29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด

การสมมนาวชาการประจาป 2553

“การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ” (Reducing Inequality and Creating Economic Opportunity)

หวขอท 2.

การลดความเหลอมลา

เศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการ

โดย

สมเกยรต ตงกจวานชย และ คปต พนธหนกอง สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

รวมจดโดย

มลนธชยพฒนา สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

สภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต คณะกรรมการสมชชาปฏรป

และ มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 1

เศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการ

สมเกยรต ตงกจวานชย และคปต พนธหนกอง

คณะผวจยขอขอบคณ ศ. ดร. อมมาร สยามวาลา ทใหคาแนะนาตางๆ ทเปนประโยชนอยางยงในการเขยนบทความน และขอขอบคณ ดร. วรวรณ ชาญดวยวทย ทชวยตรวจสอบขอมลบางสวนใหมความถกตอง ทายทสด คณะผวจยขอขอบคณ คณเทยนสวาง ธรรมวณช ทชวยเหลอในการวเคราะหขอมลจากการสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ทใชในบทความน

1. บทนา

ระบบสวสดการของประเทศตางๆ มลกษณะทแตกตางกน ในมตตางๆ ไมวาจะเปนระดบของการชวยเหลอใหบคคลพนจากการพงพาตลาด (decommodification) การแบงบทบาทของรฐและเอกชนในการจดสรรสวสดการ (public-private mix of welfare provision) และระดบการแบงแยกทางชนชน (stratification) ทเกดขนจากสวสดสงคม ดงท Gosta Epsing-Andersen (1990) ไดจดระบบสวสดการของประเทศพฒนาแลวในโลกออกเปน 3 กลมคอ กลมประเทศสแกนดเนเวย (Scandinavian countries) กลมประเทศภาคพนทวปยโรป (continental Europe) และกลมประเทศทพดภาษาองกฤษ (English-speaking countries) การศกษาในชวงหลงสนบสนน Epsing-Andersen ในการแบง รฐสวสดการของประเทศตางๆ ในโลกออกเปนกลมๆ แตมกเพมกลมรฐสวสดการเขาไปอก 1-2 กลม โดยเฉพาะกลมเมดเตอเรเนยน (Mediterranean countries) นกวชาการบางราย เชน วรวรรณและคณะ (2553) ไดใหขอสงเกตเบองตนวา ระบบบานาญของประเทศไทยมลกษณะบางประการคลายระบบของกลมประเทศภาคพนทวปยโรป ในขณะทสวสดการรกษาพยาบาลของไทยพฒนาตามแนวทางของประเทศองกฤษ คณะผวจยเหนวา ระบบสวสดการในประเทศไทยยงเรมตนไดไมนาน จงยากทจะระบใหแนชดไปวา จะพฒนาไปคลายกบกลมใดในระยะยาว เพราะกมหลายดานทมลกษณะคลายกบระบบสวสดการในกลม เมดเตอเรเนยนหรอลาตนอเมรกา บทความนไมไดมจดมงหมายทจะระบวา ระบบสวสดการของประเทศไทยคลายกบของประเทศใดมากทสด แตตองการอธบายวา เหตใดระบบสวสดการของประเทศไทยจงมลกษณะดงทเปนอยในปจจบน สวนใดมพฒนาการทเหมอนหรอคลายกบระบบสวสดการในตางประเทศและสวนใดทเปนลกษณะเฉพาะของสวสดการในประเทศไทย

คณะผวจยเชอวา แนวทางหนงทจะเปนประโยชนตอการวเคราะหดงกลาว กคอ การศกษาขอเทจจรงทเกยวกบลกษณะของระบบสวสดการในประเทศไทย ซงนาสนใจและตองการคาอธบายเพอทาความเขาใจตอทมาของมน ตวอยางของขอเทจจรงดงกลาว ไดแก

2

ดงแสดงการเลอกการผลกรกษาทกมเพยงกหรอใหสพ.ศ. 25ประสบอคมครองเราจะพบอยางชดแกไขกฎสการเรยแรงงาน

หมายเหตทมา: คณ

หนง สวสดกในภาพท 1 กตง เชน การกดนการออกกโรค” ในสมรณสวนนอยสวสดการใหแ515) ซงเปนกอบตเหตจากกผประสบภยจบกรณทรฐบดแจง เชน กาฎหมายแรงงายกรองสวสดก และเกษตรก

ต: พนสฟาหมาณะผวจย รวบรว

การส

การตางๆ มก จากภาพจรเรมโครงการกฎหมายปรยรฐบาลทกษทรฐบาลและแกประชาชนกฎหมายคมการทางานในจากรถ พ.ศ. บาลในชวงทไารชะลอการใานสมพนธเมการ ตลอดไปกรทเรยกรอง

ภาพท 1 กา

ายถงชวงทรฐบวมขอมลจากแห

สมมนาวชาการปร

กเกดขนในชวจะเหนวา สวสรสงเคราะหประกนสงคมในษณ หรอโครรฐสภาทไมไ

น เชน การอครองแรงงานสมยรฐบาล2535 ในสมยไมไดมาจากใชกฎหมายปอป 2534 เพ

ปจนถงการทกสวสดการแล

ารเกดสวสดก

บาลมาจากการหลงตางๆ

ระจาป 2553 เรอ

วงทประเทศไสดการทสาคประชาชนผมรนสมยรฐบาลรงการ “เรยนไดมาจากการออกประกาศน ทมบทบญลจอมพลถนอยรฐบาลของนการเลอกตงประกนสงคมใพอลดความเขกลมอนรกษนละความเปนธ

การตางๆ ทส

รเลอกตง พนสเ

อง “การลดความเ

ไทยมการปกคญสวนใหญเรายไดนอย (ลชาตชาย กฟร 12 ป” ในเลอกตง ไดอของคณะปฏญญตเกยวกบอม กตตขจร นายอานนท ปขดขวางการในสมยจอมพขมแขงของขบนยมใชกาลงทธรรม จนเกด

สาคญในประเ

เหลองหมายถง

หลอมลาและสรา

กครองในระบกดขนในชวง(สปน.) ในสมารดาเนนโครนสมยรฐบาลออกกฎหมายฏวต ฉบบท 1บการใหเงนทหรอการออกปนยารชน ในรนาเอาระบบพล ป. พบลสบวนการแรงทหารเขาปราเหตการณ 6

เทศไทย

งชวงทรฐบาลไ

างโอกาสทางเศรษ

บบประชาธปไงรฐบาลทมามยรฐบาลคกฤรงการ “30 บลอภสทธ เปนเพมการคมค103 (16 มนาทดแทนลกจากพระราชบญนทางตรงกนขบสวสดการมสงคราม และงาน ทอาจนบปรามนกศก ตลาคม 251

ไมไดมาจากกา

ษฐกจ”

ไตย จากฤทธ บาทนตน ครองาคม างท

ญญตขาม มาใชการ

นามากษา 19

ารเลอกตง

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 3

สอง ลาดบในการเกดสวสดการในประเทศไทยคลายคลงกบการเกดสวสดการในตางประเทศทงในประเทศพฒนาแลวและประเทศในเอเชยตะวนตกเฉยงใต (ดตารางท 1) กลาวคอ สวสดการทมกเกดขนกอนคอ การจายเงนทดแทนแรงงานทประสบอนตรายจากการทางาน สวสดการดานการรกษาพยาบาล และสวสดการสาหรบผสงอาย สวนสวสดการสาหรบคนวางงานมกจะเกดขนคอนขางชากวาสวสดการอน

สาม คาใชจายดานสงคมของรฐบาลไทยสวนใหญประมาณรอยละ 61 เปนคาใชจายดานการศกษา ตดตามมาดวยคาใชจายดานสขภาพ (รอยละ 23) สวสดการสาหรบผสงอาย (รอยละ 13.4) สวสดการดานครอบครว (รอยละ 0.9) และสวสดการสาหรบผยากไร (รอยละ 0.8)1 (ดภาพท 2) คาใชจายดานการศกษาของไทยยงอยในระดบสง เมอเทยบกบประเทศพฒนาแลว ซงมกมคาใชจายดานสวสดการอนๆ สงกวาคาใชจายดานการศกษาประมาณ 5 เทา (Busemeyer and Nikolai 2010) และเมอเปรยบกบประเทศในยโรปตะวนออก ซงเปนประเทศกาลงพฒนาดวยกนแลว ประเทศในเอเชยตะวนออกสวนใหญรวมทงประเทศไทยกใหความสาคญกบการลงทนในดานการศกษามากกวาโดยเปรยบเทยบ (Haggard and Kaufman 2008)

ตารางท 1 ลาดบในการเกดสวสดการในประเทศไทยและประเทศในเอเชยตะวนออกเฉยงใต

สวสดการ อนตรายจากงาน เจบปวย ผสงอาย วางงาน ครอบครว

อนโดนเซย 1939 1957 1977 ไมม ไมม

มาเลเซย 1929 1951 1951 ไมม ไมม

ฟลบปนส 1974 1954 1954 ไมม ไมม

สงคโปร 1933 1968 1953 ไมม ไมม

เกาหลใต 1953 1963 1973 1993 ไมม

ไตหวน 1950 1950 1950 1999 ไมม

ไทย 1972 1990 1998 2004 1990

ทมา: ปรบปรงจาก Croissant (2004)

1 คาใชจายดานการศกษาในภาพดงกลาวไดรวมเอาเงนเดอนของบคลากรดานการศกษาไวดวย จงไมไดอยในฐานเดยวกนกบ

คาใชจายอน อยางไรกตาม เชอไดวา หากตดสวนทเปนเงนเดอนบคลากรออกไปแลว คาใชจายดานการศกษาของประเทศไทยกยงนาจะอยในระดบทสงกวาสวสดการอนสวนใหญ 

4

หมทม

(ไมรวมกพบวา รลกษณะประกนสสงทสด นอยทสด

ตารางท กล

ข

ลกจางทอ

ประ

ทมา: วรว

โดยการสาธารณจาเปนต

สข

22

ภาพท

มายเหต: คาใชมา: วรวรรณ แ

ส เมอวเคราะการศกษา) ประบบสวสดกทเหลอมลาเปสงคม และสวส ในขณะทสวด (ตารางท 2

2 เปรยบเทลมเปาหมาย

ขาราชการ

อยในประกนสงค

ะชาชนทเหลอ

วรรณ (2552) แ

เนองจากสวรเลอกทจะกาณะ การทาตองอาศยก

ขภาพ

2.9%

ผสงอาย

13.4%

ตลาดแรงงา

0.4%

การส

2 สดสวนคา

ชจายดานการศและคณะ (2553

ะหรายละเอยประมาณรอยการในหลายปน 3 ชนคอ สดการสาหรบวสดการสาห2)

ยบสวสดการคาใชจายร

ประมาณ 1

ม ประมาณ 2

ประมาณ 2

และ สปส (255

สดการสงคมารกระจายราความเขาใารวเคราะห

าน ค

สมมนาวชาการปร

ใชจายของรฐ

ศกษารวมเงนเด3)

ยดของคาใชจายละ 50 เปนสยดาน เชน ก สวสดการสาบประชาชนทรบประชาชน

รขาราชการ ปรกษาพยาบาล

.1 หมนบาทตอค

พนบาทตอคน

พนบาทตอคน

51).

มมผลในการายไดหรอไมใจตอลกษณหทางเศรษฐ

ครอบครว

0.9%

ระจาป 2553 เรอ

ฐดานสงคมแ

ดอนของบคลา

ายดานสวสดสทธประโยชการรกษาพยาหรบขาราชกทเหลอ โดยสวนทวไปทอย

ประกนสงคมบาเหนจ

คน 60-70%

ขนตา 20แตไมเกนไมม

รกระจายรายมอยางไรนนณะของระบบฐศาสตรการ

ผยากไร

0.8%

อง “การลดความเ

และสวสดการ

กรในระบบการ

ดการแลว จะพชนทตกอยกบยาบาลและสการ สวสดกาวสดการสาหรนอกระบบป

มและสวสดกาบานาญ

ของเงนเดอน

0% ของเงนเดอนน 7,500 บาท

ไดจากคนกลนเกดขนในกรบสวสดการทรเมองในกา

ทอยอาศย

0.3%

หลอมลาและสรา

รในประเทศไท

รศกษา

พบวา คาใชจบขาราชการ สวสดการสาารสาหรบผทรบขาราชการระกนสงคมม

ารของประชาการจาย

การจายเ ในระดบต

หกจากคา

ไมม

ลมหนงไปยงระบวนการกทเกดขนในปรกาหนดนโ

กา

6

างโอกาสทางเศรษ

ทย

จายของสวสด นอกจากนหรบผสงอาทประกนตนอรมสทธประโยมสทธประโย

าชนอนๆ ในปสมทบ

เงนเดอนขาราชกตา าจาง

งคนอกกลมหกาหนดนโยบประเทศไทโยบายดงกล

ารศกษา

61.3%

ษฐกจ”

ดการ น จะย มยในยชนยชน

ป 2551

าร

หนง บายยจงลาว

29-3

จดปเขาระบ

2.

2.1

เศรสวสเศรการปจประการ

ภาพ

ผบบรโบน

30 พฤศจกายน 2

ประสงคของาใจตอลกษณบบสวสดการ

แนวคดทา

กรอบการว

กรอบแรษฐกจในแตสดการอยางรษฐศาสตรโดรวเคราะหนโจยทางเศรษะชาชนในฐารเมอง (politi

พท 3 กรอบแ

ทมา: Vincen

ประชาช

รโภคหรอผผโภคและการนเหตผลทางเ

2553 ณ หองบาง

งบทความนกณะเฉพาะของตางๆ ในอนา

างทฤษฎ

วเคราะหทา

แนวคดทางเศตละประเทศจงหนง ในขณดยลาพงไมสโยบายดานสวษฐกจ แนนะหนวยทาcal agent) ด

แนวคดในกา

nzo Galasso

ชนในฐานะหผลต มกระบวออมเงน การศรษฐศาสตร

งกอกคอนเวนชน

กคอ การใชแงระบบสวสดกาคต

งเศรษฐศาส

ศรษฐศาสตรกจงแตกตางกณะทประเทศามารถทจะอวสดการ เราวคดทางเศรงเศรษฐกจ (ดงภาพท 3

ารวเคราะหทา

นวยทางเศรวนการตดสนรทางานและรเพอแสวงหา

นเซนเตอร บ โรงแ

แนวคดและทการในประเท

สตรการเมอ

การเมองถกพกนไปในแตลศอนไมมหรออธบายปรากฏจงตองสนใจรษฐศาสตร(economic

างเศรษฐศาส

ษฐกจ จะมปนใจเกดขนมาการพกผอนาทางเลอกทใ

แรมเซนทาราแกร

ทฤษฎดานเศทศไทย ซง

อง

พฒนาขนเพะหวงเวลา เอมแตเกดขนฏการณดงกลปจจยทางกาการเมองจะ

agent)

สตรการเมอง

ปฏสมพนธระากมายในตล เปนตน การใหอรรถประโ

รนด เซนทรลเวล

ศรษฐศาสตรงจะเปนประโ

ออธบายวา เชน ทาไมบา

นลาชากวา ลาวไดอยางนารเมอง (politะมองประชาและประชาช

หวางกนผานลาด เชน การรตดสนใจเหโยชนสงสด (

ลด

รการเมองมาโยชนตอการ

เพราะเหตใดางประเทศม ซงทฤนาพงพอใจ ดtical factor)าชนในสองฐชนในฐานะห

นระบบตลาดรตดสนใจระหลานเปนการ(optimal ut

5

ทาความออกแบบ

ดนโยบายนโยบายฤษฎทางดงนน ใน) รวมกบฐานะ คอหนวยทาง

ด ในฐานะหวางการรตดสนใจility) โดย

6 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

กาหนดใหนโยบายเศรษฐกจเปนปจจยภายนอก (exogenous) และปรบพฤตกรรมของตนเองใหเขากบเงอนไขหรอขอจากดเหลานน การตดสนใจทางเศรษฐกจภายใตเงอนไขของนโยบายหนงๆ จะถกสะทอนผานราคาและปรมาณสนคาทงในตลาดสนคา ตลาดการเงน และตลาดแรงงาน ในอกมตหนง ประชาชนในฐานะหนวยทางการเมองกตระหนกดวานโยบายทางเศรษฐกจมผลตอแรงจงใจและพฤตกรรมทางเศรษฐกจของตน เชน มาตรการทางภาษมผลตอการตดสนใจลงทนในหลกทรพยประเภทตางๆ ไปจนถงการตดสนใจแตงงานและการเลอกจานวนบตร ประชาชนจะเลอกนโยบายเศรษฐกจทตองการผานสถาบนทางการเมอง (political institution) โดยมการเลอกตงเปนเครองมอสาคญในการผนวกรวม (aggregate) เอาความตองการ (preference) ของประชาชนทกคนในสงคมทมตอนโยบายผานไปยงผแทนหรอนกการเมอง (representatives) กระบวนการทางการเมองเองกมผเลนหลายฝายทมความตองการแตกตางกน เชน ผลงคะแนนเสยง นกลอบบ กลมผลประโยชน รวมทงตวนกการเมองเอง ปฏสมพนธของคนเหลานจะใหผลลพธข นสดทายออกมาเปนนโยบายเศรษฐกจ และนโยบายเศรษฐกจกจะมผลยอนกลบไปสตลาดตางๆ รวมทงมผลใหการตดสนใจทางเศรษฐกจเปลยนแปลงไป

ในทางเศรษฐศาสตรการเมอง มแบบจาลองตางๆ ทใชอธบายการกาหนดนโยบายทางเศรษฐกจ แบบจาลองทสาคญคอ “แบบจาลองทฤษฎผลงคะแนนมธยฐาน” (median voter theorem) และ “แบบจาลองการลอบบ” (lobbying model)

แบบจาลอง “ทฤษฎผลงคะแนนมธยฐาน” ใหขอสรปทนาสนใจวา ภายใตขอสมมต (assumption) ชดหนง2 เมอใชระบบการเลอกดวยเสยงขางมาก (simple majority election) ผลงคะแนนเสยงมธยฐาน (median voter) ซงเปน “คนตรงกลาง” ของสงคมจะเปนผตดสนผลการเลอกของสงคมทงหมด ผลงคะแนนเสยงมธยฐานในทนหมายถง ผทอยตรงกลางเมอเรยง ผลงคะแนนเสยงตามตวแปรอยางใดอยางหนงตามลาดบจากนอยไปมาก ตาแหนงตรงกลางหรอมธยฐานกคอ ตาแหนงทแบงผลงคะแนนเสยงทงหมดออกเปน 2 สวนทเทากนพอด เชน ในกรณทเรยงผลงคะแนนเสยงตามรายได ผลงคะแนนเสยงมธยฐานจะหมายถงคนทมรายไดทเปอรเซนไตล 50 การทกลาววา ผลงคะแนนเสยงมธยฐานเปนผตดสนใจแทนสงคมทงหมด หมายความวา ผลการตดสนใจของผลงคะแนนเสยงมธยฐาน ไมวาจะเปนเรองทเกยวกบอตราภาษทตองการใหรฐบาลจดเกบ หรอระดบการใชจายดานสวสดการภาครฐทเหมาะสม จะเหมอนผลของการตดสนใจโดยรวมของทงสงคมในกรณทมการทาประชามตในเรองดงกลาว

ทฤษฎนสามารถใชอธบายปรากฏการณทางการเมองจานวนมากไดวา เหตใดนโยบายหรอพรรคการเมองทประสบความสาเรจมกเปนพรรคการเมองทมนโยบายสายกลาง (moderate) ทสอดคลองกบทศนคตของคนตรงกลางในสงคม เพราะหากพรรคการเมองใดนาเสนอนโยบายทสดขว (extreme) เกนไป โอกาสทจะชนะการเลอกตงกจะนอยลง เนองจากจะไดเฉพาะคะแนนเสยง

2 ตวอยางของขอสมมตทสาคญ ไดแก ประเดนทตองตดสนใจในการลงคะแนนมเพยงมตเดยว (one dimension) เชน การตดสนใจเลอกอตราภาษทเหมาะสม หรอการตดสนใจเลอกคาใชจายของภาครฐ นอกจากน ความตองการของผลงคะแนนเสยงจะตองมจดสงสดเพยงจดเดยว (single-peaked preference) 

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 7

จากคนทสดขวเชนเดยวกนเทานน แตไมไดคะแนนของผลงคะแนนเสยงมธยฐาน ในการศกษาเชงประจกษกพบวา ทฤษฎผลงคะแนนมธยฐานสามารถอธบายปรากฏการณดานเศรษฐกจการเมองทผานมาในตางประเทศ ซงมความเปนประชาธปไตยสงไดคอนขางด (Milanovic 2000)

อยางไรกตาม มปรากฏการณอกจานวนหนงซงทฤษฎผลงคะแนนมธยฐานประสบปญหาในการอธบาย เนองจากกระบวนการกาหนดนโยบายทเกยวของไมไดมความเปนประชาธปไตยอยางแทจรง เนองจากการทมผมสวนไดเสยจากนโยบายดงกลาวตองการใหตนเองไดประโยชนสงสด จงพยายามโนมนาวหรอทนยมเรยกกนวา “ลอบบ” ผกาหนดนโยบาย ใหเกดนโยบายตามความตองการของตน ตวอยางของกลมลอบบทมอทธพลมากในประเทศตางๆ ไดแก ธรกจขนาดใหญ กลมเกษตรกร สหภาพแรงงาน และขาราชการ ในกรณทมการลอบบ ผลลพธในขนสดทายของนโยบายมกแตกตางไปจากความตองการของผลงคะแนนเสยงมธยฐาน โดยเฉพาะในกรณทนโยบายนนใหประโยชนทกระจกตว (concentrated benefit) อยกบกลมผลประโยชน แตสรางตนทนตอคนจานวนมากแตละคนเพยงเลกนอย (diffused cost) ในโลกความเปนจรง เราจงพบวา มนโยบายจานวนมากทไมเกดประโยชนกบคนสวนใหญของสงคม และทาใหสวสดการโดยรวมของสงคมลดลง

2.2 ผลงคะแนนเสยงมธยฐานของประเทศไทย

เนองจากผลงคะแนนเสยงมธยฐานจะเปนผกาหนดนโยบายทางเศรษฐกจทเกยวของกบสวสดการ โดยเฉพาะเมอประเทศเปลยนเขาสระบบประชาธปไตยโดยสมบรณในระยะยาว เราจงควรพจารณาดวา ผลงคะแนนเสยงมธยฐานในประเทศไทยมลกษณะทางเศรษฐกจและสงคมอยางไร และนาจะมความตองการสวสดการอยางไร ทงน คณะผวจยใหคาจากดความของผลงคะแนนเสยงมธยฐานวา หมายถงครวเรอนทมระดบรายไดทเปอรเซนไตลท 49-51 โดยจะเลอกเฉพาะครวเรอนทหวหนาครวเรอนมสทธเลอกตงคอ มอายตงแต 18 ปขนไป ทงน จากผลการสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน โดยสานกงานสถตแหงชาต พบวา ครวเรอนมธยฐานของไทยมระดบรายไดในป พ.ศ. 2552 ท 10,841 บาทตอเดอน ซงเปนระดบรายไดทตากวารายไดเฉลยของครวเรอน (mean income) ท 18,213 บาทตอเดอนประมาณรอยละ 70 ชองวางทางรายไดดงกลาวชใหเหนถงโอกาสในการกระจายรายไดเมอประเทศพฒนาเปนประชาธปไตยอยางเตมท

ตารางท 3 เปรยบเทยบลกษณะของครวเรอนมธยฐานของไทยในป พ.ศ. 2541 พ.ศ. 2545 และ พ.ศ. 2552 จากตารางจะเหนวา ครวเรอนผลงคะแนนเสยงมธยฐานในประเทศไทยมลกษณะดงตอไปน

• หวหนาครวเรอนมอายเฉลย 49.4 ปในป 2552 ซงสงกวาอายของหวหนาครวเรอนมธยฐานในป 2541 และ 2545 ซงสะทอนถงการทสงคมไทยกาลงเขาสความเปนสงคมสงอาย

• หวหนาครวเรอนมการศกษาเฉลย 7.7 ป ในป 2552 ซงสงกวาการศกษาของหวหนาครวเรอนมธยฐานในป 2541 และ 2545 ซงแสดงถงแนวโนมของการเพม

8 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

การศกษาของประชาชนโดยรวม อยางไรกตาม ระดบการศกษาดงกลาวกยงเปนระดบทสงกวาระดบประถมศกษาเพยงเลกนอย

• สดสวนของหวหนาครวเรอนทมประกนสงคมคอ รอยละ 17.1 ในป 2552 ซงสงขนกวาป 2545 อยางมาก แตกยงชใหเหนวา ครวเรอนมธยฐานของไทยสวนใหญยงไมอยภายใตประกนสงคม โดยแมจะรวมครวเรอนทหวหนาครวเรอนเปนขาราชการ ซงไดรบสวสดการในดานตางๆ เขาไปดวย ตวเลขดงกลาวกเพมขนเพยงประมาณรอยละ 2 เทานน

• จานวนบตรโดยเฉลยของครวเรอนมธยฐานมแนวโนมลดลง ในขณะทระดบการศกษาของบตรคนโตทมอายเกน 25 ปมแนวโนมเพมสงขน โดยอยทระดบเกอบสาเรจการศกษาระดบมธยมปลายในป 2552 ซงเปนระดบทสงกวาของหวหนาครวเรอน

• มครวเรอนทอยกนในลกษณะครอบครวขยาย (extended family) ซงในทนหมายถงประกอบดวยคน 3 รน ทระดบประมาณรอยละ 22-23

• มครวเรอนทอยในเขตเทศบาลเพมขนอยางตอเนอง โดยเพมเปนรอยละ 31.7 ในป

2552 ซงสะทอนถงระดบความเปนเมอง (urbanization) ทเพมมากขนของประเทศ

ไทย

ตารางท 3 ลกษณะทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนผลงคะแนนเสยงมธยฐานในประเทศไทย

2541 2545 2552

รายไดมธยฐานของครวเรอน (บาทตอป)* 7,088 7,807 10,841

อายเฉลยหวหนาครวเรอน (ป) 46.5 47.0 49.4

การศกษาหวหนาครวเรอน (ป) 6.3 6.9 7.7

หวหนาครวเรอนทมประกนสงคม (%) -- 7.9 17.1

จานวนบตรเฉลย (คน) 1.25 1.22 1.02

การศกษาของบตรคนโตอายเกน 25 ป (ป) 4.9 7.8 11.9

สดสวนครวเรอนทอยรวมกน 3 รน 25.8 22.1 23.3

สดสวนครวเรอนในเขตเทศบาล (%) 14.0 24.9 31.7

หมายเหต * รายไดมธยฐานใชรายไดเปอรเซนไทลท 49-51 ทปรบเงนเฟอแลว โดยใชป 2552 เปนปฐาน ทมา: การสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน (SES)

โดยสรป จะเหนวา ผลงคะแนนเสยงมธยฐานของไทยกาลงอยในชวง 10 ปสดทายของการ

ทางาน มการศกษาโดยเฉลยระดบประถมศกษา อาศยอยในครอบครวเดยว นอกเขตเทศบาล โดยสวนใหญอยนอกระบบประกนสงคม ซงนาจะชใหเหนถงการขาดหลกประกนและสวสดการตางๆ ในชวต หากประเทศไทยเปนประชาธปไตยอยางแทจรง นาจะทาใหเกดแรงผลกดนใหเกดการจดสรรสวสดการในดานตางๆ อยางมาก

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 9

2.3 อานาจทางการเมองของกลมพลงตางๆ

เวทการกาหนดนโยบายสวสดการในประเทศตางๆ มกเปนสมรภมแหงการตอสของกลมผลประโยชนทมอทธพลมาก 2 กลมคอ ธรกจและสหภาพแรงงาน เนองจากกลมผลประโยชนทงสองมการรวมกลมทเหนยวแนนและมกมผลประโยชนทขดแยงกน ในกรณของประเทศไทย กลมธรกจสามารถรวมตวกนไดอยางคอนขางเหนยวแนน ผานองคกรตางๆ โดยเฉพาะสภาหอการคาไทย สภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย และสมาคมธนาคารไทย ซงไดรวมกลมกนอกชนหนงเปนคณะกรรมการรวม 3 สถาบนภาคเอกชน (กกร.) องคกรในภาคเอกชนเหลานไดรบการยอมรบจากภาครฐมาเปนเวลานาน จงสามารถเขาถงกลไกการกาหนดนโยบายเศรษฐกจของรฐได โดยผานคณะกรรมการตางๆ โดยเฉพาะคณะกรรมการรวมภาครฐ (กรอ.) ซงมนายกรฐมนตรเปนประธาน

ในทางตรงกนขาม การรวมกลมของผใชแรงงานในประเทศไทยกลบเปนไปอยางไมมเอกภาพและมความออนแอมาก ดงจะเหนไดจากการมอตราสวนของแรงงานทเปนสมาชกของสหภาพในระดบตามาก นนคอเพยงประมาณรอยละ 1.3 ของแรงงานทงหมด ซงถอวาตามากเมอเปรยบเทยบกบประเทศอนๆ สาเหตสวนหนงของปญหาดงกลาวอาจเนองมาจากการทกฎหมายแรงงานสมพนธในประเทศไทยเปนอปสรรคตอการรวมตวของผใชแรงงาน โดยการปรบปรงแกไขกฎหมายดงกลาวในชวงทผานมาหลายครง มกมงจากดเสรภาพและการรวมตวตอรองของลกจางและสหภาพแรงงาน เชน ประกาศคณะรกษาความสงบเรยบรอยแหงชาต ฉบบท 54 เมอป 2534 กาหนดใหทปรกษาในการเจรจาตอรองของสหภาพแรงงานตองเปนผจดทะเบยนตามคณสมบตททางราชการกาหนด และการนดหยดงานจะเกดขนไดตอเมอมการจดการประชมใหญเทานน เปนตน ในปเดยวกน ยงมการออกพระราชบญญตแรงงานสมพนธฉบบท 2 เพอแยกพนกงานรฐวสาหกจออกจากลกจางอนอกดวย

ในสวนของกรรมการฝายลกจางในไตรภาค ซงมบทบาทสาคญในการเจรจากบนายจางและรฐนน การศกษาของ วรวรรณและคณะ (2550) ชวา กรรมการฝายลกจางมกมปญหาคณภาพทถกตงคาถามจากขบวนการแรงงานในเรองผลประโยชนทบซอน และมพฤตกรรมทไมเหมาะสม นอกจากน กระบวนการสรรหาตวแทนฝายลกจางในไตรภาคกมปญหามากมาย ซงทาใหตวแทนทไดมความชอบธรรมตา

กลมผลประโยชนอกกลมหนงทมกไมถกกลาวถงคอ ขาราชการ ทงทมสวนเกยวของมากตอนโยบายดานสวสดการของประเทศไทยใน 2 บทบาท บทบาทแรกคอ การเปนผกาหนดนโยบายดานสวสดการรวมกบนกการเมอง โดยเฉพาะในระบบกฎหมายไทยทมกบญญตใหรายละเอยดตางๆ ทเกยวของกบสวสดการถกกาหนดในกฎหมายระดบรอง ทไมตองผานการพจารณาของรฐสภา บทบาททสองคอ การเปนผไดรบประโยชนจากระบบสวสดการตางๆ ในฐานะ “ลกจาง” ของภาครฐ ในหลายกรณขาราชการจงมผลประโยชนทบซอนในการกาหนดนโยบาย และมกกาหนดนโยบายทใหประโยชนแกตน แมกฎหมายจะไมอนญาตใหขาราชการรวมกลมกนในลกษณะของสหภาพแรงงานกตาม ในทางปฏบต ขาราชการกมกสามารถรวมตวกนเรยกรองสวสดการไดโดยงาย เนองจากมผลประโยชนทสอดคลองกนอยางชดเจน

10 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

2.4 เศรษฐศาสตรการเมองการปรบลดสวสดการ

สามทศวรรษหลงสงครามโลกครงทสอง รายจายดานสงคมในยโรปขยายตวอยางมาก ซงมคาอธบายวา เปนผลจากความเขมแขงทมากขนของฝายซาย และการทรฐบาลฝายซายสามารถผลกดนนโยบายสวสดการตางๆ ออกมาไดโดยไมถกขดขวาง อนเนองมาจากการออกแบบกฎกตกาทางการเมองททาใหฝายบรหารมความเขมแขงมากขน อยางไรกตาม ในชวงปลายทศวรรษ 1970 ซงเศรษฐกจของประเทศตางๆ เขาสภาวะถดถอยและบางประเทศ เชน องกฤษและสหรฐไดรฐบาลอนรกษนยมทเขมแขง ซงนาโดยนางมากาเรต แทตเชอรและนายโรนลด เรแกน ตามลาดบ ในขณะทฝายซายและขบวนการแรงงานออนแอลงในชวงนน กลบปรากฏวา รายจายดานสงคมของประเทศตางๆ ไมไดนอยลงเลย งานดานเศรษฐศาสตรการเมองจานวนหนง เชน Pierson (2001) ชวา เศรษฐศาสตรการเมองในการเพมและลดรายจายดานสงคมมลกษณะแตกตางกนอยางมาก กลาวคอ ในขณะทเศรษฐศาสตรการเมองในการเพมสวสดการเปนเสมอนเกม “การหาคะแนนนยม” (reaping political gain) การปรบลดสวสดการกเปนเสมอนเกม “การหลกเลยงตาหน” (avoiding blame)” ของนกการเมอง เหตผลของความแตกตางดงกลาวเนองมาจากปจจยดงตอไปน ประการทหนง ประชาชนมกตอบสนองตอการสญเสยสวสดการรนแรงกวาการไดสวสดการ ซงมสาเหตมาจากดานจตวทยาของคน นอกจากน ประชาชนจานวนมากยงมกไมเชอวา ภาษจะลดลงเมอรฐลดรายจายสงคมลง ประการทสอง การไดรบสวสดการมผลตอการตดสนใจทางเศรษฐกจในระยะยาวของคน เชน การออมและการลงทน เมอคนงานไดจายเงนสมทบโดยตอเนอง เขายอมคาดหวงทจะไดรบบานาญและสวสดการชราภาพหลงเกษยณอาย และวางแผนบรโภคตามความคาดหวงนน รฐบาลปจจบนจงถกผกมดดวยนโยบายของรฐบาลในอดต โดยไมสามารถเปลยนแปลงไดโดยงาย ประการทสาม การรวมกลมกดดนของผเสยประโยชนทาไดงายกวาผไดประโยชน ทงน เนองจากการไดรบสวสดการมผลในการสรางกลมผลประโยชนขนมาโดยตวมนเองไมวาจะเปนคนงาน เกษตรกรหรอผสงอาย การวเคราะหทางเศรษฐศาสตรการเมองทเกยวของกบระบบสวสดการจงจาเปนตองคานงถงความแตกตางดงกลาว

3. เศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการของประเทศไทย

จากกรอบแนวคดทางทฤษฎดานเศรษฐศาสตรการเมองทกลาวมาในหวขอท 2 เราสามารถอธบายปจจยทกาหนดลกษณะเฉพาะของระบบสวสดการในประเทศไทยไดดงน

ประการทหนง เหตผลทระบบสวสดการตางๆ สวนใหญเกดขน หรอถกขยายออกไปในชวงทประเทศไทยปกครองในระบบประชาธปไตย กเนองมาจากในชวงนน ระบบการเมองตองตอบสนองความตองการของประชาชน โดยเฉพาะของผลงคะแนนเสยงมธยฐาน ซงเปนผทมรายไดนอยและขาดความมนคงในการดารงชวตในดานตางๆ ในขณะทในชวงทประเทศปกครองในระบบเผดจการ

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 11

นน รฐบาลไมจาเปนตองตอบสนองตอเสยงเรยกรองของประชาชน ดงนน แมวาประชาธปไตยของไทยจะยงมปญหามากมาย ดงปรากฏขอวพากษวจารณตอเรองการซอเสยงในการเลอกตง หรอการทจรตคอรรปชนของผดารงตาแหนงทางการเมองกตาม ลาพงการมรฐบาลทมาจากการเลอกตงอยางตอเนองหลายป กชวยทาใหเกดระบบสวสดการทเปนประโยชนตอประชาชนได โดยเฉพาะในชวงรฐบาลทกษณ ซงบรหารประเทศภายหลงจากการทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ไดเปลยนกฎการเลอกตงใหมการเลอกตงแบบบญชรายชอ (party list) ซงเออใหพรรคการเมองสามารถหาเสยงโดยใชนโยบายตางๆ ไดอยางมประสทธผลมากขน

ประการทสอง ลาดบการเกดสวสดการนน มกเกยวของกบประสทธภาพทางเศรษฐกจ และระดบของการกระจายรายได (redistribution) ของสวสดการนน เชน การกาหนดใหนายจางจายเงนทดแทนใหแกลกจางกรณประสบอบตเหตจากการทางานนน มกเปนสวสดการทเกดขนกอนสวสดการอนๆ ยกเวนการศกษาและสวสดการเชงสงคมสงเคราะห เนองจากเปนระบบทมาทดแทนการฟองรองเรยกคาเสยหายทางแพงระหวางลกจางและนายจาง ซงกอใหเกดตนทนสงตอทงสองฝายและทาใหเกดปญหาความขดแยงระหวางกนอยางรนแรง การเกดขนของสวสดการดงกลาวจงมกเกดขนโดยความยนยอมพรอมใจของทงฝายนายจางและลกจางเชนเดยวกบการใหสวสดการชดเชยแกผทเจบปวย เพราะการรกษาพยาบาลใหพนจากการเจบปวยชวยเพมผลตภาพของแรงงาน ในทางตรงกนขาม การประกนการวางงานมกเปนสวสดการทเกดขนลาชากวาสวสดการอน เนองจากทาใหผใชแรงงานทมงานมนคงและนายจางเสยประโยชน ในขณะทผท เสยงตอการตกงานไดประโยชน ซงทาใหเกดการกระจายรายไดจากคนกลมแรกไปยงคนกลมหลง และเปนเหตทกอใหเกดความขดแยง นอกจากน การประกนการวางงานยงเสยงตอการลดแรงจงใจในการหางานของผวางงาน ซงทาใหเกดความสญเสยประสทธภาพทางเศรษฐกจ ในทานองเดยวกน สวสดการสาหรบผสงอายนนกมผลในการกระจายรายไดเชนเดยวกบการประกนการวางงาน แตการเปนผสงอายนนเปนสงทตองเกดขนกบคนงานทกคนโดยไมสามารถหลกเลยงได ซงแตกตางจากการมความเสยงในการตกงาน การตอตานจงนอยกวา และทาใหสวสดการดงกลาวเกดขนไดกอนการประกนการวางงาน โดยเฉพาะการใหสวสดการผสงอายทไมไดมการกระจายรายไดมาก ดงกรณของประเทศไทย (ดหวขอท 4.4)

ประการทสาม สดสวนคาใชจายดานการศกษาทสงมากในประเทศไทยเปนผลโดยรวมจากปจจยตางๆ หลายประการ โดยเฉพาะการเนนยทธศาสตรการพฒนาประเทศดวยการสงเสรมการสงออก (export-oriented development) แทนการทดแทนการนาเขา ซงสงผลใหอตสาหกรรมขยายตวอยางรวดเรว แรงงานสวนเกน (labor surplus) ในภาคชนบทจานวนมากถกดดซบเขามาทางานในเมอง และการแขงขนในตลาดโลกเปนแรงผลกดนใหตองยกระดบคณภาพแรงงานใหสงขนไปเพอสรางความไดเปรยบในการแขงขน ในแงนการศกษาจงมบทบาทสาคญ และรฐบาลกลงทนใชจายเพอการนมากกวาลาตนอเมรกา ซงใชแนวทางพฒนาประเทศดวยการทดแทนการนาเขามานานกวา นอกจากน แมวาในชวงสงครามเยน จะเคยมการเคลอนไหวของฝายซายในเขตชนบทไทย แตบทบาทของฝายซายและขบวนการกรรมกรในประเทศไทย โดยเฉพาะในเขตเมองก

12 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ถกจากดมาก ผลลพธคอ รฐไมถกกดดนใหตองลงทนในการใหสวสดการแกประชาชนมาก และสามารถใชทรพยากรทมอยลงทนในการศกษา

ประการทส การทกลมผลประโยชนตางๆ ในสงคมมอานาจตอรอง หรอ “ลอบบ” ทแตกตางกนมาก มผลกระทบโดยตรงตอลกษณะของสวสดการทเกดขน โดยเฉพาะอยางยงการทขาราชการและธรกจ มอานาจตอรองสงเมอเปรยบเทยบกบผใชแรงงานและประชาชนทวไป ทาใหสวสดการสาหรบขาราชการ มสทธประโยชนเหนอกวาสวสดการของผใชแรงงานและประชาชนทวไป จนเกดเปนระบบสวสดการทเหลอมลา 3 ระดบดงทกลาวมาในหวขอท 13

4. เศรษฐศาสตรการเมองของสวสดการตางๆ

หลงจากทไดวเคราะหถงภาพรวมของเศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการในประเทศไทยแลว ในบทน คณะผวจยจะวเคราะหในรายละเอยดถงการเกดสวสดการตางๆ ทสาคญ 5 สวสดการ คอ การตงกองทนเงนทดแทน การออกกฎหมายประกนสงคม การประกนการวางงาน การใหสวสดการในการรกษาพยาบาล และการศกษา ซงจะหนนเสรมขอสรปทไดกลาวมาแลว และชวยชใหเหนถงลกษณะเฉพาะของแตละสวสดการไดชดเจนขน

4.1 กองทนเงนทดแทน

ความเปนมา

กองทนเงนทดแทนเกดขนเมอป พ.ศ. 2515 ในสมยรฐบาลจอมพลถนอม กตตขจร จากการทรฐบาลออกประกาศของคณะปฏวต ฉบบท 103 กองทนดงกลาวทาหนาทในการจายเงนทดแทนใหแกลกจางเมอประสบอบตเหต เจบปวย หรอเสยชวตเนองจากการทางานใหนายจาง โดยกาหนดใหนายจางของสถานประกอบการทมลกจางตงแต 20 คนขนไป จายเงนสมทบเขากองทนเงนทดแทนในอตรารอยละ 0.2-4.5 ของคาจาง

แรงผลกดนสาคญของการออกประกาศดงกลาวมาจากการขยายตวทางเศรษฐกจภายหลงแผนการพฒนาเศรษฐกจตงแต ป พ .ศ . 2503 ซงทาใหการจางงานในภาคธรกจและภาคอตสาหกรรมขยายตวมาก และทาใหอบตเหตและการเจบปวยจากการทางานเพมขนอยางรวดเรว แมในชวงนน จะมพระราชบญญตแรงงาน พ.ศ. 2499 บงคบใชอยแลวกตาม นายจางกมกจะละเลยไมยอมปฏบตตามกฎหมาย (นพนธ 2546) นอกจากน กฎหมายแพงทมอยกไมสามารถคมครองลกจางไดอยางเพยงพอ เพราะนายจางจะรบผดทางแพงเฉพาะในกรณทตนมสวนกระทาผดดวยจากการจงใจหรอประมาทเลนเลอ 3 เปนความจรงทวา ความแตกตางของระบบสวสดการดงกลาวเกยวของกบกลไกในการจดเกบ “เงนสมทบ” ของสวสดการทแตกตางกนดวย กลาวคอ การจดเกบเงนสมทบจากขาราชการสามารถทาไดโดยการกาหนดเงนเดอนของขาราชการในอตราทคอนขางตา สวนการเกบเงนสมทบของแรงงานในประกนสงคมนนเกบโดยผานนายจาง ในขณะทรฐยงไมสามารถเกบ “เงนสมทบ” จากแรงงานนอกประกนสงคมไดโดยงาย จงตองใชงบประมาณแผนดน ซงมแหลงทมาหลกจากภาษอากรในการอดหนนสวสดการแทน อยางไรกตาม การจดเกบเงนสมทบดวยกลไกทแตกตางกนไมจาเปนตองนามาสระดบของสวสดการทแตกตางกนดวย 

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 13

ตอมาในสมยรฐบาลนายชวน หลกภย ไดมการออกพระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537 เพอแยกกฎหมายเงนทดแทนออกจากกฎหมายคมครองแรงงาน กฎหมายใหมนกาหนดใหนายจางจายเงนใหแกลกจางหรอผทอยในอปการะของลกจางเมอลกจางไดรบอนตราย เจบปวย หรอเสยชวตอนมสาเหตจากการทางาน โดยนายจางตองจายเงนสบทบเขากองทนเงนทดแทนในอตราไมเกนรอยละ 5 ของคาจาง แตภายหลงในป 2540 กระทรวงแรงงานไดออกประกาศอตราเงนสมทบใหเหลอไมเกนรอยละ 1 ของคาจาง สรปและขอสงเกต

การจดตงกองทนเงนทดแทน มจดประสงคเพอประกนความเสยงจากการทางานของลกจางและการลดขอพพาทระหวางนายจางกบลกจาง กองทนมรายไดจากการเกบเงนสมทบจากนายจางในอตราสวนทคดเปนรอยละของคาจาง และมรายจายหลกคอ คาทดแทนใหลกจางทไมสามารถทางานได สญเสยอวยวะ ทพพลภาพ หรอตาย โดยคาทดแทนจะเปนสดสวนรอยละของคาจาง ตามระยะเวลาสงสดทกฎหมายกาหนดไว

จากหลกเกณฑดงกลาว กองทนเงนทดแทนจงทาหนาทเปนการประกนภยภาคบงคบ ซงชวยเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจจากการลดขอพพาทระหวางนายจางและลกจาง โดยมผลในการกระจายรายไดระหวางคนกลมตางๆ นอย การนาเอาสวสดการดงกลาวมาใชจงไมกอใหเกดการคดคานอยางรนแรงจากฝายใด ซงทาใหสวสดการนเกดขนไดกอนสวสดการอน โดยเกดขนในป พ.ศ. 2515 ซงประเทศไทยยงไมไดปกครองในระบบประชาธปไตย

4.2 การประกนสงคม

แนวคดในการประกนสงคมเกดขนเปนครงแรกในประเทศไทย ภายหลงการเปลยนแปลงระบบการปกครองไปสประชาธปไตยในป พ.ศ. 2475 โดยนายปรด พนมยงค ผนาคนสาคญของคณะราษฎร ไดเสนอ “เคาโครงการเศรษฐกจ” แกคณะรฐมนตรในป พ.ศ. 2476 โดยเสนอใหประชาชนทกคนไดรบหลกประกนจากรฐบาลตงแตเกดจนตาย จากการคมครองกรณเจบปวย พการ และความอดอยาก ตามขอเสนอดงกลาว รฐบาลจะทาหนาทเปนผจดการสวสดการผานระบบสหกรณและจดเกบภาษทางออมจากประชาชน อยางไรกตาม ขอเสนอในเคาโครงการเศรษฐกจไดรบการคดคานอยางมากวา มลกษณะเปนสงคมนยมมากเกนไป

ประมาณ 20 ปหลงจากนน ระบบประกนสงคมจงเกดขนครงแรกใน พ.ศ. 2497 ดวยการผลกดนของเทคโนแครตคนสาคญของกรมประชาสงเคราะหคอ ศ.นคม จนทรวทร และดร.ปกรณ องศสงห จนสามารถผลกดนใหรฐบาลจอมพล ป. พบลสงคราม ออกพระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. 2497 ฉบบแรกไดสาเรจ และจดตงกรมประกนสงคมขนในปเดยวกน อยางไรกตาม กฎหมายดงกลาวไดรบแรงตอตาน เนองจากอตราเงนสมทบทลกจางตองจายสงถงรอยละ 4-5 ของอตราเงนเดอน และความตองการบรการดานประกนสงคมยงอยในระดบตา เพราะมสถาบนครอบครวทาหนาทเปนหลกประกนอย (นพนธ 2546) ตอมาในป พ.ศ. 2501 รฐบาลจอมพลสฤษด ธนะรชต

14 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ตดสนใจระงบใชกฎหมายประกนสงคม และยบกรมประกนสงคม เหลอไวเพยงกองความมนคงทางสงคมทาหนาทศกษาปญหาและความเปนไปไดทจะมกฎหมายประกนสงคมในอนาคต ภายใตบรรยากาศการเมองทไมเปนประชาธปไตย ระบบประกนสงคมจงถกแชแขงเปนเวลากวา 30 ป

นคม (2533) วเคราะหวา ความลาชาของการออกกฎหมายประกนสงคมเกดขนจากเหตผล 4 ประการ หนง ผกาหนดนโยบายไมสนใจการประกนสงคมและนโยบายดานสงคมอนๆ ดงสงเกตไดจากแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทผานมาทกแผนในขณะนน (พ.ศ. 2504-2534) แทบไมเคยกลาวถงนโยบายดานการประกนสงคมอยางชดเจนเลย สอง เจาของกจการคดคานเนองจากมความกงวลถงผลกระทบตอธรกจทจะมตนทนการผลตมากขนและแขงขนไดยาก สาม รฐบาลในชวง 30 ปนนสวนใหญเปนรฐบาลทหารและมผลประโยชนเกยวของกบภาคธรกจอตสาหกรรม จงไมตองการทจะออกกฎหมายททาใหธรกจมตนทนเพมขน ส ความรความเขาใจเรองประกนสงคมยงมนอยในหมประชาชนหรอแมแตนกวชาการ รวมทงผใชแรงงานสวนใหญ

การเคลอนไหวผลกดนของกลมองคกรแรงงาน ขาราชการ นกวชาการดานสวสดการสงคม รวมถงนกการเมอง ประสบความสาเรจในสมยของรฐบาลพลเอกชาตชาย ชณหะวณ ซงม นายวฒนา อศวเหม เปนรฐมนตรวาการกระทรวงแรงงาน ในตอนแรกรางพระราชบญญตประกนสงคมไดผานสภาผแทนราษฎรแลวในป พ.ศ. 2532 แตวฒสภาไมเหนชอบดวยและสงกลบไปใหสภาผแทนราษฎร อยางไรกตาม การสนบสนนอยางแขงขนของ พล.อ. ชาตชาย ชณหะวณ ทาใหสภาผแทนลงมตยนยนรางกฎหมายดงกลาวดวยคะแนนเสยง 330 ตอ 0

วรวทยและนภาพร (2546) วเคราะหวา รฐบาลชาตชายจาเปนตองเรงผลกดนกฎหมายนเพอรกษาดลอานาจทางการเมองของกลมพลงทางสงคม เพอใหเศรษฐกจทกาลงเจรญเตบโตอยางสงดาเนนตอไปไดในบรรยากาศของสงคมประชาธปไตย สอดคลองกบนพนธ พวพงศกร (2546) ทวเคราะหเงอนไขสาคญททาใหการออกกฎหมายประสบผลสาเรจดงกลาวไว 4 ประการคอ หนง ในชวงตนทศวรรษ 2530 เศรษฐกจไทยเตบโตในอตรารอยละ 10 ตอปอนเนองมาจากการยายฐานการผลตของประเทศญปนและเอเชยตะวนออก สอง กฎหมายฉบบนกาหนดอตราเงนสมทบของแตละฝายไวคอนขางตา (รอยละ 1.5 ของคาจาง) สาม การชมนมกดดนจากกลมสหภาพแรงงาน นกวชาการ รวมถงนสตนกศกษาอยางกวางขวาง ชวยใหรฐบาลกลาผลกดนกฎหมาย ส กฎหมายคอนขางประนประนอม โดยกอตงเฉพาะกองทนประกนสงคมสาหรบการเจบปวย ทพพลภาพ หรอประสบอนตรายจากการทางานกอน สวนกรณชราภาพและประกนการวางงานใหออก พระราชกฤษฎกาภายหลง

นอกจากน นคม (2533) ยงไดวเคราะหการออกกฎหมายประกนสงคมเขากบปจจยทางเศรษฐกจ โดยชวา เศรษฐกจตกตาภายหลงวกฤตการณนามนในชวงป พ.ศ. 2522-2529 สงผลใหมแรงตอตานอยางมากตอการออกกฎหมายประกนสงคม เ นองจากกลมธรกจตองปกปองผลประโยชนของตนเอง ขณะทรฐบาลกไมตองการเพมภาระทางการคลง ในขณะทตนทศวรรษ 2530 เศรษฐกจทเจรญเตบโตรวดเรวและฐานะทางการคลงทดข นของรฐบาล ทาใหรฐบาลมความมนใจทจะผานกฎหมาย ขณะเดยวกนภาคธรกจอตสาหกรรมกมสถานะทม นคงขน และมทศนคตใน

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 15

การบรหารทรพยากรบคคลทกวางไกลขน จงเลงเหนถงความจาเปนในการสรางหลกประกนทางสงคมใหแกคนงาน

พระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. 2533 มผลในการกาหนดใหมการประกนสงคมภาคบงคบกบลกจางในภาคอตสาหกรรมและภาคบรการในสถานประกอบการทมลกจางตงแต 20 คนขนไป โดยกาหนดใหนายจาง ลกจาง และรฐบาล มหนาทจายเงนสมทบฝายละเทาๆ กน ประโยชนทดแทนทลกจางจะไดรบขนตน 4 ประการคอ กรณประสบอนตรายหรอเจบปวยอนมใชเนองจากการทางาน กรณคลอดบตร กรณทพพลภาพ และกรณตาย ในป 2536 ไดมการขยายการบงคบสสถานประกอบการทมลกจาง 10-19 คน ในป 2537 ไดขยายประกนสงคมไปสการประกนตนโดยสมครใจ ตอมาในป 2541 กองทนประกนสงคมไดขยายสทธประโยชนทดแทนเพมขนอก 2 กรณ คอ กรณสงเคราะหบตรและกรณชราภาพ จนในทสดในป 2547 ไดขยายสทธประโยชนใหครอบคลมถงกรณวางงาน โดยมรายละเอยดของการจายเงนสมทบและสทธประโยชนทไดรบดงตารางท 4

ตารางท 4 เงอนไขการและสทธประโยชนของผประกนตนในประกนสงคมโดยสงเขป สทธประโยชน

ในกรณ เงอนไขโดยสงเขป สทธประโยชนโดยสงเขป

ประสบอนตรายหรอเจบปวย

จายเงนสมทบในสวนทเกยวของมาแลวไมนอยกวา 3 เดอน ภายในระยะเวลา 15 เดอน

รบการรกษาพยาบาลในโรงพยาบาลฟร และรบเงนทดแทนการขาดรายไดครงหนงของคาจาง

ทพพลภาพ จายเงนสมทบในสวนทเกยวของมาแลวไมนอยกวา 3 เดอนภายในระยะเวลา 15 เดอน

คารกษาพยาบาล: ไดรบตามทจายจรง แตไมเกนเดอนละ 2,000 บาท เงนทดแทนการขาดรายได: รอยละ 50 ของคาจางเปนรายเดอนตลอดชวต

ตาย จายเงนสมทบในสวนของกรณตายมาแลวไมนอยกวา 1 เดอนภายในระยะเวลา 6 เดอน

คาทาศพ 40,000 บาท และเงนสงเคราะหเทากบคาจางเฉลย เปนระยะเวลาทคานวณจากเวลาทจายเงนสมทบ

คลอดบตร จายเงนสมทบในสวนทเกยวของมาแลวครบ 7 เดอนภายใน 15 เดอนกอนเดอนทคลอดบตร

12,000 บาทตอการคลอดบตรหนงครง

สงเคราะหบตร จายเงนสมทบในสวนทเกยวของมาแลวไมนอยกวา 12 เดอน ภายในระยะเวลา 36 เดอน

เดอนละ 350 บาทตอบตรหนงคน

บานาญชราภาพ จายเงนสมทบในสวนทเกยวของมาแลวไมนอยกวา 180 เดอนไมวาจะตดตอกนหรอไมกตาม

รบสวสดการรายเดอนใน อตรารอยละ 20 ของคาจางเฉลย 60 เดอนสดทาย สวนทเกนจาก 180 เดอน จะเพมอตรารอยละ 1.5 ตอระยะเวลาการจายเงนสมทบทก 12 เดอน

วางงาน จายเงนสมทบในสวนของกรณวางงานมาแลวไมนอยกวา 6 เดอน ภายในระยะเวลา 15 เดอนกอนการวางงาน

กรณถกเลกจาง: ไดรบเงนไมเกน 180 วน ในอตรารอยละ 50 ของคาจาง กรณสมครใจลาออก: ไดรบเงนไมเกน 90 วน ในอตรารอยละ 30 ของคาจาง

หมายเหต: อตราเงนสมทบทจดเกบในปจจบน 1. นายจาง ลกจางและรฐบาลจายเงนสมทบในอตรารอยละ 1.5 ของคาจางผประกนตน เพอ

ประโยชนทดแทนกรณประสบอนตรายหรอเจบปวย ทพพลภาพ ตายและคลอดบตร 2. นายจางและลกจางจายเงนสมทบในอตรารอยละ 3 สวนรฐบาลจายรอยละ 1 ของคาจาง

ผประกนตนเพอประโยชนทดแทนกรณสงเคราะหบตรและชราภาพ 3. นายจางและลกจางจายเงนสมทบในอตรารอยละ 0.5 สวนรฐบาลจายรอยละ 0.25 ของคาจาง

ผประกนตนเพอประโยชนทดแทนกรณวางงาน

16 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

สรปและขอสงเกต

การออกพระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. 2533 เปนกาวทสาคญของการสรางระบบสวสดการขนในประเทศไทย เนองจากใหหลกประกนความเสยงตางๆ แกประชาชนจานวนมาก เพอใหประชาชนสามารถรกษาระดบการบรโภคและมาตรฐานในการดารงชวตไวไดเมอประสบความเสยง สวสดการประกนสงคมแตกตางจากสวสดการกองทนเงนทดแทนมาก เนองจากมผลในการกระจายรายไดในระดบสง ทงนเพราะกฎหมายกาหนดใหจดเกบเงนสมทบจากนายจาง ลกจาง และรฐบาลเปนรอยละของคาจางเพอใหประโยชนทดแทนใน 3 ลกษณะคอ หนง ประโยชนทดแทนสวนทไมขนกบคาจางเปนหลก ไดแก สทธประโยชนคลอดบตรและการสงเคราะหบตร สอง ประโยชนทดแทนสวนทข นอยกบคาจางเปนหลกคอ สทธประโยชนกรณชราภาพ สาม สทธประโยชนทมท งสวนทข นและไมขนกบคาจางผสมผสานกนคอ กรณประสบการอนตรายหรอเจบปวย ทพพลภาพ หรอเสยชวต โดยผลในการกระจายรายไดมาจากสวนทหนงและสวนทสาม

ผลในการกระจายรายไดจากการประกนสงคมม 2 ลกษณะคอ การกระจายรายไดจากผมรายไดมากไปยงผมรายไดนอย (กรณทประโยชนทดแทนไมขนกบคาจางเปนหลก คอ สทธประโยชนคลอดบตร และการสงเคราะหบตร) และการกระจายรายไดจากคนหนมสาวไปยงผมอายมากทยงเปนผประกนตน ในกรณเจบปวย ทพพลภาพ หรอเสยชวต ซงผมอายมากมโอกาสไดรบสทธประโยชนมากกวา การทมการกระจายรายไดระหวางคนกลมตางๆ นน ทาใหผเสยประโยชนจากการกระจายรายไดคดคานการประกนสงคม สวสดการดงกลาวจงไมสามารถเกดขนไดในชวงทประเทศไทยไมไดเปนประชาธปไตย การผลกดนใหเกดการประกนสงคมในประเทศไทยตองใชเวลานานหลายทศวรรษ แตกสามารถเกดขนไดทนทไมนานหลงจากทประเทศมนายกรฐมนตรมาจากการเลอกตง

4.3 การประกนการวางงาน

พระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. 2533 ไดระบประโยชนทดแทนทครอบคลมกรณวางงานไว แตกาหนดใหบงคบใชเมอรฐมความพรอม โดยใหตราเปนพระราชกฤษฎกา สาเหตทกฎหมายกาหนดไวเชนนเนองจากแมวาการประกนการวางงานจะมขอดในการชวยคมครองคนงานทตกงาน แตกมปญหาทเกดจากการทสวสดการดงกลาวอาจมผลทางลบตอแรงจงใจในการหางานและรกษางานททาอยของคนงาน การประกนการวางงานจงเปนประเดนถกเถยงกนมากในหลายประเทศวาควรจะจดใหมหรอไม ถามควรจะออกแบบอยางไรใหสมดลระหวางหลกประสทธภาพ (efficiency) และความเทาเทยม (equity) (วรวรรณและคณะ 2550) ในกรณของประเทศไทย วกฤตเศรษฐกจเมอป 2540 ซงทาใหมคนตกงานจานวนมาก เปนแรงผลกดนทนาไปสการเรยกรองของฝายแรงงานใหมสวสดการนตงแตป 2541 จนกระทงรฐบาลทกษณตราพระราชกฤษฎกาขนบงคบใชในป 2546 (วรวรรณและคณะ 2550) อยางไรกตาม กระบวนการกาหนดนโยบายดานการประกนการวางงานมปมขดแยงอยหลายประการ อาท ผท

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 17

วางงานโดยสมครใจสมควรจะไดรบผลตอบแทนหรอไม มากนอยเพยงใด และอตราการจายเงนสมทบของ 3 ฝายคอ รฐ นายจาง และลกจาง ควรจะเปนเทาใด ตงแตป 2542 องคกรแรงงานไดเสนอขอเรยกรองเรองการประกนการวางงานเปนขอเรยกรองหลก แตรฐบาลชวน หลกภย ในขณะนน ซงมนโยบายบรรเทาการวางงานภายหลงวกฤตเศรษฐกจ กยงมทาทชดเจนวา ไมพรอมจะผลกดนใหมการประกนการวางงาน เชนเดยวกนกบจดยนของสานกงานประกนสงคม (สปส.) ทมผลการศกษารวมกบองคการแรงงานระหวางประเทศ (ILO) ยนยนวา ผจายเงนสมทบทงสามฝายยงไมมความพรอม และระบบการตรวจสอบวา ใครเปนผวางงานทแทจรงทาไดยาก ดงนน ประเทศไทยยงไมสามารถเรมโครงการประกนการวางงานได ในชวงเวลาของการเลอกตงในป 2544 พรรคการเมองตางๆ รวมทงพรรคไทยรกไทย ตางใหคามนสญญาวา จะเรงดาเนนการประกนวางงานทนทหากชนะเลอกตงไดเปนรฐบาล เมอรฐบาลทกษณไดเขาบรหารประเทศ ในป 2544 กลมแรงงานกเรยกรองการประกนการวางงานอกครงในวนแรงงาน แตนายเดช บญ-หลง รฐมนตรวาการกระทรวงแรงงานในขณะนนยงมทาทไมเหนดวย สวนหนงมาจากการทตวแทนฝายนายจางไดลอบบนายเดช เพอตองการใหการประกาศใชการประกนการวางงานชะลอออกไปกอน ขณะทนายสมเกยรต ฉายะศรวงศ รองเลขาธการ สปส. กมความเหนวา ควรจะบงคบใชการประกนการวางงานภายหลงจากท สปส. ขยายระบบประกนสงคมใหครอบคลมสถานประกอบการทมลกจาง 1 คนกอน เพออดชองวางการรวไหล แตหากรฐบาลตองการเรงรดใหมการประกนการวางงานโดยเรว ทาง สปส. กไมขดของ (วรวรรณและคณะ 2550) นางลดดาวลล วงศศรวงศ รฐมนตรชวยวาการกระทรวงแรงงาน ผผลกดนโครงการนอยางจรงจง ไดแถลงความคบหนาในเดอนมถนายน 2545 วา จะประกาศพระราชกฤษฎกาไดประมาณเดอนตลาคม 2546 และจะเรมเกบเงนสมทบไดในป 2547 ขณะทในเดอนกมภาพนธ 2546 นายสวจน ลปตพลลภ รฐมนตรวาการกระทรวงแรงงานคนใหม ชแจงวา จะมขอสรปทงหมดประมาณเดอนมนาคมปเดยวกน สวนขอถกเถยงเรองประโยชนทดแทนของผทวางงานโดยสมครใจ มขอสรปวา ผทลาออกโดยสมครใจจะไดรบประโยชนทดแทนแตนอยกวาผทถกเลกจาง โดยทผท ถกเลกจางจะไดรบเงนรอยละ 50 ของเงนเดอนเปนเวลา 180 วน ขณะทผท ลาออกเองจะไดรบเงนรอยละ 30 ของเงนเดอนเปนเวลา 90 วน กลาวโดยภาพรวมคอ ชวงเวลาตงแตป 2541-2545 ฝายแรงงานไมประสบความสาเรจในการผลกดนใหมการบงคบใชการประกนแรงงาน แตหลงจากท นายสวจนหนไปรบฟงฝายแรงงานมากขนแทนทจะฟงฝายนายจาง ทศทางของนโยบายกเปลยนแปลงไป สาหรบประเดนเรองอตราการจดเกบเงนสมทบ คณะกรรมการเตรยมการประกนสงคมกรณวางงานเหนวา ควรจะเกบเงนจาก 3 ฝายในอตรารอยละ 3 โดยเกบจากนายจาง ลกจาง และรฐบาลในสดสวนรอยละ 1 เทากน และคณะกรรมการประกนสงคมกเหนดวยในเดอนกนยายนป 2544 อยางไรกตาม เมอมการพจารณาเงอนไขตางๆ ในภายหลง คณะกรรมการประกนสงคมลงมตสรปวา นายจางและผประกนตนออกเงนสบทบเขากองทนฝายละรอยละ 0.5 ของคาจาง และรฐบาลจายนอยกวาคอรอยละ 0.25 เนองจากรฐบาลตองรบภาระคาใชจายในการดาเนนงานประกนสงคมดาน

18 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

อน และหากเงนกองทนไมพอจายประโยชนทดแทน รฐบาลกมหนาทจายเงนอดหนนอยแลว ฝายแรงงานเองกไมคดคาน เนองจากผลประโยชนทดแทนยงคงเทาเดม และยงเหนวา ฝายการเมองคอ รฐมนตรสวจนกผลกดนเรองนอยางเตมท หากไมประนประนอมกอาจจะเสยโอกาสไป แตฝายนายจางคอ คณะกรรมการรวมภาคเอกชน 3 สถาบน (กกร.) ไมเหนดวย เนองจากเปนการบงคบใหนายจางตองจายเงนซาซอนกบการจายเงนชดเชย และการใหสทธประโยชนทดแทนในกรณลาออกโดยสมครใจยงขดตอหลกการประกนสงคมอกดวย แตในทสดกฎหมายกาหนดอตราเงนสบทบกประกาศใชในวนท 31 ธนวาคม 2546 สวนกฎหมายกาหนดผลประโยชนทดแทนการวางงานประกาศใชในอก 6 เดอนตอมา บทบาทของรฐมนตรกระทรวงแรงงานมผลมากตอผลลพธของนโยบาย โดยเฉพาะ นายสวจน และนางลดาวลลทตองการเรงประกาศใชพระราชกฤษฎกาประกนการวางงานโดยเรว โดยไมตองรอแกไข พ.ร.บ. ประกนสงคม กระบวนการออก พ.ร.ฎ. ตงแตนายสวจนเขาดารงตาแหนงจนถงวนทคณะรฐมนตรอนมตหลกการของ พ.ร.ฎ. ใชเวลาเพยง 5 เดอนเทานน สะทอนใหเหนวา รฐมนตรทงสองตองเรงสรางผลงานของตนใหเปนทประจกษแกนายกรฐมนตร มเชนนนแลวกอาจจะถกโยกยายหรอปลดออกไดโดยงาย ในขณะทนายเดชเลอกฟงฝายนายจางมากกวาลกจาง เนองจากเคยเปนตวแทนของฝายนายจางมากอนและยงมไดสงกดพรรคไทยรกไทยอกดวย บทบาทของฝายขาราชการประจาในชวงนนลดลงไปมากเมอเทยบกบในอดต ซงการกาหนดนโยบายของประเทศไทยถกชนาโดยรฐราชการ (bureaucratic polity) ทฝายขาราชการททางานมานานจะมความรความเชยวชาญและมอทธพลเหนอการตดสนใจของนกการเมองทเปลยนเขาเปลยนออกอยตลอดเวลา ในกรณนเราจะเหนวา แมวาเลขาธการ สปส. และขาราชการระดบสงเกอบทงหมดจะรดวา การประกาศใช พ.ร.ฎ. โดยไมแกไข พ.ร.บ. ประกนสงคมในประเดนการวางงานโดยสมครใจกอนนน จะขดกบหลกการทดของการประกนสงคมกตาม แตกเลอกทจะทาตามนโยบายของฝายการเมอง ซงเปนผลมาจากรฐบาลทกษณมอานาจเดดขาดกวารฐบาลอนทผานมา (วรวรรณและคณะ 2550) สรปและขอสงเกต

การประกนการวางงานเปนสวสดการทมจดประสงคเพอลดความเสยงในตลาดแรงงาน จากการทแรงงานอาจตองออกจากงาน โดยกองทนจะเกบเงนสมทบจากลกจาง นายจาง และรฐเปนรอยละของคาจาง เพอชดเชยคาจางบางสวนใหแกลกจางทตกงาน อยางไรกตาม สวสดการนมผลในการกระจายรายไดจากผทมโอกาสตกงานตา (ผมงานทม นคง) ไปยงผทตกงานหรอเสยงตอการตกงาน (ผมงานทไมม นคง) สวสดการนมผลตรงขามกบผลของกฎหมายคมครองแรงงานตางๆ ซงใหประโยชนตอผททางาน แตทาใหผทไมมงานทามโอกาสไดงานนอยลง เพราะนายจางจะลดการจางงานจากตนทนการจางแรงงานทสงขน การใหสทธประโยชนตอผลาออกจากงานโดยสมครใจ ยงมผลในการกระจายรายไดจากผททางานในระบบไปยงผททางานทงในและนอกระบบควบคกน ตวอยางของผททางานในลกษณะดง

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 19

กลาวคอ ผททางานในโรงงานและกลบมาทาเกษตรกรรมในฤดกาลเกษตรกรรม ซงจะเปนกลมคนทไดประโยชนจากระบบดงกลาวมากทสด อยางไรกตาม การศกษาทผานมาไมไดชวา กลมคนดงกลาวมบทบาทในการผลกดนนโยบายอยางชดเจน แตการใหสทธประโยชนตอผลาออกจากงานโดยสมครใจเกดขนจากการทนกการเมองตองการผลงานในเวลารวดเรว ในขณะทกระบวนการปรบปรงแกไขกฎหมายในประเทศไทยโดยฝายนตบญญตนนใชเวลาคอนขางนาน นกการเมองจงหนมาใชทางลดโดยไมคานงถงผลกระทบดานลบทตามมา

การทการประกนการวางงานมผลในการกระจายรายไดมากและเสยงตอการลดประสทธภาพทางเศรษฐกจ ทาใหเกดขอถกเถยงกนในวงกวางมากมาย จนทาใหสวสดการนตองเกดขนลาชากวาสวสดการอนในกฎหมายประกนสงคม ซงในกรณของประเทศไทย สวสดการดงกลาวเกดขนไดกตอเมอเกดวกฤตการณทางเศรษฐกจและการมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 ซงใหอานาจอยางมากตอนายกรฐมนตร ทาใหนกการเมองทเปนรฐมนตรตองเรงแสดงผลงานตอประชาชนและหวหนารฐบาล

4.4 การรกษาพยาบาลและการประกนสขภาพ

ระบบสวสดการดานการรกษาพยาบาลและการประกนสขภาพในประเทศไทยเรมขนในกลมขาราชการกอนกลมอนๆ จากการออกระเบยบการชวยเหลอขาราชการเกยวกบคารกษาพยาบาลเมอป 2506 ตดตามมาดวยการตงกองทนเงนทดแทน ซงใหสวสดการแกกลมแรงงานในเขตเมองในกรณการเจบปวยจากการทางานในป 2517 หลงจากนนในป 2518 สมยรฐบาล มรว. คกฤทธ ปราโมช ประชาชนผทางานในภาคการจางงานทไมเปนทางการ (informal sector) ซงเปนประชาชนกลมใหญของประเทศ ไดแก เกษตรกร แรงงานนอกระบบ และผประกอบอาชพอสระ มโอกาสเขาถงระบบประกนสขภาพเปนครงแรกภายใต “โครงการสงเคราะหประชาชนผมรายไดนอยดานการรกษาพยาบาล” (สปน.) โดยผเขารวมโครงการสามารถเขารบบรการจากสถานบรการของรฐไดโดยไมเสยคาใชจาย มการออกบตรสงเคราะหเฉพาะในเขตเมอง เชน กรงเทพฯ และจงหวดใหญๆ โดยถอเกณฑผมรายไดตากวา 1,000 บาทตอเดอน และมการปรบเปลยนรายละเอยดกฎเกณฑของโครงการมาโดยตลอดทศวรรษท 2520 ภายหลง ยงเกดโครงการบตรสขภาพ ราคาใบละ 1,000 บาท แตรวมกนจายสองฝาย นนคอ ประชาชนจาย 500 บาท และรฐจายทเหลออก 500 บาท ซงแตกตางจากโครงการ สปน. ทไดรบการอดหนนจากเงนภาษทงหมด โดยประชาชนผมสทธไมตองจายเงนสมทบ

ตอมาในป 2532–2535 โครงการ สปน. ไดขยายความคมครองไปยงกลมอนๆ โดยครอบคลมถงผสงอาย เดกแรกเกดจนถง 12 ป ผพการ ทหารผานศกและครอบครว พระภกษ สามเณร และผนาศาสนาอนๆ และไดเปลยนชอโครงการเปน “โครงการสวสดการประชาชนดานการรกษาพยาบาล” (สปร.) ในป 2537 รฐบาลไดปรบเกณฑรายไดข นตาใหสงขนเปน 2,000 บาทตอเดอนสาหรบคนโสดและ 2,800 บาทตอเดอนสาหรบครอบครว (วโรจนและอญชนา 2544)

20 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

นอกจากน การออกกฎหมายประกนสงคมในป 2533 ยงมผลทาใหเกดการประกนสขภาพสาหรบผทอยในระบบประกนสงคม ซงในปจจบนครอบคลมประชากร 9.61 ลานคนอกดวย

โครงการ สปร. ถงชวงเปลยนผานครงใหญในป 2543-2544 จากการทรฐบาลพรรคไทยรกไทยพยายามผลกดนโครงการหลกประกนสขภาพถวนหนาภายใตคาขวญ “30 บาทรกษาทกโรค” โดยเปนการขยายการดาเนนการของโครงการ สปร. ทครอบคลมประชากรครงหนงประเทศใหครอบคลมประชาชนทวทงประเทศ อนหมายถงการปดฉากลงของโครงการบตรสขภาพ แมวาววฒนาการของโครงการ สปร. ในชวงทศวรรษทผานมา จะกอใหเกดเสยงคดคานจากผทเหนวา ควรจะจากดงบประมาณนไวสาหรบผมรายไดนอยเทานน โดยใหผทพอจะมความสามารถในการจายรบภาระดวยตนเอง แตกมผท เหนวา หลกประกนดานการรกษาพยาบาลเปนสทธข นพนฐานของประชาชน เปนททราบกนโดยทวไปวา โครงการ “30 บาทรกษาทกโรค” เปนแนวคดของแพทยชนบท และเสนอตอพรรคไทยรกไทยเพอนาไปใชเปนนโยบายหาเสยงเลอกตงในชวงปลายป 2543 แมวาโครงการนจะไมใชแนวคดใหมทรเรมจากพรรคไทยรกไทย แตการตดสนใจนาโครงการนมาปฏบตในปแรกของการเปนรฐบาล นบเปนกาวสาคญทสงผลสะเทอนตอระบบบรการสาธารณสขของไทยในระดบทรนแรงทสดในรอบ 30 ปทผานมา โดยเฉพาะในสวนของการปฏรปการเงนและการคลง ซงจะตองเปลยนงบประมาณ 3 ใน 4 ของกระทรวงสาธารณสขมาจดสรรตามจานวนประชากร สรปและขอสงเกต

การประกนสขภาพเปนสวสดการสงคมทชวยกระจายความเสยงจากการเจบปวยของแตละคนไปยงบคคลอนทรวมทาประกน โดยเฉพาะการเจบปวยทมคาใชจายในการรกษาสง ซงอาจ ทาใหผปวยถงขนลมละลาย การประกนสขภาพจงเปนสวสดการทประชาชนจานวนมากตองการ

สวสดการประกนสขภาพในประกนสงคมดาเนนการโดยการเกบเงนสมทบจากผประกนตน นายจาง และรฐเปนรอยละของคาจาง เพอนามาจายประโยชนทดแทนในการรกษาพยาบาลในลกษณะทมท งสวนทข นและไมขนกบคาจาง ในขณะทการประกนสขภาพในโครงการสขภาพทวหนานนมรายไดมาจากการอดหนนของรฐ ซงทาใหการประกนสขภาพทงสองสวน มผลในการกระจายรายไดจากคนหนมสาวไปยงผสงอาย และจากผมรายไดมากไปยงผมรายไดนอย การทมฐานสนบสนนจากทงผสงอายและผมรายไดนอย มผลทาใหสวสดการรกษาพยาบาลและการประกนสขภาพ สามารถถกใชเปนเครองมอหาเสยงทางการเมองไดอยางมประสทธภาพ ดงจะเหนไดจากการทรฐบาลทกษณไดรบความนยมอยางสงจากประชาชนจากนโยบาย “30 บาทรกษาทกโรค”

4.5 การศกษา

ประเทศไทยแตกตางจากประเทศอนในภมภาคเดยวกนในแงทไมเคยตกเปนอาณานคมของชาตมหาอานาจ ดงนน นโยบายการศกษาจงไมไดเปนพนธสญญา (commitment) ในการสรางชาตภายหลงจากไดรบเอกราชดงเชนทเกดขนในฟลปปนส เกาหล มาเลเซย และสงคโปร ดงนน

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 21

การขยายการศกษาของไทยจงมลกษณะคอยเปนคอยไป (incremental) มากกวาประเทศอนในภมภาคเดยวกน (Haggard and Kaufman 2008)

แมวาจะมกฎหมายการศกษาภาคบงคบเกดขนในป 24644 แตการขยายการศกษาขนพนฐานเกดขนอยางจรงจงภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนประชาธปไตยในเดอนมถนายน ป 2475 โดยเปนนโยบายสาคญของคณะราษฎร ทงน ประกาศคณะราษฎรฉบบท 1 ระบไววา จะตองใหการศกษาอยางเตมทแกประชาชน คณะราษฎรไดดาเนนการปฏรปการศกษาอยางรวดเรว โดยในเวลาเพยง 2 เดอนตอมา คณะกรรมการราษฎรกตงคณะกรรมการขนมาชดหนงเพอราง “แผนการศกษาแหงชาต พ.ศ. 2475” แผนดงกลาวมงสงเสรมใหประชาชนทวไปรหนงสอโดยเรว โดยยกเลกการเกบเงนศกษาพล5 และใหรฐบาลเปนผรบภาระคาใชจายในการจดการศกษาแทน รวมทงกาหนดใหมการศกษาภาคบงคบถงชนประถมศกษาปท 4 ทงชายและหญง แผนการศกษานนบเปนครงแรกทมการเปลยนเปาหมายการศกษาจากการผลตขาราชการมาสการศกษามวลชน เพอดาเนนการใหประชาชนรหนงสออยางทวถง รวมทงจดตงโรงเรยนอาชวะ โรงเรยนพาณชย และโรงเรยนสารพดชาง เพอสรางทกษะในการทางาน (สธาชย 2551)

นอกจากจฬาลงกรณมหาวทยาลยทตงมากอนแลว ในป 2477 คณะราษฎรไดตงมหาวทยาลยวชาธรรมศาสตรและการเมองขนในลกษณะตลาดวชา เพอเปดโอกาสใหประชาชนไดศกษาความรทางวชากฎหมาย การเมอง เศรษฐกจ และการพาณชย นอกจากนในป 2478 รฐบาลประกาศใชพระราชบญญตประถมศกษา จดตงโรงเรยนในทกตาบลและถอเปนการศกษาภาคบงคบ ตอมาในป 2494 รฐบาลไดประกาศใชแผนการศกษาแหงชาต ฉบบท 1

ในชวงของรฐบาลจอมพลสฤษด ธนะรชต (พ.ศ. 2501-2506) แมวาสวสดการสงคมดานอนๆ จะเตบโตอยางเชองชา แตการขยายการศกษายงคงดาเนนไปอยางตอเนอง นอกจากน แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 1 กใหความสาคญกบการสรางความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ การเพมรายไดประชาชาต และการสนบสนนการลงทนภาคเอกชน การศกษาจงเปนกลไกสาคญทจะสรางแรงงานเขาสระบบการผลต การศกษาระดบอดมศกษาขยายตวอยางรวดเรว มหาวทยาลยในภมภาคหลายแหงเกดขนในชวงเวลาน และยงมการขยายวทยาลยอาชวะและวทยาลยครทวประเทศ (สธาชย 2551) ภายหลงเหตการณ 14 ตลาคม 2516 จงไดมการปฏรปการศกษา (education reform) ครงใหญ มการชปรชญา “การศกษาเพอมวลชน” (education for all) โดยรฐบาลของนายสญญา ธรรมศกด ไดแตงตง “คณะกรรมการวางพนฐานเพอการปฏรปการศกษา” เพอเสนอแนวทางการวางพนฐานเพอปฏรปการศกษา โดยมงสรางความเปนเอกภาพ (unity) ของการจดการศกษา การลดความไมเทาเทยมของโอกาสในการเขาถงการศกษา และการปรบเปลยนหลกสตรการศกษาใหทนสมยขน เปนตน

4 พระราชบญญตประถมศกษา พ.ศ. 2464 บงคบใหเดกทมอาย 7 ปบรบรณ ตองเขาเรยนหนงสอในโรงเรยนโดยไมตองเสยคาเลาเรยนในโรงเรยนของรฐบาลจนกระทงถงอาย 14 ป  5 เงนทรฐบาลเกบจากประชาชนชายอาย 18-60 ป ในอตราคนละ 1-3 บาทตอป 

22 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ในชวงปลายทศวรรษ 2530 จนถงป 2540 ซงเปนชวงทกระแสตนตวเรองโลกาภวตนแพรขยายมายงประเทศไทย ความตนตวในการปฏรปการศกษาไดกลบมาอกครงหนง โดยมงปรบใหระบบการศกษาของไทยทนสมยและตอบสนองตอระบบเศรษฐกจทเปลยนแปลงไป (Fry 2002) การเปลยนแปลงเรมตนขนในป 2534 สมยรฐบาลนายอานนท ปนยารชน ทยนยอมใหเดกไทยเขาเรยนในโรงเรยนนานาชาตได รวมถงการใหความสาคญกบการสอนวชาภาษาองกฤษในโรงเรยนของรฐบาล หลงการมรฐธรรมนญป 2540 ไดมการออกพระราชบญญตการศกษาแหงชาต พ.ศ. 2542 ซงมงปฏรปการศกษาในดานตางๆ รวมทงการกระจายอานาจในการจดการศกษา และมการออกพระราชบญญตการศกษาภาคบงคบ พ.ศ. 2545 ซงกาหนดการศกษาภาคบงคบเปนเวลา 9 ป และปรบเปลยนบทบาทหนาทของหนวยงานทเกยวของ

ในป 2538 คณะรฐมนตรของนายชวน หลกภย ไดมมตเหนชอบใหจดตงกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา (กยศ.) เพอชวยเหลอผเรยนทครอบครวมรายไดนอยใหมโอกาสกยมเงนเพอศกษาตอระดบมธยมศกษาตอนปลายจนถงระดบปรญญาตรในอตราดอกเบยตา โดยออกพระราชบญญตกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา พ.ศ. 2541 ตามมา คณสมบตทสาคญของผมสทธกยมเงนจาก กยศ. คอ ตองมรายไดตอครอบครวไมเกน 150,000 บาทตอป และไมทางานประจาในระหวางทศกษา

ลาสดในป 2552 รฐบาลของนายอภสทธ เวชชาชวะ ไดรเรมโครงการเรยนฟร 15 ปตงแตชนอนบาลจนถงชนมธยมศกษาตอนปลายและประกาศนยบตรวชาชพ (ปวช.) และยงใหความชวยเหลอแกผปกครองในรปของคาตาราเรยน อปกรณการเรยน เครองแบบนกเรยน และกจกรรมพฒนาผเรยน โครงการดงกลาวมนกเรยนไดรบประโยชนถงกวา 12.3 ลานคน (วรวรรณ และคณะ 2553) สรปและขอสงเกต

การศกษาในประเทศไทยมจดประสงคหลายอยางทงการพฒนาแรงงานใหแกภาคการผลต และการเตรยมพลเมองของประเทศโดยการปลกฝงอดมการณชาตนยม ในเวลาเดยวกน การศกษายงสรางโอกาสในการยกฐานะทางสงคม เนองจากผไดรบการศกษาสงโดยเฉพาะผทสาเรจการศกษาระดบอดมศกษามกจะไดคาตอบแทนสงกวาผไดรบการศกษาตากวา และมความสามารถเผชญความเสยงไดดกวา การศกษาทเทาเทยมจงอาจสรางโอกาสทเทาเทยม (equality of opportunities) ซงแตกตางจากสวสดการอน ทมงสรางผลลพธทเทาเทยม (equality of outcomes)

บทบาทของรฐในดานการศกษามกดาเนนการผานการทร ฐจดการศกษาโดยตรงแกประชาชนโดยการอดหนนคาเลาเรยนและคาใชจายอนทเกยวของ เชน ตาราเรยน โดยใหผเรยนจายในอตราตากวาตนทน โดยใชงบประมาณแผนดน ซงมทมาหลกจากภาษตางๆ นอกจากน รฐยงอดหนนการศกษาดวยการจดสรรเงนกยมผาน กยศ. ซงมลกษณะคลายเงนใหเปลา (grant)

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 23

เนองจากมระดบการอดหนนสงมากแกผเขาเรยนระดบมธยมศกษาตอนปลายและอดมศกษา (สมเกยรตและอารยา 2549)

กลาวโดยรวม การจดการศกษาพนฐานโดยรฐมผลในการกระจายรายไดในลกษณะกาวหนา แตการอดหนนการศกษาในระดบอดมศกษาและ การใหเงนก กยศ. มผลในการกระจายรายไดนอยหรออาจกระจายรายไดในลกษณะถดถอย เนองจากผทเขาเรยนในระดบอดมศกษาสวนใหญมาจากครอบครวทมรายไดสง

การศกษาเปนสวสดการทางสงคมทไดรบการสนบสนนอยางกวางขวาง เนองจากชวยเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจและมศกยภาพในการสรางความเทาเทยมในสงคม แมวาในทางปฏบตการทรฐอดหนนการศกษาในบางรปแบบอาจมผลทาใหเกดความเหลอมลาทางสงคมมากขนกตาม

5. สรปและขอเสนอแนะทางนโยบาย

จากทกลาวมาในบทความน เราสามารถสรปประเดนสาคญของเศรษฐศาสตรการเมองของระบบสวสดการในประเทศไทย ไดดงตอไปน ประการทหนง สวสดการสาคญตางๆ มกเกดขนในชวงทประเทศไทยมการปกครองในระบบประชาธปไตย ซงหมายถงการมรฐบาลทมาจากการเลอกตงของประชาชน อยางไรกตาม แมการเลอกตงจะเปนเงอนไขทจาเปนตอการสรางระบบสวสดการ การเลอกตงในหลายกรณกไมเพยงพอตอการสรางระบบสวสดการ เนองจากยงมปจจยอนทสาคญในการกาหนดนโยบาย อาท กตกาการเลอกตงเออตอการทพรรคการเมองจะกาหนดนโยบายสวสดการ ซงเปนการผลตสนคาสาธารณะระดบประเทศ (national public goods) หรอเออตอการทนกการเมองจะใหบรการประชาชนเฉพาะพนทในเขตเลอกตง เชน การสรางถนนและศาลาวด ซงเปนการผลตสนคาสาธารณะระดบทองถน (local public goods) นอกจากน กระบวนการกาหนดนโยบายทเกยวของกบสวสดการโดยเฉพาะสวสดการทมลกษณะการกระจายรายไดสง มกถกแทรกแซงดวยกลมผลประโยชนตางๆ เชน ธรกจและราชการ ซงสะทอนใหเหนถงพลงทางการเมองทแตกตางกนของผมสวนไดเสยกลมตางๆ ในสงคม ประการทสอง สวสดการตางๆ มความยากงายในการเกดขนทแตกตางกน สวสดการทเกดไดงายและมกเกดขนกอนกคอ สวสดการทชวยเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจ เชน การศกษา การใหเงนทดแทนลกจางทประสบอบตเหต เจบปวย ทพพลภาพ หรอตายจากการทางาน สวนสวสดการทเกดไดยากและมกเกดขนหลงจากสวสดการอนคอ สวสดการทมลกษณะการกระจายรายไดสงและอาจลดประสทธภาพทางเศรษฐกจ เชน การประกนการวางงาน เปนตน ในขณะทสวสดการอนๆ ทมลกษณะทเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจแตมการกระจายรายได จะเปนสวสดการทมความยากงายในการเกดขนระหวางสองกลมแรก

24 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

ประการทสาม ประโยชนจากสวสดการทจะตกตอกลมตางๆ จะมากหรอนอยขนอยกบอานาจตอรองของกลมนนในกระบวนการทางนโยบาย ทผานมา นโยบายของประเทศไทยถกชนาโดยรฐราชการ (bureaucratic polity) มาเปนเวลานาน จงไมเปนเรองทนาแปลกใจทขาราชการจะเปนกลมทไดสวสดการมากทสด ไมวาจะเปนสวสดการการรกษาพยาบาล บาเหนจบานาญ และสวสดการสาหรบครอบครว กลมทไดสวสดการเปนลาดบรองลงมาคอ แรงงานในระบบ แรงงานนอกระบบ ผดอยโอกาส และแรงงานตางดาว ซงทาใหเกดความเหลอมลาในระบบสวสดการ ระบบสวสดการในประเทศไทยจงยงไมมผลในการลดระดบการแบงแยกทางชนชน (stratification) ทางสงคมอยางทควรจะเปน

ประการทส ประเทศไทยเนนลงทนดานการศกษามาก แตมหลกฐานจากผลการสอบของผเรยนในระดบตางๆ ทชวา ระบบการศกษาของไทยมคณภาพตาลงมาอยางตอเนอง และยงมความไมเทาเทยมกนในการศกษาระดบอดมศกษา โดยผมรายไดสงไดประโยชนมากกวาผมรายไดนอย ความคาดหวงวา การศกษาจะชวยสรางโอกาสทเทาเทยม (equality of opportunities) แทนการใหสวสดการอน ซงมงสรางผลลพธทเทาเทยม (equality of outcomes) และทาใหประชาชนสวนใหญมความสามารถเผชญความเสยงทางเศรษฐกจไดมากขน จงนาจะไมเปนความจรง

ประการทหา เศรษฐศาสตรการเมองในการเพมและลดรายจายดานสวสดการมลกษณะแตกตางกนอยางมาก โดยการลดสทธประโยชนในสวสดการทเกดขนแลว มกจะทาไดยากกวาการเพมสทธประโยชนหรอการเพมสวสดการใหมๆ ขอเทจจรงดงกลาวชวา การปรบลดสวสดการบางอยางทไมเหมาะสมอาจไมสามารถทาไดงายนก ไมวาจะเปนการใหสทธประโยชนในการประกนวางงานแกผลาออกจากงานโดยสมครใจ การใหเงนก กยศ. ในลกษณะทเหมอนเงนใหเปลา โดยเฉพาะอยางยงในกรณทผไดประโยชนมอานาจตอรองทางการเมองสง เชน การลดสวสดการรกษาพยาบาลของขาราชการในบางดาน เปนตน

จากขอสงเกตดงกลาว คณะผวจยมขอเสนอแนะทางนโยบาย 2 ประการ ประการทหนง การออกแบบระบบสวสดการ โดยเฉพาะสวสดการทมลกษณะกระจายรายไดมาก ควรทาโดยคานงถงการสรางความรสกยอมรบของประชาชนในวงกวางใหมากทสด โดยอาจใชแนวทางดงตอไปน

• ควรออกแบบสวสดการใหมลกษณะทเออตอการเพมประสทธภาพทางเศรษฐกจใหมากทสดควบคไปกบการกระจายรายไดดวย เชน การไมลดแรงจงใจในการทางาน เปนตน

• ควรขยายฐานภาษ เพอลดการสรางภาระทางภาษในระดบสงตอคนบางกลม เชนลกจางทถกหกภาษ ณ ทจาย และพจารณาปฏรปภาษใหเกดความเปนธรรม ซงรวมถงการลดสทธประโยชนทางภาษทนาจะมความไมคมคา เชน การเลกสทธประโยชนทางภาษในการสงเสรมการลงทนของคณะกรรมการสงเสรมการลงทน (BOI) ควบคไปกบการปรบลดภาษเงนไดนตบคคลลงทงระบบ เปนตน

• ควรสรางความเปนธรรมในสายตาของผเสยภาษหรอผจายเงนสมทบ โดยกาหนดใหผไดรบสวสดการทไมตองจายภาษหรอเงนสมทบ ทาประโยชนกลบคนสสงคมใน

29-30 พฤศจกายน 2553 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 25

รปแบบใดรปแบบหนงเทาทสามารถทาได เชน ผไดรบสวสดการทไมใชคนพการ ไมเจบปวยหรอสงอายเกนไป ควรตองทางานแลกกบสวสดการ ตามแนวความคดทเรยกกนวา “งานเพอสวสดการ” (workfare) โดยงานดงกลาวอาจเปนงานบาเพญประโยชนแกสวนรวม เชน การดแลเดกหรอคนชราและการชวยเหลอคนพการ หรอในกรณของผรบการชดเชยการวางงาน กควรตองเขารบการฝกอบรมทกษะแรงงานใหมเพอใหสามารถกลบเขาสตลาดแรงงานได เปนตน

ประการทสอง ควรออกแบบระบบสวสดการใหเหมาะสมตงแตเรมตน เพราะการปรบลดสวสดการทไมเหมาะสม อาจจะทาไดยาก เนองจากผไดรบสวสดการกลายเปนกลมผลประโยชนทขดขวางการปฏรปในอนาคต

เอกสารอางอง

นคม จนทรวทร. (2533) กฎหมายประกนสงคม: 35 ปแหงการฝาฟนจนฝนเปนจรง. กรงเทพฯ: สานกพมพสยามรฐ.

นพนธ พวพงศกร. (2546) “โลกาภวตน ความเสยงในตลาดแรงงานกบระบบประกนสงคมของไทย” บทความเสนอในการสมมนาทางวชาการประจาป 2546 ครงท 26, คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

วรวรรณ ชาญดวยวทย และคณะ. (2550) “การประเมนผลนโยบายการปะกนการวางงาน,” ใน สมเกยรต ตงกจวานชย (บรรณาธการ), การประเมนนโยบายสาธารณะดานสงคมดวยวธการเศรษฐมต. กรงเทพฯ: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

วรวรรณ ชาญดวยวทย และคณะ. (2552) “ทางเลอกสวสดการสาหรบสงคมไทย”. เอกสารประกอบการสมมนาวชาการประจาป 2552 กรงเทพฯ: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

วรวรรณ ชาญดวยวทย และคณะ. (2553) ทางเลอกของสวสดการสาหรบสงคมไทย. กรงเทพฯ: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

วรวทย เจรญเลศ และ นภาพร อตวานชพงศ. (2546) การพฒนาระบบสวสดการสาหรบคนจนและคนดอยโอกาส: กลมแรงงานในภาคอตสาหกรรม กรงเทพฯ: ศนยศกษาเศรษฐศาตรการเมอง คณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

วโรจน ณ ระนอง และอญชนา ณ ระนอง. (2544) การวจยประเมนผลการปฏรประบบการเงนการคลง โครงการสวสดการประชาชนดานการรกษาพยาบาล (สปร.). มลนธสาธารณสขแหงชาต และสานกงานโครงการปฏรประบบสาธารณสข.

26 การสมมนาวชาการประจาป 2553 เรอง “การลดความเหลอมลาและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

สมเกยรต ตงกจวานชย และอารยา มนสบญเพมพล (2549) การประเมนนโยบายกองทนเงนใหกยมเพอการศกษา. โครงการวจยการประเมนนโยบายสาธารณะดานสงคมทมความสาคญ, มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

สานกงานประกนสงคม (สปส.). (2551) รายงานประจาป 2551. สานกงานประกนสงคม.กระทรวงแรงงาน

สธาชย ยมประเสรฐ. (2551) สายธารประวตศาสตรประชาธปไตยไทย. สานกงานสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดก เยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย, กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย.

Busemeyer, Marius R and Nikolai, Rita (2010). “Education” in The Oxford Handbook of the Welfare State. (Eds.) F.G. Castles et al. Oxford: Oxford University Press.

Croissant Aurel (2004). “Changing welfare regimes in East and Southeast Asia: Crisis, Change and Challenge”. Social Policy & Administration 38(5).

Epsing-Andersen, GØsta (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press.

Fry, G. W. (2002). The Evolution of Educational Reform in Thailand. Paper presented at the Second International Forum, Education Reform: Key factors in effective Implementation, Bangkok.

Haggard, S. and R. R. Kaufman. (2008) Development, Democracy, and Welfare States: Latin America, East Asia, and Eastern Europe. New Jersey, Princeton University Press.

Milanovic, Branko (2000). “The median voter hypothesis, income inequality and income redistribution: An empirical test with the required data”, Luxembourg Income Study Working Paper No. 256.

Pierson, Paul (ed.) (2001). The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.