Offentlige anskaffelser - følges regelverket?...hovedsak følger lov og regler for offentlige anskaffelser, og at kommunen er relativt lojale i forhold til inngåtte rammeavtaler

1

Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Hemne kommune

Januar 2009

2

Rapport fra Revisjon Midt-Norge IKS

- OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Hemne kommunes kontrollutvalg i perioden august - januar 2009. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 28.01.2009 Arve Gausen /s/ Ann Jorid Kjørsvik Hyttnes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Prosjektmedarbeider



Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag av kontrollutvalget i Hemne, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var:

"Kontrollutvalget viser til Plan for forvaltningsrevisjon for 2008 og vedtar oppstart av et forvaltningsrevisjonsprosjekt som setter fokus på innkjøp og innkjøpsforvaltning i Hemne kommune. I tillegg vil undersøkelsen imøtekomme kommunestyrets ønske i sak 46/2007 om en vurdering av hvilke konsekvenser Hemne kommunes tilslutning til Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler har medført for lokalt næringsliv."

Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært:

1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 8) Hvilken effekt har kommunens inntreden i STFK's innkjøpsavtale hatt for det lokale næringsliv?

For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhenta dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for utvalgte anskaffelser. I tilknytting til delproblemstilling 6 har revisor innhentet dokumentasjon fra Sør-Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt i rapporten som vedlegg 2. Hovedproblemstillingen besvares gjennom konklusjonene i delproblemstillingene: Kommunen har delegert innkjøpsfullmakt på enhetsnivå. I dette ligger at anskaffelsene kan foretas innen vedtatte budsjettramme for den enkelte resultatenhet og at den enkelte resultatenhet må ha kjennskap til anskaffelsesbestemmelsene. Revisors kontroller viser at kommunen ikke har foretatt noen form for konkurranse ved to anskaffelser under kr 500 000 i driftsregnskapet. Kommunen har ved anskaffelser under kr 500 000 i investeringsregnskapet fulgt gjeldende regelverk. Videre viser våre kontroller at det for anskaffelser over kr 500 000 i driftsregnskapet er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Anskaffelsene over kr 500 000 i investeringsregnskapet er i all hovedsak foretatt iht. gjeldende regelverk. Revisors kontroller avdekket at kommunens mal for anskaffelsesprotokoll ikke tilfredsstiller kravene til protokoll i anskaffelsesforskriften.



Kommunens egne retningslinjer for innkjøp har etter revisors vurdering ingen strengere bestemmelser enn det som følger av gjeldende regelverk, men er en presisering/oppsummering og gir en forenklet oversikt av regelverket. Revisors kontroller viser at kommunen har tilstrekkelige rutiner knyttet til anbudsåpning, registrering av innkomne anbud samt journalføring av dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kommunens inngåelse av egne rammeavtaler samt rammeavtaler inngått av Sør-Trøndelag fylkeskommune som en del av innkjøpsavtalen, anses å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunens avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen av varierende art er lojale til disse rammeavtalene. Kontrollen viser også at kommunen har foretatt innkjøp med konkurrerende leverandører til disse avtalene. Kontroller viser at omsetning til lokalt næringsliv har økt med 10 % etter kommunens tilslutning til Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. Ut fra konklusjonene i delproblemstillingene kan revisor konkludere med at Hemne kommune i all hovedsak følger lov og regler for offentlige anskaffelser, og at kommunen er relativt lojale i forhold til inngåtte rammeavtaler. Revisor anbefaler følgende:

• Kommune må sørge for at anskaffelser av tjenester i driftsregnskapet blir i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser.

• Kommune må utarbeide en mal for anskaffelsesprotokoll iht. kravene i anskaffelsesforskriften.



Innholdsfortegnelse SAMMENDRAG................................................................................................................................................4 1. BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN............................................................................................................ 7

1.1 Offentlige anskaffelser.....................................................................................................................7 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen ................................................................................................. 8

2. PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER........................................................................................... 8 2.1 Problemstilling ................................................................................................................................8 2.2 Revisjonskriterier ............................................................................................................................8

3. GJENNOMFØRING, METODE OG AVGRENSNING ...................................................................................... 10 3.1 Gjennomføring og metode............................................................................................................. 10 3.2 Avgrensning ................................................................................................................................. 11

4. ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN................................................................... 11 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 11 4.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 11 4.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 13

5. FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER? ...................................................................... 13 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 13 5.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 16 5.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 18

6. HAR KOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE?....................................................... 19 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 19 6.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 19 6.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 19

7. HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER?............................................................... 20 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 20 7.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 21 7.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 21

8. JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN?.................................................................. 21 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 21 8.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 22 8.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 23

9. FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER? ................................................................. 23 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 23 9.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 24 9.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 25

10. FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE? ................................................................... 26 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet....................................................................................................... 26 10.2 Datainnhenting ............................................................................................................................. 26 10.3 Revisors vurdering ........................................................................................................................ 27

11. EFFEKT AV INNKJØPSAVTALEN FOR LOKALT NÆRINGSLIV?..................................................................... 27 11.1 Datainnhenting ............................................................................................................................. 27 11.2 Oppsummering ............................................................................................................................... 28

12. HØRING................................................................................................................................................. 29 13. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER ........................................................................................................... 29

13.1 Konklusjon ................................................................................................................................... 29 13.2 Anbefalinger ................................................................................................................................. 30

VEDLEGG 1 - KILDER.................................................................................................................................... 31 VEDLEGG 2 - KOMMUNENS HØRINGSSVAR.................................................................................................... 32



1. Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Hemne kommune bestilte i sak 20/2008 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget ønsker med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder anskaffelser i kommunen. Prosjektet står også som første prioritet i kommunens plan for forvaltningsrevisjon for 2008, som ble vedtatt av kommunestyret den 01.04.08 i sak 14/08. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 16.06.2008 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema.

1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder1_ kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom _ kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv.

Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 20062. Forskriften erstattet tidligere forskrift fra 2001.

Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens § 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles.

Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år.

Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap.

Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet 2006 - Dokument nr 1 (2007-2008) - ble oversendt Stortinget 16. oktober 2007.4 Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende

1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år.

2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser

3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i

arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt

tvisteløsningsorgan.

4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens

interesse i selskaper.



kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra 1.1.07 skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp.

Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kapitel 2.3 og kapitel 4.

1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen Tabell 1: Økonomiske tall for innkjøp i kommunen Arter i regnskapet Regnskap 2006 Regnskap 2007 Budsjett 2008 DR art 100-289 46,9 mill 53,8 mill 56,3 mill IR art 100-289 31,8 mill 36,5 mill 10,3 mill Sum art 100-289 78,7 mill 90,3 mill 66, 6 mill

Kilde: kommunens regnskap og budsjett 2006-2008 Tabell 1 viser hva som er ført i regnskapet eller budsjettet på artene 100-289 (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon og kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i henholdsvis driftsregnskapet og investeringsregnskapet for åra 2006-2008. Utvikling: Kommunen har de siste årene hatt en økning av kjøp av varer og tjenester på KOSTRA5- art 100-289. Fra 2006 til 2007 var det nesten en økning på 15 %, mens det fra 2007 til 2008 legges det opp til en betydelig nedgang. Likevel foreligger det en liten økning i kjøp av varer og tjenester på driftssiden, mens det legges opp til en betydelig nedgang på investeringssiden. Kjøp av varer og tjenester kan derfor variere noe, da dette avhenger mye av hvilket nivå for investeringer kommunen legger seg på.

2. Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet.

2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 8) Hvilken effekt har kommunens inntreden i STFK's innkjøpsavtale hatt for det lokale næringsliv?

2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kapitel 4 og utover.

5 KOSTRA står for Kommune-STat-RApportering av økonomiske tjenestedata



2.2.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser6 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens § 5 og forskriftens § 3-1.

De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens § 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen.

Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens § 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven.

At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene.

2.2.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften7 Forskriftens struktur

Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. § 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 2. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 3.

6 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5.

7 Gjeldende forskrift



Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i § 2 -1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. § 2 -1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften.

Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser

EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens § 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2008:

Tabell 3: EØS-terskelverdiene

Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 050 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 650 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 000 000 kroner

Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 600 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 41 000 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 41 000 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 000 000 kroner

Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser

I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene anderledes. Der den tidligere forskriften er benyttet vil dette fremgå av revisjonskriteriene i kap 4.

3. Gjennomføring, metode og avgrensning

3.1 Gjennomføring og metode Revisor har i prosjektet foretatt analyse av utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2007 og frem til 01.10.2008. Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt foretatt intervju av kommunalråd, enhetsleder tekniske tjenester, prosjektleder bygg/anlegg samt sekretær ved post/arkiv. Alle intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over 500 000 i investeringsregnskapet, er dette begrenset til enheten tekniske tjenester. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser.



3.2 Avgrensning Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 1.1.07. Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften.8 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon.

4. Organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen.

4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er ”én anskaffelse” når flere enheter gjør innkjøp?9 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi.

I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentral momenter i vurderingen er:

• om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar,

• om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om

• beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen.

Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket.

Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser.

4.2 Datainnhenting Hemne kommune er pr. 01.08.08 administrativt organisert i en to-nivå modell, med 17 resultatenheter. Hver resultatenhet har en enhetsleder som rapporterer direkte til rådmannsnivået, jf. figur 1.

8 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester.

9 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3.

http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/regpubl/otprp/20052006/Otprp-nr-62-2005-2006-/9.html?id=188179�



Figur 1

Kilde: Kommunens årsrapport 2007. Den enkelte resultatenhet får tildelt en budsjettramme, der vedkommende styrer sin resultatenhet innenfor denne rammen. Kommunens innkjøpsfunksjon: Kommunalsjef er kommunens koordinator/kompetanseperson for innkjøp og er en del av rådmannens stab. Rådmannens stab har et overordnet ansvar for områdene økonomi, lønn og personal, IKT, post og arkiv. Det legges vekt på best mulig samhandling mellom rådmannens stab og enheter og enhetsledere. I tillegg er enhetsleder ved tekniske tjenester og prosjektleder bygg/anlegg kompetansepersoner i regelverket for offentlige anskaffelser. Kommunen er med på Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale, og kontaktperson mot fylket er kommunalsjef. Enhetslederne har selv fullmakt til å foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme som følge av delegert ansvar. I praksis vil dette hovedsaklig omfatte innkjøp etter fylkesavtalen eller andre avtaler som kommunen har inngått. Noen av enhetslederne har også delegert innkjøpsfullmakt ned til andre ansatte i sin organisasjon. En del selvstendige enheter skal, iht. retningslinjene for innkjøp, sees som en enhet ved en del fellesinnkjøp. Dette gjelder skoler, barnehager og pleie og omsorg. Iht. kommunens innkjøpsreglement, har rådmannen v/stab ansvaret for innkjøp over kr 500 000. Selv om enhetslederne selv har fullmakt til å foreta innkjøp, vil kommunalsjef være behjelpelig dersom enhetslederne ber om råd/hjelp. På investeringssiden vil prosjektene som regel være knyttet opp mot enhetsleder og prosjektleder ved enhet for tekniske tjenester. I enkelte tilfeller kan investeringsprosjektene falle utenfor disse områdene, og den enkelte enhetsleder blir da ansvarlig for korrekt håndtering i forholdet til anskaffelsesregelverket. Et eksempel på dette er IT-investeringer. Informasjon om innkjøpsavtalen gjennom fylket og annet innkjøpsregelverk legges ut på kommunens intranettsider. Ved endringer i regelverket o.l. blir dette også lagt ut på intranettet.

Rådmann Stab

Bakkely barnehage Grøtnes barnehage

Sodin skole, PPT, SFO Pleie og omsorg 1

Barnevern Pleie og omsorg 2

Svanem barnehage Pleie og omsorg 3

Vinjeøra skole, SFO Vinje barnehage

Tekniske tjenester NAV (kommunale tjenester)

Helsestasjon Kultur, næring, landbruk

Legetjeneste Svanem skole, SFO



4.3 Revisors vurdering Kommunen er organisert som så mange andre kommuner, med en to-nivåmodell, der den enkelte enhetsleder har innkjøpsansvar innenfor sin ramme. Organisasjonsformen gir klare myndighetslinjer fra rådmann til enhetene som produserer tjenestene. Ved en slik organisering, må innkjøp ved hver enkelt enhet sees isolert, og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi iht. terskelverdiene, skal en da ta hensyn til anskaffelsens verdi på den enkelte enhet. Dette utføres iht. regelverket. Hvis f.eks. en av skolene i kommunen skal koordinere anskaffelsene av f.eks. nye skolebøker til alle skolene i kommunen, må anskaffelsens verdi beregnes samlet for alle skolene ved beregning av terskelverdiene. Kommunens organisering krever at regelverket for offentlige anskaffelser må være innarbeidet i samtlige enheter. En desentralisert innkjøpsfunksjon fører til at færre kjøp omfattes av kravet til dokumentasjon av konkurranse. Forutsatt at den enkelte enhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen. Regelverket kan oppleves som omfattende og detaljert. Det er derfor viktig at endringer i regelverket og i innkjøpsavtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune, når frem til alle enhetslederne. Kommunens koordinator for innkjøp blir derfor viktig i denne sammenhengen.

5. Følges regelverket med tanke på terskelverdier? I kapittel 5 ser revisor på anskaffelser mellom 100.000 og 500.000 samt anskaffelser over 500.000 og EØS-terskelverdiene.

5.1 Nærmere om revisjonskriteriet Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens § 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien.

Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen.

Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser § 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som ”en anskaffelse”. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov.

Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig.



Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin10. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver ”etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud” legges til grunn, jf. forskriftens § 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens § 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I.

For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider.

Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene.

Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon.

Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens § 5 annet ledd og forskriftens § 3-1 første ledd.

Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også ”så langt det er mulig” å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under 500 000 kr.

Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning.

Kravet til konkurranse gjelder kun ”så langt det er mulig”. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens § 2-1 annet ledd bokstav a, og § 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør.

Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i § 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er § 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita.

Skatteattest Etter forskriftens § 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger 100 000 kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene,

10 Doffin er en nasjonal database for kunngjøringer av offentlige anskaffelser over kr 500 000

http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/Tema/Konkurransepolitikk/Listeside-konkurransepolitikk/Regelverket-for-anskaffelser/Offentlige-anskaffelser-Skjemaer.html?id=417580�



herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter entreprenøren krever skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom 100 000-500 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jfr. § 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over 500 000 skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens §§ 8-8 og 17-15. Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18.

Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen:

Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (500 000 kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen11, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i § 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. § 14-4.

For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen.

Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapittel 8. Vi ser i dette kapitlet etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over 500.000 her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter.

11 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000.



5.2 Datainnhenting Iht. beskrevet innkjøpsfunksjon til Hemne kommune, kan den enkelte enhet selv foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme både på drifts- og investeringssiden. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte enhets rammeområde. Størsteparten av investeringsbudsjettet faller inn under enhet tekniske tjenester.

5.2.1 Anskaffelser mellom 100.000 og 500.000 eks. mva Revisor har i dette arbeidet benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-art 100-289, i kommunens regnskap for perioden 01.01.08-30.09.08., både fra drifts- og investeringsregnskapet. Kjøp på konti som dekkes av innkjøpsavtalen med STFK er ikke med i utvalget. Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet pr. enhet med utgangspunkt i budsjetterte tall. Rapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 100 000. Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll.

• Konto 12701 juridisk bistand (sentraladministrasjon, budsjettert kr 156 000) • Konto 12601 vask av tekstiler (Hemne Helsesenter, budsjettert kr 312 900)

For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring Juridisk bistand: Iht. informasjon fra kommunalsjef foreligger det ingen formell avtale med advokat Bjerkan & Stav. Kommunen kan ikke dokumentere noen form for konkurranse for anskaffelsen. Vask av tekstiler: I hht informasjon fra kommunalsjef, foreligger det en gammel avtale med Fylkes Fellesvaskeri AS. Denne har ikke kommunen klart å oppspore. Oppdraget har ikke vært ute på anbud, og kommunen kan ikke dokumentere noen form for konkurranse for anskaffelsen. Investeringsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra investeringsregnskapet pr. prosjekt. Revisor har valgt ut følgende prosjekt med oppstart i 2007 eller 2008 for nærmere kontroll.

• Prosjekt 0000 Kjøp av transportmiddel EDB kr 186 000 • Prosjekt 0000 Kjøp av transportmiddel brannvern kr 320 000 • Prosjekt 3702 sanering PCB kommunale bygg kr 245 000

For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som viser at det har vært konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring Tabell 4; resultat av kontrollerte prosjekter i investeringsregnskapet Kontroller Transportmiddel EDB Transportmiddel

brannvern Sanering PCB kommunale bygg

Budsjettramme 186 000 320 000 245 000 Protokoll Ja Ja Ja HMS-egenerklæring Ja Ja Ja Skatteattest Ja Ja Ja Journalføring Ja Ja Ja

Tabell 4 viser en oversikt over mottatt dokumentasjon av konkurranse for 3 kontrollerte prosjekter under kr 500 000 i investeringsregnskapet.



5.2.2 Anskaffelser over 500.000 eks mva Revisor har også her benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens drifts og investeringsregnskap for 2007 og 2008. For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe følgende dokumentasjon; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, kontrakt, skatteattest og HMS-egenerklæring. Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport fra driftsregnskapet pr. resultatenhet. Rapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 500 000. Vi har deretter valgt ut et utvalg for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere:

• Konto 12305 vintervedlikehold veger (budsjettert kr 792 700) • Konto 12306 sommervedlikehold veger (budsjettert kr 841 300) • Konto 112XX bedriftshelsetjeneste (budsjettert kr 516 000)

Tabell 5; resultat av kontrollerte anskaffelser i driftsregnskapet > kr 500 000 Kontroller/anskaffelse Vintervedl.hold veger Sommervedl.hold veger Bedriftshelsetjeneste Kunngjøring Doffin, samt div. aviser Doffin, samt div. aviser Nei Konkurransegrunnlag Ja Ja Nei Anskaffelsesprotokoll Ja Ja Nei Kontrakt Ja Ja Nei HMS-egenerklæring Ja Ja Nei Skatteattest Ja Ja Nei Journalføring Ja Ja Nei

Tabell 5 viser en oversikt over mottatt dokumentasjon av konkurranse for 3 kontrollerte anskaffelser over kr 500 000 i driftsregnskapet. Vedr. bedriftshelsetjeneste: I hht informasjon fra kommunalsjef, har kommunen blitt medlem ved Hemne felles Bedriftshelsetjeneste for en del år siden. Tjenesten har ikke vært ute på anbud, og kommunen kan ikke dokumentere noen form for konkurranse for anskaffelsen. Investeringsregnskapet Vår kontroll av anskaffelser over kr 500 000 eks mva er basert på rapporter fra investeringsregnskapet pr. prosjekt fra enheten teknisk tjenester. Dette gjelder anskaffelser med oppstart i 2007 og 2008. For de utvalgte anskaffelsene har vi bedt kommunen om å fremskaffe dokumentasjon som; kunngjøring, konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. Etter gjennomgangen har revisor plukket ut følgende prosjekter for nærmere kontroll:

• Prosjekt nr. 2676 fast dekke veger, budsjettramme kr 1 000 000 • Prosjekt nr. 2639 renseanlegg Vessøra, budsjettramme kr 667 000 • Prosjekt nr. 2616 vannverksutbygging Taftøyan, budsjettramme kr 3 000 000



Tabell 6; resultat av kontrollerte prosjekter i investeringsregnskapet > kr 500 000 Kontroller/Prosjekt Fast dekke veger Renseanlegg Vessøra Vannledning Taftøyan Kunngjøring Doffin Doffin Doffin Konkurransegrunnlag Ja Ja Ja Anskaffelsesprotokoll Ja Ja Ja Kontrakt OK-signert OK-signert OK-signert HMS-egenerklæring Ja Ja Ja Skatteattest Ja Ja Ja Journalføring Ja Ja Ja

Tabell 6 viser en oversikt over mottatt dokumentasjon av konkurranse for 3 kontrollerte prosjekter over kr 500 000 i investeringsregnskapet. Kommunens anskaffelsesprotokoll: Kommunen har laget egen mal for anskaffelsesprotokoll i kommunens saksbehandlingssystem. Iht informasjon fra kommunalsjef og enhetsleder tekniske tjenester er protokollen utarbeidet med utgangspunkt i krav til protokoll i forskriften. Protokollen inneholder opplysninger om frist for tilbudslevering, virksomhetens navn, beskrivelse av hva som anskaffes, dato for tilbudsåpning og kontrollregning, navn og beløp på tilbydere, beløp etter kontrollregning, navn på og begrunnelse for valg av leverandør samt kontraktsverdi og dato og underskrift av to personer i kommunen. Kommunen bruker samme mal både på anskaffelser over og under kr 500 000.

5.3 Revisors vurdering

5.3.1 Anskaffelser mellom 100.000 og 500.000 eks. mva Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse. Ved kontrollen viste det seg at det var vanskelig å finne anskaffelser pr. enhet som overstiger kr 100 000 i driftsregnskapet. Revisors funn vil derfor bare kunne gi en indikasjon på hvordan kommunens praksis er for anskaffelser under kr 500 000. Driftsregnskapet: For anskaffelsen juridisk bistand sentraladministrasjon, foreligger det ingen formell avtale. Kommunen har heller ikke foretatt noen form for konkurranse, eller en dokumentert vurdering på om anskaffelsen vil overstige grensa for kr 100 000. Dette medfører etter revisors vurdering brudd lovens grunnleggende krav om konkurranse. Når det gjelder anskaffelsen vask av tekstiler, foreligger det en avtale av eldre dato som kommunen ikke har klart å oppspore. Kommunen har ikke foretatt noen form for konkurranse ved anskaffelsen. Dette medfører også etter revisors vurdering brudd på lovens grunnleggende krav om konkurranse. Kjøp av vaskeritjenester anses som et direktekjøp for kommunen, all den tid at det ikke foreligger dokumentasjon på konkurranse. Kjøpet medfører et brudd på reglene for konkurranse, jf. forskriftens § 3-1. Investeringsregnskapet: Revisor har kontrollert 3 prosjekter i investeringsregnskapet. Kommunen kan etter revisors vurdering dokumentere, ved anskaffelsesprotokoll, at det har vært konkurranse ved disse anskaffelsene. Kommunen har også innfridd kravet i forskriften om HMS-egenerklæring og skatteattest.

5.3.2 Anskaffelser over 500.000 eks mva Driftsregnskapet: Vintervedlikehold og sommervedlikehold veger: Begge disse anskaffelsene har en budsjettramme på over kr 500 000, og kommunen skal derfor kunngjøre disse i Doffin. Anskaffelsene ble etter revisors vurdering kunngjort iht. regelverket i november-07 og mai-06. Konkurransegrunnlagene som er utarbeidet ser også ut til å inneholde de



opplysninger som er anbefalt i forskrift om offentlige anskaffelser. Det er også utarbeidet anskaffelsesprotokoll, og kommunen har mottatt HMS-egenerklæring og skatteattest fra leverandørene. Det er utarbeidet kontrakt som er signert av begge parter. Etter revisors vurdering har kommunen gjennomført disse anskaffelsene iht. regelverket. Bedriftshelsetjeneste: Kommunen har inngått et medlemskap i bedriftshelsetjenesten for flere år siden, men anskaffelsen har ikke vært gjenstand for konkurranse etter dette. Revisor vil bemerke at forskriftens § 2-3 har bestemmelser om beregning av anskaffelsens anslåtte verdi også for kontrakter med lang eller ubegrenset varighet. Revisor mener at også en anskaffelse av slik karakter blir rammet av lov om offentlige anskaffelser og at kommunen på et tidligere stadium burde tatt en vurdering av dette. Revisor mener at kjøp av bedriftshelsetjeneste anses som et direktekjøp for kommunen, all den tid at det ikke foreligger dokumentasjon på konkurranse. Kjøpet medfører et brudd på de grunnleggende reglene for konkurranse, jf. forskriftens § 3-1. Investeringsregnskapet: Revisor har kontrollert 3 prosjekter i investeringsregnskapet. Kommunen kan etter revisors vurdering dokumentere, med riktig kunngjøring og anskaffelsesprotokoll, at det har vært konkurranse ved disse anskaffelsene. Kommunen har også innfridd kravet i forskriften om konkurransegrunnlag, kontrakt, HMS-egenerklæring og skatteattest. Kommunens anskaffelsesprotokoll: Anskaffelsesforskriftens § 3-2 har bestemmelser for protokollføring av anskaffelser. Paragrafen viser også til vedlegg 3 og 4 i forskriften som beskriver hvilke opplysninger som minst skal fremgå av en protokoll. Etter revisors vurdering har kommunens mal for protokoll en god del mangler ifht kravene til minsteopplystninger som er satt til protokoll i forskriften. Kommunens mal for protokoll mangler punkt for anslått verdi på kontrakt, bruk av prosedyre som krever særskilt begrunnelse, leverandører med skatte og avgiftsrestanser som fikk anledning til å delta, aviste leverandører og begrunnelse, avvising av leverandører med lavt tilbud, opplysninger om avlysing av konkurransen, andel av kontrakt som leverandør skal overdra til tredjepart og andre vesentlige forhold av betydning for konkurransen.

6. Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse?

6.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kommunen kan ha egne lokale bestemmelser som kommer i tillegg til lov og forskrift om offentlige anskaffelser.

6.2 Datainnhenting Dokumentasjon i forhold til problemstillingen er innhentet ved intervju med kommunalsjef, enhetsleder tekniske tjenester samt prosjektleder bygg/anlegg i kommunen. Disse har i intervju bekreftet at kommunen har egne lokale retningslinjer for innkjøp. Retningslinjene beskriver bl.a. gjeldende regelverk for innkjøp, hovedretningslinjer for innkjøp, hvordan innkjøpsfunksjonen er organisert i kommunen og ulike avtaleforhold. Retningslinjene presiserer at gjeldende regelverk (lover og forskrifter) skal følges.

6.3 Revisors vurdering Retningslinjene for innkjøp i Hemne kommune er kun en beskrivelse av regelverket og innkjøpsfunksjonen i kommunen, samt en del definisjoner av ulike avtaleforhold. I tillegg omhandler de hovedprinsipper for innkjøp. Retningslinjene har etter revisors vurdering ingen strengere bestemmelser enn det som følger av gjeldende regelverk, men er en presisering/oppsummering og gir en forenklet oversikt av regelverket.



7. Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker?

7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i tilbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens §§ 11-2 og 20-2.

Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets-12 og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf. §§ 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b.

Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf. §§11-11 annet ledd bokstav d og 20-13 annet ledd bokstav d.

Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor.

Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i §§ 11-5 og 20-5.

Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekalling må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen.

Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i §§ 11-6 og 20-6.

Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet.

Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet.

På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt.

Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens §§ 11-7 og 20-7.

Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning.

Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene 12 muligheten for å kunne bevise hva som er sendt, mellom hvilke parter og når det er sendt



holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. §§ 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c.

For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen.

7.2 Datainnhenting Innformasjon er innhentet bl.a. ved intervju av kontaktperson innkjøp, enhetsleder tekniske tjenester og prosjektleder bygg/anlegg. I tillegg har revisor foretatt et eget intervju av sekretær ved sentralarkivet/postmottaket i kommunen. Det er angitt i konkurransegrunnlaget at anbud skal leveres i lukket konvolutt og merkes hva innholdet i denne gjelder. Saksbehandler skal i tillegg gi beskjed til postmottak/arkiv at kommunen vil mottak tilbud i nærmeste fremtid. Konvoluttene med tilbud mottas ved ekspedisjon ved teknisk eller sentralt postmottak. Ved mottak skal konvolutten ikke åpnes men påføres stempel, dato og tid for mottak, og signeres av mottaker. Anbudet blir så lagt uåpnet i safe ved postmottaket. Ved tilbudsfristens utløp hentes tilbudene av saksbehandler. Tilbudsåpning blir foretatt iht. tidspunkt fastsatt i konkurransegrunnlaget. Etter tilbudsåpning og kontrollregning returnerer saksbehandler anbudets følgebrev tilbake til post/arkiv for registrering i sak og arkivsystemet EDB-sak/arkiv. Antatt anbud blir levert til sentralt postmottak/arkiv og blir skannet og registrert i sin helhet. Ved tilbudsåpning blir tilbudene også registrert i en åpningsprotokoll. Det foreligger egen mal for dette i kommunens saksbehandlingssystem. Navn på tilbyder og tilbudssummer blir satt inn i et eget skjema. Skjemaet signeres av minst to personer som har vært med på tilbudsåpningen

7.3 Revisors vurdering I henhold til informasjon fra kommunen samt opplysninger i konkurransegrunnlag og utlysninger, skal anbud/tilbud leveres enten pr. post eller direkte til kommunen i lukket og merket konvolutt. Ved mottak blir dato og tidspunkt for mottak påført konvolutten. Etter revisors vurdering er kommunens rutiner vedrørende mottak og registrering av tilbud i tråd med gjeldende forskrift. Tilbudsåpning blir foretatt av minst 2 personer fra kommunen til fastsatt tidspunkt i konkurransegrunnlage eller utlysning. Ved tilbudsåpning blir tilbudene registrert i en åpningsprotokoll. Rutinene for tilbudsåpning er også etter revisors vurdering i tråd med gjeldende forskrift. Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold til gjeldende forskrift, og rutinene er med på å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling av innkomne tilbud i anskaffelsesprosessen.

8. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen?

8.1 Nærmere om revisjonskriteriet Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven § 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større muligheter for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsretten er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser, herunder at korrupsjon ikke finner sted. I følge arkivforskriften (forskrift 11.des. 1998 nr 1993) § 2-6 første ledd første punktum skal et offentlig organ ha "ein eller flere journaler for registrering av dokument i dei sakane organet



opprettar." Det følger videre av bestemmelsens første ledd annet punktum at "alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova §§ 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet" skal registreres i journalen "dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon". Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet "finn det teneleg", jf. bestemmelsens første ledd tredje punktum. Særskilt bestemmelse om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens § 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: "Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig §§ 2-6 og 3-8". Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften § 2-7 sier at "innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakast frå offentlige innsyn etter §§ 5 eller 6 i offentlegheitslova.

I medhold av offentlighetsloven § 11 annet ledd gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet13:

12. tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 402 om offentligeanskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl.res. 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler iforsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester).

Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlige. Om den øvrige korrespondansen er offentlig må vurderes av arkiv og saksbehandler.

8.2 Datainnhenting I henhold til informasjon innhentet ved intervju av kommunalsjef, enhetsleder teknisk og prosjektleder bygg- og anlegg, blir det laget en anbudsprotokoll der alle innkomne anbud blir oppført. Alle dokumenter vedr. anskaffelsen skal arkiveres i arkivsaken, og arkivmappa arkiveres ved sentralt arkiv i kommunen. I følge informasjon fra ansatte ved post/arkiv, skal innkomne tilbud, etter at tilbudsåpning og kontrollregning er foretatt, bli returnert til post/arkiv for registrering i EDB-sak/arkiv. Sekretær ved sentralt post/arkiv mener videre, at andre dokumenter i anskaffelsesprosessen følger vanlige regler for saksbehandling og registrering, og alle dokumenter skal i utgangspunktet saksbehandles og postregistreres i EDB-sak/arkiv. Revisjonshandlinger: Ut fra prosjektene i investeringsregnskapet for 2007 og 2008, velges følgende prosjekter ut for nærmere kontroll:

• Anskaffelse av IKT-løsning grunnskolen • Anskaffelse av bil IT-avdelingen • Sanering av PCB kommunale bygg • Primærrenseanlegg Vesseøra • Vannledning Taftøyan

13 Ny offentlighetslov er vedtatt, men ikke trådt i kraft. Etter den nye loven gjelder ikke lengre noe generelt unntak for innsyn i tilbud og protokoller etter at

valg av leverandør er gjort.



Revisor har tatt ut liste over journalførte dokumenter fra post- og saksbehandlersystemet EDB-sak/arkiv for overnevnte prosjekter. Fra saksoversikt kontrolleres at tilbud og anskaffelsesprotokoll er post og journalført iht. regelverket. Vår kontroll viser at alle tilbud og anskaffelsesprotokoller var post- og journalført i kommunens saksbehandlersystem.

8.3 Revisors vurdering I henhold til kommunens saksbehandlingsrutiner og revisors kontroll av journalførte dokumenter av en del utvalgte anskaffelser, skal og blir alle dokumenter i anskaffelsesprosessen journalført/registrert i kommunens post- og saksbehandlingssystem. Etter revisors vurdering oppfyller derfor kommunen kravene om journalføring i arkivforskriften av dokumenter i anskaffelsesprosesser. Kravet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen jf. anskaffelsesloven § 5 blir på denne måten innfridd.

9. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler?

9.1 Nærmere om revisjonskriteriet Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje over et tidsrom.

Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, er kommunen tilsluttet en rekke rammeavtaler med leverandører som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyre og avtaleinngåelse er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv. Kommunen foretar anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. Kommunen er sammen med Sør-Trøndelag fylkeskommune oppdragsgiver for leverandører. I dette kapitlet ser vi på om oppdragsgiverne er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen, om det foreligger konkurransegrunnlag, om tilbudene er innlevert innen fristen, om det foreligger anbudsprotokoll og kontrakt. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av ny forskrifts bokstav f, §§ 6-1 til 6-3 og 15-1 til 15-3. Den tidligere forskriften inneholdt ikke noen bestemmelser om rammeavtaler. Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene. Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens §§ 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens §§ 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse.

Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat14 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av

14 CC/2005/03



oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen.15

9.2 Datainnhenting Funn er innhentet ved intervju med kommunalsjef, enhetsleder teknisk tjenester og prosjektleder bygg/anlegg. I tillegg har revisor gjennomgått konkurransegrunnlag og kunngjøringer av tilsendt inngåtte rammeavtaler fra kontaktperson innkjøp. Kommunen er med på Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale, gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune av 23.05.07. Innkjøpsavtalene inngått av fylkeskommunen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i sin daglige drift. Gjennom avtalene med Sør-Trøndelag fylkeskommune er kommunen forpliktet til å benytte leverandører som inngår i avtalene. I tillegg har kommunen inngått egen rammeavtale for brøyting og strøing (inngått i 2006). Informasjon innhentet fra oppstartsmøte: Alle enhetsledere har myndighet til å inngå rammeavtaler under kr 500 000, ellers er det kun rådmannen som har slik myndighet. For uten rammeavtalene som omfattes av fylkesavtalen, har kommunen inngått en rammeavtale for tekniske tjenester. Iht. info fra intervjuet, følges regelverket for offentlige anskaffelser ved inngåelser av rammeavtaler. Det utarbeides et konkurransegrunnlag med spesifikke opplysninger som skal inngå i tilbudet. Konkurranse annonseres i lokalpresse og Doffin. Konkurransegrunnlaget beskriver frister for innsending av tilbud osv., og egen åpningsprotokoll blir benyttet for å registrere de innkomne anbud/tilbud. De inngåtte rammeavtalene gjøres kjent for innkjøperne ved at det informeres om de nye avtalene i enhetsledermøter. Kommunalsjef sender i tillegg ut melding til de det gjelder, samt at avtalene legges ut på kommunens intranett. Rammeavtaler inngått av Hemne kommune Hemne kommune har kun inngått en rammeavtale. Denne avtalen ble inngått før 2006, og gjelder snøbrøyting og strøing. Viser til kontroll under pkt 5.2.2 og 5.3.2 Rammeavtaler inngått av STFK som inngår i innkjøpsavtalen: For rammeavtaler som inngår i STFK innkjøpsavtaler som er inngått før Hemne kommune trådte inn i denne, baserer revisor seg på tilsvarende kontroll utført i 2007 da denne forvaltningsrevisjonen ble gjennomført for flere av Revisjon Midt-Norges kommuner. Revisor velger ut 3 avtaler inngått etter juli 2007 for kontroll; arbeidstøy, kjøttvarer og meieriprodukter. Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtaler som kommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Kunngjøring fra Doffin har revisor funnet ved nettsøk. Konkurransegrunnlag samt signerte avtaler har revisor hentet ned fra Sør-Trøndelag fylkeskommunes nettsider. Protokoller har revisor mottatt fra Sør-Trøndelag fylkeskommune etter forespørsel. Tabell 7 nedenfor viser en oversikt over resultatet av de kontrollhandlingene som revisor har foretatt av 3 rammeavtaler i fylkesavtalen.

15 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/240



Tabell 7; resultat av kontrollerte rammeavtaler i STFK innkjøpsavtale Kontroller Arbeidstøy Kjøttvarer Meieriprodukter Leverandør Bekken & Strøm Yrkesklær

AS Matgrossisten Midt-Norge AS Tine Midt-Norge AS

Avtaleperiode 01.07.08 - 30.06.10 01.07.08 - 30.06.10 01.07.08 - 30.06.10 1. Kunngjøring Ja - i Doffin

Ja - Doffin Ja - Doffin

2. Identifisering av oppdragsgiver i kunngjøring

Oppdragsgiver: STFK m/tilsuttede kommuner og virksomheter. Under VI.3 tilleggsinformasjon er alle kommuner listet opp også Hemne og Snillfjord



3. Konkurransegrunnlag Foreligger Oppdragsgiverne er listet opp i konk.grunnlaget samt i vedlegg 7 til dette.

Foreligger Oppdragsgiverne er listet opp i konk.grunnlaget samt i vedlegg 7 til dette.

Foreligger Oppdragsgiverne er listet opp i konk.grunnlaget samt i vedlegg 7 til dette.

4. Tilbud levert innen frist Tilbudsfrist 27.05.08 kl. 12.00. Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Ingen avvist pga dette.

Tilbudsfrist 11.03.08 kl. 12.00. Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Ingen avvist pga dette.

Tilbudsfrist 11.03.08 kl. 12.00. Alle leverandører som leverte tilbud, holdt tilbudsfristen. Ingen avvist pga dette.

5. Anskaffelsesprotokoll Foreligger - signert, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift

Foreligger - signert, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift

Foreligger - signert, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift

7. Kontrakt/avtale Foreligger- signert Foreligger- signert Foreligger- signert Frister - innlevert anbud innen fristen? Protokoll, Kontrakt Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at tilbud er levert i henhold til fastsatt frist. Anskaffelsesprotokoll er signert av protokollfører. Det foreligger signerte kontrakter ved alle anskaffelsene.

9.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått som en del av Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale: Kunngjøring og konkurransegrunnlag Revisjonskriteriene i kapittel 9.1 viser at det er krav til at oppdragsgivers, dvs kommunens navn skal fremgå enten av kunngjøringen, eller av vedlegg som det vises til fra kunngjøringen. Ved beregning av anskaffelsens verdi i forhold til kunngjøringsplikten, skal verdien av de ulike kommuners anskaffelser summeres. Anskaffelsesregelverket viser til at oppdragsgiver som skal benytte seg av en rammeavtale, må være identifisert i kunngjøringen. Dette skal som en hovedregel skje ved at oppdragsgiverne navngis. Imidlertid er det antagelig tilstrekkelig at det er en klar og tydelig henvisning til en liste eller et konkurransegrunnlag, der potensielle tilbydere kan finne navnene på oppdragsgiverne. Etter revisors vurdering blir Hemne kommunene tilfredsstillende identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringene for de kontrollerte rammeavtalene. Konsekvensen av at rammeavtaler er et lukket system er at kommunen heller ikke kan slutte seg til allerede inngåtte rammeavtaler, uten at den er identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringen. Dette er en viktig begrensning i bruken av rammeavtaler. Frister - innlevert anbud innen fristen? Protokoll, Kontrakt Anskaffelsesprotokollene er i all hovedsak utfylt i tråd med anskaffelsesforskriften. Anskaffelsesprotokollene skal signeres. Dette fremgår av vedlegg 4 til anskaffelsesforskriften. Alle protokollene blir signert av protokollfører.



Det fremgår av anskaffelsesforskriften § 11-7 og § 20-7 at tilbudsåpning skal foretas av minst 2 representanter for oppdragsgiver. I beste-praksis veilederen er det anbefalt at protokollene signeres av 2 personer. Anskaffelsesprotokollene som er kontrollert blir kun signert av en person. Dette er etter revisors vurdering ikke iht det som er anbefalt. Det foreligger rammeavtale/kontrakter som er signert av begge parter. Dette er i tråd med anskaffelsesregelverket. Rammeavtaler inngått av Hemne kommune selv: Kommunen har pr. i dag kun en inngått rammeavtale. Dette gjelder snøbrøyting og vintervedlikehold veger. Viser til vurdering av denne avtalen under pkt 5.3.2 tidligere i rapporten. Etter revisors vurdering fulgte kommunen anskaffelsesregelverket ved inngåelse av denne rammeavtalen.

10. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene?

10.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kjøpeplikt/leveringsplikt Oppdragsgiver i en rammeavtale påtar seg ikke nødvendigvis noen forpliktelse til rent faktisk å benytte avtalen. Hvorvidt rammeavtalen inneholder en kjøpeplikt eller leveringsplikt, beror på alminnelig avtaletolkning.

Kommunen har inngått avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune datert 23.05.07 om bruk av fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte disse avtalene - både nåværende og eventuelle fremtidige avtaleområder.

10.2 Datainnhenting Funn er innhentet ved intervju av kommunalsjef, enhetsleder tekniske tjenester og prosjektleder bygg/anlegg, samt analyse av avtaler i fylkesavtalen. I tillegg har revisor foretatt en analyse og kontroll av regnskapet fra januar t.o.m. august 2008. Avtalelojalitet avhenger ikke av innkjøpsfullmakt. Ved kontroll knyttet til denne problemstillingen har vi derfor valgt å se kommunens innkjøp samlet, uavhengig av hvilken resultatenhet som har foretatt innkjøpene. Kontrollen som er foretatt viser i hvor stor grad kommunen har foretatt innkjøp fra leverandører som det er inngått rammeavtale med. Kontrollen vil imidlertid ikke gi noe entydig svar på i hvor stor grad avtalen brytes, dvs. at det kjøpes samme type vare fra andre leverandører enn avtaleleverandørene. Dette vil kun komme frem dersom det ble foretatt en bilagskontroll av alle bilag, samtidig som anskaffelsen må vurderes opp i mot de produktene som den enkelte avtale omfatter. Revisor har uavhengig av resultatet i kapitel 9 foretatt en kontroll av et utvalg anskaffelser.



Tabell 8: Resultat av kontroll innkjøp i samsvar med rammeavtaler Kostra- art Totalt kjøp 16

tall i kr Kjøp fra avtaleleverandørene17

Tall i kr

Avtalelojalitet i %

Kjøp fra konkurrerende leverandør i %

11053 lærebøker 103 565 102 076 98,5 % 1,5% 11150 matvarer 1 385 548 1 049 449 76 % 24 % 11700 transport/ drivstoff

96 548 96 016 99% 1 %

11219 forbruks-materiell kjøkken

80 992 46 985 58% 42 %

11221 rengjøringsmaterialer

282 075 279 930 99 % 1 %

Tabell 8 viser hva kommunen totalt har kjøpt på den enkelte KOSTRA-arten og hvor mye som er kjøpt fra avtaleleverandører. I tillegg har revisor foretatt en beregning av avtalelojalitet i % av totalt kjøp, samt en %-beregning av hva som er kjøpt fra konkurrerende leverandører til avtaleleverandørene.

10.3 Revisors vurdering I hovedsak er anskaffelser av varetyper som er omfattet av rammeavtalene, gjort fra leverandører som det er inngått rammeavtale med. Av totalt 5 kontrollerte KOSTRA-arter, har vi avdekket at det foreligger et relativt stort brudd på avtalelojalitet for 2 av disse. Revisors kontroller viser at de i noe omfang skjer anskaffelser som i stedet burde vært foretatt til avtaleleverandører. Av de artene som er kontrollert, er det særlig matvarer og forbruksmateriell kjøkken, som har et relativt stort omfang av anskaffelser utenom avtaleleverandørene.

11. Effekt av innkjøpsavtalen for lokalt næringsliv? Lov og forskrift om offentlige anskaffelser viser til at alle innkjøp skal så langt som mulig være basert på konkurranse. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier jf. lovens § 5. I merknader til forskriften beskrives det at prinsippene som fremgår av bestemmelsene er viktig for å sikre at alle potensielle leverandører har de samme mulighetene til å oppnå kontrakt med det offentlige, samtidig som de skal bidra til at det offentlige foretar effektive anskaffelser og anvender offentlige midler på en økonomisk fornuftig måte. I forskriftens § 8-4, punkt 3 er det beskrevet at kvalifikasjonskravene ikke skal diskriminere eller gi fortrinn til leverandører, på grunnlag av nasjonal eller lokalt tilhørighet.

11.1 Datainnhenting Funn er innhentet ved intervju av kommunalsjef, enhetsleder tekniske tjenester og prosjektleder bygg/anlegg. I tillegg har revisor tatt ut rapporter fra regnskapssystemet, og uavhengig av kontrollene i kapittel 10, foretatt en analyse av dette. Revisor har i sin analyse brukt regnskapsdata fra periode januar t.o.m. juni 2008 og sammenlignet med tilsvarende periode i 2007. I sak 46/07 om fylkeskommunal innkjøpsordning fattet Hemne kommunestyre følgende vedtak:

Hemne kommune slutter seg til Sør-Trøndelag fylkeskommune sin innkjøpsordning. Innkjøpsordningen evalueres etter 2 år med tanke på å undersøke hvilke konsekvenser dette har ført til for lokalt næringsliv.

Vedtaket trådte i kraft 1. juni 2007, og kommunen har siden da vært deltakende kommune i STFK innkjøpsordning.

16 Under totalt kjøp har revisor tatt hensyn til kjøp av varer fra andre leverandører som ikke er med i fylkesavtalen. I tillegg har revisor trekt fra kostnader

som er postert på feil konto.

17 Tallene er hentet fra leverandørreskontroen spesifisert på den enkelte arten.



Kommunen selv har ikke pr. d.d. foretatt noen vurderinger/undersøkelser av hvilke konsekvenser dette har ført til for lokalt næringsliv. Dersom en tar utgangspunkt i lista over avtaleleverandører i STFK innkjøpsavtale, finner en kun en leverandør med tilhørighet i Hemne kommune. Dette er selskapet Hemnenett AS. Tabell 9; Analyse av kjøp fra lokalt næringsliv før og etter kommunens inntreden i STFK innkjøpsavtale18 Kjøp fra lokalt næringsliv Kjøp 2007 Kjøp 2008 Avvik Avvik i % Kontorrekvisita/ arb. materiell/ forbruksmateriell/ inventar og utstyr19

132 365 156 321 Økning kr 23 955 12 % økning

Matvarer o.l. 342 948 365 306 Økning kr 22 359 11 % økning Byggvarer, vedlikehold o.l 20 240 556 209 502 Nedgang kr 31 054 13%

nedgang Sum 715 869 731 129 Økning kr 15 260,- 2,2% økning

Tabell 9 viser en oversikt over kjøp fra lokalt næringsliv av ulike varegrupper de 6 første månedene av 2007 og 2008. I tillegg viser tabellen om det er en økning eller nedgang av kjøp fra lokalt næringsliv mellom de to åra. Det er i denne tabellen tatt utgangspunkt i regnskapsrapport fra Agresso saldo pr. leverandør pr. artskonto. Tabell 10; Analyse av kjøp fra lokalt næringsliv før og etter kommunens inntreden i STFK innkjøpsavtale21 Kjøp fra lokalt næringsliv Kjøp 2007 Kjøp 2008 Avvik Avvik i % Jernia Falksenteret 185 226 66 827 Nedgang kr 118 399 64% svikt Lervik AS 91 219 184 506 Økning kr 93 278 102% økning Hemne Kraftlag Elektro AS 263 201 300 541 Økning kr 37 340 14% økning Lokale matvarebutikker 342 948 365 306 Økning kr 22 359 7% økning Sum 882 594 917 180 Økning kr 34 586 10% økning

* Det er i denne tabellen tatt utgangspunkt i regnskapsrapport saldo pr. leverandør Tabell 10 viser kjøp fra ulike lokale leverandører de 6 første månedene av 2007 og 2008. I tillegg viser tabellen om det er en økning eller nedgang av kjøp fra de ulike leverandørene. Leverandørene som er plukket ut ovenfor er konkurrerende leverandører til avtaleleverandører i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale.

11.2 Oppsummering Siden det kun er en leverandør med tilhørighet i Hemne kommune som er avtaleleverandør i STFK innkjøpsavtale, ville det være ganske naturlig at, innkjøpene fra andre leverandører med tilhørighet i Hemne kommune ville ha hatt en betydelig nedgang. Tabellene ovenfor viser, på tross av dette, en gjennomsnittelig økning i omsetning til lokale leverandører på 10% fra 2007 til 2008. Etter revisors vurdering, er det ikke avgjørende om kommunen er med i den fylkeskommunale innkjøpsordningen. Det som er viktig, er uansett at kommunen må forholde seg til lov og forskrift om offentlige anskaffelser og det grunnleggende kravet om konkurranse ved alle anskaffelser. Ved at kommunen er tilknyttet en slik innkjøpsordning, vil kommunen kunne være bedre sikret at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt. I den fylkeskommunale innkjøpsordningen, er det flere rammeavtaler som omfatter kjøp av ulike varer og tjenester. Disse avtalene blir kunngjort på nytt av Sør-Trøndelag Fylkeskommune, når de utløper. Lokale næringsdrivende i Hemne har da mulighet til å delta i disse konkurransene, ved å konkurrere på lik linje med andre leverandører.

18 Sammenligner kjøp 6 første månedene i året

19 Kostra-art 100, 120, 140 og 200

20 Kostra-art 230 og 250

21 Sammenligner kjøp 6 første månedene i året.



12. Høring Revisor har mottatt høringssvar fra kommunen i brev av 02.01.2009, jf. vedlegg 2 i rapporten. Revisor har ikke endret rapportens funn, vurderinger og konklusjoner på grunnlag av kommunens høringssvar.

13. Konklusjon og anbefalinger

13.1 Konklusjon Delproblemstilling 1; Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? Kommunen er organisert i en to-nivåmodell, som innebærer at den enkelte enhetsleder har innkjøpsansvar innenfor sin ramme. Dette krever at den enkelte innkjøper må ha god kjennskap til bestemmelsene om offentlige anskaffelser. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på enhetsnivå, medfører at anskaffelsene sees isolert pr. resultatenhet og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi ifht regelverkets terskelverdier, skal en som hovedregel kun ta hensyn til anskaffelsene på den enkelte enhet. Færre anskaffelser vil på denne måten bli omfattet av kravet om kunngjøring og dokumentasjon av konkurranse. Delproblemstilling 2; Følges regelverket med tanke på terskelverdiene? Anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000: For anskaffelse av juridisk bistand sentraladministrasjonen samt vask av tekstiler ved Hemne Helsesenter i driftsregnskapet, kan enhetene ikke dokumentere at konkurranse er gjennomført. Dette medfører brudd på lovens grunnleggende krav om konkurranse. For anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 i investeringsregnskapet, kan kommunen ved anskaffelsesprotokoller dokumentere at konkurranse er gjennomført. Kravene om protokoll, HMS-egenerklæring og skatteattest er også innfridd. Anskaffelser over kr 500 000: For anskaffelse av tjenester for vintervedlikehold og sommervedlikehold veger i driftsregnskapet, kan kommunen dokumentere ved kunngjøring, protokoller, HMS-egenerklæring og skatteattest at korrekt konkurranse er gjennomført. Når det gjelder kjøp av bedriftshelsetjeneste, kan ikke kommunen dokumentere noen form for konkurranse. Kjøpet anses derfor som en ulovlig direkteanskaffelse. For anskaffelser i investeringsregnskapet, kan kommunen ved anskaffelsesprotokoller og korrekt kunngjøring dokumentere at konkurranse er gjennomført. Kravene om protokoll, HMS-egenerklæring og skatteattest er også innfridd. Kommunens anskaffelsesprotokoll: Kommunens mal for anskaffelsesprotokoll mangler en del sentrale punkter for å tilfredsstille kravene til mal jf. vedlegg 3 og 4 i forskriften. Delproblemstilling 3; Følges egne lokale bestemmelser? Kommunen har vedtatt egne lokale retningslinjer for innkjøp. Disse retningslinjene har ingen strengere krav enn det som fremgår av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Retningslinjene vil derfor kun være en forenklet veileder for hvordan innkjøp skal gjennomføres i kommunen.



Delproblemstilling 4; Hvordan registreres innkomne tilbud i anskaffelsessaker? Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold til gjeldende forskrift. Rutinene er med på å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling av innkomne tilbud i anskaffelsesprosessen. Delproblemstilling 5; Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? Kommunen journalfører alle viktige dokumenter knyttet til anskaffelsesprosessen. Kommunen oppfyller med dette, kravene om journalføring i arkivforskriften. Delproblemstilling 6; Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtaler i STFK's innkjøpsavtale etter juli 2007. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte avtaler av nyere dato. Kommunen har også fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtaler for tjenester vintervedlikehold veger. Delproblemstilling 7; Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen av varierende art er lojale til disse rammeavtalene. Kontrollen viser også at kommunen har foretatt innkjøp med konkurrerende leverandører til disse avtalene. Delproblemstilling 8; Hvilken effekt har kommunens inntreden i STFK's innkjøpsavtale hatt for det lokale næringsliv? Undersøkelsene viser at, på tross av kommunens inntreden i STFK's innkjøpsavtale, har omsetningen til lokalt næringsliv økt noe fra 2007 til 2008. Hovedproblemstilling: Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om innkjøpsavtalene blir fulgt iht. avtalevilkår? Hemne kommune ivaretar i all hovedsak kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommune er relativt lojale i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojaliteten bli bedre.

13.2 Anbefalinger

På bakgrunn av funnene og vurderingene som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: • Kommune må sørge for at anskaffelser av tjenester i driftsregnskapet blir i samsvar med lov

og forskrift om offentlige anskaffelser. • Kommune må utarbeide en mal for anskaffelsesprotokoll iht kravene i anskaffelsesforskriften.

31

Vedlegg 1 - Kilder Lover og forskrifter: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov: LOV 16.07.1999 nr. 69. Ajourført med endringer, senest ved lov 30. juni 2006 nr. 41. Gjeldende forskrift: FOR 2006-04-07 nr. 402. Opphevet forskrift: FOR 2001-06-15 nr. 616. FOR 1998-12-11 nr 1193: Forskrift om offentlege arkiv. FOR 1986-02-14 nr 351: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. Kommunens kilder: Intervju med: Kontaktperson innkjøp/ kommunalsjef Enhetsleder tekniske tjenester Prosjektleder bygg/anlegg Sekretær arkiv Innkjøpsdokumenter Regnskap/budsjett for 2007 og t.o.m. 30.09.2008 Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser- Fornyings og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Doffin-basen. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget.

32

Vedlegg 2 - Kommunens høringssvar

Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug

Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no

Documents

Offentlige anskaffelser - følges regelverket?...hovedsak følger lov og regler for offentlige anskaffelser, og at kommunen er relativt lojale i forhold til inngåtte rammeavtaler