCour : les progrès initiéspar le Gouvernement et leParlement
Parmi ces progrès, le décret du 14mars 2005 a normé la présentation et lecontenu du compte annuel de résultat del'exploitation (CARE). La loi du 30décembre 2006 sur l’eau et les milieuxaquatiques a quant à elle facilité la pro-grammation et le pilotage budgétaires.Les obligations du délégataire ont égale-ment été renforcées, notamment lors durenouvellement des installations. Enfin,la loi a créé un système d’information
sur les services publics d’eau et d’assai-nissement (SISPEA).
Les efforts des collectivi-tés territoriales
Ces efforts engagés pour améliorerla gestion des services d’eau et d’assai-nissement se manifestent par le dévelop-pement des capacités d’expertise. Celles-ci permettent une plus grande transpa-rence dans le choix du mode de gestion,la réduction de la durée des contrats dedélégation, une remise en compétitionplus rapide ainsi que l’insertion declauses contractuelles permettant uncontrôle réel des conditions d’exécution.
Les progrès restant àaccomplir : un nombreexcessif de services
Des insuffisances persistent, notam-ment en termes de coûts, du fait dunombre trop élevé de services d’eau etd’assainissement. Selon l’ONEMA(1) , laFrance en compterait 35.000, un nom-bre sans équivalent en Europe. Les dis-positions législatives adoptées depuis2003 pour favoriser leur regroupement
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Les services publics d’eau et d’assainissement :
des évolutions encourageantes
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n’ont guère modifié ce maillage territo-rial. Ce surnombre engendre des diffi-cultés pour l’alimentation du SISPEA,ses objectifs de fiabilité et d’exhaustivitéétant difficilement compatibles avecl’actuel morcellement des structures.
Un nécessaire rééquili-brage des relations entrecollectivités et déléga-taires
Du fait de l’asymétrie dans laconnaissance des réseaux, les collectivi-tés ne maîtrisent pas réellement les rené-gociations de contrats, ce qui explique lefaible taux de changement d’opérateur.
De même, le compte rendu financier dudélégataire, souvent bref et lacunaire, nepermet pas la comparaison entre résul-tats réels et prévisionnels. Les syndicatsd’eau et d’assainissement et les collecti-vités de taille modeste étaient tradition-nellement assistées par les services del’Etat en matière d’ingénierie publique,mais un arrêt quasi-total de ces presta-tions est prévu à l’horizon 2011.
En conclusion, seule la réductiondrastique du nombre de structures et lamutualisation des moyens et compé-tences permettront d’améliorer la ges-tion, et de rééquilibrer les rapports entreles collectivités et les délégataires de ser-vice public.
�rendre obligatoire l’ouvertured’un compte de trésorerie propre, pourles DSP ;
�autoriser le placement des excé-dents réalisés par la mise en œuvre desdispositions de l’article L. 2224-11-1 duCGCT ;
�mettre en œuvre effectivementles nouvelles normes comptables del’instruction M49 applicable aux ser-vices d’eau et d’assainissement ;
�déterminer par voie réglemen-taire le contenu et la présentation duCARE du délégataire, pour le rendrecomparable au compte d’exploitationprévisionnel annexé au contrat ;
�reporter au 30 septembre la pré-sentation du rapport annuel sur le prixet la qualité du service, afin de permet-tre à l’autorité organisatrice de menerune expertise au fond des informationstransmises par le délégataire ;
�afin de disposer d’une base dedonnées sur l’eau pertinente sur l’en-semble de la France, améliorer le fonc-tionnement du système d’informationsur les services publics d’eau et d’assai-nissement, en instaurant une obligationde transmission de l’ensemble des indi-cateurs de performance pour les ser-vices publics les plus significatifs auplan national.
Recommandations
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27 Les organismes faisantappel à la générositépublique
La mission confiée par lelégislateur à la Cour
Le législateur a souhaité, en 1991,que la Cour puisse « exercer un contrôledu compte d’emploi des ressources col-lectées auprès du public dans le cadre decampagne menées à l’échelon national[…] afin de vérifier la conformité desdépenses […] aux objectifs poursuivispar l’appel à la générosité publique ».
Dès ses premières enquêtes, la Courne s’est pas tenue à la seule vérificationcomptable du compte d’emploi et deressources. Elle a considéré qu’il relevaitde sa mission d’examiner les actionsconduites et leur pilotage, ainsi que lesprocédures mises en place et les modali-tés de gestion. Vérifier la conformité desdépenses engagées aux objectifs pour-suivis par les campagnes suppose, eneffet, de contrôler, en amont, l’informa-tion donnée aux donateurs potentielssur l’utilisation qui sera faite des fondscollectés, et, en aval, la nature, les moda-lités de réalisation et les résultats desactions financées.
La Cour a aussi tenu à rendrecompte de ses contrôles aux donateursen publiant systématiquement le résultatde ses investigations
Des recommandations lar-gement suivies d’effet
Depuis 2004, la Cour a mis enœuvre différents types d’enquêtes pours’assurer du suivi de ses recommanda-tions :
1. de nouveaux contrôles exhaus-tifs (trois cas) : deux des trois rapportsparus entre 2004 et 2007 ont relevé deschangements considérables ou des amé-liorations significatives ;
2. des enquêtes de suivi ciblé(cinq cas) : les rapports publiés en juin etseptembre 2009 ont montré que lesassociations contrôlées avaient large-ment pris en compte les recommanda-tions de la Cour, à l’exception notable dela Société protectrice des animaux.L’administrateur judiciaire de la SPA,nommé à la suite de ce contrôle, rendcompte de ses diligences dans le présentrapport ;
3. un contrôle de l’emploi du reli-quat de la collecte affectée aux victimesdu tsunami du 26 décembre 2004 : surles 29 organismes de nouveau examinésen 2009, 19 ont vu leurs dépenses « tsu-nami » 2006-2008 déclarées conformes,sans réserve, à l’objet de l’appel.Sy
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La Cour a ainsi pu constater que sesobservations étaient largement suiviesd’effet.
Elle a aussi profité de sa dernièrepublication pour rappeler que, dans lecas d’une collecte affectée :
- tous les dons reçus doivent, jusqu’àleur épuisement, être traités comptable-ment comme des fonds dédiés ;
- ils doivent être employés confor-mément à ce qui a été annoncé au dona-teur potentiel, donc – sauf mentionexpresse dans l’appel - exclusivementpour la mission sociale ;
- si les fonds sont conservés suffi-samment longtemps par l’organismepour que leur placement dégage desproduits financiers, ceux-ci doiventbénéficier aux actions, au même titreque les dons provenant de la collecte.
L’élargissement de lacompétence de la Cour
L’article 20 de la loi de finances rec-tificative du 30 décembre 2009 a permisdeux novations :
1. Il a étendu la compétence de laCour au contrôle de la conformité entreles objectifs des organismes bénéficiantde dons ouvrant droit à un avantage fis-
cal et les dépenses financées par cesdons, lorsque le montant annuel deceux-ci excède 153 000 € ;
2. Il a introduit une possibilité desanction : lorsqu’il reçoit de la Cour unedéclaration de non-conformité, le minis-tre chargé du budget peut désormais« suspendre de tout avantage fiscal lesdons, legs et versements effectués auprofit de l'organisme visé dans la décla-ration ».
En matière de générosité publique,la Cour a toujours eu pour objectif lecontrôle du respect de la volonté dudonateur, et elle a considéré le donateur– ou le donateur potentiel - comme lepremier destinataire des travaux de laJuridiction. Elle conservera cette préoc-cupation dans l’exercice de la missionélargie que la loi lui a récemment confiéevis-à-vis des organismes bénéficiant dedons ouvrant droit à avantage fiscal.
Les organismes faisant appel à la générosité publique
28 La «décristallisation»des pensions des ressortissants des terri-toires autrefois soussouveraineté française
Des pensions restéesfigées dans leur montant
La Cour constatait en 2010 que lespensions servies aux anciens combat-tants des territoires anciennement sousla souveraineté française étaient restéesfigées, dans leur montant comme dansleur forme juridique, à la date des indé-pendances. Cette situation de fait, déro-gatoire au droit commun des pensions,était source d’inégalités de traitementpersistantes, entre Français et étrangersd’une part, et entre les différentes natio-nalités concernées d’autre part. Enconséquence, la Cour préconisait un ali-gnement intégral du régime des « cristal-lisés », qu’il s’agisse des pensions d’inva-lidité ou des pensions civiles et militairesde retraite, sur le régime de droit com-mun français.
L’alignement sur le droitcommun
A la suite de la décision du Conseilconstitutionnel du 28 mai 2010 sur lapremière question prioritaire de consti-tutionnalité qui lui était posée, et de
l’adoption de l’article 211 de la loi definances pour 2011, suivie du décretn° 2010-1691 du 30 décembre 2010,cette recommandation a été prise encompte.
A compter du 1er janvier 2011,toutes les pensions militaires d’invali-dité, les pensions civiles et militaires deretraite et les retraites du combattant,servies aux ressortissants des pays outerritoires ayant appartenu à l'Unionfrançaise ou à la Communauté ou ayantété placés sous le protectorat ou sous latutelle de la France, sont calculées sur labase du régime de droit commun.
La Cour s’assurera de la bonne miseen œuvre de ce nouveau dispositif,notamment en matière d’informationdes bénéficiaires potentiels sur lesdémarches qu’ils doivent entreprendrepour faire réviser le niveau de l’indiceservant au calcul de leur pension.
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29 Les autorités de régulation financière
La Cour a contrôlé, à partir de juillet2006, les trois principales autorités decontrôle et de régulation financière quisont la Commission bancaire, l’Autoritéde contrôle des assurances et desmutuelles (ACAM) et l’Autorité desmarchés financiers (AMF).
Elle a procédé, dans son rapportpublic annuel de février 2009, à une éva-luation comparée de ces trois autorités.La crise bancaire mondiale qui s’estdéveloppée à partir de l’automne 2008 amis en lumière le rôle crucial que devaitjouer un système de régulation finan-cière responsable et adapté, et lesréponses apportées par les autoritésfrançaises, dans le cadre des principesd’action dégagés au niveau international,se sont inscrites dans la ligne des recom-mandations que la Cour avait émises àl’occasion de ses enquêtes.
Ainsi, l’ordonnance n°2010-76 du21 janvier 2010 a procédé à la simplifica-tion des structures de contrôle et derégulation que la Cour estimait oppor-tune, et elle a aménagé de nouvelles obli-gations de surveillance dans la protec-tion des épargnants, qui avait été unthème particulièrement examiné par laCour.
La loi de régulation bancaire etfinancière du 22 octobre 2010 a, pour sapart, consacré des avancées substan-tielles concernant l’organisation de lasurveillance des risques systémiques etle renforcement des pouvoirs des autori-tés, dont les modalités concrètes satis-font, dans leur ensemble, les préconisa-tions de la Cour.
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30 Les services centrauxchargés de l’outre-mer
En 2006, la Cour observait notam-ment que les deux services du ministèrede l’outre-mer, la direction des affairespolitiques, administratives et financières(DAPAF) et la direction des affaires éco-nomiques, sociales et culturelles(DAESC), assuraient mal la coordina-tion interministérielle, tandis qu’ilsgéraient des crédits ne représentantqu’une part minoritaire de ceux consa-crés à l’outre-mer.
La création de la déléga-tion générale à l’outre-mer (DéGéOM)
La DAPAF et la DAESC ont été pla-cées en mai 2007 sous l’autorité duministre de l’intérieur, de l’outre-mer etdes collectivités territoriales, le secrétaired’Etat à l’outre-mer en disposant en tantque de besoin. Puis, elles ont été rempla-cées en septembre 2008 par laDéGéOM.
La mise en place de la DéGéOM aété laborieuse : calendrier contraint,désignation tardive du préfigurateur,accompagnement insuffisant des res-sources humaines, difficultés à pourvoirles postes. Fin 2008, l’effectif était trèsinférieur à celui prévu, composé pourmoitié d’agents nouveaux, et la passa-tion des dossiers était parfois probléma-tique.
Le resserrement de l’orga-nisation
A la suite des recommandations dela Cour, c’est une direction d’administra-tion centrale unique qui a été mise enplace, et structurée autour de trois fonc-tions : coordination des politiquespubliques, fonctions juridiques et insti-tutionnelles, évaluation et prospective.
L’essentiel des « fonctions support »a été transféré aux services compétentsdu ministère de l’intérieur, avec lesemplois correspondants, ce qui permetdes économies d’échelle. L’articulationentre la DéGéOM et les autres services du ministère fonctionne désormais cor-rectement.
Un rôle interministériel àaffirmer
La DéGéOM conserve la gestion dela mission budgétaire “Outre-mer”, gèrede nombreuses subventions et abrite leservice de l’état-civil de l’outre-mer etl’état-major du service militaire adapté.Mais sa fonction d’impulsion et de coor-dination interministérielle reste fragile :absence de réunion de la commissioninterministérielle de coordination desinvestissements publics ; secrétariat ducomité interministériel de l’outre-merassuré par le secrétariat général du gou-
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vernement ; articulation peu claire avecla DATAR pour la politique contrac-tuelle.
En outre, de fortes contraintes deproductivité ont été imposées à la délé-gation, réduite de 83 emplois, dont seu-lement 46 correspondent au transfertdes fonctions support, alors même quela part relative des catégories supérieuresn’y a pas progressé. Ni le nombre, ni leprofil des emplois mis à disposition pard’autres ministères ne sont précisés, etl’interministérialité des recrutements nes’est pas accrue.
Dans ses deux premières années, laDéGéOM a été confrontée à la crise auxAntilles et a dû assurer le suivi complexedu projet de LODEOM. Trois déléguésgénéraux se sont succédé, et le ministrede l’intérieur et le secrétaire d’Etat
chargé de l’outre-mer ont changé. Lesservices de la DéGéOM ont été écartésde la phase consultative de l’organisa-tion des “états-généraux de l’outre-mer”. Le cabinet du ministre chargé del’outre mer comprend une soixantained’agents, dont une dizaine de cadres, àcomparer à une DéGéOM dont leseffectifs ont diminué.
Les réunions interministérielles setiennent rarement en présence du délé-gué général. Les relations avec plusieursministères sont difficiles, l’informationcircule mal et certains ministères ne res-pectent pas les règles et délais de saisinefixés par le Premier ministre ; d’autresn’ont pas encore désigné de correspon-dant.
Les services centraux chargés de l’outre-mer
�réunir les conditions pour quela DéGéOM exerce au mieux sa mis-sion :
- facilitation du recrutement desagents issus d’autres ministères;
- appui de son action par le rappelà l’ordre quant aux règles de saisine et
la désignation systématique de corres-pondants ;
- stabilité dans le temps de sonéquipe de direction.
Recommandations
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31 Le Bureau desrecherches géologiqueset minières (BRGM)
La Cour a examiné à plusieursreprises les comptes et la gestion duBureau des recherches géologiques etminières (BRGM), établissement publicindustriel et commercial.
Une gestion critiquée
Le contrôle précédent, portant surles exercices 1999 à 2002, au cours des-quels le BRGM exerçait des activitésd’exploitant minier, avait conduit laCour à adresser aux ministres de tutelleun référé portant sur trois points :
- la nécessité de définir les nouvellesmissions du BRGM et d’assurer sonéquilibre financier futur ;
- une gestion plus rigoureuse,notamment en mettant fin aux dysfonc-tionnements comptables liés à la difficilemise en place d’un progiciel ;
- les conséquences financières del’engagement dans la construction d’uneusine de traitement de nickel enNouvelle-Calédonie.
Des améliorations impor-tantes
Le dernier contrôle, portant sur lesexercices 2003 à 2008, a permis deconstater que les recommandations de laCour ont été largement suivies.
Le décret du 20 septembre 2004 adéfini les nouvelles missions du BRGM,autour de trois axes : la recherche dansle domaine des géosciences, l’expertiseau profit des autorités publiques dans lemême domaine et les activités interna-tionales. Des contrats quadriennauxdéfinissent les objectifs du BRGM dansle cadre de ses nouvelles missions. Cettenouvelle stratégie a permis à l’établisse-ment de redresser ses comptes : sonrésultat d’exploitation est devenu positifdès 2004 pour s’élever à 10,6 M€ en2008.
En outre, le BRGM a amélioré sagestion et ses logiciels comptables fonc-tionnent correctement.
S’agissant des risques que le BRGMpouvaient courir du fait de son engage-ment dans un projet d’usine de nickel enNouvelle-Calédonie, l’établissement acédé sa participation dans ce projet à lasociété de participation minière du sud,société à l’encontre de laquelle il disposedésormais d’une créance de 67,4 M€,couverte par une provision de 10 M€.Cette provision a été jugée insuffisantepar les commissaires aux comptes. Unrisque résiduel subsiste donc dans cedomaine.
Toutefois, la création, pendant lapériode examinée, d’une école d’applica-tion des géosciences apparaît d’un inté-rêt des plus limités.
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�réformer l’organisation duBRGM pour créer une direction finan-cière de plein exercice et modifier lesfonctions de la direction de la produc-tion ;
�en matière financière, améliorerles procédures de contrôle interne etd’audit.
Recommandations
Le Bureau des recherches géolo-giques et minières (BRGM)
32 Le personnel de lanavigation aérienne
La Cour a examiné à plusieursreprises la gestion des ressourceshumaines à la direction générale del’aviation civile (DGAC) : en 2002 (rap-port public thématique), en 2006, puisen 2010. Dans son rapport publicannuel de 2010, la Cour dressait unconstat sévère, notamment sur l’opacitéde l’organisation du travail qui posaitdes problèmes de productivité et desécurité.
Un an après la publication de ce rap-port, la DGAC a mis fin aux pratiquesles plus contestables et a régularisé lesrégimes indemnitaires de ses agents.
Depuis juin 2010, un système devérification permet de connaitre lesheures de contrôle réellement effectuéespar chaque agent. Il a été ainsi mis fin ausystème d’absences officieuses (clai-rances) mis en place par les contrôleursaériens, à la faveur d’une organisation du
travail opaque. Des difficultés ont étérencontrées localement, mais elles sontrestées limitées, malgré l’émotion qu’asuscitée la mise en place de ces vérifica-tions.
Ces mesures constituent une avan-cée importante. Toutefois, la Cour avaitconstaté que cette même opacité n’avaitpas permis à la direction de la sécuritéde l’aviation de disposer des procéduresnécessaires pour s’assurer de l’aptitudedes contrôleurs à exercer leur métier. Unan après, les informations dont disposela direction de la sécurité sont toujourslacunaires.
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33 Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche
Dans son rapport public de 2007, laCour avait fait le constat que le CentreNational de Recherche scientifique(CNRS) n’était pas parvenu à redéfinirson positionnement dans un paysage dela recherche en forte évolution. En2010, la Cour a souhaité faire le bilan dela mise en œuvre de ses recommanda-tions.
Une gouvernance réfor-mée
Le décret du 29 octobre 2009confie au président du CNRS la direc-tion générale de l’établissement. Enapplication de ces dispositions, un prési-dent directeur général a été nommé le20 janvier 2010.
Le contrat d’objectifs signé avecl’Etat le 19 octobre 2009 a été rapide-ment suivi d’effets, avec en particulier lacréation de dix instituts disciplinaires,début 2010, en lieu et place des anciensdépartements scientifiques. Il est cepen-dant privé de toute déclinaison finan-cière chiffrée.
Des avancées à poursui-vre
Pour mettre en œuvre des partena-riats rénovés et équilibrés par sites uni-versitaires, les fonctions qui demeure-ront au sein du CNRS doivent être pré-
cisées ; ce dernier doit également sedoter de modes gestion et d’instrumentsde pilotage modernisés.
Si la modernisation comptable esten voie d’achèvement, les comptes duCNRS ayant été certifiés avec réservesdepuis 2008, la modernisation budgé-taire reste à concrétiser. Ce n’est qu’àcompter de 2010 qu’ont été mises enplace les procédures rénovées quiauraient dû accompagner la mise enœuvre de la LOLF. Deux questions res-tent à régler : le niveau des reports etl’affectation des crédits aux unités derecherche.
Une adaptation partielledes instruments de pilo-tage
Les systèmes d’évaluation ont étémis en cohérence. Des interfaces entreles systèmes d’information des parte-naires du CNRS dans ses unités mixtesde recherche, soit 90 % des 1000 unitésque compte le Centre, doivent êtrecréées. Enfin, le CNRS dispose d’undirecteur scientifique référent sur lesgrands sites universitaires.
Certains dispositifs permettant d’as-surer des passerelles entre activités derecherche et activités d’enseignementont vu le jour, mais ils ne concernent àce stade que des effectifs limités. Dans lemême temps, l’accueil d’enseignants
Le CNRS dans le nouveau paysagede la recherche
chercheurs en délégation ne s’est pasdéveloppé et les résultats en matière derecrutement d’enseignants chercheurspar le CNRS sont inquiétants.
La gestion des unités derecherche : une réforme àconduire d’urgence
Dans les unités mixtes, c’est-à-diredans 90 % des laboratoires, le CNRS nedispose qu’une fois tous les quatre ansd’une vision consolidée des moyens
humains et financiers. Malgré une prio-rité affichée, les réalisations obtenues àce jour sont particulièrement limitées.Ceci suppose que soit réglée la questiondes personnels affectés à ces tâches auCNRS. Il faudra également que le nou-veau système permette aux établisse-ments d’assurer le pilotage financier deleur gestion.
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�Participer activement à l’émer-gence de pôles universitaires d’excel-lence ;
�Développer les passerelles entreles emplois de chercheurs et d’ensei-gnants-chercheurs en se donnant descibles ambitieuses et mesurables ;
�Réformer d’urgence la gestionfinancière des unités mixtes derecherche ;
�Régler dans les prochains bud-gets la question des reports et de l’af-fectation des crédits aux unités derecherche.
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34 La préparation et lesuivi de l’exécution du budget de l’Etat
Dans les rapports qu’elle établitannuellement sur les résultats et la ges-tion budgétaire de l’Etat ainsi que sur lesouvertures et annulations de créditsopérées par voie réglementaire, la Courformule des recommandations relativesà la préparation et au suivi de l’exécutiondu budget de l’Etat. Le suivi de dix-septd’entre elles met en évidence une évolu-tion progressive mais encore trop limi-tée des pratiques.
Plusieurs recommandations desti-nées à préciser le cadre d’exécution dubudget de l’Etat, à renforcer le suivi desdépenses des opérateurs et à reclassercertaines recettes de l’Etat ont été assezlargement mises en œuvre. Elles contri-buent à clarifier l’information budgé-taire et à améliorer le pilotage de l’exécu-tion.
D’autres recommandations ont étépartiellement mises en œuvre. Elles por-taient notamment sur les insuffisancesd’ouvertures de crédits en loi definances initiale par rapport aux besoinsprévisibles, la comptabilisation et lepaiement des dépenses exigibles aucours de l’exercice, ou l’aménagementde la norme utilisée pour limiter l’évolu-tion des dépenses de l’Etat. Il en est demême pour des recommandations sur lesuivi et l’évaluation des dépenses fiscaleset sur la gestion budgétaire : la période
complémentaire qui permet de prolon-ger au-delà du premier janvier l’exécu-tion des dépenses de l’exercice précé-dent a été réduite, les rapports annuelsde performance sont établis plus rapide-ment après la fin de l’exercice et la bud-gétisation des dépenses en autorisationsd’engagement s’est étendue. Les progrèsconstatés doivent être parachevés.
Certaines recommandations n’ontpas encore été suivies d’effet notam-ment celles se rapportant à la comptabi-lisation de toutes les obligations juri-diques nées au cours de l’exercice, à l’in-formation du Parlement sur l’évolutionde l’endettement à court terme ouencore au rattachement des comptesspéciaux concourant à la mise en œuvred’une politique publique aux missionscorrespondantes du budget général.
Le retard pris pour mettre en œuvreplusieurs des principales recommanda-tions de la Cour ne résulte pas, dans laplupart des cas, d’une difficulté tech-nique et elles devraient pouvoir êtrerapidement suivies d’effet afin d’amélio-rer la qualité de l’information budgétaireet de favoriser un meilleur pilotagefinancier des politiques publiques.
35 Les effets de la certifi-cation des comptes del’Etat
Chaque année, la Cour a la respon-sabilité de fournir l’assurance que lescomptes de l’Etat sont réguliers et sin-cères et donnent une image fidèle de sonpatrimoine et de sa situation financière,au regard du référentiel que constitue lerecueil des normes comptables de l’Etat.
Cette certification est un voletessentiel de la réforme voulue par lelégislateur organique dans le cadre de laLOLF. Elle doit garantir une informa-tion fiable du Parlement, des administra-tions et des citoyens. La crise écono-mique et financière n’a fait qu’accroîtrela nécessité d’une pleine transparencedes comptes.
En assortissant ses certificationsd’un nombre important de réserves, laCour a choisi d’accompagner la mise enœuvre de la réforme, tout en délivrantau Parlement une information détailléesur les limites des comptes de l’Etat.
L’exercice 2009 : une année de progrès
Dans son acte de certification,rendu public le 25 mai 2010, la Cour adécidé de lever trois réserves formulées
sur les comptes du précédent exercice.Au total ce sont 10 réserves qui ont puêtre levées en l’espace de trois ans(1).
Malgré ces améliorations, neufréserves, dont huit substantielles, ont étéreconduites. La totalité des postes desétats financiers reste affectée d’incerti-tudes, de désaccords, de limitations.Deux réserves ont un caractère structu-rel. Elles résultent de l’inadaptation dessystèmes d’information financière etcomptable de l’Etat et de l’insuffisanteefficacité de ses dispositifs de contrôleinterne. Deux réserves concernant lesimmobilisations financières visent letraitement comptable de la Caissed’amortissement de la dette sociale et lesincertitudes sur la valorisation des opé-rateurs de l’Etat à son actif. Trois autresréserves portent sur les actifs du minis-tère de la défense, la valorisation du parcimmobilier de l’Etat et les immobilisa-tions et stocks des ministères civils.
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(1) De nouvelles réserves ayant par ailleurs été formulées au cours de la même période.
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Un pilotage des servicesde l’Etat qui reste essen-tiellement fondé sur uneapproche budgétaire
L’enrichissement du suivi des opéra-tions budgétaires, c'est-à-dire des seulsencaissements et décaissements del’exercice, par des informations denature patrimoniale demeure marginal.Ainsi, les éléments résultant de la meil-leure connaissance comptable du parcimmobilier, de l’amélioration du recen-sement des provisions pour risques etcharges, du coût de détention et d’entre-tien des équipements nécessaires à laconduite des activités de l’Etat ne sontpas mobilisés à des fins d’aide à la déci-sion.
Pourtant, quelles que soient encoreses limites, la comptabilité générale peutd’ores et déjà fournir aux administra-tions des informations dont elles ne dis-posaient pas jusque là, utiles au pilotagede leur gestion. Ces données doiventmaintenant être utilisées.
36 Les mesures législativesconcernant la sécuritésociale et les retraites
Comme les années précédentes, laCour des comptes a examiné dans quellemesure les dispositions de la loi definancement de la sécurité sociale(LFSS), ainsi que celles, juste anté-rieures, de la loi portant réforme desretraites, reflétaient ses précédents tra-vaux et ses recommandations.
Plusieurs recommandations réité-rées de la Cour, qui portent sur desquestions structurelles, ont fait l’objet dedispositions dans la loi de financementpour 2011. C’est en particulier le caspour le financement des déficits,puisqu’est prévue une reprise de dettepar la caisse d’amortissement de la dettesociale (CADES), pour le suivi de l’ob-jectif national des dépenses d’assurancemaladie (ONDAM), rendu plus rigou-reux comme le souhaitait la Cour.
La Cour relève cependant que lesmesures décidées restent, en particulierpour la réduction des niches sociales, endeçà de ses préconisations et qu’ellesn’ont pas eu d’effet significatif sur laréduction des déficits, qui constituepour la Cour un impératif absolu.
Plusieurs dispositions de la loi sur laréforme des retraites correspondentégalement à des préconisations, parfoisanciennes, de la Cour. Dans deux cas, laloi annonce des études complémentairespour aller dans le sens des préconisa-
tions de la Cour, d’une part pour uneplus grande harmonisation des règles etdes barèmes entre invalidité et handicap,d’autre part pour une réforme des com-pensations démographiques de labranche retraite. La LFSS prévoit, quantà elle, la suppression de la compensationdémographique maladie, ce qui répondégalement à une recommandation de laCour.
Plusieurs dispositions permettent enoutre une plus grande convergenceentre les règles du régime général etcelles applicables à la fonction publique :la réduction du délai minimal permet-tant de valider des droits à retraite dansla fonction publique, la suppression dela possibilité de départ en retraite pourles parents de trois enfants et plus, après15 ans dans la fonction publique, ouencore la révision à la baisse des bonifi-cations de durée d’assurance, prévuespour certaines catégories de fonction-naires.
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37 La Coface
Dans une enquête conduite en 2008à la demande de la commission desfinances du Sénat, la Cour a contrôlé laCoface qui gère, pour le compte et avecla garantie de l’Etat, les opérations d’as-surance des risques à l’exportation desentreprises français qui ne peuvent pasêtre réassurées sur le marché.
Un renforcement de lademande de soutien desentreprises
La crise économique l’explique lar-gement. En 2008, la Cour avait relevéune tendance à la réduction desdemandes des entreprises pour les pro-cédures publiques de la Coface, princi-palement en ce qui concerne l’assurancecrédit. Les garanties prises au titre del’assurance crédit ont de fait triplé pas-sant de 7,5 Md€ en 2008 à plus de20 Md€ en 2009. La Cour recommandede transférer, au moins partiellement, àun opérateur bancaire cette procéduredont les coûts de gestion demeurent éle-vés.
Une gestion plus perfor-mante
Les recommandations que la Couravait adressées pour améliorer la gestiondes procédures publiques ont globale-
ment été suivies, tant en ce qui concernela rationalisation de l’organisation de laCoface pour l’instruction des demandesdes entreprises que la meilleure identifi-cation des effectifs affectés à la gestiondes garanties publiques.
Mieux évaluer les risques
Les recommandations relatives àl’appréhension des risques supportéspar l’Etat formulées en 2008 ont prisune acuité nouvelle. De fait, les risquespris au titre de l’aéronautique, qui repré-sentent 20 % des engagements sous-crits, ne sont pas correctement provi-sionnés. La Cour continue surtout deregretter que toutes les conséquences nesoient pas tirées, par l’Etat, du calculréalisé pour déterminer le capital néces-saire pour faire face aux risques liés àl’assurance crédit. Elle réitère en consé-quence sa recommandation visant àdéfinir le niveau des risques que l’Etatsouhaite couvrir avec les capitaux pro-pres du compte des procédurespubliques de la Coface pour en déduireles prélèvements annuels qu’il peut fairesur la trésorerie du compte.
38 La réorganisation de la collecte de la taxe d’apprentissage dans le secteur des transports et de la logistique
A la suite du contrôle des orga-nismes collecteurs de la taxe d’appren-tissage (OCTA) dans la branche dutransport et de la logistique la Couravait constaté des dysfonctionnementsmajeurs, dont elle a fait part, par référédu 23 juillet 2008, aux ministres chargésdes transports, de l’emploi, de l’éduca-tion nationale et du budget, qui exercentla tutelle de ces associations.
Elle soulignait l’opacité du dispositifde collecte et relevait la constitution de« groupes de fait » autocontrôlés, auxactivités parfois très éloignées de toutemission de service public, sans que cesdérives aient appelé de réactions desadministrations concernées. La Courrecommandait donc une remise enordre immédiate et profonde.
L’organisation de la col-lecte a évolué depuis2008
L’AFT (association pour la forma-tion professionnelle dans les transports)est désormais le seul organisme collec-teur de la taxe d’apprentissage, les autresassociations ayant perdu leur agrément
en 2009. L’organisation de ce groupe aelle-même été simplifiée : les 27 sociétésciviles immobilières qui en dépendaientont été fusionnées en une seule et lesdiverses associations opérant dans ledomaine de la formation continue ontété regroupées en un organisme unique.
Une évolution inachevée
La fixation des rémunérations de sesdirigeants continue à échapper aucontrôle de la tutelle de l’AFT tandisque la transparence financière du groupereste perfectible, faute à ce jour decomptes consolidés certifiés par uncommissaire aux comptes.
La distinction entre les activités decollecte et celles relevant du domaineconcurrentiel (formation) reste impar-faite. La situation des OCTA gagnerait àse rapprocher de celle des organismesparitaires collecteurs des fonds de la for-mation professionnelle continue(OPCA), dont la collecte est la missionessentielle, à l’exclusion de toute activitéde prestations de formation profession-nelle.
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L’exercice de la tutellereste marqué par d’impor-tantes faiblesses
Après une mobilisation consécutiveau référé de la Cour, les ministères detutelle ont peu fait évoluer leur pratique.Ils n’ont notamment pas mis en placeun « comité d’engagement et de suivi »,chargé d’approuver la répartition de la
ressource fiscale affectée à l’AFT, alorsmême qu’ils s’y étaient engagés à la suitedu référé de 2008, se privant ainsi d’uninstrument de pilotage de cet opérateur.
La Cour souligne la nécessité d’unrenforcement de la vigilance des pou-voirs publics pour que soient conduitesà leur terme les évolutions amorcées en2009.
39 Le GIP Habitat et interventions socialespour les mal-logés et les sans-abri
Dans un précédent contrôle inscritau rapport public annuel de 1999, laCour avait établi un bilan critique del’exercice de ses missions de relogementpar le « groupement d’intérêt public(GIP) habitat et interventions socialespour les mal-logés et les sans abri ».
Elle avait posé la question de lapérennité de cette structure.
Finalement reconduit en 2003, leGIP a connu un très fort développe-ment qui s’est traduit en 2007 par undoublement de la subvention de l’Etat.Son activité a été recentrée, et ses mis-sions sont davantage encadrées.
La Cour note que l’existence decette structure apparaît justifiée en Ile-de-France pour assurer le relogementd’urgence, et que les tutelles sont satis-faites de ses interventions. Le risque delui voir confier des missions sans rap-port direct avec son objet reste cepen-
dant bien réel. La Cour appelle l’atten-tion sur les conséquences de l’augmen-tation du recours au mécanisme desbaux glissants jusqu’en 2009. Ellerecommande de mettre en place unesécurisation des recouvrements du GIPet de maintenir les moyens d’un contrôlede cette structure. La gestion interne duGIP doit encore être améliorée.
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40 L’Ecole nationale de lavoile et des sports nautiques
L’examen des suites données auxrecommandations que la Cour avaitfaites à l’issue de son contrôle de l’Ecolenationale de voile et des sports nau-tiques (ENVSN), pour les exercices1995 à 2004, montre que, malgré desavancées, certains chantiers restentencore à engager. En outre, l’évolutiondu contexte dans lequel s’insère l’activitéde l’Ecole appelle une réflexion pluslarge sur le devenir de cet établissement.
De nouvelles formationset l’extinction desdiplômes révolus
L’Ecole devait repositionner sesformations sur la préparation aux nou-veaux diplômes créés par le ministèrechargé des sports, et inscrire l’accueildes sportifs de haut niveau dans le cadred’une relation plus soutenue avec lafédération française de voile (FFV).
L’Ecole a signé en juin 2009 uneconvention avec la FFV qui la reconnaitcomme un « Centre d’excellence natio-nale multi-ressources pour l’ensembledu haut niveau, et pour les supportsvoile légère, inshore, handivoile ». Surcette base, la convention décline une
série d’actions qu’il appartient à l’Ecolede mettre en œuvre en relation avec laFédération.
Certaines carences depilotage demeurent
Le pilotage de l’établissement souf-frait de plusieurs carences : absence deprojet d’établissement ; absence de lettrede mission au directeur de l’école ;absence d’outil global de contractualisa-tion entre l’établissement et sa tutelle. Lasituation n’a que partiellement évolué :seul un contrat de performance entre leministère et l’Ecole, pour la période2010-2012, a été signé en novembre2010.
Certes, l’Ecole se trouve aujourd’huidans une phase de transition qui rendencore difficile la détermination de ceque pourrait être un profil renouveléd’activités. Mais, pour cette raison, laCour insiste sur la nécessité d’élaborerun projet d’établissement qui doit per-mettre dès 2012 de déterminer le deve-nir de l’école.
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La mauvaise connaissancedes coûts
La politique tarifaire de l’Ecole (prixdes formations, des stages, de l’hôtelle-rie et de la restauration) n’était pas ados-sée à une connaissance de ses coûts. LaCour incitait donc l’établissement à met-tre en place une comptabilité analytique.
La situation n’a guère évoluépuisque l’Ecole n’a toujours pas lacomptabilité analytique lui permettantde disposer d’un référentiel fiable pourétablir ses tarifs. Dès lors, ce devrait êtreun chantier prioritaire.
Un faible niveau de fréquentation
Le contrôle de la Cour a conduit àsouligner la faible fréquentation de l’hô-tellerie et de la restauration dont disposel’Ecole sur son site. Faute d’une comp-tabilité analytique précise, il est difficiled’apprécier les coûts induits par cetteinsuffisance globale de fréquentation.
Une réflexion pourrait être opportu-nément menée sur les perspectives decette activité et les moyens d’en réduireles coûts.
Les logements pournécessité absolue de service
La Cour avait constaté que lesconditions dans lesquelles étaient attri-bués six logements pour nécessité abso-lue de service souffraient d’une insuffi-sance de base réglementaire. Cette situa-tion demeure. La tutelle de l’Ecole a réi-téré son engagement à rédiger une circu-laire pour mieux encadrer les conditionsde logement dans ses établissementspublics.
L’activité de l’ENSV s’inscrit dansun cadre dont la structuration a été ren-forcée par la convention qui l’unit dés-ormais à la fédération française de voileet le contrat de performance avec satutelle récemment signé. Elle doit met-tre à profit le délai qui court jusqu’àl’échéance 2012 pour élaborer un projetd’établissement dont la consistance serala condition de sa pérennité.
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41 Chorus et les systèmesd’information finan-cière de l’Etat
Chorus est le plus grand projetinformatique de gestion mené par l’Etatà ce jour. Il a pour objectifs principauxd’améliorer la gestion de l’Etat en la ren-dant plus efficace et de garantir la fiabi-lité des comptes de l’Etat. Lancé en2006, Chorus doit être déployé sur l’en-semble du territoire, pour tous les ser-vices gestionnaires et comptables detous les ministères(1), en 2011. Cedéploiement concerne 35 000 utilisa-teurs. En 2012, la comptabilité généralede l’Etat, c’est-à-dire l’enregistrement etla valorisation de l’ensemble du patri-moine, des créances, des dettes et desengagements de l’Etat sans exception,doit être tenue par cette application.
Un projet majeur dont ledéploiement est difficile
Chorus a connu des difficultés dedéploiement. Début 2010, les dépensesde plusieurs ministères, à commencerpar celui du ministère de la défense, ontconnu des retards de paiement, d’unmontant maximal évalué à 6 Md€ enjuillet, qui ont provoqué des difficultésde trésorerie pour les fournisseurs de
l’Etat. Ces retards n’étaient pas totale-ment résorbés début décembre 2010.
Des améliorations com-promises
L’insuffisante révision des procé-dures et processus qui aurait dû accom-pagner le déploiement de Chorus com-promet les améliorations de la gestionpublique attendues du projet. Le choixstratégique opéré en 2006 consistait às’appuyer sur un progiciel de gestionintégrée existant sur le marché, utilisépar d’autres grandes organisations etentreprises publiques et privées, ce quinécessitait une refonte complète desprocessus de gestion pour pouvoir utili-ser au maximum les capacités offertespar le nouvel outil. Cette refonte n’estpas allée jusqu’à son terme pour toutesles étapes de la dépense :
- le suivi des engagements (c’est-à-dire des commandes passées par lesservices de l’Etat) n’est pas encoreassuré ;
- l’organisation de la chaîne de ladépense n’est pas encore efficace,notamment en matière de constatationdu service fait (correct enregistrement
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(1) Chorus assurera le paiement de toutes les dépenses de l’Etat, aux deux exceptions notables des dépensesde personnel et des dépenses fiscales.
Chorus et les systèmes d’information financière de l’Etat
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de la réception des biens ou servicescommandés) et de suivi des pièces justi-ficatives, mais aussi d’adaptation des res-titutions aux besoins des utilisateurs ;
- le développement de la comptabi-lité générale subit des aléas, la concep-tion de ce volet du projet ayant été tar-dive.
Ces insuffisances ont des consé-quences directes sur la qualité descomptes de l’Etat.
Des carences stratégiquesdans les choix d’organisa-tion
Le choix initial de maintenir l’orga-nisation comptable inchangée alorsqu’une rationalisation était possible etnécessaire, l’absence de décisions enmatière de comptabilité analytique, decomptes consolidés ou de fiabilité desdonnées relatives au parc immobilier,constituent autant d’insuffisances. Lagouvernance du projet demeure enquestion, les grandes orientations straté-giques du projet souffrant d’un manquede coordination interministérielle.
Enfin, la Cour relève un manque detransparence et de maîtrise des coûts duprojet. Si les coûts directs du projet sontévalués à 1 Md€ sur 10 ans par le minis-tère chargé du budget, ce chiffragerepose sur des bases fragiles, les scéna-rii prévisionnels sur lesquels il s’appuiedevant être actualisés ; par ailleurs, descharges, de l’ordre de 500 M€, doiventêtre ajoutées à ce chiffrage, notammentpour ce qui concerne l’adaptation àChorus des systèmes ministériels oul’environnement de Chorus. Le coûttotal du projet pourrait atteindre1,5 Md€ sur la période 2006-2015.
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Chorus et les systèmes d’information financière de l’Etat
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Recommandations
�clarifier la gouvernance du pro-jet et l’articuler davantage avec celledes autres projets structurants(Copernic, opérateur national de paye,systèmes d’information logistiques) etfavoriser l’émergence d’une stratégieinterministérielle cohérente, appuyéepar un soutien politique sur la durée ;
�faire des restitutions aux ordon-nateurs un chantier prioritaire, pourredéfinir les outils de pilotage et decontrôle ;
�refondre le règlement généralsur la comptabilité publique, en identi-fiant les filières hiérarchiques des nou-velles fonctions (centres de servicespartagés, services facturiers, unitésopérationnelles, etc.) et les actes sus-ceptibles de mettre en cause, dans lachaîne de la dépense et dans la chaînede la recette et des dépenses fiscales,les responsabilités juridiques respec-tives des ordonnateurs et des compta-bles ;
�ramener, dans une premièreétape, le nombre de comptes de ges-tion à une quarantaine ;
�tenir une comptabilité des enga-gements auditable pour assurer le suivides dettes de l’Etat vis-à-vis de sesfournisseurs ;
�développer les comptabilitésauxiliaires et fiabiliser les données «basculées » dans Chorus, dans le butd’exploiter au maximum les possibili-tés offertes par le progiciel de gestionintégrée et pour en optimiser le retoursur investissement ;
�faire du développement d’unevéritable comptabilité analytique àl’échelle de l’Etat une priorité de larévision générale des politiquespubliques.
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42 Le Centre national de lafonction publique territoriale (CNFPT)
Le Centre national de la fonctionpublique territoriale (CNFPT) est unétablissement public national chargé demissions liées à l’emploi et à la forma-tion des agents territoriaux. La Couravait mis en évidence, en 2002 et 2007,de nombreuses défaillances dans la ges-tion tant des personnels que de l’immo-bilier ou des véhicules.
Un nouveau contrôle portant sur lesexercices 2004 à 2009 a révélé la persis-tance de ces insuffisances.
Le CNFPT a tenté d’assurer la qua-lité de sa gestion en mettant en place desinstruments et procédures qui se sontvoulus contraignants. Font encoredéfaut cependant une connaissance desemplois et fonctions des agents permet-tant d’adapter les organisations internes,une véritable politique d’achat au-delàde la simple formalisation des procé-dures, une maîtrise des frais de transportet de déplacement, à l’origine de nom-breux gaspillages, ainsi qu’une compta-bilité analytique.
Les transformations profondes de laformation des agents territoriaux intro-duites par la loi du 19 février 2007 doi-
vent conduire le CNFPT à adapter laconfiguration des écoles que cette loi aen grande partie périmé, à renforcer lacollaboration avec les collectivitéslocales et à développer les coopérationsavec les centres départementaux de ges-tion, les universités et les réseaux profes-sionnels.
Le budget annuel du CNFPT estd’environ 350 M€, alimenté pour l’es-sentiel par une cotisation obligatoireassise sur les traitements des fonction-naires territoriaux. Ce caractère captifdes recettes, en forte augmentation dufait de l’évolution des effectifs de cesfonctionnaires, a garanti au CNFPT unecertaine aisance qui ne l’a pas conduit àmaîtriser les coûts de ses activités. Unplan ambitieux d’investissements immo-biliers de 150 M€ sur cinq ans, compre-nant notamment l’acquisition dans Parisintra-muros d’un nouveau siège sociald’un coût proche de 70 M€ a été adopté.Le CNFPT n’est cependant pas à mêmede justifier de tels investissements ainsique leurs futurs coûts de maintenancepar des études préalables.
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�rénover l’offre de formation ;
�perfectionner les outils de ges-tion ;
�maîtriser les dépenses ;
�adapter le montant des cotisa-tions aux activités et aus besoins quien découlent, en abaissant leur taux,fixé à 1 % en 1987, au plafond prévupar la loi, et inchangé depuis.
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43 Le Grand port maritimede Marseille : blocage social et déclin
Premier port de France, le Grandport maritime de Marseille (GPMM) afait l’objet d’une attention particulièrede la Cour, qui avait souligné dans sonrapport public thématique de juillet2006 l’urgence de la réforme dans lesports français.
Le GPMM n’a cessé dereculer dans la compéti-tion internationale
Il bénéficie pourtant de nombreuxavantages comparatifs dans ses deuxcomposantes, les bassins de Marseille àl’Est, le port de Fos à l’Ouest : unebonne situation sur la route maritimeentre l’Asie à l’Europe ; un coût de pas-sage raisonnable par rapport à ses prin-cipaux concurrents ; une grande facilitéd’accès ; de vastes réserves foncière àFos malgré les contraintes environne-mentales ; un réseau d’oléoducs à voca-tion européenne.
Néanmoins, le port de Marseille aperdu des parts de marché dans presquetous les secteurs, n’obtenant un certainsuccès que dans le domaine des croi-sières. Il n’a pas su s’inscrire dans l’ex-ceptionnel dynamisme du trafic desconteneurs et doit se contenter de la
27ème place européenne dans cedomaine. Il a accru sa dépendance àl’égard de la rente pétrolière, tout encédant également des positions dans cecréneau.
Une fiabilité compromisepar d’incessants conflitssociaux
Dans un paysage social dominé parun syndicat, des crises majeures, essen-tiellement autour de l’avenir de la manu-tention verticale, ont miné la vie du portdans les années récentes : 2005, 2007,2008, 2009 et, tout récemment, octobre2010. Ces crises, souvent marquées pardes violences, ont détourné du porttemporairement, voire définitivement,une partie du trafic.
Certes, les relations sociales connais-sent aujourd’hui une évolution quelquepeu différenciée dans les deux parties duport : toujours bloquées et marquées parune forte hostilité à la réforme sur lesquais marseillais et dans les bassinspétroliers, elles connaissent un début dedialogue autour de la réforme à Fos.L’image sociale renvoyée par le port àses clients demeure cependant négativeet pèse sur son avenir commercial.
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Des réformes inabouties
La réforme de 1992 de la manuten-tion horizontale, assurée par les dockers,est inachevée : les deux bureaux cen-traux de la main d’œuvre (BCMO) res-tent actifs à Marseille et à Fos, alorsqu’ils se sont éteints dans les autresports ; plutôt que de recruter directe-ment les dockers, les entreprises demanutention ont préféré recourir à desgroupements d’employeurs, gérés avecle syndicat dominant. La productivitédes dockers a décliné depuis 2007, sousl’effet d’un manque de réorganisation dutravail, conjugué à une augmentation deseffectifs, alors que les trafics reculaient.
Quant au personnel de la manuten-tion verticale, qui reste employé par leGPMM tant que la réforme de 2008n’est pas effective, il bénéficie d’unrégime de travail éloigné de celui desports concurrents : équipes de deux por-tiqueurs par engin de levage au lieud’équipes de trois pour deux engins,voire quatre pour trois ; taux d’utilisa-tion des portiques moitié moindre.Pendant qu’un portiqueur conduit l’en-gin, l’autre reste à proximité, occupé àdes tâches annexes ou en salle de repos.En définitive, le temps de conduiteeffectif d’un portiqueur est, par jour, de3 heures 30 à Fos et de 3 h à Marseille,la durée hebdomadaire s’établissant res-pectivement à 14 heures et 12 heures.
De surcroît, la Cour relève la persistancede « gratifications » irrégulières verséespar les entreprises de manutention, alorsqu’elles ont généralement disparu ail-leurs en France.
Une gestion des res-sources humaines malmaitrisée
Les dépenses de personnel pèsentde façon croissante sur les résultats.Malgré une inflexion en 2009, les objec-tifs du plan d’entreprise n’ont été res-pectés ni pour les effectifs ni pour lamasse salariale, en forte hausse. Le« maquis » des primes a encore étéétendu à la suite de la crise sociale de2005, les heures de récupération n’ontpas été véritablement gérées, l’octroi desheures supplémentaires n’a pas connutoute la rigueur souhaitable et lesdépenses d’action sociale ont été hors deproportion avec celles de ports françaiscomparables. Quant à l’absentéisme,trop important, il s’est encore aggravé.Enfin, le nombre de journées perduesdu fait des accidents de travail et de tra-jet a augmenté.
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� établir des indicateurs de la fia-bilité, et organiser le débat autourd’eux, en y associant les divers acteurs,internes et externes, du Port ;
� conduire à bien, sur les termi-naux concernés, les transferts, prévuspar la réforme portuaire, des outillageset de ceux qui les servent ;
� encourager, dans le cadre decette réforme, l’effort des opérateursde terminaux pour conduire l’adapta-tion de la manutention aux standardsinternationaux ;
�mieux maîtriser la gestion desressources humaines, en mettantnotamment en œuvre les recomman-dations de la Cour accompagnant lesanalyses présentées ci-dessus ;
� engager le Port dans une vérita-ble démarche de performance, par desplans évolutifs, adaptés régulièrement.
La Cour insiste, auprès des diri-geants du GPMM, mais aussi destutelles ministérielles et des représen-tants locaux de l’Etat, pour qu’ils sanc-tionnent, ou fassent sanctionner, lesdérives accompagnées de violences,notamment en portant plainte systé-matiquement.
De façon générale, l’autorité del’Etat doit s’exercer pleinement et avecconstance pour que les réformes vou-lues par le législateur soient effective-ment mises en œuvre, au GPPMcomme ailleurs.
Recommandations
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44 Les agences comptablesdes lycées et collègespublics
Le rapport public annuel de 2008,avait souligné les défaillances de la ges-tion comptable des 2.600 lycées et des5.200 collèges publics. La Cour avaitconstaté une mauvaise tenue de cescomptabilités en raison des insuffi-sances de l’organisation comptable. Elleavait relevé que les périmètres desagences comptables étaient très iné-gaux : à la rentrée 2006, 403 agences necomptaient qu’un seul établissement, etenviron 2.000 deux à quatre établisse-ments. La Cour observait également quela réglementation comptable était obso-lète.
Une révision d’ensemblede l’organisation desagences comptables
Chaque académie a été chargée dedéfinir une nouvelle carte comptable,permettant de faire passer progressive-ment l’effectif moyen des établisse-ments rattachés, à l’horizon 2012, detrois établissements à six établissements.Cette réorganisation doit s’accompagnerd’une amélioration de la formation desagents comptables et des personnels,ainsi que d’un renforcement des équipesdans les agences les plus importantes.
Ces orientations répondent engrande partie aux recommandations dela Cour. Celle-ci, toutefois, avait mani-
festé le souhait d’un regroupement plusaccentué des agences comptables. Enoutre, la séparation des fonctionsd’agent comptable et d’ordonnateur ausein des établissements d’enseignementscolaire n’a pas encore été engagée par leministère.
L’adoption d’une instruc-tion comptable actualiséeet simplifiée
Une réforme du cadre budgétaire etcomptable des collèges et lycées a étéengagée. Cette réforme, qui devrait êtretotalement mise en œuvre en 2013, pré-voit une simplification et une meilleurelisibilité du budget, afin de mieux rendrecompte de la globalisation croissantedes crédits. Par ailleurs, le budget seradésormais élaboré en tenant compte duprojet d’établissement et du contratd’objectifs conclu avec l’autorité acadé-mique. Ces orientations répondent engrande partie aux recommandations dela Cour. Les juridictions financières s’as-sureront toutefois que la mise en œuvrede ce nouveau cadre budgétaire etcomptable permettra une évolution desétablissements scolaires vers une plusgrande autonomie et vers un pilotagepar les résultats conforme aux orienta-tions de la loi organique relative aux loisde finances (LOLF).
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45 L’Etablissement publicd’insertion de la défense(EPIDe)
Une création improvisée
Dans un référé adressé en février2008 à la ministre de l’économie, desfinances et de l’emploi et au ministre dela défense, la Cour avait relevé que cetétablissement, destiné à l’insertionsociale et professionnelle de jeunes entrès grande difficulté, avait été créé en2005 dans l’improvisation, en mécon-naissance des règles de bonne gestion, etn’avait que des résultats faibles pour uncoût élevé. Elle recommandait un réexa-men de l’ensemble du dispositif.
Après un nouveau contrôle, la Courconstate que, malgré quelques remisesen ordre, l’Etat ne s’est toujours pas misen situation de réussir l’objectif d’inser-tion des jeunes en déshérence qu’ils’était fixé. Il a fallu attendre 2009 pourque l’EPIDe soit doté d’un contrat d’ob-jectifs et de moyens (COM), qui com-mence enfin à clarifier son positionne-ment et à mieux asseoir son fonctionne-ment.
Des coûts d’accueil restésélevés
L’établissement n’accueille que 2 000 « volontaires pour l’insertion »,loin de l’ambition initiale de 20 000,dans 20 internats, trop souvent situés enzone rurale, loin des possibilités d’em-
ploi. Un montage immobilier complexeet très déséquilibré impose à l’établisse-ment des engagements sur 25 ans, quirendent malaisé un redéploiement.
Le coût de l’accueil d’un jeune appa-raît élevé (40 000 € par an), sans que lesrésultats en termes d’insertion durabledans l’emploi semblent significative-ment meilleurs que dans d’autres dispo-sitifs beaucoup moins onéreux. Ladémarche d’évaluation prévue par leCOM a pris deux ans de retard et nepermet pas de vérifier que l’EPIDeaccueille réellement les jeunes les plus endifficulté et contribue efficacement àleur insertion.
La Cour préconise le gel des dispo-sitions du COM – en particulier de tousses aspects budgétaires et financiers –tant que les ministères de tutelle ne dis-poseront pas des résultats de cette éva-luation afin de pouvoir décider enconnaissance de cause de la poursuiteou de la dissolution de l’EPIDe.
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46 La participation de laFrance aux corps militaires européenspermanents
La France participe à huit corpsmilitaires européens permanents denature et d’importance très variables : leplus ancien et le plus structuré est la bri-gade franco-allemande. On peut égale-ment citer l’Eurocorps, des forces mari-times, et, plus récemment, des forces detransport aérien et une force de gendar-merie.
Des blocages persistants
Symboles de la construction euro-péenne et préfiguration de l’avenir, cesunités doivent faire face à de multiplesdysfonctionnements, signalés par laCour depuis 2003
Des contentieux, notamment fis-caux, ont bloqué pendant des années(17 ans dans le cas de l’Eurocorps) lamise en œuvre des accords internatio-naux nécessaires au bon fonctionne-ment de certains de ces corps.
La gestion opérationnelle de ces uni-tés est quotidiennement entravée par larègle de l’unanimité qui les gouverne,s’agissant d’entités internationales, là oùd’autres formules, plus souples, auraientpu être envisagées. La période récente,marquée par l’accroissement du nombredes participants et par la création denouveaux corps, s’est traduite par unedégradation de cette situation, hormis
pour le domaine aérien qui a enregistréquelques progrès.
La Cour s’était également inquiétéede la sous-utilisation manifeste de cesunités dans les opérations internatio-nales, alors que l’ambition qui avait pré-sidé à leur création aurait dû conduire àune visibilité et donc à une mobilisationimportantes. La situation n’a pas évoluédepuis l’origine et rien ne laisse prévoirune amélioration dans l’avenir.
La nécessité d’uneréflexion plus globale
La création de chacune de ces unitésa répondu à une situation particulière età des préoccupations purement natio-nales : pour remédier au caractère dispa-rate et à l’absence d’articulations de cesdifférentes forces entre elles, constatéspar la Cour dès l’origine, une adaptationde ces forces aux développementsrécents de la politique européenne desécurité et de défense (PESD) aurait puêtre envisagée.
Ces constats, dont la France ne sau-rait être tenue, loin de là, pour seule res-ponsable, devraient être à l’origine d’uneréflexion structurelle d’ensemble, dansune perspective de refonte et de réorga-nisation, voire de suppression.
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