CDG - Para examinar el retorno a la bicameralidad en el Perú (2014)

8/12/2019 CDG - Para examinar el retorno a la bicameralidad en el Per (2014)

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PARAEXAMINARELRETORNOALABICAMERALIDADENELPER

Csar Delgado-Guembes (1)

SUMARIO: I CARENCIAS REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO 1. Condiciones inapropiadaspara que las agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados quepostulan como candidatos 2. Dedicacin desproporcionada a actividades individuales populistasque no agregan valor en los productos institucionales 3. Seleccin de temas o materias de debatey votacin sin definicin de los principios, metas, objetivos que debe cumplirse programada einstitucionalmente en una agenda de largo plao !. "nsuficientes filtros para seleccionar la calidadde los productos y resultados institucionales #. $o e%iste evaluacin, seguimiento, ni control decalidad sobre la ejecucin e implementacin de los productos aprobados con acuerdo institucional&. '%cesivo n(mero de Comisiones impide concentracin de los representantes en temasprioritarios bajo estudio, debate y decisin ). Distorsiones de las suplencias *. +nualidad depuestos directivos . "nsuficiencias del debate en el -leno 1. '%ceso de delegacinrepresentativa al personal de confiana II LOQUEDEBEEVITARSEYNODEBETENERLUGARENELBICAMERALISMO 1. /edundancia representacional 2. /eiterancia funcional 3. +usencia de

especialiacin org0nica en los perfiles de puestos !. Debilitamiento de la agencia deintermediacin #. Sustentar su e%istencia en raones de pura rutina y de inercia istrica III HACIALACONGRUENCIADELMODELOORGANIZACIONAL

Con esta contribucin al esfuerzo realizado por el Centro de Capacitacin y

Estudios del Congreso pretendo exponer algunos de los criterios conforme a los

cuales vengo definiendo la posicin que adopto en relacin con el rgimen de

Cmaras parlamentarias en el Per.

1 El autor es abogado !"#$%& t iene estudios de pregrado en f i losof'a !"()*!"(+% y ,a concluido el posgrado en sociolog'a -(% por la Pontif icia /niversidadCatlica del Per. En su condicin de investigador de la institucin parlamentaria ,apubl icado li br os y art'culos especializados sobre el estatuto& la organizacin& gestin& procesos ynormatividad parlamentaria entre los que se cuenta Manual del Parlamento -!-%0 Para laRepresentacin de la Repblica (2011)0 Prerrogativas Parlamentarias -(%0 Congreso:

Procedimientos Internos !""+%0 y u! Parlamento ueremos !""-%. Es profesor de derec,o&gestin y procesos parlamentarios en varias universidades peruanas. Est vinculadolaboralmente al Congreso desde !"#& donde se ,a desempe1ado en posiciones asesoriales yfuncionariales. 2ue 3ub 4ficial 5ayor de la Cmara de 6iputados !""!*!""-%& 4ficial 5ayor delCongreso -$%& 6irector 7eneral Parlamentario -$& y -!%& 6irector de Comisiones -)*-8%& 9efe del 6epartamento de :nvestigacin y 6ocumentacin Parlamentaria -"*-!!%& yasesor de la 3ubcomisin de ;cusaciones Constitucionales& de la Comisin de elator'a& ;genda y ;ctas.


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3i bien fui entrenado y recib' formacin prctica ba?o el per'odo bicameral& y

adems dentro del per'odo de vigencia del venerable >eglamento :nterior de las

Cmaras =egislativas del a1o !#+$ que rigi en la Cmara de 6iputados ,asta el

a1o !"##& me ,a tocado traba?ar ba?o el rgimen unicameral instalado ba?o la

vigencia de la Constitucin de !""$. Es cierto que la decisin de adoptar un

rgimen bicameral tendr'a consecuencias afines a mis preferencias

eminentemente personales& profesionales y sub?etivas& porque se tratar'a de una

opcin que me encontrar'a preparado y adems en capacidad de aportar para su

implementacin. Pero ,abiendo declarado la esfera de mis naturales preferencias

e intereses personales& sub?etivos y profesionales& esta dimensin no puede ser la

que presida un anlisis y una propuesta que no debe ni puede decidirse con el

sesgo de mi singularidad personal. Cierto es que no resulta sencillo ni muy clarodistinguir las esferas individuales de las que corresponden al mbito de la

comunidad para la que se crean o reforman las instituciones& pero me resulta ms

cmodo de?ar expresados mis escrpulos personales de forma que el lector quede

satisfec,o con la declaracin del conflicto dentro del cual debo proceder a

examinar esta cuestin.

=o que sigue en consecuencia son puntos de partida que me orientan para

aclararme a m' mismo antes que a nadie en qu medida el bicameralismo puede

ser una alternativa apropiada para me?orar la gestin del Congreso peruano. 3e

trata de una presentacin preliminar de la cuestin& y el ob?etivo es pensar la

situacin general de la representacin para definir o establecer si existen aspectos

de la organizacin y procesos parlamentarios que ?ustificar'an la adopcin del

bicameralismo como una alternativa que me?ore las ineficiencias actuales.


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I

CARENCIASREPRESENTATIVASENELUNICAMERALISMO

=a realidad y experiencia reciente del unicameralismo como propuesta pol'tica del

constituyente que emerge luego del autogolpe de !""-& nos muestra una realidad

que permite caracterizar el rgimen representativo actual con aspectos entre los

cuales quiz los ms saltantes puedan ser los que se apuntan a continuacin.

1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones paridarias preparen

! seleccionen a los "ilianes o in#iados que posulan co"o candidaos

Porque el centro del debate ,a de?ado de ser la cuestin ideolgica que polariz a

occidente y oriente entre el capitalismo y el comunismo& entre libertad o igualdad&

o entre democracia y dictadura& la vida pol'tica exige ,oy a los partidos que

seleccionen a sus cuadros y a sus candidatos segn ob?etivos ms prosaicos&

como lo son el mantenimiento de una vigencia que les asegure el acceso a

puestos de poder. Para mantenerse vigentes los partidos pol'ticos que operan el

sistema desde !""$ necesitan captar el voto del electorado con campa1as que

deben ser financiadas por aliados dispuestos a invertir en posiciones

representativas& y apoyadas con figuras capaces de atraer con mayor facilidad el

voto a travs de la popularidad de los candidatos. 6e a,' el dficit representativo

en materia de operadores capacitados o entrenados en gestin de los procesos

estatales& porque esos mismos puestos tienden a ser ocupados los financistas o

por las figuras populares que llegan para aumentar el nmero de esca1os y de

votos de los partidos con los que se al'an.

6e otro lado& ?unto con la lgica de operacin basada en una estrategia de vote

see"ingpor partidos que gestionan su posicin en el sistema pol'tico segn el


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modelo del catc# all parties& que construye candidatos segn su capacidad de

sumar y maximizar votos& se suma la frmula del doble voto preferencial que sirve

para que las agrupaciones partidarias pierdan capacidad de mane?o& direccin y

conduccin de sus equipos en razn a la legitimidad externa que genera la

seleccin por un canal a?eno al de la organizacin partidaria.

$. %edicaci&n desproporcionada a aci#idades indi#iduales populisas

que no agregan #alor en los producos insiucionales

5e refiero de modo espec'fico y directo al errneo sobredimensionamiento de

tareas que se asocian al e?ercicio de la funcin representativa& como lo son laatencin prioritaria que se otorga a la presencia f'sica en las localidades y

circunscripciones por las que postularon los congresistas& en desmedro del

cumplimiento de tareas t'picamente estatales del Congreso en las que se concreta

esa misma funcin representativa como lo son las legislativas y de control intra e

interorgnico entre poderes del Estado y otros rganos constitucionales.

El nfasis en la proximidad con las bases territoriales del mandato ,a afectado

notablemente el procesamiento social y pol'ticamente efectivo de la demanda de

intervencin estatal del Congreso en los dominios legislativo y de control pol'tico&

generando de este modo vac'os tcnicos que progresivamente se de?an en manos

de los otros organismos constitucionales o estatales& los mismos que& ante las

ineficiencias tcnicas e institucionales del parlamento copan la escena estatal

desplazando as' la vigencia y eficacia del parlamento en la solucin de problemas

de 'ndole pblica que no sabe atender me?or. 3e trata de un concepto de la

funcin representativa desligado de los procesos institucionales& que parece ser

consecuencia de una visin del Congreso como agencia populista de atencin de

la demanda sin procesar.


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=a priorizacin del contacto externo de los congresistas tiene en ltimo trmino

fines electorales& 'ntimamente vinculados al propsito de mantener al

representante en una campa1a latente an entre fec,as electorales& disposicin y

alternativa que se agudiza cuando los congresistas organizan su estrategia de

accin y comunicacin con alto peso meditico. @o son extra1os los casos& por

e?emplo& en los que los congresistas conceden entrevistas a los medios en las

galer'as del ,emiciclo durante el desarrollo de una sesin& independientemente de

que al ,acerlo as' interrumpan el debate& o el silencio que suele reinar cuando se

concede un minuto de silencio para ,onrar el fallecimiento de algn persona?e

distinguido& o de que exi?an que se les reconozca el voto desde las galer'as para

alguna votacin en curso.

=a idea de que representar es alienar la atencin de las responsabilidades de los

representantes con las tareas estatales que debe cumplir el Congreso es una

forma de descuidar y tambin de incumplir el mandato& as' ese descuido e

incumplimiento consista en la parad?ica prctica de via?ar a las localidades e

intensificar el contacto con la poblacin. Cuando los via?es y el contacto se

anteponen a la contraccin que deben mantener personalmente los congresistas a

las tareas estatales sobre las que el Congreso tiene responsabilidades

constitucionales la consecuencia es el empobrecimiento en la gestin estatal del

Congreso. A ese empobrecimiento tambin es parte de la degeneracin del

rgimen democrtico que& por definicin constitucional& en el Per& es

fundamentalmente representativo. =as formas participativas en el rgimen

parlamentario en ltimo trmino desestabilizan y afectan la eficiencia y la

gobernabilidad del pa's cuando se pone por delante el esquema populista y

electorero en detrimento de la concentracin con la que deben emprender sus

funciones legislativas y de control pol'tico quienes deben representar al pueblo

ante el Estado.


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'. Selecci&n de e"as o "aerias de de(ae ! #oaci&n sin de)inici&n de los

principios* "eas* o(+ei#os que de(e cu"plirse progra"ada e

insiucional"ene en una agenda de largo pla,o

=a experiencia del unicameralismo se ,a caracterizado por la definicin de la

agenda de las sesiones segn criterios de coyuntura& reciprocidad entre las

distintas agrupaciones parlamentarias& o capacidad de agencia e influencia del

gobierno.

3egn esta lgica lo que se debate o vota en las Comisiones o en el Pleno no se

selecciona en base a la importancia o prioridad de los temas para alcanzar un

ob?etivo o meta nacional o institucional& sino en funcin de las distintas agendas delos actores interesados en atender demandas populares de las localidades o de

potenciales electores.

El pragmatismo conforme al cual se define la agenda es una metodolog'a de

operacin que limita el impacto colectivo de los productos que se debaten y

aprueban en el parlamento& los mismos que tienen escasa trascendencia nacional.

3in visin de futuro y sin perspectiva de colectividad dif'cilmente puede utilizarse

eficientemente el tiempo y los recursos en beneficio del pa's. Be a,' una

responsabilidad en la representacin que no practica el planeamiento de sus

actividades y procesos con vistas a la toma de decisiones que optimicen y

prioricen el traba?o representativo con fines pblicos.

3i bien la experiencia del planeamiento no ,a sido a?ena al parlamento nacional&

sta se redu?o al per'odo en el cual presidiera el Congreso Carlos 2errero Costa&

quien ba?o su conduccin lider el proceso de planeamiento estratgico para el

per'odo -!*-8& entre los diversos grupos parlamentarios y en el que

colaboraron adems los estamentos del servicio parlamentario. El esfuerzo de

planeamiento se complement con buen criterio con la aprobacin de las


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sucesivas ;gendas =egislativas ;nuales& en las que se prioriz los temas de

estudio y debate en conformidad con el plan estratgico multianual.

=a experiencia del per'odo liderado por Carlos 2errero Costa lamentablemente no

,a sido sostenida por los sucesivos per'odos. 3e trata de una buena prctica sin

continuidad por las 5esas 6irectivas de los per'odos siguientes. =a falta de visin

de futuro y la actitud aplastante de un tipo de actitud pol'tica que antepone la

coyuntura presentista& el pragmatismo rentista y el clculo de beneficios segn

una agenda difusa de intereses& o clientes& no claros ni declarados& son formas

que niegan valor pblico en proporciones alarmantes en los diversos procesos

parlamentarios.

-. Insu)icienes )ilros para seleccionar la calidad

de los producos ! resulados insiucionales

;s' como la tarea representativa tiene como una exigencia elemental la

identificacin de ob?etivos y metas colectivas de largo plazo& es igualmente una

prctica indispensable el establecimiento de estndares y caracter'sticas para el

ingreso o admisin de demandas de procesamiento institucional& no menos que de

estndares y caracter'sticas para la adopcin de acuerdos y conclusin de

productos o resultados corporativos.

Con el inicio del unicameralismo el Per cambia radicalmente su concepto

,istrico de parlamento. Probablemente el nico cambio ms importante y

esencial en el modelo que dise1a y aplica el rgimen que lider el ingeniero

2u?imori& pero que mantienen y agudizan los dems reg'menes desde entonces

,asta ,oy& fue acelerar y recalentar todos los procesos de produccin de debates

y resultados institucionales.


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6e a,' por e?emplo la significativa reduccin del tiempo para debatir y estudiar las

iniciativas que llegan como demanda externa& que ,a tra'do tambin como

consecuencia los escasos y pobres niveles de valor agregado en el procesamiento

de la demanda colectiva. =a aceleracin y recalentamiento generados por la

reduccin del tiempo de estudio y debate se concretan tanto en la eliminacin del

debate general como resultado del cual se determina si una iniciativa es admisible

y debe enviarse a una o ms Comisiones& y a cules& sustituyendo este paso por

la asignacin de dic,a tarea a un icepresidente en la 5esa 6irectiva& que

obviamente procede a su sola discrecin& sin el tamiz del debate plural entre

grupos parlamentarios que deber'a tener lugar en el Pleno.

6e manera similar la aceleracin y recalentamiento institucional que generapobreza en el valor agregado de la representacin& tambin ocurre con la

sustitucin de la modalidad de debate art'culo por art'culo de las propuestas que

contienen los dictmenes e informes de las Comisiones por un solo debate

proporcional de totalidad entre todas las agrupaciones& debate en el que se

atribuye facultades decisorias al Presidente de la Comisin& quien a su solo criterio

y discrecin puede determinar el texto que se somete a votacin. ; este arreglo

debe sumarse la inutilidad de la regla relativa a la obligatoriedad de la segunda

votacin& que en la prctica se exonera en ms del " por ciento de los casos& con

lo cual el proceso de recalentamiento se intensifica privando a los representantes

de espacios adicionales de prevencin& prudencia y reflexin.

3i a estas caracter'sticas se suma el recurso a los ata?os que prev el >eglamento

para exoneracin de env'o a Comisiones& de dictamen& de publicacin de los

dictmenes& de ampliacin de la agenda de la sesin& o de priorizacin en la

agenda& mediante sesiones virtuales de la 9unta de Portavoces que adopta sus

acuerdos con criterio ponderado y del nmero proporcional de representantes que

la integra& la consecuencia son alt'simos niveles de impredecibilidad en la calidad

de los resultados institucionales.


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Pero& adems& cuando existen los filtros que tienen el ob?etivo de asegurar

estndares en los distintos procesos parlamentarios& en la prctica del rgimen

parlamentario peruano se advierte y constata que si bien existen reglas y

requisitos para la presentacin de iniciativas& y para la presentacin de dictmenes

o informes& la gran carencia es el ,bito& la disposicin y la voluntad de que esas

reglas y requisitos se observen y cumplan. Predomina una actitud generalizada de

resignacin en los operadores que adoptan un estilo de comprensin mera y

puerilmente formal de unas y otros. 3e asume que el solo ,ec,o de enunciar el

requisito y organizar algn que otro argumento ba?o el ep'grafe exigido en el

>eglamento basta para que se den por cumplidos. =as instancias que examinan y

controlan los procesos de produccin de resultados institucionales asumen su

tarea con niveles ba?os de responsabilidad. A este tipo de actitud esta difundida ental grado que forma parte de la cultura que mina y agudiza el descrdito

parlamentario cuando se analizan o comentan el tipo& la materia o el nmero de

leyes que arro?a a la sociedad peridica y regularmente el Congreso& per'odo tras

per'odo.

. No e/ise e#aluaci&n* segui"ieno* ni conrol de calidad so(re la

e+ecuci&n e i"ple"enaci&n de los producos insiucionales

Precisamente en relacin con el incumplimiento de los requisitos de presentacin

otra grave carencia en el sistema representativo es que no existe modo de

comprobar que todas la venta?as y necesidades invocadas durante el proceso de

estudio y deliberacin se cumplen.

=a ausencia de datos verificables o medibles en el tiempo respecto de la situacin

existente antes de la presentacin de las proposiciones de ley0 la omisin de

estimados& clculos o pronsticos sobre el cambio y me?ora que representar la

ley que se propone como solucin eficaz de la problemtica existente0 y en

consecuencia la ausencia de evaluacin de la eficacia de la ley aprobada y vigente


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como alternativa para eliminar las inconveniencias sociales detectadas al

momento de proponerla& son incentivos para seguir usando el sistema

representativo sin ninguna responsabilidad respecto a la proliferacin desmedida

de normas sobre las que se desconoce su impacto en la colectividad.

El ocano de supuestos sobre las virtudes de las leyes& de este modo& mantiene la

calidad de la ley& y de los representantes que la producen con su voto& en una

situacin ilusoria o fantstica& porque no se llega a demostrar ni acopiar evidencia

respecto a la eficacia de las normas que se propusieron y aprobaron.

3i el Congreso es la agencia estatal natural en la produccin de la ley y tambin

en el control pol'tico del gobierno& debe esperarse que el propio Congreso sea lainstancia ms interesada en demostrar con transparencia de qu manera sus

productos y resultados ,an sido valiosos y se ?ustifica en los procesos conforme a

los cuales la demanda ,a sido transformada en un producto que me?ora

efectivamente la calidad de vida colectiva. 3in evidencia ni prueba de que los

productos son lo beneficiosos que se argument que pudieran serlo el Congreso

no tiene manera de acreditar que su intervencin ,a sido beneficiosa o

provec,osa para el pa's.

;s' como no ,ay manera de demostrar que las leyes ,an cumplido el ob?etivo en

razn del cual se afirm que era necesario aprobarlas& tampoco ,ay modo de

saber si las leyes se aplican segn se previ que deb'an serlo& ni de determinar si

la ley de presupuesto se aplica y rinde los resultados que se aprob que

generaran. 6e modo similar el propio Congreso carece de informacin sobre los

modos en los que tanto el gobierno como el aparato ?urisdiccional del Estado

interpreta y aplica las normas y las disposiciones aprobadas por la representacin

popular.

Esta carencia muestra un vac'o en la operacin del Congreso que no tiene

previsin en el dise1o organizacional& y cuya ausencia adems bien podr'a actuar


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como un espacio institucional que debe explotarse. 3lo cuando se evalan los

productos concluidos por una organizacin se aprende cmo puede me?orarse. =a

inexistencia de una metodolog'a que permita analizar la gestin institucional y el

valor colectivo que tienen los resultados y productos entregados a la comunidad

niega oportunidades de fortalecer y optimizar el desempe1o de la funcin

representativa que los congresistas realizan por cuenta de la comunidad ante el

Estado.

0. E/cesi#o n"ero de Co"isiones i"pide concenraci&n de los

represenanes en e"as prioriarios (a+o esudio* de(ae ! decisi&n

/n mal que se repite en la ,istoria representativa del Per es el criterio que se

utiliza para determinar el nmero de Comisiones que deben estudiar las iniciativas

legislativas. =as razones que determinan ese nmero var'an per'odo tras per'odo&

pero en general forman parte del ideario programtico del partido que gana una

eleccin& las mismas que refuerza y se complementan con el criterio reglamentario

que se1ala que las Comisiones se crean segn la estructura de sectores que

define el nmero y competencias de los ministerios en el Poder E?ecutivo.

Estos supuestos de dise1o organizacional se refuerzan con el incentivo y

conveniencia prctica que representa para los congresistas la posibilidad de

mayor acceso a puestos visibles que les permita actuar como voceros y agentes

de decisin ante los medios y ante el Pleno del Congreso. >educir el nmero de

Comisiones ,ace inevitablemente ms ruda y re1ida la competencia entre las

expectativas de visibilidad meditica y pblica. A a ello se suma que quienes se

resisten a permanecer en grados variados de anonimato son quienes se opondrn

a reformar el >eglamento si lo que pretenden es contar con la expectativa y

oportunidad de ser directivo de alguna Comisin durante el per'odo para el que fue

electo.


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=a consecuencia es que el contexto no resulta de los ms favorables para que la

reproduccin de la debilidad organizacional se supere o elimine. ; lo cual se suma

que son quienes pretenden llegar a un puesto en la 5esa 6irectiva del Congreso

los que necesitan mantener alto y cultivar el mayor nmero de Comisiones& porque

de ese modo tienen ms posibilidades de negociar y transar las ad,erencias que

necesitan para que aumente el nmero de votos y posibilidades de ser electos. El

sistema de dficit& de esta manera& reproduce un c'rculo vicioso que afecta la

calidad del proceso representativo.

DPor qu se le atribuye la capacidad de disminuir la calidad del proceso

representativo a este factor 2undamentalmente porque el mayor nmero de

Comisiones& en relacin con el nmero de congresistas& tiene por efecto&irremediablemente& el mayor nmero de puestos que cubrir y atender por el

con?unto de representantes& porque esos puestos se distribuyen

proporcionalmente entre las agrupaciones parlamentarias. ; mayor nmero de

Comisiones se sigue tambin mayor exigencia a las agrupaciones para quedar

proporcionalmente representadas en los puestos que se les reservan.

Fanto mayor es el nmero de Comisiones tambin mayor es la exigencia para las

agrupaciones con menor nmero de miembros& porque siendo pocos tendrn que

mantener presencia en ms puestos. =os grupos parlamentarios con mayor

nmero de miembros cubren la mayor exigencia de presencia en puestos

delegando su espacio representativo entre los congresistas cuyo tiempo no resulta

partidariamente tan relevante& o entre los que s' son relevantes pero pueden

quedar cubiertos mediante el rgimen de las suplencias.

=a consecuencia ineludible& por lo tanto& es que el exceso de puestos por cubrir

debilita la posibilidad efectiva de responsabilizarse respecto de los temas y

asuntos que debe conocer cada Comisin. ; mayor nmero de puestos por cubrir

por cada congresista aumenta tambin la exigencia de operar de manera

informada& conociendo el fondo de los distintos temas de la agenda& as' como el


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tipo de posicin pol'tica que deber sostenerse durante la etapa de estudio y

anlisis por cuenta de la agrupacin a la que se pertenece. El resultado es que& o

los congresistas se ausenten por falta de tiempo& que se los reemplace por sus

suplentes& que cumplan parte importante de su funcin quienes actan como sus

asesores o personal de confianza& que simplemente asistan para evitar que se les

descuente la falta en sus ingresos mensuales sin llegar a participar de manera

significativa o a participar de manera desinformada% en los debates& y que al

momento de votar voten sin conocer el fondo de la materia& sin calidad de

compromiso& o simplemente se abstengan.

/n sistema con estas caracter'sticas debiera significar que quienes pretenden

me?ora la calidad del rgimen representativo debieran poner las condiciones paracambiarlo reduciendo o eliminando los arreglos que conducen a su ineficacia y& en

consecuencia& a da1os pblicos para la colectividad a la que representan. 3in

embargo& a1o tras a1o y per'odo tras per'odo el mismo sistema se reproduce

privilegiando la nocin pragmtica de que ms conviene mantenerlo en razn al

rgimen de incentivos que permite la transaccin o negociacin de respaldos en la

aspiracin de quienes pretenden ocupar un puesto en la 5esa 6irectiva que se

elige anualmente.

2. %isorsiones de las suplencias

=a exigencia de asistencia durante las sesiones del Pleno y de las Comisiones

produce inevitablemente ausencias. =as ausencias se convierten en signo de

incumplimiento& torpeza funcional& rela?o tico o negligencia. @aturalmente a los

congresistas y a los grupos parlamentarios les incomoda verse en la posicin del

faltoso o de quien tolera o condona la irresponsabilidad en el cumplimiento de un

mandato constitucional y popular.


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Para acu1ar la imagen de la responsabilidad se previ en el >eglamento la figura

del suplente en la membres'a a las Comisiones. =a idea central es que para no

perder la proporcionalidad en las votaciones los grupos parlamentarios pueden

acreditar un orden de reemplazo de los titulares por quienes los sucedern cuando

exista impedimento o dificultad de asistir de la 'ndole que fuera. =a suplencia

surge cuando un miembro de Comisin enferma o via?a y no puede asistir& tanto

como si durante la sesin debe salir de la sesin para ir a su 6espac,o& a una

conferencia de prensa& para conversar fuera de la sesin o para atender

necesidades biolgicas indelegables.

Confiar que detrs de un titular ,ay un suplente permite en efecto mantener

relativamente el equilibrio entre las posiciones pol'ticas en relacin al voto y a lasdecisiones de la Comisin& pero no es til para generar un nivel de debate

suficientemente informado. Fampoco es til para asegurar la legitimidad de los

acuerdos de las Comisiones& porque el principio de que los grupos parlamentarios

puedan mantener la proporcionalidad entre ellos no elimina las discordias o

discrepancias irresueltas al interior de los propios grupos. =os inadecuados niveles

internos de integracin o disciplina& y la inexistencia de espacios de discusin al

interior de los grupos para asumir una posicin colectiva respecto de los temas

cotidianos de las Comisiones& resulta en la posibilidad de que no exista

consistencia& primero& entre la posicin del titular y del suplente& y luego entre la

posicin que uno u otro sostengan durante el debate en la Comisin y la que sus

voceros o los distintos miembros del grupo asuman en el debate en el Pleno.

=a falta de representatividad de los grupos parlamentarios en las Comisiones&

consecuencia de grados significativos de indisciplina o de inco,erencia

organizacional& genera que las suplencias se conviertan en una alternativa cuya

nica virtud consista en la ocupacin f'sica de puestos para evitar el descuento de

los titulares cuando no pueden estar presentes en una sesin. 4bviamente este

tipo de Gventa?asH ms parecen un recurso para eludir el cumplimiento de un

mandato cuyos extremos son especialmente ms grandes entre otras cosas


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porque los propios congresistas se convierten en v'ctimas de la lgica rentista en

razn de la cual prefieren tener ms Comisiones y no las que sean temticamente

necesarias en funcin del nmero de grupos y de las posibilidades efectivas de

sus miembros para asistir y participar de manera responsable e informada.

3. Anualidad de puesos direci#os

/na caracter'stica central de la gobernabilidad es la sostenibilidad de las

iniciativas& procesos y ob?etivos de las instituciones en el tiempo. Cuando los

ob?etivos y metas de las instituciones son definidas& dise1adas& establecidas e

implementadas con el concurso real y grados elementales de consenso entre losdiversos actores que operan las instituciones& los resultados pueden alcanzarse de

manera razonable y regular independientemente de los su?etos que actan como

titulares de las iniciativas y procesos institucionales.

=a ausencia de participacin efectiva de los actores& operadores y titulares de los

procesos& sin embargo& mella de manera esencial y trascendente la capacidad de

aplicacin de las iniciativas& de los procesos y de los ob?etivos. 3e convierten en

iniciativas& procesos y ob?etivos particulares definidos con el criterio coyuntural e

interesado de los actores& operadores y titulares que e?ercitan sus funciones con

criterio miope& maximizando el poder temporal que les corresponde durante su

mandato& independientemente del beneficio y del futuro del pa's.

Este ltimo es el caso de los puestos directivos que se elige con periodicidad

anual en la 5esa 6irectiva del Congreso. Porque el mandato en un puesto

directivo dura slo un a1o la visin regular y el propsito frecuente de los

congresistas es explotar y maximizar lo ms intensamente posible la capacidad

que les reconoce el sistema para disponer y tomar decisiones en las distintas

esferas directivas sobre las que tiene competencia la 5esa 6irectiva.


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=a lgica de este concepto directivo y de este tipo de funcionamiento tiene como

resultado que la agenda del Congreso queda sensiblemente orientada segn un

modelo coyuntural que sacrifica el uso de los procesos con una perspectiva que

asegure la agregacin de valor en la demanda que se transforma en productos

institucionales. El modelo coyuntural prioriza las solicitudes de accin colectiva de

acuerdo a los requerimientos particulares de la agencia en que se convierten los

intereses electorales de los congresistas. =a agenda es una relacin de intereses

particulares sin ms ,orizonte ,istrico que el que de satisfacer los grupos de

inters local o nacional con los que cultiva algn v'nculo& principalmente de

finalidad electoral& el representante.

Cuando existen m'nimos institucionales perceptibles y compartidos& segn unavisin de futuro y de largo plazo& es posible armonizar la dimensin electoral que

afecta la intervencin o accin parlamentaria. Cuando la esfera prospectiva del

mandato se minimiza o no existe slo queda la posibilidad de reducir el mandato a

la complacencia de los beneficios e intereses de quienes generan la expectativa

de una relacin electoralmente positiva o satisfactoria.

En este escenario la anualidad de los puestos directivos complota con otros

factores propios del dise1o o de las prcticas organizacionales que ocasionan

fallas cr'ticas en la operacin de la institucin representativa. ;dems de los

graves efectos que ocasiona agendar materias sin ningn tipo de concierto ni plan

colectivo& conforme al cual se priorice qu es institucionalmente ms importante y

qu exige la atencin de los planes de traba?o& de estudio y de debate de las

Comisiones y del Pleno& el per?uicio que incidentalmente causa es el reforzamiento

de otras ineficiencias organizacionales como las que se ,a referido en relacin con

el nmero de Comisiones y con la atomizacin de las agendas de stas que se

establecen con una lgica feudal& como si cada una fuera una isla desconectada

del Pleno o& peor an& como si el Pleno fuera el espacio que cada una debe

conquistar para formalizar los arreglos alcanzados en la provincialidad marginal de

su mbito.


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El resultado natural es una prdida de sinergia organizacional lamentable& a lo que

se suman tambin lamentables grados de ineficiencia institucional que significan

en ltimo trmino un grado penoso de irresponsabilidad en el e?ercicio pol'tico del

mandato representativo por quienes reciben autorizacin del pueblo para actuar

por su cuenta y en su inters.

4. Insu)iciencias del de(ae en el Pleno

4tra forma de agravar las carencias del rgimen representativo ,a sido la reforma

que tuvo por propsito reducir el nmero y extensin de los debates en el Pleno&cuyo supuesto fue la desconcentracin de competencias deliberativas y

transaccionales del Pleno para trasladrselas al sistema de Comisiones.

3i el peso e importancia que ten'a el Pleno en el debate parlamentario se asign a

las Comisiones era previsible que& si no se introduc'an reformas trascendentales

en el rol de esta etapa del proceso& el ob?eto o finalidad deliberante del Pleno

representar'a un grave revs en la funcin del parlamento y del rgimen

representativo como instancia de debate plural en la que se tomaban las

decisiones finales que se entrega a la sociedad.

=as Comisiones ,an adquirido en la actualidad un papel muy parecido al que en

algn momento cumpli el rgimen feudal& porque la desconcentracin del Pleno

,a causado el sobredimensionamiento de su papel& y de modo singular el de los

Presidentes de Comisin que tienen competencia para aceptar su?eto a su nico

albedr'o las modificaciones propuestas durante el debate en el Pleno. Cuando el

rgimen de Comisiones no est en condiciones de garantizar la eficiencia del

proceso de agregacin de valor& de acopio extenso y plural de fuentes de

informacin& ni de siquiera asegurar que son los congresistas miembros de

Comisin los que personalmente investigan& estudian y preparan su participacin e


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intervenciones en el debate& cuando estas condiciones no se cumplen lo que

quiera que de ellas depende para que el Pleno debata se construye sobre una

base falsa y defraudatoria.

Por esta razn es que las reglas de debate que eliminan la discusin sobre la idea

general de las proposiciones y la evaluacin de los requisitos de admisibilidad o

procedencia constitucional y reglamentaria se convierten en una puerta abierta

para el procesamiento laxo de propuestas normativas& conforme al cual se

transfiere a las Comisiones alternativas legislativas impropias o inconvenientes. =o

anterior se agrava cuando los dictmenes adoptados en sesiones de Comisin en

las que no solamente los miembros no son suficientemente representativos de sus

grupos& sino que participan sin conocer adecuada ni informadamente la materiasobre la que intervienen& si acaso concurren y no acontece que quien vot fue el

suplente que tampoco tuvo oportunidad de informarse satisfactoriamente respecto

de la naturaleza& alcances y efectos que se pretende lograr con la propuesta ba?o

anlisis y discusin.

A a ello debe a1adirse que luego de un debate ligero sobre la totalidad de la

iniciativa dictaminada en el que puede muy bien ocurrir que el tiempo asignado a

los grupos con menor cantidad de integrantes no pase de cinco minutos&

independientemente de cun extensa sea la iniciativa% el texto aprobado por el

Pleno quede su?eto a la decisin tcnica que acepte el Presidente de la Comisin.

=a revisin que sobre el texto final aprobado realizaba antes la Comisin de

>edaccin es ,oy obsoleta. @o se utiliza.

=a suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no es

asegurar la aprobacin de normas socialmente convenientes o necesarias& sino

cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayor'a convierta en

ley lo que quiera que ,aya sido incluido en la agenda de la sesin& sin plan alguno

ni ob?etivos nacionales o institucionales que ,ayan sido materia de acuerdo por las

fracciones parlamentarias. 6e a,' el abultamiento de leyes cuya tramitacin y


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aprobacin sean formalmente irrefutables& pero que concreta y materialmente

sean de dudosa necesidad y conveniencia. 5ientras los operadores del proceso

legislativo no ordenen su accin institucional segn una visin de lo que se quiera

para el pa's& conforme a la cual se prioricen las tareas y planes de las Comisiones

y del Pleno en un cronograma de estudio& deliberacin y votacin& es muy

probable que sigan pasando por leyes propuestas mal concebidas& peor

evaluadas& psimamente discutidas en el Pleno y redactadas sin garant'as

adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente acordado.

15. E/ceso de delegaci&n represenai#a al personal de con)ian,a

Basta el a1o !"## ningn representante& excepto limitadamente los que

integraban las 9untas 6irectivas de las Cmaras ten'a posibilidad de contar con

personal de confianza contratado a su servicio. Ese a1o se toma la decisin de dar

facilidades y apoyo a los 6espac,os individuales de 6iputados y de 3enadores de

contratar a un asesor y a una secretaria. En esta condicin operaron todos los

6espac,os ,asta el a1o !""-. ; inicios del Congreso Constituyente de !""$ se

mantiene la misma dinmica de apoyo con personal de confianza& y

progresivamente se aumenta la cantidad de personal en los 6espac,os.

El a1o -!& que coincide con el uso de la modalidad de distrito mltiple para la

eleccin de los congresistas& empieza el aumento de la cantidad de personal de

confianza en los 6espac,os ,asta llegar a un nmero nominal que llega a oc,o

puestos. 6e esta cantidad de puestos algunos cuentan con un rgimen flexible&

conforme al cual es posible desdoblar las plazas entre varios colaboradores. =a

flexibilidad ,a generado una tendencia a desdoblar las plazas que en algunos

casos est fuera del control institucional& porque se mane?a a base de arreglos

particulares en el 6espac,o de cada congresista& porque con la remuneracin

reconocida a un mismo puesto se contrata a dos& tres o ms personas que


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reportan o establecen algn tipo de v'nculo slo con el 6espac,o de un

congresista.

En paralelo al esquema generalizado del rgimen de apoyo se ,a producido otra

tendencia simultnea& que consiste en el progresivo deterioro de la

institucionalidad en el apoyo que presta el servicio parlamentario como cuerpo

especializado que reporta fundamentalmente al Estado y no a una fuerza pol'tica

ni persona en particular. El deterioro del servicio parlamentario puede plantearse

como una consecuencia del progresivo aumento del papel ?ugado por el personal

de confianza.

En efecto& en la medida en que el personal de confianza de los 6espac,os ,a idoen aumento ,a crecido tambin la expectativa de este personal de incorporarse al

servicio parlamentario con el ob?eto de ganar y acceder a las venta?as de

permanencia que son propias de la indeterminacin en el plazo de contratacin del

servicio parlamentario.

Cuando en el Congreso slo exist'a la nocin del traba?o estatal prestado por el

cuerpo de personal con experiencia en los procesos parlamentarios quienes

integraban la planta sol'an contar con el e$pertisey destrezas que los calificaban

para desarrollar sus funciones de manera neutral a quienes quiera que fueran las

mayor'as parlamentarias. 3in embargo& con el aumento de personal de confianza

y de las expectativas que ste trae consigo& progresivamente el servicio

parlamentario es repoblado con una lgica de funcionamiento y operacin segn

la cual la atencin se sesga en razn del origen pol'tico del personal de confianza

que ingresa al servicio parlamentario.

Parte de esta lgica se ,a agudizado rgimen tras rgimen a punto tal que& contra

toda tendencia previa& en la estructura orgnica del servicio parlamentario se ,a

pervertido la nocin de la l'nea de carrera y el acceso a las posiciones de direccin


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,oy pueden ser ocupadas indiferentemente a la experiencia o capacidades

organizacionales que los puestos requieren.

3in embargo& adems del efecto que la creciente presencia e impacto del personal

de confianza causa en el servicio parlamentario& se nota otro efecto quiz ms

grave en el sistema representativo del rgimen unicameral. Este efecto es el

relacionado con la mayor dependencia que tienen los congresistas del personal de

confianza& del que se valen con cada vez mayor intensidad para cumplir con el

mandato popular recibido.

3i bien es cierto los congresistas son quienes en ltimo trmino toman las

decisiones y se responsabilizan por ellas& y por lo tanto no pueden excusar susresultados en las deficiencias que pudieran existir en su eleccin o designacin del

personal cuya contratacin requieren& la delegacin que efectan en el personal

de confianza tiende a desvincularlos con la operacin propiamente dic,a de los

procesos parlamentarios en curso& porque se incrementa su dependencia de la

visin& capacidades& experiencias& ,bitos y percepciones del personal que

cumple tareas asociadas a las funciones propias del mandato representativo.

El resultado es que a diferencia del representante que existi en el Per ,asta el

a1o !"##& cuando cada uno ten'a que ,acerse cargo personalmente de las

responsabilidades y tareas propias del estudio y debates en las Comisiones o en

el Pleno& con el aumento relativo de un tipo de representante con mayor nexo con

las localidades que con la problemtica propiamente estatal consecuencia del uso

del distrito mltiple en la eleccin de los congresistas& en reemplazo del distrito

nico o nacional que rigi entre !""+ y el a1o -%& el representante que llega al

Congreso a partir del a1o -!& con abundante apoyo de personal de confianza en

sus 6espac,os& el grado de desentendimiento personal y estrec,o con las

funciones in,erentes al mandato ,an aumentado. Por lo tanto tambin debe

anunciarse una forma de degradacin en la calidad del ya dbil v'nculo


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representativo entre el congresista y labores constitucionales y estatales que debe

cumplir.

Puede verse entonces dos efectos notables que resultan del abuso de la prctica

que consiste en facilitar el traba?o parlamentario mediante la contratacin de

personal de confianza. Primero& se ,a debilitado la calidad de los servicios que el

servicio parlamentario presta al Estado. A segundo& se ,a debilitado la contraccin

que los representantes prestaban antes al v'nculo con las funciones que les

corresponde cumplir.

Es un caso pues en el que el exceso de ayuda ,a supuesto una forma de

superproteccin del mandatario que se convierte en una causa del deterioro delrgimen representativo a nivel estatal por las debilidades que ,a creado en el

servicio parlamentario% y a nivel de los operadores de las funciones

constitucionales por la desatencin progresiva que resulta de la menor

contraccin personal del congresista con las tareas que debiera desempe1ar sin el

elevado grado de delegacin que protagoniza su personal de confianza%.

=a situacin descrita exige una tarea quirrgica importante& de manera que no se

desvirte ms el margen de apoyo que puede recibir un congresista. El ncleo

central de la responsabilidad parlamentaria es representar al pa's en el e?ercicio

de las funciones constitucionales prescritas& esto es& legislar y controlar al

gobierno. Esa es la esencia de la democracia representativa y obviar este

mandato es una forma tambin de negar tanto formas democrticas de gobierno&

como la modalidad representativa prescrita en el texto constitucional

Iuiz un modo de enderezar el sesgo y distorsiones actuales lo sea reducir al

mximo la modalidad de apoyo a los 6espac,os minimizando el nmero de

puestos asignables& pero a la vez fortalecer el centro de gravitacin de los grupos

parlamentarios proveyndolos de equipos multidisciplinarios que los ,abiliten en el


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proceso de toma de decisiones representativas en los diversos rganos de los que

son miembros sus integrantes.

II

LO6UE%E7EEVITARSE8NO%E7ETENERLU9ARENEL7ICAMERALISMO

=as lecciones aprendidas del bicameralismo son fuente importante para rec,azar

algunas modalidades de su funcionamiento que no garantizan la optimizacin del

rgimen representativo peruano. =a existencia de un rgimen unicameral durantems de - a1os de?a ver vac'os y aspectos indeseables cuya reparacin parece

urgente y necesaria. =a cuestin es determinar qu es lo que no se quiere que

tenga el rgimen bicameral si se lo propone como una alternativa eficaz para

superar las carencias y prctica representativa del unicameralismo que se ,a

mantenido desde su aparicin a fines del siglo JJ.

=as siguientes pueden ser algunas de las caracter'sticas que ser'a deseable evitar

que tuviera un rgimen bicameral en el que no se repitan las fallas ,istricas y en

lo posible se eliminen o neutralicen las deficiencias y limitaciones observadas

durante la experiencia del unicameralismo.

1. Redundancia represenacional

/na primera y bsica leccin es evitar que las dos cmaras sean elegidas sobre la

misma base electoral territorial& gremial& o estamental%& para evitar que una y otra

operen como mellizas duplicando en el sistema estatal el mismo origen electoral.

3i alguna venta?a debiera tener el bicameralismo ser'a la ampliacin de la base


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plural en la representacin de la comunidad ante el Estado& lo cual es una forma

de me?orar la calidad representativa del rgimen pol'tico.

=o que exige esta condicin es que se defina un origen distinto para la segunda

Cmara& que no suponga la eleccin de sus miembros en circunscripciones

departamentales. =a opciones bsicas son compensar el origen y base local que

es propio del distrito mltiple con el origen nacional y genera del distrito nico para

la segunda Cmara& la misma que adems puede integrar otro tipo de

representantes cuya designacin se genere mediante un proceso de agregacin

corporativa basado en la participacin de etnias& gremios& o instituciones. =a

eleccin mediante la frmula del distrito nacional representa una variacin

importante que compensa la tendencia al localismo propia del distrito mltiple& y lapresencia de representantes tnicos& gremiales y corporativos ampl'a el espectro

de la diversidad de origen del poder en cumplimiento del principio representativo.

$. Reierancia )uncional

Es tambin una leccin de la ,istoria del bicameralismo que las dos cmaras no

cumplan ambas las mismas funciones& reiterando la segunda lo que la otra ,ace.

Contra el criterio generalmente repetido& es intil& estril e ineficiente la nocin de

Cmara revisora que duplica y superpone simtricamente todas las funciones de

la otra. Cuando las dos Cmaras repiten las mismas funciones no slo se pierden

oportunidades de desarrollar y ofrecer productos institucionales distintos y de

me?or calidad& sino que la yuxtaposicin de los dos rganos en el cumplimiento de

las mismas funciones no ?ustifica la inversin social en el rgimen representativo

del sistema pol'tico.

3uele argumentarse que el bicameralismo aumenta la capacidad reflexiva del

rgimen representativo& porque la Cmara revisora o detiene o retrasa las prisas

del unicameralismo& o me?ora la calidad de los resultados esperables terminados


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por la primera Cmara. 3iendo innegable& y ms all del ,ec,o f'sico de que

duplicar el proceso legislativo en dos instancias ,ace ms lenta la produccin de

resultados& esa visin del bicameralismo asume como cierto el supuesto de que el

mayor nmero de veces que un mismo asunto es revisado permite ms

oportunidades de evitar errores. El supuesto parece basarse& sin embargo& en una

la falacia que consiste en que el nmero de veces que un tema se debate

aumenta la capacidad reflexiva de la agencia.

=a reflexin tiene poco que ver con el nmero de pasos que un mismo asunto se

plantea& porque sea una o ms Cmaras no es una propiedad in,erente al

proceso ni a las Cmaras que el producto me?ore. =a reflexin depende& en

realidad& de la capacidad de los operadores de los procesos y de los miembros delas Cmaras. /na sola Cmara puede ser ms reflexiva que tres& y un solo

individuo puede tambin serlo ms que cien. 3i los partidos realizan a cabalidad el

entrenamiento y ,abilitan a sus militantes para competir en el sufragio electoral& la

seleccin que ellos realicen es la me?or garant'a para la calidad del parlamento. 3i

los perfiles para ocupar los puestos representativos se descuidan y los partidos

presentan a candidatos cuya capacidad y competencias son insatisfactorias el

descuido no puede salvarse con el dispendio que significa aumentar el nmero de

Cmaras porque la mayor cantidad de representantes carentes de destrezas

representativas no asegura me?ores resultados en la institucin parlamentaria.

3i la premisa y la decisin tomada es que el rgimen es bicameral& una condicin

bsica del dise1o de su funcionamiento es que cada rama del parlamento asuma

funciones distintas y no se repitan las mismas en ambas. =a distribucin de tareas

y de responsabilidades se basa en el principio de que las unidades

organizacionales en que se convierten cada una de las ramas del parlamento son

ms tiles si se especializan y comparten las diversas tareas y actividades que

permiten el e?ercicio ms productivo y eficiente posible de la representacin. =a

yuxtaposicin de las mismas tareas en los dos rganos del parlamento anula las

virtudes de contar con dos Cmaras.


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Es cierto que ,istricamente y operativamente la experiencia ,a sido y sigue

siendo que una Cmara acte como revisora de la otra. Este dise1o tiene especial

sentido en los pa'ses con una clara delimitacin de los distintos or'genes

representativos& como ocurre en la divisin de Cmaras en el >eino /nido& o como

acontece en la mayor'a de pa'ses de rgimen federal.

3iendo deseable que cuando ,ay dos Cmaras se generen sinergias y formas de

coordinacin y colaboracin& esta necesidad y deseo aumentan de modo

significativo en pa'ses de rgimen unitario de gobierno. Ello exige una actitud y

posicin ms innovadora& imaginativa y creativa en el proceso de dise1o de un

modelo bicameral& porque no obstante las diferentes frmulas basadas en elorigen de las Cmaras segn distinto tipo de circunscripcin o distrito& la

diversidad de origen puede seguir siendo un arreglo deficiente si ambas ramas del

Congreso se limitan a duplicar mecnica y simtricamente prcticamente las

mismas funciones o tareas por las que es responsable la institucin

representativa.

En concordancia con esta l'nea y lgica se requiere definir y plantear las

situaciones o casos ms relevantes que permitir'an distribuir las funciones entre

cada una de las Cmaras de forma que slo de modo excepcional o extraordinario

una de ellas revise los acuerdos de la otra antes que se tenga una iniciativa o

propuesta por corporativamente definitiva.

'. Ausencia de especiali,aci&n org:nica en los per)iles de puesos

Para que el bicameralismo tenga la propiedad de convertirse en un modelo

organizacional superior al unicameral ser necesario que el plantel de

representantes que acceda a los esca1os de una y otra Cmara no se diferencie

nicamente por la edad de sus integrantes. 3i se admite como parte del modelo la


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conveniencia de evitar la reiterancia funcional& es congruente con esa lgica que

quienes sean miembros de ellas renan como requisito las capacidades y

competencias propias del perfil de los puestos que permitirn el ptimo

funcionamiento de la especialidad en cada una de ellas.

Esta caracter'stica tiene una dificultad normativa& porque de acuerdo al tipo de

Estado y sociedad que la Constitucin establece el derec,o pasivo de

participacin pol'tica reconoce la capacidad de cualquier peruano de acceder a un

puesto representativo a condicin de que& adems de tener la condicin de

ciudadano mayor de edad y de origen peruano& sin in,abilitacin de los derec,os

pol'ticos y civiles& tenga una edad determinada. Cualquier otro requisito basado en

caracter'sticas espec'ficas tendr'a la dificultad de ser considerado una forma dediscriminacin o de impedimento de acceso al e?ercicio de la representacin

pol'tica de la sociedad.

=a experiencia contradice el principio constitucional& porque durante el e?ercicio del

mandato representativo se observa y constata que la radicalidad de apertura en el

acceso genera severas deficiencias y distorsiones en el cumplimiento de las

funciones estatales que le corresponde a la institucin representativa. 6e todas las

deficiencias quiz la ms notable es la insuficiente experiencia o competencias en

gestin pblica y en el marco de operacin constitucional del Estado. =as

capacidades adquiridas en la diversidad de actividades que forman parte de la

esfera o dominio privado pueden contribuir complementaria y aleatoriamente en el

cumplimiento de tareas representativas& pero el desempe1o eficaz del puesto

requiere el entendimiento y comprensin cabal de los parmetros y condiciones

propios de la dimensin pblica del Estado.

3i bien es cierto los talentos desarrollados en la actividad privada no deben ser

materia de forma alguna de discriminacin contra actividades y personas exitosas

en aqulla& el e?ercicio efectivo de un puesto representativo s' demanda una


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formacin& aprendiza?es& capacidades& ,abilidades y actitudes compatibles con las

tareas y cultura propia del Estado.

; partir de las dos premisas anteriores& esto es& la ausencia tanto de redundancia

representacional por origen que las Cmaras tengan un origen electoral distinto

conforme al cual la visin de quienes resultan elegidos no duplica el localismo al

que tiende la Cmara de 6iputados elegida por distritos mltiples% como de

reiterancia funcional que exista distribucin efectiva de funciones y tareas en un

esquema asimtrico que niega el modelo de Cmaras revisoras%& la consecuencia

es que el mismo modelo especifique el distinto tipo de perfil que se espera que

cumplan quienes sean miembros de una y otra Cmaras. =a cuestin es cmo

definir esos perfiles de puestos y competencias sin a la vez afectar el principio dela libertad de acceso a un puesto representativo que reconoce la Constitucin.

El dilema no tiene una solucin normativa sino operativa y supone la interaccin

entre tres factores cr'ticosK el Estado& el Congreso y los partidos pol'ticos. 3egn el

rgimen pol'tico nacional la actividad estatal se sustenta en el principio del origen

representativo del poder popular en la repblica. =os partidos pol'ticos son la

agencia natural de seleccin de los cuadros de candidatos entre los que el pueblo

elige. Por esta razn los partidos se convierten en la agencia especializada en la

definicin de los potenciales representantes. Para que cumplan esta misin deben

contar con los medios razonables para ,onrar la misin que el rgimen pol'tico les

conf'a.

/na vez establecidas las distintas funciones y tareas propias de cada una de las

Cmaras empieza la programacin del entrenamiento y capacitacin en los

partidos pol'ticos& de forma que optimice el valor agregado que debe potenciar con

la certificacin de calidad de los candidatos que presente en las elecciones

parlamentarias. Con el proceso de certificacin que debe otorgar y garantizar el

partido se cumple con la exigencia in,erente a la especialidad pol'tica de cada una

de las Cmaras& porque a los requisitos constitucionales relativos a la edad& la


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nacionalidad y la ,abilitacin pol'tica se agregan los que ,ayan contribuido a

aportar los partidos con el proceso de entrenamiento& capacitacin y certificacin

con el que selecciona a quienes propondr como candidatos.

Cuando el perfil de puestos y competencias de cada cmara asegura la

aproximacin a la visin de un futuro pol'ticamente ms representativo y

productivo en el parlamento nacional se estrec,a la brec,a entre lo deseable y lo

factible. Cuando existe la oportunidad y la voluntad de revisar la situacin del

rgimen representativo que ,a resultado como consecuencia del unicameralismo

lo peor que podr'a ocurrir ser'a desperdiciar la ocasin sin innovar y proponer

alternativas que no repitan los errores del bicameralismo. El ob?etivo en una

coyuntura de reforma es descubrir espacios inexplorados de actuacin eintervencin que fortalezcan la posicin institucional del rgimen representativo.

@o recurrir mecnicamente a dise1os obsoletos que fueron probablemente

ptimos cuando se los propuso ,ace tres siglos o ms. El desaf'o consiste en

concretar las venta?as del bicameralismo segn un tipo y dise1o organizacional

capaz de generar mayor valor y me?ores resultados pol'ticos tanto que el

unicameralismo vigente como el que limitadamente ser'a capaz de ofrecer un

bicameralismo definido segn el criterio clsico de las cmaras revisoras.

-. %e(ilia"ieno de la agencia de iner"ediaci&n

En la medida que parte importante del peso que se pone en el xito de la reforma

en el rgimen representativo se fi?a en el dif'cil y complicado proceso de

entrenamiento& capacitacin y certificacin que se encomienda a los partidos

pol'ticos& se deduce que lo menos deseable ser'a cargar a estas organizaciones

con exigencias y responsabilidades sin proveerlos de los medios necesarios para

que cumplan su misin. Privarlos de medios ser'a una forma de negar la visin de

futuro de la que se parte.


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Por lo tanto& para que la instancia partidaria pueda asumir su responsabilidad y

garantizar razonable y confiablemente que los perfiles de puestos y competencias

son suficientemente asegurados con los candidatos que postulan al pueblo en el

proceso electoral& el propio sistema pol'tico debe respaldar el rol que se les

asigna.

=os frentes de apoyo para la labor de los partidos pol'ticos son varios. En primer

trmino parece ser de ayuda especial el reconocimiento de la atribucin plena de

facultades para integrar las listas de candidatos segn la certificacin que estn

dispuestos a ofrecer a la sociedad. Para ello es deseable la modificacin del

sistema electoral de forma que las listas sean cerradas y bloqueadas& de manera

que no quepan variantes que los exima de mane?o en el desempe1o de lasfunciones parlamentarias. 3i se espera que se responsabilicen de la certificacin

que otorgan y de las competencias que garantizan en el e?ercicio de los puestos&

no puede privrselos de medios cr'ticos para llegar a puestos representativos

segn las prioridades y orden de calificacin conforme al cual se llega a una lista

de candidatos.

=as supuestas e ilusorias venta?as del voto preferencial representan el detrimento

de la capacidad de gestin de los partidos& a los que se condena a invitar a

quienes les me?oren oportunidades de ganar la eleccin sea mediante el

financiamiento de las campa1as o mediante el arrastre de popularidad de figuras

sin vida partidaria. El voto preferencial es un incentivo para la perversin de la

lgica partidaria& que slo los debilita y los somete a la complacencia utilitaria.

En segundo trmino& convenios de capacitacin con instituciones educativas. =a

necesidad de opciones de capacitacin va asociada con la generacin de

oportunidades entre las escuelas de formacin especializadas en gestin de la

demanda pblica y en organizacin de la estructura estatal. =a temtica de la

gobernabilidad y del planeamiento prospectivo& las bases del funcionamiento

operativo del Estado& las reglas de organizacin constitucional del rgimen pol'tico


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y de manera especial las relativas a la naturaleza y caracter'sticas de la institucin

parlamentaria son parte de la malla de conocimientos en los que se espera la

certificacin con la que los partidos avalan al equipo de candidatos que propone al

electorado. =os partidos tienen la opcin de recurrir al entrenamiento in #ouse& o a

la contratacin de los servicios por instituciones educativas especializadas con las

que realicen la tercerizacin del entrenamiento. En cualquier caso existe un ncleo

indelegable a terceros constituido por el adiestramiento en la doctrina del partido y

en la formacin en actitudes y virtudes c'vicas y partidarias.

Fercero& financiamiento de la capacitacin y certificacin. 3er'a una pretensin

vana esperar que la reforma del rgimen representativo se basara slo en la

modificacin de la Constitucin o del >eglamento del Congreso. Emprender unareforma en ese nivel es una tarea vana& estril e improductiva. Cuando se

formulan alternativas para reformar el parlamento con las reglas que definen la

conducta y los procesos institucionales se equivoca el punto de gravitacin. =as

reformas del parlamento son pstumas o tard'as cuando el enfoque queda en la

sola redefinicin de los procesos parlamentarios o las reglas de operacin y

agregacin de valor de la demanda pol'tica. =a reforma empieza antes. A&

adems& no es gratuita.

En efecto ya es demasiado tarde para reformar el parlamento cuando se prescinde

que todos los procesos y reglas dependen de quienes las operan. El punto cr'tico

e institucionalmente ms gravitante es el papel que cumplen los partidos pol'ticos

en el proceso de capacitacin y de certificacin de los equipos de candidatos que

proponen al electorado. Pero ese proceso ni es gratis ni el barato. =os partidos se

organizan conforme a un tipo de asociacin en el que no se concibe el inters

lucrativo. 3e los concibe como instancias desprendidas y desinteresadas en la

ganancia. Pero por ms altruista que sea una organizacin su fin colectivo

requiere medios y recursos para alcanzarlo. Cuando ,ay mecenas que ofertan su

ayuda generosa los partidos tienen gran parte del problema solucionado& pero el

altruismo del mecenazgo no es precisamente un bien en el que la sociedad sea


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prdiga. Puede ,aber mecenas& pero mecenas desinteresados es una especie

todav'a ms complicado de encontrar.

Para compensar la dificultad de las tareas emprendidas por los partidos se ,a

planteado con alguna insistencia la necesidad de prever el financiamiento de

actividades de los partidos pol'ticos. =a propuesta tiene cr'ticas importantes

basadas principalmente en las deficiencias y vicios observados en la naturaleza

poco seria de las agrupaciones y movimientos que emergen como clubes de

aventureros que se lanzan al escenario pol'tico con la esperanza de satisfacer el

ego y deseo de fama& poder o dinero de quienes los impulsan con fines

eminentemente electoreros. 3in embargo& una propuesta integral basada en la

visin integral del sistema en el que los partidos ocupan un papel cr'tico generauna situacin significativamente distinta.

3i se tratara de asignar fondos pblicos a partidos que del nombre slo ex,iben la

etiqueta de una caricatura carece de sentido botar desaprensivamente los escasos

recursos pblicos en empresas de improvisacin pol'tica. =a situacin es en efecto

muy distinta si se concibe a los partidos como los principales garantes de la

operacin del rgimen representativo a travs de la certificacin que garantizan de

la capacitacin y ,abilidades de sus cuadros para desempe1ar eficazmente las

funciones representativas en el parlamento. @o es lo mismo asignar recursos para

desperdiciarlos en un esquema de partidos parasitarios& que invertirlos en el

potenciamiento de me?ores cuadros representativos educados y formados segn

la dinmica de cada uno de los partidos pol'ticos.

3in riesgos razonablemente asumidos no puede ,aber ganancias. Para que el

c'rculo vicioso rompa su espiral de experiencias indeseadas es necesario tomar

accin& confiar y apostar por el uso sano de una alternativa cuyo fin es curar el

rgimen pol'tico del mal que padece. 3i no se puede confiar en los ncleos

saludables de nuestra propia identidad colectiva no cabe ninguna esperanza. ;nte


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el fatalismo de derrotas prematuras es preferible emprender riesgos y luc,ar

desde la entra1a dura de la fe en nuestra propia condicin ,istrica y pol'tica.

Cuarto& apoyo de las instancias que deben validar el proceso interno de los

partidos segn el cual el acceso a una posicin como candidato no se entiende

como una forma de limitar el derec,o pol'tico a la participacin en los procesos

electorales derec,o igualitario a ser elegido%. 3e trata en buena cuenta del

e?ercicio de colaboracin y control ,ermenutico que realizan el sistema electoral a

cargo principalmente del 9urado @acional de Elecciones y de la 4ficina @acional

de Procesos Electorales& as' como los rganos ?urisdiccionales que forman parte

del Poder 9udicial y del Fribunal Constitucional.

@o es dif'cil suponer& imaginar ni prever que ms de una persona que se sienta

afectada por el proceso de definicin de las candidaturas a cargo de los partidos

pol'ticos recurra a cualquiera de estas instancias con el propsito de eliminar las

limitaciones fi?adas para optimizar la calidad del rgimen representativo. =a

interpretacin maximalista del derec,o pasivo de participacin y acceso a la vida

pol'tica le?os de afirmar la calidad de la vida democrtica tiende a convertir el

sistema pol'tico en un escenario proclive a la perversin o corrupcin de las

instituciones& costumbres y prcticas de organizacin colectiva.

3i una parte significativa del malestar y de la miseria del rgimen representativo lo

genera la necesidad de fondos para organizar las campa1as& o las ineficiencias

del voto preferencial& en la medida que inducen a los partidos a la prctica de

invitar a candidatos que los apoyen con el financiamiento o la postulacin de

personas de escasa significacin o valor para el partido& aunque de especial

utilidad para aumentar el nmero de sus esca1os& el bien pblico que se conf'a a

los partidos se anula cuando ellos mismos carecen de medios eficaces para

asumir directamente su responsabilidad sin los incentivos negativos de las

concesiones a las que el pragmatismo los fuerzan y obligan.


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. Susenar su e/isencia en ra,ones de pura ruina ! de inercia ;is&rica

@o parece un argumento slido reemplazar el proceso de indagacin e innovacin

organizacional de las ms importantes instituciones del Estado sustituyendo la

observacin y el anlisis del funcionamiento y resultados con la invocacin de que

el bicameralismo es una forma ms conveniente para el pa's por el solo ,ec,o de

que ello ,a ocurrido as' en la mayor parte de nuestra ,istoria.

3iendo innegable que los pa'ses tienen tradiciones y tienen una ,istoria en las

cuales se concretan el arraigo y la identidad colectivos& no es menos cierto que

unas y otra no son inmutables y exigen la adecuacin a las distintas necesidadesexternas e internas que los tiempos imponen. Conservar el perfil de las

instituciones no obstante las deficiencias colectivas que se observan y padecen en

nombre del arreglo o convencin que alguna vez se plante como deseable puede

convertirse en una decisin destructiva de los propios or'genes en los que se

basaron los arreglos y convenciones fundacionales.

Existe pues un innegable valor en la ,istoria del Per la afinidad con el

bicameralismo. El unicameralismo es ,istricamente una excepcin que se

construy fundamentalmente no para fortalecer la institucin parlamentaria sino

para facilitar las necesidades organizacionales del gobierno y del Poder E?ecutivo.

6e a,' que la velocidad de los procedimientos no ,aya me?orado la calidad de los

planteamientos ni de los resultados del debate y de la coordinacin parlamentaria&

sino precisamente todo lo contrario. El bicameralismo eleva los costos de

transaccin del gobierno con el Congreso& no slo por el nmero de Cmaras sino

tambin porque los liderazgos se duplican y& en relacin con el 3enado& se

me?oran.

Existen razones ,istricas para comprender el origen del unicameralismo y otras

para voltear la mirada una vez ms al bicameralismo. /nas y otras sin embargo no


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son suficientes cuando lo que se busca es una respuesta para la sostenible

gobernabilidad y el desarrollo futuro de nuestra colectividad con productos

representativamente ms idneos. 6e lo que se trata es de reconocer y denunciar

qu est mal para encontrar las razones por las cuales eso ocurre& para definir

una meta y ob?etivos segn los cuales comparar el desarrollo que nos proponemos

alcanzar& para establecer el proceso y las actividades que nos corresponder

realizar para anular las deficiencias encontradas& y para aproximarnos al estado

deseado que proyectamos en el futuro inmediato como nuestro destino.

III


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El bicameralismo puede efectivamente ser un instrumento de perfeccionamiento

de la misin representativa del Congreso. =o que debe precisarse es cul es el

espacio que no llega a cubrirse eficientemente con el arreglo unicameral que

puede cumplirse me?or con el bicameral. Est definitivamente le?os del

bicameralismo la pretensin de solucionar o de eliminar los dif'ciles problemas

representativos que confronta el parlamento peruano& porque su existencia no

tiene ese tipo de propiedad& y no existe una cura mgica ni milagrosa capaz de

sanar imperfecciones que nacen fuera de la sede de la institucin parlamentaria

como en los ciudadanos& como en los partidos pol'ticos& o como en el propio

sistema electoral%. =a cuestin es mantener la perspectiva de los problemas y la

capacidad de las alternativas institucionales para solucionar problemas concretos

y espec'ficos ms all de la ra'z de una situacin para la que el bicameralismo nollega ser su solucin.

=a alternativa del bicameralismo puede pues muy bien ser una respuesta

adecuada respecto de algunos de los problemas organizacionales de la institucin

parlamentaria& con la cual cabr'a me?orar la capacidad de gestin por la que es

constitucionalmente responsable el Congreso. El dise1o de esa alternativa debe

basarse& sin embargo& en la afirmacin plena del principio de democracia

representativa segn el cual los congresistas deben focalizar y concentrar el

e?ercicio de su mandato prioritariamente en las dos funciones estatales ms

importantes de la agencia representativa& la legislacin y el control pol'tico.

3i existen espacios organizacionales descuidados o inexplotados cabe identificar

con claridad qu y cmo ser posible que una segunda Cmara se especialice en

desarrollar las tareas desatendidas por el rgimen unicameral. =a principal

exigencia ser que el dise1o del rgimen representativo sea congruente con la

visin del Congreso que se desea recrear& y con los ob?etivos y tareas que formen

parte de sus funciones constitucionales.


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; partir de la visin y de los ob?etivos definidos a un trmino futuro debe definirse

el dise1o de la estructura organizacional con la cual se planea alcanzar las metas

y resultados institucionales. Parte de la congruencia organizacional supondr

luego la determinacin de los puestos y los perfiles de competencias necesarios

para que la estructura organizacional alcance los ob?etivos y metas& y realice las

tareas y actividades que los procesos institucionales requieran. 6e igual manera

es una exigencia adicional que los procesos se redise1en de forma tal que la

estructura operada con personal calificado segn los perfiles de puestos asegure

la agregacin de valor en la transformacin de la demanda en los productos

institucionales.

;dvertir cules son las tareas no cubiertas es de por s' una oportunidad parafortalecer los procesos y la posicin pol'tica del Congreso en el rgimen

representativo del Per. 2alta la concurrencia de visiones en este sentido y la

voluntad de decisin que lleve a concretar el dise1o en una estructura y personal

con competencias suficientes para ,acerlo realidad.

Documents

CDG - Para examinar el retorno a la bicameralidad en el Perú (2014)