บทบาทของภาครฐัในการจดัสรรทรพัยากรด้านการเงิน และการคลังThe ...tdri.or.th/wp-content/uploads/2013/11/paper_4_YE2013.pdf ·

18 พฤศจกายน 2556 ณ หองบางกอกคอนเวนชนเซนเตอร บ ชน 22 โรงแรมเซนทาราแกรนด เซนทรลเวลด 1

การสมมนาวชาการประจ าป 2556

“โมเดลใหมในการพฒนา: สการเตบโตอยางมคณภาพโดยการเพมผลตภาพ”

(New Development Model: Towards Quality Growth Based on Productivity Improvement)

บทความท 4.

บทบาทของภาครฐในการจดสรรทรพยากรดานการเงนและการคลง (The Roles of the Government in Allocating Financial Resources)

โดย

ดร. เดอนเดน นคมบรรกษ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย รศ.ดร. ศาสตรา สดสวาสด คณะพฒนาการเศรษฐกจ สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร ดร. ภาวน ศรประภานกล คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

รวมจดโดย

มลนธชยพฒนา ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

มลนธฟรดรคเอแบรท และมลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย


บทบาทของภาครฐในการจดสรรทรพยากร ดานการเงนและการคลง

ศาสตรา สดสวาสด ภาวน ศรประภานกล

เดอนเดน นคมบรรกษ

โครงสรางบทความ

ตามแนวคดทางเศรษฐศาสตร การเขาแทรกแซงระบบตลาดของภาครฐน ามาซงความสญเสยของระดบสวสดการสงคม (Social welfare) เนองจากการแทรกแซงระบบตลาดจะมผลบดเบอนแรงจงใจทางเศรษฐกจของผคนและเปลยนแปลงพฤตกรรมการบรโภค การท างาน หรอการท ากจกรรมทางเศรษฐกจตางๆ ไปจากระดบทเหมาะสม อยางไรกตาม ภาครฐกมบทบาททควรจะท าในระบบเศรษฐกจ อนไดแก

1) บทบาทในการจดสรรทรพยากร (Allocation function) เฉพาะในกรณทระบบตลาดไมสามารถท าหนาทจดสรรทรพยากรดงกลาวไปยงจดทเหมาะสม

2) บทบาทในการกระจายรายได (Distribution function) เพอลดความเหลอมล าทางเศรษฐกจ 3) บทบาทในการรกษาเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ (Stabilization function) และ 4) บทบาทในการตราและรกษากฎหมาย โดยเฉพาะอยางยงเพอใหความคมครองกรรมสทธใน

ทรพยสนของภาคเอกชน การด าเนนการตามบทบาทตางๆ ของภาครฐเหลาน หากกระท าอยางเหมาะสม ยอมสะทอน

ออกมาใหเหนในรปความส าเรจของระบบเศรษฐกจ ซงสามารถวดไดจากตวชวดสมรรถนะทางเศรษฐกจในลกษณะตางๆ เชน การขยายตวในระดบสงและการมเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ ความเทา เทยมกนทางดานโอกาสและรายได หรอการไดรบความสงบสขของผคนภายในประเทศ เปนตน

การประเมนบทบาทของภาครฐในระบบเศรษฐกจในบทความนจะจ ากดเฉพาะบทบาทของภาครฐในขอแรก คอ การจดสรรทรพยากร บทความนแบงเปนสองสวน สวนแรกจะเปนการประเมนบทบาทของภาครฐดานการเงนการคลงในระดบมหภาควาการใชจายของภาครฐสงเสรมการเตบโตของเศรษฐกจในระยะยาวหรอไม ซงจะวเคราะหการใชจายงบประมาณของประเทศตงแตในอดตจนปจจบนวาเปนการใชจายไปในทศทางทชวยเสรมสรางขดความสามารถในการแขงขนของประเทศในระยะยาวหรอเปนเพยงการใชจายเพอเลงผลประโยชนทางเศรษฐกจหรอการเมองในระยะสนเทานน โดยใหความส าคญแกปจจยในเชงสถาบนวามโครงสรางและการบรหารจดการทเออตอการด าเนนนโยบายทางการคลงทรบผดชอบซงจะเปนปจจยส าคญตอการเจรญเตบโตของเศรษฐกจของประเทศอยางมคณภาพหรอไม


สวนท 1: บทบาทตอการขยายตวทางเศรษฐกจ

รศ.ดร. ศาสตรา สดสวาสด1

ดร. ภาวน ศรประภานกล

การศกษาในสวนทสองเปนการประเมนบทบาทของรฐในระดบจลภาควาการใชจายของภาครฐไดชวยเสรมสรางความแขงแกรงของภาคธรกจไทยหรอไม โดยการวเคราะหวางบประมาณทรฐบาลใชในการอ านวยแหลงเงนทนใหแกธรกจขนาดกลางและขนาดยอมโดยผานธนาคารเฉพาะกจของรฐนนมผลในการสงเสรมผลตภาพของธรกจเหลานมากนอยเพยงใด

1. บทน า

งานศกษาในสวนท 1 น ตองการแสดงใหเหนถงความสมพนธระหวางบทบาทของภาครฐกบความส าเรจของระบบเศรษฐกจ โดยในสวนของบทบาทภาครฐ งานศกษาจะใหความส าคญกบการด าเนนนโยบายการคลงของรฐบาลเปนหลก ในขณะทตวชวดความส าเรจของระบบเศรษฐกจทงานศกษาในสวนนใหความสนใจคอ อตราการขยายตวของระบบเศรษฐกจของประเทศ นอกจากนน งานศกษานยงตองการชใหเหนถงองคประกอบเชงสถาบนทจะชวยสงเสรมใหภาครฐด าเนนการตามบทบาททเหมาะสมยงขน อนจะน ามาซงการขยายตวของระบบเศรษฐกจของประเทศทดข นอกดวย

ภาพการด าเนนนโยบายการคลงของรฐบาลในเชงมหภาคสวนหนงถกสะทอนออกมาจากตวชวดฐานะทางการคลง ไดแก ดลงบประมาณของรฐบาล ระดบหนสาธารณะของประเทศ และสดสวนรายจายลงทนในงบประมาณรายจายทงหมดของรฐบาล เปนตน ในกรณของประเทศไทย ถงแมวาตวชวดตางๆ เหลานจะยงไมไดบงชถงปญหาทางการคลงทปรากฏขนแลวในปจจบน แตพฒนาการของตวชวดเหลานก าลงสรางความกงวลใหกบหลากหลายฝาย อาทเชน

ภาพท 1.1 แสดงสดสวนดลงบประมาณของรฐบาลตอผลผลตมวลรวมในประเทศ (gross domestic product; GDP) โดยเหนไดวา รฐบาลไทยมการจดท างบประมาณขาดดลมาอยางตอเนอง นบตงแตป พ.ศ. 2540 จนกระทงถงปจจบน โดยในชวงเวลาดงกลาวมเพยงป พ.ศ. 2548 ปเดยวเทานน

1 คณะผวจยขอขอบคณ ดร.สมเกยรต ตงกจวานชย และ ดร.สมชย จตสชน ทเปนผสนบสนนและผลกดนใหงานศกษาชนนเกดขนได รวมถงเปนผใหขอเสนอแนะทเปนประโยชนกบงานศกษาชนน และขอขอบคณ นกวจยผชวย นายสยาม สระแกว และนางสาว พมพรมภา ไวสรยะ ทมสวนส าคญทท าใหงานชนนส าเรจลลวงไปไดดวยด

6 การสมมนาวชาการประจ าป 2556 เรอง “โมเดลใหมในการพฒนา: สการเตบโตอยางมคณภาพโดยการเพมผลตภาพ”

ทงบประมาณของประเทศอยในระดบเกนดลเลกนอย ซงแนนอนวาการขาดดลงบประมาณอยางตอเนอง ยอมน ามาซงการปรบตวเพมสงขนของระดบหนสาธารณะของประเทศ

ภาพท 1.1 สดสวนดลงบประมาณตอผลผลตมวลรวมในประเทศ ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2533-2555

ทมา: ส านกงานเศรษฐกจการคลง

ภาพท 1.2 แสดงระดบหนสาธารณะของประเทศไทยโดยแบงตามองคประกอบส าคญ จากภาพ

ดงกลาวจะเหนไดวาระดบหนสาธารณะของประเทศไทย ณ สนเดอนกรกฎาคม 2556 อยทระดบราว 5.2 ลานลานบาท คดเปนสดสวนราวรอยละ 44 ของ GDP ของประเทศ ถงแมวาสดสวนหนสาธารณะตอ GDP ของประเทศไทยจะยงอยในระดบทต ากวาทก าหนดไวภายใตกรอบความยงยนทางการคลง (ไมเกนรอยละ 60 ของ GDP) แตจากแนวโนมของหนสาธารณะทปรบตวสงขนอยางตอเนอง โดยเฉพาะอยางยงในชวงตงแตป พ.ศ. 2550 เปนตนมา และหนโดยตรงของรฐบาลมสดสวนเพมสงขนอยางตอเนองในชวงเวลาเดยวกน จงอาจสรางความกงวลใหกบระดบหนสาธารณะของประเทศในอนาคตได

ภาพท 1.2 ระดบหนสาธารณะของประเทศไทย ณ สนปงบประมาณ พ.ศ. 2545-2556*

หมายเหต: * ขอมลป พ.ศ. 2556 เปนขอมล ณ วนท 31 กรกฎาคม ในขณะทในปอนๆ เปนขอมล ณ วนท 30 กนยายน ทมา: ส านกงานบรหารหนสาธารณะ

-8.00

-6.00

-4.00

-2.00

0.00

2.00

4.00

6.00

GDP(%)

0

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000


การปรบตวเพมสงขนของระดบหนสาธารณะยงเกดขนพรอมกบการตงงบประมาณช าระคนตนเงนกในระดบทคอนขางต า โดยภาพท 1.3 แสดงสดสวนงบประมาณช าระคนตนเงนกตอระดบหนสาธารณะคงคางของประเทศ โดยตงแตปงบประมาณ พ.ศ. 2542 เปนตนมา สดสวนงบประมาณช าระคนตนเงนกของประเทศไทยอยในระดบต าเพยงราวรอยละ 0.55-2.74 ของหนสาธารณะคงคางทงหมดของประเทศ เปนเวลาตอเนองราว 15 ป ซงหากงบประมาณช าระคนตนเงนกของประเทศอยในระดบทต ากวาอตราดอกเบยของหนสาธารณะดงกลาว โอกาสทระดบตนเงนกจะปรบตวลดลงกเปนไปไดคอนขางยาก

นอกจากงบประมาณช าระคนตนเงนกของประเทศทอยในระดบต าเมอเทยบกบ ระดบหนสาธารณะคงคางของประเทศแลว ในชวงระยะหลง รฐบาลไทยยงมการออกพระราชก าหนด (พ.ร.ก.) และพระราชบญญต (พ.ร.บ.) กเงนพเศษนอกงบประมาณบอยครงขน เรมจากการออก 1) พ.ร.ก.ใหอ านาจกระทรวงการคลงกเงนเพอฟนฟและเสรมสรางความมนคงทางเศรษฐกจ พ.ศ. 2552 ในวงเงนไมเกน 4 แสนลานบาท 2) พ.ร.ก.ใหอ านาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ในวงเงนไมเกน 3.5 แสนลานบาท และ 3) (ราง) พ.ร.บ.ใหอ านาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศ พ.ศ. 2556 เปนวงเงนไมเกน 2 ลานลานบาท ซงเงนกเหลานจะสงผลใหหนสาธารณะของประเทศปรบตวเพมสงขนตามไปดวย

ภาพท 1.3 สดสวนงบประมาณช าระคนตนเงนกตอหนสาธารณะคงคางทงหมดของประเทศ ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2539-2556

ทมา: ส านกงบประมาณ และส านกงานบรหารหนสาธารณะ

ทายทสด สดสวนงบรายจายลงทนในงบประมาณรายจายประจ าปของรฐบาลยงแสดงแนวโนมการปรบตวลดลง ภาพท 1.4 แสดงโครงสรางงบประมาณรายจายประจ าปของรฐบาล ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2541-2557 โดยงบรายจายลงทนของรฐบาลปรบตวลดลงจากระดบราวรอยละ 32 ของงบประมาณทงหมดในปงบประมาณ 2541 มาสระดบราวรอยละ 24-26 ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2548-2550 และปรบตวสระดบราวรอยละ 17-19 ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2555-2557

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00


ภาพท 1.4 สดสวนงบประมาณรายจายประเภทตางๆ ในงบประมาณประจ าปของรฐบาล ในชวงปงบประมาณ พ.ศ. 2541-2557

ทมา: ส านกงบประมาณ

ตวชวดฐานะการคลงขางตนเหลาน มสวนบงชถงการท าหนาทของรฐบาล ซงจะสงผลสะทอนถงอตราการขยายตวของระบบเศรษฐกจของประเทศในทสด งานศกษาในอดตมความพยายามทจะอธบายการปรบตวของตวชวดฐานะการคลงทสรางความกงวลในประเทศตางๆ โดยเชอมโยงถงแรงจงใจของรฐบาลทมาจากการเลอกตงกบพฤตกรรมในการจดท างบประมาณรายจาย งานศกษาในสวนยอยถดไปจะอธบายถงแรงจงใจดงกลาว รวมไปถงปจจยเชงสถาบนทนาจะมสวนชวยในการลดทอนแรงจงใจดงกลาว เพอลดระดบของปญหาแรงจงใจดงกลาว ในขณะทงานในสวนยอยทสามกลาวถงปจจยเชงสถาบนทเกยวของในกรณของประเทศไทย

สวนยอยทสอธบายความสมพนธในเชงทฤษฎระหวางตวชวดฐานะการคลง ปจจยเชงสถาบน และอตราการขยายตวของระบบเศรษฐกจ ดงทกลาวไปแลวขางตน แนวคดหลกทเชอมโยงความสมพนธระหวางตวชวดฐานะการคลงกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจจะขนอยกบการทภาครฐเลอกท าหนาทของตนเองอยางเหมาะสม ในขณะทปจจยเชงสถาบนจะมสวนชวยปรบปรงการด าเนนนโยบายการคลง ซงสงผลสะทอนไปสตวชวดฐานะทางการคลงของประเทศใหปรบตวไปในทศทางทดข น สวนยอยทหาแสดงรายละเอยดของวธการศกษาในงานศกษาน ซงเปนการทดสอบแนวคดทเชอมโยงความสมพนธระหวางตวชวดฐานะทางการคลง ปจจยเชงสถาบน และอตราการขยายตวของระบบเศรษฐกจดงกลาว สวนยอยทหกแสดงผลการศกษาหลก สวนยอยทเจด ซงเปนสวนยอยสดทาย สรปงานศกษาและน าเสนอขอเสนอแนะเชงนโยบายของงานศกษาในสวนน

2. การเอนเอยงในการจดท างบประมาณ

ลกษณะของการด าเนนนโยบายทางการคลงทเอนเอยงไปในทศทางของการจดท างบประมาณขาดดลตอเนองยาวนาน (Deficit bias) การใหน าหนกความส าคญกบงบรายจายลงทนในระดบต า

0%

20%

40%

60%

80%

100%


ในขณะทระดบหนสาธารณะกอตวเพมสงขน ไมใชเหตการณทเกดขนเฉพาะแตในประเทศไทย ประเทศอนๆ สวนใหญ โดยเฉพาะอยางยงประเทศก าลงพฒนา กพบลกษณะของการด าเนนนโยบายทางการคลงทเอนเอยงดงกลาวดวยเชนเดยวกน ทงนค าอธบายถงลกษณะการเอนเอยงในการจดท างบประมาณทเกดขน ไดแก

หนง รฐบาลมลกษณะทมองแตประโยชนในระยะสน (Short sightedness) โดยมองขามผลของการจดท างบประมาณไมสมดลอยางตอเนองทมในระยะยาว ซงสวนหนงอาจเปนเพราะความไมมนใจวาจะไดรบการเลอกตงกลบมาเปนรฐบาลในสมยหนา (Persson and Svensson, 1989; Alesina and Tabellini, 1990)

สอง ปญหาการใชทรพยากร (ทางการคลง) รวมกน (Common pool problem) โดยเฉพาะอยางยงในชวงเศรษฐกจดทรฐมทรพยากร (รายรบ) เปนจ านวนมาก เพอตอบสนองตอความตองการของประชาชน รฐบาลมแรงจงใจทจะเพมการใชจายมากขน จนอาจกลายเปนมากจนเกนความจ าเปน และอาจน าไปสการจดท างบประมาณขาดดล ทผลกภาระในการหารายไดมาชดเชยการขาดดลทเกดขนไปยงรฐบาลทเขามาบรหารประเทศตอในภายหลง ซงผลจะน าไปสการจดท างบประมาณขาดดลอยางตอเนอง การเพมระดบหนสาธารณะของประเทศ และอาจน าไปสการด าเนนนโยบายทางการคลงทผนผวนไปตามวฏจกรเศรษฐกจ (Weingast et al., 1981; Alesina et al., 2008) และ

สาม การใชนโยบายการคลงแบบตงใจหรอขนกบดลพนจของรฐบาล (Discretionary fiscal policies) มากขน และน าไปสการด าเนนนโยบายทางการคลงทเปนไปในทศทางเดยวกบเศรษฐกจ มากกวาการด าเนนนโยบายการคลงแบบปรบเสถยรภาพโดยอตโนมต (Automatic stabilizer) ทงนการด าเนนนโยบายทางการคลงทเปนไปในทศทางเดยวกบเศรษฐกจ หรอทเรยกวาการด าเนนนโยบายทางการคลงทผนผวนไปตามวฏจกรเศรษฐกจ (Pro-cyclical fiscal policy) คอ รฐมการเพมงบประมาณรายจายในชวงทเศรษฐกจด แตลดงบประมาณรายจายในชวงทเศรษฐกจตกต าหรอชะลอตว

แรงจงใจเหลานลวนเปนสาเหตส าคญทน าไปสการด าเนนนโยบายทางการคลงทไรความรบผดชอบ ซงรวมถงการจดท างบประมาณทเอนเอยงไปสการจดท างบประมาณขาดดลอยางตอเนอง การเพมระดบหนสาธารณะของประเทศ และการด าเนนนโยบายทางการคลงทผนผวนไปตามวฏจกรเศรษฐกจ ทงนเพอบรรเทาหรอลดแรงจงใจของผก าหนดนโยบายในการจดท างบประมาณทเอนเอยงลกษณะดงกลาว และท าใหการด าเนนการทางการคลงของประเทศดขน มความรบผดชอบ รวมถงเปนไปในลกษณะทผนผวนไปตรงกนขามกบวฏจกรเศรษฐกจ (Counter-cyclical fiscal policies) มากขน2 ซงจะเออตอการรกษาเสถยรภาพและการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศในระยะยาว แนวทางหนงทมกถกน าเสนอออกมานน เกยวของกบการปรบปรงหรอปฏรปปจจยสถาบนทเกยวของกบการด าเนนนโยบายทางการคลง

ทงนงานศกษาทผานมาพบวา ปจจยเชงสถาบนทางการคลงทดสามารถน าไปสการด าเนนการทางการคลง (Fiscal performance) ของประเทศทดข น (Debrun et al., 2008; Hageman, 2011; IMF, 2013a; ECB, 2013) โดยปจจยสถาบนทเกยวของ ไดแก 2 ด Debrun et al. (2008) Hagemann (2011)


หนง วธการงบประมาณทสนบสนนใหเกดความรบผดชอบทางการคลงในระยะยาว รวมถงสนบสนนใหเกดความโปรงใสเพมขนในการจดท างบประมาณ เชน การจดท าแผนงบประมาณระยะปานกลาง (Medium-term budgetary planning) การออกกฎหมายอยางเชน Fiscal responsibility laws ในประเทศออสเตรเลยและนวซแลนด เปนตน

สอง การมกฎการคลง (Fiscal rules) ทด ทชวยควบคมการใชดลพนจของรฐบาลในการด าเนนนโยบายทางการคลงหรอลดความเอนเอยงในการจดท างบประมาณขาดดลอยางตอเนอง และชวยสนบสนนการมวนยทางการคลง นอกจากน กฎการคลงอยางเชน Structural budget balance ยงชวยใหการด าเนนนโยบายทางการคลงมลกษณะทผนผวนไปตรงกนขามกบวฏจกรเศรษฐกจอกดวย และ

สาม การจดตงองคกรทางการคลงทเปนอสระ (Independent fiscal institution) อาทเชน หนวยงาน Congressional Budget Office (CBO) ในประเทศสหรฐอเมรกา (กอตงในป ค.ศ. 1974) หนวยงาน Parliamentary Budget Office ในประเทศแคนาดา (กอตงในป ค.ศ. 1974) หนวยงาน National Assembly Budget Office ของเกาหลใต (กอตงในป ค.ศ. 2003) ทงนงานศกษานขอเรยกหนวยงานหรอองคกรทางการคลงทเปนอสระในลกษณะนวา ‘PBO’ โดยหลกการส าคญของ PBO จะตองเปนหนวยงานทเปนอสระจากฝายบรหารและมความเปนกลางทางการเมองไมเขาขางฝายหนงฝายใด (Non-partisanship) มหนาทในการเสนอการวเคราะหงบประมาณประจ าป งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จดท าการคาดการณทางเศรษฐกจและงบประมาณรายรบ รายจาย ดลการคลง และหนสาธารณะ น าเสนอผลการวเคราะหการเปลยนแปลงนโยบายการคลงทงดานรายรบและรายจาย การใชเงนนอกงบประมาณ ซงจะเปนขอมลทมประโยชนตอการจดท างบประมาณของประเทศและสนบสนนการจดท างบประมาณทโปรงใสและมความรบผดชอบในระยะยาว และท าใหมขอมลในการตรวจสอบจากระบบรฐสภามากขน ซงสงผลดตอการพฒนาประเทศในระยะยาว

ส าหรบการวดผลการด าเนนทางการคลงจะพจารณาจากตวชวดทางการคลงอาท 1) การเปลยนแปลงระดบหนสาธารณะสทธ 2) งบประมาณแบบสมดลเบองตนทปรบตามวฏจกรเศรษฐกจ (Cyclically adjusted primary balance) และ 3) ความผดพลาดจากการคาดการณทางเศรษฐกจและงบประมาณ ซงผลการศกษาสวนใหญพบวา (เชน Debrun et al., 2008; Hageman, 2011; IMF, 2013a; ECB, 2013) เมอเปรยบเทยบกบประเทศทมปจจยทางสถาบนทางการคลงทไมด ประเทศทมปจจยทางสถาบนทางการคลงทดนนจะมระดบการลดลงของสดสวนหนสาธารณะทมากกวา มดลงบประมาณทเกนดลมากกวา และมการคาดการณทางเศรษฐกจและงบประมาณทถกตองและแมนย ากวา แตทงนเง อนไขส าคญทก าหนดผลใหประเทศทมปจจยทางสถาบนการคลงทดน าไปสการด าเนนการทางการคลงทดหรอไมนน คอ เจตจ านงคหรอความตงใจทางการเมองของรฐบาลทจะสนบสนนตอการสรางวนยทางการคลง มเชนนนแลว แมวาประเทศทพจารณาจะมปจจยทางสถาบนทางการคลงทด กอาจไมไดน าไปสการด าเนนการทางการคลงทดได หรอแมแตมการด าเนนนโยบายทางการคลงอยางไรความรบผดชอบ


3. ปจจยเชงสถาบนทางการคลงในประเทศไทย

เมอพจารณาถงปจจยเชงสถาบนทางการคลงของประเทศไทยในสวนของกฎการคลงทเกยวของกบจดท างบประมาณรายจายประจ าป สามารถสรปไดดงน

ตามพระราชบญญตวธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทว และตามพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 ไดก าหนดขอบเขตในการกเงนเพอชดเชยการขาดดลงบประมาณหรอเมอมรายจายสงกวารายไดในปงบประมาณหนง ใหกระทรวงการคลงกเปนเงนบาทไมเกนวงเงน 1) รอยละ 20 ของจ านวนเงนงบประมาณรายจายประจ าปและงบประมาณรายจายเพมเตม หรอของจ านวนเงนงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณทผานมา แตกรณกบอก 2) รอยละแปดสบของงบประมาณรายจายทตงไวส าหรบช าระคนตนเงนก นอกจากน มาตรา 17 พระราชบญญตวธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ไดก าหนดให ในกรณทจ าเปนจะตองจายเงนหรอกอหนผกพนเกนกวาหรอนอกเหนอไปจากทก าหนดไวในพระราชบญญตรายจายประจ าป คณะรฐมนตรอาจเสนอรางพระราชบญญตงบประมาณรายจายเพมเตมตอสภาได และใหแสดงถงเงนทพงไดมาส าหรบจายตามงบประมาณรายจายเพมเตมทขอตงดวย

ตามพระราชบญญตการบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. 2548 นอกจากน มาตรา 22 ก าหนดใหการกเงนเพอพฒนาเศรษฐกจและสงคมเมอมความจ าเปนตองใชจายเงนนอกเหนอจากงบประมาณรายจายประจ าป กระทรวงการคลงสามารถกเปนเงนตราตางประเทศไดไม เกนรอยละ 10 ของงบประมาณรายจายประจ าป และมาตรา 28 ไดก าหนดให ในปงบประมาณหนง กระทรวงการคลงจะค าประกนไดไมเกนรอยละยสบของงบประมาณรายจายประจ าปทใชบงคบอยในขณะนนและงบประมาณรายจายเพมเตม

นอกจากน ในปจจบนกระทรวงการคลงไดก าหนดกรอบความยงยนทางการคลงไวคอ หนง ก าหนดใหมสดสวนหนสาธารณะตอ GDP ไมเกนรอยละ 60 สอง ก าหนดใหภาระหนตองบประมาณไวเกนรอยละ 15 สาม ก าหนดมการจดท างบประมาณสมดลในป พ.ศ. 2560 และส ก าหนดใหสดสวนงบลงทนตองบประมาณไมนอยกวารอยละ 25 แตทงนปญหาสวนหนงทพบคอ กรอบความยงยนทางการคลงทออกมานนเปนเพยงแคกรอบหรอแนวในการด าเนนนโยบายทางการคลงเทานน ซงไมออกมาโดยมฎหมายรองรบ ดงนนทผานมาจงมการปรบเปลยนเกณฑทใชในกรอบความยงยนทางการคลงมาแลวหลายครง ทงในสวนของเกณฑสดสวนหนสาธารณะ ตอ GDP หรอเปาหมายของการจดท างบประมาณสมดล นอกจากน เกณฑสดสวนงบลงทนตองบประมาณทก าหนดไวไมนอยกวารอยละ 25 ทผานมา การจดท างบประมาณประจ าปกไมเคยเปนไปตามเกณฑนแมแตครงเดยว

ดงนนภาพรวมของกฎการคลง (รวมถงกรอบความยงยนทางการคลง) ทใชในประเทศไทย จงมเปาหมายส าคญอยทการควบคมขนาดงบประมาณรายจายรฐบาลในแตละปและการควบคมการกเงนและระดบหนสาธารณะของประเทศ แตทงนประเทศไทยยงขาดกฎการคลงทชวยควบคมความเอนเอยงในทศทางของการจดท างบประมาณขาดดลตอเนอง (Deficit bias) (ยกเวนวาระดบสดสวนหนสาธารณะตอ GDP จะเขาใกลระดบรอยละ 60) หรอกฎการคลงทสนบสนนการสรางเสถยรภาพทางเศรษฐกจ (Economic stabilization) อยางเชน Structural budget balance rule ซงจะแกไขปญหาการด าเนนนโยบายทางการคลงทผนผวนไปตามวฏจกรเศรษฐกจ นอกจากน กฎการคลงทมอยในปจจบนกไมได


ก าหนดเกณฑหรองบประมาณทใชส าหรบการช าระคนตนเงนกในแตละป ดงนนจงไมใชเรองทนาแปลกใจ หากรฐบาลจะมแรงจงใจในการจดสรรงบประมาณส าหรบช าระคนตนเงนกในแตละปคอนขางนอย (เพอทจะสามารถเพมงบประมาณรายจายในสวนอนได) อกทงกฎการคลงทใชในปจจบนยงไมครอบคลมไปถงการใชเงนนอกระบบงบประมาณประจ าป และการคลงทองถนเทาไหรนก ซงกอาจเปนปญหาหากรฐบาลทเขามาบรหารประเทศหรอรฐบาลทองถนไมมความตงใจทจะรกษาวนยทางการคลง หรออาจด าเนนนโยบายการคลงอยางไรความรบผดชอบ กอาจใชชองทางเหลานในการเพมงบประมาณรายจาย ซงจะสรางปญหาและภาระทางการคลงตอไปในอนาตด

ส าหรบหนวยงานหรอองคกรทางการคลงทเปนอสระจากฝายบรหาร แมวาในปจจบนประเทศไทยยงไมมหนวยงานในลกษณะนกอตงอยางเปนรปธรรม แตเมอตนป พ .ศ. 2556 ทผานมา ประธานคณะกรรมการขาราชการรฐสภา (ซงคอประธานสภาผแทนราษฎรโดยต าแหนง) ไดมค าสงแตงตง ‘ส านกงบประมาณของรฐสภา’ ขน โดยมสถานะเปน ‘กลมงาน’ ขนตรงตอเลขาธการสภาผแทนราษฎร มอตราก าลง 31 อตรา โดยมรองเลขาธการสภาผแทนราษฎรเปนหวหนากลมงาน มงบประมาณจดสรรใหแลวจ านวนหนง ซงในอนาคตหาก ‘ส านกงบประมาณของรฐสภา’ ทจดตงขนมาน สามารถด าเนนงานและมบทบาทในการวเคราะหงบประมาณและการคลงของประเทศ ไมวาจะเปนงบประมาณประจ าป งบประมาณระยะปานกลาง การใชจายเงนนอกงบประมาณ หรอกจกรรมทางการคลงและกงการคลงอน

ๆ ตลอดจนผลกระทบของการเปลยนแปลงนโยบายภาษ ดงเชนหนวย Congressional Budget Office (CBO) ของประเทศสหรฐอเมรกาทไดรบการยอมรบในเชงวชาการ และถอเปนตนแบบส าหรบหนวยงานในลกษณะแบบเดยวกนนในประเทศตางๆ กจะมสวนส าคญอยางมากในการสงเสรมสถาบนทางการคลงทเขมแขงของประเทศไทยในอนาคต

ดงนนจงเหนไดวา ในการลดปญหาความเอนเอยงในการจดท างบประมาณขาดดลตอเนอง รวมถงสนบสนนการด าเนนนโยบายทางการคลงทผนผวนไปตามวฏจกรเศรษฐกจ เพอเสรมสรางความมเสถยรภาพทางเศรษฐกจและความยงยนทางการคลง (Fiscal sustainability) ของประเทศไทย ยงมหลายปจจยเชงสถาบนทางการคลงทควรถกพจารณา ทงในเรองของการจดท าแผนงบประมาณระยะปานกลางมาใชประกอบกบการจดท างบประมาณประจ าปทยงขาดอย (แมวากระทรวงการคลงจะไดมรายงานออกมาบางแลว) กฎการคลงของประเทศไทยทยงมหลายจดทควรปรบเปลยน เพมเตม หรอแกไข การผลกดนหนวยงานทางการคลงทเปนอสระจากฝายบรหารออกมาเปนรปธรรมและสงเสรมใหมบทบาทในการน าเสนอขอมลทางการคลง ซงจะเปนประโยชนตอการจดท างบประมาณประจ าปของประเทศ และสนบสนนใหผลการด าเนนการทางการคลงของประเทศดขน

4. นโยบายการคลง ปจจยเชงสถาบนทางการคลง และการขยายตวทางเศรษฐกจ

ฐานะการคลงทดข นไมเพยงสงเสรมความมเสถยรภาพทางเศรษฐกจและความยงยนทางการคลงในระยะยาว แตยงเปนปจจยสนบสนนตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศอกดวย โดยมค าอธบายถงความสมพนธระหวางการด าเนนนโยบายการคลงกบการขยายตวทางเศรษฐกจหลากหลายประการ ซงงานศกษาของ Barro (1990) ถอเปนงานศกษาทถกอางถงในวงกวาง ทงนตามแนวคดของงานศกษา


ดงกลาว รฐบาลมการใชจายในสองลกษณะ ไดแก รายจายทมผลตอผลตภาพ (Productive expenditure) และรายจายทไมมผลตอผลตภาพ (Non-productive expenditure) ในขณะทการใชจายของรฐบาลดงกลาวจะมทมาของเงนทนจากการจดเกบภาษสองลกษณะ ไดแก ภาษทกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรม (Distortionary taxation) และภาษทไมกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรม (Non-distortionary taxation)

รายจายรฐบาลทมผลตอผลตภาพหมายถง รายจายทสนบสนนความสามารถในการแขงขนของหนวยเศรษฐกจในประเทศ ซงมสวนเกยวของกบการจดหาสาธารณปโภคพนฐานทจ าเปน การจดหาสนคาสาธารณะ บรการสาธารณสข และบรการการศกษา ทสงเสรมผลตภาพของแรงงานและผผลต รวมไปถงบทบาทในการรกษากรรมสทธในทรพยสนและความสงบเรยบรอยภายในประเทศอกดวย ในขณะทรายจายรฐบาลทไมมผลตอผลตภาพหมายถง รายจายทมงสนบสนนการบรโภคของประชาชนในประเทศ เชน การอดหนนการบรโภคและการผลตสนคา การแทรกแซงราคาตลาด รวมไปถงการใหสวสดการสนบสนนการครองชพลกษณะตางๆ โดยรายจายลกษณะหลงนไมสงเสรมความสามารถในการแขงขนของหนวยเศรษฐกจในประเทศแตอยางใด

ในดานการจดเกบภาษนน ภาษเงนไดลกษณะตางๆ จะเปนภาษทสงผลตอแรงจงใจในการท างานของผคนและนตบคคล สงผลใหภาษลกษณะนลดทอนการท างานของแรงงานและสงผลกระทบตอผลตอบแทนจากการลงทน ทงทนทางกายภาพและทนมนษย อกทอดหนง การจดเกบภาษลกษณะนสงผลใหการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศลดต าลง ในสวนของภาษทไมสงผลบดเบอนพฤตกรรมนนจะเปนภาษทเกยวของกบการบรโภคเปนหลก โดยเฉพาะอยางยงภาษทเกบในลกษณะคงท (Lump-sum tax) ซงไมสงผลกระทบตอการออมหรอการลงทนของผคนมากนก

Kneller et al. (1999) สรปแนวคดในงานศกษาของ Barro (1990) เอาไววาการทรฐบาลปรบเปลยนการจดหารายไดจากการจดเกบภาษทบดเบอนแรงจงใจของผคนไปสภาษทไมบดเบอน จะสงผลบวกตอการขยายตวของประเทศในระยะยาว ในขณะทการปรบเปลยนองคประกอบของรายจายงบประมาณจากรายจายทมผลตอผลตภาพไปสรายจายทไมมผลตอผลตภาพจะสงผลลบตอการขยายตวของระบบเศรษฐกจ ในขณะทการเพมรายจายของรฐบาลทมผลตอผลตภาพและมทมาของเงนทนจากภาษทไมบดเบอนจะสงผลบวกตอการขยายตวของระบบเศรษฐกจ ในขณะทการเพมรายจายของรฐบาลทไมมผลตอผลตภาพทมทมาของเงนทนจากภาษทบดเบอนพฤตกรรมจะสงผลลบตอการขยายตวทางเศรษฐกจ

งานศกษาในอดตยงอธบายถงความสมพนธระหวางตวชวดฐานะการคลงกบการขยายตวทางเศรษฐกจในระยะสนดวย3 โดยการศกษาในเชงประจกษหลากหลายงานพบวาตวคณทางการคลง4ของ

3 ตวอยางงานศกษาในลกษณะน ไดแก งานศกษาของ Perotti (1999) Ilzetski et al. (2010) Alesina and Perotti (1995) และ Alesina and Ardagna (1998) เปนตน

4 ตวคณทางการคลง (Fiscal multiplier) เปนคาสถตทแสดงอตราการเตบโตของระบบเศรษฐกจซงเปนผลมาจากการปรบเปลยนรายจายหรอการลดการจดเกบภาษของรฐบาล ในลกษณะ หรอ โดยท G และ T หมายถง การใชจายและการจดเกบภาษของรฐบาล ตามล าดบ


หลากหลายประเทศในระยะหนงปหรอต ากวามกมคาอยในระดบต ากวาหนงหรอในบางกรณอาจมคาตดลบ ในกรณทคาตวคณอยในระดบต ากวาหนง หมายความวา เมอรฐบาลใชจายเพมเตม 100 บาทเขาไปในระบบเศรษฐกจ GDP ของประเทศจะขยายตวต ากวา 100 บาท ในกรณตวคณทางการคลงมคาตดลบ เมอรฐบาลใชจายเพมเตมลงไปในระบบเศรษฐกจอตราการขยายตวของระบบเศรษฐกจกลบมคาตดลบ

ตวอยางทสามารถใชอธบายคาตวคณทต ากวาหนงคอ ในกรณทรฐบาลใชจายลงไปสผคนทมรายไดสง ผคนกลมนจะเกบเงนไวโดยทไมไดน าเงนกอนดงกลาวมาใชจายในระบบเศรษฐกจมากนก หรออาจน าเงนกอนดงกลาวไปใชจายกบสนคาน าเขา ซงท าใหไมเกดการใชจายหมนเวยนในประเทศเพมเตมมากนก ซงท าใหไมเกดการขยายตวทางเศรษฐกจดวยเชนเดยวกน ในขณะทถาหากการใชจายของรฐบาลไปแยงชง (Crowd out) การลงทนของภาคเอกชน โดยทรฐบาลน าเงนไปใชจายในลกษณะทไมมผลตอผลตภาพของหนวยเศรษฐกจ เงอนไขลกษณะนจะท าใหผลกระทบจากการใชจายของรฐบาลตอการขยายตวทางเศรษฐกจไมสามารถชดเชยกบการลงทนภาคเอกชนทสญเสยไปได กจะท าใหเกดกรณคาตวคณทตดลบได

ตวชวดฐานะทางการคลงมสวนเขาไปเกยวของกบกลไกขางตน โดยระดบหนสาธารณะทสงมากขน หรอการกอตวของหนสาธารณะอยางรวดเรว (อนเกดจากการขาดดลงบประมาณอยางตอเนอง) จะสงผลใหผคนไมใชจายเงนในระบบเศรษฐกจและยงลดระดบการลงทนของภาคเอกชน เนองจากความกงวลตอโอกาสการเกดวกฤตเศรษฐกจของประเทศในอนาคต สงผลเพมความเสยงของเจาหนทใหกยมเงน และท าใหตนทนในการกเงน (อตราดอกเบย) สงขน ซงจะสงผลลบตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศทงในระยะสนและระยะยาว5 ในขณะทสดสวนรายจายทไมมผลตอผลตภาพทเพมสงขนของรฐบาลจะยงสงผลใหการเพมรายจายรฐบาลไมเพยงพอตอการชดเชยผลกระทบทสญเสยไปจากเงนลงทนของภาคเอกชนทลดระดบลงได

หากประเทศมปจจยเชงสถาบนทางการคลงทด ซงมผลท าใหความเสยงทางการคลงของประเทศลดต าลง ยอมเปนปจจยบวกโดยตรงตอการขยายตวทางเศรษฐกจในระยะยาวของประเทศ นอกจากน ปจจยเชงสถาบนทางการคลงทดกอาจสงผลโดยออมทเออตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศได ถาหากมผลท าใหการด าเนนนโยบายทางการคลงเปนไปอยางโปรงใสมากขน หรอชวยลดตนทนของโครงการลงทนและท าใหการใชจายภาครฐเปนไปอยางมประสทธภาพมากขน โดยเฉพาะอยางยงในสวนของการลงทนทสนบสนนใหผลตภาพการผลตของประเทศปรบเพมขน

ส าหรบงานศกษาทผานมาในเรองของผลของปจจยเชงสถาบนทางการคลงทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจในปจจบนปรากฏวายงมอยไมมากนก งานศกษาเชงประจกษทผานมาสวนใหญมกน าตวชวดเชงสถาบน อยางเชน “หลกนตธรรม” (Rule of law index) ดชนภาพลกษณคอรปชน (Corruption perceptions index) มาใชในการจบผลของปจจยเชงสถาบนของประเทศทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจ แตทงนแทบจะไมมงานศกษาใดทน าปจจยเชงสถาบนทางการคลงมาใชประกอบในการศกษา ดงนนงานศกษานจงมเปาหมายส าคญสวนหนงทตองการเตมเตมงานศกษาสวนนทขาดหายไป โดยจะเปนการศกษาเชงประจกษถงผลของปจจยเชงสถาบนทางการคลงทมตอการขยายตวทาง

5 ด Reinhart and Rogoff (2009) และ IMF (2013b)


เศรษฐกจ ส าหรบปจจยเชงสถาบนทางการคลงทสนใจของงานศกษาน จะพจารณาเฉพาะในสวนของหนวยงานอสระทางการคลงจากฝายบรหาร หรอ PBO ทงในดานผลกระทบจากการมหนวยงานอสระทางการคลงและผลกระทบจากบทบาทและหนาท (Function) ของหนวยงานอสระทางการคลง

ทงน บทบาทและหนาทของหนวยงานอสระทางการคลงสามารถจ าแนกไดเปนสามประเภทหลก คอ หนง หนาทในการวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระ (Independent analysis on fiscal policy or assessment of fiscal policy) สอง หนาทการพยากรณและคาดการณเศรษฐกจมหภาคและการคลงภาครฐ (Forecasts and projections of macroeconomic and budgetary indicators) และ สาม หนาทวเคราะหตนทนของนโยบายภาครฐ (Costing analysis) โดยหนวยงานอสระทางการคลงทถกจดตงในแตละประเทศกอาจมขอบเขตของบทบาทและหนาททแตกตางกน ตวอยางเชน6 หนวยงานอสระทางการคลงในประเทศออสเตรย ฝรงเศส และสวเดน มขอบเขตหนาทเฉพาะในประเภททหนง (การวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระ) ในขณะทหนวยงานอสระทางการคลงในประเทศแคนาดา เกาหลใต และสหรฐอเมรกามขอบเขตท าหนาครอบคลมทงสามประเภทหลกตามทระบขางตน

ดงนนจงเหนไดวา ดวยลกษณะของบทบาทและหนาทของหนวยงานอสระทางการคลงทถกจดตงในประเทศตางๆ ทแตกตางกน กอาจสงผลโดยตรงตอการด าเนนการทางการคลงและสงผลโดยออมตอการขยายตวทางเศรษฐกจของแตละประเทศทแตกตางกนได ดวยเหตผลดงกลาว หนงในเปาหมายส าคญของงานศกษานจงเปนการทดสอบผลทเกดขนจากบทบาทและหนาทของหนวยงานอสระทางการคลงทอาจมตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศ (นอกเหนอไปจากการศกษาถงผลของการมหนวยงานอสระทางการคลง โดยไมไดจ าแนกตามหนาททเกยวของ)

5. วธการศกษา

แบบจ าลองทางเศรษฐมตของการขยายตวทางเศรษฐกจทใชในงานศกษานมพนฐานมาจากแบบจ าลองของ Kneller et al. (1999) ซงศกษาถงผลกระทบของการด าเนนนโยบายการคลง (แบงตามประเภทของรายรบและรายจายรฐบาล ) ทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจ โดยมพนฐานมาจากแบบจ าลอง Endogenous growth model ของ Barro (1990) งานศกษานไดตอยอดแบบจ าลองของ Kneller et al. ดวยการเพมตวแปรระดบหนสาธารณะของประเทศ (เนองจากถกระบในงานศกษาทผานมาวามผลตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศ7) และตวแปรหนวยงานอสระทางการคลงเขาไวในแบบจ าลอง เพอทดสอบหาความสมพนธกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ ทวดโดยอตราการขยายตวของรายไดตอหวประชากร โดยแบบจ าลองพนฐานทใช ในงานศกษานมล กษณะฟงกชนดงตอไปน

6 อางองจากรปท 14 ใน IMF (2013a) 7 ส าหรบงานศกษาลาสดทไดมการทบทวนเนอหาในเรองน ไดแก IMF (2013b)


(-) (+) (?) Growth of GDP per capitat = f(GDP per capita t-1 , Investment t-1 , Labor growth t-1 , (+) (-) (-) (+) Budget surplus t-1 , Debt t-1 , Distortionary taxation t-1 , Productive Expenditure t-1 , (-) Non-productive Expenditure t-1 )

โดย Growth of GDP per capita = อตราการขยายตวของรายไดตอหวประชากรทแทจรง (%) Investment = สดสวนการลงทนภาคเอกชนตอ GDP (%) Labor growth = อตราการขยายตวของจ านวนแรงงาน (%) Budget surplus = สดสวนงบประมาณเกนดลตอ GDP (%) Debt = สดสวนหนสาธารณะตอ GDP (%) Distortionary taxation = สดสวนรายไดภาษทกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรมตอ GDP (%) Productive Expenditure = สดสวนรายจายรฐบาลทมผลตอผลตภาพตอ GDP (%) Non-productive Expenditure = สดสวนรายจายรฐบาลทไมมผลตอผลตภาพตอ GDP (%)

งานศกษานไดจ าแนกประเภทรายรบรายจายภาครฐออกเปน 5 ประเภท (ตามทไดแสดงไวใน

ตารางท 5.1) ในลกษณะทคลายคลงกบทจ าแนกใน Kneller et al. (1999) ในดานรายรบรฐบาล งานศกษานไดจ าแนกออกเปน 3 ประเภท คอ รายไดภาษทกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรม (การลงทน) (Distortionary taxation) รายไดภาษทไมกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรม (การลงทน) (Non-distortionary taxation) และรายไดอนๆ (Other revenues) รายจายรฐบาลถกจ าแนกออกเปน 2 ประเภท คอ รายจายทมผลตอผลตภาพ (Productive expenditures) และรายจายทไมมผลตอผลตภาพ (Non-productive expenditures) โดยรายจายทมผลตอผลตภาพจะมรายจายทเกยวของกบปจจยทน (Capital) เปนจ านวนมาก ในขณะทรายจายทไมมผลตอผลตภาพทส าคญ ไดแก รายจายดานสวสดการสงคม


ตารางท 5.1 การจ าแนกประเภทรายรบ รายจายรฐบาล Theoretical classification Function classification (GFS)

Distortionary taxation Taxes on income, profits, and capital gains Social contributions Taxes on payroll and workforce Taxes on property

Non-distortionary taxation Taxes on goods and services Other revenues Taxes on international trade and transactions

Other taxes Other revenue Grants

Productive expenditures General public services Defense Public order and safety Education Health Housing and community amenities Environmental protection

Non-productive expenditures Social protection Recreation, culture, and religion Economic affairs

แตทงนการน าตวแปรราย-รบ รายจายรฐบาลทง 5 ประเภท กบตวแปรดลงบประมาณใสเขาไวในแบบจ าลองพรอมกนยอมกอใหเกดปญหา Perfect collinearity ดงนนงานวจยชนนจงไดท าตาม Kneller et al. (1999) ทไมน ารายรบหรอรายจายรฐบาลบางประเภทเขาในแบบจ าลอง ซงในทางทฤษฎแลวควรเปนตวแปรทไมสงผลตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจ (คาสมประสทธหนาตวแปรทประมาณการไดควรมคาไมแตกตางจากศนย) ดงนน งานศกษานจงไดเลอกทจะไมน าตวแปรรายไดภาษทไมกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรม (การลงทน) และรายไดอนๆ เขารวมในแบบจ าลอง

ส าหรบตวแปรทสนใจของการศกษาซงคอ ตวแปรปจจยเชงสถาบนทางการคลง ตามทไดกลาวไวกอนหนาน งานศกษานตองการทดสอบความสมพนธกบการขยายตวทางเศรษฐกจใน 2 ลกษณะคอ

หนง ผลของการมหนวยงานอสระทางการคลงในประเทศทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจ (โดยทไมไดพจารณาถงบทบาทและหนาท) เพอวดผลในสวนน งานศกษาไดสรางตวแปรหน PBO ทมคาดงน8

PBO = ตวแปรหนมคาเทากบ 1 หากประเทศมหนวยงานอสระทางการคลงในป t มเชนนนมคาเทากบ 0

8 ขอมลปของการจดตงหนวยงานอสระทางการคลงทปจจบนมอยใน 27 ประเทศมาจาก IMF (2013a) (Box1)


สอง ผลของลกษณะของบทบาทและหนาทของหนวยงานอสระทางการคลงทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจ โดยงานศกษานไดสรางตวแปร Interaction term ระหวางตวแปรหนทแสดงถงบทบาทหนาท (แบงเปน 3 ประเภท) กบรายจายทมผลตอผลตภาพและรายจายทไมมผลตอผลต ทงนตวแปรหนทแสดงถงบทบาทหนาท คอ9

Function1 = ตวแปรหนมคาเทากบ 1 หากประเทศมหนวยงานอสระทางการคลงในป t ท าหนาทวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระ มเชนนนมคาเทากบ 0

Function2 = ตวแปรหนมคาเทากบ 1 หากประเทศมหนวยงานอสระทางการคลงในป t ท าหนาทวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระ + ท าหนาทพยากรณและคาดการณเศรษฐกจมหภาคและการคลงภาครฐ มเชนนนมคาเทากบ 0

Function3 = ตวแปรหนมคาเทากบ 1 หากประเทศมหนวยงานอสระทางการคลงในป t ท าหนาทวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระ + ท าหนาทพยากรณและคาดการณเศรษฐกจมหภาคและการคลงภาครฐ + ท าหนาทวเคราะหตนทนของนโยบายภาครฐ มเชนนนมคาเทากบ 0

เนองจากขอมลทใชครอบคลมประเทศมากกวา 100 ประเทศ ในชวงระหวางป ค.ศ. 1980-2012 ดงนนลกษณะขอมลทใชจงเปน Unbalanced panel data ซงงานศกษานไดใชวธการประมาณการแบบ One-way fixed effect estimator ทมการใสตวแปรหนประเทศเขาไวในแบบจ าลอง นอกจากน การประมาณการณไดใช Robust standard errors เพอแกไขปญหา Heteroscedasticity ทอาจเกดขนได ส าหรบแหลงทมาของขอมลมาจากฐานขอมล Government Finance Statistics (GFS) และฐานขอมล Historical Public Debt ของ IMF ฐานขอมล และฐานขอมล World Development Indicators (WDI) ของ World Bank

6. ผลการศกษาทพบ

ผลการประมาณการทไดจากแบบจ าลองถกแสดงไวในตารางท 6.1 และ 6.2 ส าหรบปจจยเงอนไขเฉพาะของแตละประเทศพบวา คาสมประสทธหนาตวแปรอตราการขยายตวของรายไดตอหวประชากรทแทจรงมคาเปนลบอยางมนยส าคญทางสถต ซงแสดงใหเหนถงการลเขาอยางมเงอนไข (Conditional convergence) ของอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ ในขณะเดยวกน ตวแปรสดสวนการลงทนภาคเอกชนและตวแปรอตราการขยายตวของจ านวนแรงงานพบคาสมประสทธหนาตวแปรจะมคาเปนลบ แตคาทไดกลบไมมนยส าคญทางสถตแตอยางใด ทงนผลการประมาณณทไดในสวนแรกนสอดคลองและเปนไปในลกษณะเดยวกนกบผลการศกษาทพบโดย Kneller et al. (1999)

ผลของชดตวแปรทางการคลงพบวา ตวแปรสดสวนงบประมาณเกนดลตอ GDP มความสมพนธทเปนบวกอยางมนยส าคญทางสถตกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ โดยหากประเทศมการจดท างบประมาณแบบเกนดลเพมขนรอยละ 1 ตอ GDP จะมผลท าใหรายไดตอหวประชากรขยายตวเพมขน

9 ขอมลบทบาทและหนาทของหนวยงานอสระทางการคลงในแตละประเทศมาจาก IMF (2013a) (รปท 14)


ประมาณรอยละ 0.11 ทงน ส าหรบตวแปรระดบหนสาธารณะตอ GDP แมจะพบทศทางของความสมพนธทเปนลบ แตกไมมนยส าคญทางสถตกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ

ส าหรบชดตวแปรรายรบ รายจายรฐบาล ผลทไดแสดงใหเหนวา มเพยงตวแปรรายไดภาษทกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรม (การลงทน) เทานนทพบความสมพนธทมนยส าคญทางสถต และมทศทางทลบ ซงเปนไปตามทฤษฏ โดยหากรายไดภาษทกอใหเกดการบดเบอนพฤตกรรมเพมขนรอยละ 1 จะสงผลใหอตราการขยายตวของรายไดตอหวประชากรลดลงประมาณรอยละ 0.23 ส าหรบคาสมประสทธหนาตวแปรรายจายรฐบาลทมผลตอผลตภาพและตวแปรรายจายทไมมผลตอผลตภาพ แมวาตางมคาเปนบวก และคาสมประสทธหนาตวแปรรายจายทมผลตอผลตภาพจะมคามากกวาคาสมประสทธหนาตวแปรรายจายทไมมผลตอผลตภาพ แตผลทไดจากแบบจ าลองกลบไมพบความสมพนธทมนยส าคญทางสถตกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจแตอยางใด

ในสวนของชดตวแปรทนาสนใจของการศกษาซงคอ ชดตวแปรปจจยเชงสถาบนทางการคลงทเกยวของกบองคกรอสระทางการคลง ผลของการมหนวยงานอสระทางการคลงในประเทศทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจ (โดยทไมไดพจารณาถงบทบาทและหนาท) คาสมประสทธหนาตวแปร PBO (สมการท 4 ในตารางท 6.1) ไมพบวามนยส าคญทางสถตแตอยางใด โดยผลทไดชวา การมองคกรอสระทางการคลงไมไดมผลโดยตรงตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศ แตทงนหากการมองคกรอสระทางการคลงไดมผลท าใหการจดท างบประมาณขาดดลของรฐบาลลดลงจากเดม กสามารถสงผลบวกตอการขยายตวทางเศรษฐกจได

ผลของบทบาทและหนาทของหนวยงานอสระทางการคลงทมตอการขยายตวทางเศรษฐกจทไดพบวา มความนาสนใจเปนอยางมาก โดยประเทศทมหนวยงานอสระทางการคลงทท าหนาทวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระ (Function1) หรอท าหนาทวเคราะหนโยบายทางการคลงทเปนอสระและท าหนาทพยากรณและคาดการณเศรษฐกจมหภาคและการคลงภาครฐ (Function2) ผลจากแบบจ าลองทได (สมการท 1 และ 2 ในตารางท 6.2) ไมพบวา ตวแปร Interaction term ระหวางตวแปรหนทแสดงถงบทบาทหนาทกบรายจายทมผลตอผลตภาพและรายจายทไมมผลตอผลต มคาสมประสทธหนาตวแปรทมนยส าคญทางสถตเกดขน

แตหากหนวยงานอสระทางการคลงทเกดขนนนมหนาทในการวเคราะหตนทนของนโยบายภาครฐรวมอยในพนธกจดวย ผลทไดจากการประมาณการ (สมการท 3 ในตารางท 6.2) พบวา คาสมประสทธหนาตวแปร Interaction term ระหวางตวแปรหนทแสดงถงบทบาทหนาทกบรายจายทมผลตอผลตภาพมคาเปนบวกอยางมนยส าคญทางสถต ในขณะทคาสมประสทธหนาตวแปร Interaction term ระหวางตวแปรหนทแสดงถงบทบาทหนาทกบรายจายทไมมผลตอผลตภาพกลบมคาเปนลบอยางมนยส าคญทางสถต กลาวคอ ประเทศทมหนวยงานอสระทางการคลงทท าหนาทวเคราะหตนทนของนโยบายภาครฐ หากมรายจายรฐบาลทมผลตอผลตภาพเพมขนรอยละ 1 ตอ GDP จะมผลท าใหอตราการขยายตวของรายไดตอหวประชากรเพมขนรอยละ 0.19 แตในทางกลบกน หากรายจายรฐบาลทไมมผลตอผลตภาพเพมขนรอยละ 1 ตอ GDP จะมผลทท าใหอตราการขยายตวของรายไดตอหวประชากรลดลงรอยละ 0.28


ความสมพนธทขดแยงเกดขนในลกษณะดงกลาวอาจมสาเหตส าคญมาจาก การท าหนาทวเคราะหตนทนของนโยบายภาครฐในฝ งของรายจายรฐบาลโดยหนวยงานอสระทางการคลงทสวนใหญแลวจะเปนการวเคราะหรายจายลงทนในโครงการลงทนขนาดใหญซงเกยวของกบเมดเงนเปนจ านวนมาก หรอเปนรายจายในกลมทมผลตอผลตภาพของประเทศ การท าหนาทวเคราะหตนทนของ PBO จะมผลชวยท าใหโครงการลงทนทถกวเคราะหมความโปรงใส รวมถงมขอมลทใชในการตรวจสอบจากภาคสงคมมากขน ซงจะท าใหรายจายทเกดขนนนมประสทธภาพมากขน และสนบสนนตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศในระยะยาว

แตในขณะเดยวกน หากรฐบาลไมมความตงใจในการด าเนนนโยบายทางการคลงทมความรบผดชอบอยางแทจรง หรอมองแตประโยชนของตนเองในระยะสน กอาจมแรงจงใจในการน างบประมาณทประหยดได หรอโยกงบรายจายทมผลตอผลตภาพ (ทถกตรวจสอบถงตนทนทแทจรงของโครงการมากขน) ไปยงงบรายจายทไมมผลตอผลตภาพของประเทศมากขน ซงเปนรายจายทไมมเออ (หรอแมแตมผลเปนลบ) ตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศ

ดงนนผลการศกษาทพบในสวนนจงสอดคลองกบงานศกษาอนๆ ทผานมา โดยตอกย าใหเหนวา การมปจจยสถาบนทางการคลงทด โดยเฉพาะอยางยงในสวนของการมองคกรอสระทางการคลงสามารถน าไปสการด าเนนการทางการคลงทดและสนบสนนตอการขยายตวทางเศรษฐกจทดของประเทศได แตทงนเง อนไขทส าคญทสดซงขาดไมไดคอ ความตงใจของผก าหนดนโยบายหรอรฐบาลทจะด าเนนนโยบายทางการคลงทมความรบผดชอบและสนบสนนตอการขยายตวทางเศรษฐกจในระยะยาวของประเทศอยางแทจรง มเชนนนแลว รฐบาลกอาจมแรงจงใจในการจดท างบประมาณทมองแตประโยชนของตวเอง ซงนโยบายทางการคลงทออกมากอาจสงผลลบตอเศรษฐกจในระยะยาวได แมวาประเทศจะมปจจยเชงสถาบนทางการคลงทดข นแลวกตาม


ตารางท 6.1 The impact of PBO established on growth (Dependent variable = Growth of GDP per capita t) (1) (2) (3) (4) ln(GDP per capita)t-1 -1.1687 -2.4917 -2.8482 -2.8137 (0.8575) (0.7082)*** (0.8556)*** (0.8752)*** Investmentt-1 -0.0606 -0.0590 -0.0537 -0.0545 (0.0341)* (0.0304)* (0.0350) (0.0352) Labor growtht-1 -0.1040 -0.0893 -0.0705 -0.0705 (0.0818) (0.0883) (0.0926) (0.0926) Budget surplust-1 0.1102 0.0802 0.1149 0.1152 (0.0323)*** (0.0263)*** (0.0363)*** (0.0362)*** Debtt-1 -0.0070 -0.0034 -0.0033 (0.0052) (0.0092) (0.0092) Distortionary taxationt-1 -0.2269 -0.2272 (0.0923)* (0.0922)* Productive expt-1 0.0674 0.0671 (0.0473) (0.0473) Non-productive expt-1 0.0145 0.0147 (0.0644) (0.0644) PBOt-1 -0.3254 (Dummy variable) (0.4291) Constant term 14.3252 26.0764 29.8679 29.6181 (7.1464)* (6.1293)*** (7.3906)*** (7.5164)*** R2 0.02 0.03 0.04 0.04 No. of obs. 1,804 1,744 1,442 1,442 No. of countries 119 118 110 110 Note: Based on the one-way fixed effect estimator, figures in parentheses are robust standard errors. Omitted fiscal variable are non-distortionary taxation and other revenues. ***, **, * indicate significance levels at 1%, 5%, 10%.


ตารางท 6.2 The impact of PBO functions on growth

(Dependent variable = Growth of GDP per capita t) (1)

FF=Function1 (2)

FF=Function2 (3)

FF=Function3 ln(GDP per capita)t-1 -2.8174 -2.8523 -2.8569 (0.8698)*** (0.8627)*** (0.8630)*** Investmentt-1 -0.0542 -0.0533 -0.0542 (0.0352) (0.0351) (0.0351) Labor growtht-1 -0.0690 -0.0695 -0.0690 (0.0929) (0.0928) (0.0927) Budget surplust-1 0.1155 0.1151 0.1157 (0.0363)*** (0.0363)*** (0.0364)*** Debtt-1 -0.0034 -0.0034 -0.0035 (0.0092) (0.0093) (0.0093) Distortionary taxationt-1 -0.2304 -0.2294 -0.2280 (0.0922)* (0.0924)* (0.0922)* Productive expt-1 0.0652 0.0656 0.0657 (0.0475) (0.0475) (0.0475) Non-productive expt-1 0.0177 0.0163 0.0163 (0.0649) (0.0650) (0.0648) FFxProductive expt 0.0745 0.0698 0.1891 (Interaction term) (0.1001) (0.1391) (0.1036)* FFxNon-productive expt -0.1032 -0.0821 -0.2808 (Interaction term) (0.1194) (0.2245) (0.1516)* Constant term 29.6292 29.8981 29.9531 (7.4962)*** (7.4576)*** (7.4653)*** R2 0.04 0.04 0.04 No. of obs. 1,442 1,442 1,442 No. of countries 110 110 110 Note: Based on the one-way fixed effect estimator, figures in parentheses are robust standard errors. Omitted fiscal variables are non-distortionary taxation and other revenues. ***, **, * indicate significance levels at 1%, 5%, 10%, respectively.

Function(FF)1 = 1 if PBO performs an assessment of government fiscal policy; = 0 otherwise. Function(FF)2 = 1 if PBO performs an assessment of government fiscal policy and economic and fiscal forecasts; = 0

otherwise. Function(FF)3 = 1 if PBO performs an assessment of government fiscal policy, economic and fiscal forecasts, and costing

policies; = 0 otherwise.

เพอใหเกดความมนใจยงขนกบผลการศกษาทพบขางตน คณะผวจยไดจดท าการวเคราะหความ

ไวตอการเปลยนแปลง (Sensitivity analysis) ส าหรบการประมาณคาสมการถดถอยขางตน ซงผลทพบสามารถสรปไดดงน10

10 แมวาผลการประมาณการคาสมการถดถอยทไดในเนอหาสวนนจะไมถกน าเสนอในรายงานฉบบน แตสามารถขอไดโดยตรงจากคณะผวจย


1) การปรบชวงเวลาของตวแปรตน

สมการถดถอยทแสดงไวขางตนใชตวแปรตนทอยในชวงเวลา t – 1 เพออธบายการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศตางๆ ในชวงเวลา t เพอหลกเลยงปญหาความสมพนธกลบดาน (Reverse causality) ยกตวอยางเชน การเกนดลงบประมาณรฐบาลอาจเปนผลลพธมาจากการขยายตวทางเศรษฐกจได งานศกษานไดประมาณคาสมการถดถอยโดยอาศยตวแปรตนในชวงเวลา t ไปจนถง t – 2 และพบวา ผลการประมาณคาสมการถดถอยโดยใชตวแปรตนในชวงเวลา t และ t – 1 ไมแสดงผลลพธทแตกตางกนอยางมนยส าคญ ในขณะท ตวแปรตนในชวงเวลา t – 2 กอาจไมมความเหมาะสมนก เนองจากขอมลทใชเปนขอมลรายป ซงท าใหตวแปรตนในชวง 2 ปกอนไมสงผลกระทบตอการขยายตวของระบบเศรษฐกจในปปจจบนมากนก

2) การปรบกลมประเภทรายจายรฐบาล

รายจายรฐบาลบางประเภทอาจไมสามารถจดอยในกลมรายจายทมผลตอผลตภาพหรอกลมรายจายทไมมผลตอผลตภาพไดอยางชดเจน เชน รายจายในกลมปองกนประเทศ (Defense) หรอ รายจายในกลมเศรษฐกจ (Economic affairs) เปนตน งานศกษานไดทดลองแยกรายจายเหลานออกมาอยในกลมรายจายอนๆ (Other expenditures) และทดสอบประมาณคาสมการถดถอยในแตละกรณ อยางไรกตาม ผลการประมาณคาสมการถดถอยพบวา รายจายในกลมปองกนประเทศทถกแยกออกมาจากกลมรายจายทมผลตอผลตภาพ ใหผลทไมแตกตางจากผลของกลมรายจายทมผลตอผลตภาพ โดยพบวารายจายในกลมนไมสงผลโดยตรงทมนยส าคญทางสถตตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจ ดงนนคณะผวจยจงยงคงจดกลมรายจายในกลมปองกนประเทศไวในกลมรายจายทมผลตอผลตภาพ (ตามทไดระบไวในตารางท 5.1)

3) การทดสอบผลของระบอบการปกครอง

ประเทศทมระบอบการปกครองทแตกตางกนกอาจมผลตอระบบการตรวจสอบหรอการคดกรองงบประมาณรายจายรฐบาลทแตกตางกน ในเบองตนคณะผวจยไดทดสอบถงความสมพนธระหวางระบอบการปกครอง (ระบอบประธานาธบด และระบอบอนๆ) องคกรอสระทางการคลง และการขยายตวทางเศรษฐกจ โดยผลการประมาณคาสมการถดถอยทไดพบวา รายจายในกลมทมผลตอผลตภาพของประเทศทไมใชระบอบประธานาธบดมความสมพนธในทศทางบวกอยางมนยส าคญทางสถตกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ ในขณะทประเทศทใชระบอบประธานาธบดกลบพบวา รายจายรฐบาลทงในกลมทมผลตอผลตภาพและในกลมทไมมผลตอผลตภาพไมมความสมพนธกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจอยางมนยส าคญ ทงนผลของการจดตงองคกรอสระทางการคลงไมพบวา มความสมพนธโดยตรงกบอตราการขยายตวทางเศรษฐกจทงในกลมประเทศทใชระบอบประธานาธบดและในกลมประเทศทไมใชระบอบประธานาธบด


7. บทสรปและขอเสนอแนะเชงนโยบาย

แนวโนมและทศทางของตวชวดทางการคลงหลกๆ ของประเทศไทยในชวง 10 ปทผานมาไดกอใหเกดขอกงวลและค าถามกบผทเฝาตดตามอยางมากมาย ทงในเรองของการทรฐบาลไทยจดท างบประมาณขาดดลอยางตอเนอง ซงจะสงผลสวนหนงใหตวเลขหนสาธารณะปรบตวเพมขนอยางตอเนองเชนเดยวกน การใชวธออกกฎหมายกเงนลกษณะพเศษนอกงบประมาณบอยครงขน และการด าเนนนโยบายภาครฐทจะสรางภาระทางการคลงสบเนองตอไปในอนาคต เชน การใชจายในโครงการประชานยม (อาทโครงการจ าน าขาว) นโยบายปรบลดอตราภาษเงนไดนตบคคล ซงภาระทางการคลงทเกดขนจากการด าเนนนโยบายเหลาน แมจะยงไมแสดงใหเหนอยางชดเจนในชวงปงบประมาณปจจบน แตกมแนวโนมทจะเพมมากขนจนอาจกลายเปนปญหาทางการคลงของประเทศไดภายในอนาคตอนใกล

แนวโนมของการด าเนนนโยบายทางการคลง ซงถกแสดงในตวชวดทางการคลงลกษณะดงกลาวขางตน สามารถอธบายไดจากแรงจงใจของรฐบาลทมาจากการเลอกตง ทงในแงของแรงจงใจตอการมองถงผลประโยชนในระยะสน ปญหาการใชทรพยากรรวมกน รวมไปถงการปรบเพมสดสวนงบประมาณทขนอยกบดลยพนจของรฐบาล เพอลดแรงจงใจตางๆ เหลาน สวนหนงอาจใชการบรหารจดการหรอควบคมผานปจจยเชงสถาบนทางการคลงทด อาทเชน การปรบกระบวนการทางงบประมาณเพอใหรฐบาลค านงถงผลกระทบในระยะยาว การปรบปรงกฎการคลงและการบงคบใชเปนกฎหมาย และการจดตงองคกรทางการคลงทเปนอสระเพอสนบสนนกระบวนการจดท างบประมาณ รวมถงเพมขอมลทใชในการตรวจสอบจากระบบรฐสภา

งานศกษาในสวนนไดใหความส าคญกบการจดตงองคกรทางการคลงทเปนอสระเปนหลก โดยสมมตฐานของงานศกษานคอ การจดตงองคกรทางการคลงทเปนอสระจากรฐบาลจะมผลชวยปรบเปลยนแรงจงใจของรฐบาล และท าใหผลการด าเนนการทางการคลง (ทวดจากตวชวดตางๆ ) ปรบตวในทศทางทดข น และจะสงผลสบเนองทท าใหอตราการขยายตวทางเศรษฐกจปรบตวเพมขนในทสด โดยภาพท 7.1 สรปความสมพนธตามสมมตฐานหลกของงานศกษาน

ภาพท 7.1 สรปความสมพนธตามสมมตฐานหลกของงานศกษาน


ผลการประมาณคาสมการถดถอยในงานศกษานพบวา การจดตงองคกรอสระทางการคลงโดยไมพจารณาถงหนาท ไมมผลโดยตรงตอการขยายตวทางเศรษฐกจ อยางไรกตาม หากการจดตงองคกรอสระทางการคลงน าไปสการจดท างบประมาณขาดดลทลดลง กจะสงผลดโดยออมตอการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศได นอกจากน การมองคกรอสระทางการคลงทท าหนาทวเคราะหตนทนของนโยบายภาครฐ สงผลท าใหรายจายภาครฐในดาน Productive expenditure มประสทธภาพดขน ซงสงผลสะทอนตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจทเพมสงขนตามไปดวย แตในขณะเดยวกน การจดตงองคกรอสระทางการคลงกอาจน าไปสการจดสรรงบประมาณในดาน Non-productive expenditure ของรฐบาลมากขน ซงสามารถสงผลลบตออตราการขยายตวทางเศรษฐกจไดเชนเดยวกน

เนองจากประเทศไทยในปจจบนก าลงอยในชวงของการเรมจดตงองคกรทางการคลงทเปนอสระจากฝายบรหาร งานศกษานใหขอเสนอแนะวา การจดตงองคกรดงกลาวใหเกดขนแตเพยงอยางเดยวอาจไมกอใหเกดประโยชนเพมเตมมากนก หากแตการท าหนาทขององคกรดงกลาวควรทจะสงผลไปสการปรบตวของตวชวดฐานะทางการคลงในทศทางทเหมาะสมยงขน รวมไปถงการปรบเปลยนรายจายของรฐบาลใหมสดสวนรายจายทมผลตอผลตภาพเพมขน ซงการท าหนาทตางๆ เหลานจะสงผลสะทอนไปสการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศในทสด

ในปจจบน รฐบาลไทยมโครงการซงนาจะเขาขายรายจายทไมมผลตอผลตภาพหลากหลายโครงการ และมแนวโนมทจ านวนโครงการลกษณะนจะปรบตวเพมสงขนอยางตอเนอง ตวอยางของโครงการเหลาน ไดแก โครงการจ าน าขาว/ประกนรายไดชาวนา โครงการแทรกแซงราคาสนคาเกษตรประเภทตางๆ โครงการรถยนตใหมคนแรก นโยบายอดหนนคาน าคาไฟและราคาน ามนเชอเพลง ฯลฯ โครงการเหลานบางสวนอาจสงผลดในแงของการลดความเหลอมล าทางเศรษฐกจใหกบผคนภายในประเทศ แตในแงของการขยายตวของระบบเศรษฐกจ ซงเปนประเดนหลกของงานศกษาสวนน โครงการลกษณะนนาจะสงผลกระทบในทางลบตอการขยายตวทางเศรษฐกจทงในระยะสนและระยะยาว งานศกษานพบวาการจดตงองคกรอสระทางการคลงอาจไมสามารถสนบสนนใหสดสวนรายจายทไมมผลตอผลตภาพปรบตวลดลงได ดงนน องคประกอบเชงสถาบนลกษณะอนๆ เชน การใชกฎการคลง หรอการปรบปรงกระบวนการจดท างบประมาณของประเทศ อาจชวยใหสดสวนรายจายดงกลาวปรบตวไปอยางเหมาะสมได

ในทายทสด เงอนไขจ าเปนส าคญทขาดไมไดคอ ความตงใจจรงทจะด าเนนนโยบายการคลงทมความรบผดชอบจากรฐบาล รวมไปถงแรงผลกดนจากภาคประชาชนทจะสนบสนนการจดท านโยบายการคลงทมความรบผดชอบของรฐบาลดวย มเชนนนแลว แมวาประเทศจะมปจจยเชงสถาบนทางการคลงทด กไมสามารถน าไปสผลการด าเนนการทางการคลงทดหรอการด าเนนนโยบายทางการคลงทมความรบผดชอบได


บรรณานกรม

Alesina, A., and S. Ardagna. 1998. “Tales of Fiscal Adjustment.” Economic Policy 13(27): 487-545.

Alesina, A., S. Ardagna, R. Perotti, and F. Schiantarelli. 2002. “Fiscal Policy, Profits, and Investment.” American Economic Review 92: 571-589.

Alesina, A., and R. Perotti. 1995. “Fiscal Expansion and Fiscal Adjustments in OECD Countries.” Economic Policy 10(21): 205-248.

__________. 1996. “Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects.” IMF Working Paper No. 96/70, International Monetary Fund.

Alesina, A., and G.Tabellini. 1990. “A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt.” Review of Economic Studies 57: 403-414.

Alesina, A., G. Tabellini, and F. R. Campante. 2008. “Why is Fiscal Policy often Procyclical?” Journal of the European Economic Association 6: 1006-1036.

Barro, R. J. 1990. “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth.” Journal of Political Economy 98: S103-125.

Debrun, X., L. Moulin, A. Turrini, J. Ayuso-i-Casals, and M.S. Kumar. 2008. “National Fiscal Rules.” Economic Policy: 297-362.

European Central Bank (ECB). 2013. Monthly Bulletin (February). Gupta, S., B. Clements, E. Baldacci, and C. Mulas-Granados. 2005. Journal of International

Money and Finance 24: 441-463. Hagemann, R. 2011. “How Can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?” OECD

Journal: Economic Studies, Vol. 2011/1, pp. 75-98. Ilzetzki, E., E. G. Mendoza, and C. A., Vegh. 2010. “How Big (Small) are Fiscal Multipliers?”

NBER Working Paper No. 16479, National Bureau of Economic Research. International Monetary Fund (IMF). 2013a. “The Functions and Impact of Fiscal Councils.” IMF

Policy Paper. Washington, D.C.: IMF. __________. 2013b. “Fiscal Adjustment in an Uncertain World.” IMF Fiscal Monitor (April).

Washington, D.C.: IMF. Kneller, R., M. F. Bleaney, and Norman Gemmell. 1999. “Fiscal Policy and Growth: Evidence

from OECD Countries.” Journal of Public Economics 74: 171-190. Persson, T. and L. Svensson. 1989. “Why a Stubborn Conservative Would Run a Deficit: Policy

with Time Inconsistent Preferences.” Quarterly Journal of Economics 104: 325-346. Reinhart, C. and K. Rogoff. 2009. This Time is Different: Eight Centuries of Financial Folly. N.J.:

Princeton University Press.


Tanzi, V., and H. Zee. 1996. “Fiscal Policy and Long-run Growth.” IMF Working Paper No. 96/119, International Monetary Fund.

Von Hagen, J., and R. Strauch. 2001. “Fiscal Consolidations: Quality, Economic Conditions, and Success.” Public Choice 109: 327-346.

Weingast, B., K. Shepsle, and C. Johnson. 1981. “The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics.” Journal of Political Economy 89: 642-664.


กตตกรรมประกาศ

งานวจยในสวนท 2 นส าเรจไดดวยความอนเคราะหของบคคลหลายทาน ซงไมอาจจะน ามากลาวไดทงหมด โดยทานแรกทคณะผวจยใครขอกราบพระคณคอ ดร. ธวชชย ยงกตตกล เลขาธการสมาคมธนาคารไทย ทอนเคราะหนดสมภาษณธนาคารพาณชยเพอใหคณะผวจยไดมขอมลเพมเตมเกยวกบการบรหารจดการสนเชอใหแกผประกอบการวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมของลกคาธนาคารพาณชย นอกจากน คณะผวจยใครขอขอบพระคณ คณคนสส สคนธมาน กรรมการผจดการธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย คณนพฒน เกอสกล ผชวยผจดการธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร และคณวลลภ เตชะไพบลย กรรมการและผจดการทวไปบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม ทอนเคราะหใหสมภาษณขอมลเกยวกบการบรหารจดการของสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ รวมถงขอมลในการด าเนนงานตามนโยบายของรฐ คณะผวจยใครขอกราบขอบพระคณเปนอยางสง ไว ณ โอกาสน


สวนท 2: บทบาทของภาครฐ ในการสรางความแขงแกรงใหกบธรกจ

เดอนเดน นคมบรรกษ

1. บทน า

แหลงเงนทนเปนปจจยทส าคญส าหรบการขยายตวและการพฒนาขดความสามารถในการแขงขนของภาคธรกจ การเขาถงแหลงเงนทนเปนปญหาททาทายส าหรบวสาหกจขนาดเลก เนองจากมความเสยงสง และบางรายขาดสนทรพยทสามารถน ามาค าประกนสนเชอ นอกจากนแลว การบรหารจดการสนเชอส าหรบธรกจรายยอยยงมตนทนสงกวาสนเชอรายใหญอกดวย ท าใหธนาคารพาณชยเอกชนเลอกทจะไมปลอยสนเชอใหธรกจขนาดยอมเพราะไมคมทน ดวยเหตผลดงกลาว รฐจงตองเขามาแกไขปญหาอนสบเนองมาจาก “ความลมเหลวของกลไกตลาด” ทสงผลใหวสาหกจขนาดยอมไมสามารถเขาถงแหลงเงนกได โดยวธการทหลากหลาย เชน การปลอยเงนกผานสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ การค าประกนเงนก การอดหนนดอกเบยเงนก การสงเสรมธรกจเงนรวมลงทน (Venture Capital) เปนตน

วสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (SMEs) มบทบาทส าคญในระบบเศรษฐกจ การจางงานใน SMEs คดเปนสดสวนถงรอยละ 80.4 ของการจางงานรวมทงหมด ในขณะทมลคาผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GDP) ในป พ.ศ. 2555 ของ SMEs มมลคา 4,211,262.7 ลานบาท คดเปนสดสวนเพยงรอยละ 37.0 ของ GDP รวมทงประเทศ ซงเหนไดวาผประกอบการ SMEs สวนใหญยงไมสามารถสรางผลผลตไดดเทาทควร อปสรรคหนงทท าให SMEs ไมสามารถสรางผลผลตไดมากเทาทควร คอ ปญหาดานการเขาถงแหลงเงนทน โดยขอมลจากธนาคารแหงประเทศไทย (ธปท.) พบวา ในป 2553 มจ านวน SMEs เพยงรอยละ 38 เทานน หรอประมาณ 1.1 ลานราย ทสามารถเขาถงสนเชอของธนาคารพาณชย (รปท 2.2) ซงมสาเหตสวนหนงมาจากลกษณะของธรกจของ SMEs ทมความเสยงสงและอตราการประสบความสาเรจต าโดยเฉพาะในชวงเรมประกอบกจการ หรอไมมหลกประกนเพยงพอในการขอสนเชอ รวมถงการขาดเอกสารดานการเงน (Statement) ซงท าใหธนาคารพาณชยไมสามารถปลอยสนเชอใหกบ SMEs ได

การศกษานมเปาประสงคในการประเมนประสทธภาพของภาครฐในการจดสรรแหลงเงนทนใหแกธรกจขนาดยอมทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนของธนาคารพาณชยเอกชนได โดยการศกษาวเคราะหขอมลรายละเอยดของการปลอยสนเชอหรอการค าประกนเงนกของสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ (SFIs) วาไปสกลมวสาหกจขนาดยอมทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนของธนาคารเอกชนมาก


นอยเพยงใด และการปฏบตภารกจดงกลาวมตนทนและผลประโยชนในการชวยยกระดบผลตภาพ (Productivity) ของ SMEs อยางคมคาหรอไม

2. แหลงเงนทนของภาคธรกจไทย

2.1 ภาพรวมของแหลงเงนทนในประเทศไทย

ระบบการเงนมความส าคญตอระบบเศรษฐกจในฐานะทเปนชองทางในการสงผานเงนทนไปสกจกรรมทางเศรษฐกจ ไมวาจะเปนการผลต การจางงาน และการสรางรายได แหลงเงนทนหลกทส าคญของภาคธรกจไทย คอ สนเชอจากธนาคาร จากรปท 2.1 จะเหนวาสดสวนสนเชอของธนาคารพาณชยมแนวโนมลดลง ในขณะทการระดมทนผานตลาดหนมบทบาทเพมมากขน กลาวคอ การระดมทนจากตลาดหนในป พ.ศ. 2543 มสดสวนจากรอยละ 17.86 ปรบเพมสงขนเปนรอยละ 41.46 ในป พ.ศ. 2555 ในขณะทสนเชอคงคางของ SFIs มแนวโนมเพมขนเชนกน จากป พ.ศ. 2543 ทมสดสวนเพยงรอยละ 10.26 เพมขนเปนรอยละ 13.23 ในป พ.ศ. 2555

รปท 2.1 โครงสรางแหลงเงนทนของภาคเอกชนไทย พ.ศ 2543 - 2556

ทมา : สมาคมตลาดตราสารหนไทย, ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย, ส านกงานเศรษฐกจการคลง และธนาคารแหงประเทศไทย

64.89 66.21 57.85 42.88 45.48 44.22 44.12 40.36

54.62 46.23 42.01 45.09 39.52 40.08

10.26 12.59 11.17

9.03 10.36 10.92 11.50 10.82

12.79 12.33

12.33 10.25 13.23 13.14

17.86 24.37 24.34 42.68 39.39 39.73 38.01 43.00

25.81 34.78 39.96 38.75 41.46 41.79

7.00 8.16 6.65 5.41 4.78 5.14 6.36 5.81 6.78 6.65 5.70 5.92 5.80 4.99

0%

20%

40%

60%

80%

100%

ตราสารหนภาคเอกชน (Long term corporate bond และ commercial paper) ตลาดหน (SET mkt. cap) SFIsธนาคารพาณชย


แมตลาดทนจะกลายเปนแหลงเงนทนของภาคธรกจทส าคญมากขนในชวงกวาทศวรรษทผานมา แต SMEs สวนใหญไมสามารถเขาถงตลาดทนได ดงจะเหนไดจากการทมบรษททจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยทมการระดมทนจากตลาดหนเพยง 558 ราย11 หรอเพยงรอยละ 0.1 จากจ านวนทบรษทจดทะเบยนเปนนตบคคลทงหมด 561,927 ราย12 และในจ านวนดงกลาว มบรษททออกหนกเพยงจ านวน 130 กวารายเทานน13 ดงนน เงนกจงเปนแหลงเงนทนทส าคญแหลงเดยวส าหรบธรกจขนาดยอม ดวยเหตผลดงกลาว ภาครฐจงจ าเปนตองเขามาชวยเหลอใหผประกอบการรายยอยมโอกาสในการเขาถงแหลงเงนทน หวขอตอไปจะเปนการประเมนวา ชองวางในการเขาถงแหลงเงนทน (Financial gap) ของ SMEs ของประเทศไทยนนมขนาดใหญเพยงใด

2.2 ชองวางในการเขาถงแหลงเงนทน (Financial Gap)

ฐานขอมลของส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (สสว.) ตามตารางท 2.1 ระบวา มวสาหกจทไมจดทะเบยนเปนนตบคคลจากผลการส ารวจของส านกงานสถตแหงชาตในป พ.ศ. 2555 จ านวน 2,053,123 ราย และวสาหกจชมชนทข นทะเบยนกบส านกงานเลขานการคณะกรรมการสงเสรมวสาหกจชมชน กรมสงเสรมการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณการเกษตร ณ เดอนกรกฎาคม พ.ศ. 2555 อก 70,637 ราย14 เมอรวมกบจ านวนวสาหกจทจดทะเบยนเปนนตบคคลอก 658,185 ราย15 ตามทไดกลาวมาแลวค านวณไดเปนวสาหกจทงหมดประมาณ 2.78 ลานราย จากจ านวนดงกลาวรอยละ 98.5 เปน SMEs ขอมลการใหสนเชอของธนาคารพาณชยทจดท าโดยธนาคารแหงประเทศไทยแสดงวา ในป พ.ศ. 2555 มจ านวน SMEs ทใชบรการสนเชอของธนาคารพาณชย (ไมรวม SFIs) ประมาณ 1.1 ลานราย16 หรอประมาณรอยละ 40 ของจ านวน SMEs ทงหมด (รปท 2.2) อกประมาณ 1.67 ลานรายยงไมใชบรการสนเชอของธนาคารพาณชย ค าถามคอ จากจ านวนดงกลาวมกรายทมความตองการสนเชอหากแตไมสามารถกเงนได

11 รายงานประจ าป 2555 ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย ณ 31 ธนวาคม 2555 มบรษทจดทะเบยนใน SET 477 บรษท และใน mai 81 บรษท 12 จ านวนนตบคคลจดทะเบยน (พ.ศ. 2455–กนยายน 2556) ขอมลการจดทะเบยนนตบคคล เดอนกนยายน 2556 กรมพฒนาธรกจการคา 13 สมาคมตลาดตราสารหนไทย บรษทออกตราสารหนระยะสนและระยะยาว จ านวน 130 บรษท ออกตราสารหนเฉพาะระยะยาว จ านวน 140 บรษท 14 ส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (2556) รายงานสถานการณวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมป พ.ศ. 2556 ดาวนโหลดไดจากเวบไซต http://www.sme.go.th/SiteCollectionDocuments/White%20Paper/2556/report04.pdf 15 จ านวนวสาหกจทจดทะเบยนเปนนตบคคล มาจาก กรมพฒนาธรกจการคา ป 2555 16 จากงานวจยแนวทางการค าประกนสนเชอของ SMEs อยางยงยน ส านกงานเศรษฐกจการคลง ประจ าปงบประมาณ 2555


ตารางท 2.1 ฐานขอมลจ านวนวสาหกจ ป พ.ศ. 2555 กลมธรกจ SE ME SMEs LE ไมระบ รวม

นตบคคล 640,693 10,632 651,325 6,493 367 658,185 ไมใชนตบคคล 2,050,013 2,300 2,052,313 810 0 2,053,123 วสาหกจชมชน 34,196 1,308 35,504 288 34,845 70,637 รวม 2,724,902 14,240 2,739,142 7,591 35,212 2,781,945 ทมา: ฐานขอมลนตบคคล มาจาก กรมพฒนาธรกจการคา ป 2555

ฐานขอมลไมใชนตบคคล มาจาก ส านกงานสถตแหงชาต ฐานขอมลวสาหกจชมชน มาจาก ส านกงานเลขานการคณะกรรมการสงเสรมวสาหกจชมชน กรมสงเสรมการเกษตร

รปท 2.2 สดสวนธรกจทเขาถงสนเชอ

ทมา: สมมนาวชาการประจ าป 2553 ธนาคารแหงประเทศไทย (ภาคการเงนกบการพฒนาเศรษฐกจทสมดลและยงยน)

รปท 2.2 ชใหเหนวา บรษททวไปของไทยสามารถเขาถงแหลงสนเชอไดเพยงรอยละ 40 เทานน ซงแตกตางจากบรษทตางชาต และบรษทสงออก ทสามารถเขาถงแหลงสนเชอไดในสดสวนมากถงรอยละ 86 และรอยละ 58 ตามล าดบ

การท SMEs จ านวนมากไมสามารถเขาถงแหลงเงนกได รฐจงมความจ าเปนตองใหความชวยเหลอ โดยทวไปแลว รฐสามารถสงเสรมให SMEs สามารถเขาถงแหลงเงนทนมากขนได โดยผานกลไกหลกสามประการ ดงตอไปน

1) การรวมลงทนกบ SMEs (Joint venture) 2) การค าประกนสนเชอ และ 3) การปลอยสนเชอผาน SFIs (รปท 2.3)

58

40

86

0

20

40

60

80

100

บรษทสงออก บรษททวไป บรษทตางชาต

รอยละ


การส ารวจของ OECD17 พบวา ประเทศทไมไดเปนสมาชก OECD ซงสวนมากคอประเทศก าลงพฒนาจะใหความส าคญแกการค าประกนสนเชอ และการปลอยสนเชอผาน SFIs ในสดสวนรอยละ 45 และ 52 ของจ านวนผทไดรบความชวยเหลอจากภาครฐทงหมด ตามล าดบ ในขณะทการรวมทนมเพยงรอยละ 2 เทานน (รปท 2.3)

รปท 2.3 วธการสงเสรมแหลงเงนทนแก SMEs ของประเทศทไมใชสมาชก OECD

ทมา: The SMEs Financing Gap (Vol.1) Theory and Evidence, OECD.

ส าหรบประเทศไทยนนความชวยเหลอจะอยในรปแบบของการปลอยสนเชอดงเชนในประเทศก าลงพฒนาอนๆ เชนกน ในขณะทการรวมทนนนมสดสวนเพยงรอยละ 0.04 กลไกการค าประกนสนเชอเพอชวยเหลอให SMEs ด าเนนการผานบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม (บสย.) ซงเปนสถาบนการเงนเฉพาะกจทรฐจดตงขนเพอใหบรการค าประกนแกอตสาหกรรมขนาดยอมเปนหลก คดเปนสดสวนมากถงรอยละ 42.87 ในป พ.ศ. 2555 ค าประกนให SMEs จ านวน 54,469 ราย และมภาระค าประกนสะสมท 180,462 ลานบาท ในขณะทการปลอยสนเชอด าเนนการผานธนาคารเพอวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย (SME Bank) ซงเปนสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐเชนกน ในสดสวนรอยละ 57.10 ในป พ.ศ. 2555 ปลอยสนเชอให SMEs จ านวน 79,205 ราย มยอดสนเชอคงคาง 96,797.14 ลานบาท ส าหรบการรวมทนนน จากขอมลการรวมทนผานส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (สสว.) พบวา ในป พ.ศ. 2555 มจ านวนโครงการรวมทน ผาน สสว. เพยง 53 บรษท คดเปนวงเงนรวม 1,108.47 ลานบาท18 กลาวโดยสรป การแทรกแซงตลาดสนเชอของภาครฐเพอลดชองวางในการเขาถงแหลงเงนทนของ SMEs ของไทยไมตางไปจากของประเทศก าลงพฒนาอนๆ เทาใดนก

17 OECD (2011), OECD Studies on SMEs and Entrepreneurship, THAILAND: Key Issues and Policies. 18 บทสรปผบรหาร สรปผลการด าเนนงานตามภารกจพนฐานของส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม ประจ าป 2555

การปลอยสนเชอ 52%

การค าประกนเงนก 45%

การรวมทน 2%

อนๆ 1%


รปท 2.4 วธการสงเสรมแหลงเงนทนใหแก SMEs ของประเทศไทยในป พ.ศ. 2555

ทมา: การประมวลขอมลจากส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม, บรรษทประกนสนเชอเพออตสาหกรรมขนาดยอม และ

ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

3. บทบาทของสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ

ประเทศไทยมการจดตงสถาบนการเงนเฉพาะกจ (SFIs) ขนมาทงหมด 8 แหง โดยการจดตงสามารถแบงไดเปน 3 ชวง คอ ชวงแรกคอในชวงป พ.ศ. 2489–2496 ซงเปนชวงทเศรษฐกจไทยยงเปนเศรษฐกจการเกษตรและระบบการเงนยงไมพฒนาจงมการจดตงธนาคารเพอสงเสรมการออม เพอพฒนาระบบการเงนของประเทศ ในขณะทในดานของสนเชอนนมการสงเสรมการปลอยสนเชอเพอทอยอาศย และเพอสงเสรมอาชพเกษตรกร ชวงทสอง จากป พ.ศ. 2534-2536 เปนชวงทเศรษฐกจไทยมการขยายตวอยางรวดเรวโดยมภาคอตสาหกรรมการผลตเปนหวจกรขบเคลอน จงมการจดตงสถาบนการเงนเพอสงเสรมการเขาถงแหลงเงนทนของธรกจ SMEs ในภาคอตสาหกรรมการผลต ชวงสดทายเปนชวงตงแตวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 เปนตนมา มการจดตงสถาบนการเงนขนมาเพอรองรบสถานการณและบรบททางเศรษฐกจและการเมอง โดยมการจดตงบรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศยเพอชวยเสรมสภาพคลองตลาดสนเชออสงหารมทรพยทเร มสอปญหาฟองสบแตกในป พ.ศ. 2540 และมการจดตงธนาคารอสลามขนมาในป พ.ศ. 2545 เพอใหบรการแกลกคาชาวอสลามเปนหลก

การค าประกนเงนก

42.87%

การปลอยสนเชอ 57.10%

การรวมทน 0.04%


ตารางท 3.1 สถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ ชอธนาคาร ปทจดตง เปาประสงคในการจดตง

1. ธนาคารออมสน 2489 สงเสรมการออมเพอระดมเงนออมเขาสระบบการเงนของระเทศ

2. ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.)

2490 ชวยเหลอทางการเงนแกเกษตรกรและสงเสรมอาชพเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรรายยอยทขาดหลกประกนในการกยมรวมถงการรบฝากเงน

3. ธนาคารอาคารสงเคราะห (ธอส.) 2496 สรางโอกาสใหผมรายไดนอยมทอยอาศยเปนของตนเอง

4. บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม (บสย.)

2534 สนบสนนการกระจายสนเชอไปสอตสาหกรรมขนาดยอม

5. ส านกงานธนกจอตสาหกรรมขนาดยอม ตอมาเปน บรรษทเงนทนอตสาหกรรมขนาดยอม และ ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย (SME Bank)

2534 ใหการสนบสนนการเงนแกธรกจอตสาหกรรมขนาดยอม

6. ธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย (EXIM Bank)

2536 ใหสนเชอผสงออก และ ผทลงทนในตางประเทศ ค าประกนการสงออก ค าประกนหน และ รบประกนความเสยงโดยเฉพาะผประกอบการรายยอย

7. บรรษทตลาดรองสนเชอทอยอาศย (บตท.) 2540 รบซอสนเชอทอยอาศยจากสถาบนการเงนเพอแปลงเปนหลกทรพยเพอขายแกนกลงทนทงในและตางประเทศ

8. ธนาคารอสลามแหงประเทศไทย 2545 ใหบรการการเงนตามหลกศาสนาอสลามแกผประกอบการและประชาชนทวไป

ทมา: จากการรวบรวมของคณะผวจย

บทบาทของ SFIs ทง 8 แหงในชวงสองทศวรรษทผานมานนขยายมากขนอยางชดเจน ดงจะเหนไดจากรปท 3.1 วา ปรมาณสนเชอคงคางเพมขนถงกวา 16 เทาตวจาก 2.39 แสนลานในป พ.ศ. 2537 เปน 3.93 ลานลานบาทในระยะเวลาเพยงไมถง 20 ป ซงค านวณไดเปนอตราการขยายตวทสงถงรอยละ 16.38 ตอปโดยเฉลยเทยบกบธนาคารพาณชยในชวงเวลาเดยวกนทขยายตวเพยงรอยละ 7.2 สงผลใหสวนแบงตลาดสนเชอของ SFIs เพมจากรอยละ 13 เปนรอยละ 33 จากการค านวณตามวงเงนสนเชอคงคาง ตามทปรากฏในรปท 3.2


รปท 3.1 การปลอยสนเชอของธนาคารพาณชยและ SFIs

ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย และส านกงานเศรษฐกจการคลง

รปท 3.2 สดสวนของสนเชอคงคางของ SFIs ตอสนเชอคงคางทงหมด

ทมา: ส านกงานเศรษฐกจการคลง และธนาคารแหงประเทศไทย

การวเคราะหบทบาทของ SFIs ของ สขมาลย ลดพล และคณะ (2552)19 กลาววา SFIs มบทบาทในการปลอยสนเชอเพมมากขนอยางมนยส าคญ (รปท 3.1) นบตงแตวกฤตการณการเงนป พ.ศ. 2540 ดวยเหตผลสองประการ

19 สขมาลย ลดพล และ คณะ (2552)19 โครงการวจยการศกษาแนวทางการพฒนาสถาบนการเงนเฉพาะกจ เอกสารดาวนโหลดไดทเวบไซตhttp://www.bot.or.th/Thai/EconomicConditions/Publication/DiscussionPaper/dp082012.pdf

239,560 652,384 680,123 911,564 1,566,737

2,572,376

3,939,917

3,430,532

6,037,464

4,585,931 4,701,475

6,228,981

7,807,233

9,782,220

12,013,990

0

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

12,000,000

14,000,000

SFIs ธนาคารพาณชย

สนเชอคงคาง ณ สนป (ลานบาท)

13 16

19 23

27 23

29

23

33

0

5

10

15

20

25

30

35

40

รอยละ


ประการแรก ภาคเอกชนปลอยสนเชอไดนอยลง สบเน องจากการปดบรษทเงนทนและหลกทรพย 56 แหงในป พ.ศ. 2540 กอปรกบปญหาหนเสยของธนาคารพาณชยท าใหธนาคารพาณชยตองตงส ารองเงนเผอหนจะสญไว จงท าใหวงเงนในการปลอยสนเชอมจ ากด

ประการทสอง รฐหนมาใชสถาบนการเงนเฉพาะกจเปนเครองมอในการด าเนนนโยบายประชานยม ซงมการปลอยสนเชอในวงเงนสง เชน โครงการกองทนหมบานวงเงนกวา 7 หมนลานบาทในป พ.ศ. 2544 ซงมธนาคารออมสน และ ธ.ก.ส. เปนผรบผดชอบด าเนนงานตามนโยบาย

ในชวง 2 ปทผานมา นโยบายการรบจ าน าขาวเปลอกซงเรมตงแตป พ.ศ. 2554 มผลท าใหวงเงนสนเชอของ SFIs เพมขนอยางกาวกระโดดอกครง โดยสนเชอของ ธ.ก.ส. เพมขนถง 2 แสนลานบาทในปเดยวจาก 5.78 แสนลานบาทในป พ.ศ. 2553 เปน 7.75 แสนลานบาทใน พ.ศ. 2554 และเพมอก 1 แสนลานเปน 8.75 แสนลานบาทในป พ.ศ. 255520 ในลกษณะเดยวกน วงเงนสนเชอคงคางของ SME Bank ขยายตวอยางรวดเรวจากการโครงการของรฐ จากทเหนไดจากรปท 3.3 วาสนเชอโครงการของรฐเพมจาก 3.5 พนลานในป พ.ศ. 2550 เปน 6.3 หมนลานในชวงเวลาเพยง 5 ปในขณะทวงเงนสนเชอทวไปของธนาคารลดลง 6 พนลานในชวงเวลาดงกลาว

การปลอยสนเชอตามโครงการของรฐ เชน จ าน าขาวเปลอก หรอ โครงการชวยเหลอธรกจทประสบปญหาอทกภยนนตองใชเงนงบประมาณของประเทศในการช าระหน ชดเชยดอกเบย หรอหนทสญใหแกรฐวสาหกจทถกรองขอใหด าเนนการท าใหโครงการเหลานมลกษณะทเปน “นโยบายกงการคลง (Quasi-Fiscal Policy)” ซงท าใหเกดค าถามวา สนเชอทเพมมากขนดงกลาว สรางภาระทางดานการคลงมากนอยเพยงใด และไดน าไปสการพฒนาขดความสามารถในการแขงขน และประสทธภาพของภาคธรกจจรงหรอไม

อนง ในรายงานของกองทนการเงนระหวางประเทศ หรอ IMF ป พ.ศ. 2553 ระบวา “เนองจากธนาคารเฉพาะกจของรฐไดขยายตวอยางรวดเรว จงมความจ าเปนทจะตองศกษาและทบทวนบทบาทของธนาคารเหลาน เพอทจะใหเกดความมนใจวา การด าเนนการของพวกเขาเปนการมงเปาไปทการจดหาแหลงเงนกใหแกธรกจทไมสามารถเขาถงแหลงเงนกของสถาบนการเงนเอกชนไดโดยเฉพาะ และมไดเปนการประกอบกจการททบซอนกบธรกจเอกชน”21

เนองจากรายงานวจยชนนมเปาประสงคในการประเมนประสทธภาพของภาครฐในการจดหาแหลงเงนทนใหแกธรกจทไมสามารถเขาถงแหลงเงนตางๆ ทมอยตามกลไกของตลาดได การประเมนจงจ ากดเฉพาะในสวนของ SFIs ทมภารกจในการพฒนาแหลงเงนทนใหแกภาคธรกจโดยเฉพาะอนไดแก ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย (SME Bank) บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม (บสย.) ซง บสย. ไมไดปลอยสนเชอเองแตเปนผค าประกนให และธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย (EXIM Bank)

20 ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ กระทรวงการคลง State Enterprise Review ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ปบญช 2555 (1 เมษายน 2555 – 31 มนาคม 2556) 21 IMF (2010) Thailand: 2010 Article VI Consultation – Staff Report. Washington D.C., pp 18.


อนง คณะผวจยตระหนกวา ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) มบทบาทส าคญในการใหสนเชอแกธรกจทอยในภาคการเกษตรและธรกจในเขตชนบท แตเนองจาก ธ.ก.ส. มภารกจหลกในการสงเสรมเกษตรกร มใชสงเสรมธรกจและโครงการตามนโยบายของรฐสวนมาก เชน โครงการพกหนเกษตรกร หรอโครงการแกปญหาหนนอกระบบกมไดมงไปทภาคธรกจโดยเฉพาะ ท าใหไมสามารถแยกแยะขอมลสนเชอภาคธรกจออกจากสนเชอเพอการบรโภคได

ในลกษณะเดยวกน ธนาคารออมสนมโครงการสนเชอรายยอยหลายโครงการ เชน สนเชอผประกอบการรายใหม สนเชอโครงการธนาคารประชาชน และสนเชอธรกจหองแถวซงมลกคาทเปนวสาหกจรายยอยจ านวนมากเนองจากวงเงนกสงสดคอนขางต า คอ 200,000 หรอ 1 ลานบาทแลวแตโครงการ หากแตการด าเนนการดงกลาวเปนสวนหนงของธรกจของธนาคารพาณชยทวไปเนองจากธนาคารออมสนมไดมภารกจในการสงเสรม SMEs โดยเฉพาะ

รปท 3.3 โครงสรางเงนใหสนเชอคงคางของ SME Bank

ทมา: รายงานประจ าป 2555 ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

4. การประเมนบทบาทและประสทธภาพของรฐในการปลอยสนเชอแก SMEs

บทบาทและผลการด าเนนงานของ SFIs ของไทยเปนประเดนทไดรบความสนใจจากองคกรระหวางประเทศมาโดยตลอด ในป พ.ศ. 2554 ธนาคารพฒนาเอเซยไดจดท ารายงานเกยวกบการปรบโครงสรางองคกรของสถาบนการเงนเฉพาะกจของไทย22 และในปเดยวกนนน OECD กไดจดท ารายงาน

22 ADB (2011). Thailand: Restructuring of Specialized Financial Institutions. ดาวโหลดเอกสารไดท http://www.adb.org/sites/default/files/32437-01-THA-PPER.pdf

39,953 39,540 40,269 40,052 38,196 33,906

3,462 4,183 16,646

41,235

59,385 62,891

8% 10% 29%

51%

61% 65%

-

10

20

30

40

50

60

70

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

2550 2551 2552 2553 2554 2555 สนเชอทวไป สนเชอนโยบายภาครฐ สดสวนสนเชอ

สนเชอ (ลานบาท) สดสวนสนเชอ (รอยละ)


เกยวกบธรกจขนาดกลางและขนาดยอมและการประกอบธรกจในประเทศไทย 23 รายงานทงสองชนดงกลาวไดมการประเมนวาบรการสนเชอของ SFIs เขาถงลกคาทเปนธรกจ SMEs ตามเปาหมายไดมากนอยเพยงใด แตในรายงานของ OECD จะมการกลาวถงตนทนทเปนภาระทางการคลงในการใหสนเชอแก SMEs และผลประโยชนทไดรบจากการปลอยสนเชอของ SME Bank และ บสย. ดวย หากแตเปนการกลาวถงโดยสงเขปเนองจากขอมลทตองใชในการประเมนมจ ากด

การประเมนบทบาทและประสทธภาพของการปลอยสนเชอ SMEs ของ SFIs ในรายงานชนนจะยดวธการทใชในรายงานของ OECD ซงครอบคลมการประเมนใน 3 มตดงน

1. ความครอบคลมของสนเชอเมอเทยบกบจ านวนประชากรของกลมลกคาเปาหมาย (Coverage)

2. ภาระทางการคลงของภาครฐในการใหสนเชอแก SMEs (Cost) 3. ผลประโยชนทไดรบจากการปลอยสนเชอทใหแก SMEs (Benefit) เพอทจะใหการประเมนมความสมบรณมากขน คณะผวจยไดเกบขอมลทสามารถน ามาใชในการ

ประเมนไดเพมเตมในสวนของการค านวณตนทนและการวเคราะหผลกระทบตามทน าเสนอในหวขอตอไป

4.1 ความครอบคลมของสนเชอของสถาบนการเงนเฉพาะกจ (Coverage)

ในหวขอนจะท าการประเมนวาบทบาทการปลอยสนเชอของ SFIs สามารถครอบคลมผประกอบการ SMEs ทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนไดจรงหรอไม และชวยปดชองวางในการเขาถงแหลงเงนทนของธนาคารพาณชยไดมากนอยเพยงใด

จากขอมลของ ธปท. ในป พ.ศ. 2553 สดสวนของ SMEs ทสามารถเขาถงแหลงเงนทนของธนาคารพาณชยมเพยงรอยละ 38 ของจ านวนวสาหกจทงหมด หรอคดเปนจ านวน 1.1 ลานรายเทานน24 จากจ านวนประมาณ 2.78 ลานราย และม SMEs อกจ านวน 1.67 ลานรายทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนได จากขอมลเกยวกบ SMEs ทสามารถเขาถงแหลงเงนทนของ บสย. EXIM Bank และ SME Bank พบวา ในป พ.ศ. 2555 มจ านวน SMEs เพยง 1.39 แสนราย หรอรอยละ 11 ของ SMEs ทเขาถงสนเชอทงหมดทเปนลกคาของ SFIs ทง 3 แหงตามทปรากฏในรปท 4.1 หรอคดเปนสดสวนเพยงรอยละ 11 ของจ านวน SMEs ทสามารถเขาถงสนเชอไดทงหมด การท SMEs อกกวา 1.67 ลานรายยงไมสามารถเขาถงสนเชอสะทอนวา SFIs ไมสามารถปดชองวางของการเขาถงสนเชอ (Financing Gap) ใหแกผประกอบการ SMEs ได

23 OECD (2011), OECD Studies on SMEs and Entrepreneurship, THAILAND: Key Issues and Policies. 24 นยามของสนเชอธรกจขนาดกลางและขนาดยอมของธนาคารพาณชยแตละแหงอาจแตกตางกนเนองจากไมมการก าหนดนยามกลาง นยามสวนมากจะองกบขนาดของรายไดตอป มใชจ านวนการจางงานหรอมลคาของสนทรพยตามนยามของประกาศกระทรวงอตสาหกรรมซงเปนนยามทใชเปนทางการ เกณฑรายไดของธรกจขนาดยอมมกจะอยในชวง 30-40 ลานบาท ซงคอนขางสงเมอเทยบกบเกณฑรายไดทใชในตางประเทศ เชน สหรฐอเมรกา แคนาดา และ ออสเตรเลยซงจะเปนประมาณ 3 ลานบาทเทานน


รปท 4.1 จ านวน SMEs ทไดรบบรการสนเชอ

ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรม

ขนาดยอม และธนาคารเพอการสงออกและน าเขาแหงประเทศไทย

ค าถามตอมากคอ ลกคาของ SFIs ทงสามแหงดงกลาวเปนธรกจขนาดยอมทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนของธนาคารพาณชยจรงหรอไมโดยพจารณาจากวงเงนของสนเชอ รปท 4.2 แสดงวา วงเงนปลอยกของ EXIM Bank และ SME Bank คอ 13.51 ลาน และ 1.22 ลานตอรายตามล าดบ ในขณะทวงเงนค าประกนสนเชอของ บสย. เฉลย 3 ลานบาทตอราย

การทวงเงนสนเชอของ EXIM Bank คอนขางสงนนไมเปนทนาแปลกใจเพราะธรกจสงออกสวนใหญเปนธรกจขนาดกลางและขนาดใหญมใชธรกจขนาดยอม และ EXIM Bank กมไดมเปาหมายในการปลอยกใหแก SMEs เทานน แตเปนทนาสงเกตวา SME Bank และ บสย. ซงมภารกจในการใหสนเชอแกธรกจทมขนาดเลกทไมสามารถกเงนจากธนาคารพาณชยไดกลบมวงเงนกเฉลยตอรายสงกวาวงเงนสนเชอตอรายของลกคา SMEs ของธนาคารพาณชย ทมวงเงนเฉลยตอรายเพยง 2.25 แสนบาทเทาน น ท าใหเกดค าถามวา ลกคา 1.39 แสนรายของ SFIs สามแหงนเปนลกคาเปาหมายจรงหรอไม

ธนาคารพาณชย 1.1 ลานราย 89%

บสย. 59,464 ราย 5%

ธสน. 980 ราย 0%

ธพว. 79,205 ราย 6%

อนๆ 139,649 ราย 11%


รปท 4.2 การกระจายสนเชอของกลมลกคา SMEs

ทมา: จากการค านวณของคณะผวจย

4.2 ภาระทางการคลงของการปลอยสนเชอใหแก SMEs (Cost)

เนองจากการปลอยสนเชอแก SMEs ทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนของเอกชนไดนนมไดเปนการด าเนนการเชงพาณชยจงอาจมตนทนทรฐตองรบภาระ จงควรทจะมการประเมนตนทนดงกลาวเพอพจารณาความคมทนของมาตรการของรฐ ตนทนทรฐตองรบภาระจากสนเชอคงคาง ณ เวลาหนงใดไดแก

- เงนชดเชยทรฐตองให SFIs เพอการด าเนนการตามโครงการตามนโยบายของภาครฐ ซงมกจะมการท าขอตกลงลวงหนาวารฐจะชดเชยความเสยหายหรอคาเสยโอกาสของธนาคารของรฐอยางไร เชน ในกรณทรฐขอใหมการปลอยกเง อนไขพเศษใหแกธรกจเปาหมาย (เชน ธรกจทประสบปญหาจากเหตการณทางการเมอง) การปลอยกในอตราดอกเบยทต ากวาปกต หรอมระยะเวลาปลอดดอกเบย รฐจะชดเชยสวนตางของดอกเบยใหธนาคารของรฐ ในบางกรณอาจมการใหเงนชดเชยคาบรหารจดการดวย

- หนเสยสทธ (net NPL) ท SFIs ของรฐตองแบกรบ ซงไดจากตวเลขหนเสยลบดวยเงนส ารองหนเผอจะสญ

- ผลการด าเนนงานของ SFIs กลาวคอ หากธนาคารทมหนเสยมากหากแตมการกนส ารองไวเกนพอและมก าไร รฐอาจไมตองรบภาระหากหนเสยทเกดไมวาจะในรปแบบของการเพมทนหรอการใหเงนชดเชย กลาวโดยสรป สตรในการค านวณภาระทางการคลงเปนไปตามสมการทปรากฏดานลาง

0.225

3.03 1.22

13.51

0

5

10

15

ธนาคารพาณชย บสย. ธพว. ธสน.

วงเงนกตอราย(ลานบาท)


ตารางท 4.1 พบวา ในป พ.ศ. 2555 EXIM Bank ไมมคาใชจายทรฐตองรบภาระแมวาจะมหนเสย เนองจากมการกนส ารองไวอยางพอเพยงและมก าไรจากการด าเนนการ ตางจาก บสย. และ SME Bank ในกรณของ บสย. นนรฐมภาระคาใชจายโดยรวมเปนเงน 1,951.52 ลานบาท และกรณของ SME Bank รฐมภาระคาใชจายสงถง 22,424.27 ลานบาทเนองจากมหนเสยสงมาก คอ รอยละ 32 ของวงเงนสนเชอคงคางกวา 9 หมนลานบาท เมอน ามาประเมนตนทนทรฐตองแบกรบตอรายพบวา สนเชอของ SME Bank สรางภาระตนทนใหแกรฐมากทสด คอ 320,000 บาทตอการใหสนเชอแก SMEs 1 ราย ในกรณของ บสย. นนรฐมภาระตนทน 40,000 บาทตอรายตามทปรากฏในรปท 4.3 ดานลาง อนง ตนทนดงกลาวยงไมรวมตนทนในการด าเนนงานหากแตเปนเหมอน “เงนอดหนน” ทรฐใหแก SFIs เพอทจะปลอยกใหกบ SMEs

ตารางท 4.1 ตนทนทรฐตองรบภาระคาใชจายในการใหหรอค าประกนสนเชอของธนาคาร เฉพาะกจทง 3 แหงในป พ.ศ. 2555

SFIs NPLs เงนส ารองเผอหนจะสญ

ก าไร/ขาดทน เงนชดเชย จากรฐ

ตนทนทตองรบภาระทงหมด

จ านวน SMEs *

ธพว. (SMEs Bank)

31,278.81 12,893.84 -4,039.30 - 22,424.27 70,100

ธสน. (EX-IM Bank)

2,812.00 3,206.91 1,100.00 - -1,494.91 980

บสย. (Credit Guarantee)

6,659.46 5,517.29 304.62 1,113.97 1,951.52 55,622

หมายเหต: * จ านวนลกหนในป พ.ศ. 2554 เนองจากหนเสยมกไมเกดกบลกหนใหม ทมา: ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย ธนาคารเพอการสงออกและการน าเขาแหงประเทศไทย และ

บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม

สตรในค านวณภาระทางการคลงของการปลอยสนเชอของ SFIs

ภาระทางการคลง = เงนชดเชย + หนเสย (NPLs) – เงนส ารองเผอหนจะสญ – ก าไร(ขาดทน)


รปท 4.3 ภาระทางการคลงของรฐจากใหสนเชอแก SMEs ป พ.ศ. 2555

ทมา: ค านวณโดยคณะผจย (จากตารางท 4.1)

รายงานของ OECD (2011)25 เหนวา อตราหนเสยของ SME Bank ทสงมากดงกลาวเทากบเปนการ “โอนเงน” จ านวนมหาศาลใหแก SMEs ไมกรายทสามารถเขาถงแหลงเงนกของ SME Bank ได จงจ าเปนตองมการศกษาในรายละเอยดเกยวกบลกหนทเปน NPLs วาเปนกลมธรกจขนาดใด ประกอบธรกจแบบใด และเพราะเหตใดจงไมสามารถช าระหนไดเพอทจะสามารถด าเนนการปองกนและแกไขปญหาในอนาคต ตวอยางเชน หากหนเสยสวนมากเกดจากความลมเหลวในการบรหารจดการหรอในการตลาดของ SMEs หนวยงานของรฐทเกยวของ เชน ส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม (สสว.) ซงมการจดการฝกอบรม SMEs กจะตองเขามาใหการฝกอบรมทสอดคลองกบความตองการของผกควบคไปการปลอยสนเชอของ SME Bank มฉะนนแลว การปลอยสนเชอเพยงอยางเดยวโดยไมมการใหการชวยเหลอแนะน าในการประกอบธรกจแตอยางใด ยอมเปนการใชเงนงบประมาณอยางไรประโยชน

รายงานการประเมนการปรบโครงสราง SFIs ของไทยของธนาคารเอเซยในป พ.ศ. 2554 ระบวา ขอมลทคณะผประเมนไดรบจาก SME Bank ชใหเหนวา โครงการตามนโยบายของภาครฐมอตราหนเสยเพยงรอยละ 5 เนองจากสวนมากเปนการปลอยสนเชอวงเงนต าใหแกผประกอบการรายยอยทไดรบผลกระทบจากภยธรรมชาตหรอความไมสงบทางการเมองซงมวงเงนในการปลอยกไมสงนก คอ มกไมเกน 1 ลานบาทตอราย (ยกเวนโครงการสนเชอไทยเขมแขงซงมวงเงนสนเชอสงสด 100 ลานบาท) ในทางตรงกนขาม สนเชอปกตซงมวงเงนสงสดทสามารถปลอยกไดสงถง 100 ลานบาท มอตราหนเสย

25 OECD(2011), OECD Studies on SMEs and Entrepreneurship: THAILAND Key issues and Policies, OECD Publications.

320,000

40,000 0

-

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

ธพว. (SMEs Bank) บสย. (Credit Guarantee) ธสน. (EX-IM Bank)

ภาระทางการคลงของรฐจากใหสนเชอแก SMEs (ลานบาทตอราย)


สงถงรอยละ 41.9 ทงน รายงานดงกลาวระบวาพนกงานของ SME Bank ไดใหขอมลวาเหตผลของปญหาหนเสยสวนหนงมาจากการแทรกแซงทางการเมองในการอนมตสนเชอปกตของธนาคาร26

อนง ปญหาหนเสยของ SME Bank มใชเปนปญหาทเพงเกดขน หากแตเปนปญหาทเรอรงดงทปรากฏในรปท 4.4 วา ในชวง 10 ปทผานมา กระทรวงการคลงตองเพมทนใหแก SME Bank ทงสน 6 ครงเปนวงเงน 9,400 ลานบาท ลาสดกระทรวงการคลงมแนวคดวาจะตองตดขายหนเสยดงกลาวไปใหบรษทบรหารสนทรพยสขมวท จ ากด (SAM) และให SME Bank ออกหนกระยะยาวซงมกระทรวงการคลงเปนผค าประกนเพอแกไขปญหาสภาพคลอง

รปท 4.4 สนเชอดอยคณภาพ (NPLs) และเงนเพมทนจากภาครฐ ของ SME Bank

ทมา: รายงานประจ าป 2554–2555 ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

ค าถามทสบเนองจากผลการค านวณภาระทางการคลงของภาครฐซงแสดงใหเหนวารฐมตนทนคอนขางสงในการปลอยสนเชอใหแก SMEs คอ การด าเนนการดงกลาวคมคาหรอไม SMEs และเศรษฐกจไทยโดยรวมไดรบผลประโยชนอะไรจากการอ านวยแหลงเงนทนแก SMEs และผลประโยชนดงกลาวมมลคามากหรอนอยกวาภาระทางการคลงทรฐตองแบกรบ

26 ADB (2011), Performance Evaluation Report: Thailand Restructuring of Specialized Financial Institutions ดาวนโหลดไดท http://www.adb.org/documents/thailand-restructuring-specialized-financial-institutions-loan-1735-tha

2,18

8

3,87

7

6,60

8

7,93

8

19,2

73

19,2

82

21,6

56

21,1

48

16,5

10

15,3

47

31,2

79

2,00

0 2,50

0

1,20

0

600

2,50

0

600

-

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555

หนเสย เงนเพมทน

หนเสย (ลานบาท) เงนเพมทน (ลานบาท)


4.3 ผลประโยชนทไดรบจากการปลอยสนเชอ SMEs

การประเมนวาเงนงบประมาณทรฐใชไปในการสงเสรมให SFIs ปลอยสนเชอใหแก SMEs นนคมคาหรอนนจะตองมการประเมนผลประโยชนทท ง SMEs และเศรษฐกจไทยโดยรวมไดรบจากสนเชอ SMEs เหลานน แนวทางการวเคราะหในสวนนจะแบงออกเปน 2 สวน สวนแรกจะเปนการวเคราะหผลการด าเนนงานของ SFIs จากระบบประเมนผลงานของรฐวสาหกจของกระทรวงการคลงวามการประเมนผลประโยชนดงกลาวหรอไม สวนทสองเปนการวเคราะหวาโครงการสนเชอตามนโยบายของภาครฐนนไดใหความส าคญแกการยกระดบผลตภาพของ SMEs ซงเปนปจจยส าคญทจะท าใหเศรษฐกจไทยสามารถขยายตวไดอยางมคณภาพไดหรอไม

4.3.1 ผลการด าเนนงานตามระบบประเมนผลงานรฐวสาหกจของกระทรวงการคลง

ระบบประเมนผลงานรฐวสาหกจของกระทรวงการคลงซงเรมขนมาตงแตป พ.ศ. 2538 นนมการก าหนดตวแปรและเปาหมายในการด าเนนการของรฐวสาหกจแตละแหง และมการแบงผลงานของรฐวสาหกจออกเปน 5 ระดบ (คะแนน 1-5) รฐวสาหกจใดมผลการด าเนนการด พนกงานและกรรมการจะไดรบผลตอบแทนในรปแบบของเงนโบนส ในขณะทหนวยงานไดรบประโยชนจากการไดรบการผอนปรนของกฎระเบยบในการก ากบดแลเพอใหการบรหารจดการมความคลองตวเพมมากขน

ระบบประเมนผลการด าเนนงานรฐวสาหกจทกแหงจะมการก าหนดตวแปรเพอวดประสทธภาพการด าเนนงานของรฐวสาหกจใน 3 ดานหลก ซงมการถวงน าหนกความส าคญดงน27

การด าเนนงานตามนโยบาย น าหนกรอยละ 20-30 ผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจ ทงในดานการเงน และดานอนๆ น าหนกรอยละ 40-50 การบรหารจดการองคกร เชน คณภาพของการควบคมภายใน การบรหารทรพยากรบคคล

บรการจดการสารสนเทศ ฯลฯ เปนตน น าหนกรอยละ 30 ตารางการประเมนผลการด าเนนงานของ SME Bank ในป พ.ศ. 2554 มรายละเอยดดงตอไปน

27 หลกการระบบประเมนผลรฐวสาหกจ เวบไซตของส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ http://www.sepo.go.th/en/2011-06-07-09-19-39/2011-07-24-05-34-03.htm


ตารางท 4.2 ตารางการประเมนผลการด าเนนงานประจ าป 2554 ของ SME Bank เกณฑวดการด าเนนงาน หนวยวด น าหนก

(รอยละ) คาเกณฑวด

ระดบ 1 ระดบ 2 ระดบ 3 ระดบ 4 ระดบ 5 1. การด าเนนการตามนโยบาย 45 1.1 การน าสงขอมล 12 ฐานขอมลใหกบกระทรวงการคลง (Data set)

ระดบ 5 1 2 3 4 5

1.2 การจดท าและด าเนนการตามแผนเพมประสทธภาพเพอการเตบโตอยางยงยน

ระดบ 1- ไมสามารถท าแผนไดแลวเสรจ ระดบ 5 – แผนฯ ไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการธนาคาร

และน าเสนอใหกระทรวงการคลงพจารณา 1.2.1 การจดท าแผนฯ 10 1.2.2 การด าเนนงานตามแผนฯ 1) จ านวนลกคาทไดรบการเตมเตมดานการบรหารจดการและมผลลพธในเชงบวกดขน

ราย 6 580 600 620 660 700

2) สดสวนจ านวนลกคาทไดรบอนมตสนเชอหลง SME Bank เขาไปเตรยมความพรอมกอนยนกตอลกคาทงหมดท SME Bank เขาไปพฒนา

รอยละ 4 65 70 75 80 85

3) กระบวนการสนเชออนมตภายใน 45 วน รอยละ 5 80 85 90 95 100 4) คาใชจายในการด าเนนงานตอสนทรพยทกอใหเกดรายไดเฉลย รอยละ 5 1.80 1.75 1.70 1.65 1.60 5) การน าระบบบรหารจดการเพอสรางมลคาทางเศรษฐศาสตรมาใช (EVM)

5 1 2 3 4 5

6) การใชทรพยากรรวมกนของรฐวสาหกจ (Synergy)

5 1 2 3 4 5

2. ผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจ

20 2.1 สนเชอคงคาง ณ สนป 2554 ลานบาท 5 74,000 79,000 84,000 89,000 94,000

2.2 การบรหารจดการลกหน 2.2.1 สดสวน NPLs ตอสนเชอคงคาง รอยละ 4 22 20 18 16 14

2.2.2 NPLs ทเพมขนระหวางป ลานบาท 2 7,000 6,500 6,000 5,500 5,000 2.2.3 NPLs ทลดลงระหวางป ลานบาท 2 6,500 7,000 7,500 8,000 8,500 2.2.4 กระแสเงนสดรบจรงหลงปรบโครงสรางหนตอประมาณการเงนสดทคาดวาจะไดรบ รอยละ 2 6,500 7,000 7,500 8,000 8,500 2.3 ระดบความส าเรจของการด าเนนงานโครงการ Core Banking System (CBS) รอยละ 5 1 2 3 4 5 3. การบรหารจดการองคกร

35

3.1 บทบาทของคณะกรรมการรฐวสาหกจ ระดบ 6 1 2 3 4 5 3.2 การบรหารความเสยง ระดบ 7 1 2 3 4 5 3.3 การควบคมภายใน ระดบ 4 1 2 3 4 5 3.4 การตรวจสอบภายใน ระดบ 6 1 2 3 4 5 3.5 การบรหารจดการสารสนเทศ ระดบ 6 1 2 3 4 5 3.6 การบรหารทรพยากรบคคล ระดบ 6 1 2 3 4 5 น าหนก 100

ทมา: ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ รายงานผลการด าเนนงานของสถาบนการเงนเฉพาะกจประจ าปงบประมาณ 2554

จากตารางท 4.2 น คณะผวจยมขอสงเกตดงน ประการแรก การประเมนใหความส าคญแกการบรหารจดการองคกรมากกวาผลการด าเนนงานเนองจากน าหนกทใหแกผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจเพยงรอยละ 20 ในขณะทการบรหารจดการองคกร เชน การบรหารความเสยง การควบคม


ภายใน การบรหารทรพยากรบคคลฯ ไดรบน าหนกมากถงรอยละ 35 ถงแมหลกเกณฑในการประเมนทวางไวก าหนดใหน าหนกของผลการประเมนดานผลการด าเนนงานไมต ากวารอยละ 40 และน าหนกของผลการประเมนในสวนของการบรหารจดการองคกรไมเกนรอยละ 30 ตามทไดกลาวมาแลวกด

ส าหรบดชนการด าเนนการตามนโยบายซงไดร บน าหนกถง 45 นน กมไดมดชนชว ดผลประโยชนทไดรบจากการด าเนนโครงการสนเชอตามนโยบายของรฐตางๆ แตกลบเปนดชนทเกยวกบการขนตอนในการก ากบดแลของกระทรวงการคลง และประสทธภาพในการบรหารงานของธนาคารฯ มากกวา เชน การน าสงขอมลใหกบกระทรวงการคลง การจดท าแผนฯ การใชทรพยากรรวมกนของรฐวสาหกจ คาใชจายในการด าเนนงาน ฯลฯ แมจะมดชนทสะทอนคณภาพของบรการบาง เชน จ านวนลกคาทมผลลพธในเชงบวกทดข นจากการเตมเตมดานการบรหารจดการ สดสวนจ านวนสนเชอทไดรบการอนมตภายในระยะเวลาทก าหนด หรอสดสวนจ านวนลกคาทไดรบการอนมตสนเชอหลง ธพว. เขาไปเตรยมความพรอมแตกมไดมตวไหนทสะทอนผลประโยชนจากสนเชอท SME Bank อนมต หรอแมแตกจกรรมอนๆ ทเปนรปธรรม

ประการทสอง ในสวนของผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจซงมน าหนกเพยงรอยละ 20 ตามทไดกลาวมาแลวนน กมไดมดชนใดๆ ทวดผลสมฤทธของการปลอยสนเชอทเปนรปธรรม ดชนชวดผลการด าเนนงานกลบใหความส าคญแกปรมาณมากกวาคณภาพของสนเชอ ดงจะเหนไดวาดชน 2.1 สนเชอคงคาง ณ สนป พ.ศ. 2555 ซงไดรบน าหนก 5 คะแนนนน เกณฑก าหนดไววาหากธนาคารมวงเงนสนเชอคงคางมากยงไดคะแนนมาก นอกจากนแลวการขยายสนเชอยงชวยลดสดสวน NPLs ตอสนเชอคงคาง ซงเปนดชนชวดท 2.2.2 อกดวย แมการขยายสนเชออยางรวดเรวอาจสงผลให NPLs เพมขนในปตอไป แตธนาคารฯ กสามารถเจรจาตอรองการก าหนดเปา NPLs ได สวนดชนในสวนของผลการด าเนนการอกตว คอ ระดบความส าเรจของการด าเนนงานเฉพาะโครงการ Core banking system ซงคอ โครงการจดซอระบบสารสนเทศในการตดตามและรายงานผลปฏบตการของธนาคารฯ กมไดเปนดชนชวดผลกระทบจากการปลอยสนเชออกเชนกนเพราะเปนเพยงการด าเนนการภายในเกยวกบการบรหารจดการระบบขอมลเทานน

การศกษาวเคราะหตารางการประเมนผลการด าเนนงานของ บสย. กไมแตกตางไปจากของ SME Bank เทาใดนกตามทปรากฏในตารางท 4.3 ดชนชวดผลการด าเนนงานยงคงเนนเรองการเพมปรมาณสนเชอทค าประกน (ดชนท 1.2) ซงไดรบน าหนกสงถงรอยละ 16 และความส าเรจในการขยายฐานลกคา (ดชนท 2.3) ซงไดรบน าหนกรอยละ 6 ดชนชวดการพฒนาและแกไขหนภาระการค าประกนหนจดชนดอยคณภาพ หรอ NPG (Non-performing Guarantee) และการพฒนาผลตภณฑในการค าประกนสนเชอรปแบบใหมๆ กมใชดชนทวดผลประโยชนทไดรบจากการค าประกนสนเชอเชนกน


ตารางท 4.3 ตารางการประเมนผลการด าเนนงานประจ าป 2554 ของ บสย. เกณฑวดการด าเนนงาน หนวยวด น าหนก

(รอยละ) คาเกณฑวด

ระดบ 1 ระดบ 2 ระดบ 3 ระดบ 4 ระดบ 5 1. การด าเนนการตามนโยบาย 30 1.1 การน าสงขอมล ใหกบกระทรวงการคลง ระดบ 4 1 2 3 4 5 1.2 การน าระบบบรหารจดการเพอสรางมลคาทางเศรษฐศาสตรมาใช (EVM)

5 1 2 3 4 5

1.3 การใชทรพยากรรวมกนของรฐวสาหกจ (Synergy)

5 1 2 3 4 5

1.4 จ านวนเงนทอนมตค าประกนสนเชอ ลานบาท 16 22,000 29,000 36,000 37,380 38,760 2. ผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจ 20

ตวชวดทางการเงน

2.1 คาใชจายในการด าเนนงานตอภาระการค าประกนสนเชอ

รอยละ 7 0.27 0.24 0.21 0.18 0.15

ตวชวดทไมใชทางการเงน

2.2 เงนคาประกนชดเชยทไดรบคนตอเงนคาประกนชดเชยทจายจรงสะสม

รอยละ 8 4.67 4.72 4.77 4.82 4.87

2.3 ความส าเรจในการขยายฐานลกคา ราย 6 6,000 7,000 8,000 9,000 10,000 2.4 การพฒนาผลตภณฑใหม ระดบ 6 1 2 3 4 5 2.5 การพฒนาและแกไขหน NPGs 2.5.1 จ านวน NPGs ทลดลงจากฐานเดม

ลานบาท 4 107

114 121 128 135

2.5.2 จ านวนรายของ NPGs ทลดลงจากฐานเดม

ราย 4 32 34 36 38 40

3. การบรหารจดการองคกร (รายละเอยดของดชนเหมอนในกรณของ SME Bank)

35

ทมา: ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ รายงานผลการด าเนนงานของสถาบนการเงนเฉพาะกจประจ าปงบประมาณ 2554

กลาวโดยสรป ระบบการประเมนผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจทมอย ไมมการประเมนผลประโยชนทไดรบจากการอ านวยแหลงเงนกใหแกรฐวสาหกจ ท าใหไมสามารถประเมนความคมคาได รายงานของ OECD (2011)28 ซงวเคราะหและประเมนนโยบายและยทธศาสตรการสงเสรมวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมของประเทศไทยพบวามจดออนทส าคญคอ การขาดการประเมนผลกระทบและความคมคาของมาตรการสงเสรม SMEs ตางๆ กวา 400 โครงการท าใหการใชจายงบประมาณขาดความรบผดชอบและการก าหนดนโยบายขาดขอมลทสามารถน ามาใชในการในการปรบปรงใหมประสทธภาพมากขน

ตวอยางของการประเมนผลกระทบของสนเชอ SMEs ตามนโยบายรฐมมากมาย เชนในกรณของ KODIT (Korea Credit Guarantee Fund) ซงเปนสถาบนการเงนเฉพาะกจทคลายกบ บสย. ของไทยนน มการประเมนผลการด าเนนงานในรายปโดยหนวยงานภายนอกซงอยภายใตกระทรวงแผนงานและงบประมาณ (Ministry of Planning and Budget) การประเมนผลงานดงกลาวใชหลกแนวคดของ

28 อางแลว


การประเมนตามผลสมฤทธ (Result-based performance) พฒนาขนมาโดยสถาบนวจยนโยบายดานการคลงของภาครฐทมหนาทในการประเมนประสทธภาพในการใชจายงบประมาณทมชอเรยกวา Korea Institute of Public Finance (KIPF) การประเมนดงกลาวจะมการค านวณตนทนในการค าประกนสนเชอโดยวธการทคลายคลงกบทมการเสนอมากอนหนาน และมการประเมนผลประโยชนทไดรบจากการค าประกนสนเชอทมการตคาเปนเงนทกปเพอทจะประเมนความคมคาของการปลอยสนเชอ โดยผลประโยชนทมการประเมนคาไดแก รายไดของ SMEs ทเพมขนจากการขยายขนาดการผลต ผลกระทบตอการจางงาน และ มลคาเพมทางเศรษฐกจทเปนผลมาจากการขยายตวของ SMEs ทไดรบการประกนสนเชอ29

4.3.2 ผลการด าเนนงานตามนโยบายของรฐ

การวเคราะหในหวขอทผานมาชวา การขยายตวของ SFIs เปนไปตามเกณฑในการวดผลการด าเนนการทเนน “ปรมาณ” มากกวา “คณภาพ” แตการวเคราะหภาพรวมของ SFI กอนหนานชใหเหนวาสนเชอทเพมขนอยางรวดเรวนนสวนหนงมาจากโครงการตามนโยบายของภาครฐ (รปท 3.3) ท าใหเกดค าถามวาโครงการสนเชอตามนโยบายของรฐเหลาน ใหความส าคญแกคณภาพของการปลอยสนเชอมากนอยเพยงใด โดยพจารณาจากลกษณะของโครงการสนเชอตามนโยบายของรฐ30 ในทนจะขอกลาวถงการด าเนนนโยบายของรฐจาก SFIs เพยง 2 แหง คอ SME Bank และ บสย. เนองจาก SFIs 2 แหงนมบทบาทในการพฒนาและสงเสรมผประกอบการรายยอยเปนหลก

รปท 4.5 และ 4.6 แสดงวา ในป พ.ศ. 2555 SME Bank และ บสย. มสนเชอคงคางตามโครงการนโยบายของรฐสงถงรอยละ 65 และรอยละ 94 ของสนเชอคงคางทงหมดของธนาคารคดเปนมลคา 62,890.79 ลานบาท 1.69 แสนลานบาทตามล าดบ

29 Young Pyung Park (2005), Korea Credit Guarantee Fund and It’s Contribution to the Korean Economy สามารถดาวนโหลดไดท www.smeg.org.tw/doc/JSD-1-4.pdf‎www.smeg.org.tw/doc/JSD-1-4.pdf‎ 30 ลกษณะของสนเชอของธนาคารเฉพาะกจแบงไดเปน 2 ประเภทคอ สนเชอปกต และ สนเชอตามนโยบายรฐ ซงธนาคารเฉพาะกจทกแหงจะมการรายงานขอมลขนาดของสนเชอทงสองประเภทนโดยแยกออกจากนน ทงนเนองจากในบางกรณ การด าเนนโครงการตามนโยบายของรฐจะไดรบการชดเชยจากความเสยหายทเกดขน หรอ ไดรบชดเชยคาบรหารจดการ


รปท 4.5 สดสวนสนเชอคงคางของธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย ป พ.ศ. 2555

ทมา: รายงานประจ าป 2555 ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

รปท 4.6 สดสวนภาระค าประกนคงคางของบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม ป พ.ศ. 2555

ทมา: รายงานประจ าป 2555 บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม

ในกรณของ SME Bank ซงมวงเงนสนเชอคงคางตามนโยบายรฐทสงถง 62,890.79 ลานบาท สามารถจ าแนกกลมเปาหมายไดเปน 3 กลม คอ (1) กลมผประกอบการทเขาไมถงแหลงเงนทน (2) กลมผประกอบการ SMEs ตามยทธศาสตรภาครฐ และ (3) กลมบรรเทาเยยวยาผประกอบการ SMEs ทประสบภาวะวกฤต หากพจารณาจากวงเงนสนเชอคงคาง รปท 4.7 แสดงวา โครงการสวนมาก (รอยละ 55 ของวงเงนสนเชอคงคางตามนโยบายรฐ) มงเปาไปทการชวยเหลอเยยวยา SMEs ทประสบปญหาภยพบตหรอภาวะวกฤตทางเศรษฐกจ ในขณะทนโยบายเพอชวยเหลอ SMEs ทเขาไมถงแหลงเงนทนมสดสวนเพยงรอยละ 8 ของสนเชอคงคางตามนโยบายรฐ อกรอยละ 27 เปนการปลอยสนเชอแกกลมธรกจเปาหมายตามนโยบายของภาครฐ เชน สนเชอแทกซเขมแขง โครงการสนเชอไทยเขมแขง สนเชอ OTOP เปนตน (รายละเอยดการด าเนนงานตามนโยบายรฐดไดจากตารางภาคผนวกท 1)

สนเชอนโยบายภาครฐ 65%

สนเชอทวไป 35%

โครงการปกต 6%

โครงการตามนโยบายรฐ

94%


รปท 4.7 สดสวนสนเชอคงคางตามนโยบายรฐจ าแนกตามกลม SMEs ผาน SME Bank ในป พ.ศ. 2555

ทมา :

รายงานประจ าป 2555 ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย

ส าหรบการด าเนนงานของ บสย. ไดมการโดยมการด าเนนโครงการค าประกนสนเชอในลกษณะ Portfolio Guarantee Scheme (PGS) เพอเปนกลไกส าคญในการการกระตนใหสถาบนการเงนปลอยสนเชอให SMEs ในมตของการสงเสรมให SMEs เขาถงแหลงเงนทน ตามรปท 4.8 บสย. ค าประกนในโครงการทวไป (โครงการ PGS ค าประกนสนเชอให SMEs ทวไป) ในสดสวนสงถงรอยละ 80 ในขณะท บสย. ค าประกนเพอชวยเยยวยาผประสบภาวะวกฤตในสดสวนรอยละ 17 และมการค าประกนสนเชอเพอชวยสงเสรม SMEs เฉพาะราย ไดแก ชวยเหลอ SMEs ทตองการสนเชอเพอพฒนาผลตภาพการผลต ชวยเหลอ SMEs ใหม และชวยเหลอ SMEs สาขาโลจสตกส ในสดสวนเพยงรอยละ 3 เทานน (รายละเอยดโครงการตามนโยบายรฐดเพมเตมไดทตารางภาคผนวกท 2)


รปท 4.8 สดสวนภาระค าประกนตามนโยบายรฐของ บสย. จ าแนกตามกลม SMEsใน ป พ.ศ. 2555

ทมา: รายงานประจ าป 2555 บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม

อยางไรกด จากการประเมนตนทนทรฐตองรบภาระทางการคลงประกอบกบการด าเนนงานเพอชวยเหลอ SMEs ตามนโยบายของรฐ กรณของ บสย. นน แมจะสามารถชวยให SMEs เขาถงแหลงเงนทนไดในสดสวนทสงถงรอยละ 80 หากแตไมสามารถประเมนไดวา SMEs ทเขาถงแหลงทนนน จะสามารถพฒนาผลตภาพในการประกอบอาชพไดมากนอยเพยงใด ประการทสอง แม บสย. จะมโครงการเพอชวยพฒนาผลตภาพของ SMEs หากแตเปนสดสวนทนอยมากหากเทยบกบโครงการอนตามนโยบายรฐ ส าหรบกรณ ของ SME Bank ตามสดสวนของสนเชอคงคางทกระจกตวในกลมบรรเทาเยยวยาผประสบภาวะวกฤต มสดสวนสงถงรอยละ 53 นน หากประเมนจากตนทนทรฐตองแบกรบแลว การชวยเหลอดงกลาวไมอาจชวยในการพฒนาและสงเสรม SMEs ใหเกดการพฒนาผลตภาพเทาทควร การด าเนนงานสวนใหญเปนเพยงการชวยเหลอและเยยวยาในเบองตนเทานน และไมไดมสวนในการชวยใหเกดการเตบโตในระบบเศรษฐกจในระยะยาวไดเลย

5. บทสรปและขอเสนอแนะ

5.1 บทสรป

รายงานการศกษาชนนชใหเหนวาบทบาทของภาครฐในการปดชองวางสนเชอของธรกจรายยอยโดยการด าเนนการผาน SFIs ไมมประสทธภาพเนองจากทศทางและไรประสทธภาพดวยเหตผลสามประการ ประการแรกจ านวน SMEs ทเขาถงบรการของ SFIs ทงสามแหงซงมภารกจในการสงเสรม


แหลงเงนทนใหธรกจมเพยง 1.39 แสนราย ในขณะทจ านวนวสาหกจทยงไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนทางการมจ านวนถง 1.67 ลานราย นอกจากนยงมค าถามวา SMEs ทใชบรการของ SFIs เปนธรกจทไมสามารถเขาถงแหลงเงนทนไดจรงมากนอยเพยงใด พจารณาจากวงเงนกหรอวงเงนค าประกนของ SFIs ซงมคาเฉลยทคอนขางสงเมอเทยบกบคาเฉลยของธนาคารพาณชย คอ 1.22 ลานตอรายส าหรบ SME Bank และ 3 ลานตอรายส าหรบ บสย. เทยบกบเพยง 2.25 แสนตอรายส าหรบธนาคารพาณชย

ประการทสอง ตนทนทรฐตองแบกรบในการอ านวยแหลงเงนทนใหแก SMEs ในกรณของ SME Bank สงมาก คอ 2.2 หมนลานบาท ส าหรบ SMEs ทไดรบสนเชอประมาณ 7 หมนราย เทากบรายละ 3.2 แสนบาท หากพจารณาในรายละเอยดอาจพบวา ความเสยหายทเกดขนนนเกดจากการปลอยสนเชอปกตทมวงเงนกคอนขางสงไมกตามรายงานของ OECD มใชจากสนเชอรายยอยตามนโยบายรฐในการชวยเหลอผประสบความเดอดรอนจากภยธรรมชาต วกฤตเศรษฐกจหรอเหตการณไมสงบทางการเมอง ในสวนของ บสย. ทมอตราภาระค าประกนหนทสงสยจะเสยตอภาระค าประกนทงหมดประมาณรอยละ 4 ซงเปนอตราทต ากวา SME Bank อยางมากเพราะเปนการค าประกนเงนกผานธนาคารพาณชยท าใหมภาคเอกชนเขามาชวยในการกลนกรองโครงการ

ประการทสาม การด าเนนการทงหมดไมมการประเมนผลประโยชนท SMEs หรอเศรษฐกจไทยไดรบท าใหไมสามารถประเมนความคมคาของภาระทางการคลงทรฐตองแบกรบ การศกษาพบวา การประเมนผลการด าเนนงานของรฐวสาหกจของกระทรวงการคลงใหความส าคญแกการผลสมฤทธของการด าเนนการ (performance-based assessment) หากแตใหความส าคญกบกระบวนการขนตอนภายในขององคกรเปนหลก การขาดการตรวจสอบ ตดตามผลการด าเนนงานในสวนของสนเชอท าใหการปลอยสนเชอหรอการค าประกนของสนเชอขาดเปาหมายและการใชจายงบประมาณเพออดหนนกจกรรมของ SFIs ขาดความรบผดชอบ

ประการทสและประการสดทาย การศกษานพบวา การปลอยหรอค าประกนสนเชอเพอ SMEs ของ SFIs เปนไปตามนโยบายของรฐบาลแตละยคแตละสมย ซงนโยบายเหลานมงไปทการแกไขปญหาระยะสนเทานนมใชเปนการสรางขดความสามารถในการเตบโตของ SMEs ในระยะยาว การขาดความตอเนองในเชงนโยบายท าใหการปฏบตหนาทของ SFIs นอกจากไรทศทางแลวยงเกดความเสยงอกดวย เนองจากภาวะการแตกขวในเชงการเมองท าใหรฐบาลทมาจากตางพรรคปฏเสธทจะสานตอและรบผดชอบภาระทางการคลงทเกดจากรฐบาลกอนหนา

5.2 ขอเสนอแนะ

การด าเนนการของ SFIs ในการอ านวยแหลงเงนทนทผานมามผลในการชวยให SMEs จ านวนสามารถเขาถงแหลงเงนทนไดมากขน หากแต SMEs จ านวนมาก โดยเฉพาะทมขนาดเลกมากทไมสามารถเขาถงแหลงเงนกของสถาบนการเงนทงของรฐและของเอกชน เพอให SFIs สามารถกระจายสนเชอให SMEs รายยอยมากขนภายใตวงเงนสนเชอเดม คณะผวจยเสนอวาควรมการก าหนดวงเงนสงสดในการปลอยหรอค าประกนสนเชอทประมาณ 3 ลานบาท ส าหรบทง SME Bank และ บสย. ซงเปนเกณฑสนเชอรายยอยทใชในหลายประเทศ เชน สหรฐอเมรกา แคนาดา และออสเตรเลยตามทไดกลาว


มาแลว ทงน ภาครฐในฐานะผก าหนดนโยบายกตองใหความชดเจนแก SFIs วากลมลกคาเปาหมายคอกลมใด และการประเมนผลงานจะตองสะทอนความสามารถของ SFIs ในการเขาถงกลมลกคาเปาหมายดวย

ทผานมา กระทรวงการคลงไดมความพยายามทจะก าหนดแนวนโยบายทชดเจนใหแกรฐวสาหกจโดยมการก าหนด “แนวนโยบายผถอหนภาครฐ (Statement of Directions)” แตถงกระนนแนวนโยบายทก าหนดขนมาคอนขางกวางและการด าเนนนโยบายของภาครฐในทางปฏบตกไมสอดคลองกบแนวนโยบายทก าหนดขนมา เชน กรณของ SME Bank นนแนวนโยบายของผถอหนคอ “มงสรางธรกจขนาดกลางและขนาดยอมใหเขมแขง โดยใหบรการทางการเงนควบคไปกบการเสรมสรางองคความรและเรงรดการแกไขปญหาการบรหารจดการ” แตดชนชวดผลงานไมมตวใดทแสดงถงผลงานในการสรางความเขมแขงของ SMEs

ในสวนของประสทธภาพในการด าเนนการนน ผวจยมขอเสนอแนะสามขอ ขอแรกผวจยเหนวามความจ าเปนทจะตองปองกนมใหเกดปญหาหนเสยทรนแรงและตอเนองดงเชนในกรณของ SME Bank ซงเปนการสรางภาระทางการคลงใหแกภาครฐ อนง การปลอยกใหแก SMEs ยอมมความเสยงสง แตในกรณของ SME Bank มค าถามวา NPLs ทเกดขนนนเกดจาก SMEs หรอการปลอยกธรกจขนาดใหญ เพอเปนการปองกนปญหาหนเสยทสดทายแลวน าไปสการขาดสภาพคลองของ SFIs ผวจยเหนวา การด าเนนการของสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐควรอยภายใตกฎเกณฑการก ากบดแลของธนาคารแหงประเทศไทยเชนเดยวกบธนาคารพาณชยทวไป แม SFIs จะมภารกจเชงสงคมทไมหวงผลก าไร แตการด าเนนการกควรอยภายใตกรอบการก ากบดแลเรองความเสยงเชนเดยวกบสถาบนการเงนทวไป

ขอทสอง ใหการด าเนนมาตรการกงการคลงของภาครฐผาน SFIs มความรบผดชอบ ควรมการประเมนตนทนในการจดสรรเงนทนใหแก SMEs ในรายโครงการดวยในลกษณะเดยวกบ SFIs ในตางประเทศเชนเกาหลใตตามทไดกลาวมาแลว เพอทจะสามารถประเมนความคมทนของโครงการสนเชอแตละโครงการอนจะเปนประโยชนในการออกแบบโครงการสนเชอในอนาคต

ขอทสาม การศกษาชนนชใหเหนวา การจดสรรสนเชอใหแก SMEs ทผานการด าเนนการรวมกบภาคเอกชน ดงเชนในกรณของการค าประกนสนเชอของ บสย. นนมตนทนต ากวาในกรณทรฐด าเนนการเองแตผเดยวดงเชนในกรณของ SME Bank ผวจยจงเหนวา นโยบายในการอ านวยแหลงเงนทนใหแก SMEs ควรใชโมเดลทมการด าเนนการรวมกบภาคเอกชนเพอทรฐจะสามารถใชประโยชนจากความเชยวชาญในการประกอบธรกจในเชงพาณชยทตองกลนกรองความเสยงและประมาณการผลก าไรของภาคเอกชนได เชน การค าประกนสนเชอ หรอการสงเสรม venture capital

สดทาย ในประเดนของการประเมนความคมคาของการจดสรรสนเชอของ SFIs นน ผวจยเหนวามความส าคญอยางยง มฉะนนแลว การใชจายงบประมาณในการสงเสรมการเขาถงสนเชออาจไมสรางประโยชนใดๆ ใหแก SMEs และเศรษฐกจไทย หากแตเปนการใชเงนภาษของประชาชนอยางไรความรบผดชอบ อนง ในการประเมนผลประโยชน และความคมคาของโครงการสนเชอของ SFIs นน ผประเมนจะตองมภาพยทธศาสตรในการสงเสรมขดความสามารถของ SMEs ในภาพรวมทชดเจนวา การเขาถงแหลงเงนทนนนจะชวยเสรมยทธศาสตรในการยกระดบผลตภาพของ SMEs ไดอยางไร ซง


ตองการการประสานงานและความรวมมอระหวางหนวยงานทเกยวของจากหลายภาคสวน มใชเปนด าเนนการโดยเอกเทศโดย SFIs แตละแหง

บรรณานกรม

ขอมลการจดทะเบยนนตบคคล กนยายน 2556. (2556). กรมพฒนาธรกจการคา. ฐานขอมลลกหน SMEs ภารกจ ธปท. เพอรากแกวเศรษฐกจไทย. (2556). วารสารพระสยาม ฉบบท 3

เดอนกรกฎาคม – สงหาคม 2556 ธนาคารแหงประเทศไทย. นวพล ภญโญอนนตพงษ. (2555). แนวทางการค าประกนสนเชอของ SMEs อยางยงยน. รายงานวจย

ส านกงานเศรษฐกจการคลง ประจ างบประมาณ 2555 ส านกงานเศรษฐกจการคลง. ผลการด าเนนงานและฐานะทางการเงนของรฐวสาหกจ. (2555). ส านกงานคณะกรรมการนโยบาย

รฐวสาหกจ กระทรวงการคลง. เพลนพศ สตยสงวน. (2549). สถาบนการเงนเฉพาะกจ: เครองมอของนโยบายรฐในการเขาถงผทไมได

รบบรการจากธนาคารพาณชย. สมมนาวชาการประจ าป 2549 สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

ภาพรวมผลการด าเนนงานสถาบนการเงนเฉพาะกจประจ าเดอนธนวาคม 2555. (2555). ส านกนโยบายระบบการเงนและสถาบนการเงน ส านกงานเศรษฐกจการคลง.

รายงานประจ าป 2554. (2554). ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย. รายงานประจ าป 2555. (2555). ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย. รายงานประจ าป 2555. (2555). บรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม. รายงานประจ าป 2555. (2555). ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย. รายงานประจ าป 2555. (2555). ธนาคารเพอการสงออกและการน าเขาแหงประเทศไทย. รายงานผลการด าเนนงานของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ประจ าป 2553. (2553). ส านกงานบรหาร

หลกทรพยของรฐ ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ. รายงานผลการด าเนนงานของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ประจ าป 2554. (2554). ส านกงานบรหาร

หลกทรพยของรฐ ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ. รายงานสถานการณวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม 2556. (2556). ส านกงานสงเสรมวสาหกจขนาด

กลางและขนาดยอม. รายงานสรปภาวะความเคลอนไหวของตลาดตราสารหนไทย ป 2547. (2547) ฝายวจยและพฒนา

สมาคมตลาดตราสารหนไทย. รายงานสรปภาวะความเคลอนไหวของตลาดตราสารหนไทย ป 2548. (2548) ฝายวจยและพฒนา

สมาคมตลาดตราสารหนไทย. รายงานสรปภาวะความเคลอนไหวของตลาดตราสารหนไทย ป 2549. (2549) ฝายวจยและพฒนา

สมาคมตลาดตราสารหนไทย.


รายงานสรปภาวะความเคลอนไหวของตลาดตราสารหนไทย ป 2550. (2550) ฝายวจยและพฒนา สมาคมตลาดตราสารหนไทย.



รายงานสรปภาวะความเคลอนไหวของตลาดตราสารหนไทย ป 2553. (2553 ) ฝายวจยและพฒนา สมาคมตลาดตราสารหนไทย.


รายงานสรปภาวะความเคลอนไหวของตลาดตราสารหนไทย ป 2555. (2555) ฝายวจยและพฒนา สมาคมตลาดตราสารหนไทย

วรวฒ เวสารชกจ และคณะ. (2553) ภาคการเงนกบการพฒนาเศรษฐกจทสมดลและยงยน. สมมนาวชาการประจ าป 2553 ธนาคารแหงประเทศไทย.

สถตสนเชอของสถาบนการเงน. ธนาคารแหงประเทศไทย. สขมาลย ลดพล และคณะ. (2552). โครงการวจยการศกษาแนวทางการพฒนาสถาบนการเงนเฉพาะกจ. Independent Evaluation Department. (September 2011). Thailand Restructuring of Specialized

Financial Institutions. Performance Evaluation Report. Asian Develop Bank. International Bank for Reconstruction and Development. (October 2012). Impact Assessment

Framework: SME Finance. The World Bank. OECD. (2011). Thailand: Key Issues and Policies. OECD Studies on SMEs and

Enterpreneurship. OECD Publishing. OECD . (2006). The SMEs Financing Gap, Volume 1 Theory and Evidence. OECD Publishing. Young Pyung Park. (2005). Korea Credit Guarantee Fund and Its Contribution to the Korean

Economy. Korea Credit Guarantee Fund.


ภาคผนวก


ตารางภาคผนวกท 1 โครงการตามนโยบายรฐผานธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย ป พ.ศ. 2555

กลมผประกอบการ โครงการ สนเชอคงคาง (ลานบาท) จ านวน SMEs (ราย) ผประกอบการทเขาไมถงแหลงเงนทน

ชวยเหลอผประกอบการรายยอย ทตองการสนเชอวงเงนไมเกน 5 แสนบาท

1,861.44 6,750

พกหนผประกอบการรายยอย เพอชวยเหนอผมรายไดนอย และมหนคงคางไมเกน 5 แสน

819.51 4,960

ชวยเหลอผประกอบการขนสงและผประกอบการ SMEs ทชรถยนตทใชกาซธรรมชาต

789.23 572

โครงการอน ๆ เชน พฒนาแทกซไทย โครงการสนเชอสนบสนนนวตกรรม เปนตน

1,837.76 5,065

ผประกอบการ SMEs ตามยทธศาสตรภาครฐ

โครงการสนเชอ smePOWER ไทยเขมแขง 1 และ 2 ทตองการใหเกดการสรางงาน สรางอาชพ

14,796.63 1,585

สนเชอพฒนาผลตภาพการผลต (Productivity Improvement Loan)

3,094.11 1,391

ชวยเหลอดานการเงนแกผประกอบการโลจสตกสไทย

3,605.84 1,636

โครงการอน ๆ เชน สนเชอแทกซเขมแขง สนเชอ OTOP เปนตน

1,934.75 2,010

กลมบรรเทาเยยวยาผประกอบการ SMEs

สนเชอชะลอการเลกจางแรงงาน 12,465.24 757

สนเชอเพอชวยเหลอ SMEs จากเหตการณความไมสงบทางการเมอง

6,578.53 14,436

สนเชอเพอชวยเหลอ SMEs จากอทกภย ป 2553

4,879.87 15,206

โครงการอนๆ เชน สนเชอเพอฟนฟธรกจ หลงภยพบต ป 2554 สนเชอเพอ SMEs ทไดรบผลกระทบจากคาเงนบาท เปนตน

10,227.88 12,785


ตารางภาคผนวกท 2 โครงการตามนโยบายรฐผานบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม ป พ.ศ. 2555

นโยบายภาครฐ ภาระค าประกน โครงการ PGS 1 14,745.34 โครงการ PGS 2 21,908.75 โครงการ PGS 3 31,750.45 โครงการ PGS 4 23,760.99 โครงการ PGS ส าหรบธนาคารพาณชย 2,673.54 โครงการรายสถาบนการเงนระยะท 1 16,450.40 โครงการรายสถาบนการเงนระยะท 2 22,025.79 โครงการรายสถาบนการเงนระยะท 3 2,210.93 โครงการ PGS ส าหรบธรกจโลจสตกส ธรกจแฟรนไซส และธรกจขายตรง 1,259.02 โครงการ PGS ส าหรบสถาบนการเงนเฉพาะกจ 99.84 โครงการ PGS ส าหรบผประกอบใหม 50.10 โครงการ PGS ส าหรบ SMEs เพอพฒนาผลตภาพการผลต 3,788.29 โครงการชวยเหลอ SMEs ทไดรบผลกระทบจากเหตการณความไมสงบทางการเมอง 140.63 โครงการหนนอกระบบ 31.15 โครงการ PGS ส าหรบ SMEs จากอทกภย วาตภย และดนโคลนถลม 670.75 โครงการ PGS Flood 2011 27,660.86

รวม 169,226.83